Một số vấn đề về chính quyền địa phương

BIÊN TẬP TRUNG TÂM BỒI DƯỠNG ĐẠI BIỂU DÂN CỬ

TRỤ SỞ 22 HÙNG VƯƠNG BA ĐÌNH - HÀ NỘI ĐT: 080 44352 FAX: 080 46003 Website: www.ttbd.gov.vn Email: ttbd@qh.gov.vn

4

Mục Lục Giới thiệu PHẦN I. SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 1. Khái niệm chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương 2. Kết quả thực hiện Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 3. Việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND tại một số địa phương 4. Chủ trương của Đảng về sự cần thiết ban hành Luật tổ chức Chính quyền địa phương.

5. Một số thay đổi trong Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương PHẦN II. TẦM QUAN TRỌNG CỦA LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 1. Về chính trị - kinh tế - xã hội 2. Về văn hóa 3. Về quốc phòng - an ninh 4. Về quyền của người dân PHẦN III. MỘT SỐ NỘI DUNG CÒN CÓ Ý KIẾN KHÁC NHAU VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 1. Tổ chức của Hội đồng nhân dân các cấp 2. Tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương 3. Mô hình chính quyền địa phương ở nông thôn, đô thị, hải đảo 4. Không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, phường, hay là ở đâu có đơn vị hành chính thì ở đó có Hội đồng nhân dân?

5. Trọng tâm của Luật Chính quyền địa phương: chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm

PHỤ LỤC: THAM KHẢO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ NƯỚC

1. Tính đa dạng của mô hình chính quyền địa phương trên thế giới 2. Phân quyền – mô hình được nhiều nước lựa chọn

5

LỜI GIỚI THIỆU Sau hơn 10 năm thi hành, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân đã có đóng góp quan trọng, làm cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, để tiếp tục đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cần ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương nhằm thay thế Luật Tổ chức HĐND,UBND 2003, phù hợp với Hiến pháp do Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 6 năm 2013. Với lý do nói trên, dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã được Quốc hội khóa XIII cho ý kiến lần đầu tại kỳ họp thứ 8, dự kiến thông qua tại kỳ họp thứ 9 giữa năm 2015. Để đại biểu dân cử có thêm thông tin tham khảo phục vụ việc góp ý, xem xét, ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử biên soạn tập san “Một số vấn đề về chính quyền địa phương”. Tập san trình bày những thông tin tổng quát về chính quyền địa phương, bối cảnh ban hành và những nội dung chính của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, cung cấp một số thông tin tham khảo về chính quyền địa phương ở một số nước.

Phần I của tập san trình bày về sự cần thiết ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương thay thế Luật Tổ chức HĐND, UBND 2003 với những nội dung về khái niệm chính quyền địa phương; tóm tắt tình hình thực hiện Luật Tổ chức HĐND, UBND; kết quả thí điểm không tổ chức HĐND ở 10 tỉnh/thành; chủ trương của Đảng về việc ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương; một số nội dung mới về chính quyền địa phương trong Hiến pháp sửa đổi năm 2013, làm căn cứ pháp lý cao nhất để ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Phần II trình bày ý nghĩa, tầm quan trọng của Luật Tổ chức chính quyền địa phương trên các phương diện như kinh tế, xã hội, văn hóa, quốc phòng – an ninh v.v… Qua đó, giúp các đại biểu có thêm những góc nhìn tham khảo khi xem xét các phương án quy định trong Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Phần III giới thiệu một số nội dung còn có nhiều ý kiến khác nhau trong quá trình thảo luận trên các diễn đàn. Đó là các nội dung như: Khái niệm chính quyền địa phương; mô hình chính quyền địa phương; tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; vai trò mới của HĐND; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương

6

v.v… Đồng thời, phần này cũng đưa ra các đề xuất khác nhau đối với các vấn đề đó.

Trong khuôn khổ tài liệu phục vụ hội nghị chuyên đề, tập san này trình bày chọn lọc những nội dung khái quát, tổng quan, được các ĐBQH quan tâm nhiều trong quá trình xem xét, thảo luận ở Quốc hội. Hy vọng tập san là nguồn thông tin tham khảo, hỗ trợ ĐBQH thảo luận và thông qua một dự án luật rất quan trọng trong chương trình lập pháp của Quốc hội khóa XIII.

7

PHẦN I: SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 1. Khái niệm Chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương Nhìn chung có 2 quan niệm về chính quyền địa phương. Quan niệm thứ nhất cho rằng, nói đến chính quyền là nói đến cơ quan hành pháp, cơ quan điều hành mọi hoạt động của đời sống kinh tế - xã hội. Vì vậy, chính quyền địa phương chỉ là Ủy ban nhân dân các cấp.

(Trụ sở ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh)

Quan niệm thứ hai cho rằng, chính quyền địa phương của Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội của địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước, bao hàm cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương còn Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ra, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Đây là 2 cơ quan quan trọng nhất đối với sự phát triển của địa phương. Các cơ quan này có mối quan hệ chặt chẽ trong việc quyết định các chủ trương, chính sách và triển khai biện pháp thực hiện để quản lý về mọi mặt kinh tế, chính trị, xã hội, đất đai… trên địa bàn. Hiến pháp sửa đổi 2013 quy định theo cách quan niệm này, theo đó chính quyền địa phương bao gồm cả HĐND và UBND. Mặt khác, Khoản 2 Điều 111 Hiến pháp 2013 quy định: “Cấp chính quyền địa

8

phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Như vậy, Hiến pháp 2013 đưa ra một khái niệm mới về “cấp chính quyền địa phương” không đồng nhất với khái niệm chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính. Cách quy định này để ngỏ cho Luật quy định về mô hình cặp đôi Hội đồng nhân dân - Ủy ban nhân dân phù hợp với đặc điểm địa phương của một đơn vị hành chính cụ thể hoặc một mô hình chính quyền địa phương chỉ có Ủy ban nhân dân.

2. Kết quả thực hiện Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Luật tổ chức HĐND và UBND được ban hành ngày 26/11/2003. Sau hơn mười năm thực hiện, việc thực hiện Luật đã đạt được các kết quả sau: 2.1. Đối với Hội đồng nhân dân - Về cơ cấu tổ chức: (1) Theo Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Thường trực HĐND được thành lập ở cả 3 cấp: tỉnh, huyện và xã. Đây là điểm mới, tích cực so với Luật năm 1994. Với việc quy định này đã khẳng định tầm quan trọng của chính quyền cấp cơ sở. Đồng thời với việc quy định Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên thường trực. Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân mà không có ủy viên thường trực là phù hợp với đặc điểm đặc thù của các cấp chính quyền địa phương. Ngoài ra, có thể thấy rằng, Luật năm 1994 mặc dù không quy định về Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã, nhưng nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp này được quy định tương tự như Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện.

Tuy nhiên, quy định của Luật 2003 có tồn tại là không quy định Thường trực HĐND là cơ quan thường trực của HĐND, không có con dấu riêng, không có quyền ban hành văn bản QPPL. Với sự không rõ ràng về địa vị pháp lý đã làm giảm vị trí, vai trò và ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của Thường trực HĐND trên thực tế.

(2) Luật 2003 đã bổ sung chức danh Ủy viên thường trực Hội đồng nhân dân ở cấp tỉnh và cấp huyện nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân. Luật đã khắc phục được tình trạng trước đây Thường trực chỉ có 2 người là Chủ tịch và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân nên gặp nhiều

9

khó khăn trong việc giải quyết các công việc giữa hai kỳ họp của Hội đồng nhân dân và trong việc biểu quyết (nếu có).

Tuy nhiên, cũng cần thấy rằng, Luật 2003 chỉ quy định chung về thẩm quyền của Thường trực HĐND mà không quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của từng thành viên của Thường trực HĐND nên đã không phát huy yếu tố cá nhân, ngay cả đối với Chủ tịch HĐND với tư cách là thành viên Thường trực HĐND. (3) Số lượng cán bộ chuyên trách ở các ban của HĐND đã tăng lên. Đối với cấp tỉnh, đều có Trưởng hoặc Phó ban hoạt động chuyên trách Thông thường tỉnh có một Phó ban, nhưng có nơi bố trí 2 hoặc 3 Phó Trưởng ban. Với việc tăng thêm đại biểu chuyên trách đã giúp cho hoạt động của các ban HĐND được thuận lợi hơn. Ở không ít các địa phương, các đại biểu chuyên trách đã hoạt động tích cực, hiệu quả, tuy nhiên ở một số địa bàn, các đại biểu này chưa thực sự phát huy vai trò của mình. Đối với cấp huyện, theo quy định thì không bắt buộc có lãnh đạo ban hoạt động chuyên trách. Trên thực tế tỷ lệ các ban có đại biểu chuyên trách còn ít, chủ yếu là kiêm nhiệm. Điều này cũng ảnh hưởng nhiều đến hiệu quả, chất lượng hoạt động của HĐND cấp này.

- Về hoạt động (1) Về vai trò đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân địa phương Vai trò này chủ yếu được thể hiện qua việc tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, giải quyết quyết khiếu nại, tố cáo và việc phản ánh tâm tư, nguyện vọng của người dân tại các phiên họp của Hội đồng nhân dân. Đối với việc tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, nhìn chung, các địa phương đã thực hiện theo đúng quy định của pháp luật về việc tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND. Qua đó, nắm được tâm tư, nguyện vọng, các vấn đề bức xúc trong đời sống người dân ở địa phương. Ngoài việc tiếp xúc trước và trong kỳ họp mang tính chất bắt buộc, một số địa phương đã tổ chức tiếp xúc theo chuyên đề, tiếp xúc cử tri nơi cư trú và công tác, hoặc tổ chức Diễn đàn ý kiến cử tri, tiếng nói cử tri, giao lưu trực tuyến với cử tri trên các phương tiện thông tin đại chúng (TP. Hồ Chí Minh, Bắc Kạn, Kon Tum, Tây Ninh…) để nắm bắt được ý kiến của người dân trên địa bàn.

Về việc tiếp công dân, xác định đây là một việc làm quan trọng, có ý nghĩa lớn đối với việc ổn định đời sống người dân và an ninh trật tự trên địa bàn, cùng với sự dân chủ hoá đời sống xã hội, hoạt động tiếp công dân cũng được các địa phương chú trọng. Thường trực HĐND, UBND và Ban thường trực UBMTTQ cùng cấp phối hợp chặt chẽ để giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân một cách hiệu quả, thiết thực. Ở các nơi, Thường trực HĐND đã xây dựng lịch tiếp công dân hàng tháng và phân công đại biểu tiếp công dân định

10

kỳ. Nhiều nơi, đã thực hiện việc tập huấn cho cán bộ về kỹ năng tiếp công dân để nâng cao hiệu quả công tác này, giảm bức xúc của người dân, giúp người dân hiểu được quyền và nghĩa vụ chính đáng của mình.

Tại các kỳ họp của HĐND, đại biểu HĐND đã chất vấn về những vấn đề “nóng” ở địa phương, gây nhiều bức xúc cho người dân như tình trạng đền bù, giải toả mặt bằng, ô nhiễm môi trường, vệ sinh an toàn thực phẩm, chế độ đối với người có công… Nhìn chung, các nghị quyết nói chung và nghị quyết chuyên đề nói riêng đã phản ánh hiện trạng đời sống kinh tế - xã hội trên địa bàn và ý kiến của người dân ở những mức độ khác nhau.

Bên cạnh các kết quả đạt được thì vai trò này của HĐND vẫn thực sự chưa được như mong muốn. Trên thực tế, tại các cuộc tiếp xúc cử tri vẫn còn tình trạng cử tri chuyên nghiệp, “đại cử tri”; chưa thu hút được sự tham gia của nhiều tầng lớp, các thanh niên – lực lượng cơ bản, nòng cốt trong xã hội và đội ngũ doanh nhân…. Chất vấn nhiều khi mang tính chất hỏi để lấy thông tin mà không đi đến tận cùng của vấn đề, không xác định được trách nhiệm của tổ chức, cá nhân đối với các thiếu sót. Việc tiếp dân nhiều khi còn hình thức, không đôn đốc được việc giải quyết khiếu nại, kiến nghị, tố cáo của người dân, dẫn đến tình trạng khiếu kiện vượt cấp.

(2) Chức năng quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương: Chức năng này chủ yếu được thực hiện thông qua việc biểu quyết, thông qua các nghị quyết tại kỳ họp của Hội đồng nhân dân. Các kỳ họp Hội đồng nhân dân ngày được đổi mới, nâng cao chất lượng, rút ngắn thời gian đọc báo cáo (chỉ đọc báo cáo tóm tắt), tăng thời gian thảo luận; các báo cáo được đầu tư hơn. Số lượng các nghị quyết nhìn chung đã tăng hơn, trong đó có các nghị quyết chuyên đề về một nội dung, vấn đề cụ thể của địa phương; chất lượng được cải thiện hơn. Tuy nhiên, việc quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương đôi khi còn mang tính hình thức, chủ yếu dựa vào tờ trình của UBND, các quyết định đưa ra ít khi có sự thay đổi so với đề xuất ban đầu của cơ quan trình.

(3) Chức năng giám sát: So với Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 1994 thì Luật năm 2003 đã quy định cụ thể hơn về giám sát như về nội dung, hình thức và trình tự giám sát. Đây cũng là một cơ sở pháp lý thuận lợi để đẩy mạnh chức năng này của HĐND. Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân đã tổ chức các đoàn giám sát (có khi là kết hợp) về những vấn đề bức xúc của địa phương. Đoàn chú trọng đi đến cơ sở, mời thêm chuyên gia để có cái nhìn toàn diện về vấn đề.

Sau khi kết thúc giám sát, công tác hậu giám sát đã được chú ý, đôn đốc các cơ quan hữu quan giải quyết kiến nghị của Đoàn.

Tuy nhiên, có thể nói mặc dù chức năng giám sát là một chức năng quan trọng của Hội đồng nhân dân, nhưng trên thực tế triển khai thực hiện vẫn chưa tương xứng với yêu cầu. Nguyên nhân ở đây có nhiều, trong đó có thể kể đến

11

như: có ít đại biểu chuyên trách mà chủ yếu là kiêm nhiệm, đại biểu Hội đồng nhân dân thiếu kiến thức chuyên sâu về vấn đề, việc mời đại biểu kiêm nhiệm, chuyên gia đôi khi còn khó thực hiện, cán bộ giúp việc còn hạn chế, thiếu chế tài xử lý đối với các hành vi không chấp hành yêu cầu của Đoàn giám sát…

2.2. Đối với Ủy ban nhân dân - Về cơ cấu, tổ chức: (1) Về thành viên UBND Hầu hết, số lượng và cơ cấu thành viên UBND cấp tỉnh là từ 9-13 người, cấp huyện là từ 7-9 người; cấp xã là từ 3-5 người (cấp xã giảm so với quy định của Luật trước đây). Tuy nhiên, trên thực tế, số thành viên cấp tỉnh và huyện tăng so với đầu nhiệm kỳ là do thực hiện chính sách luân chuyển cán bộ. Trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, quản lý nhà nước, lý luận chính trị của thành viên UBND các cấp đã được nâng lên trong thời gian qua. Ngoài ra, các thành viên cũng có nhiều kinh nghiệm thực tiễn tại cơ sở, góp phần tích cực vào việc nâng cao chất lượng các quyết sách của UBND tại địa phương.

(2) Về các cơ quan chuyên môn: Đến nay, các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh là 17 cơ quan, đồng thời căn cứ các yếu tố đặc thù, một số thành phố trực thuộc Trung ương được quy định thành lập thêm một số cơ quan như Ban Dân tộc, Sở Ngoại vụ, Sở Quy hoạch - Kiến trúc. Ngoài 10 cơ quan chuyên môn được tổ chức thống nhất ở tất cả các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh theo quy định, một số nơi tổ chức các cơ quan chuyên môn phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính đô thị trên cơ sở phân biệt đặc thù quản lý nhà nước giữa đô thị và nông thôn. Đối với các thành phố trực thuộc trung ương có quy định riêng (Nghị định số 13/2008/N Đ-CP).

- Về hoạt động: (1) Về vai trò là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân.

UBND các cấp thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo luật định để thực hiện Nghị quyết Hội đồng nhân dân. UBND đã thực hiện quản lý về mọi mặt của địa phương như về kinh tế; nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai; công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp; giao thông vận tải... Trong quá trình tổ chức thực hiện, các địa phương đã bám sát chủ trương, đường lối của Hội đồng nhân dân. Đây là một trong các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của UBND. (2) Về vai trò là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương UBND thực hiện quản lý các lĩnh vực của địa phương mang tính thường xuyên, liên tục. Để hoạt động hiệu quả, UBND đổi mới về tổ chức và lề lối làm việc, tích cực cải cách hành chính; đẩy mạnh phân cấp, trong đó chú trọng phân cấp đối với các đô thị, nội đô, các lĩnh vực đầu tư, xây dựng, quản lý đô

12

thị... Bên cạnh việc chấp hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân, UBND các cấp còn có nhiệm vụ triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tổ chức thực hiện với các biện pháp phù hợp với đặc điểm đặc thù của địa phương. Trong tổ chức thực hiện, UBND đã quán triệt nguyên tắc kết hợp giữa quản lý ngành với quản lý lãnh thổ.

Tuy nhiên, trên thực tế, ở không ít địa phương, còn có UBND chưa thực hiện tốt thẩm quyền của mình, vẫn trông chờ, ỷ lại vào cấp trên, chưa có những cách làm chủ động, sáng tạo để phát huy tiềm năng, thế mạnh của địa phương, thu hút nhà đầu tư. Điều đó dẫn đến việc không thực hiện được nhiều kế hoạch, đồng thời làm ảnh hưởng đến ngân sách nhà nước.

3. Việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND tại một số địa phương Ngày 15/11/2008, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 2/2008/QH12 về việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường tại 67 huyện, 32 quận, 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương 1.

Theo đó, thời gian thực hiện bắt đầu từ ngày 25/4/2009 cho đến khi Quốc hội quyết định chấm dứt việc thực hiện thí điểm.

(Đoàn kiểm tra của Ban chỉ đạo Trung ương do Thứ trưởng Bộ tài chính Nguyễn Công Nghiệp làm trưởng đoàn đến làm việc với lãnh đạo Tp Đà Nẵng về công tác tổ chức thí điểm không tổ chức HĐND)

Cho đến nay, nhìn chung, bước đầu đã thấy mốt số ưu điểm của việc thí điểm như: Phần nào thực hiện tinh gọn bộ máy, góp phần khắc phục sự trùng (1) Bao gồm: Tỉnh Lào Cai, Tỉnh Vĩnh Phúc, Thành phố Hải Phòng, Tỉnh Nam Định,Tỉnh Quảng Trị,Thành phố Đà Nẵng, Tỉnh Phú Yên, Thành phố Hồ Chí Minh, Tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, Tỉnh Kiên Giang.

13

lắp về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, tăng tính thống nhất, thông suốt, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của bộ máy hành chính nhà nước, tiết kiệm chi phí.

Việc thực hiện thí điểm không ảnh hưởng đến kết quả hoạt động thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng, chăm lo đời sống và sinh hoạt của nhân dân trên địa bàn.

Tuy nhiên, trong quá trình triển khai, cũng bộc lộ một số vướng mắc nhất định cần sớm được nghiên cứu, giải quyết như: về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; việc thiếu một cơ chế giám sát có tính quyền lực nhà nước ở những đơn vị hành chính không tổ chức HĐND; về tài chính, ngân sách; về sự phối hợp giữa các cơ quan các cấp..., giữa Thường trực Hội đồng nhân dân xã, thị trấn với Thường trực Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Ủy ban nhân dân huyện; về mối quan hệ giữa Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh với Ủy ban nhân dân cấp huyện như: chế độ thông tin báo cáo; về cơ chế giám sát, hiệu quả pháp lý giám sát của Ủy ban Mặt trận tổ quốc. Khi thực hiện thí điểm, nhiệm vụ tiếp nhận các ý kiến, kiến nghị của nhân dân trên địa bàn của HĐND huyện, quận, phường trước đây chưa được quy định thống nhất giao cho cơ quan, tổ chức, cá nhân nào thực hiện2. Ở nơi thực hiện thí điểm mới chỉ điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND huyện, quận, phường cho HĐND, UBND cấp trên và UBND cùng cấp, chưa đổi mới đồng bộ phương thức hoạt động của UBND và của người đứng đầu UBND theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khóa X về cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, nên đã hạn chế vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính (UBND), đặc biệt là việc xử lý các vấn đề bức xúc trong quản lý ở đô thị3.

Với những kết quả trái chiều này, việc có tổ chức HĐND quận, huyện phườnghay không vẫn chưa đạt được sự đồng thuận, cần Luật tổ chức chính quyền địa phương điều chỉnh.

Tiểu kết: Một số tồn tại trong thực hiện Luật Tổ chức HĐND, UBND Trong quá trình tổ chức thi hành Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đã nảy sinh nhiều bất cập như: chưa phát huy vai trò của từng cấp chính quyền địa phương; chưa có tính phân biệt đặc điểm của chính quyền nông thôn, đô thị và hải đảo; nhiều quy định không có tính khả thi. Đối với Hội đồng nhân dân, quy định về Thường trực Hội đồng nhân dân, các ban Hội đồng nhân dân, biên chế và bộ máy giúp việc… còn chưa phù hợp, dẫn đến hoạt (2) Hiện nay tại các địa phương thực hiện thí điểm, việc giao nhiệm vụ tiếp nhận các ý kiến, kiến nghị của nhân dân, tổ chức, doanh nghiệp cho các các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện còn khác nhau, cụ thể: Có địa phương giao nhiệm vụ này cho UBND hoặc MTTQ cùng cấp, có địa phương giao cho Tổ đại biểu HĐND trên địa bàn thực hiện.

(3)Nghị quyết Trung ương 5 khóa X đã nêu: Tại huyện, quận, phường có UBND là đại diện của cơ quan hành chính cấp trên đặt tại địa bàn để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp của chính quyền cấp trên.

14

động của Hội đồng nhân dân nhiều nơi còn mang tính hình thức, chưa phát huy vị trí, vai trò của mình. Đối với Ủy ban nhân dân, chưa phân định rõ thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân với thẩm quyền của Ủy ban nhân dân. Điều đó dẫn đến việc phân định trách nhiệm giữa tập thể và cá nhân chưa rõ ràng, chưa phát huy vai trò của cá nhân cũng như trí tuệ của tập thể. Ngoài ra, chưa thể hiện hiệu quả, rõ ràng về việc kết hợp giữa quản lý theo lãnh thổ với quản lý theo ngành, dẫn đến trên thực tế có những vấn đề phát sinh còn chưa có sự phối hợp tốt giữa các ngành với địa phương…

4. Chủ trương của Đảng về sự cần thiết ban hành Luật tổ chức Chính quyền địa phương Trước những tồn tại trong tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương các cấp, Đảng đã có những chủ trương làm cơ sở cho việc nghiên cứu sửa đổi Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 thành Luật tổ chức chính quyền địa phương4. Cụ thể, tại Văn kiện Đại hội X của Đảng (năm 2006) đã nêu: “Phân cấp mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương, nhất là trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực hiện nghĩa vụ tài chính với Trung ương”, “Bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp” và “Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”.

Ngoài ra, tại Nghị quyết Trung ương 5 khóa X (năm 2007) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã nêu: “Chính quyền địa phương được xây dựng, tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực của Nhà nước là thống nhất”, “Có cơ chế bảo đảm nguyên tắc xây dựng chính quyền của dân, do dân và vì dân, tăng cường công tác giám sát của cấp Ủy, mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể đối với hoạt động của chính quyền địa phương”, “Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị” và “Thực hiện thí điểm việc không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường. Qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp”. Nghị quyết trung ương 5

(4) Không phải đợi đến khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 được thực hiện trên thực tế, phát sinh các bất cập mà Đảng mới có chủ trương về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.

Trước đó, chủ trương về việc hoàn thiện thể chế này đã được đề cập qua nhiều văn kiện Đảng như: (1) Nghị quyết Trung ương 8 khóa VII (năm 1995) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành: “Đề cao trách nhiệm và kỷ luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong việc chấp hành pháp luật và các quyết định của Quốc hội, Chính phủ và của cơ quan hành chính cấp trên. Tăng quyền chủ động của Hội đồng nhân dân trong việc quyết định những vấn đề mang tính địa phương, quyết định ngân sách trong phạm vi được phân cấp” và “Tổ chức bộ máy hành chính thành phố, thị xã phù hợp với đặc điểm quản lý đô thị mang tính tập trung, thống nhất cao”; (2) Nghị quyết Trung ương 3 khóa VIII (năm 1997) về phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh: “Phân định trách

15

khoá X là văn bản quan trọng để tiến hành thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường – một bước ngoặt đối với chính quyền địa phương các cấp.

Tiếp theo đó, Văn kiện Đại hội XI của Đảng (năm 2011) đã nêu: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường”.

Nghị quyết Trung ương 2 khóa XI về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 nhấn mạnh: “Sửa đổi, bổ sung các quy định về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương, xác định rõ hơn địa vị pháp lý, mô hình tổ chức, thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương; có cơ chế phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương”. Kết luận số 20-KL/trung ương ngày 25 tháng 5 năm 2012 của Hội nghị Trung ương 5 khóa XI về tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và những nội dung cơ bản về sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định: “Tiếp tục nghiên cứu, đề xuất phương án quy định về đơn vị hành chính lãnh thổ, cấp hành chính và tổ chức chính quyền địa phương; quy định những vấn đề có tính nguyên tắc về phân công, phân cấp giữa Trung ương và địa phương; bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương, đồng thời phát huy vai trò, trách nhiệm của địa phương”. Tiếp sau đó, Kết luận số 64-KL/trung ương ngày 28 tháng 5 năm 2013 của Hội nghị Trung ương 7 khóa XI một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở đã nêu: “Nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương (có phân biệt tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn)” và “Sớm tổng kết việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường để có chủ trương thực hiện trong thời gian tới”.

Những văn kiện đó thể hiện đường lối, chủ trương của Đảng, làm cơ sở quan trọng để tiến hành sửa đổi các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương và xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ”, “Việc phân định trách nhiệm và thẩm quyền của các cấp chính quyền phải phù hợp với tính chất và yêu cầu của từng ngành và lĩnh vực hoạt động, với chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền trên địa bàn; phù hợp với điều kiện và khả năng của các địa phương có quy mô, vị trí khác nhau” và “Nghiên cứu phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động của Hội đồng nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị và ở nông thôn”; (3) Văn kiện Đại hội IX của Đảng (năm 2001): “Phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ; tổ chức hợp lý Hội đồng nhân dân; kiện toàn các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân và bộ máy chính quyền cấp xã, phường, thị trấn”. Tuy nhiên, có thể thấy, việc thể chế hoá các đường lối, chủ trương nói trên của Đảng vào Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 còn nhiều hạn chế.

16

5. Một số thay đổi trong Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương Không chỉ hướng tới đổi mới chính quyền ở Trung ương, Hiến pháp năm 2013 còn có những điểm đổi mới chính quyền địa phương (HĐND và UBND).

Cũng giống như các bản Hiến pháp trước, các quy định trong Hiến pháp sửa đổi năm 2013 về chính quyền địa phương đã kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992, đồng thời bổ sung nhiều điểm mới “mở đường” cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương trong thời gian tới. a. Về tên gọi của chương Chính quyền địa phương

Đ/c Nguyễn Sinh Hùng phát biểu trong Tọa đàm về Chính quyền địa phương trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 tại TP. HCM

Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định về vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở chương IX: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Cụm từ “chính quyền địa phương” chỉ được xuất hiện 2 lần tại Điều 84 về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và Điều 137 về Viện kiểm sát; tuy nhiên khái niệm chính quyền địa phương đã được sử dụng phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, cũng như trong các tài liệu sách báo chính trị - pháp lý.

Hiến pháp năm 2013 trên cơ sở của chương IX Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung) đã có Chương IX về Chính quyền địa phương. Như Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 đã nhấn mạnh, việc đổi tên Chương thành “Chính quyền địa phương” nhằm làm rõ hơn tính chất của hệ thống cơ quan ở địa phương trong mối quan hệ với trung ương, thể hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong chỉnh thể của chính quyền địa phương. Mặt khác, Chương này không chỉ quy định về Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, mà còn quy định về việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ và mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với Mặt trận và các đoàn thể xã hội ở địa phương.

17

b. Về đơn vị hành chính Hiến pháp 2013 cơ bản quy định như Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung), nhưng có mở rộng hơn. Cụ thể như: vẫn quy định Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; Thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; Quận chia thành phường.

Hiến pháp 2013 có bổ sung quy định “đơn vị hành chính tương đương” đối với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc trung ương. Mục đích của khái niệm này có thể mở ra khả năng cho việc thành lập các đơn vị hành chính mới, tăng khả năng dự báo và tính ổn định của Hiến pháp trong việc đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội mà không vi Hiến trong các văn bản pháp luật sau này. Đồng thời, bổ sung quy định: Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt được đưa ra để phù hợp với tình hình thực tế tại một số địa phương có địa hình đặc thù về vị trí địa lý, an ninh quốc phòng và phát triển du lịch như huyện đảo Phú Quốc, huyện Vân Đồn,…

Khoản 2 Điều 110 Hiến pháp 2013 quy định: “việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”. Điều này muốn khắc phục tình trạng chia tách, sát nhập khá phổ biến trước đây, với các trình tự thủ tục chưa chặt chẽ làm tăng áp lực nền hành chính công về con người, biên chế, tài chính và bộ máy “cồng kềnh” nhưng tính hiệu quả không cao. Quy định này cũng nhằm đảm bảo thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân, cũng là căn cứ để Quốc hội sắp tới sẽ đưa ra quy định mới về việc trưng cầu dân ý thông qua Dự thảo Luật trưng cầu ý dân sẽ được trình Quốc hội vào cuối năm nay. c. Về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính Hiến pháp 2013 quy định: “Điều 111 1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương với những thay đổi căn bản về tổ chức chính quyền ở các đơn vị hành chính. Đồng thời, có sự phân định về chính quyền nông thôn, đô thị, hải

18

đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt để phù hợp với đặc điểm riêng, phát huy thế mạnh của từng loại hình địa bàn. d. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính quyền địa phương Hiến pháp 2013 quy định một cách tổng quát về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương tại các Điều 112, 113, 114. Như vậy, có thể thấy với tính chất là đạo luật gốc thì Hiến pháp chỉ quy định những nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản và vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp. Đây là nền tảng để cụ thể hoá thẩm quyền của các cơ quan này trong Luật tổ chức chính quyền địa phương. Trên cơ sở của Hiến pháp, các đạo luật, trong đó có Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật tổ chức Chính phủ sẽ quy định việc thành lập, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân theo hướng tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp; xác định rõ những loại việc do chính quyền trung ương quyết định và tổ chức thực hiện, những việc do chính quyền địa phương quyết định và tổ chức thực hiện, những việc cả chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cùng thực hiện theo phân cấp và đảm bảo điều kiện thực hiện trong phạm vi phân cấp.

19

II. Tầm quan trọng của Luật Tổ chức chính quyền địa phương Luật tổ chức Chính quyền địa phương ra đời sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến sự phát triển của của nước ta trên mọi phương diện: chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa, quốc phòng – an ninh. Cần đánh giá khách quan tác động của Luật tổ chức Chính quyền địa phương để các đại biểu có những quyết sách chính xác trong quá trình thảo luận, thông qua Dự thảo Luật này.

1. Về chính trị - kinh tế - xã hội Hiện nay, Việt Nam đã hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới bằng việc tham gia vào ASEAN (28/07/1995), ASEM (02/1997), APEC (15/11/1998), WTO (2006) với mục tiêu trở thành nước có nền kinh tế phát triển. Đến nay, nền kinh tế Việt Nam hiện đang thu hút nhiều nhà đầu tư đến từ các nước như Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Trung Quốc, châu Âu, Mỹ…, trong đó một phần nhờ những nỗ lực của chính quyền địa phương trong việc cải cách hành chính, tạo điều kiện về môi trường thông thoáng, thủ tục đơn giản.

Trong khuôn khổ của nguyên tắc tập trung dân chủ, phân cấp quản lý được coi trọng và đẩy mạnh, bởi điều này là điều kiện có tính quy luật của bất cứ Nhà nước nào trong việc phát triển kinh tế thị trường, đô thị hóa, phát triển của khoa học và công nghệ mạnh mẽ, mở rộng hợp tác trong nước và quốc tế. Cơ chế thị trường đặt ra yêu cầu khách quan về việc Việt Nam phải dần giảm bớt sự can thiệp của Nhà nước vào hoạt động kinh doanh của các chủ thể kinh tế. Các

20

cấp chính quyền cần tập trung làm tốt chức năng quản lý ở tầm vĩ mô, hoạch định thể chế, chính sách, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện.

Tuy nhiên, những yêu cầu khách quan trên đây chưa được đáp ứng đầy đủ từ cả phía chính quyền trung ương và địa phương. Tính tự chủ, chủ động sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương còn yếu; mặt khác việc giám sát, kiểm soát hoạt động của chính quyền địa phương luôn là những thách thức không hề nhỏ đối với các cơ quan trung ương.

Do vậy, sự ra đời của Luật tổ chức Chính quyền địa phương là “cơ hội vàng” để đổi mới mạnh mẽ, với tinh thần kế thừa cái cũ còn phù hợp đã được chứng minh trong thực tiễn và với một tư duy đổi mới để phù hợp với xu thế phát triển5. Đây cũng là cơ hội để khắc phục căn bản những bất cập về cơ chế, hệ thống chức năng nhiệm vụ quyền hạn bị chồng chéo, khó xác định được trách nhiệm khiến bộ máy hành chính nhà nước cồng kềnh, kém hiệu quả.

2. Về văn hóa Việt Nam có một nền văn hóa đa dạng, đa tộc người, phong phú và độc đáo, với 54 dân tộc anh em sống trên mảnh đất hình chữ S; pha trộn nhiều nền văn hóa khác nhau. Có thể nói, xuyên suốt toàn bộ lịch sử Việt Nam, đã có ba lớp văn hóa chồng lên nhau là lớp văn hóa bản địa, lớp văn hóa giao lưu với Trung Quốc và khu vực, lớp văn hóa giao lưu với phương Tây. Nhờ gốc văn hóa bản địa vững chắc nên đã không bị ảnh hưởng văn hóa ngoại lai đồng hóa, trái lại còn biết sử dụng và Việt hóa các ảnh hưởng đó làm giầu cho nền văn hóa dân tộc. Việt Nam cũng là một quốc gia đa dạng về địa hình, mỗi địa phương nằm trên một địa hình khác nhau, văn hóa khác nhau, dân cư khác nhau.

(5) Phát biểu của đại biểu Nguyễn Thị Quyết Tâm (ĐBQH TP Hồ Chí Minh) tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIII.

21

Với nền văn hóa quốc gia, văn hóa địa phương đa dạng, giàu bản sắc như vậy, trách nhiệm của chính quyền địa phương là góp phần gìn giữ nền văn hóa ấy không bị “mai một”, “biến chất”. Trong mọi hoạt động của chính quyền đều cần tính đến sự ảnh hưởng về mặt văn hóa. Chẳng hạn, một nghị quyết di dời dân, tái định cư ở vùng miền núi, có nhiều dân tộc sinh sống với những nền văn hóa, phong tục tập quán lâu đời, thì yếu tố quan trọng không chỉ là cơ sở hạ tầng, vật chất, nhà cửa, mà còn là những điều kiện để người dân cảm thấy một môi trường sống tương tự như trước đây về văn hóa. Chính vì vậy, các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương về sự tham gia của nhân dân trong quá trình xây dựng, ban hành chính sách là rất quan trọng, trong đó nhằm gìn giữ các yếu tố văn hóa trong phát triển của địa phương. Hoặc là các quy định để tăng cường năng lực của Hội đồng nhân dân như của các Ban liên quan, năng lực của đại biểu HĐND, thẩm quyền của HĐND và UBND trong các lĩnh vực liên quan đến văn hóa.

3. Về quốc phòng - an ninh Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương còn có tầm quan trọng trên phương diện quốc phòng – an ninh.

Chẳng hạn, bên cạnh việc phát triển kinh tế - xã hội, việc bảo vệ chủ quyền quốc gia, an ninh – quốc phòng tại đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt cũng có ý nghĩa không kém. Hoặc là, nước ta có hơn 1 triệu kilômét vuông thềm lục địa, nên bên cạnh việc xây dựng chiến lược phát triển kinh tế biển và hải đảo, thì việc tăng cường an ninh – quốc phòng ở các địa bàn này cũng là mục tiêu quan trọng. Điều này cho thấy sự cần thiết của những quy định cụ thể, rõ ràng trong Dự thảo Luật tổ chức Chính quyền địa phương về tổ chức mô hình, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn căn cứ theo quy hoạch phát triển của đảo, đề cao chức năng quản lý của Nhà nước tại những địa bàn xa xôi này.

4. Về quyền của người dân Hiến pháp năm 2013 đã có những điểm sửa đổi, bổ sung quan trọng về quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân, thể hiện những cam kết của Việt Nam tôn trọng, thúc đẩy và bảo vệ các quyền cơ bản của con người. Bên cạnh những đạo luật quy định trực tiếp về quyền con người, quyền công dân, Luật Tổ chức chính quyền địa phương có ý nghĩa quan trọng trong việc cụ thể

22

hóa tư tưởng của Hiến pháp 2013 về đảm bảo các quyền của người dân. Ví dụ, Luật cần cụ thể hóa các quy định trong Hiến pháp 2013 như: Về quyền bầu cử đại biểu dân cử; quyền tiếp cận thông tin của chính quyền; quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội; được lấy ý kiến về việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính. Hoặc là, Quốc hội chọn bất kỳ phương án nào trong 2 phương án về mô hình chính quyền địa phương đều sẽ tác động không nhỏ đến quyền lợi của người dân. Nếu chọn phương án không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận, phường thì sẽ tác động như thế nào đến quyền được đại diện, quyền giám sát của người dân. Khi dự thảo Luật tổ chức chính quyền địa phương được đưa ra, nên tham khảo ý kiến người dân để việc thực thi sau này không gặp trở ngại, cũng như bảo đảm được việc thực hiện quyền làm chủ của người dân.

23

III. MỘT SỐ NỘI DUNG CÒN CÓ Ý KIẾN KHÁC NHAU VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 1. Tổ chức của của Hội đồng nhân dân các cấp Để HĐND thực hiện tốt các vai trò của mình nên có những quy định rõ ràng, thống nhất trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Đồng thời phải tiếp tục đổi mới về cơ cấu tổ chức, bộ máy, phương thức hoạt động của HĐND và nâng cao chất lượng đại biểu HĐND. Đó là những vấn đề quan trọng để HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân.

(1) Thường trực HĐND các cấp: Để nâng cao vai trò của Thường trực HĐND, như nhiều ý kiến đề xuất, đây nên là một cơ quan của HĐND, chỉ đạo, lãnh đạo mà không chỉ điều hòa, phối hợp hoạt động của các ban như quy định hiện hành. Cơ cấu của Thường trực gồm: Chủ tịch, các Phó chủ tịch HĐND, Trưởng các ban HĐND và Tổ trưởng Tổ thư ký HĐND; không nên quy định chức danh Ủy viên thường trực HĐND. Hoạt động của HĐND cấp tỉnh có rất nhiều nội dung thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND nhưng phát sinh giữa hai kỳ họp. Nếu để đến kỳ họp mới đưa ra để HĐND thảo luận, quyết định thì không kịp thời. Cần có cơ chế để Thường trực HĐND phối hợp với UBND cùng cấp giải quyết những vấn đề này, sau đó báo cáo với HĐND tại kỳ họp gần nhất. Để hoạt động giám sát thường xuyên của HĐND có hiệu quả, một giải pháp được đề xuất là quy định cơ chế để Thường trực HĐND, nhất là ở cấp tỉnh, cấp huyện thường xuyên tổ chức các phiên họp của Thường trực mời UBND, Thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND giải trình những nội dung cử tri, nhân dân quan tâm, có ý kiến. Hoặc trước mỗi kỳ họp, Thường trực HĐND tổ chức phiên họp để nghe và cho ý kiến trước vào một số dự thảo nghị quyết, báo cáo, tờ trình quan trọng thuộc nội dung của kỳ họp, các báo cáo về KT - XH, dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách, quy hoạch phát triển các ngành, kế hoạch sử dụng biên chế hành chính sự nghiệp…

(2) Tăng cường các Ban của HĐND: Tăng số lượng các thành viên các ban hoạt động chuyên trách là một trong những kiến nghị được đề xuất nhiều trong quá trình xây dựng, xem xét dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Theo đó, ở cấp tỉnh ít nhất phải có Trưởng ban, một Phó trưởng ban và một Ủy viên chuyên trách hợp thành bộ phận thường trực Ban; cấp huyện có Trưởng ban và Ủy viên chuyên trách. Các Ủy viên còn lại có thể kiêm nhiệm. Các Ban của HĐND có trách nhiệm giúp HĐND thực hiện chương trình giám sát của HĐND, thẩm tra các nội dung thuộc lĩnh vực được phân công, tổ chức giám sát chuyên đề và hướng dẫn nghiệp vụ hoạt động cho Ban HĐND cấp dưới. Bộ phận thường trực Ban là các đại biểu có chuyên môn sâu, có kiến thức về lĩnh

24

vực Ban phụ trách. Để thực hiện tốt hơn chức năng là cơ quan chuyên môn của HĐND, giúp HĐND giám sát, thẩm tra trong các lĩnh vực được phân công, cần có các quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương về các hoạt động giám sát thường xuyên, giám sát chuyên đề của các ban HĐND; tạo cơ chế để các Ban, nhất là ở cấp tỉnh tổ chức thường xuyên các phiên họp của Ban để nghe Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND giải trình về các vấn đề cử tri, đại biểu quan tâm, hoặc các nội dung mà ngành đó được UBND phân công chuẩn bị trình kỳ họp HĐND. (3) Tổ thư ký: Trong quá trình thảo luận, xem xét dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương, có những ý kiến đề nghị đổi mới về tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của Tổ thư ký HĐND. Theo đó, đây nên là cơ quan của HĐND, có Tổ trưởng hoạt động chuyên trách và tham gia Thường trực HĐND cùng cấp. Tổ thư ký, nhất là Tổ trưởng không chỉ là người ghi chép nội dung, diễn biến kỳ họp mà có trách nhiệm chính kiểm tra các dự thảo nghị quyết do các cơ quan trình ra kỳ họp HĐND. Tổ trưởng Tổ thư ký được tham gia các hoạt động thường xuyên của Thường trực, các Ban HĐND. (4) Tổ đại biểu: Cần có những quy định pháp lý về tổ chức và hoạt động của Tổ đại biểu HĐND các cấp. Vấn đề này nên được đề cập trong Luật Tổ chức Chính quyền địa phương. Hiện nay, hoạt động của Tổ đại biểu khá mờ nhạt, chủ yếu chỉ là tiếp xúc cử tri trước và sau mỗi kỳ họp. Các đại biểu HĐND nếu không tham gia Thường trực HĐND, không là thành viên các ban HĐND thì chính Tổ đại biểu phải là nơi để đại biểu đó sinh hoạt và thực hiện các chức năng của đại biểu dân cử.

(5) Đại biểu HĐND: Một vấn đề rất quan trọng nữa là nâng cao chất lượng đại biểu HĐND; tạo cho cử tri có nhiều cơ hội hơn để lựa chọn được những đại biểu đủ đức, đủ tài, tâm huyết với hoạt động của cơ quan dân cử, có đủ năng lực, điều kiện và đủ dũng khí để đại diện cho cử tri thực hiện nhiệm vụ dân cử. Đại biểu HĐND sẽ là cầu nối giữa nhân dân với các cấp chính quyền. Bên cạnh có, cần có cơ chế cụ thể để tập thể HĐND và cử tri giám sát, đánh giá kết quả hoạt động của đại biểu HĐND. Ví dụ, hàng năm mỗi đại biểu HĐND có chương trình công tác, đăng ký với Thường trực HĐND và báo cáo kết quả thực hiện với Thường trực HĐND, với cử tri nơi mình được bầu, nơi cư trú, nơi công tác. Đặc biệt, việc tăng cường số đại biểu hoạt động chuyên trách ở cơ quan Thường trực HĐND, các Ban của HĐND là yếu tố quan trong thúc đẩy việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND. Để nâng cao trách nhiệm của đại biểu, cần có quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương về thời gian tối thiểu đại biểu HĐND kiêm nhiệm dành cho hoạt động của cơ quan dân cử. Hàng năm, HĐND đánh giá chất lượng, hiệu quả hoạt động của mỗi đại biểu. Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ

25

biến pháp luật về HĐND để các cấp, các ngành, xã hội và nhân dân nhận thức đầy đủ, đúng đắn về vai trò, vị trí, quyền hạn, trách nhiệm của HĐND và đại biểu HĐND. Qua đó buộc mỗi đại biểu phải hoạt động tốt hơn, có trách nhiệm hơn trước xã hội và nhân dân, thực sự xứng đáng là người đại biểu của nhân dân6.

2. Tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương 2.1. Một số tồn tại hạn chế Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định nhiệm vụ, thẩm quyền của HĐND và UBND các cấp ngoài những mặt làm được, bên cạnh đó còn nhiều điểm chưa hợp lý, cụ thể như sau: Phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương Luật 2003 đã bước đầu thể hiện tinh thần, cụ thể hóa tinh thần phân cấp mạnh đối với cấp dưới, đặc biệt là cấp cơ sở. Tuy nhiên, nhiều nội dung trong Luật qua quá trình hơn 10 năm áp dụng đã không còn phù hợp với thực tiễn và không còn bảo đảm tính đồng bộ của các quy định trong Luật 2003 với các Luật và văn bản quy phạm phạm pháp luật chuyên ngành.

Nhiều nhiệm vụ, thẩm quyền cả ba cấp HĐND, UBND cùng thực hiện nhưng chưa rõ phạm vi, trách nhiệm thực hiện của mỗi cấp. Trách nhiệm, thẩm quyền giữa cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã chưa được phân định rõ ràng, rành mạch. Do đó, đã hạn chế sự chủ động của cấp dưới và phần nào hạn chế vai trò chỉ đạo, quản lý điều hành của cơ quan nhà nước cấp trên7. Chưa Luật hoá được chủ trương, quan điểm các Nghị quyết của Đảng về phân cấp mạnh và rõ hơn giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương theo hướng ‘‘Việc nào do cấp nào quản lý và giải quyết sát thực tiễn hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó’’.

Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND các cấp quy định trong Luật và những văn bản dưới Luật chưa cụ thể, chế độ trách nhiệm giữa cá nhân và tập thể không được phân định rạch ròi dẫn đến hiệu quả quản lý nhà nước của UBND các cấp không cao, tính chủ động, sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, nhất là đối với người đứng đầu bị hạn chế. Có những điểm còn thiếu hợp lý như thành viên UBND chịu trách nhiệm trước UBND mà không phải trước Chủ tịch UBND, trong khi Chủ tịch giới thiệu để bầu phân công công tác chứ không phải UBND. Pháp luật quy định trách nhiệm cá nhân của mỗi thành viên của UBND về phần công tác của mình trước UBND cùng cấp, song hình thức và trình tự áp dụng như thế nào thì chưa có quy định cụ thể.

(6) Hoàng Văn Bảo, Tiếp tục hoàn thiện cơ cấu tổ chức và đổi mới phương thức hoạt động của HĐND, 2014.

(7) Cơ chế chịu trách nhiệm của UBND, Nguyễn Trọng Hải.

26

Tổ chức, hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh do Chính phủ quy định chung cho tất cả địa phương nên chưa sát và phù hợp với từng địa phương, do vậy trong quá trình hoạt động, do yêu cầu quản lý nhiều địa phương trình xin Chính phủ điều chỉnh thành lập mới một số cơ quan cho phù hợp với đặc điểm và thực tiễn của mình. Chưa phân cấp cho địa phương một số lĩnh vực mà khả năng địa phương có thể thực hiện được.

Luật 2003 chưa quy định về cơ chế kiểm tra của UBND cấp trên đối với UBND cấp dưới; chưa quy định về cơ chế, hình thức, phương pháp phối hợp giữa UBND với Thường trực HĐND, UBMTTQVN và các đoàn thể Nhân dân.

2.2. Các ý kiến đề xuất Để tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, đồng thời có căn cứ để giám sát, kiểm tra, các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương cần được thiết kế theo hướng tách bạch các nhóm nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, gồm: (i) Các nhiệm vụ chung mà các cấp chính quyền địa phương đều được giao: tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước; dự toán thu, chi ngân sách địa phương, phân bổ dự toán ngân sách cấp mình…; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Trong nhóm này, Hội đồng đề nghị cân nhắc bổ sung thẩm quyền của chính quyền các cấp trong việc thực hiện các liên kết giữa các chính quyền địa phương để thực hiện những nhiệm vụ của địa phương. (ii) Các nhiệm vụ được giao riêng cho từng cấp chính quyền địa phương (phân quyền từ dưới lên) trong từng lĩnh vực theo quy định của các luật chuyên ngành, có tính đến đặc điểm địa bàn (đô thị, nông thôn, hải đảo) và đặc thù ngành, lĩnh vực. Chính quyền địa phương từng cấp tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền. (iii) Các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao (theo phân cấp, ủy quyền) kèm theo các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.

Với cách quy định như vậy, việc ban hành Luật này sẽ là cơ sở để các luật chuyên ngành cụ thể hóa việc phân quyền, phân cấp trong từng lĩnh vực, phù hợp với điều kiện quản lý thực tế của từng lĩnh vực và với điều kiện, năng lực quản lý của từng cấp chính quyền (trung ương, tỉnh, huyện, xã). Đối với một số nội dung cụ thể, việc quy định trách nhiệm tập thể của UBND trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên cần cụ thể hơn về các hình thức chế tài, cơ sở và trình tự áp dụng. Cần ghi nhận và quy định trách nhiệm của tập thể UBND trong trường hợp chủ tịch UBND bị xử lý các hình thức trách nhiệm xuất phát từ nguyên tắc chế độ Thủ tướng mà chúng ta đang vận dụng. Có như vậy mới bảo đảm vai trò lãnh đạo thực sự của người đứng đầu UBND và tạo ra một sự xuyên suốt, nhất quán trong các quy định của pháp

27

luật hiện hành. Bởi vì, Chủ tịch UBND được quyền giới thiệu để bầu phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên; phân công công tác cho các thành viên, cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của UBND… thì mỗi khi thay đổi Chủ tịch UBND cũng cần thiết có sự thay đổi nhất định để tạo ra một cơ cấu làm việc mới.

Một nội dung khác có ý nghĩa quan trọng là phân định rõ hơn trách nhiệm của chủ tịch UBND, đặc biệt là chủ tịch UBND cấp tỉnh, tránh chồng chéo thẩm quyền, lẩn tránh trách nhiệm. Làm rõ hình thức và trình tự áp dụng trách nhiệm cá nhân của mỗi thành viên của UBND về phần công tác của mình. Cụ thể, các thành viên của UBND chịu trách nhiệm trước chính Chủ tịch UBND mới đảm bảo tính thống nhất trong cơ chế trách nhiệm từ Chính phủ đến UBND. Luật cần quy định những vấn đề gì sẽ được tập thể UBND thảo luận tập thể và quyết định theo đa số, những vấn đề gì thuộc phạm vi chỉ đạo, điều hành và quyết định của cá nhân Chủ tịch UBND và trách nhiệm của cá nhân Chủ tịch UBND trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Ngoài ra, để bảo đảm tính chủ động, linh hoạt trong việc ứng phó với các tình huống đột xuất, cần quy định cụ thể các trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân có thể tự quyết định, làm rõ mối quan hệ với cơ chế quyết định theo tập thể của Ủy ban nhân dân như thế nào trong các trường hợp này.

Tóm lại, đảm bảo tính độc lập và tính chịu trách nhiệm cao của chính quyền địa phương là một trong những yêu cầu đối với dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Độc lập và chịu trách nhiệm không có nghĩa là tách rời khỏi tính thống nhất của Nhà nước ta, mà độc lập trong sự thống nhất của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước trung ương các cấp, dựa trên sự thống nhất quyền lực nhà nước và sự thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam.

3. Mô hình chính quyền địa phương ở nông thôn, đô thị, hải đảo 3.1. Bối cảnh Luật năm 2003 chưa có sự phân biệt về cơ bản nhiệm vụ, thẩm quyền giữa chính quyền khu vực đô thị và chính quyền khu vực nông thôn. Theo quy định của Luật năm 2003, mặc dù có một số điều luật quy định riêng nhiệm vụ, thẩm quyền cho khu vực đô thị, tuy nhiên chủ yếu chính quyền khu vực đô thị vẫn thực hiện nhiệm vụ, thẩm quyền như chính quyền khu vực nông thôn, không có nhiều sự khác biệt về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mặc dù xét về đặc điểm, tính chất hoạt động của chính quyền khu vực đô thị có nhiều nội dung hoạt động hoàn toàn khác so với chính quyền khu vực nông thôn. Nhiệm vụ của UBND theo Luật định chưa thể hiện và đáp ứng được yêu cầu quản lý đối với

(8) Ví dụ, Khoản 1 Điều 112: ‘‘Tổ chức và hướng dẫn thực hiện các chương trình, kế hoạch, đề án khuyến khích phát triển và ứng dụng khoa học, công nghệ để phát triển sản xuất…”; Khoản 1 Điều 114: “Thực hiện kế hoạch phát triển sự nghiệp giáo dục ở địa phương’’

28

đơn vị hành chính đô thị và đơn vị hành chính nông thôn. Một số nhiệm vụ do Luật năm 2003 quy định, chính quyền cấp xã không có khả năng thực thi8. Từ khi chuẩn bị sửa đổi Hiến pháp 1992 đã có nhiều địa phương đề xuất cần quy định khác nhau về chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn bởi có nhiều điểm khác biệt. Nếu quy định đồng nhất như hiện nay dễ dẫn đến cứng nhắc, không phù hợp thời thế, không thể kích thích sự phát triển, trái lại còn trì trệ.

3.2. Đặc thù của khu vực nông thôn, thành thị, hải đảo Nông thôn: Khu vực đô thị và khu vực nông thôn có sự khác biệt ngày càng sâu sắc về hạ tầng kỹ thuật, địa giới hành chính, điều kiện kinh tế, dân cư, chính trị, văn hóa. Sự khác biệt này cho thấy, việc quản lý cũng phải khác biệt thì mới phù hợp với tình hình cụ thể tại từng địa phương.

(Ảnh minh họa)

Ở nông thôn, do hoạt động lao động nông nghiệp hoặc gắn với nông nghiệp vẫn là chính yếu nên yếu tố “mùa vụ”, “thời tiết”, sự lệ thuộc vào “hệ thống thủy lợi” rất rõ. Do sự đặc thù về cơ sở hoạt động kinh tế như vậy nên tính cấu kết của các cộng đồng nhỏ (như làng, xóm, thôn, bản, ấp, buôn, phum, sóc v.v) ở nông thôn rất cao. Làng, xóm, thôn, bản, ấp v.v. thường là sản phẩm của sự tích tụ sự cấu kết cộng đồng qua nhiều thập kỷ, nhiều thế kỷ, thậm chí thiên niên kỷ. Người dân nông thôn vẫn ảnh hưởng khá đậm bởi tư duy tự cấp, tự túc, chưa coi trọng tính chuyên nghiệp và quan hệ thị trường. Đặc thù đô thị của Việt Nam hiện nay có đơn vị hành chính nông thôn trực thuộc, trong đơn vị hành chính nông thôn có đơn vị hành chính đô thị trực thuộc, phần nông thôn chiếm tỷ trọng lớn về diện tích tự nhiên và dân số. Vì vậy việc thiết kế mô hình tổ chức chính quyền phân biệt đô thị và nông thôn cần nghiên cứu kỹ lưỡng.

29

Tại đô thị và nông thôn, mệnh lệnh hành chính của chính quyền có được thực thi ngay hay không điều đó phụ thuộc vào các cấp quản lý của địa phương đó, nếu là đô thị thì việc các cấp hành chính dễ bị cắt khúc gây cho việc triển khai bị chậm trễ, còn ở nông thôn nhiều nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân theo luật định thì chưa thể đáp ứng được yêu cầu quản lý. Đô thị: Kinh tế Việt Nam hội nhập kích thích sự phát triển của nông thôn và đô thị. Đô thị ngày càng phát triển chóng mặt, mật độ đô thị xuất hiện ngày càng nhiều, sự thách thức về vấn đề quản lý đối với chính quyền ngày càng lớn bởi sự đa dạng hóa về các thành phần kinh tế, thành phần dân cư, thành phần văn hóa.

(Thành phố Hồ Chí Minh)

Mật độ dân số ở đô thị thường rất cao. Số lượng người dân tập trung sinh sống ở các đô thị thường rất lớn. Điều này tất yếu phát sinh nhiều vấn đề về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh trật tự, cơ sở hạ tầng cần phải giải quyết. Về hạ tầng: Đô thị là nơi cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển có tính liên thông, đồng bộ. Chính cơ sở hạ tầng liên thông, đồng bộ này góp phần làm cho mỗi đô thị trở thành một cơ thể sống có tính thống nhất, không thể chia cắt một cách giản đơn.

Với tư cách là các đầu tàu cho tăng trưởng, phát triển như vậy, việc thực hiện nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương như chủ trương của Đảng sẽ có điều kiện thực tế để triển khai.

Chính quyền ở địa bàn đô thị cũng tổ chức cấp hành chính và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn như chính quyền nông thôn cùng cấp, đồng thời có thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý trên địa bàn đô thị dẫn đến nhiều vấn đề cấp thiết của đô thị như quy hoạch, kiến trúc, xây dựng hạ tầng đô thị, xử lý ô

30

nhiễm môi trường, chống ùn tắc giao thông, quản lý dân cư và trật tự an toàn xã hội chưa được giải quyết kịp thời và cũng chưa phù hợp với nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ, trong đó đô thị do kết cấu hạ tầng thống nhất đòi hỏi phải quản lý theo ngành là chủ yếu, khác với nông thôn quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu9.

Hải đảo: Đưa dân cư ra hải đảo là một trong những chính sách quan trọng của Đảng và Nhà nước ta, mục đích để xây dựng kinh tế mới nhằm tổ chức, phân bố lại lao động và dân cư trong cả nước. Mặt khác việc đưa dân ra đảo và tạo điều kiện định cư cho dân ở đảo trong bối cảnh tranh chấp chủ quyền về lãnh thổ. Cần hoàn thiện các văn bản pháp luật hiện hành và ban hành thêm một số chính sách nhằm tạo điều kiện phát triển sâu rộng hơn việc định cư của dân ở khu vực này10. Ở những địa bàn này, các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội luôn gắn chặt với việc giữ vững chủ quyền, bảo vệ an ninh - quốc (Đảo Bạch Long Vĩ) phòng.

Do những tính chất khác biệt về vị trí địa lý, đặc điểm dân cư, mối ưu tiên chính sách, tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương ở hải đảo sẽ khác với các địa bàn khác. Đối với các hải đảo phải tiếp tục nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức hành chính phù hợp, tăng cường nâng cao năng lực quản lý về biển của chính quyền các huyện đảo, xã đảo nhằm phát triển mạnh kinh tế, xã hội kết hợp bố trí dân cư và tổ chức lực lượng bảo vệ chủ quyền biển, hải đảo.

3.3. Đề xuất quy định mô hình chính quyền địa phương đa dạng Xuất phát từ những đặc thù trên đây, như rất nhiều ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đề nghị, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần làm rõ những điểm chung và riêng về tính chất, đặc điểm của địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo để xác định mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với (9) Nguồn: Thông tấn xã Việt Nam (10) Trong thời gian qua, một số cơ quan, đơn vị đã gửi văn bản nêu đề xuất, kiến nghị sửa đổi, bổ sung Thông tư liên tịch số 07/2002/TTLT-BTM-UBDTMN-BTC-BKHĐT ngày 12/8/2002 của Bộ Thương mại, Ủy ban Dân tộc, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, về hướng dẫn thi hành Nghị định số 20/1998/NĐ-CP ngày 31/3/1998 và Nghị định số 02/2002/NĐ-CP ngày 03/01/2002 của Chính phủ về phát triển thương mại miền núi, hải đảo và vùng đồng bào dân tộc. Trong đó, đặc biệt quan tâm đến các vấn đề về miễn, giảm thuế, lãi suất tín dụng; trợ giá, trợ cước…

31

đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo. Tuy nhiên, cũng không nên chỉ chú trọng vào những khác biệt trong mô hình tổ chức mà quan trọng hơn là phải làm rõ được sự khác biệt về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở mỗi địa bàn khác nhau để chính quyền địa phương ở mỗi nơi đều có thể đáp ứng được yêu cầu, đặc điểm của địa phương mình. Chẳng hạn, tỉnh miền núi có rừng thì ở đó tổ chức cơ sở khác nhau, tỉnh đồng bằng không có rừng có thể không có tổ chức cơ sở này, tỉnh/thành phố du lịch có thể thêm sở du lịch; và đương nhiên chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mô hình và trách nhiệm nó cũng phải khác nhau. Liên quan đến hải đảo, không nên quy định quá chặt chẽ, bởi lẽ phải căn cứ theo quy hoạch phát triển của đảo, tính chất của đảo.

Trong việc thiết kế chính quyền địa phương nói chung, chính quyền đô thị nói riêng, có thể nghiên cứu để kế thừa những yếu tố hợp lý‎‎của mô hình chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 1946, Sắc lệnh số 77 ngày 21/5/1945 quy định về chính quyền ở đô thị và Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945. Việc ban hành 2 Sắc lệnh này của Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ghi nhận nhiều tư tưởng thiết kế chính quyền địa phương quan trọng mà chúng ta đã lựa chọn để đưa vào 2 phương án chính quyền địa phương trong dự thảo Luật tổ chức Chính quyền địa phương11. Đặc biệt, sự đa dạng của mô hình chính quyền địa phương đã được đề cập tại Điều 111 của Hiến pháp 2013, theo đó, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Quy định tại Điều 111 đưa ra hai khái niệm quan trọng: “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương”. Nhà lập hiến ngụ ý rằng, ở mọi đơn vị hành chính đều có chính quyền địa phương, nhưng “cấp chính quyền địa phương” (bao gồm HĐND và UBND) thì chỉ tổ chức ở một số đơn vị hành chính nhất định. Như vậy, “chính quyền địa phương” là khái niệm rộng, có thể chỉ là UBND hoặc CQHC địa phương nào đó và có thể bao gồm cả HĐND và UBND. Quy định trên đây không chỉ là sự thể chế hoá chủ trương Đại hội Đảng X và XI, mà là sự kế thừa hai Sắc lệnh 63, 77 năm 1945 đặt ra hai mô hình chính quyền địa phương cho vùng nông thôn và đô thị. Nó ngụ ý phải tổ chức sao cho cấp chính quyền địa phương giữa các vùng nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt phải phân biệt, không “cào bằng” như trước (cả về “tổ chức”, chứ không chỉ quy định nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền).

Vì vậy, có ý kiến cho rằng, với cách quy định lấy thẩm quyền của chính quyền ở xã, huyện, tỉnh làm căn cứ, rồi bổ sung thêm một số nhiệm vụ, quyền (11) Bàn về một số căn cứ thiết kế tổ chức chính quyền ở đô thị khác với tổ chức chính quyền ở nông thôn, TS. Nguyễn Văn Cương, Phó Viện trưởng Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp.

32

hạn cho chính quyền ở các đơn vị hành chính có tính chất đô thị thì chưa làm rõ sự khác biệt về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền ở đô thị và nông thôn. Ý kiến khác đề xuất, áp dụng vào điều kiện hiện nay ở nước ta, để mô hình chính quyền địa phương linh hoạt, không bắt buộc các Đại biểu Quốc hội phải bỏ phiếu chọn Phương án 1 (bỏ HĐND quận, phường) hay Phương án 2 (mọi đơn vị hành chính đều có HĐND). Mà hãy giao quyền cho các địa phương (chính quyền địa phương và Nhân dân) quyết định theo phương án nào trong 2 phương án mà Dự thảo quy định. Phương án này vừa dân chủ, mà vẫn bảo đảm quyền của chính quyền trung ương (đặt ra 2 phương án), sát với nhu cầu, đặc điểm của địa phương và không trái Hiến pháp 2013.

4. Không tổ chức Hội đồng nhân dân, quận, phường hay là ở đâu có đơn vị hành chính thì ở đó có Hội đồng nhân dân?

Trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương, việc có hay không có HĐND 3 cấp là nội dung thu hút sự quan tâm đặc biệt của các đại biểu Quốc hội và công luận. Theo dự án Luật tổ chức chính quyền địa phương, có hai phương án được đưa ra. Phương án 1: Ở đơn vị hành chính quận, phường chỉ tổ chức UBND, không tổ chức HĐND. Phương án 2: Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đơn vị hành chính tương đương thuộc thành phố trực thuộc trung ương; xã, phường, thị trấn.

Tất nhiên, mỗi phương án đều có những ưu việt riêng, nhưng quan trọng là làm sao lựa chọn được một mô hình phù hợp với tình hình thực tế, bảo đảm hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền các cấp trong thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, và quyền lực đó phải chịu sự giám sát chặt chẽ của nhân dân thì phương án đó mới dễ dàng bắt nhịp vào cuộc sống. Mặt khác, lựa chọn được một mô hình phù hợp cũng sẽ giúp cho bộ máy tránh được sự cồng kềnh, đông mà không mạnh, có quá nhiều cấp trung chuyển, nối dài, trong khi phân cấp trách nhiệm lại chưa rõ ràng dẫn đến một số “chi tiết”, “vị trí” trong bộ máy chỉ tồn tại về mặt hình thức.

4.1. Không tổ chức Hội đồng nhân dân?

Như đã đề cập, có ý kiến cho rằng, nên hiểu quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013 theo hướng tất cả đơn vị hành chính đều có chính quyền nhưng chính quyền tại mỗi đơn vị hành chính được tổ chức không giống nhau, có đơn vị hành chính sẽ có cấp chính quyền (bao gồm cả HĐND và UBND), có đơn vị hành chính chỉ có cơ quan hành chính là UBND. Cấp chính quyền có ở những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Trong quá trình tổng kết thi hành Hiến pháp 1992 về tính phù hợp của mô hình chính quyền địa phương, một số ý kiến cho rằng, việc không tổ chức Hội

33

đồng nhân dân ở huyện, phường có nhiều điểm ưu việt và hợp lý. Mặc dù không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, phường nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất, hiệu lực thực thi, hiệu quả hoạt động, tinh gọn, tiết kiệm thời gian và chi phí của bộ máy nhà nước, quan trọng hơn là việc kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên được trực tiếp, thuận tiện12.

4.2 Ở đâu có đơn vị hành chính thì ở đó có HĐND? Ngược lại với các ý kiến nói trên, nhiều ý kiến cho rằng, ở đâu có đơn vị hành chính thì ở đó phải có HĐND. Hội đồng nhân dân được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước và cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương, HĐND thay mặt cho nhân dân địa phương, cho cử tri đã bầu ra mình để quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát việc thi hành những quyết định đó. Đây chính là quyền lực mà nhân dân địa phương trao cho cơ quan đại diện của mình theo một trình tự, thủ tục được pháp luật quy định để chăm lo và bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của nhân dân địa phương; đồng thời, bảo đảm cho mọi hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát phải thực hiện đúng, đầy đủ những quy định của Hiến pháp và pháp luật, Nghị quyết của HĐND. Hơn nữa, tiếng nói của người dân được thông qua hoạt động của Hội đồng nhân dân, do vậy việc không tổ chức Hội đồng nhân dân có thể nào sẽ không còn cho người dân được thực hiện quyền làm chủ của mình?

Những ý kiến này cho rằng, theo quy định tại Điều 111 của Hiến pháp, ở mỗi cấp hành chính đều phải có chính quyền địa phương; chính quyền địa phương bao gồm HĐND và UBND. Còn việc tổ chức như thế nào cho phù hợp, thì dự án Luật phải quy định cụ thể các vấn đề về cơ cấu, tổ chức bộ máy, nhân sự, nhằm đảm bảo cho việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương. Bên cạnh đó, Điều 113 Hiến pháp ghi rõ: "HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên". Như vậy, HĐND là chiếc cầu nối giữa nhân dân và Nhà nước, tạo điều kiện cho nhân dân làm chủ, mối quan hệ hai chiều được dung hoà giữa yếu tố quyền lực Nhà nước và yếu tố ý chí của nhân dân.

Trên thực tế vẫn còn một số nơi hoạt động của HĐND còn mang tính hình thức, thiếu hiệu lực, hiệu quả. Song, nguyên nhân là do các cấp tổ chức thiếu cơ chế, chế tài và chưa hội đủ các điều kiện cần thiết để HĐND phát huy vai trò, chức năng của mình. Không nên dựa vào một số nơi hoạt động của HĐND không tốt để lấy đó làm cơ sở thực hiện việc không tổ chức HĐND - cơ quan đại diện của nhân dân. tổ chức HĐND là có tính chất nguyên tắc; còn sinh hoạt, (12) Ý kiến của TP Đà Nẵng, TP Hồ Chí Minh, tỉnh Vĩnh Phúc, Nam Định.

34

hoạt động HĐND bị hình thức là do biện pháp. Không nên có sự lẫn lộn giữa tổ chức và biện pháp để cho rằng HĐND hoạt động không hiệu quả, thì không tổ chức HĐND ở quận, phường (trước đây là ngay ở huyện).

Nếu bỏ đi HĐND (không tổ chức HĐND) ở đơn vị hành chính nào, là bỏ đi một thiết chế làm chủ, gần và gắn bó nhất với người dân trên địa bàn, điều đó đi ngược lại với quan điểm tăng cường quyền làm chủ của nhân dân. Thực tế, ở đâu có UBND mà không có HĐND, thì ở đó đã mất đi một "công cụ pháp lý" hữu hiệu, để góp phần cho địa phương phát triển toàn diện, đúng hướng, bền vững và lành mạnh.

Dự thảo Luật cũng chưa lý giải thấu đáo vì sao không tổ chức HĐND quận, phường, trong khi các đơn vị hành chính tương đương khác cũng có tính chất đô thị như thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thị trấn thuộc huyện vẫn tổ chức HĐND. Mặt khác, tên gọi của cơ quan hành chính ở nơi không tổ chức HĐND là UBND, là cơ quan đại diện của UBND cấp trên trực tiếp tại địa bàn, chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính cấp trên. Điều này sẽ dẫn đến trường hợp mặc dù cũng có tên gọi là UBND nhưng vị trí, tính chất, thẩm quyền của UBND ở nơi có tổ chức HĐND và nơi không tổ chức HĐND có sự khác biệt nhau rõ rệt (cơ quan đại diện của UBND cấp trên, do UBND cấp trên bổ nhiệm, cách chức, trong khi UBND nơi có HĐND thì do HĐND cùng cấp bầu). Không những thế, UBND ở nơi có tổ chức HĐND phải chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên, trong khi UBND nơi không tổ chức HĐND chỉ phải chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính cấp trên. Điều này sẽ dẫn đến tổ chức chính quyền địa phương thiếu thống nhất, gây ra nhiều khó khăn, phức tạp trong cách hiểu và cách thức quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND tại các văn bản quy phạm pháp luật khác13.

5 Trọng tâm của Luật Chính quyền địa phương: chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm Luật tổ chức chính quyền địa phương ra đời để thay thế Luật tổ chức HĐND và UBND với mục đích thay đổi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và mô hình của chính quyền địa phương; khắc phục những bất cập sau khi đúc kết từ kết quả thực thi hơn 10 năm Luật tổ chức HĐND và UBND từ năm 2003.

So với các quy định của các bản Hiến pháp trước đây, Điều 112 của Hiến pháp 2013 đề cập một trong những vấn đề mới, đã xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền, đó là có trách nhiệm tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, quyết (13) Ý kiến của ông Nguyễn Văn Danh, Trưởng đoàn ĐBQH tỉnh Tiền Giang.

35

định các vấn đề của địa phương do luật định. Điều này thể hiện quan điểm là các chính sách, pháp luật sẽ do các cơ quan có thẩm quyền của trung ương ban hành, còn chính quyền địa phương các cấp có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện dưới sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên.

Do đó, Luật tổ chức chính quyền địa phương cần phải cụ thể hóa vấn đề này, không nên giao cho các cơ quan chính quyền địa phương ban hành các chính sách, pháp luật trừ vấn đề mà luật giao cho chính quyền địa phương quyết định.

Như trên đã trình bầy, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính là khác nhau có thể bao gồm cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hoặc có thể chỉ có cơ quan hành chính. Do đó, Luật tổ chức chính quyền địa phương cần xác định rõ ở những đơn vị hành chính thành lập cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thì nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này được phân định như thế nào? Nếu ở đơn vị hành chính chỉ thành lập cơ quan hành chính (không thành lập Hội đồng nhân dân) thì tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính này được quy định như nào? Để thực hiện các nhiệm vụ được giao theo Điều 112 của Hiến pháp và các nhiệm vụ, quyền hạn khác. Đồng thời Hiến pháp 2013 cũng xác định nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương hoặc giữa các cấp chính quyền với nhau. Đây là quy định mới của Hiến pháp 2013 khác với quy định của các bản Hiến pháp trước đây. Việc phân cấp, phân quyền được xác định trong Hiến pháp là căn cứ pháp lý quan trọng, để làm cơ sở cho các văn bản pháp luật, nhất là luật tổ chức chính quyền địa phương quy định cụ thể thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền địa phương; theo đó quy định cụ thể những việc gì thuộc thẩm quyền của chính quyền trung ương, những việc gì thuộc thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương; cần phải xác định rõ nguồn nhân lực, cũng như nguồn lực tài chính để bảo đảm thực hiện.

Nhiệm vụ, quyền hạn cho các cấp chính quyền, loại hình đơn vị hành chính cần phù hợp với từng cấp chính quyền (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã), phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính lãnh thổ (đô thị, đồng bằng, miền rừng núi, biên giới, ven biển, hải đảo), vì mỗi cấp, mỗi loại hình đơn vị hành chính có tiêu chí, yêu cầu quản lý, đặc thù địa phương riêng. Tránh tình trạng quy định các nhiệm vụ, quyền hạn đối với các loại hình đơn vị hành chính lãnh thổ trong một cấp hành chính cơ bản gần giống nhau hoặc ở cấp trên thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn nào thì giao cho cấp dưới cũng thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn tương tự, dẫn tới tình trạng trùng lặp, chồng chéo hoặc không phù hợp, bộ máy cồng kềnh, kém hiệu quả.

Cần quy định rõ các vấn đề sau: trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong mỗi cấp chính quyền địa phương; cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện

36

nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức trong các cấp chính quyền địa phương và các biện pháp xử lý khi có vi phạm. Vấn đề này trong các văn bản pháp luật hiện hành mặc dù có quy định nhưng còn chung chung, không rõ ràng. Để tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương, việc nâng cao quyền lực của nhân dân trong việc quản lý Nhà nước là một vấn đề quan trọng.

Tổ chức, hoạt động của các cấp chính quyền luôn gắn với việc thực hiện quyền làm chủ của người dân, gồm quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương và giám sát; các cơ chế để nhân dân tham gia vào các quyết định liên quan đến các vấn đề quan trọng, những trường hợp người dân được thực hiện quyền giám sát và quyền quyết định những vấn đề quan trọng đó.

Như vậy, các phương án quy định đều có thể ảnh hưởng đến quyền người dân, ví dụ việc tổ chức thành 2 cấp hay 3 cấp chính quyền địa phương trên thực tế có ảnh hưởng đến vị thế của người dân trong việc thực hiện quyền của mình không; phân cấp như thế nào là gần dân nhất, đảm bảo dân chủ, đảm bảo quyền của dân. Hoặc là, nhằm đảm bảo sự giám sát của người dân, trách nhiệm giải trình của chính quyền trước nhân dân, đối với việc bầu Ủy ban nhân dân có thể có các phương án: 1) ở những đơn vị hành chính có Hội đồng nhân dân thì Hội đồng nhân dân bầu Ủy ban nhân dân; 2) ở nơi chính quyền không có Hội đồng nhân dân thì Ủy ban nhân dân do nhân dâu bầu, hoặc 3) Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyển địa phương không tổ chức Hội đồng nhân dân sẽ do đại biểu Hội đồng nhân dân cấp trên bầu và chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cấp trên trực tiếp.

37

PHỤ LỤC 1. Tính đa dạng của mô hình chính quyền địa phương trên thế giới14 Mô hình chính quyền địa phương các nước là phân quyền, hoặc kết hợp phân quyền với tản quyền. Ở đây sẽ không chỉ ra các đặc điểm từng mô hình, mà sẽ so sánh chúng theo từng yếu tố của mô hình chính quyền địa phương bằng cách chỉ ra những điểm giống nhau, những điểm khác nhau. Điểm giống nhau duy nhất: Đều có cơ quan dân cử ở những đơn vị hành chính cơ bản với tên gọi Hội đồng, hoạt động theo nguyên tắc tập thể. (Ngoại trừ ở Trung Quốc: đại biểu HĐND trên cấp huyện trở lên do HĐND cấp huyện bầu).

Bảng: Những điểm khác nhau giữa các mô hình chính quyền địa phương

Mô hình chính quyền địa phương tập quyền

Mô hình chính quyền địa phương phân quyền – (Mỹ, Anh, Nhật, Đức)

Mô hình chính quyền địa phương phân quyền kết hợp với tản quyền (Pháp, Ý, Nga)

1- Việt Nam có 3 cấp chính quyền địa phương trên 3 loại đơn vị hành chính cơ bản (tỉnh, huyện, xã), bắt đầu chế định bổ sung đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, thành phố trong thành phố cấp trung ương, bỏ HĐND quận, phường. Trung Quốc cũng có 3 cấp như trên, nhưng nơi có châu tự trị (dưới cấp tỉnh và khu tự trị) có 4 cấp (tỉnh, châu tự trị, huyện, xã), có thêm đặc khu hành chính, có thể có 2 cấp CQHC trung gian giữa tỉnh và huyện, huyện và xã; có nhiều loại đặc khu kinh tế ...

Ở Anh song song tồn tại 3 và 4 cấp chính quyền địa phương và đơn vị hành chính lãnh thổ (vùng, tỉnh & huyện, xã hay vùng, tỉnh, huyện, xã); Đức – 3 cấp (tỉnh, huyện, xã) hoặc 2 cấp (huyện, xã); Mỹ, Nhật - 2 cấp, tuy loại đơn vị hành chính lãnh thổ rất đa dạng. Nhưng đơn vị hành chính lãnh thổ cao nhất ở Anh, Đức không có cơ quan tự quản địa phương, mà là cơ quan tương tự tản quyền.

Pháp có 5 cấp đơn vị hành chính lãnh thổ: 3 cấp cơ bản có cơ quan tự quản địa phương (vùng, tỉnh, xã), 2 cấp trung gian (huyện, tổng) chỉ có cơ quan chuyên môn của chính quyền địa phương cấp trên. Ý chỉ có 3 cấp đơn vị hành chính lãnh thổ cơ bản có cơ quan tự quản địa phương (vùng, tỉnh, xã). Nga có 4 hoặc 5 cấp đơn vị hành chính lãnh thổ: vùng liên bang (cấp trung gian đặt cơ quan tản quyền), chủ thể liên bang, huyện, xã, thôn làng. Chỉ đô thị, xã độc lập, thôn làng là tổ chức tự quản địa phương.

2- Hiến pháp 2013: Việc thành lập hay thay đổi đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương. Trung Quốc: không quy định.

Thường việc thành lập hay thay đổi đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương (có thể trưng cầu dân ý). Có nơi quy định bắt buộc phải trưng cầu dân ý.

Thường việc thành lập hay thay đổi đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương (có thể trưng cầu dân ý). Có nơi quy định phải trưng cầu dân ý (một số bang ở Mỹ).

38

3- Ở các đơn vị hành chính tự nhiên, cơ bản đều đặt (cấp) chính quyền địa phương bao gồm HĐND và CQHC trực thuộc HĐND. Không có cơ quan tản quyền. Ở Trung Quốc Hiến pháp quy định tổ chức tự quản ở thôn, làng, khu phố do dân bầu.

Ở các đơn vị hành chính tự nhiên, cơ bản, ngoài mô hình chính quyền địa phương bao gồm HĐ và CQHC trực thuộc HĐ (Mỹ, Anh, Đức) hoặc có nơi trực thuộc dân (Nhật chỉ trực thuộc dân), có thể có đơn vị hành chính chỉ có HĐ, hoặc Hội nghị dân cư hay Ban quản lý (Mỹ) hoặc Ủy ban tản quyền (Anh), hay Đại diện của Chính phủ (Đức).

Ở Pháp, Ý: các đơn vị hành chính tự nhiên, cơ bản, ngoài mô hình chính quyền địa phương bao gồm HĐ và CQHC thuộc HĐ, còn có cơ quan tản quyền đóng bên cạnh cơ quan tự quản địa phương vùng, tỉnh. Ở Nga, ở chủ thể liên bang có Nghị viện, ở huyện, xã có HĐ và CQHC thuộc HĐ, ở xã độc lập, thôn làng đặt cơ quan tự quản địa phương, có nơi chỉ có HĐ, Hội nghị dân cư.

4- Ở đơn vị hành chính trung gian vùng nông thôn và đô thị có “cánh tay nối dài” của chính phủ địa phương cấp trên (Trung Quốc). Ở Việt Nam mới thí điểm và Phương án 1 Dự thảo quy định về chính quyền địa phương ở đô thị.

Không có đơn vị hành chính trung gian vùng nông thôn, đơn vị hành chính trung gian ở đô thị lớn thường vẫn có HĐ.

Không có cơ quan tự quản ở đơn vị hành chính trung gian.

Có nước có đơn vị hành chính trung gian vùng nông thôn nhưng chỉ có thể đặt cơ quan tản quyền chuyên môn hoặc theo thời vụ (Pháp), đơn vị hành chính trung gian vùng ở Nga chỉ đặt Đại diện của Tổng thống Nga.

5- UBND cấp chính quyền địa phương do HĐ cùng cấp bầu. Ở Trung Quốc HĐ chỉ bầu người đứng đầu và cấp phó Chính phủ địa phương.

Thị trưởng do dân bầu (Nhật), có thể dân bầu hoặc HĐ bầu (Anh, Mỹ, Đức), hay thêm hình thức HĐ thuê (Mỹ).

Ở Pháp, Ý: Thị trưởng do HĐ bầu. Ở Nga: Thị trưởng do HĐ bầu nhưng theo giới thiệu của CQHC cấp trên, Thị trưởng cơ quan tự quản địa phương do dân bầu.

6- HĐND và UBND trực thuộc hai chiều.

HĐ chỉ trực thuộc dân. Thị trưởng chỉ trực thuộc Dân (Nhật); hoặc vừa có nơi trực thuộc Dân, vừa có nơi trực thuộc HĐ (Anh, Mỹ, Đức).

HĐ chỉ trực thuộc dân. Thị trưởng chỉ trực thuộc HĐ (Pháp, Ý). Nga: Thị trưởng trực thuộc 2 chiều, trừ Thị trưởng tổ chức tự quản địa phương chỉ trực thuộc Dân.

7- HĐND không có tư cách độc lập.

HĐ có tư cách pháp nhân, độc lập.

Như mô hình bên.

8- UBND cấp chính quyền địa phương tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập thể là chính, ở Trung Quốc – thủ trưởng là chính (thực hiện hệ thống trách nhiệm của cấp trưởng)

Thị trưởng là thủ trưởng CQHC tự quản địa phương, hoạt động theo nguyên tắc thủ trưởng

Như mô hình bên.

(14) Theo Nguyễn Cửu Việt, Xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương đảm bảo tính đa dạng về mô hình nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương, 2014.

39

9- chính quyền địa phương cấp dưới trực thuộc chính quyền địa phương cấp trên, chính quyền địa phương cấp tỉnh trực thuộc Chính phủ.

Cơ quan tự quản địa phương của các đơn vị hành chính lãnh thổ nằm trong nhau nhưng không trực thuộc nhau.

Như mô hình bên.

10- chính quyền địa phương cấp trên hoặc Chính phủ có quyền đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ (Việt Nam), sửa đổi hoặc bãi bỏ (Trung Quốc) văn bản của chính quyền địa phương cấp dưới.

Không quy định quyền đình chỉ, bãi bỏ, sửa đổi văn bản.

Nếu tranh chấp sẽ đưa ra cơ quan tài phán hành chính.

Quyền đình chỉ, phê chuẩn văn bản chỉ tồn tại trước 1982. Từ đó không tồn tại quyền đình chỉ, bãi bỏ, sửa đổi văn bản.

Nếu tranh chấp sẽ đưa ra cơ quan tài phán hành chính.

11- UBTVQH có quyền tán HĐ cấp tỉnh; HĐ cấp có quyền giải tán HĐ dưới nhưng phải được chuẩn.

Không quy định quyền giải tán HĐ.

Quy định quyền giải tán HĐ cấp cao nhất của Chính phủ (Pháp) hoặc Tổng thống (Ý).

giải trên cấp phê

Như vậy, ở các nước trên thế giới, số loại/cấp đơn vị hành chính lãnh thổ và loại/cấp chính quyền địa phương rất đa dạng. Thậm chí, trong một nước (như Anh) có địa phương thực hiện hệ thống 3 cấp đơn vị hành chính lãnh thổ và chính quyền địa phương, nơi 4 cấp do 2 Luật chính quyền địa phương song song tồn tại. Cách tổ chức chính quyền địa phương cũng rất khác nhau, bảo đảm tính đa dạng, phù hợp với đặc điểm của mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ mà không phải chỉ phù hợp với đặc điểm của từng loại đơn vị hành chính lãnh thổ. Đó là nhu cầu của quản lý nhà nước trong điều kiện dân chủ hóa, kinh tế thị trường, hội nhập và hiện đại hoá.

Từ so sánh trên, có thể dễ dàng nhận thấy mô hình chính quyền địa phương phân quyền và chính quyền địa phương phân quyền kết hợp với tản quyền đa dạng hơn mô hình chính quyền địa phương XHCN. Trong 2 nước XHCN thì mô hình chính quyền địa phương hiện nay của Trung Quốc đa dạng hơn của Việt Nam. Trên thế giới tồn tại những phương pháp quy định mô hình chính quyền địa phương sau đây: 1) Trung ương hoàn toàn quyết định; 2) Trung ương quyết định, có cân nhắc ý kiến của địa phương; 3) Địa phương quyết định theo các khung khổ khuôn mẫu do trung ương quy định; (4) Địa phương tự quyết định hoàn toàn.

Các nước có chế độ tập quyền áp dụng theo phương pháp 1 hoặc 2. Các nước có chế độ phân quyền – tự quản địa phương áp dụng theo phương pháp 3 hoặc 4, hay kết hợp giữa 3 và 4. Phương pháp 3 và 4 là hai phương pháp quy định bảo đảm tính đa dạng của mô hình chính quyền địa phương.

40

2. Phân quyền – mô hình được nhiều nước lựa chọn Phân quyền là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực (hiểu theo cấp lãnh thổ), theo đó Nhà nước trung ương chuyển giao (bằng Hiến pháp và luật) cho các Hội đồng dân biểu địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự...), trong phạm vi đó nó thực hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm. Hiểu theo nghĩa của Tây Âu, phân quyền trong quan hệ với địa phương là chế độ tự quản địa phương.

Từ Công ước Hội đồng châu Âu về quyền tự chủ của địa phương và lý luận cũng như thực tiễn chế độ tự quản địa phương, có thể rút ra các đặc điểm sau đây của nguyên tắc phân quyền (tự quản địa phương): (1) Chính quyền tự quản địa phương, chủ yếu là HĐ dân biểu (HĐ), do dân bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu, chỉ đại diện cho Nhân dân địa phương; (2) Địa phương (bao gồm chính quyền tự quản địa phương và dân cư) có quyền hạn lớn trong việc xác định cơ cấu tổ chức hành chính của mình, ở một số nơi địa phương còn có quyền tự quyết định mô hình chính quyền địa phương; (3) Chính quyền tự quản địa phương được trao nguồn lực tài chính để tự tổ chức, đảm đương thực hiện các nhiệm vụ và có tư cách pháp nhân (có tài sản, có ngân sách, có lãnh thổ riêng); (4) Không tồn tại thứ bậc hành chính giữa các chính quyền tự quản địa phương của các đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ, lớn nằm trong nhau; (5) Cộng đồng dân cư địa phương được trao quyền tự quyết hoặc được tham vấn về vấn đề thay đổi địa giới hành chính của mình; (6) Quyền tự chủ của địa phương được pháp luật quốc gia thừa nhận, thông thường là bằng Hiến pháp; (7) Chính quyền tự quản địa phương có quyền quyết định mọi vấn đề liên quan đến dân cư địa phương trong phạm vi luật định; (8) Chính quyền Trung ương kiểm soát chính quyền tự quản địa phương chủ yếu thông qua cơ chế tài phán và dưới những hình thức khác nhau theo luật; (9) Tự quản địa phương là cách tổ chức chính quyền địa phương dân chủ nhất, gần dân nhất, đúng nghĩa nhất là chính quyền của Nhân dân, thể hiện cụ thể chủ quyền nhân dân ở địa phương, Nhân dân địa phương có quan tâm nhất tới việc xây dựng và hoạt động của chính quyền, có nhiều kênh tham gia và kiểm soát hoạt động của chính quyền; là cách tổ chức tốt nhất để hạn chế nạn tiêu cực, tham nhũng của các quan chức địa phương.

41

Từ các đặc điểm này của chế độ tự quản địa phương, có thể thấy tự quản địa phương là hình thức tối ưu đa dạng hoá mô hình chính quyền địa phương, vì: - Tự quản địa phương là hình thức tối ưu bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; - Tự quản địa phương là hình thức tối ưu phát huy dân chủ, thực hiện chủ quyền nhân dân địa phương; - Chế độ tự quản địa phương trao cho địa phương (bao gồm chính quyền tự quản địa phương và Nhân dân địa phương) quyền tự quyết mô hình chính quyền địa phương phù hợp với địa phương mình nên chính quyền địa phương sẽ đa dạng nhất.

Nếu trung ương quyết định mô hình chính quyền địa phương cho mọi địa phương thì dù ở hình thức nào đều không thể đáp ứng đầy đủ tính đa dạng của mô hình chính quyền địa phương, phù hợp với đặc điểm của từng địa phương.

Vì mỗi địa phương có đặc điểm riêng, cần ”chiếc áo” riêng phù hợp với mình do mình tự chọn, hơn nữa, vì Trung ương xa địa phương, không thể hiểu hết các đặc điểm, điều kiện, nhu cầu từng địa phương. Trung ương chỉ nên định hướng, chỉ đạo, khuyến nghị. Để bảo đảm sự lãnh đạo định hướng, Trung ương cần đưa ra các mô hình mẫu để địa phương lựa chọn.

42