Recenzavo: Dr. Andrius Smaliukas Dr. Aurimas Brazdeikis Parengė: Dr. Evaldas Klimas
Mykolo Romerio universiteto Privatinės teisės instituto 2017 m. gegužės 29 d. posėdyje (protokolo Nr. 1PTI-16/17-10) pritarta leidybai. Mykolo Romerio universiteto Teisės fakulteto tarybos 2017 m. gegužės 21 d. posėdyje (protokolo Nr. 1T-19) pritarta leidybai. Mykolo Romerio universiteto mokslinių – mokomųjų leidinių aprobavimo leidybai komisijos 2017 m. birželio 28 d. posėdyje (protokolo Nr. 2L–17) pritarta leidybai.
Visos leidinio leidybos teisės saugomos. Šis leidinys arba kuri nors jo dalis negali būti dauginamas, taisomas arba kitu būdu platinamas be leidėjo sutikimo.
Leidinio bibliografinė informacija pateikiama Lietuvos nacionalinės Martyno Mažvydo bibliotekos Nacionalinės bibliografijos duomenų banke (NBDB).
ISBN 978-9955-19-870-3
© Evaldas Klimas, 2017
TURINYS
SANTRUMPOS ................................................................................................ 7 PRATARMĖ...................................................................................................... 8 Padėka .............................................................................................................. 22 I SKIRSNIS ..................................................................................................... 23 BENDROSIOS NUOSTATOS (Įstatymo 1–9 straipsniai) .......................... 23 1 STRAIPSNIS Įstatymo paskirtis ir tikslas ............................................. 23 2 STRAIPSNIS Pagrindinės šio įstatymo sąvokos ................................... 40 3 STRAIPSNIS Teritorijų planavimo tikslai............................................ 83 4 STRAIPSNIS Teritorijų planavimo lygmenys .................................... 110 5 STRAIPSNIS Teritorijų planavimo dokumentų rūšys ........................ 124 6 STRAIPSNIS Teritorijų planavimo organizatoriai ir iniciatyvos teisė .................................................................................................................. 170 7 STRAIPSNIS Teritorijų planavimo politikos formavimas ir įgyvendinimas .......................................................................................... 188 8 STRAIPSNIS Visuomenės (viešasis) interesas planuojant teritorijas 199 9 STRAIPSNIS Teritorijų planavimo valstybinė priežiūra ir skundų ar pranešimų nagrinėjimas ........................................................................... 235 II SKIRSNIS .................................................................................................. 249 KOMPLEKSINIS TERITORIJŲ PLANAVIMAS (Įstatymo 10-20 straipsniai) ................................................................................................... 249 10 STRAIPSNIS Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentai ........ 249 11 STRAIPSNIS Valstybės lygmens bendrieji planai, objektai ir uždaviniai ................................................................................................. 251 12 STRAIPSNIS Valstybės lygmens bendruosiuose planuose nustatomos teritorijos naudojimo privalomosios nuostatos........................................ 272 13 STRAIPSNIS Valstybės lygmens bendrųjų planų sprendinių įgyvendinimas .......................................................................................... 277 14 STRAIPSNIS Savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens bendrieji planai, objektai ir uždaviniai ................................................................... 278 3
15 STRAIPSNIS Savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens bendruosiuose planuose nustatomi teritorijos naudojimo privalomieji reikalavimai ............................................................................................. 294 16 STRAIPSNIS Savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens bendrųjų planų sprendinių įgyvendinimas ............................................................. 331 17 STRAIPSNIS Detalieji planai, objektai ir uždaviniai........................ 346 18 STRAIPSNIS Detaliuosiuose planuose nustatomas teritorijos naudojimo reglamentas ........................................................................... 373 19 STRAIPSNIS Detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas ................. 417 20 STRAIPSNIS Teisė statyti ir žemės valdos projektų taikymas ......... 421 III SKIRSNIS ................................................................................................ 446 SPECIALUSIS TERITORIJŲ PLANAVIMAS (Įstatymo 21–22 straipsniai) .................................................................................................................... 446 21 STRAIPSNIS Specialiojo teritorijų planavimo objektai ir uždaviniai ................................................................................................................. 447 22 STRAIPSNIS Specialiojo teritorijų planavimo dokumentų teisinė galia ................................................................................................................. 456 IV SKIRSNIS ................................................................................................ 464 VALSTYBEI SVARBIŲ PROJEKTŲ TERITORIJŲ PLANAVIMAS (Įstatymo 23 straipsnis) .............................................................................. 464 23 STRAIPSNIS Valstybei svarbių projektų teritorijų planavimo dokumentų rengimo, derinimo, keitimo, tikrinimo, tvirtinimo, galiojimo, viešinimo ir ginčų sprendimo tvarka ....................................................... 464 V SKIRSNIS ................................................................................................. 490 TERITORIJŲ PLANAVIMO PROCESAS (Įstatymo 24–30 straipsniai) 490 24 STRAIPSNIS Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų rengimo organizavimas .......................................................................................... 491 25 STRAIPSNIS Kompleksinio teritorijų planavimo procesas .............. 494 26 STRAIPSNIS Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų derinimas ir tikrinimas ............................................................................ 519 27 STRAIPSNIS Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų tvirtinimas ir įsigaliojimas ....................................................................... 540 28 STRAIPSNIS Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų sprendinių keitimas ir koregavimas ........................................................ 547 4
29 STRAIPSNIS Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų sprendinių įgyvendinimo stebėsena ......................................................... 565 30 STRAIPSNIS Bendrieji specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo reikalavimai ............................................................................... 571 VI SKIRSNIS ................................................................................................ 584 TERITORIJŲ PLANAVIMO VIEŠUMAS (Įstatymo 31–38 straipsniai) 584 31 STRAIPSNIS Teritorijų planavimo viešinimas ................................. 584 32 STRAIPSNIS Teritorijų planavimo viešinimo procedūros................ 590 33 STRAIPSNIS Informacijos teikimo būdai ......................................... 594 34 STRAIPSNIS Informavimas apie teritorijų planavimo pradžią......... 599 35 STRAIPSNIS Susipažinimas su parengtais teritorijų planavimo dokumentais ............................................................................................. 601 36 STRAIPSNIS Konsultavimasis .......................................................... 632 37 STRAIPSNIS Pasiūlymų teikimas ir nagrinėjimas ............................ 633 38 STRAIPSNIS Viešas svarstymas ....................................................... 641 VII SKIRSNIS ............................................................................................... 643 LIETUVOS RESPUBLIKOS TERITORIJŲ PLANAVIMO DOKUMENTŲ REGISTRAS (Įstatymo 39 straipsnis) ............................ 643 39 STRAIPSNIS Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų registras .................................................................................................... 643 VIII SKIRSNIS.............................................................................................. 650 TERITORIJŲ PLANAVIMO DOKUMENTŲ RENGĖJAI IR SAVIVALDYBIŲ VYRIAUSIEJI ARCHITEKTAI (Įstatymo 40–41 straipsniai) ................................................................................................... 650 40 STRAIPSNIS Teritorijų planavimo dokumentų rengėjai, jų atestavimo tvarka ir kvalifikaciniai reikalavimai....................................................... 650 41 STRAIPSNIS Savivaldybių vyriausieji architektai............................ 671 IX SKIRSNIS ................................................................................................ 673 JURIDINIŲ ASMENŲ IR KITŲ VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO SUBJEKTŲ ATSAKOMYBĖ UŽ ŠIO ĮSTATYMO PAŽEIDIMĄ (Įstatymo 42–45 straipsniai) ....................................................................... 673 42 STRAIPSNIS Juridinių asmenų atsakomybė už teritorijų planavimo dokumentų rengimą neturint teisės verstis šia veikla .............................. 673 5
43 STRAIPSNIS Juridinių asmenų atsakomybė už teritorijų planavimo dokumentų derinimo organizavimo tvarkos pažeidimus, sprendimo suderinti teritorijų planavimo dokumentus priėmimą, kai pažeidžiama teisės aktuose nustatyta jų derinimo tvarka arba kai jų sprendiniai neatitinka teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimų ar aukštesnės galios teritorijų planavimo dokumentų sprendinių ........... 674 44 STRAIPSNIS Juridinių asmenų, derinančių teritorijų planavimo dokumentus, atsakomybė už nepagrįstą atsisakymą derinti teritorijų planavimo dokumentą ir už išvados dėl teritorijų planavimo dokumentų derinimo nepateikimą per šio įstatymo nustatytus terminus ................... 676 45 STRAIPSNIS Atsakomybė už šio įstatymo 42, 43 ir 44 straipsniuose nurodytus pažeidimus ir jų nagrinėjimo tvarka....................................... 677 X SKIRSNIS ................................................................................................. 679 BAIGIAMOSIOS NUOSTATOS (Įstatymo 46–50 straipsniai) ............... 679 46 STRAIPSNIS Kompensavimas ir žalos atlyginimas ......................... 679 47 STRAIPSNIS Naudojimasis informacinėmis sistemomis ................. 709 48 STRAIPSNIS Atsakomybė už šio įstatymo pažeidimą ..................... 711 49 STRAIPSNIS Administracinių sprendimų, neatitinkančių šio įstatymo ir kitų teisės aktų nuostatų, panaikinimas ............................................... 716 50 STRAIPSNIS Teritorijų planavimo proceso tęstinumas ................... 744 3 straipsnis. .............................................................................................. 752 Įstatymo taikymas ir įsigaliojimas .......................................................... 752 Literatūros sąrašas ......................................................................................... 765
6
SANTRUMPOS ABTĮ
LR administracinių bylų teisenos įstatymas
CK
Civilinis kodeksas
CPK
Civilinio proceso kodeksas
ES
Europos Sąjunga
ESTT
Europos Sąjungos Teisingumo Teismas
EŽTT
Europos Žmogaus Teisių Teismas
Įstatymas
Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymas
KPD
Kultūros paveldo departamentas prie Kultūros ministerijos
Koncepcija
Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. kovo 31 d. patvirtinta Naujos redakcijos Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo koncepcija LAT
Lietuvos Aukščiausiasis Teismas
LR
Lietuvos Respublika
LVAT
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
NŽT
Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos
Orhuso konvencija
Konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkos klausimais
Seimas
Lietuvos Respublikos Seimas
SGD
Suskystintosios gamtinės dujos
SPAV
Strateginis pasekmių aplinkai vertinimas
UAB
Uždaroji akcinė bendrovė
Vyriausybė
Lietuvos Respublikos Vyriausybė
VTPSI
Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos
7
PRATARMĖ Į teismų sprendimų paieškos sistemą įvedus žodžių junginį „Teritorijų planavimo įstatymas“, pateikiama 8459 rezultatus. Paiešką susiaurinus iki „administracinių bylų“ kategorijos, pateikiami 6187 rezultatai. Tokia ginčų gausybė teritorijų planavimo visuomeninių santykių srityje yra nepateisinama. Net vienas viešojo administravimo funkcijas atliekančio subjekto ginčas su privačiu asmeniu teritorijų visuomeninių santykių srityje yra viešojo administravimo sistemos ir kartu valstybės pralaimėjimas, nepriklausomai nuo teismo proceso baigties ar priimto teismo sprendimo. Tai – visuomenės ir jos narių pralaimėjimas. Tai – pralaimėjimas prieš tą vieną asmenį, kuris tikėjo, kad elgiasi teisingai, ir todėl atliko jo įsitikinimu teisingus veiksmus. Dažniausiai į teritorijų planavimo visuomeninių santykių ginčus įsivėlęs subjektas nusivilia teise, valstybe, egzistuojančia sistema. Tokie jo jausmai, mintys, įsitikinimai perduodami kitiems subjektams ir sparčiai plinta. Kai teisė, teisinis reguliavimas, visuomenė ar jos atstovai valdžioje neužtikrina, kad būtų gerbiamos subjekto, dalyvaujančio teritorijų planavimo visuomeniniuose santykiuose, teisės, arba motyvuotai neišaiškina, kodėl jis neturi ar pagrįstai neteko atitinkamos teisės, negalime kalbėti apie darnią visuomenę ir visuomenės narių pasitikėjimą vienas kitu. Šių teisių ignoravimas neišvengiamai skatina aroganciją ir susiskaldymą, atskirtį ir stereotipų formavimąsi, taip didinant nepasitikėjimą, baimę ir pyktį. Tik dirbant kartu, diskutuojant, būnant empatiškiems gali būti užtikrinama kiekvieno individo interesų apsauga. Šio komentaro autoriaus tikslas yra išaiškinti, kodėl egzistuoja vienoks ar kitoks teisinis reguliavimas, kodėl konkrečios normos turi būti suprantamos vienaip ar kitaip (nes priešingas jų interpretavimas būtų neteisingas, neprotingas ir nesąžiningas kito asmens, jų grupės, visuomenės, valstybės atžvilgiu ir neatitiktų įstatymo leidėjo tikslų bei minties), ir tokiu būdu galbūt padėti išvengti nereikalingų ginčų teritorijų planavimo srityje. Todėl šiame komentare ne tik atskleidžiamas Teritorijų planavimo įstatymo normų turinys, bet ir aprašoma šių normų atsiradimo istorija, pateikiamos naujausios pasaulinės teritorijų planavimo tendencijos, apžvelgiamas dažnai idealizuojamas JAV teisinis reguliavimas (itin diversifikuotas dėl reguliavimo federaliniu lygmeniu, kiekvienoje valstijoje įdiegiant skirtingus urbanistinius modelius). Autoriaus įsitikinimu, konfliktų teritorijų planavimo srityje gerokai sumažėtų, jei kiekvienas suvoktų, jog teritorijų planavimo teisiniu reguliavimu, veikiančiu nuo 2014-01-01, siekiama užtikrinti darnią plėtrą (tvarią raidą). Tai reiškia, jog siekiama užtikrinti balansą tarp ekonominių, aplinkosauginių ir socialinių interesų. Kiekvienam privalu suprasti, kad teises turi ne jis vienas. Teises turi ir kiti individai, jų grupės, galiausiai visuomenė ir valstybė. Tik 8
derinant šiuos interesus, ieškant kompromisų, gerbiant visų visuomenės narių teises ir interesus gali būti užtikrinama darni plėtra (tvari raida), kuri jokiu būdu negali būti suprantama kaip esamos situacijos neliečiamumas ir nekeičiamumas. Pasaulis pernelyg sparčiai keičiasi ir tobulėja, kad Lietuva nesikeistų kartu. Tik priėmus globalaus pasaulio iššūkius ir išnaudojant jo teikiamas žinias galima išspręsti aktualias problemas, su kuriomis susiduria šiuolaikinė visuomenė. Tačiau visų pirma būtina atsisakyti homogeniškos visuomenės idėjos, priimti įvairovę ir užtikrinti, kad visi individai, nepriklausomai nuo tautybės, rasės, lyties, amžiaus, seksualinės orientacijos, religinių įsitikinimų, būtų vertinami vienodai. Puikus pavyzdys yra komentare analizuojamos įvairios JAV jurisdikcijos. Tose valstijose, kuriose propaguojama pagarba įvairovei, užtikrinamos skirtingų socialinių grupių teisės, įdiegti naujojo urbanizmo judėjimo plėtros principai, skatinantys integraciją ir bendruomenių kūrimąsi, yra fiksuojamas ekonominis, demografinis augimas. O tose valstijose, kuriose vis dar egzistuoja nerašyta socialinė segregacija, demonstruojama nepagarba atskiroms socialinėms grupėms, ignoruojama miestų „išskydimo“ (angl. sprawl) problema, klimato kaita, darnios plėtros principai ir naujojo urbanizmo judėjimo idėjos, gyventojų demografiniai pokyčiai yra nepatenkinami, ekonomika regresuoja. Tinkamas teritorijų planavimo priemonių panaudojimas gali prisidėti net ir sprendžiant skaudžiausią Lietuvai problemą – nemažėjančią emigraciją. Pirma, užtikrinus paramą ir panaikinus biurokratines kliūtis plyno lauko investicijoms galima tikėtis darbo vietų kūrimosi. Nuo 2014-01-01 įsigaliojęs Įstatymas ir kitų įstatymų pakeitimai sudarė daug palankesnes sąlygas investicijoms. Antra, taikant naujojo urbanizmo judėjimo idėjas galima sukurti puikias sąlygas žmonėms, kurie nenori palikti savo gyvenamosios aplinkos. Šie du veiksniai padėtų ne tik mažinti emigraciją, bet netgi daugiau: patogios gyvenamosios aplinkos kūrimas ir darbo vietų kūrimo skatinimas padėtų susigrąžinti jau emigravusius tautiečius, pritraukti pageidaujamą darbo jėgą iš kitų valstybių. Įrankiai tam pasiekti yra užkoduoti Įstatymo tekste ir šiuo komentaru jie atskleidžiami paeiliui komentuojant kiekvieną Įstatymo straipsnį. Tačiau pirmiausia būtina bent trumpai pristatyti teritorijų planavimo teisinio reguliavimo raidą Lietuvoje ir pasaulyje. *** Nors teritorijų planavimą dažniausiai suprantame kaip šiuolaikinės urbanistikos ir moderniosios teisės kūrinį, tačiau teritorijų planavimo, žemės naudojimo apribojimų reguliavimas siekia daug senesnius laikus. Dar 9
ankstyvojoje Romos respublikoje (450 m. pr. m. e.) Dvylikos lentelių įstatymu buvo numatyta, kad „tas, kas aptveria savo žemę, neperžengs savo ribos; sienos pastatymo atveju – jis paliks pėdą, o namo atveju – dvi pėdas <...> Jei šulinį, taką, alyvmedį ar figmedį, devynias pėdas“.1 Matome, kad ir Romos respublikos gyventojams buvo skausmingi kaimynų ginčai dėl statybų gretimuose sklypuose. Tokie ginčai neišvengiami ir šiuolaikinėje visuomenėje. Kas yra teritorijų planavimas šiandien? Vieniems tai priemonė išspręsti ginčą su kaimynu. Kitiems – ilgas ir sudėtingas procesas, trukdantis įgyvendinti investicinį projektą. Ir vieni, ir kiti yra teisūs, nes teritorijų planavimui tenka vis didesnis vaidmuo. Teritorijų planavimo procesas tampa esmine procedūra ne tik derinant įvairių grupių interesus, bet ir užtikrinant, kad būtų atsižvelgta į atskirų šakinių institutų teisinio reguliavimo principus, prioritetus, taisykles. Todėl nenuostabu, kad dar 2009 m. LVAT apibendrinime,2 remiantis tuo metu galiojusiu teisiniu reguliavimu, nurodoma, kad Lietuvos Respublikos teisės sistemoje teritorijų planavimas yra suprantamas kaip procedūra teritorijos vystymo bendrajai erdvinei koncepcijai, žemės naudojimo prioritetams, aplinkosaugos, paminklosaugos ir kitoms sąlygoms nustatyti, žemės, miško ir vandens naudmenų, gyvenamųjų vietovių, gamybos bei infrastruktūros sistemai formuoti, gyventojų užimtumui reguliuoti, fizinių ir juridinių asmenų veiklos plėtojimo teisėms teritorijoje nustatyti.3 Teritorijų planavimui priskiriami itin sudėtingi uždaviniai. Pirma, mikrolygmeniu suderinti įvairių grupių interesus, kad kiltų kuo mažiau konfliktų planuojant tiek brown field (jau urbanizuotų teritorijų), tiek green field (neurbanizuotų teritorijų) investicijas. Antra, makrolygmeniu užtikrinti, kad ne tik valstybė (šalis), bet visų pirma pagrindiniai miestai (o mažesnėse valstybėse – bent vienas pagrindinis miestas) būtų patrauklūs tarptautiniu mastu. Lietuvai, kaip mažai valstybei, būtina pagaliau pripažinti, kad vykdyta regioninė politika patyrė visišką fiasko. Viena iš to priežasčių – pagrindiniam miestui, jo įvaizdžio užsienyje gerinimui neskirtas pakankamas dėmesys. Šiuolaikiniame globaliame pasaulyje pagrindiniai žaidėjai ir ekonominiai šalies gerovės garantai yra miestai, konkuruojantys dėl investicijų ir siekiantys tapti regionų lyderiais. Pavyzdžiui, JAV rytinėje pakrantėje tokie miestai yra Bostonas, Niujorkas, Naujasis Džersis, Vašingtonas, vidurio valstijose – 1
NOLON, John R., SALKIN, Patricia E., Land Use and Sustainable Development Law. Eight edition. St. Paul, 2012: West, p. 3. 2 LVAT 2009 m. birželio 30 d. aprobuotas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant teritorijų planavimą reglamentuojančias teisės normas, apibendrinimas. Administracinė jurisprudencija. 2009, Nr. 17. Prieiga internetu: <https://www.infolex.lt/tp/158268?nr=1> [žiūrėta 2016-11-10]. 3 Ibid. 2. 10
Ostinas, Vakarų pakrantėje – San Diegas, Los Andželas, San Fransiskas, Sietlas. Visiems šiems miestams bendras vienas bruožas – juose ne tik užtikrinama pagarba visuomenės pliuralizmui, multikultūriškumui, socialinių grupių specifiškumui ir žmogaus teisėms, taip visiems sukuriant emocinį ir socialinį komfortą, bet ir įdiegiami naujojo urbanizmo judėjimo principai: stengiamasi kontroliuoti miestų „išskydimą“, kuriami kaimynysčių centrai, skatinamas atsinaujinančių energijos išteklių naudojimas ir „žalioji“ statyba. Šie miestai sėkmingai konkuruoja dėl vietinių ir užsienio investicijų, nepraranda pozicijų globalioje ekonomikoje, sudaro federalinių mokesčių pagrindą ir ne tik užtikrina savos valstijos klestėjimą, bet ir smarkiai prisideda prie visos valstybės gerovės kūrimo. Šiame kontekste ir iškyla didžioji teritorijų planavimo proceso sudėtingumo ir kompleksiškumo problema. Mikrolygmeniu dažnai siekiama įvesti kuo daugiau taisyklių, nes taip galima išvengti konfliktų su vietos bendruomenėmis, kurios nenori jokių pokyčių. Makrolygmeniu siekiai yra visiškai kitokie, nes bet kokie suvaržymai reiškia mažesnį patrauklumą investicijoms. Stagnacija, suvaržymai ir taisyklės lemia pralaimėjimą globalioje ekonominėje erdvėje. Galiausiai suduodamas skaudus smūgis tai pačiai bendruomenei, kurios teises buvo bandoma užtikrinti įvedant suvaržymus. Taip atsitiko ir Lietuvoje. Iki 2014-01-01 galiojęs teritorijų planavimo teisinis reguliavimas buvo orientuotas į suvaržymų kūrimą ir tik vietos bendruomenių apsaugą. Tai sudarė didžiulių kliūčių investicijoms, todėl verslas kūrėsi Lenkijoje ir kitose valstybėse, bet tik ne Lietuvoje. Dėl to mažėjo darbo vietų skaičius, didėjo emigracija. Nuo 2014-01-01 įsigaliojusiu teisiniu reguliavimu bandyta šiek tiek subalansuoti interesus mikro- ir makrolygmeniu. Ar tai duos laukiamų rezultatų, priklauso ir nuo kitų visuomeninių santykių reguliavimo, tačiau pastarųjų keleto metų reguliavimo taikymas parodė, kad statytojai galimai piktnaudžiauja nustatytais palengvinimais ir dėl to iškilo poreikis griežtinti reguliavimą. Pavyzdžiui, statant pagal Įstatymo 20 straipsnyje, nebepakanka tik patalpinti skelbimą apie būsimą projektą elektroninėje erdvėje, bet būtina ir fiziškai informuoti kaimynus. Šiuolaikiniame pasaulyje visas mikro- ir makrolygmenyje kylančias interesų priešpriešas bandoma įvertinti ieškant bendro vardiklio – kompromiso. Balansą bandoma pasiekti įvedant darnios plėtros principus, kuriais remiantis ir buvo parengta Įstatymo Koncepcija, vėliau Įstatymo projektas, o galiausiai ir šis komentaras. Skirtingose valstybėse darnios plėtros, bendrų vardiklių bei balanso teritorijų planavime ieškoma skirtingai. Tai lėmė ir istorinė patirtis, ir teisinių, politinių sistemų sąranga. Pavyzdžiui, galima teigti, kad Didžiojoje Britanijoje teritorijų planavimo teisė pradėjo formuotis mokantis iš skaudžios tragedijos – 11
Londono didžiojo gaisro;4 Lotynų Amerikai įtaką padarė Ispanija;5 Švedija miestų planavimo principus nustatė 1874 m.; Vokietijos planavimas pagrįstas principu „iš viršaus žemyn“;6 Prancūzijoje planavimo pradžia pagrįsta infrastruktūros planavimu;7 JAV teritorijų planavimas, pagrįstas suvaržymų teise (angl. law of nuisance), pasižymi valstijų teisėkūros autonomiškumu, sąlygotu federalinės valdžios galių ribojimo.8 Apibendrinant galima teigti, kad daugelis pasaulio valstybių savo planavimo įstatymus sukūrė XX a. pirmoje pusėje, dažnai pritaikydamos vieną iš dviejų modelių – britiškąjį arba vokiškąjį.9 Šiuolaikinis Lietuvos teritorijų planavimas yra didžia dalimi paveiktas sovietinės mokyklos. Kalbėdami apie šiuolaikinį teritorijų planavimą Lietuvoje, turime galvoje teritorijų planavimą po Nepriklausomybės atkūrimo 1990 m. Teritorijų planavimo teisė Lietuvoje nuo pirmojo jos modernizavimo etapo – 1996-01-01 pradėjusio veikti Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo 4
1666 m. Londono didysis gaisras paskatino savivaldybių statinių statybos įstatyminį reguliavimą, kuriuo buvo numatytas reikalavimas, kad sienų išorė būtų plytų mūro, gatvės būtų paliekamos platesnės,ugniagesiams būtų paliktas atviras priėjimas prie Temzės upės. Taip pat buvo numatytos kompensacijos žemės savininkams, jei jų sklypai pateko į tas teritorijas, kuriose buvo draudžiama statyti pagal naująjį reguliavimą. Daugiau apie tai: Op. cit. 1, p. 3. 5 Daugelis didžiųjų Lotynų Amerikos miestų įkurti XVI a., o juos vystant pasitelkti išimtinai Ispanijos urbanistiniai konceptai. Vadovaujantis 1572 m. karaliaus Pilypo II priimtu Indų įstatymu, miestai privalėjo būti įrengiami pagal nustatytus reikalavimus, kurie priklausė nuo klimatinių, geografinių ir kitų vietos ypatybių. Daugiau apie tai: Op. cit. 1, p. 3. 6 Šis principas reiškia, kad aukščiausiu federaciniu lygmeniu yra nustatomi griežti reikalavimai, žemių lygmeniu nustatomi detalesni reikalavimai ir taip iki vietos lygmens, kur vietos valdžios institucijos jau priima planus tam, kad kontroliuotų augimą aplink saugomus istorinius centrus, išsaugant neužstatomas zonas periferijose. Daugiau apie tai: Op. cit. 1, p. 3. 7 Ankstyvasis Prancūzijos miestų planavimas pabrėžė infrastruktūros vystymą, ypač iki Prancūzijos parlamento 1982 m. priimto įstatymo, kuris nustatė žymius žemės naudojimo planavimo ir planų tvirtinimo reikalavimus vietos valdžiai, tai yra daugiau kaip 35 000 savivaldybių. Daugiau apie tai: Op. cit. 1, p. 3. 8 Federalinė valdžia turi tik tas teises, kurios jai suteikiamos pagal 1787 m. JAV konstituciją, kur teritorijų planavimo srityje iš esmės apsiribojama tik nuosavybės teisių apsauga ir ratifikuotų tarptautinių susitarimų įgyvendinimu, kas suteikia valstijoms didelę autonomiją teritorijų planavimo srityje. Dėl to tampa ypač svarbus visuomenės sąmoningumas ir atitinkamų visuomenės grupių įtaka vietos valdžiai. Daugiau apie tai: Op. cit. 1, p. 3–6. 9 ALTERMAN, Raechelle. „A view from the Outside: The Role of Cross-National Learning in Land-Use Law Reform in the U.S.“ In: Planning Reform in the New Century. Ed. by MANDELKER, Daniel R., 2005, American Planning Association, Washington, pp. 304– 320, p. 305. 12
įstatymo10 – vystėsi išties intensyviai. Pirmoji įstatymo redakcija nebeatitiko besivystančių teisinių santykių poreikių, todėl įstojus į ES ir priimant ES reikalavimus, nuo 2004 m. sausio 15 d. Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo įstatymu buvo išdėstyta nauja Teritorijų planavimo įstatymo redakcija.11 Deja, teritorijų planavimas tapo ilgu, brangiu procesu, persipynė ir susimaišė su žemės teisiniais santykiais (teritorijų planavimui buvo priskirtas sklypų formavimas), statybos teise (pradėtas vertinti teritorijų planavimo dokumentų atitikimas statybos techninių reglamentų reikalavimams), aplinkos apsaugos teise (poveikio aplinkai vertinimas persipynė su sprendinių pasekmių aplinkai vertinimu). Tokia situacija negalėjo ilgiau tęstis. Buvo būtina imtis sistemingos teritorijų planavimo teisės peržiūros. 1953 m. garsiojoje Packer v Packer byloje lordas Denningas rašė: „Jei niekada nedarysime nieko, kas nebuvo padaryta anksčiau, tai niekada niekur nenueisime. Teisė stovės vietoje, kol likęs pasaulis judės į priekį, – ir tai bus blogai jiems abiem.“12 Ne paslaptis, kad vienas iš reformos tikslų buvo įvertinti esamą teismų praktiką, kadangi ji negebėjo reaguoti į šiuolaikinius urbanistikos iššūkius. Tikėtasi, kad reforma pastūmės ir teismų praktiką formuotis šiuolaikinės urbanistikos iššūkiams palankia kryptimi. Juk, kaip yra pažymėjęs LVAT, teismų praktika nėra visiškai statiška. Ji gali būti vystoma, kai tai neišvengiamai, objektyviai būtina, šį būtinumą tinkamai motyvuojant. Siekis stiprinti žmogaus teisių apsaugą yra svarbus tikslas, galintis pateisinti teismų praktikos kitimą. Tinkamai motyvuota, neatsitiktinė teismų praktikos raida atitinka teisinės valstybės imperatyvą.13 Todėl neabejotinai sveikintina tai, kad Lietuva ryžosi dar kartą imtis teritorijų planavimo reformos ir siekti, vertinant pagal šiandienius geros praktikos standartus, maksimalaus teritorijų planavimo teisės modernizavimo. Rimtu signalu, kad užsibrėžta iš esmės reformuoti teritorijų planavimo teisę, tapo Vyriausybės 2010-03-31 patvirtinta Naujos redakcijos Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo koncepcija.14 10
LR teritorijų planavimo įstatymas. Nr. I-1120, 1995-12-12 (pirmoji originali redakcija, Žin., 1995, Nr. 107-2391). 11 LR teritorijų planavimo įstatymas. Nr. IX-1962, 2004-01-15 (antroji redakcija, Žin., 2004, Nr. 21-617). 12 Lord Denning, Packer v Packer 1953, 2 All ER 127 CA 129. 13 Citata iš op. cit. 2. Ši LVAT 2009 m. apibendrinime nurodyta citata yra pagrįsta 2009 m. kovo 17 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartimi administracinėje byloje Nr. A143-67/2009; 2008 m. rugsėjo 4 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartimi administracinėje byloje Nr. A556984/2008. Administracinė jurisprudencija, 2008, Nr. 6 (16), p. 224–239. 14 Nr. 422, 2010-03-31 (Žin., 2010, Nr. 47-2248). 13
Koncepcijos pagrindu buvo parengtas įstatymas, kuris Seime priimtas 2013-06-27. Tokiu būdu nuo 2014-01-01 Lietuvoje galioja reformuota teritorijų planavimo teisė. Reforma įtvirtinta įvairiais teisės aktų pakeitimais, iš kurių svarbiausias buvo Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo įstatymas.15 Tokiu būdu po Nepriklausomybės atkūrimo Lietuvoje įvykdytas trečiasis, esminis teritorijų planavimo teisės reformos etapas. Kol kas sunku atsakyti, ar pasiekti užsibrėžti tikslai, tačiau priimant Įstatymą neišvengta klaidų, o ir gyvenimas nestovi vietoje. Kol buvo rengiamas šis komentaras, Įstatymas iki 2016 m. gruodžio buvo pakeistas net penkis kartus. Tai tik įrodo, kokia dinamiška ir aktuali yra teritorijų planavimo sritis. Bet kuriuo atveju, jau dabar galima pažvelgti ir įvertinti, kokie gi tikslai buvo keliami Koncepcijoje ir kurie iš jų buvo įgyvendinti, atsižvelgiant į besikeičiančią teismų praktiką. 2014-01-01 įsigaliojusiam teritorijų planavimo teisiniam reguliavimui Koncepcijoje buvo keliamas kompleksinis tikslas išspręsti sistemines planavimo problemas. Išskirti šie tikslai identifikuotų problemų sprendimui: užtikrinti visų teritorijų planavimo dokumentų sprendinių sistemiškumą, užtikrinti skirtingų planavimo lygmenų dokumentų suderinamumą ir abipusį poveikį, apibrėžti visuomenės interesą teritorijų planavimo srityje, numatyti jo užtikrinimui būtinas priemones, užtikrinti tvarų gamtinės ir antropogeninės aplinkos, visuomenės ir jos gyvenimo bei veiklos sąlygų vystymąsi išsaugant gyvąją gamtą ir vertingą kraštovaizdį.16 Visi šie tikslai tiesiogiai kyla iš didelę įtaką pastarajai reformai Lietuvoje padariusio Vokietijos teisėje įtvirtintų teritorijų planavimo a) suderinamumo (vok. Gegenstromprincip), b) abipusės įtakos ir c) subsidiarumo principų. Suderinamumo principas reiškia, kad kiekvienas planavimo lygmuo turi atsižvelgti į aukštesnio lygmens planus, o žemesniam lygmeniui turi būti suteikta galimybė dalyvauti rengiant aukštesnio lygmens planus. Abipusės įtakos principas reiškia, kad, rengiant nacionalinio ir regioninio lygmens planus, atsižvelgiama į vietinius planus ir strategijas. Subsidiarumo principas reiškia, kad sprendimus priima žemiausio lygmens institucija, tai, ką galima suplanuoti žemiausio lygmens dokumentuose, neplanuojama aukštesnio lygmens dokumentuose.17 Koncepcijoje taip pat buvo iškeltas tikslas užtikrinti demokratinio planavimo principų taikymą, tai yra a) planavimo viešumo, b) 15
LR teritorijų planavimo įstatymas. Nr. XII-407, 2013-06-27 (aktuali redakcija su vėlesniais pakeitimais, Žin., 2013, Nr. 76-3824). 16 Op. cit. 14, 2 p. 17 Ibid., 14.3 p. 14
bendradarbiavimo, c) viešojo ir privataus sektorių partnerystės, d) subsidiarumo, e) tvarios raidos.18 Be šių principų, kuriais remiamasi komentuojant Įstatymo normas, didžiausias dėmesys yra skiriamas darnios plėtros (dar vadinama „tvaria plėtra“, angl. sustainable development) principui. Darnios plėtros, tapusios šiuolaikinės teritorijų planavimo koncepcijos ašimi, nuostatos buvo įtvirtintos dar 1992 m. Rio de Žaneire vykusioje pasaulinėje Jungtinių Tautų aplinkos ir plėtros konferencijoje.19 Vėliau darnios plėtros nuostatos buvo diskutuojamos 2002 m. įvykusioje Pasaulinėje darnaus vystymo konferencijoje Johanesburge20 ir pagaliau 2012 m. įvykusioje Jungtinių Tautų darnaus vystymo konferencijoje RIO+20,21 kurioje buvo priimtas dokumentas „Ateitis, kurios mes siekiame“ (angl. Future We Want).22 Lietuva, kaip ir kitos konferencijoje dalyvavusios valstybės (iš viso 192 vyriausybės), patvirtino savo politinį įsipareigojimą darniai plėtrai ir tvarios ateities propagavimui. Darnios plėtros principas susiformavo suvokus, kad nepamatuota ūkinė veikla kelia nekontroliuojamą globalinį atšilimą.23 Atsižvelgiant į tai, šiandienėje urbanistikoje vis didesnį vaidmenį įgyja naujojo urbanizmo judėjimas, kurio principai, pagrindiniai dėsniai yra neatsiejami nuo darnios plėtros sampratos ir todėl detaliai išdėstomi komentuojant atskiras Įstatymo nuostatas. 18
Ibid., 3.6 p. Daugiau apie tai žiūrėti oficialiame Jungtinių Tautų tinklalapyje. Prieiga internetu: <http://www.un.org/geninfo/bp/enviro.html> [žiūrėta 2013-09-03]. 20 Daugiau apie tai žiūrėti oficialiame Konferencijos tinklalapyje. Prieiga internetu: <http://www.unmillenniumproject.org/documents/131302_wssd_report_reissued.pdf> [žiūrėta 2016-09-27]. 21 Daugiau apie tai žiūrėti oficialiame Konferencijos tinklalapyje. Prieiga internetu: <https://sustainabledevelopment.un.org/rio20> [žiūrėta 2016-09-27]. Čia galima rasti ir oficialią Lietuvos poziciją konferencijoje diskutuotais klausimais. Prieiga internetu: <https://sustainabledevelopment.un.org/memberstates/lithuania> [žiūrėta 2016-09-27]. 22 Dokumento tekstas skelbiamas oficialiame Jungtinių Tautų darnaus vystymo žinių platformos tinklalapyje. Prieiga internetu: <https://sustainabledevelopment.un.org/futurewewant.html> [žiūrėta 2013-09-03]. 23 Kaip nurodo J. Nolonas ir P. Salkin, tai prasidėjo 1971 m., kai lyderiaujantys pasaulio mokslininkai pranešė apie pavojingą globalinio klimato pasikeitimą, nulemtą žmogaus elgesio, o pirmiausia – iškastinio kuro naudojimo. 1979 m. JAV Nacionalinė mokslų akademija pranešė, kad anglies dvideginio (CO2) padvigubėjimas atmosferoje lems žymų globalios temperatūros pakilimą nuo trijų ir aštuonių laipsnių pagal Farenheitą. 1985 m. Vilache, Austrijoje, buvo surengta konferencija dėl anglies dvideginio ir kitų šiltnamio efektą skatinančių dujų įtakos klimato kaitai įvertinimo. Op. cit. 1, p. 735. Daugiau apie darnią plėtrą ir klimato kaitą žiūrėti cituoto šaltinio pp. 735–851. 19
15
Darnus vystymas taip pat akcentuojamas ir ES lygiu.24 Rengtame Įstatyme atsispindi pasaulinės darnaus vystymo tendencijos. Komentuojant naujai priimtą įstatymą pabrėžiamas darnios plėtros būtinumas. Belieka tikėtis, kad teritorijų planavimo proceso dalyviai, teisininkai ir, svarbiausia, teisėjai atsižvelgs į tai, kad Lietuva yra pasaulio bendruomenės dalis. Lietuva turi būti pasirengusi priimti globalios ekonomikos iššūkius. Vienas tokių iššūkių – darni plėtra, kuri suvokiama kaip racionali plėtra, skatinanti „žaliąją ekonomiką“. Literatūroje galima sutikti įvairių darnios plėtros apibrėžimų. Plačiąja prasme, darni plėtra yra tokia plėtra, kuri atitinka šiuolaikinius poreikius, bet netenkina jų ateities kartų sąskaita. Siauresne prasme, tai socialinių, ekonominių, aplinkosauginių interesų derinimas. Pasaulinėje praktikoje yra pateiktas ne vienas pavyzdys, kaip apskaičiuoti ir įvertinti, ar konkretus projektas laikytinas darnios plėtros projektu.25 Vis dėlto tenka apgailestauti, kad Lietuvoje įstatymo leidėjas, įtvirtindamas darnios plėtros principą, Įstatyme imperatyviai nepaaiškino, kad tai yra visuma naujausių urbanistikos koncepcijų kuriamų priemonių, kurių pagalba siekiama prisidėti prie klimato kaitos kontrolės, mažinančios globalinį atšilimą. Kita vertus, daugeliui ir taip aišku, kad šiuolaikinės darnios plėtros principai yra neatsiejami nuo klimato kainos kontrolės.26 Pati darni plėtra neatsiejama nuo tvarumo (angl. sustainability). Kai kurie autoriai „tvarumo“ kategoriją naudoja kaip apibendrintą kategoriją apibūdinti keturis pagrindinius JAV šiuolaikinės urbanistikos judėjimus: (1) išmaniojo augimo (angl. smart 24
Daugiau žiūrėti oficialiame Europos Komisijos tinklalapyje. Prieiga internetu: <http://ec.europa.eu/environment/eussd/> [žiūrėta 2013-09-03]. 25 BROWN, Kandi, et al., Sustainable Land Development and Restoration. Decision Consequence Analysis. 2010, Elsevier, Amsterdam, p. 3. Cituotame šaltinyje yra pateikta darnios plėtros pavyzdžių, pagrįstų sprendimų pasekmių analize, atlikus socialinius, technologinius, ekonominius ir kitus tyrimus. 26 Kaip teisingai yra pastebėję J. Nolonas ir P. Salkin, praėjusio amžiaus pabaigoje planavimo ir planavimo teisės literatūra buvo perpildyta diskusijų apie išmanųjį augimą. Amžiaus virsmo metu imta vis labiau pabrėžti ir inkorporuoti koncepcijas, susijusias su darnios plėtros principais. Įžengus į XXI a. antrąjį dešimtmetį prasidėjo efektyvus darbas planavimo srityje, taip pat įtraukiant strategijas, stabdančias klimato kaitą ir globalinį atšilimą. Būtų netikslu ir netgi klaidinga atskirti du laukus – darnią plėtrą ir klimato kaitą. Daugiau apie tai: NOLON, John R., SALKIN, Patricia E., „Integrating Sustainable Development Planning and Climate Change Management: A Challenge to Planners and Land Use Attorneys“. In: Planning & Environmental Law, March 2011, Vol. 63, No. 3, pp. 3–10, p. 3. Taip pat šiame straipsnyje galima daugiau rasti apie priemones, reikalingas siekiant laikytis darnios plėtros principų tiek nacionaliniu, tiek savivaldybės, tiek vietos lygiu. Plačiau apie jas – šių autorių vėliau išleistoje knygoje op. cit. 1, kuri gausiai cituojama šiame komentare. 16
growth, dar vadinamo augimo valdymu); (2) naujojo urbanizmo (angl. new urbanism); (3) „žaliojo“ vystymo (angl. green development); (4) atsinaujinančios energetikos (angl. renewable energy).27 XXI a. pirmuoju dešimtmečiu JAV viršenybę paėmė naujojo urbanizmo atstovai, tokie kaip Andrés Duany ir Elizabeth Plater-Zyberk, kurie sėkmingai kritikuoja euklidinio tipo planavimą.28 Naujojo urbanizmo atstovai pirmenybę teikia intensyvumui, o ne dispersiškumui, bendruomeniškumui, o ne privatumui, paskirčių maišymuisi, o ne atskyrimui.29 Pastebėtina, kad naujojo urbanizmo atstovai nieko naujo neišrado, tik grąžino ir šių dienų automobilių visuomenei pritaikė klasikinį Ebenezerio Howardo detaliai išanalizuotą ir praktikoje nuo XIX a. pabaigos taikomą „sodų miestų“ urbanistinį tipą.30 Blogiausia tai, kad puiki „sodų miestų“ koncepcija (Le Corbusier Ville Radieuse ir Franko Lloydo Wrighto Broadacre city), kuri buvo paremta pėsčiomis pasiekiamomis kaimynystėmis (angl. walkable neighborhoods) per pastaruosius 150 metų buvo iškreipta kuriant nestruktūrizuotus priemiesčius.31 Didžiausiu šiuolaikinės urbanistikos iššūkiu tapo miestų „išskydimas“. Lietuva šią problemą deklaravo tik 2014-01-01 priėmus naujos redakcijos Įstatymą, nors kitose valstybėse jau trečias dešimtmetis ribojama miestų plėtra į išorę, drastiškai vykusi XX a. antroje pusėje. Pavyzdžiui, 1950–1990 m. Sent 27
FREILICH, Robert H., SITKOWSKI, Robert J., MENNILO, Seth D., From Sprawl to Sustainability. Smarth Growth, New Urbanism, Green Development, and Renewable Energy. Second edition. 2010, ABA, p. 11. Autoriai taip pat nurodo, kad, panaudojant šias keturias susijusias technikas, Amerika gali tapti geresne vieta gyventi su švariu oru, pėstute pasiekiamomis bendruomenėmis, gyvybingesniais miestais ir priemiesčiais, pakeičiant nepakankamą infrastruktūrą, mažinant poveikį klimatui ir sukuriant milijonus darbo vietų per naujas industrijas atsinaujinančioje energetikoje ir darnioje aplinkoje. 28 Terminas „euklidinis planavimas“ kilo iš bylos Village of Euclide v. Ambler Realty Co. Daugiau žiūrėti Įstatymo 2 straipsnio 3 dalies komentarą. 29 STERK, Stewart E., PENALVER, Eduardo M., Land Use Regulations. 2011, Thomson Reuters, New York, p. 71. Daugiau apie naujojo urbanizmo judėjimą žiūrėti cituoto šaltinio pp. 71–75. 30 Visa „sodų miestų“ koncepcija, nuo teorinių koncepcijos pagrindų iki tokių šiuolaikinių miestų kaip Kopenhaga, pateikiama išsamiame istoriniame-urbanistiniame tyrime – WARD, Stephen V., The Peaceful Path. Building Garden Cities and New Towns. 2016, University of Hertfordshire Press, UK. 31 STERN, Robert A. M., FISHMAN, David, TILOVE, Jacob, Paradise Planned. The Garden Suburb and the Modern City. 2013, The Monacelli Press, p. 961. Šiame gausiai iliustruotame leidinyje detaliai analizuojami „sodų miestų“ pavyzdžiai Europoje ir JAV, negailint kritikos šiuolaikiniams urbanistams ir jų klaidoms planuojant didžiųjų miestų priemiesčius, metropoliteno teritorijas. Nurodoma, kad nors didieji miestai negali egzistuoti be priemiesčių, bet priemiesčiai taip pat turi turėti griežtą struktūrą kaip nepriklausomi vienetai. Šis leidinys gali būti puiki pagalbinė priemonė rengiant savivaldybių dalių bendruosius planus. 17
Luiso miesto (JAV) plotas išsiplėtė 355 %, nors gyventojų skaičius išaugo tik 35 %.32 Tuo tarpu Lietuvoje analogiškų tyrimų nėra atlikta ir oficialios statistikos šiuo klausimu nėra, tačiau ši problema taip pat akivaizdi stebint nekontroliuojamą urbanizaciją didžiųjų miestų pakraščiuose: Vilniaus, Kauno, Klaipėdos, Šiaulių rajonuose. Apibendrinant galima teigti, kad Įstatymo rengėjai buvo identifikavę pagrindines problemas ir, nors ir po daugybės Įstatymo projekto pataisymų Seime, Įstatyme iš esmės yra atspindėtos pasaulinės tendencijos. Šiuo metu tik nuo Įstatymo naudotojų, taikytojų ir Įstatymo nuostatas aiškinančių subjektų priklauso, ar Įstatymo normos bus aiškinamos taip, kaip siekė Koncepcijos kūrėjai bei Įstatymo leidėjas. Lietuva, reformavusi teritorijų planavimo teisinį reguliavimą, žengė koja kojon su pasaulinėmis urbanistikos tendencijomis: bandyta perimti geriausias praktikas, neapsiribojant vienos jurisdikcijos modeliu. Todėl galima pacituoti teritorijų planavimo komparatyvistus, kurie teigia, kad naujieji teritorijų planavimo įstatymai dažnai yra klasikinių britiškojo ir vokiškojo modelių mišinys, papildytas naujosiomis urbanistikos koncepcijomis dėl planų vaidmens, visuomenės įsitraukimo, institucinės hierarchijos ir įgyvendinimo priemonių.33 Rengiant šį komentarą siekta suderinti tiek doktrininį, tiek praktinį požiūrius į teritorijų planavimo teisinį reglamentavimą. Dėl to šiame komentare, ypač prie itin jautrių normų, ne tik gausiai cituojama teritorijų planavimo doktrina, bet ir išsamiai pristatoma LAT bei LVAT praktika. Rengiant komentarą kompleksiškai naudoti socialiniuose moksluose įprasti teoriniai ir empiriniai mokslinio tyrimo metodai. Plačiausiai naudoti dokumentų tyrimo analizės ir sisteminis, lingvistinis, loginis, teleologinis (teisės akto leidėjo ketinimo) ir lyginamasis metodai. Tiriant dokumentus plačiausiai darbe naudotas loginės analizės (indukcijos, dedukcijos, sintezės) ir sisteminis metodai.34 Lingvistinė 32
Op. cit. 1, p. iv. Op. cit. 9, p. 305. Kaip pastebi ši autorė, nepaprastai paplitęs įvairiapusis teisinis reguliavimas prisideda prie tarpvalstybinių mainų pilnai ar iš dalies perkeliant sukurtus modelius reguliuoti teritorijų planavimą. Globaliai pastebimas intensyvėjantis idėjų ir teritorijų planavimo koncepcijų „importas ir eksportas“. 34 Kadangi rengiant šį komentarą daugiausia buvo nagrinėjamos šiuo metu galiojančios teisės normos, analizuojama teismų praktika, tyrime panaudotas dokumentų tyrimo analizės metodas. Gautų duomenų pagrindu, pasitelkiant sisteminį metodą, pateikti probleminių normų išaiškinimai, nurodyta darnios plėtros ir kitų principų reikšmė atitinkamose normose. Be to, sisteminės analizės metodas leido nagrinėti problemas, kurių negalima nagrinėti atsietai nuo kitų glaudžiai su jomis susijusių klausimų. Įstatymas – sisteminio pobūdžio teisės aktas. Todėl jo normų analizė, aiškinimas, neaiškumo identifikavimas tiesiog 33
18
(gramatinė) analizė plačiausiai naudota tyrinėjant galiojančias Įstatymo ir kitų teisės aktų normas, jų interpretacijas, vertinant susiklosčiusią praktiką, interpretuojant ir gilinantis į teisinių sąvokų, normų ir konstrukcijų prasmę. Rengiant komentarą buvo naudojami ir pagalbiniai metodai: istorinis metodas buvo pritaikytas analizuojant teritorijų planavimo teisinių santykių reguliavimo ištakas ir prigimtį. Atliekant tyrimą naudotas ir lyginamasis metodas, kuris taikytas plačiai nagrinėjant JAV egzistuojantį teritorijų planavimo teisinį reguliavimą, JAV teismų sprendimus ir doktriną. Šiuo metodu gautų duomenų pagrindu pažvelgta į Lietuvos teisinę sistemą, jos aktualijas, teisės moksle pateikiamas idėjas. Atsižvelgiant į tai, padarytos atitinkamos išvados bei pastebėjimai dėl teisinio reguliavimo, teisės normų aiškinimo ir taikymo Lietuvoje. Komentaro autorius didžiąją komentaro rengimo laiko dalį praleido JAV, Vašingtono valstijoje, kurios teritorijų planavimo reglamentavimas pripažįstamas vienu inovatyviausių šalyje. Be to, Vašingtono universitete veikianti Urbanistikos mokykla yra viena iš nedaugelio pasauliniu mastu pripažintų naujausias urbanistikos idėjas generuojančių mokslo įstaigų, taip pat aktyviai kurianti praktinius modelius darniai plėtrai užtikrinti. Siekiant praplėsti akiratį ir tinkamai perteikti šiuolaikines urbanistikos koncepcijų tendencijas, jų genezę, komentare didelis dėmesys skiriamas JAV šiuo metu įgyvendinamoms naujausioms urbanistinėms koncepcijoms ir JAV teismų sprendimų pagrindiniams išaiškinimams. Be to, JAV teritorijų planavimo reguliavimo analizė padeda atskleisti tam tikrų teritorijų planavimo institutų prigimtį. Jei daugelyje valstybių teritorijų planavimo įstatymai gimė vadovaujantis principu „iš viršaus žemyn“, JAV toks reguliavimas evoliucionavo palaipsniui pagal principą „iš apačios viršun“, atskiroms valstijoms, o vėliau ir užsienio valstybėms perimant tik tvariausius teritorijų planavimo institutus. Lyginamasis metodas taip pat leidžia įvertinti ir komentare gausiai analizuojamą Lietuvos teismų praktiką, VTPSI konsultacijas.35 neįmanomas be plataus ir visapusiško šio metodo naudojimo. Minėti metodai naudoti aiškinantis teisės normų turinį, vertinant įvairių mokslininkų nuomones konkrečių teisės normų aiškinimo ir praktinio taikymo klausimais. Taikant loginį metodą, pažvelgta į teisės normų bei jų išreiškimo formų vidinę logiką, prasmę, padaryti motyvuoti apibendrinimai. 35 Ibid. 9, p. 306. Kaip teisingai pastebi R. Alterman, amerikiečiams toks „iš apačios viršun“ (angl. bottom up) procesas yra natūralus, bet, žvelgiant iš lyginamosios ir kitų valstybių tyrėjų perspektyvos, žemės teisinių santykių reguliavimo evoliucija JAV buvo gana unikalus procesas. Daugiau apie tokios sistemos privalumus ir trūkumus žiūrėti cituotą šaltinį, kur autorė analizuoja JAV teritorijų planavimo teisinio reguliavimo ypatumus, negailėdama kritikos menkam bendrajam planavimui federaliniu lygmeniu, kai neprisidedama prie kovos su globaliniu atšilimu, neįgyvendinami su darnia plėtra susiję veiksmai. 19
Taip pat tyrimo metu naudotas teleologinis (siekiant atskleisti įstatymo leidėjo ketinimus ir tikslus, reglamentuojant teritorijų planavimo teisinius santykius) ir kiti metodai. Komentuojant atskiras teritorijų planavimo teisinio reglamentavimo novelas, siekiama atskleisti teisės normų esmę per įstatymų leidėjo joms iškeltus tikslus. Be to, daug dėmesio skiriama teritorijų planavimo dokumentų rengėjų praktikos aspektams. Nuo vieningos teritorijų planavimo dokumentų rengėjų ir teismų praktikos, taikant naująsias teritorijų planavimo taisykles, susiformavimo priklausys, ar įvykdyta paskutinioji teritorijų planavimo teisinio reguliavimo reforma išnaudos visą savo potencialą. Komentaras buvo parengtas naudojant ir empirinius tyrimo metodus. Nagrinėjant įvairius teisės aktus, teismų sprendimus konkrečiose bylose, kitus dokumentinius tyrimo šaltinius naudotas dokumentinės analizės metodas, o pokalbių su Lietuvos ir užsienio mokslininkais bei praktikais metu, siekiant sužinoti jų nuomonę teisinio reguliavimo efektyvumo, konkrečių teisės normų aiškinimo ir taikymo klausimais, naudotas pokalbio metodas. Komentaro autorius atkreipia dėmesį į tai, kad teismų praktikoje pažymima, jog bet kuri teisės norma gali būti tinkamai išaiškinta tik tada, jeigu bus atsižvelgta į jos sisteminius ryšius su kitomis to paties įstatymo, atitinkamos teisės šakos ar teisės instituto normomis, taip pat jos santykį su Konstitucija ir joje įtvirtintais bendraisiais teisės principais, esančiais visos teisės sistemos pagrindu.36 Tuo pačiu LVAT apžvalgoje dėl ginčų, kylančių statybos teisinių santykių srityje, atkreiptas dėmesys į tai, kad skaitytojas turėtų būti atidus, nes atsižvelgiant į tai, jog teisė pasižymi sisteminiu pobūdžiu, tam tikrų įstatymų ir juos įgyvendinančių teisės aktų nuostatų pasikeitimas gali suponuoti būtinybę kitaip interpretuoti ir aiškinti kitas, nepakeistas šių teisės aktų normas. 37 Atsižvelgiant į tai, komentare pateikiami išaiškinimai gali kisti, priklausomai nuo besikeičiančio teisinio reguliavimo, teismų praktikos. Tai ypač aktualu turint omenyje, kaip dažnai keičiasi teisinis reguliavimas statybos ir teritorijų planavimo srityje. Dėl šios priežasties kiekvieną kartą atskirai būtina įvertinti komentare gausiai pateikiamą teismų praktiką atitinkamais klausimais. Be to, reikia turėti omenyje, kad komentaras yra parengtas išanalizavus teisinį reguliavimą, galiojusį iki 2017 m. sausio 1 d., ir teismų praktiką, susiformavusią iki 2017 m. sausio 1 d. Komentaras yra skiriamas trims grupėms asmenų. 36
LAT Civilinių bylų skyriaus 2013 m. sausio 18 d. nutartis civilinėje byloje V. S. v. Nacionalinės žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos, Nr. 3K-3-100/2013, kat. 20.2 (S). 37 LVAT 2014 m. sausio 24 d. apžvalga: Statybos teisinius santykius reglamentuojančių teisės aktų aiškinimo ir taikymo administraciniuose teismuose aktualijos. Administracinė jurisprudencija, 2014, Nr. 27. 20
Pirmiausia, šis Įstatymo komentaras skiriamas su teritorijų planavimu susijusias disciplinas studijuojantiems studentams ir visiems tiems, kurių aistra yra teritorijų planavimas. Komentaras yra skirtas sužadinti Jūsų kritinį požiūrį tam, kad pagaliau Lietuvoje taip pat būtų užtikrinta darni teritorijų plėtra. Antra, šis komentaras skiriamas urbanistams, architektams, teritorijų planavimo dokumentų rengėjams ir kitiems teritorijų planavimo proceso dalyviams, kuriems jis gali būti naudingas kaip priemonė suprasti Įstatymo normų turinį ir jo genezę. Trečia, tikimasi, kad šis komentaras taip pat bus naudingas teritorijų planavimo proceso dalyviams atstovaujantiems teisininkams bei su teritorijų planavimu susijusias bylas sprendžiantiems teisėjams. Pateikiami svarbiausi LAT ir LVAT išaiškinimai yra aktualūs aiškinant Įstatymo normas,38 be to, komentaras gali pasitarnauti formuojant vieningą teismų praktiką teritorijų planavimo teisinio reguliavimo klausimais.
38
LAT vienoje savo bylų (LAT Civilinių bylų skyriaus 2016 m. balandžio 8 d. nutartis civilinėje byloje V. B., Z. B., V. G. ir O. G. v. Vilniaus miesto savivaldybės administracija, Nr. 3K-3-180-684/2016, kat. 2.3.2.11 (S)) yra pažymėjęs: LR Konstitucinis Teismas 2007 m. spalio 24 d. nutarime konstatavo, kad konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja jurisprudencijos tęstinumą. Konstitucijoje įtvirtinta bendrosios kompetencijos teismų instancinė sistema turi funkcionuoti taip, kad būtų sudarytos prielaidos vienodai (nuosekliai, neprieštaringai) bendrosios kompetencijos teismų praktikai formuotis. Šiame nutarime Konstitucinis Teismas taip pat konstatavo, kad esami aukštesnės instancijos bendrosios kompetencijos teismų sukurti precedentai atitinkamų kategorijų bylose susaisto ne tik žemesnės instancijos bendrosios kompetencijos teismus, priimančius sprendimus analogiškose bylose, bet ir tuos precedentus sukūrusius aukštesnės instancijos bendrosios kompetencijos teismus (inter alia Lietuvos apeliacinį teismą ir LAT). Tokios pat (analogiškos) bylos turi būti sprendžiamos ne sukuriant naujus teismo precedentus, konkuruojančius su esamais, bet paisant jau įtvirtintų. Teismo precedento horizontalusis poveikis lemia teismo pareigą laikytis tos pačios pakopos teismo pirmiau išnagrinėtoje analogiškoje byloje suformuluotų teisės taikymo ir aiškinimo taisyklių, tiek, kiek bylose nagrinėjami santykiai yra tapatūs, todėl kasacinis teismas privalo laikytis savo suformuluotų taisyklių, visų pirma išdėstytų plenarinės sesijos nutarimuose ir išplėstinės teisėjų kolegijos nutartyse. Pavyzdžiui, LAT Civilinių bylų skyriaus išplėstinės teisėjų kolegijos 2014 m. gruodžio 30 d. nutartyje, priimtoje civilinėje byloje Ūkio ministerija v. A. M., bylos Nr. 3K-7-478/2014, išsamiai buvo pasisakyta dėl atlyginimo už žemę, paimamą visuomenės poreikiams, principų. Nors ieškovai teisingai teigia, kad nurodytoje ir nagrinėjamoje byloje nustatytos faktinės aplinkybės nėra identiškos, tačiau nagrinėjamoje byloje privalo atsižvelgti į nurodytoje išplėstinės teisėjų kolegijos suformuluotus bendruosius teisės aiškinimo ir taikymo principus, bendrus šios kategorijos byloms. 21