CMIC

INFRAESTRUCTURA EL PROYECTO QUE MÉXICO NECESITA

AGENDAS TEMÁTICAS 2012

AGENDAS POLITICAS-FORROS GRANDE.indd 1

3/17/12 11:37 AM

Primera edición, 2012. Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción.

D.R. © 2012, Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción.

ISBN en trámite.

Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio, incluidos los electrónicos, sin permiso escrito por parte de los titulares de los derechos.

Comisión Ejecutiva José Eduardo Correa Abreu Presidente Nacional

Tuffy Gaber Flores

Bernardo Quintana Kawage Vicepresidente Ejecutivo de Asociaciones Público Privadas y Turismo

Secretario Nacional

Nicolás Mariscal Torroella

Gustavo Adolfo Arballo Luján

Vicepresidente Ejecutivo de Responsabilidad Social

Tesorero Nacional

Pablo García Del Valle y Blanco Vicepresidente Ejecutivo del Sector Vivienda y Desarrollo Urbano

Manuel García García Vicepresidente Ejecutivo de Normatividad y Arbitraje

Marcos Francisco Gluyas Solórzano Vicepresidente Ejecutivo de Instituciones

Ramón Guerra Alonso Vicepresidente Ejecutivo de Infraestructura Hidráulica y Medio Ambiente

Ángel Macías Garza Vicepresidente Ejecutivo del Sector Comunicaciones y Transportes

Eduardo Ramírez Leal Vicepresidente Ejecutivo de Seguridad Social y Asuntos Patronales

Federico Martínez Urmeneta Vicepresidente Ejecutivo del Sector Energía

Francisco Javier Solares Alemán Vicepresidente Ejecutivo para el Distrito Federal

Alejandro Ramírez Sánchez Coordinador Ejecutivo de PYMES, Mercadotecnia y Edificación

María del Carmen Garza Durán Coordinadora Ejecutiva de Planeación Estratégica e INIFED

Héctor Manuel Castellanos Frank Coordinador Ejecutivo de Financiamiento

CONSEJO NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

CONTENIDO Problema

1

Consecuencia

1

Obstáculo del Consejo Nacional de Infraestructura

2

Obstáculo 1: Los esquemas institucionales existentes para la interlocución entre el sector público, el sector privado y la Banca Privada y de Desarrollo han sido desaprovechados y relegados en los últimos años 2

Objetivos

4

Línea de Acción

4

1. Reactivar el Consejo Nacional de Infraestructura para el periodo 2012-2018

5

1

PROBLEMA La comunicación informal e intermitente entre el Gobierno Federal y las empresas de la construcción dificulta la planeación y la ejecución de políticas de infraestructura en el país.

CONSECUENCIA La deficiente planeación del desarrollo de infraestructura deja a México rezagado en materia de competitividad por la importancia que tiene el sector en términos de actividad económica, lo que se traduce en un bajo crecimiento.

Específicamente, los problemas de planeación inciden en los siguientes rubros:

Acuerdos interinstitucionales:

Desarrollo Regional: Las necesi-

Al no existir comunicación activa entre los actores con diversos intereses en el sector, incluyendo al sector público y al privado, así como entre la Banca Privada y la Banca de Desarrollo, se ocasiona que la planeación no sea integral, lo que se traduce en elevados costos de transacción para todos por falta de coordinación.

dades y ventajas de las regiones del país son distintas, así como las industrias y las empresas. Al no tomar en cuenta a la iniciativa privada en la planeación se elimina una fuente de información valiosa para el diseño de políticas públicas adecuadas.

Asimismo, se pierde la oportunidad de redistribuir recursos, fortalezas y conocimiento entre regiones. Esto tiene una incidencia en la baja productividad de las empresas y genera un crecimiento desigual entre regiones.

Visión de mediano y largo plazo: El diseño de los planes de infraestructura, y sobre todo la ejecución de los mismos, están supeditados a los periodos sexenales de la Administración Pública Federal.

Al no incluir a la iniciativa privada de manera formal en la planeación, se reducen las probabilidades del establecimiento de una visión de largo plazo, pues ésta es la que tiene el horizonte temporal más amplio y la que puede participar como contraparte en las discusiones. Además, no se toman en cuenta las necesidades, oportunidades y retos de las empresas de la construcción, lo que genera una planeación con un deficiente análisis de prioridades y factibilidad.

Asesoría, difusión y capacitación: Las demandas técnicas y de asesoría por parte de las empresas de la construcción, especialmente respecto a esquemas de financiamiento y certificación de especializaciones, han sido desatendidas por el Gobierno Federal, quien tampoco ha sido capaz de difundir oportunidades, al no contar con las capacidades y personal técnico suficiente.

No incluir un representante formal de la iniciativa privada elimina la posibilidad de hacer esquemas de colaboración en los que aproveche la experiencia y buenas prácticas de expertos que atiendan estas necesidades e impulsen la productividad de las empresas.

Por ejemplo, la Secretaría de Economía ha implementado programas de financiamiento con la participación de la Banca de Desarrollo, en especial con el apoyo de NAFIN; sin embargo, varias empresas, especialmente MiPyMes, desconocen la existencia de dichos apoyos.

OBSTÁCULO DEL CONSEJO NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA La CMIC identifica el siguiente obstáculo que debe ser superado para alcanzar mejor competitividad del sector.

OBSTÁCULO 1:

LOS ESQUEMAS INSTITUCIONALES EXISTENTES PARA LA INTERLOCUCIÓN ENTRE EL SECTOR PÚBLICO, EL SECTOR PRIVADO Y LA BANCA PRIVADA Y DE DESARROLLO HAN SIDO DESAPROVECHADOS Y RELEGADOS EN LOS ÚLTIMOS AÑOS El CNI se instaló en 2003, bajo la presidencia de Vicente Fox, quien emitió el Acuerdo por el que se creó el Consejo como una comisión intersectorial de carácter permanente. Mostró ser un instrumento eficiente para el fomento del diálogo continuo en los siguientes tres años. Sin embargo, de 2006 a 2012 sólo ha sesionado una vez de manera formal. La Figura 1 detalla los principales acontecimientos en torno a la creación del CNI. La Figura 1 detalla los principales acontecimientos en torno a la creación del CNI. Cronograma de la evolución del Consejo Nacional de Infraestructura

14 de noviembre de 2003

Septiembre de 2004

2006-2012

Eduardo Sojo, jefe de la Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas, propone la creación del CNI, definiendo objetivos y funciones

Se incorpora el Colegio de Ingenieros Civiles al CNI, y se amplían temas de la agenda para incorporar objetivos de mediano plazo.

El Consejo sólo sesiona una vez recién iniciada la nueva administración. A lo largo del sexenio, se solicita reactivar el trabajo del CNI.

19 de abril de 2004

2005-2006

Mediante un Acuerdo Presidencial, se institucionaliza el CNI, con la participación de la CMIC.

La agenda se amplía para tratar temas de fortaleciiento del mercado interno y cadenas productivas.

2 Fuente: Elaboración Propia

3

El gran logro del CNI fue establecer un espacio de comunicación y coordinación entre el sector privado y público, en donde la planeación de proyectos nacionales no fuera resultado de una decisión unilateral. Mediante grupos de trabajo se estudiaron temas normativos, financieros y técnicos. La Tabla 1 muestra algunos de los principales logros del CNI en el periodo 2003 a 2006.

Tabla 1.

Principales logros del Consejo Nacional de Infraestructura por rubro, 2003-2006 RUBRO

LOGRO

Financiamiento

Programa de Financiamiento a la Obra Pública de NAFIN: Permite obtener mayor liquidez a las empresas al descontar por factoraje sus estimaciones de obra.

Programa de Cadenas Productivas SCT-NAFIN: Mediante factoraje, otorga liquidez a las empresas para el pago de sus estimaciones de obra.

Normatividad

Se emitió un Manual para la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM), también se participó en la elaboración de su Reglamento, se emitieron criterios normativos de interpretación, lineamientos en temas diversos y se creó un grupo de trabajo para conclusión de obras sustantivas, prioritarias y estratégicas.

Asociaciones Público-Privadas

Análisis de normatividad para fomentar nuevas modalidades de presupuesto e inversión, se estudió y se dio a conocer la situación de la inversión en infraestructura, se difundieron e impulsaron proyectos de infraestructura mediante la participación público - privado, además de que se desarrollaron nuevos esquemas de participación.

Coordinación Regional

Se generó el Programa Regional de Gran Visión de Infraestructura Carretera, retomando las mesoregiones. Se desarrolló el programa regional de infraestructura carretera en consenso con los estados de las regiones Centro País, Centro-Occidente y Sur-Sureste. Asimismo, se desarrolló una metodología consensuada para priorizar proyectos de inversión carretera en la mesoregión Sur-Sureste.

Desastres Naturales

Coordinación de trabajos de reconstrucción en las zonas afectadas ante los desastres provocados en el sureste del país durante 2005.

Comunicaciones y Transportes

Se prepararon perfiles detallados de tres proyectos de nuevos corredores logísticos de alto impacto (México – Nuevo Laredo, Tuxpan – Matamoros, Istmo de Tehuantepec), se instrumentó con gran éxito el Programa de Cadenas Productivas de Obra Pública en coordinación con NAFIN.

Fuente: Elaboración propia con información de la CMIC.

El CNI se conformó como un foro de discusión para trabajar en los obstáculos que enfrenta el sector. En primer lugar, su restablecimiento podría ayudar a cumplir las metas del Gobierno Federal; por ejemplo, en 2011 el Programa Nacional de Infraestructura (PNI) llevaba un avance del 67%, y se prevé que llegará a 85% en 2012. En segundo lugar y más importante, podría participar en la definición de la visión de la infraestructura en las administraciones, con un enfoque de largo plazo y tomando en cuenta todas las necesidades del sector.

OBJETIVOS Partiendo del problema y las consecuencias expuestas, la CMIC se plantea los siguientes objetivos: OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Generar espacios para el diálogo y coordinación constante entre el Gobierno Federal, las empresas de la construcción, la Banca de Privada y la Banca de Desarrollo para la planeación estratégica del desarrollo de la infraestructura en México y el aprovechamiento de las ventajas comparativas del país para aumentar la productividad de las empresas nacionales, mediante el restablecimiento del CNI.

Crear liderazgo para la coordinación de todos los actores involucrados en el desarrollo de la Infraestructura Consolidar un liderazgo que oriente, coordine, promueva, apoye, fomente y difunda las oportunidades, esquemas, planes y programas para el desarrollo de la infraestructura en México, donde se consideren las necesidades de todos los actores y reduzca los costos de transacción.

Incidir en la construcción de una visión de mediano y largo plazo así como en la cadena productiva de la infraestructura en México Que la iniciativa privada participe en la formulación, ejecución y evaluación de los planes y programas para inversión y desarrollo de la infraestructura en México con una visión de mediano y largo plazo, que permita aprovechar la experiencia y el conocimiento de expertos, replicar casos de éxito y evaluar las acciones bajo la premisa de productividad y competencia.

LÍNEAS DE ACCIÓN Para lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atención de la siguiente línea de acción durante 2012: 1. Reactivar y fortalecer el CNI estableciendo fechas de sesión, metas y compromisos para el periodo 2012-2018: Instalar nuevamente el CNI con el objetivo de coordinar la implementación de políticas públicas de infraestructura para fortalecer a las empresas de la construcción. Es necesario establecer un programa de trabajo y metas de corto, mediano y largo plazo.

4

5

1. REACTIVAR EL CONSEJO NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA PARA EL PERIODO 2012-2018 ¿Qué debe hacer el gobierno?

Situación actual

En estricto sentido, el CNI no ha dejado de existir, pues en su acuerdo de creación se estableció su carácter de permanente. Para reactivarlo es necesario que el Ejecutivo retome el Consejo y reactive sus acciones, de manera que se encuentre activo para colaborar en la elaboración del PNI 2013-2018.

Desde finales de 2011 y lo que va de 2012, el presidente de la Cámara de la Industria de la Construcción (CMIC), Eduardo Correa Abreu, ha solicitado al Ejecutivo Federal, en varios actos públicos, la reactivación del CNI para lograr un diálogo más cercano y abierto sobre los problemas que deben resolverse conjuntamente, pero esta solicitud no ha sido atendida.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Vínculo con la Línea de Acción

Obstáculo Los esquemas institucionales existentes para la interlocución entre el sector público, el sector privado y la Banca Privada y de Desarrollo han sido desaprovechados y relegados en los últimos años

Retomando el CNI se aprovechará el espacio de interlocución para generar una planeación de infraestructura integral

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo La reactivación del CNI depende principalmente de la voluntad política del titular del Poder Ejecutivo. Para reactivarlo, un primer paso necesario es convocar a sesión ordinaria con base en el Artículo 9º del Acuerdo por el que se crea el Consejo Nacional de Infraestructura, como una comisión intersecretarial de carácter permanente, con el objeto de coordinar, orientar, promover y fomentar las estrategias y acciones entre los sectores público y privado para el desarrollo integral de la infraestructura necesaria para el país.

Una vez iniciada la nueva administración, la sesión debe integrarse por la mayoría de los miembros del Consejo especificados en el Artículo 2º del mismo acuerdo: Titulares de la Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas quien lo presidirá; de las secretarías de Hacienda y Crédito Público; Energía; Economía; Comunicaciones y Transportes; y Función Pública.

Tendrán el carácter de invitados permanentes los titulares de Petróleos Mexicanos; de la Comisión Federal de Electricidad; de Luz y Fuerza del Centro; de la Comisión Nacional del Agua; de Nacional Financiera S.N.C.; y del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.N.C. En caso de ausencia, los servidores públicos que integran el Consejo, así como los invitados permanentes, podrán ser representados por el funcionario inferior inmediato que designe cada uno.

Invitados permanentes: los titulares de Petróleos Mexicanos; de la Comisión Federal de Electricidad; de Luz y Fuerza del Centro; de la Comisión Nacional del Agua; de Nacional Financiera S.N.C.; y del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.N.C.

El Artículo 3º posibilita la participación del sector privado.1 La reactivación del Consejo, en estricto sentido, corresponde únicamente a quien la preside, en este caso al titular de la Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas. A título propio o a petición del Presidente, puede convocar a la sesión ordinaria para establecer el programa de trabajo y la calendarización de sesiones, por lo que es fundamental que el Presidente designe al responsable en la materia.

La reactivación, fundamentada en este Acuerdo, debe iniciar el próximo periodo presidencial con la participación directa en el diseño del PNI 2013-2018 como uno de los ejes fundamentales de su plan de trabajo. Asimismo, es posible recapitular sobre los logros del CNI hasta 2006, hacer una evaluación del PNI 2007-2012, y plantear el horizonte de la industria de la construcción a partir de las oportunidades coyunturales, como la reciente creación de la nueva Ley de Asociaciones

Público Privadas, y los retos actuales, como el crecimiento y consolidación de las MiPyMes y las oportunidades de financiamiento. En particular, por el lado del gobierno y los constructores se deben establecer metas y compromisos para el corto, mediano y largo plazo, así como abrir la posibilidad de sesionar en caso de emergencias para la aportación de ideas para la reconstrucción de zonas devastadas en caso de desastre natural.

Fundamento legal

Interlocutores y Negociación

Reactivación del CNI

Acuerdo de creación del CNI como Comisión Intersecretarial permanente

Titular de la oficina de Presidencia de Políticas Públicas Secretarias: SHCP, SENER, SE, SCT y SFP.

Entre diciembre 2012 y el primer trimestre de 2013

Descentralizados: PEMEX, CFE, CONAGUA, NAFINSA y BANOBRAS l Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos

1 ARTÍCULO TERCERO.- El Consejo, por acuerdo de sus miembros, invitará a participar en las sesiones a representantes del sector privado, relacionados con el objeto del mismo.

6

CONTENIDO 1. INFRAESTRUCTURA PARA EL DESARROLLO • CONSEJO NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA • INFRAESTRUCTURA PARA HIDROCARBUROS • INFRAESTRUCTURA PARA ELECTRICIDAD • INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA • VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO • INFRAESTRUCTURA PARA EL TRANSPORTE • EDIFICACIÓN EDUCATIVA • EDIFICACIÓN SEGURIDAD

2. FORTALECIMIENTO DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN • ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS • FINANCIAMIENTO • SEGURIDAD SOCIAL • MEDIO AMBIENTE

INFRAESTRUCTURA PARA HIDROCARBUROS AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

CONTENIDO Problema

1

Consecuencia

2

Obstáculos del sector de infraestructura para hidrocarburos

4

Obstáculo 1: Desaprovechamiento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, en lo referente a la participación privada 4 Obstáculo 2: Los funcionarios de PEMEX se ven amenazados con la posibilidad de juicios legales en su contra por firmar contratos con la iniciativa privada

5

Obstáculo 3: Algunas empresas mexicanas no cuentan con las capacidades técnicas necesarias para la ejecución de ciertos proyectos en materia de hidrocarburos 6

Objetivos

6

Líneas de Acción

7

1. Crear condiciones para una mejor aplicación y extensión de los esquemas de participación público-privada en PEMEX

7

2. Incorporar en la legislación actual obligaciones para las compañías extranjeras de asociación con empresas mexicanas y transferencia tecnológica

9

Bibliografía

11

1

PROBLEMA Petróleos Mexicanos (PEMEX) no cuenta con las capacidades para desarrollar por sí sola la infraestructura necesaria para explotar hidrocarburos.

Finanzas públicas: PEMEX destina, desde 1981, parte de sus ganancias a cubrir necesidades de las finanzas públicas federales. De igual forma, el Gobierno Federal decide el gasto corriente y de inversión de PEMEX, lo que limita severamente sus capacidades de inversión, exploración, producción y refinación. En 2010, los ingresos petroleros que se destinaron

al gasto público significaron 4.5 puntos del Producto Interno Bruto (PIB), mientras que la recaudación de impuestos federales fue de menos de 11 puntos del PIB (Elizondo, 2011).

Durante 2011, de cada tres pesos que gastó el Gobierno Federal, uno provino de PEMEX. Esto representa casi 33% de los ingresos presupuestarios del gobierno.

Gráfica 1: Ingresos del Gobierno Federal petroleros y no petroleros

18 16 14 12 10

9,73

9,09

8,89

10,46 9,18

10,24

12,38

8 6 4 2

5,26

5,73

2007

2004

6,4

5,83

5,03

6,44 4,54

0

Fuente: SHCP.

2005

2006

2007

2008

2009

Asimismo, PEMEX y sus organismos subsidiarios, a excepción de PEMEX Exploración, Producción, tienen un impuesto a los rendimientos petroleros de 30% a la utilidad neta del ejercicio (Mayoral, 2011).

La Gráfica 1 muestra el porcentaje del PIB que se obtiene mediante ingresos petroleros y no petroleros.

Falta de capacidades y tecnología: El actual director de PEMEX, Juan José Suárez Coppel, ha reconocido en diversas ocasiones que los problemas que enfrenta la empresa no sólo son presupuestarios o del sindicato, sino de la forma en que opera la paraestatal debido a malas prácticas operativas y de gestión.

Aunque hay 100% de reservas probadas se necesita tecnología para poder explotarlas y producir gasolina de mejor calidad (Arzate, 2010). Otra dificultad que enfrenta PEMEX es la mala calidad del petróleo que está extrayendo, lo que se traduce en problemas de operación para las refinerías debido a que el crudo es mucho más viscoso y requiere mayores técnicas de procesamiento (La Jornada, 2010).

Uno de los mayores problemas que enfrenta PEMEX es la falta de tecnología para desarrollar la infraestructura necesaria para explotar de forma sustentable las reservas nacionales de hidrocarburos; entre ellos los yacimientos profundos, lo que equivale a 50% de los recursos prospectivos del país. La mayor parte de esta tecnología ha sido desarrollada y es propiedad de compañías extranjeras.

Actualmente, para poder hacer ese tipo de perforaciones, PEMEX renta plataformas y tecnología, lo que eleva considerablemente los costos (Milenio, 2012).

CONSECUENCIA Se desaprovechan importantes yacimientos de aguas profundas y de gas shale, lo que ocasiona poco desarrollo del sector.

Además de la inversión programable, en su Plan de Negocios, PEMEX establece que buscará financiamiento complementario no presupuestario a partir de 2012.

Sin embargo, dado que ya no puede usar los PIDIREGAS,1 PEMEX tendrá que recurrir a financiamiento por medio de préstamos aprobados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) o de bonos ciudadanos.2 No obstante, dado lo ideológicamente sensible que es el tema de la incursión del sector privado en la industria petrolera, y siendo este un plan de negocios transexenal, no hay ninguna garantía para que PEMEX consiga el financiamiento no programable necesario.

Se tiene previsto que 86% de la inversión se dedique a proyectos de exploración, la mayoría localizados en el Golfo de México, incluidos aquellos en aguas profundas.

Sin embargo, debido a lo avanzado y especializado de la tecnología necesaria, es muy difícil que empresas constructoras mexicanas puedan participar. En este sentido, es importante recalcar que una de las mayores pérdidas o consecuencias de no incorporar en nuevos mecanismos de asociación con el sector privado es la pérdida de acceso a nuevas tecnologías, tanto a PEMEX como a las empresas del sector que podrían estar trabajando en consorcio con empresas extranjeras.

Se prevé que, a partir de 2015, PEMEX disminuya las exportaciones petroleras debido al descenso en las reservas que se encuentran actualmente en explotación.

Sin embargo, de invertirse en exploración en aguas profundas y en la producción de gas shale o de esquisto, el descenso en las reservas en la producción no pondría en riesgo la autosuficiencia energética del país. Para poder explorar y producir petróleo en aguas profundas del Golfo de México se necesitan 2,580 mmdp entre 2012 y 2018; y sólo para la producción de las cuencas gasíferas del noreste se requieren 108 mmdp a partir de 2014.

El resto de la inversión se enfocará en aumentar la capacidad de procesamiento, lo que se hace en tierra.3 La siguiente gráfica muestra las estimaciones de inversión de capital necesarias para llevar a cabo los proyectos prioritarios propuestos hasta la fecha.

Tabla 1: Inversión en capital de PEMEX 2011-2018 (mmdp)

Monto

Porcentaje

2,567

86%

Refinación

203

7%

Petroquímica

23

0.8%

Gas y petroquímica básica

9

0.3%

110

4%

Exploración y Producción

Otros proyectos de refinación y petroquímica Fuente: CICM, 2011.

1 En esta modalidad, los proyectos generalmente se asignan por licitación pública internacional para su ejecución; durante su construcción los gastos no afectan a las finanzas públicas, ya que las empresas ganadoras de las licitaciones cubren esos gastos con recursos provenientes de financiamientos, disponibilidades propias o inventarios; cuando las obras están concluidas y en condiciones de generar ingresos, los proyectos se entregan a las empresas del sector público (ahora sólo CFE, aunque originalmente PEMEX también) y, una vez que los proyectos entran en operación, se inicia el pago de obligaciones.

2 Los bonos ciudadanos son títulos de crédito que otorgan a sus tenedores una contraprestación vinculada con el desempeño de la empresa y le permiten a PEMEX financiarse. Los títulos no otorgan derechos corporativos, ni sobre la propiedad, control o patrimonio de PEMEX. Sólo pueden adquirirlos personas físicas o morales mexicanas, y hay un límite de adquisición de 0.1% del total de la emisión. La SHCP determina las características, formas en que se negocian, medidas para evitar el acaparamiento, mediante de disposiciones de carácter general.

3 En 2011 se terminó la reconfiguración de la Refinería de Minatitlán, lo que permitirá que a partir de 2012 la capacidad de refinación del país aumente en 150 mbd. Con esto, el volumen procesado en el Sistema Nacional de Refinación alcanzará una capacidad de 1,690 mbd en 2014; es decir, un incremento de 30%.

Además, están en proyecto la optimización de las coquizadoras de Cadereyta y Madero, la construcción de una nueva coquizadora para la conversión de residuales en la refinería de Salamanca. Asimismo, en 2011, se inició la construcción de una nueva refinería en Tula. Ésta tendrá una capacidad de 250 mbd, con lo que la capacidad instalada en el Sistema Nacional de Refinerías al término de 2015 sería de aproximadamente 1,940 mbd (50% más que en 2011). Para cubrir la creciente demanda de gas natural, PEMEX tiene considerada la construcción de tres plantas procesadoras más de gas, el Centro Procesador de Gas de La Venta (hacia 2014-2015), Centro procesador de gas de Poza Rica (2018) y otra más a programar. Además, el sistema nacional de gasoductos deberá extenderse para atender un mayor flujo proveniente en el norte de Veracruz. Para ello, en 2011 se inauguró el gasoducto Manzanillo-Guadalajara y se licitaron dos gasoductos, el Tamazunchale-El Saúz (de la Huasteca potosina a Querétaro) y otro en Chihuahua. Asimismo, hacia 2016 se proyecta la construcción de dos gasoductos, uno de San Luís Potosí a Aguascalientes, y de San Luís a San José Iturbide (Guanajuato) (SENER, 2010).

2

3

Gráfica 2: Inversión en capital de PEMEX 1999-2018

700,000 Inversión programable

600,000

597,308*

Inversión PIDIREGAS

500,000

Inversión complementaria no programable 56,100

400,000 300,000

263,369

301,255 330,500

200,000

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

105,552 2001

2000

27,279 1999

100,000

*La inversión en 2017 y 2018 se calculó restando el presupuesto anual para inversión previsto para el periodo 2012-2016, a los 2.6 billones de pesos que PEMEX y el CICM calculan de inversión necesaria en PEMEX hasta 2018.

Fuente: elaboración propia con datos de SENER 2011; PEMEX 2011; PEF 2010, 2011 y 2012.

En el mediano plazo, las necesidades en cuanto a infraestructura de hidrocarburos seguirán siendo las mismas que hoy: se necesita cubrir la demanda interna y poder seguir exportando para obtener divisas. Para lograrlo, el país requiere aumentar la infraestructura de producción, procesamiento, transporte y distribución. Para lo anterior, el Gobierno Federal en el Programa Nacional de Infraestructura (PNI) 2007-2012 y el Colegio de Ingenieros Civiles de México (CICM) en Infraestructura Estratégica: Programa para el Desarrollo de México 2007-2030 consideran que la inversión necesaria debiera ser mayor a 4.3 billones de pesos. Sin embargo, apenas 1.3 billones están previstos para el mediano plazo (2019-2030), y se distribuyen de la siguiente forma:

Tabla 2: Inversión en capital de PEMEX 2019-2030 (mmdp)

Monto

Porcentaje

Exploración y Producción

877

67%

Refinación

383

30%

Petroquímica

40

3%

Fuente: CICM, 2011.

Si no se consideran mecanismos eficientes de participación con la iniciativa privada, se restringirá al país a no construir la infraestructura requerida o a utilizar mecanismos diversos para financiarlos mediante nuevos gravámenes, utilización

de deuda pública o recortes al gastos corriente u otros ramos de infraestructura, se limitará el acceso a tecnología y se evitará la exploración de aguas profundas y gas shale.

OBSTÁCULOS DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA PARA HIDROCARBUROS La CMIC identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad en el sector: 1. Desaprovechamiento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, en lo referente a la participación privada.

2. Los funcionarios de PEMEX se ven amenazados con la posibilidad de juicios legales en su contra por firmar contratos con la iniciativa privada.

3. Algunas empresas mexicanas no cuentan con las capacidades técnicas necesarias en materia de hidrocarburos.

OBSTÁCULO 1:

DESAPROVECHAMIENTO DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL EN EL RAMO DEL PETRÓLEO, EN LO REFERENTE A LA PARTICIPACIÓN PRIVADA Hoy en día, los argumentos más fuertes de la oposición política que evitan el aprovechamiento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 referente a la participación privada se pueden agrupar en tres: • Los que dudan de la capacidad que PEMEX tiene para regular a las trasnacionales; • Los argumentos en contra de los contratos de riesgo compartido (y Asociaciones Público-Privadas); y, • Argumentos que temen que exista una fuerte opacidad en la adjudicación de los nuevos contratos.

El marco constitucional limita los incentivos de participación al sector privado: Históricamente, el petróleo ha sido un motivo ideológico de soberanía nacional. Esto se ve reflejado en el Artículo 27 constitucional que establece que la Nación tiene el dominio directo e inalienable de todos los recursos naturales. En México, únicamente se permiten contratos en los que las empresas pueden extraer petróleo pero éste es propiedad del Estado, por lo que PEMEX les paga por su producción. En cambio, la mayoría de las grandes empresas (como Shell, British Petroleum, Exxon Mobil, Petrobras y Statoil) desean operar mediante concesiones o modalidades contractuales que impliquen compartir reservas, producción o el ingreso de la venta de los hidrocarburos extraídos ya que, mediante este tipo de esquemas, pueden garantizarle a los bancos la solvencia necesaria para adquirir préstamos para iniciar las obras.

Debilidad de PEMEX frente a trasnacionales: El miedo de la oposición política radica en que las compañías petroleras internacionales remplacen a

PEMEX en regiones enteras del territorio nacional, y que PEMEX termine actuando como un administrador del subsuelo y agencia comercializadora de los hidrocarburos extraídos por las transnacionales.

La oposición argumenta que los abogados del Gobierno Federal parten de una tesis errónea, esta es, que al permitir que PEMEX pueda concesionar o contratar las actividades de la cadena de petróleo y el gas natural -inclusive la planeación-, cuando se establezca que el contratista actúa por cuenta de PEMEX, la paraestatal puede mantener el control. Se cuestiona que la propiedad ni el control jurídico garantizan per se el control físico, económico, social, político y estratégico de los hidrocarburos. En específico, dudan que la paraestatal pueda mantener el control sobre las empresas extranjeras porque PEMEX no cuenta con las capacidades y facultades técnicas para regular a las compañías petroleras. Además, las compañías trasnacionales pueden dirimir controversias en tribunales internacionales, donde las empresas públicas son más susceptibles de perder los casos.

Riesgos de contratos de riesgo compartido: Las modificaciones a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional permiten que PEMEX contrate trabajos de exploración y producción para yacimientos transfronterizos en los términos de los tratados en los que México sea parte, los cuales han sido considerados por mucho tiempo como indelegables. Lo anterior, le permite a las empresas extranjeras explotar estos yacimientos mediante contratos de servicios múltiples, lo que para la oposición política se interpreta legalmente como un movimiento al margen de la Constitución. Esto, argumentan, porque se permite al contratista adquirir, de iure o de facto, derechos de propiedad, mayores espacios de control de los procesos operativos y de la planeación, así como una porción más grande de la renta petrolera. Es decir, inclusive cuando el pago se lleve a cabo en efectivo, bajo esquemas de Asociaciones Público-Privadas o contratos de riesgo compartido, el contratista puede beneficiarse presentando facturas 4

5

elevadas a título de costos de producción.

Esto se debe a que se permite la remuneración variable y, por tanto, existe el riesgo de que ajusten los costos de forma proporcional a la renta por la extracción del petróleo.

Riesgos de opacidad en la adjudicación: Se considera inconstitucional dotar a PEMEX con un comité que decida qué tipo de obra federal debería regirse por los ordenamientos en materia de obras públicas, servicios, adquisiciones, arrendamientos y enajenación de bienes.

Asimismo, si PEMEX puede determinar

como información reservada y confidencial los procedimientos de licitación y adjudicación cuando se tiene como propósito desarro-llar innovaciones tecnológicas, existe el riesgo de una fuerte opacidad porque puede argumentarse para la mayor parte de los proyectos.

OBSTÁCULO 2:

LOS FUNCIONARIOS DE PEMEX SE VEN AMENAZADOS CON LA POSIBILIDAD DE JUICIOS LEGALES EN SU CONTRA POR FIRMAR CONTRATOS CON LA INICIATIVA PRIVADA En noviembre de 2011, la SFP inhabilitó por tres meses al subdirector de Nuevos Modelos de Ejecución de PEMEX Exploración, Luis Sergio Guaso Montoya,4 y a tres de sus subalternos -Aurora Pierdant Grunstein, Guadalupe Campuzano Delgadillo y Jesús Hernández San Juan- por negligencia administrativa y violaciones en el procedimiento de contratación entre PEMEX Exploración y Producción y el consorcio texano EMS Energy Services, para el aseguramiento y operación de ductos, en cuyo proceso de licitación se registraron irregularidades. El contrato número 420407836 asciende a más de 4 mil 300 millones de pesos, y tiene como propósito el mantenimiento y operación de mil 700 kilómetros de ductos de Campeche, Tabasco, Chiapas y Oaxaca, de 2008 a 2018, y fue etiquetado bajo el rubro de Aseguramiento de la Integridad y Confiabilidad del Sistema de Transporte de Hidrocarburos por ducto de Pemex Exploración y Producción, Sistema 4.

La relevancia del caso radica en que el modelo contractual se inscribe dentro de

los “contratos integrales” o “incentivados” (Villegas, 2010), contenidos en el Artículo 60 de la Ley de Petróleos Mexicanos y que, incluso en la discusión de la Iniciativa de Ley, han sido considerados como inconstitucionales, toda vez que supone que, para realizar la contratación, se cede a empresas privadas actividades medulares de la industria petrolera y se comparte su renta (Huerta, 2008).

Cabe mencionar que, desde 2010, el Órgano Interno de Control concluyó la auditoría que determinó la responsabilidad de Guaso, pero no podía declararse oficialmente su responsabilidad, pues estaban a punto de ser asignadas las primeras licitaciones de los contratos incentivados para asignar a particulares la explotación de los campos maduros en Tabasco. Por tal motivo, El director general, Juan José Suárez Coppel intervino para que la auditoría se hiciera pública hasta octubre de 2011.

La Auditoría Superior de la Federación concluyó que los lineamientos del contrato no se apegaban a la Ley, que la paraes-

tatal pagaba trabajos no realizados, y sobre todo que la falta de mantenimiento ponía en riesgo la principal área de distribución de hidrocarburos del país. La Auditoría encontró que en la licitación que ganó Energy Maintenance Services, la empresa no cubría los requisitos técnicos ni de solvencia financiera, lo que invalidaba la contratación. Además, los funcionarios no presentaron ante las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Economía la evaluación de costo-beneficio del proyecto, por lo que el máximo órgano de fiscalización del país lo declaró como “indebido”. De esta manera, la Auditoría Superior determinó que el incumplimiento se debió a la irresponsabilidad de los funcionarios, al no supervisar, vigilar, controlar ni revisar su trabajo. Poco después, el Órgano Interno de Control determinó negligencia administrativa. Entre los hallazgos más relevantes se encontró que los funcionarios de la Subdirección de Nuevos Modelos de Ejecución, que encabezaba Guaso Montoya, modificaron los plazos contractuales 16 meses después de iniciado el contrato (Pérez, 2011).

Luis Sergio Guaso tuvo un papel clave en las administraciones de Vicente Fox y Felipe Calderón. Ingresó a Pemex en 1990, como superintendente adscrito a la Dirección Corporativa de operaciones; en 1994 fue designado gerente en la Dirección Corporativa de Finanzas; en 1997 asesor en la subsidiaria PMI; y en 1998 llegó a Pemex Exploración y Producción, primero como Gerente de Recursos de Inversión, y después como Gerente de Análisis Económico. En 2002 se le designó como encargado de dirigir los trabajos de diseño e implantación de los contratos de servicios múltiples, mediante los cuales se asignó la operación de la Cuenca de Burgos —uno de los yacimientos de gas más importantes del mundo— a trasnacionales privadas (Repsol, Petrobas, Lewis Energy Group y Teikoku Óil). A Guaso se le encargó también la administración de los Pidiregas.

4

5 Cabe mencionar que el Sistema 4 transporta el crudo que produce la Sonda de Campeche, que representa el 49.2% de la producción nacional y el 98% el 49.2 del que se utiliza en las refinerías del país; además del 56 por ciento del gas (Pérez, 2011).

OBSTÁCULO 3:

LAS EMPRESAS MEXICANAS NO CUENTAN CON LAS CAPACIDADES TÉCNICAS NECESARIAS PARA LA EJECUCIÓN DE CIERTOS PROYECTOS EN MATERIA DE HIDROCARBUROS

Se han perforado cinco pozos en el Golfo de México con profundidades de entre 500 y mil metros. Sin embargo, las empresas mexicanas no cuentan con la capacidad técnica para ampliar sus trabajos en aguas profundas. Debido a las corrientes marinas, los cambios de temperatura y las presiones anormales, es necesaria la operación remota; la construcción de instalaciones complejas para la separación de hidrocarburos en el fondo del mar y el bombeo de hidrocarburos; así como el empleo de robótica avanzada para automatizar la mayor parte del proceso.

Las reservas petrolíferas más grandes del país se encuentran a una profundidad de más de tres mil metros bajo el mar. Existe una extensión de aproximadamente 575 mil kilómetros cuadrados de recursos potenciales de hidrocarburos en aguas territoriales del Golfo de México. Debido a los riesgos y dificultades del proceso, la perforación exploratoria, la terminación y la explotación de pozos en aguas profundas requieren de tecnología e infraestructura muy especializada.

Los diez principales productores en aguas profundas son: Brasil, Nigeria, Estados Unidos, Angola, Egipto, Gran Bretaña, Noruega, India, Filipinas y Guinea Ecuatorial. Sin embargo, en la mayoría de los países el proceso se lleva a cabo por empresas internacionales especializadas que cuentan con la tecnología y el conocimiento para enfrentar los retos de extraer el petróleo en aguas profundas. Las principales son Shell, British Petroleum, Exxon Mobil, Petrobras y Statoil. 6

OBJETIVOS Partiendo del problema y de las consecuencias expuestas, la CMIC plantea los siguientes objetivos: OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Generar las condiciones institucionales y políticas para impulsar el desarrollo de tecnología e infraestructura en materia de hidrocarburos.

Aumentar la participación de la iniciativa privada en PEMEX para construir proyectos estratégicos que garanticen certeza tanto a los inversionistas como a PEMEX.

Implementar esquemas de colaboración y transferencia tecnológica con las compañías extranjeras que favorezcan el desarrollo del sector de hidrocarburos en México.

Legitimar el concepto de participación privada en PEMEX para reducir la oposición política.

Estas compañías han trabajado a más de 2,000 metros de profundidad. Por ejemplo, Shell diseñó, construyó e instaló la Plataforma Na Kika a aproximadamente 2,300 metros de profundidad en la costa de Nuevo Orleans, Estados Unidos. Asimismo, en Parque das Conchas, Brasil lograron separar las sustancias bajo el mar para que el gas suba primero y posteriormente, mediante impulsos eléctricos, el petróleo.

6

6

7

LÍNEAS DE ACCIÓN Siguiendo la necesidad de mejorar la planeación y ejecución de las obras en el sector, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012: 1. Crear condiciones para una mejor aplicación y extensión de los esquemas de participación público-privada en PEMEX. 2. Incorporar en la legislación actual obligaciones para las compañías extranjeras de asociación con empresas mexicanas y transferencia tecnológica.

1. CREAR CONDICIONES PARA UNA MEJOR APLICACIÓN Y EXTENSIÓN DE LOS ESQUEMAS DE PARTICIPACIÓN PÚBLICO – PRIVADA EN PEMEX. ¿Qué debe hacer el gobierno?

1. Extender los mecanismos en la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y en la Ley de Petróleos Mexicanos para incentivar la participación privada en la explotación de hidrocarburos.

2. Considerar desde el PND, en la planeación de infraestructura de energía, la participación del sector privado en concordancia con el marco normativo.

3. Generar condiciones institucionales que permitan a los funcionarios de PEMEX aprovechar los esquemas y establecer condiciones de competencia para asignar contratos a las empresas más competentes.

Situación actual El Artículo 27 Constitucional presenta un marco jurídico rígido, pero la Ley de Petróleos Mexicanos (LPM) ofrece mecanismos de participación que no están vinculados directamente con la extracción de petróleo o con la generación de energía, sino con el transporte, almacenamiento y distribución que ofrecen marcos más flexibles en el tema del petróleo, pero no en el tema de extracción.

Por su parte, no existe flexibilidad contractual para poder ajustar los factores de producción en caso de imprevistos y poder recuperar los costos de inversión. El esquema de contratación tradicional no puede garantizarse en proyectos de alto riesgo, como la exploración de aguas profundas, ni siquiera la recuperación de los costos de inversión.

De esta manera, las grandes constructoras carecen de incentivos para participar en la creación de infraestructura en el sector, y son las empresas más pequeñas las que están dispuestas a recibir un menor margen de ganancia con los contratos menos flexibles y asumiendo un mayor porcentaje del riesgo. ¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

Desaprovechamiento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, en lo referente a la participación privada.

Generar las condiciones necesarias para el aprovechamiento y extensión de los esquemas de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 permitirá extender la participación privada, aumentando la productividad del sector y los beneficios económicos.

Los funcionarios de PEMEX se ven amenazados con la posibilidad de juicios legales en su contra por firmar contratos con la iniciativa privada

Incrementar la participación privada directamente en el PNI en los términos y condiciones establecidos en la ley, establece metas previamente negociadas con los actores involucrados, dando certidumbre a los funcionarios responsables de su ejecución.

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo En primer lugar, el Ejecutivo debe negociar con los líderes de las bancadas de ambas Cámaras del Congreso y con los partidos de oposición los requisitos y mecanismos para la inversión privada en cada etapa: extracción, transporte, almacenamiento y distribución.

En segundo lugar, al ser un tema de planeación, el gobierno debe intervenir por medio de la inclusión de los planes sobre infraestructura de energía en el Plan Nacional de Desarrollo. Con base en esta propuesta, las metas de participación del sector privado deben incluirse en el PNI. Llevar a cabo esta línea de acción compete únicamente al Poder Ejecutivo.

El PNI en su eje de energía debe incorporar las metas de participación del sector privado. En materia de gas, el fundamento se encuentra en el Artículo 4º de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, el cual permite diseñar una planeación previa sobre las expectativas de inversión del sector privado en transportación, almacenaje y distribución de gas. Asimismo, el Artículo 11 permite la inversión para la construcción de ductos y plantas de almacenaje. Por ello, PEMEX debe evaluar las necesidades y los recursos disponibles para la construcción de éstos con el fin de incorporarlo en las metas del PNI.

El Consejo Nacional de Infraestructura, si es reactivado, en conjunto con PEMEX puede participar en la elaboración del PNI en materia de inversión y de energía. La SHCP y la Secretaría de Energía (SENER) intervienen en su diseño y en la incorporación las formas y procedimientos de la participación del sector privado por medio del impacto presupuestal que generará.

No obstante, la fracción V del Artículo 49 de la LPM establece que el Consejo de Administración de PEMEX autorizará el presupuesto y decidirá sobre los proyectos de inversión de la institución. Las restricciones de participación del sector privado pueden subsanarse con planeación y con la participación de las direcciones subsidiarias que han evaluado las necesidades de cada sector: Exploración y Producción, Gas y Petroquímica Básica, Petroquímica y Refinación.

Para generar condiciones institucionales que permitan a los funcionarios de PEMEX aprovechar los esquemas y establecer condiciones de competencia para asignar contratos a las empresas más competentes es necesario flexibilizar el marco de responsabilidades de los funcionarios de áreas estratégicas vinculadas con la creación de esquemas público privados. el Artículo 27 Constitucional presenta un marco jurídico rígido, pero la Ley de Petróleos Mexicanos (LPM) ofrece me-

canismos de participación que no están vinculados directamente con la extracción de petróleo o con la generación de energía sino con el transporte, almacenamiento y distribución que ofrecen marcos más flexibles en el tema del petróleo. El Ejecutivo Federal puede proponer modificar el marco de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos para “flexibilizar” las limitantes de funcionarios de PEMEX para que puedan firmar los contratos de participación con la iniciativa privada sin miedo a incurrir en sanciones penales o multas sin sentido.

Crear una excepción en esta materia para funcionarios público flexibiliza la labor de los funcionarios que toman decisiones sobre el desarrollo de esquemas de inversión privada, lo que permite el diseño de diversos modelos de intervención para cada etapa con el fin de incentivar la inversión en las redes de trasporte, almacenamiento y distribución, fundamentado en el Artículo 4º de la Ley Reglamentaria del 27 Constitucional.

Proceso en el Legislativo El proceso en el legislativo puede empezar con un foro que convoque a los distintos partidos, especialistas y sociedad civil de la misma forma que el foro de 2008. Sin embargo, el objetivo del foro tendría centrarse específicamente en los espacios necesarios para que se pueda ampliar la infraestructura con el sector privado sin contravenir el artículo 27 y, simultáneamente, ofreciendo garantías de no-prosecución a los funcionarios de PEMEX que sean responsables de su aprobación sin contravenir la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. De este foro pueden agruparse ideas que se transformen en iniciativas parlamentarias. Las iniciativas se pueden presentarse en cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión para después turnarse a las comisiones relevantes. El enfoque de las iniciativas buscaría modificar a La Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo para permitir la participación de la inversión privada en todas las actividades de la industria petrolera: exploración, perforación, extracción, distribución, almacenamiento y transporte, para lo que podría ser necesaria la modificación a los artículos 3°, 4° y 6° de la ley mencionada. Asimismo, sería necesario generar reglas de operación, con base en el marco normativo, que regulen explícitamente los esquemas de participación privada en cada uno de los rubros.

8

9

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

2. INCORPORAR EN LA LEGISLACIÓN ACTUAL OBLIGACIONES PARA LAS COMPAÑÍAS EXTRANJERAS DE ASOCIACIÓN CON EMPRESAS MEXICANAS Y TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA Las compañías extranjeras que realicen contratos de obra o de prestación de servicios con PEMEX en territorio nacional deben tener la obligación de contratar un porcentaje mínimo de recursos humanos mexicanos, asociarse con empresas nacionales y entablar procesos de transferencia de tecnología. Al realizar este tipo de alianzas estratégicas, se incrementará el aprovechamiento de yacimientos de hidrocarburos sin poner en desventaja a la industria nacional.

¿Qué debe hacer el gobierno?

Situación actual

Considerando que son muy pocas las compañías mexicanas que cuentan con las capacidades técnicas suficientes en materia de hidrocarburos, es necesario realizar alianzas estratégicas con compañías extranjeras. Sin embargo, para fomentar el desarrollo de la industria nacional, los esquemas de colaboración deben promover la transferencia tecnológica, y fortalecer las capacidades y habilidades de los recursos humanos. El objetivo principal de esta línea de acción es fomentar el desarrollo de la industria nacional.

De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Artículos 25, 27 y 28), la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios y la Ley de Inversión Extranjera, México tiene el derecho de desempeñar de forma exclusiva las actividades relacionadas con el petróleo y otros hidrocarburos; así como prohibir la inversión extranjera.

La Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo establece en el Artículo 6° que PEMEX puede celebrar contratos de obras y de prestación de servicios para realizar las actividades que requiera. Los contratos únicamente se pueden pagar con efectivo debido a que los hidrocarburos son propiedad de la Nación. Asimismo, establece que PEMEX jamás se someterá a jurisdicciones extranjeras cuando se trate de contratos de obras y prestación de servicios dentro del territorio mexicano.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Algunas empresas mexicanas no cuentan con las capacidades técnicas necesarias para la ejecución de ciertos proyectos en materia de hidrocarburos

Vínculo con la Línea de Acción

Al realizar alianzas estratégicas con compañías extranjeras, se acelerará el trabajo en aguas profundas y se incrementará el aprovechamiento de yacimientos de hidrocarburos sin poner en desventaja a la industria nacional

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

El Articulo 9º de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo establece que la industria petrolera es exclusiva jurisdicción federal. En consecuencia, únicamente el Gobierno Federal puede dictar las disposiciones técnicas, reglamentarias y de regulación que rijan las actividades relacionadas con el sector de hidrocarburos.

Proceso en el Legislativo Se debe iniciar un proceso de reforma a La Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo para incluir en el artículo sexto la siguiente premisa respecto a los contratos realizados con compañías extranjeras:

• Las compañías extranjeras que realicen contratos de obra o de prestación de servicios en territorio nacional tienen la obligación de contratar un porcentaje mínimo de recursos humanos mexicanos.

• Las compañías extranjeras que realicen contratos de obra o de prestación de servicios en territorio nacional tienen la obligación de realizar alianzas estratégicas y realizar la transferencia de tecnología.

Será necesario generar reglas de operación, con base en el marco normativo, que regulen explícitamente los esquemas de colaboración con compañías extranjeras. De igual manera, se deberá homologar la legislación en cuanto a contratos con empresas extranjeras, en especial en la LPM.

• Este proceso se refiere a la transferencia del conocimiento para la elaboración de un producto o la aplicación de un proceso. Se debe transferir infraestructura y conocimiento para incrementar las habilidades de la industria mexicana para explorar y explotar los yacimientos de petróleo y gas en aguas profundas.

10

11

BIBLIOGRAFÍA “Renta PEMEX la tecnología para aguas profundas”, en Milenio, 6 de marzo de 2012 (DE, 12 de marzo, 2012: http://impreso.milenio.com/node/9124359). ___, “Tiene PEMEX problemas con la refinación”, en La Jornada, 9 de junio de 2010 (DE, 12 de marzo, 2012: http://www.jornada.unam.mx/2010/06/09/ economia/031n1eco).

Arzate, Esther, “PEMEX, con problemas de operación”, en El Financiero, 11 de enero de 2010 (DE, 12 de marzo, 2012: http://biblioteca.iiec.unam.mx/index. php?option=com_content&task=view&id=7507&Itemid=146).

Elizondo, Carlos, “La piñata presupuestal”, en Reforma, 30 de septiembre de 2011 (DE, 12 de marzo, 2012: http://www.carloselizondo.com.mx/2011/09/30/1116/).

Huerta Durán, Carlos, Intervención durante el Foro Adquisiciones, Contratos y Obras Públicas de Petróleos Mexicanos (DE, 12 de marzo, 2012: http://issuu.com/talavera. radioamlo/docs/mtro_carlos_huerta_duran_ponencia?mode=embed&document Id=080714160549-75eb673651ef49eabbbf0a271fe1b8d2&layout=grass).

Mayoral, Isabel, “El presupuesto descansa en PEMEX”, en CNN Expansión, 13 de septiembre de 2010 (DE, 12 de marzo, 2012: http://www.cnnexpansion.com/presupuesto-2011/2010/09/12/pemex-impuestos-presupuesto-gravamen).

11

Perez, Ana Lilia (2011), “ASF ratifica: hubo fraude en ductos de PEMEX”, en Revista Contralínea, 13 de marzo de 2011, (DE, 12 de marzo, 2012: http://contralinea.info/archivorevista/index.php/2011/03/13/asf-ratifica-hubo-fraude-en-ductos-de-pemex/).

Pérez, Ana Lilia, “Sanción a Guaso Montoya por contrato irregular en PEMEX”, en Contralíena, 9 de noviembre de 2011 (DE, 12 de marzo, 2012: http://contralinea.info/ archivo-revista/index.php/2011/11/09/sancion-a-guaso-montoya-por-contrato-irregularen-pemex/).

SENER, Prospectiva del Mercado de Gas Natural 2010-2025, Secretaría de Energía, 2010 (DE, 13 de marzo, 2012: http://www.sener.gob.mx/res/PE_y_DT/pub/perspectiva_gas_ natural_2010_2025.pdf).

SHCP, “Ingresos del Gobierno Federal Petroleros y No Petroleros”, SHCP (DE, 12 de marzo, 2012: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/contabilidad_gubernamental/gestionestadisticas/2000%20-%202009/ingresos/in02_020.pdf).

Villegas, Claudia, “Contratos incentivados: un relevo cuesta arriba para PEMEX”, en Revista Fortuna, 25 de marzo de 2011 (DE, 12 de marzo, 2012: http://revistafortuna.com. mx/contenido/2011/03/25/contratos-incentivados-un-relevo-cuesta-arriba-para-pemex/).

12 12

INFRAESTRUCTURA ELÉCTRICA AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

CONTENIDO Problema

1

Consecuencia

2

Obstáculo del sector de infraestructura eléctrica

4

La inversión se focaliza en el incremento de la generación y no en la satisfacción de la demanda

4

Objetivos

6

Líneas de acción

6

Promover metas de interconexión entre las etapas de transmisión y distribución.

Bibliografía

6 8

1

PROBLEMA El sistema de interconexión eléctrico es ineficiente entre los sitios de producción y consumo, de forma que la distribución de energía eléctrica incurre en altos costos de conexión.

Baja interconexión geográfica y desgaste de instalaciones: El sector de la energía eléctrica se caracteriza por su imposibilidad de almacenamiento en cantidades significativas, por lo que debe ser generada y distribuida en el momento en que se produce su demanda. La capacidad instalada de generación y distribución tiene que crecer a ritmos mayores que su consumo. Así, el costo de transmisión está directamente relacionado con el precio de la electricidad; por ello, entre mayor sea la distancia a recorrer entre las centrales generadoras y las concentraciones de consumo, mayor será el costo –o precio- (Campos y Quintanilla, 1997; George, 1982). La interconexión en este sector debe ser continua y coordinada.

Actualmente, en México se calcula que, debido a la baja interconexión geográfica, se pierde hasta 11.3% de energía eléctrica en la transmisión, transformación y distribución (Gráfica 1), según datos de la Secretaría de Energía (SENER). El Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y otras fuentes sitúan la pérdida de electricidad entre 16 y 18%. En América Latina, el promedio es cercano a 13%, pero en países desarrollados es 7%. El costo monetario anual de esta pérdida es de aproximadamente $57 mmdp., equivalente a 92% del gasto en el Programa Oportunidades (CICM, 2011). De acuerdo con la SENER, se debe ampliar la red de transmisión en 9,585 kilómetros circuito (km-c), así como dar mantenimiento a las líneas de transmisión y subestaciones de

transformación actuales, que tienen una edad media de quince años.1En el Mapa 1 se presenta la capacidad de transmisión en mega watts del Sistema Eléctrico Nacional y las principales regiones de generación y retransmisión.

Asimismo, el Gobierno Federal, por medio de la SENER publicó en febrero de 2011 la Estrategia Nacional de Energía (ENE) que, como uno de sus objetivos, plantea la “disminución de las pérdidas de electricidad a niveles comparables con estándares internacionales de 8%”. No obstante, con base en el análisis de infraestructura eléctrica realizado por el Colegio de Ingenieros Civiles de México (CICM) se argumenta que la pérdida no fue de 11% en 2010, sino de 17.8% (CICM, 2011). En la Gráfica 1 se muestran las pérdidas totales de energía eléctrica a nivel nacional y en comparación con el estándar internacional.

Gráfica 1: Pérdidas totales de energía eléctrica (porcentaje)

10,6

10,6

10,9

11,0

11,3

2000

2004

2006

2010

2011

Pérdida de energía en %

Estándar internacional 6-8%

Fuente: CFE - SENER, 2011.

El promedio de edad de las líneas de transmisión y subestaciones de transformación se estima en veinticinco años. (CFE, 2011)

1

Gráfica 1: Pérdidas totales de energía eléctrica (porcentaje)

43 800 44 46 520 250

390 47

45 150

1

7 600

180

2

8 500

400

350

3

90 49

1. Hermosillo 2. Nacozari 3. Obregón 4. Los Mochis 5. Culiacán 6. Mazatlán 7. Moctezuma 8. Juárez 9. Chihuahua 10. Durango 11. Laguna 12. Río Escondido 13. Nuevo Laredo 14. Reynosa 1 5. Matamoros 16. Monterrrey 17. Saltillo

1 8. Valles 19. Huasteca 20. Tamazunchale 21. Tepic 22. Guadalajara 23. Aguascalientes 24. San Luis Potosí 25. Salamanca 26. Manzanillo 27. Carapan 28. Lázaro Cárdenas 29. Querétaro 30. Central 31. Poza Rica 32. Veracruz 33. Puebla 34. Acapulco

35. Temascal 36. Coatzacoalcos 37. Tabasco 38. Grijalva 39. Campeche 40. Mérida 41. Cancún 42. Chetumal 43. WECC (EUA) 44. Tijuana 45. Ensenada 46. Mexicali 47. San Luis Río C. 48. Villa Constitución 49. La Paz 50. Los Cabos

240 50

13

250 700

48

380

2400

4

Regiones

12

9

400

11

1300

300

17

350

5 1100

16 1350

10 350

1100

1150 200 24 23

900

900

1100 18 1200

200

950 1600

1950

22 650

2150 26

19

1100

6

21

80 15 15 1340

29

1000

20 1450 4000

40

31

600 25 1300 1350 700 750 310 32 30 27 2200 480 1500 340 450 33 3750 2200 28 1290 36 350 270 1500 35 34

580 39

770 41 150 42

780 1750

37 1200

38

Fuente: CFE - SENER, 2011.

CONSECUENCIA Una interconexión ineficiente incrementa los costos de distribución de electricidad para uso público, el cual recae sobre los consumidores finales. Asimismo, aumenta los costos operativos de la transmisión de electricidad y reduce la competitividad del sector eléctrico.

La baja competitividad del sector eléctrico en México no sólo se explica por la baja interconexión geográfica, el desgaste de instalaciones y la inversión mal focalizada, sino también por las altas tarifas del sector, por las pérdidas en la transmisión y distribución, por la concentración de la generación de energía a partir de los hidrocarburos y por la ineficiencia del sector eléctrico. La Tabla 1 muestra un com-

parativo de la generación de electricidad en Argentina, Chile, España y México. Al igual que el CICM, el Banco Mundial presenta la cifra de pérdidas en la transmisión y distribución y refleja que México tiene una pérdida de alrededor de 16% de su total de generación. La cifra es alarmante para México y para Argentina y, más aún, debido a la dependencia a la generación de electricidad a partir de petróleo y de

gas. La falta de diversificación en los tipos de generación eléctrica ocasiona dependencia hacia un sector, lo que incrementa el riesgo de una crisis energética en caso de cambios en los precios abruptos de hidrocarburos o debido a su característica como fuente de energía no renovable.

2

3

Tabla 1: Generación de electricidad por fuente de energía. 2007

Argentina

Chile

España

México

16% 2659 2% 9% 54% 6% 27% 2% 115081

8% 3318 23% 25% 8% 0% 40% 2% 58509

5% 6296 25% 6% 31% 18% 9% 11% 300248

16% 2036 12% 20% 49% 4% 11% 4% 257455

Pérdidas en la transmisión y distribución Consumo per cápita (Kw/h) Carbón Petróleo Gas Nuclear Hidroeléctrica Otros renovables Producción total Fuente: Brown del Bacario y Rivero, con datos del Banco Mundial, 2010.

La competitividad en el sector eléctrico, a pesar de sus potencialidades en la exportación e importación, se fundamenta en sus capacidades de generación, pero, sobre todo, en su eficiencia en la transmisión, transformación y distribución.

Los costos de transmisión y distribución varían de acuerdo al origen de la

generación de la electricidad, es decir, los costos cambian según el origen termoeléctrico, hidroeléctrico, carboeléctrico u otros.

También, dependen de la distancia, de las condiciones de las subestaciones eléctricas y de las líneas de transmisión. La capacidad instalada de transmisión y distribución es la variable que más influye en la eficiencia del sector, así como el mantenimiento

que recibe la misma. En transmisión, la capacidad instalada hasta 2011 es de 50,295 km (Tabla 2); en transformación, 77.18% corresponde a subestaciones de transmisión y el restante 22.82% a subestaciones de distribución con un total de transmisión de 202.9 GVA (Tabla 3); y líneas de distribución con un total de 660,009 km (Tabla 4).

Tabla 2: Líneas de transmisión (km)

Nivel de tensión (kV)

400 230 161 150 Total

2002 14,504 24,060 646 0 39,210

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010 2011*

15,998 17,790 18,144 19,265 19,855 20,364 20,900 22,271 22,880 24,773 25,687 27,148 27,745 28,164 28,093 27,801 27,317 26,867 470 475 475 475 547 547 549 549 549 0 0 0 0 0 0 0 0 41,241 43,952 45,767 47,485 48,566 49,004 49,250 50,137 50,295

Fuente: CFE.

Tabla 3: Capacidad de subestaciones en transformación (GVA)

Tipo de Subestación

Transmisión Distribución Total

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010 2011*

119.7 125.1 128.8 134.7 36.2 37.7 38.8 39.7 155.9 162.8 167.6 174.4

137 41 178

141.7 143.8 147.1 42.7 43.7 45.7 184.4 187.5 192.8

154.5 156.6 44.3 46.3 199.2 202.9

2010 2011*

Fuente: CFE.

Tabla 4: Líneas de distribución (miles de km)

Nivel de tensión Subtransmisión Distribución Fuente: CFE.

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

42.6 563

43.6 573.2

44.9 587.5

45.6 46.9 597.1 606.3

47.9 616.3

47.3 633

46.8 641.8

46.9 651.4

48.5 660

La capacidad instalada no ha sido capaz de satisfacer la demanda de acceso a la electricidad ni de disminuir el precio como bien final, por el contrario, lo ha aumentado. La Gráfica 2 muestra la desigualdad en el acceso a la electricidad a pesar de la capacidad instalada, en la cual se observa que 1.77% de los hogares en el país, aproximadamente 1,800,000 personas, no cuentan con electricidad en su vivienda. Ahora bien, el precio de la electricidad en México de acuerdo con la Comisión Federal de Electricidad (CFE), por kw hora es de 0.0606 centavos de dólar por consumo básico y 0.0715 por consumo intermedio. A pesar de que México se encuentra por debajo del promedio de costo de los países de la OCDE, este costo podría reducirse en 16.9% al disminuir las pérdidas en la transmisión y distribución (OCDE, 2006).

Gráfica 2: Porcentaje de ocupantes en viviendas sin energía eléctrica 6,00 5,00 3,76

4,00 3,00 2,00 1,00

0,95

1,67

1.77%

2,84

0,08 Distrito Federal Nuevo Leóm Coahuila Colima Aguascalientes Jalisco México Moreslo Baja califronia Tlaxcala Sinaloa Tabasco Zacatecas Guanajuato Tamaulipas Sonora Puebla Michoacán Yucatán Nacional Quintana Roo Querétaro Hidalgo Campeche Baja Califronia Sur Veracruz Nayarit Chihuahua Cciapas San Luis Potosí Durango Guerrero Oaxaca

0,00

0,78

1,39

2,50

3,82

4,93 4,38 4,19

Fuente: Elaboración propia con base en el Índice de marginación 2010 por entidad federativa.

OBSTÁCULO DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA ELÉCTRICA La CMIC identifica el siguiente obstáculos que debe ser superado para alcanzar mejor competitividad y eficiencia del sector eléctrico:

LA INVERSIÓN SE FOCALIZA EN EL INCREMENTO DE LA GENERACIÓN Y NO EN LA SATISFACCIÓN DE LA DEMANDA La inversión se focaliza con base en los objetivos que un programa busca conseguir.

Invertir más no se traduce necesariamente en un incremento en la eficiencia del sector eléctrico. La inversión es y debe ser un instrumento que coadyuve a resolver un problema público bien definido. En este caso, la ineficiencia del sector, el rezago de la infraestructura, el mínimo mantenimiento de la capacidad instalada y los constreñimientos políticos y normativos a la inversión han provocado que éste se sustente en la premisa “más es mejor”. No obstante, la interconectividad, la reducción de costos de generación, transmisión y

distribución, la generación de energía con fuentes renovables y los mecanismo de equilibrio entre oferta y demanda eléctrica no han sido los detonadores de la inversión.

En el gobierno de Felipe Calderón, la inversión tomó un carácter inercial a partir del Plan Nacional de Desarrollo (PND), del cual se derivaron los 109 Proyectos Estratégicos de Infraestructura. De los 109 proyectos, se consideraron doce proyectos de infraestructura eléctrica de gran calado, cuya inversión estimada fue de $42,821 millones de dólares. De los

doce proyectos, únicamente cinco han sido cumplidos. Uno presenta avances importantes, mientras que el resto han sido diferidos, reprogramados, incumplidos o, simplemente, se mantuvieron como “proyectos en estudio” a pesar de contar con un presupuesto programado. En la Tabla 1 se detalla el estatus de estos proyectos:

4

5

Tabla 2: Metas de competitividad en infraestructura (mmdp) Proyectos de Infraestructura Eléctrica Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico (POISE) de Generación Térmica, Eólica y Geotérmica.

Inversión *Millones de USD $ 9,946

Situación Actual Cumplido

Aumento de Capacidad de Generación y Capacidad Reactiva en el Centro del País.

$ 1,574

Con avances importantes

Carboeléctrica Pacífico II y Nueva Terminal de Recibo de Carbón en el Pacífico (Central de 1,400 MW).

$ 1,670

Diferido. Las carboeléctricas Pacífico II y III fueron diferidas para el 2023 por exceso de reserva.

Nuevas Centrales Hidroeléctricas (La Yesca, Pozolillo, Copainalá, Río Verde, Tenosique y la Parota) y Repotenciación Hidroeléctrica (Zimapán, Infiernillo y la Villita).

$ 4,765

La Yesca está en construcción (2012). La repotenciación del Infiernillo y la Villita se cumplieron.

Reprogramadas. Copinalá y La Parota fueron diferidos para 2017. Tenosique para 2021, Pozolilo y Río Verde no están programados. La repotenciación del Infiernillo y la Villita se cumplió, y la de Zimapán está en estudio.

Nuevas Centrales Nucleares en Laguna Verde y en el Noroeste del País (potencia aproximada de cada una: 1,400 MW).

$ 3,818

Incumplido.

Centrales de Ciclo Combinado con Tecnología de Gasificación de Carbón y Coke-petróleo (Tula-Salamanca, Salina Cruz, Minatitlán).

$ 1,260

Diferido. Tula-Salamanca planeada para 2021.

Salina Cruz y Minatitlán en estudio.

Terminal de Regasificación de GNL en Manzanillo y Ducto a la Ciudad de Guadalajara.

$ 623

Cumplido. Ambos proyectos en construcción.

Infraestructura de distribución de gas para el Corredor Norte Chihuahua-Durango (puerto receptor de gas licuado y planta re-gasificadora, Topolobampo; gasoductos de Topolobampo-Jiménez de 36” y 425 km y ChihuahuaSamalayuca de 24” y 328 km).

$ 1,375

Proyectos en estudio.

Programa POISE de Transmisión y Transformación (28,527 km-c de líneas y 59,852 MVA de capacidad de transformación).

$ 8,821

Cumplido

Modernización de la red de distribución de la ZMCM.

$ 5,000

Cumplido

Mantenimiento de Infraestructura eléctrica.

$ 2,970

Cumplido

Generación, control y navegabilidad en el Río Usumacinta (10 a 15 m de carga y esclusas).

$ 1,000

Proyecto en estudio.

Fuente: CICM, 2011.

La inversión mal focalizada radica en el argumento que presentó la CFE sobre el incumplimiento y diferimiento de los proyectos “la demanda de energía eléctrica resultó menor que la proyectada, mientras que el margen de reserva eléctrica de la CFE resultó

mayor. Desde 2008 se enfrenta un exceso en la capacidad eléctrica instalada, lo que condujo a la CFE a diferir o cancelar los proyectos aún no licitados” (CICM, 2011).

Ahora bien, si se contrasta con la evolución de la pérdida de energía eléctrica (Gráfica 1) es posible observar que la in-

versión efectiva en infraestructura eléctrica ha sido mal focalizada, pues a pesar de incrementar la capacidad de generación de energía eléctrica, la modernización de la red de distribución de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), el mantenimiento de infraestructura eléctrica

y los Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico (POISE) de generación no han logrado subsanar el problema de interconexión, de eficiencia y de disminución de costos en las distintas etapas del proceso del sector eléctrico.

Otra prueba de la inversión mal focalizada para resolver el problema de interconexión y de la pérdida de electricidad es que la asignación de recursos físicos y financieros se enfocó en ampliar la capacidad eléctrica instalada bajo el argumento de satisfacer la demanda de electricidad, sin buscar la eficiencia en su transmisión y distribución.

OBJETIVO Partiendo del problema y las consecuencias expuestas, la CMIC se plantea el siguientes objetivo: OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Adecuar y ampliar la red de transmisión del sector eléctrico para aumentar la competitividad del sector eléctrico al reducir los costos de operación.

Reducir las pérdidas de electricidad Reducir las pérdidas de electricidad a estándares internacionales menores al 8% obligará a replantear los esquemas de in-

terconexión de transmisión y distribución, reducirá los costos de la electricidad e incrementará la competitividad del sector.

LÍNEAS DE ACCIÓN Para lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atención de la siguiente línea de acción durante 2012: PROMOVER METAS DE INTERCONEXIÓN ENTRE LAS ETAPAS DE TRANSMISIÓN Y DISTRIBUCIÓN. ¿Qué debe hacer el gobierno?

Situación actual

La intervención del gobierno para planear las metas de interconexión entre las etapas de transmisión y distribución tiene una única vía en el poder Ejecutivo: su incorporación en el Plan Nacional de Desarrollo por medio del Programa Nacional de Energía que tome en cuenta las instituciones con atribuciones en la materia. Debe tener como objetivo la reducción de las pérdidas de electricidad en la transmisión y distribución y plantear como estrategia la eficiencia en el sector y la reducción de costos operativos y, por tanto, en usuarios finales.

La planeación está definida por metas de aumento en la capacidad instalada y en la capacidad de generación de electricidad o por el incremento en el kilometraje de líneas de transmisión. Por ejemplo, la PSE 2010-2025 y la misma ENE para 2025 no presentan propuestas enfocadas en generar una infraestructura que satisfaga la demanda eléctrica o que reduzca los costos de la pérdida de electricidad, bajo criterio de eficiencia y metas de interconexión que hagan eso posible. Tampoco se observa una planeación para una transición energética de fuentes no renovables

a fuentes renovables, tema que tomará relevancia en las siguientes décadas y que cuando llegue el momento, la transición energética deberá sostenerse en una infraestructura previamente planeada. Hoy, la SENER ha planeado bajo el argumento de “más es mejor”, y ni el poder Legislativo o Ejecutivo han logrado priorizar la discusión de una reforma energética que permita la participación del sector privado.

6

7

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. La inversión se focaliza en el incremento de la generación y no en la satisfacción de la demanda

Establecer metas de interconexión contribuirá a focalizar la inversión y, en su caso, reducir los costos y satisfacer la demanda de electricidad.

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo La competencia para planear y establecer la política energética del país, con base en el Artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal corresponde a la SENER. Asimismo, sobre esta Secretaría recae la función de integrar el Consejo Nacional de Energía, cuya función más relevante es establecer criterios mínimos para la política energética y contribuir en su planeación de mediano y largo plazos.

Dentro de la SENER, la Subsecretaria de Electricidad y la Dirección General de Generación, Conducción y Transformación Eléctrica son las responsables de la planeación. La CRE interviene en materia regulatoria y está facultada para ofrecer los permisos para la generación y transmisión de electricidad para el autoabastecimiento o para la venta a CFE.

La SENER debe incorporar las metas de interconexión en la transmisión y distribución al ENE con el fin de cumplir el objetivo de “disminuir las pérdidas de electricidad a niveles comparables con estándares internacionales de 8% (Objetivo 6 del ENE, 2011). Las metas también deben incorporarse en las reglas de operación del Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico (POISE) y en los proyectos de la Prospectiva del Sector Eléctrico (PSE). Finalmente, es indispensable que la CFE utilice este criterio en sus reglamentos operativos al establecer las metas de interconexión como inversión prioritaria de forma que se reduzcan los costos e incremente la eficiencia.

BIBLIOGRAFÍA Brown del Rivero, Alfonso y Jordi Bacaria Colom (2010), “La integración económica y la competitividad en el sector eléctrico: análisis de casos en América Latina Latinoamérica”, Revista de Estudios Latinoamericanos, núm. 51, pp. 37-61, Universidad Nacional Autónoma de México, México.

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Cámara de Diputados (2007), Pidiregas, Un Estudio General, México.

Campos, L. y J. Quintanilla (1997), La apertura externa en el sector eléctrico mexicano. Instituto de Investigaciones Económicas, México.

Comisión Reguladora de Energía, Informe Anual, 2010, México.

Colegio de Ingenieros Civiles de México (2011), Estudio de integración de proyectos de Infraestructura, CICM, Tomo I, México.

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Fernández, J.C. Experiencias internacionales en mercados eléctricos liberalizados. Recuperado el 20 de febrero de 2010, de https://www.icai.es/contenidos/publicaciones/ anales_get.php?id=524 Hernández, R. & Schatan, C.(2002), Políticas de competencia en el Istmo Centroamericano, CEPAL, México D.F. Hernández, César (2007), La reforma cautiva : inversión, trabajo y empresa en el sector eléctrico mexicano, Centro de Investigación para el Desarrollo, México, D.F. Prieto Morales, A. (2001). La industria eléctrica del futuro en México, Porrúa, México, D.F. Secretaría de Energía (2012), Estrategia Nacional de Energía 2012-2026, SENER, México.

Zaragoza, J. (2000). Los retos para la desregulación de la industria eléctrica en México: de las experiencias internacionales, México, D.F.

10 8

INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

CONTENIDO Problema

1

Consecuencias

3

Obstáculos del sector de infraestructura Hidráulica

6

Obstáculo 1: Los municipios no cuentan con las capacidades técnicas ni los recursos financieros para atender sus obligaciones de administración del agua ni de la provisión del servicio.

6

Obstáculo 2: Las responsabilidades y facultades con respecto a la administración del agua son poco claras entre niveles de gobierno.

7

Obstáculo 3: Existe una desconexión entre el cobro por derechos del agua y la administración de los servicios.

9

Objetivos

11

Líneas de acción

11

1. Especificar responsabilidades de usuarios y proveedores y establecer criterios claros de sanciones para el uso indebido del agua en su respectivo marco normativo

12

2. Aumentar las obligaciones y facultades de la CONAGUA para que supervise, capacite y compile información relacionada con la administración del agua a nivel local y se delimiten las obligaciones de los tres órdenes de gobierno en casos de concurrencia

13

3. Establecer mecanismos de gestión integral del riesgo para distribuirlo entre las entidades y priorizar el gasto en prevención

15

1

PROBLEMA La infraestructura hidráulica instalada no tiene la capacidad necesaria para garantizar el consumo sustentable, la potabilidad del agua y la prevención de los efectos provenientes de desastres naturales.

La infraestructura hidráulica no favorece la sustentabilidad hídrica: Del consumo nacional de agua, se calcula que aproximadamente 80% de la demanda se concentra en el sector agrícola, 15% en uso urbano y 5% en uso industrial (CONAGUA, 2011b, pág. 17). ActualGráfica 1: Brecha hídrica actual

90 80

Miles de hm3

70

mente, se estima que la demanda real de agua excede a la oferta actual, este exceso de demanda en una situación de libre mercado implicaría un mayor costo. Sin embargo, las tarifas de agua son atribución de los congresos locales, por lo que no existen incentivos políticos para elevar los precios. La consecuencia de esto, au-

nado a un Estado incapaz de perseguir de forma adecuada a quién abuse del uso del agua, es que no se valora el recurso y se desperdicia. Los datos más recientes de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) estiman que la demanda hídrica excede en 11.5 miles de hm3 a la oferta.

Gasto ecológico Sobreexplotación 66.

11.5 5 6,5

78.4 3.4 11,7

60

Industrial Público Urbano

50 40

44,6

Superficial 62,9

30

Agricultura

20 10

22,2

0

0,1

Fuente: Elaboración propia con datos de Agenda del Agua 2030.

No hay cobertura de agua potable: En México hay 631 plantas potabilizadoras en operación. Las potabilizadoras municipales condicionan la calidad del agua de las fuentes superficiales y/o subterráneas al uso público urbano. La CONAGUA estima que al cierre de 2009, la cobertura de agua potable1 fue de 90.7%, desglosándose entre 94.3% de cobertura en zonas urbanas y 78.6% en zonas rurales. Las entidades federativas con mayores rezagos en cobertura de agua potable son Veracruz, Guerrero, Oaxaca y Chiapas.

Subterránea Otras

Oferta sustentable por capacidad instalada

0,4

Otra (TIA)

Demanda

De acuerdo con las Estadísticas del Agua en México 2011, de CONAGUA, la última evaluación de la calidad del agua que considera la supervisión de la Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO), la Demanda Química de Oxígeno (DQO)2 y los Sólidos Suspendidos Totales (SST) ,3 se determinó que 12.5% de las cuencas nacionales se encuentran condiciones no aceptables en DBO y 31% en DQO. Por último, 7.5% de las cuencas no encuentran condiciones aceptables de SST. No obstante, estos indicadores dan una idea general de la contaminación, pero no son un reflejo exacto de la calidad de agua para consumo humano, la cual debe considerar la Norma oficial Mexicana

NOM-127-SSA1-1994 de la Secretaría de Salud y que tiene como finalidad prevenir y evitar la transmisión de enfermedades gastrointestinales. Asimismo, esta norma exige la aprobación de las tres pruebas mencionadas anteriormente. Lo anterior es más relevante ahora que el Congreso de la Unión aprobó la provisión de calidad de agua para consumo humano4 como un derecho constitucional. No obstante, como la responsabilidad recae en el nivel municipal, los niveles de tratamiento y potabilización que puedan atender la norma en el país se han mantenido relativamente bajos y únicamente existe documentación regional.

El gasto en infraestructura es ineficiente en prevención: El gasto público ejercido para el control de desastres naturales es ineficiente ya que las responsabilidades están federalizadas, y las políticas de prevención están predominantemente centralizadas.

Simultáneamente, el gobierno central prefiere destinar recursos a la mitigación de los efectos de los desastres que a su prevención. Asimismo, observamos que en los estados, mientras que el gasto en obra pública como porcentaje del gasto total no se ha incrementado de forma significativa en el tiempo, los recursos que se destinan para atender la supuesta mitigación sigue creciendo de forma acelerada.

El principal recurso de mitigación es el ejercicio del Fideicomiso del Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN).

En 1997, se creó este fondo con el fin de proporcionar a la población la infraestructura y medios necesarios para regresar lo más pronto posible a sus actividades cotidianas. Aunque uno de los supuestos

principales del FONDEN es complementar las acciones preventivas estatales, las entidades pueden acceder a los recursos en caso de emergencia siempre que su capacidad financiera haya sido rebasada, lo que sucede de forma continua como se puede observar en la Gráfica 1. El gasto del FONDEN creció de manera considerable durante la presente administración.

En promedio, durante la administración federal anterior, los estados utilizaron del FONDEN cerca de 5 mil millones de pesos anuales en términos reales, mientras que durante la presente administración los estados promediaron más de tres veces este monto. Al revisar los informes trimestrales de la secretaría de hacienda, resalta que la mayor parte de estos recursos se destinaron a fenómenos cíclicos como las lluvias estacionales. Sobresale que durante la presente administración recursos del fondo destinados a infraestructura hidráulica y urbana promediaron a finales de 2011, 24% (4.8 mil millones) de los recursos totales del FONDEN; es decir, aproximadamente la misma cantidad que

el gasto total ejercido durante la pasada administración. En contraste, la falta de participación de los gobiernos locales en el gasto en obra pública, la cual según datos reportados por INEGI, rara vez superan 10% de los ingresos totales de las entidades.

Una de las condiciones que requiere el uso del fondo es que, una vez que se utilizan los recursos en una región, se aseguren inmuebles dañados y adecúen las condiciones de infraestructura local para minimizar el gasto público futuro en caso de la reincidencia del siniestro. No obstante, estados como Tabasco, por cada peso que destinan a obra pública, utilizan hasta dos pesos del FONDEN para reconstruir infraestructura. Adicionalmente, hay que mencionar que el gasto en mitigación de desastres naturales5 es mucho mayor que el gasto en prevención; por ejemplo, en 2011 el gasto del FONDEN fue 33 veces mayor que los recursos destinados al Fondo Nacional para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN).

Gráfica 1: Gasto en FONDEN y peso en obra pública por peso en FONDEN (1997-2010). Pesos 2010.

$40,000

0,4 $0,29 $0,11

FONDEN

$0

2010

0,05 2009

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

0

$20,000

0,13

$10,000

$0,04

$0,02

2008

0,1

0,18

$0,15

2006

$0,16

2005

$0,18

2004

0,2

$30,000

$0,27

2007

0,3

$0,33

Peso en obra p[ublica por peso en FONDEN

Fuente: Elaboración propia con base en datos de SHCP e INEGI.

1 La CONAGUA considera que la cobertura de agua potable incluye a las personas que tienen agua entubada dentro dela vivienda; fuera de la vivienda, pero dentro del terreno; e la llave pública; o bien de otra vivienda. Los habitantes con cobertura no necesariamente disponen de agua con calidad para consumo humano.

2 Las demandas bioquímicas miden la cantidad de materia orgánica biodegradable y la cantidad de materia orgánica. Los aumentos repercuten en la calidad de la vida acuática.

3 Estos son la cantidad de Sólidos que el agua conserva en suspensión después de su asentamiento. Se mide en ppm. Se establece que para agua potable, los Sólidos Totales deberán ser inferiores a 500 ppm, sin especificar si son solamente los Sólidos Suspendidos Totales o si incluyen los Sólidos Disueltos Totales.

4 En la Cámara de Diputados el 28 de abril de 2011 y en el Senado el 29 de septiembre de 2011; publicado en el Diario Oficial de la Federación el miércoles 8 de febrero de 2012.

5 En el caso de inundaciones y desgajes, se refuerzan las riveras de los ríos y se establecen vías de desfogue del área inundada. En los desgajes de cerros, se procede a remover el material con herramienta, equipo y maquinaria, tomando todas las precauciones para no poner en riesgo a los trabajadores. En cuanto a las obras hidráulicas, se inspecciona los diversos tipos de presa y sus sistemas de operación para 2 conocer si las afectaciones que sufrieron pudieran poner en peligro su operación. http://www.conacyt.mx/comunicacion/revista/Articulos Completos/pdf/Desastres.pdf

3

Adicionalmente al FONDEN, en la Gráfica 2 se aprecia la contribución de los distintos niveles de gobierno para la construcción de infraestructura destinada a la prevención y protección contra inundaciones. Entre 2001 y 2011 la contribución de estados y municipios nunca rebasó 26% y promedió 13% anual.

Gráfica 2: Obras de protección para la prevención y protección contra inundaciones 100% 90%

10%

9%

15%

19%

22%

26%

9%

19%

5,0

3% 4,43

80% 60% 50% 40%

4,0 3,5 3,0

10% 90%

91%

85%

81%

30%

1,21

1,14

20%

0,79

10%

78%

74%

100%

81% 1,85

91%

97%

100% 2,30

100%

2,5 2,0 1,5

1,20

Estatal y Municipal Federal Total (precios constantes)

1,0

0,86

0,80

Miles de millones

3,54

70%

4,5

0,5

0% 2011*

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

0,0

Fuente: Elaboración propia con datos del 5° Informe de Gobierno Federal y PPEF 2011.

CONSECUENCIA Las carencias en infraestructura hidráulica generan costos económicos a la hacienda pública, deterioran el medio ambiente y ponen en riesgo a las poblaciones en zonas vulnerables a desastres naturales.

La falta de sustentabilidad causa un desgaste ecológico en diversas cuencas y mantos freáticos, lo que hace que el agua sea un recurso no-renovable y, en consecuencia, imprime costos sociales y ambientales en el mediano plazo. En específico, 15% del agua que se utiliza proviene de una fuente no sustentable, de la cual 8% tiene su origen en acuíferos sobreexplotados y 7% en cuencas superficiales, generando un gasto ecológico6. Este porcentaje es significativo ya que implica un desgaste acumulado con consecuencias de falta de abastecimiento graves en el mediano plazo.

6

Al respecto de la falta de previsión, prevención y mitigación de los efectos de desastres naturales, las pérdidas económicas en territorio nacional entre 1981 y 2000 ascendieron en promedio a 600 millones de dólares anuales, mientras que entre 2001 y 2010 superaron los 1,000 millones anuales (CMIC, 2011). En 2010, los daños económicos en nueve entidades federativas, originadas por fenómenos meteorológicos extremos, se valuaron en 84 mil millones de pesos, además de las pérdidas en vidas humanas.

De acuerdo con estimaciones de la CONAGUA, para 2030 la demanda de agua se incrementará a 91.2 miles de hm3 (+16%).

Sin embargo, considerando el crecimiento inercial en la capacidad instalada, sólo será posible ofrecer de manera sustentable 68.2 miles de hm3 (74%). La suma de factores indica que la brecha hídrica crecerá 25%.

Si se mantiene la capacidad en infraestructura hidráulica instalada, la CONAGUA estima que, debido al crecimiento poblacional proyectado para 2030, la población sin cobertura de agua potable podría llegar a los 36.8 millones y, para alcantarillado a 40.5 millones. La Gráfica 4 muestra la brecha para lograr la cobertura universal de agua potable para 2030, y la Gráfica 5 para alcantarillado.

El gasto ecológico se refiere al monto de agua por debajo del mínimo necesario para mantener el equilibrio a las cuencas.

Gráfica 3: Reto para el 2030 para cuencas en equilibrio 100

Gasto ecológico 91,2

90

Miles de hm3

70

6,3

23

80

14,7

68,2

Industrial

Sobreexplotación

Público Urbano

60 50

45,8

40

Superficial 69,8

30

Agricultura

20 10

22,3

0

0,1

Fuente: Elaboración propia con datos del 5° Informe de Gobierno Federal y PPEF 2011.

Subterránea Otras

Oferta sustentable por capacidad instalada

0,4 Brecha

Otra (TIA)

Demanda

Gráfica 4: Brecha para lograr la cobertura universal de agua potable para 2030 40000 25,738

Miles de habitantes

35000

36,808

2,550

30000

Rurales 9,695

Urbano

25000 20000

23,183

15000

27,113

11,070

10000 5000

7,145

0

3,925

Fuente: Elaboración propia con datos del 5° Informe de Gobierno Federal y PPEF 2011.

Población actual sin cobertura

Crecimiento poblaciones proyectado neto

Población sin cobertura 2030 (brecha)

Gráfica 5: Brecha prevista para lograr la cobertura universal de alcantarillado en 2030 40000 25,734

Miles de habitantes

35000

40,522

2,546

30000

Rurales 12,944

Urbano

25000 20000

23,188

15000

27,578

10000

14,788

5000

10,398

0

4,390

Fuente: elaboración propia con datos de Agenda del Agua 2030.

Población actual sin cobertura

Crecimiento poblaciones proyectado neto

Población sin cobertura 2030 (brecha)

4

5

Los desastres naturales son el resultado de un fenómeno de origen natural que incide en condiciones de vulnerabilidad de una población, por lo que los daños que ocasiona se deben a que el sistema no está capacitado para protegerse de una fuerza amenazante o recuperarse de sus efectos (Lavello, 2003). De esta manera, la gestión de riesgos de desastres incluye la rehabilitación y reconstrucción de las causas y consecuencias de una contingencia meteorológica para modificar el perfil de riesgo en el futuro.

Tanto en México como en el resto del mundo, se registra un crecimiento exponencial de impactos económicos y humanos derivados de fenómenos meteorológicos extremos, como huracanes, tormentas y sequías. En tales situaciones, la estructura social se desajusta y afecta el cumplimiento de las actividades esenciales de la población, así como el funcionamiento de los servicios y sistemas de subsistencia (CONAGUA, 2011). En el país, los desastres naturales ocurren sobre todo en zonas de alto riesgo en donde las personas llevan a cabo actividades o tienen su lugar de residencia en condiciones de vulnerabilidad. Las pérdidas económicas en territorio nacional entre 1981 y 2000

ascendieron en promedio a 600 millones de dólares anuales, mientras que entre 2001 y 2010 superaron los mil millones anuales (CMIC, 2011).

El gobierno ha invertido en infraestructura para prevenir el impacto de las inundaciones, con aportaciones de los tres niveles, 90% con recursos del Gobierno Federal y el resto de gobiernos estatales y municipales. En la Gráfica 1 se observa la contribución de los distintos niveles de gobierno para la construcción de infraestructura que mitigue el riesgo de inundaciones. Entre 2001 y 2011, se presentó un crecimiento anual promedio de 33%; sin embargo, destaca una caída en 2007 del 54%.

Gráfica 6: Obras de protección para la prevención y protección contra inundaciones 100% 90%

10%

9%

15%

19%

22%

26%

9%

19%

5,0

3% 4,43

80% 70% 60% 50% 40%

4,0 3,5 3,0

10% 90%

91%

85%

81%

30%

1,21

1,14

20%

0,79

10%

78%

74%

100%

81% 1,85

91%

100% 97% 2,30

100%

2,5 2,0 1,5

1,20

Estatal y Municipal Federal Total (precios constantes)

1,0

0,86

0,80

Miles de millones

3,54

4,5

0,5 2011*

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

0,0 2000

0%

Presupuesto original programado para 2011.

Fuente: Elaboración propia con datos del 5° Informe de Gobierno Federal.

En gran medida, la vulnerabilidad a estos fenómenos se relaciona con una falta de planeación de desarrollo urbano, que da lugar a infraestructura mal construida o ubicada en sitios no adecuados, actividades que deterioran el entorno o alteran su equilibrio, asentamientos humanos en lugares de alto riesgo y prácticas inadecuadas de uso de suelo y recursos natura-

les. A continuación, se muestra un mapa que indica la distribución de la precipitación pluvial. Se puede ver cómo hay zonas que reciben poca lluvia, y otras con grandes riesgos de inundación.

Mapa 1: Distribución de la precipitación pluvial en 2010

Precipitación (mm) 0.0-100 100.1-200 200.1-300 300.1-400 400.1-500 500.1-600 600.1-700

700.1-800 800.1-1,000 1,000.1-1,200 1,200.1-1,400 1,400.1-1,600 1,600.1-1,800 1,800.1-2,000

Fuente: CONAGUA, 2011.

OBSTÁCULOS DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA La CMIC identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para atender algunos de los problemas más relevantes de infraestructura del sector: 1. Los municipios no cuentan con las capacidades técnicas ni los recursos financieros para atender sus obligaciones de administración del agua ni de la provisión del servicio, por lo que no se establece en el cabildo como tema prioritario en la agenda política.

2. Las responsabilidades y facultades con respecto a la administración del agua son poco claras entre niveles de gobierno.

3. Existe una desconexión entre el cobro por derechos del agua y la administración de los servicios.

OBSTÁCULO 1:

LOS MUNICIPIOS NO CUENTAN CON LAS CAPACIDADES TÉCNICAS NI LOS RECURSOS FINANCIEROS PARA ATENDER SUS OBLIGACIONES DE ADMINISTRACIÓN DEL AGUA NI DE LA PROVISIÓN DEL SERVICIO La Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009 muestra el panorama de las capacidades técnicas de los servidores públicos municipales. En la Gráfica 7 se observa el último grado de estudios para Presidentes Municipales, Regidores y Síndicos. Menos de la mitad de cada uno de los tres grupos tiene una licenciatura.

Otra encuesta realizada por la SEDESOL, la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2004, ofrece más evidencia sobre

la conformación de las administraciones municipales. Para el caso de los secretarios de ayuntamiento, un poco menos de la mitad, 47% contaba con estudios de licenciatura, 15% de preparatoria y 15% de primaria. Cifras similares caracterizan a los tesoreros. Además, esta encuesta arrojó que aunado a las carencias de formación escolar, los principales funcionarios municipales carecen de experiencia: sólo 11% de los presidentes municipales había ocupado algún cargo en ese nivel de gobierno y el 61%, antes de tomar el puesto,

se ocupaba en el sector privado. Para los secretarios de ayuntamiento, 26% tenía experiencia previa en otro orden de gobierno, 16.7% en la administración pública municipal y 47.2% provenían de la iniciativa privada. Sólo 26.6% de los titulares de unidades de planeación había trabajado alguna vez en el gobierno municipal (Merino, 2006).

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7

Por otro lado, los cabildos presentan una restricción temporal en las gestiones administrativas, ya que la duración es de tres años, salvo en contadas excepciones. Esta restricción obliga a los tomadores de decisión en los ayuntamientos a priorizar sus objetivos.

En vista de que la organización ade-

cuada de la administración del agua toma tiempo y es poco visible a la población no reditúa a los políticos en el corto plazo. El diseño institucional y electoral, no generan incentivos para que los políticos diseñen programas de largo plazo, sobre todo por la imposibilidad de reelección.

En conclusión, la mudanza de responsabilidades hacia los gobiernos locales, que se han llevado a cabo durante los últimos 20 años, no han sido acompañados de una estrategia que garantice que puedan cumplir profesionalmente con esas nuevas obligaciones (Merino, 2006).

Gráfica 7: Último grado de estudios de Presidentes Municipales, Regidores y Síndicos.

50% 45% Presidentes Municipales Regidores Síndicos

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5%

Doctorado

No respondío

Ninguno o preescolar

Tpecnica/Comercial

Maestría

Preparatoria

Secundaria

Primaria

Licenciatura

0%

Fuente: Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal, 2009.

OBSTÁCULO 2:

LAS RESPONSABILIDADES Y FACULTADES CON RESPECTO A LA ADMINISTRACIÓN DEL AGUA SON POCO CLARAS ENTRE NIVELES DE GOBIERNO En resultados preliminares de la participación de México en un estudio de la OCDE sobre Gobernabilidad del Agua (2009-2010) se percibió que el traslape de funciones y contraste entre esquemas centralistas y desconcentrados regionales ocasionaba que no existiera un liderazgo claro en la elaboración de políticas públicas eficaces y una difícil puesta en marcha de las decisiones del gobierno central a nivel local y regional; estos son obstáculos fundamentales para una coordinación o gestión eficaz de las políticas públicas hídricas entre distintas dependencias de la Administración Pública Federal y 7

los organismos descentralizados, así como los distintos niveles de gobierno.

Creación de varias categorías y divisiones de gestión, lo que provoca confusión y excesiva regulación en la delimitación de responsabilidades: En el sector concurren una diversidad de actores y normatividad federal y local que participan en la administración hídrica. Según especialistas, lo anterior genera un exceso de intermediación para la gestión gubernamental del agua (Jardines, José Luis, 2008; OCDE, 2010). Las reformas a la Ley de Aguas Nacionales, del 29 de abril de 2004, introdujeron el criterio de gestión integral por cuencas –un territorio demarcado por

El territorio de una cuenca está formado por varios estados o por partes importantes de los mismos.

una cuenca hidrológica- como modelo de gestión para promover el desarrollo coordinado del agua. Se trata de un modelo complejo cuya estructura incluye una diversidad de instancias y organismos que rigen el agua en distintos tipos de actores organizados en los niveles federal, regional7, estatal y municipal (Carabias & Landa, 2005; Musetta, 2009). Asimismo, se transfirieron responsabilidades del nivel central a autoridades locales y regiones hidrológicas con el propósito de desconcentrar la gestión del agua, y alinear las facultades y atribuciones de los gobiernos locales para ejercer lo

dispuesto en el Artículo 115 constitucional, que establece que los municipios son los encargados de los servicios públicos hídricos.

De esta manera, las reformas de 2004 limitaron las funciones de gobierno central de CONAGUA a actividades de planificación, supervisión, apoyo, control y protección del dominio hídrico. Por otro lado, se previó su participación regional –o desconcentracióna través de Organismos de Cuenca. Estos están adscritos directamente al titular de CONAGUA y dotados de carácter autónomo8. En específico, la estructura orgánica de la gestión del agua se describe en la siguiente figura.

Figura 1: Estructura orgánica de la gestión del agua en México INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES

NIVEL NACIONAL

ÓRGANOS AUTÓNOMOS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL

SEMARNAT

CONAGUA

CONSEJO CONSULTIVO DEL CONSEJO CONSEJO DE NIVEL REGIONAL

ORGANISMO DE CUENCA

CONSEJO CONSULTIVO

ASAMBLEA GENERAL DE USUARIOS

COMITÉ DIRECTIVO

COMISIÓN DE CUENCAS

COMISIÓN DE OPERACIÓN

COMITÉ DE CUENCAS

GERENCIA OPERATIVA

COTAS

Fuente: Carabias & Landa (2005).

A nivel federal, el órgano de autoridad de CONAGUA es el Consejo Técnico, presidido por el Titular de la SEMARNAT y constituido por diferentes titulares de la Administración Pública Federal9 así como dos representantes de los gobiernos de los estados y un representante ciudadano con experiencia en materia de agua (Art. 10, Ley de Aguas Nacionales). A nivel local, y en el mismo lugar jerárquico que los Organismos de Cuenca, existen los Consejos de Cuenca,10 órganos colegiados autónomos de coordinación y consulta.

Es importante señalar que los Consejos

de Cuenca no están subordinados ni a CONAGUA ni a los Organismos de Cuenca, sino que se rigen por sus Reglas Generales de Integración, Organización y Funcionamiento. Los Consejos de Cuenca cuentan con órganos auxiliares: los Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS), los Comités de Cuenca y las Comisiones de Cuenca, cada uno de ellos con funciones específicas. Asimismo, cabe mencionar que en el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales se dejan fuera los aspectos fundamentales del funcionamiento de la gestión por cuencas, tales como la

estructura, organización, funcionamiento y ámbito de competencia de los Organismos de Cuenca y sus órganos auxiliares. Por último, están los Organismos Operadores, las instancias responsables de la administración del agua en los municipios, que son los responsables de operar las facultades dispuestas en el 115 constitucional con respecto al agua para el municipio; en específico la provisión de servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales. Estos organismos están bajo

8 Los Organismos de Cuenca son unidades técnicas, administrativas y jurídicas especializadas. Operan a partir de sus Consejos Consultivos y tienen como facultades conocer, acordar y normar la política hídrica regional por cuenca hidrológica, en congruencia con la política hídrica nacional (Art. 12 Bis 3., Ley de Aguas Nacionales; Musetta, 2009).

9 Las Secretarías de Hacienda y Crédito Público (SHCP), de Desarrollo Social (SEDESOL), de Energía (SENER), de Economía (SE), de Salud (SSA), de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), por el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua y por la Comisión Nacional Forestal.

10 Los Consejos de Cuenca se integran de manera mixta por representantes del gobierno federal (SHCP, SEDESOL, SENER, SE, SSA, SAGARPA), de los gobiernos de los estados y de los usuarios del agua (Art. 3, Párrafo 15 y Art. 13, Ley de Aguas Nacionales).

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9

la supervisión del estado y sujeto a revisiones de CONAGUA; sin embargo, los titulares son elegidos por los ayuntamientos respectivos y son autónomos del estado y la Federación.

Concentración de decisiones en CONAGUA y sus Organismos de Cuenca: Las cuestiones problemáticas de gobernanza11 del agua en México radican en la efectiva participación de todos los niveles de gobierno y de los actores sociales para evitar que las decisiones se concentren en CONAGUA y sus Organismos de Cuenca (Domínguez Serrano, 2006).

Sin embargo, existe un proceso de concentración de la toma de decisiones en los Consejos de Cuenca, que constituyen espacios de participación, y tienen como facultades conocer, acordar y normar la política hídrica regional (Art. 13 Bis 1, Ley de Aguas Nacionales; Musetta, 2009), que debilita la participación de los gobiernos locales, ya que sus representantes sólo pueden asistir a las sesiones como invitados con voz pero sin voto en las decisiones más importantes (Art. 15, Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales). Por otro lado, las existen serias limitaciones para los organismos operadores que

tienen que atender una serie de procedimientos que requieren de capacitación técnica específica. Nos referimos, entre otras cosas, a las siguientes funciones: • Crear planes de desarrollo.

• Atender la norma de calidad del agua servida (NOM-179-SSA1-1998).

• Atender la calidad del agua descargada (atendiendo NOM-001ECOL-1996).

• Calcular, proponer, actualizar y revisar las tarifas del agua cada año.12 • Recaudar el pago de derechos de extracción a CONAGUA (Art. 6, Fracción V, Ley de Aguas Nacionales).

• Servicio de agua potable y alcantarillado (Art. 45, Ley de Aguas Nacionales).

• Tratamiento de aguas residuales (Art. 45, Ley de Aguas Nacionales).

Si bien, la Federación mediante la CONAGUA ayuda a los municipios con ciertas actividades como fondos para la cobertura de agua potable y alcantarillado; existe una debilidad recurrente en la recaudación del cobro de derechos y la transparencia con respecto al uso de dinero y el cumplimiento de metas. Más aún, a nivel local, muy pocos municipios pueden ofrecer agua de calidad potable y la recaudación por derechos del agua ha incrementado muy poco a lo largo del tiempo.

En contraste, la visión centralista de la creación de los Organismos de Cuenca no tiene una normatividad bien específica para tomar en cuenta los espacios y políticas que delimitan las fronteras administrativas a nivel municipal y estatal. Se ha tratado de subsanar esta deficiencia a través de Comités, Comisiones y Consejos de Cuenca pero el carácter centralista se mantiene. Asimismo, para los presidentes municipales y gobernadores es más fácil buscar una instancia decisora central en CONAGUA, que someterse a la agenda de entidades desconcentradas (Organismos de Cuenca), en la que sólo puede emitir opiniones (Jardines, José Luis, 2008).

• Transparencia en la información y rendición de cuentas: particularmente el uso del dinero y el cumplimiento de compromisos y metas.

OBSTÁCULO 3:

EXISTE UNA DESCONEXIÓN ENTRE EL COBRO POR DERECHOS DEL AGUA Y LA ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS Desde 1989, el presupuesto de la CONAGUA se ha mantenido relativamente bajo. Sin embargo, en términos reales, los recursos de la dependencia crecieron 165% en el periodo de 2000 a 2009, 144% más que el incremento en la década previa. No obstante, esto

sucedió sin un aumento significativo en la recaudación por derechos del agua, lo que implica que la administración actual ha favorecido la inversión en agua más que las últimas dos administraciones; sin embargo, a nivel local se sigue descuidando la capacidad de procuración fiscal de CO-

NAGUA, lo que es una de las debilidades más evidentes de los municipios. (2011a, págs. 89-92). La Gráfica 8 muestra la recaudación y evolución del presupuesto ejercido por CONAGUA.

11 La gobernanza se refiere al proceso por el cual los distintos actores que participan intervienen en la toma de decisiones, mientras que gobernabilidad se refiere a la gestión de los recursos en el ámbito local (Musetta, 2009; Olivares, 2009).

12 La aprobación de las tarifas es facultad de los congresos locales.

Gráfica 8: Recaudación y evolución del presupuesto ejercido por la CONAGUA

40000

Resto del presupuesto ejercido de la CONAGUA

35000

Recaudación por el cobro de derechos

Millones de pesos

30000 25000 20000 15000 10000 5000

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

0

Fuente: elaboración propia con datos de Estadísticas del Agua en México, 2011.

Para el cobro de los derechos por explotación, uso o aprovechamiento de agua, México se divide en nueve zonas de disponibilidad. La lista de municipios que pertenecen a cada zona se encuentra en el Artículo 231 de la Ley Federal de Derechos (LFD), actualizada anualmente. En general, el costo por metro cúbico es mayor en las zonas de menor disponibilidad, pero en ningún lugar es un reflejo real del valor del agua.

Hay una brecha entre los niveles de recaudación y facturación. Esto se debe a que el valor facturado corresponde a cada ejercicio anual, mientras que el monto recaudado no siempre se circunscribe al mismo periodo, ya que puede incluir pagos correspondientes a periodos anteriores y/o a multas y recargos. En diciembre de

2009, había 361,916 títulos de concesión o asignación de aguas nacionales inscritos en el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA), que corresponden a un volumen concesionado de 80,587 millones de hm3 de usos consuntivos y 164,564 hm3 de usos no consuntivos (hidroeléctricas).

Con el objetivo de hacer más eficientes y transparentes las transmisiones de derechos, se han creado los Bancos del Agua como instancias especializadas de la CONAGUA. Los Bancos son responsables de proporcionar servicios de asesoría y gestión en materia de transmisión de derechos, que proporcionan a los usuarios de aguas nacionales certeza jurídica y transparencia en las operaciones que realizan.

Al concluir 2010, había quince Bancos de

Agua. Con fundamento en los Artículos 109 y 110 de la Ley de Aguas Nacionales, las inversiones públicas en obras hidráulicas federales se recuperarán mediante cuotas de autosuficiencia que deberán cubrir las personas beneficiadas en forma directa del uso, aprovechamiento o explotación de dichas obras. Sin embargo, debido a los bajos índices de transpa-rencia a nivel local, no existen mecanismos suficientes para garantizar que los ingresos propios de los municipios que provienen del cobro por derechos del agua –y que constituyen su segunda mayor fuente de ingresos después del predial-, se ejerzan en una mejor provisión de infraestructura o servicios del agua a nivel local.

10

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OBJETIVOS Partiendo del problema y consecuencia expuesta, la CMIC plantea los siguientes objetivos: OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Rediseñar el modelo de administración del agua para permitir la construcción de la infraestructura necesaria para proveer agua potable de calidad en forma sustentable, evitar la contaminación por aguas residuales, y prevenir los daños a la población frente los desastres naturales.

Fortalecer la estructura de administración del agua

Prevenir efectivamente daños a la población ante desastres naturales

Definir atribuciones y facultades, así como la asignación de recursos entre los tres órdenes de gobierno es indispensable para garantizar el consumo sustentable y la potabilidad del agua por medio de la coordinación intergubernamental y de responsabilidades bien definidas.

La prevención por medio de diagnósticos, es necesaria la planeación en lugares de alto riesgo y la inversión en infraestructura de prevención para evitar daños a la población e imprimir un costo futuro desmedido a la hacienda pública.

Incrementar la calidad del agua La calidad del agua y su acceso es el objetivo último; no obstante, en los casos de provisión del servicio actual es necesario invertir en mantenimiento y tratamiento para asegurar en el corto plazo un incremento en la calidad del agua.

LÍNEAS DE ACCIÓN Siguiendo la necesidad de mejorar la planeación y ejecución de obras en el sector, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012: 1. Especificar responsabilidades de usuarios y proveedores, y establecer criterios claros de sanciones para el uso indebido del agua en el marco normativo hídrico.

2. Aumentar las obligaciones y facultades de la CONAGUA para que supervise, capacite y compile información relacionada con la administración del agua a nivel local y se delimiten las obligaciones de los tres órdenes de gobierno en casos de concurrencia.

3. Establecer mecanismos de gestión integral del riesgo para distribuirlo entre las entidades y priorizar el gasto en prevención.

1. ESPECIFICAR RESPONSABILIDADES DE USUARIOS Y PROVEEDORES, Y ESTABLECER CRITERIOS CLAROS DE SANCIONES PARA EL USO INDEBIDO DEL AGUA EN SU RESPECTIVO MARCO NORMATIVO ¿Qué debe hacer el gobierno?

Situación actual

Se debe modificar la Ley de Aguas Nacionales y el Reglamento de Aguas Nacionales para establecer criterios claros de montos y aplicación de sanciones para infractores. Es imprescindible que la Ley de Aguas Nacionales incluya una especificación bien articulada de las obligaciones de consumidores y de proveedores (sean públicos o privados) con respecto al uso y provisión del agua para establecer una asignación clara de responsabilidades.

Los usuarios tienen atribuciones definidas en el Título II, Capítulo V de la LAN sobre planeación, participación de los Consejos de Cuenca y de participación en la administración y gestión del agua. Sin embargo, estas facultades se explotan esporádicamente y su participación se limita a la colaboración con las instituciones que tienen las responsabilidades del agua. Los proveedores están regulados por el Título IV de la misma Ley con responsabilidades

definidas para la explotación así como para concesionarios o asignatarios. Las sanciones e infracciones las define el Título Décimo, sin embargo, éstas en pocas ocasiones son efectivas debido a la naturaleza del sector hidráulico.

CONAGUA y las autoridades locales no cuentan con mecanismos de monitoreo y seguimiento lo que impide la aplicación efectiva de sanciones.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Vínculo con la Línea de Acción

Obstáculo 1. La mayor parte de los municipios no cuentan con las capacidades técnicas para atender sus obligaciones de administración del agua y provisión de servicios, y los tiempos reducidos del cabildo municipal no permiten que la administración del agua sea una prioridad en las agendas políticas

Con esta línea de acción se facilita la capacidad de previsión y sanción de los organismos desconcentrados y descentralizados de la operación del agua

2. Las responsabilidades y facultades con respecto a la administración del agua son poco claras entre niveles de gobierno

Se facilita la actividad de las autoridades locales en materia de recaudación y da pauta para la planeación adecuada de tarifas diferenciadas y sanciones por el uso indebido del agua

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

El proceso para especificar responsabilidades de usuarios y proveedores, así como para establecer criterios claros de sanción son facultad exclusiva del Legislativo. Sin embargo, El Ejecutivo es el responsable de su seguimiento y eventual aplicación.

Proceso en el Ejecutivo El Ejecutivo debe apegarse a la LAN y su Reglamento, estrictamente al Título Décimo, Capítulo primero de su Reglamento que establece los mecanismos de inspección y vigilancia, así como las atribuciones de CONAGUA para realizar visitas de inspección. Asimismo, debe

aplicar las sanciones ya establecidas en la misma Ley. En este caso, CONAGUA debe fortalecer las facultades de monitoreo y seguimiento por medio de la Subdirección General de Administración de Aguas con el fin de hacer valer las sanciones e iniciar procedimientos contra usuarios y

proveedores que contaminen, eviten el suministro, dañen instalaciones hidráulicas, desperdicien y cualquier otra acción definida por el Artículo 119 de la LAN. 12

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DISCUSIÓN SEMARNAT / CONAGUA

CONAGUA

Propuesta: Estructura de seguimiento y monitoreo.

Responsable: Subdirecto General de Administración de Aguas.

PLANEACIÓN E IMPLEMENTACIÓN Generar mecanismos de seguimiento y monitoreo Iniciar procedimientos

2. AUMENTAR LAS OBLIGACIONES Y FACULTADES DE LA CONAGUA PARA QUE SUPERVISE, CAPACITE Y COMPILE INFORMACIÓN RELACIONADA CON LA ADMINISTRACIÓN DEL AGUA A NIVEL LOCAL Y SE DELIMITEN LAS OBLIGACIONES DE LOS TRES ÓRDENES DE GOBIERNO EN CASOS DE CONCURRENCIA ¿Qué debe hacer el gobierno?

Por un lado, se deben diseñar mecanismos adecuados para que la CONAGUA incremente su función de apoyo a los actores locales que operan el agua en coordinación con la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en materia de planeación urbana. Esto debería incluir la capacitación y certificación de los responsables de los Organismos Operadores y a los Comités Técnicos de Aguas Subterráneas para que puedan atender sus responsabilidades de manera eficiente y, simultáneamente, estimular el uso responsable del agua.

Por otro lado, es indispensable que la CONAGUA apoye a los organismos desconcentrados y descentralizados de la administración del agua mediante la

Situación actual planeación, investigación, documentación y mapeo de las necesidades hidráulicas del país para mantener registros actualizados que permitan a los organismos locales tomar decisiones autónomas, pero bien informadas. Esta información debería incluir mapas y la actualización constante de sistemas de monitoreo de calidad y sistemas de información para la prevención de desastres. Simultáneamente, se deben especificar mecanismos claros de resolución de conflicto entre órdenes de gobierno que tomen en cuenta a la participación de los estados y municipios.

Las atribuciones del Artículo 115 constitucional restan facultades al Ejecutivo Federal para coordinar los esfuerzos de la administración del agua. Los Consejos de Cuenca han integrado a los tres órdenes de gobierno y se han convertido en los Consejos de seguimiento local, divididos en cada una de las Cuencas Hidrológicas.

CONAGUA, a pesar de las facultades y debido a la descentralización del agua y a la autonomía municipal en materia de aguas, no tiene atribuciones legales para obligar a los municipios a iniciar acciones en materia de agua; no obstante, por medio de la LAN puede coordinarse con las administraciones locales para recabar información, capacitar y supervisar la administración del agua.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Vínculo con la Línea de Acción

Obstáculo 1. La mayor parte de los municipios no cuentan con las capacidades técnicas para atender sus obligaciones de administración del agua y provisión de servicios y los tiempos reducidos del cabildo municipal no permiten que la administración del agua sea una prioridad en las agendas políticas

Con esta línea de acción se fortalecen a los organismos responsables de la administración de servicios y planeación de infraestructura a nivel municipal para que tomen decisiones informadas

2. Las responsabilidades y facultades con respecto a la administración del agua son poco claras entre niveles de gobierno

Se aclaran las responsabilidades de los distintos órdenes de gobierno.

3. Existe una desconexión entre el cobro por derechos del agua y la administración de los servicios

Se permite mejorar la eficiencia de los mecanismos del cobro de derechos, lo que repercute en la mejor toma de decisiones para la administración del agua y la construcción de infraestructura a nivel local

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Aumentar las obligaciones y facultades de la CONAGUA es facultad exclusiva del Legislativo, mientras que la capacitación, supervisión y compilación de información compete a esta institución directamente fundamentada en la legislación que rige las relaciones intergubernamentales en materia hidráulica.

Proceso en el Ejecutivo

Proceso en el Legislativo

Con las facultades que cuenta CONAGUA hoy es posible supervisar, capacitar y compilar información relacionadas con la administración del agua en el orden local, cuando el municipio o la entidad federativa así lo requieran. Las facultades están definidas en el Artículo 9 de la LAN, en las fracciones VIII, X, XII, XIII y XXV que van desde formular y aplicar lineamientos de obra pública federales en infraestructura hidráulica cuando el municipio lo solicite hasta la firma de convenios de coordinación entre los tres órdenes de gobierno.

CONAGUA puede generar convenios de coordinación con los tres niveles con el objetivo de supervisar y recabar información, además de ello puede echar mano de los Consejos de Cuenca para comprometer a los municipios en la recolección de información y, en su caso, en la capacitación en materia hidráulica.

Incrementar las obligaciones y facultades de CONAGUA ya previstas en la LAN significa replantear las relaciones de coordinación con los municipios en materia hidráulica. Es posible incorporar, únicamente en el Artículo 9 de la LAN las facultades de supervisión, capacitación y compilación de información que recaerán sobre la Comisión; respetando en todo momento la autonomía municipal establecida en el Artículo 115 constitucional. La redefinición de facultades y obligaciones de CONAGUA busca apoyar a los municipios para delimitar sus funciones en materia hidráulica.

Con base en ello, esta línea de acción debe replantear las atribuciones de la CONAGUA, pues debido a las características del sector, se requiere una coordinación integrada y menos descentralizada para llevar a cabo funciones de planeación, supervisión, capacitación y compilación de información.

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15

3. ESTABLECER MECANISMOS DE GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO PARA DISTRIBUIRLO ENTRE LAS ENTIDADES Y PRIORIZAR EL GASTO EN PREVENCIÓN ¿Qué debe hacer el gobierno?

Con mecanismos eficientes de documentación de información, se pueden planear adecuadamente la distribución del riesgo en casos de siniestros. Para lo anterior es indispensable fortalecer las capacidades nacionales del sistema de prevención y atención de desastres naturales (FOPREDEN Y FONDEN) y exigir a todos los estados la creación de fondos similares para una mejor

Situación actual diversificación del riesgo, haciendo énfasis en la recuperación temprana por parte de la federación y de la construcción de infraestructura eficiente para la prevención en el mediano plazo. La función de la federación debe ser mayor a la de una reconstrucción de infraestructura, debe también apoyar a las entidades a mejorar los esquemas de aseguramiento para la federación y las entidades.

El FOPREDEN y el FONDEN dependen de la Secretaría de Gobernación, cuyos acuerdos de creación establecen las características de una gestión integral del riesgo, pero no mecanismos para su implementación. Así, a pesar de fundamentar su erogación en riesgos a la población, éstos tienen una priorización más reactiva que preventiva. En este sentido, los acuerdos y reglas de operación no establecen cómo se reducirá, preverá y se controlará de forma permanente el riesgo de desastre.

De la misma manera, las erogaciones y justificaciones de apoyos del Fondo establecen las causas estructurales de la intervención y enlistan los riesgos del desastre.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. Las responsabilidades y facultades con respecto a la administración del agua son poco claras entre niveles de gobierno

Se diversifica el riesgo para atender la infraestructura de manera prioritaria en materia de prevención y mitigación

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo La administración de FONDEN y de FOPREDEN dependen directamente del Área de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación (SEGOB). El proceso para establecer mecanismos de gestión integral es por medio de la modificación a las reglas de operación de los mismos programas, las cuales deben incorporar los criterios de distribución en las entidades federativas.

La priorización actualmente se plantea en ambos programas en los documentos de registro de proyectos que incluye en los anexos “Criterios de Priorización, Evaluación y Calificación de Proyectos Preventivos”. Las reglas de operación las debe cambiar el área jurídica de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación y debe incluir los criterios de distribución de recursos, según el nivel de riesgo.

BIBLIOGRAFÍA CMIC (2011), “Información del Sector Hidráulico”, en 26º Congreso Nacional de Ingeniería Civil del Colegio de Ingenieros Civiles, 16-18 de noviembre de 2011, http://www.cmic.org/comisiones/Sectoriales/infraestructurahidraulica/varios/CICM-26Congreso/Sector%20Hidr%C3%A1ulico.pdf CONAGUA(2011), Agenda del Agua 2030, marzo de 2011, http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Temas/AgendadelAgua2030.pdf Lavell, et. al. (2003), Glosario de términos y nociones relevantes para la gestión del riego, COPASA-GTZ /Proyecto Gestión de Riesgo de Desastres Naturales.

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16

VIVIENDA Y PLANEACIÓN URBANA AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

CONTENIDO Problema

1

Consecuencia

2

Obstáculos del sector de Vivienda y Planeación Urbana

5

Obstáculo 1: La planeación y ordenamiento territorial no han sido una prioridad en las últimas administraciones públicas federales

5

Obstáculo 2: Hay municipios que no cuentan con las capacidades técnicas para atender sus obligaciones de ordenamiento territorial y provisión de servicios, y los tiempos reducidos del cabildo municipal no permiten que la ordenación territorial sea una prioridad en las agendas políticas 6 Obstáculo 3: Un porcentaje elevado de vivienda no es propiedad privada de sus habitantes y existen problemas con la escrituración

7

Obstáculo 4: Existen pocas opciones de financiamiento para la población sin seguridad social

9

Objetivos

10

Líneas de Acción 2012

10

1. Incrementar los esfuerzos para la planeación y ordenamiento territorial en la Administración Pública Federal

10

2. Adecuar el marco jurídico para asegurar que el Gobierno Federal apoye a los municipios en materia de planeación urbana, mediante capacitación, certificación y registro de la propiedad.

13 3. Mejorar y preservar las instancias de financiamiento y subsidio a la vivienda.

Bibliografía

15 18

1

PROBLEMA La construcción desordenada de vivienda ha impedido el desarrollo sustentable de los asentamientos humanos en el país.

De acuerdo con la ONU-Habitat y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL, 2011), la expansión territorial de las ciudades se debe a una deficiente regulación de la tierra y a una reducida oferta de suelo formal para los hogares de menor ingreso. El crecimiento desordenado genera externalidades negativas de tipo ambiental, económico y social, ya sea que se trate de la ubicación periférica de asentamientos precarios o de zonas residenciales de hogar de alto ingreso. Este mismo reporte sostiene que en los últimos veinte años, las periferias de las ciudades se han vuelto cada vez más heterogéneas y que los asentamientos precarios se ubican en zonas alejadas o de riesgo (SEDESOL, ONU-Hábitat, 2011).

Se calcula que 90 mil hogares al año se establecen en zonas no aptas para la vivienda y donde la introducción de servicios es dos o tres veces más cara.

Esto es fundamental al observar datos sobre cobertura de servicios y riesgos de vivienda. Por ejemplo: • Se calcula que la recolección de los residuos sólidos en Zonas Metropolitanas es de alrededor de 90%, mientras que en las zonas rurales es de 72%.

• No obstante que 80% de la población se moviliza diariamente en transporte público, durante los últimos diez años el parque automotor creció a una tasa de 9% anual, y 80% de ese crecimiento corresponde a transporte privado que resuelve la movilidad de 20% de la población.

• Sobre la disponibilidad de agua, se observa que las urbes con mayor concentración de población experimentan un estrés hídrico que podría llevar al colapso de los sistemas socio-económicos y ambientales.

• Sobre la vulnerabilidad de las ciudades, de 1970 a la fecha, la ocurrencia de desastres naturales en el país se ha duplicado. Más de 80% de la población vive en zonas que presentan algún tipo de riesgo, ya sea por terremotos, huracanes o inundaciones.

La Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) identifica que el rápido crecimiento de la población y la búsqueda de tierra más barata para satisfacer demanda de vivienda generó ciudades dormitorio, ocasionando un gasto ineficiente en transporte, un distanciamiento de los mercados laborales y servicios de educación, salud, cultura y recreación, altos gastos públicos en infraestructura de servicios básicos (cuyo alternativa sería rehabilitación de zonas previamente desarrolladas) y la urbanización de zonas consideradas no aptas para el desarrollo urbano. El Mapa 1 muestra la distribución de asentamientos de acuerdo con su concentración poblacional.

Mapa 1: Distribución de asentamientos en México de acuerdo con su concentración poblacional.

Simbología temática Rango de población

Megaciudad (1) 20 millones o más habitantes Ciudades intermedias (10) 1,000,000 a 5,000,000 habitantes Ciudades intermedias (21) 500,000 a 999,999 habitantes Ciudades medias (61) 100,000 a 99,999 habitantes Pequeñas ciudades (61) 50,000 a 49,999 habitantes Centros urbanos (248) 15,000 a 50,000 habitantes

Fuente: ONU-Habitat y SEDESOL (2011) con datos de INEGI, CONAPO, SEDESOL y Sistema Urbano Nacional (SUN) 2010.

CONSECUENCIA La falta de ordenamiento territorial ha ocasionando dificultades para la cobertura de la demanda real y atención al rezago de vivienda, desaprovechamiento de vivienda construida, además de bajas capacidades de recaudación por parte de los gobiernos municipales por desconocimiento del valor de la tierra.

Demanda real de vivienda: Estimar la demanda de vivienda es complejo, y en México se han desarrollado distintas metodologías para dicho propósito; distintos organismos estiman el déficit de vivienda y rezago habitacional. Como se muestra en la Tabla 1, la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI) calcula que las necesidades de vivienda son de 6.1 millones de unidades. Por otro lado, el rezago habitacional ampliado 1 estimado por SHF, es de poco más de 9 millones. Simultáneamente, el Fondo para la Vivienda del Instituto del Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE) considera que tiene un déficit de afiliación de derechohabientes de 1.6 millones de afiliados, mientras que el Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT) calcula que 3

millones de unidades son requeridas para satisfacer el déficit del sector.

quisiera adquirir la gente y la vivienda que en realidad está comprando.

Por parte del sector privado, BBVA estima que el déficit efectivo de vivienda2 es de 120 mil unidades anuales, o bien, considerando el rezago en tenencia, hay un rezago de 800 mil unidades. Esta misma demanda, a nivel regional o por tipo de vivienda, presenta un déficit que asciende a 1.4 millones de unidades. Por último, BBVA calcula que la situación de afiliación a la Seguridad Social presenta un déficit de 12.5 millones de unidades.

Hogares en mal estado: La variable con la que se mide la calidad de la vivienda en México es el rezago habitacional ampliado (RHA), compuesta por:

De las anteriores, la demanda más significativa es el déficit efectivo de vivienda, pues muestra la diferencia que se observa entre la demanda por vivienda que

• Materiales regulares: Viviendas que requieren algún mejoramiento por la calidad de sus materiales en paredes y techos.4

• Hacinamiento: Viviendas habitadas por dos o más hogares.

• Deterioro: Vivienda cuyas paredes y techos están construidos con materiales en deterioro.3

Tabla 1: Demanda de vivienda por tipo Organismo CONAVI SHF FOVISSSTE INFONAVIT BBVA Research

Tipo de demanda Necesidades de vivienda Rezago ampliado Afiliación Unidades requeridas Déficit efectivo nacional Considerando rezago de tenencia Regional Por tipo de vivienda Derechohabiencia

Millones 6.1 9 1.6 3 0.1 0.8 1.4 1.4 12.5

Año 2008 2011 2008 2008 2008 2005 2005 2005 2005

Fuente: Elaboración propia con datos de los organismos.

Las viviendas habitadas por dos o más hogares (hacinamiento), los hogares cuya vivienda está construida con materiales en deterioro y las que requieren algún mejoramiento por la calidad de sus materiales en paredes y techos.

La brecha entre la demanda potencial y la existente, es decir, entre aquella basada en necesidades y la que se refleja por el valor de ventas en el mercado.

4 En paredes se considera material de desecho, lámina de cartón, carrizo, bambú, palma, embarro o bajareque. En techos se considera material de desecho, lámina de cartón, palma o paja.

La calidad de los materiales se refiere a materiales regulares pero que tienen una duración menor a 30 años. En paredes: lámina metálica o de asbesto, madera o adobe; en techos: lámina metálica o de asbesto, madera, tejamanil o teja.

2 3

2

3

La SHF reportó que 8.9 millones de hogares se encontraban en situación de rezago en 2009, lo que equivale a 36.7 millones de personas (CIDOC y SHF, 2010; SEDESOL, ONU-HABITAT, 2011). En la Tabla 2 se muestran los datos desglosados por tipo de rezago.

Por su parte, los datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) de 2010, arrojan que hay 9 millones de hogares en rezago habitacional ampliado, los cuales representan 31% del total de hogares en México, esto es aproximadamente 2% menos que en 2008 (CIDOC y SHF, 2011).

Vivienda deshabitada o en desuso: Un porcentaje significativo de viviendas ofrecidas se encuentran deshabitadas o en desuso.5 Además de que la venta de estas casas habitación es prioritario para el sector de la construcción, su deshabitación implica costos sociales

Tabla 2. Comparativo de rezago habitacional, millones de hogares.

Hacinamiento Deterioro Rezago básico Materiales regulares RHA

Actual 0.6 1.1 1.7 7.3 8.9

ONU 9.4 0.9 10.3 3.5 13.8

Fuente: SHF, 2011.

y ambientales altos. Los resultados del Censo General de Población y Vivienda 2010 (CGPV) muestran que, entre vivienda deshabitada y de uso temporal, la proporción no ocupada del parque habitacional asciende a 21%. La vivienda deshabitada entre 2005 y 2010 se mantuvo práctica-

Mapa 2. Porcentaje de viviendas deshabitadas por entidad federativa.

16.6 a 19.2% 15.2 a 16.4% 13.7 a 15.2% 13%

mente sin cambio, alrededor de 14% (en números absolutos pasó de 4.3 a 5 millones de viviendas).

Por necesidades laborales y fenómenos de migración interna, la construcción de viviendas nuevas se centra en localidades con más de 100 mil habitantes. Por el contrario, en las localidades más pequeñas y rurales, las viviendas predominantes son usadas. El indicador de vivienda deshabitada presenta una brecha importante entre los sectores urbano y rural.

La proporción de vivienda no ocupada en localidades menores a 15 mil habitantes asciende a 20%. Desde una perspectiva regional se encuentra que los estados de Baja California, Chihuahua, Tamaulipas y Zacateas tienen más de 18% de viviendas deshabitadas, localizadas principalmente en la frontera con Estados Unidos. En el Mapa 2 se presenta el porcentaje de viviendas deshabitadas por entidad federativa.

Fuente: Elaboración propia con datos del documento “Estado Actual de la Vivienda en México 2011”.

5 La vivienda deshabitada está totalmente construida y disponible para ser habitada y que al momento del levantamiento censal no tiene residentes habituales, no es de uso temporal y no es utilizada como local con actividad económica. Por otro lado la vivienda de uso temporal está totalmente construida y disponible para ser habitada y que, al momento del levantamiento censal, está destinada para vacacionar, descansar o vivir algunos días, semanas o meses, no tiene residentes habituales ni se ocupa como local con actividad económica.

Producción social: La mayor parte de la población construyó –o mandó construir– su vivienda con ahorros y, muy probablemente de forma paulatina, ya que el acceso a crédito se concentra en la población derechohabiente. A este tipo de adquisición se le llama Producción Social, y la consecuencia es que sólo 30% de las viviendas se compran como productos terminados, como se muestra en la Gráfica 1. Lo que implica es una enorme heterogeneidad en la calidad de la construcción y –por la naturaleza individual que implica la Producción Social– es probable que no hayan sido el resultado de planeación en desarrollo urbano. Lo anterior, sugiere que las consideraciones de integración y sustentabilidad no son características de la mayor parte de la vivienda en el país.

Gráfica 1: Distribución porcentual de las viviendas según forma de adquisición.

Producción Social 33,3%

Pruducción Comercial 32,0%

30,1%

4% La construtó el mismo

Fuente: SHF, 2011.

La mandó construir

La compró hecha

La obtuvo de otra manera

Capacidad recaudatoria baja de los municipios: México se encuentra entre los países más centralizados del mundo en términos recaudatorios, como se muestra en la Gráfica 2.

24%

14%

12%

14%

AUSTRIA

0% 0%

1% 1%

BÉLGICA

3%

2% 2%

3%

7%

8% 3%

3%

8%

12%

12% 14%

13%

13% 3%

5% 4%

5%

8%

6%

7%

15%

8% 7% 5% 4%

20% 10%

20%

17%

25%

24%

30%

28%

Gráfica 2. Impuestos por nivel de gobierno como porcentaje del Producto Interno Bruto, 2010

0% SUIZA

ESTADOS PROMEDIO CANADA ALEMANIA ESPAÑA UNIDOS OECD

FEDERALES

SEGU SOCIAL

ESTATALES

LOCAL

MÉXICO

E XPONENCIAL(LOCAL)

Fuente: OECD Revenue Statistics, 1965-2010, (2009).

El predial es la principal potestad tributaria de los municipios,6 y en combinación con el cobro por los derechos por suministro de agua, su mayor fuente de ingresos propios. La importancia de la recaudación del impuesto predial en la planeación y el ordenamiento territorial se explica por dos razones: 1) es una fuente de recursos para que el municipio ejerza para beneficio de su población, y 2) la recaudación de

impuestos locales supone la actualización constante de información.

Si no hay información sobre el valor de la tierra, se reducen las probabilidades de implementar esquemas como los impuestos a la plusvalía de la tierra.7 Estos impuestos se usan en muchos países y son los mejores indicadores del valor de la misma, dotando de certidumbre tanto a los inver-

sionistas como a los municipios.

Una de las deficiencias más serias que supone los problemas de información sobre el valor de la tierra, es la incapacidad de los municipios de incrementar sus ingresos locales. En la Gráfica 3 se muestra el reducido porcentaje de ingresos locales que representa la recaudación predial.

6 A partir de la reforma constitucional del Artículo 115 en 1983. No obstante que la facultad para recaudación del predial es claramente municipal, existe una gran cantidad de leyes secundarias que norman la recolección de este impuesto. Primero, es necesario que los congresos estatales aprueben cambios en la tasa cobrada, programas de actualización de catastro, entre otros. Además, son los responsables de emitir las Leyes de Catastro, los Registros Públicos de la Propiedad y sus reglamentos. Por su parte, existen diferencias en la normatividad que rige este impuesto entre entidades, y no todas cuentas con todas las leyes.

7 Estos impuestos son sobre el incremento del valor de los terrenos. Se registran y actualizan cada vez que se produce una alteración patrimonial de los mismos; es decir, cuando cambia la titularidad a través de una trasmisión (compraventa, cesión, permuta, donación, herencia) o bien, cuando se constituye o transmite un derecho de goce limitativo del dominio sobre el mismo (usufructo, derecho de superficie y otros).

4

5

95%

Gráfica 3. Recaudación de predial como porcentaje del total de ingresos tributarios locales, 1995 y 2010

12% 0%

20% 0%

15%

40%

21%

60%

47%

49%

80%

64%

73%

79%

100%

COLOMBIA

REPÚBLICA DOMINICANA

BRASIL

COSTA RICA

MÉXICO

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

OBSTÁCULOS DEL SECTOR DE VIVIENDA Y PLANEACIÓN URBANA La CMIC identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad del sector: 1. La planeación y ordenamiento territorial no han sido prioridad en las últimas Administraciones Públicas Federales (APF).

2. Hay municipios que no cuentan con las capacidades técnicas para atender sus obligaciones de ordenamiento territorial y provisión de servicios, y los tiempos reducidos del cabildo municipal no permiten que la ordenación territorial sea una prioridad en las agendas políticas.

3. Un porcentaje elevado de vivienda no es propiedad privada de sus habitantes y existen problemas con la escrituración.

4. Existen pocas opciones de financiamiento para la población sin seguridad social.

OBSTÁCULO 1:

LA PLANEACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL NO HAN SIDO UNA PRIORIDAD EN LAS ÚLTIMAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS FEDERALES La Ley General de Asentamientos Humanos establece que las atribuciones en materia de ordenamiento territorial serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los municipios, e indica responsabilidades para cada nivel de gobierno: le corresponde la Federación, mediante la SEDESOL, proyectar y coordinar la planeación del desarrollo regional con la participación de los gobiernos subnacionales. A los estados les corresponde legislar en materia de ordenamiento territorial y formular planes de desarrollo urbano. Al municipio le corresponde formular y ejecutar planes de centros de

población. Además, el Artículo 115 de la Constitución le da responsabilidades para la prestación de servicios públicos básicos y establece, en la Fracción V, que el municipio es responsable formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.

Si bien, existe concurrencia entre los tres niveles de gobierno para el ordenamiento territorial, es un hecho que la SEDESOL está facultada para coordinar, mediante el Programa Nacional de Desarrollo Urbano, las acciones de todos los niveles en la materia.

Sin embargo, en las últimas administraciones la SEDESOL ha relegado su papel de

planeador y ha concentrado sus actividades en la distribución de subsidios hacia los gobiernos subnacionales. En 2012, se asignó 7% del presupuesto de la SEDESOL a las unidades responsables de planeación urbana y ordenamiento territorial. Como se observa en la Tabla 3, de este 7%, 95% se ejerció mediante subsidios.

Tabla 3. Gasto en planeación y desarrollo urbano 2012

Dependencia de SEDESOL

Gasto total 2012

Subsidios 2012

Subsidios/gasto total

Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio

$

43,679,238

$

-

Dirección General de Equipamiento e Infraestructura en Zonas UrbanoMarginadas

$

977,007,386

$

911,278,206

93%

Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo

$

471,923,361

$

439,150,600

93%

Unidad de Programas de Atención de la Pobreza Urbana

$

3,263,430,100

$

3,196,940,020

98%

Dirección General de Desarrollo Territorial

$

74,032,767

$

46,992,000

63%

Unidad de Desarrollo Regional

$

13,885,326

$

7,342,231

53%

Total destinado a Planeación y Ordenamiento Territorial

$ 4,843,958,178

$

4,601,703,057

95%

0%

Lo anterior sugiere que la instancia facultada para diseñar, planear, proyectar, coordinar y articular las políticas de ordenación del territorio es la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, que opera mediante la transferencia de recursos, lo que se traduce en una falta de coordinación adecuada con las entidades federativas. Actualmente, esta Subsecretaría únicamente administra los programas Hábitat y Rescate de Espacios Públicos, que contienen acciones de mejoramiento de infraestructura y recuperación de espacios públicos, pero no representan objetivos de planeación urbana. Por su parte, al analizar las agendas políticas de las últimas administraciones, se encuentra que las acciones enfocadas el sector vivienda se concentran en el estímulo del acceso al financiamiento, y se ha descuidado el ordenamiento territorial.

OBSTÁCULO 2:

HAY MUNICIPIOS QUE NO CUENTAN CON LAS CAPACIDADES TÉCNICAS PARA ATENDER SUS OBLIGACIONES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PROVISIÓN DE SERVICIOS, Y LOS TIEMPOS REDUCIDOS DEL CABILDO MUNICIPAL NO PERMITEN QUE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL SEA UNA PRIORIDAD EN LAS AGENDAS POLÍTICAS La Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009 muestra el panorama de las capacidades técnicas de los servidores públicos municipales. En la Gráfica 4 se observa el último grado de estudios para presidentes municipales, regidores y síndicos. Menos de la mitad de cada uno de los tres grupos tiene una licenciatura.

Gráfica 4. Último grado de estudios de Presidentes Municipales, Regidores y Síndicos.

50% 45% 40%

PRESIDENTES MUNICIPALES

35%

REGIDORES

30%

SÍNDICOS

25% 20% 15% 10%

DOCTORADO

NO RESPONDIÓ

NINGUNO PREESCOLAR

MAESTRÍA

PREPARATORIA

TÉCNICA/COMERCIAL

Fuente: Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal, 2009.

SECUNDARIA

PRIMARIA

0%

LICENCIATURA

5%

6

7

Otra encuesta realizada por la SEDESOL, la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2004, ofrece más evidencia sobre la conformación de las administraciones municipales. Para el caso de los secretarios de ayuntamiento, un poco menos de la mitad, 47% contaba con estudios de licenciatura, 15% de preparatoria y 15% de primaria. Cifras similares caracterizan a los tesoreros.

Además, esta encuesta arrojó que aunado a las carencias de formación escolar, los principales funcionarios municipales carecen de experiencia: sólo 11% de los presidentes municipales había ocupado algún cargo en ese nivel de gobierno y 61%, antes de tomar el puesto, se ocu-

paba en el sector privado. Para los secretarios de ayuntamiento, 26% tenía experiencia previa en otro orden de gobierno, 16.7% en la administración pública municipal y 47.2% provenían de la iniciativa privada.

Sólo 26.6% de los titulares de unidades de planeación había trabajado alguna vez en el gobierno municipal (Merino, 2006).

poco visible a la población, ésta y el levantamiento del catastro no son prioridades de las administraciones, por no redituar a los políticos en el corto plazo. El diseño institucional y electoral, no genera incentivos para que los políticos diseñen programas de largo plazo, sobre todo por la imposibilidad de reelección.

De la misma manera, los cabildos presentan una restricción temporal en las gestiones administrativas, ya que la duración es de tres años, salvo en contadas excepciones.

Esta restricción obliga a los tomadores de decisión en los ayuntamientos a priorizar sus objetivos y, dado que la planeación ordenada del territorio toma tiempo y es

En conclusión, la mudanza de responsabilidades hacia los gobiernos locales, que se llevó a cabo durante los últimos veinte años, no ha sido acompañada de una estrategia que garantice que puedan cumplir profesionalmente con esas nuevas obligaciones (Merino, 2006).

OBSTÁCULO 3:

UN PORCENTAJE ELEVADO DE VIVIENDA NO ES PROPIEDAD PRIVADA DE SUS HABITANTES Y EXISTEN PROBLEMAS CON LA ESCRITURACIÓN La evidencia de la debilidad en el ordenamiento territorial se encuentra en la situación del catastro de la tierra. Existe un grave problema con los registros de tenencia y escrituración de la vivienda en México. Esta indefinición jurídica se traduce en: 1) mayores costos para los habitantes de las viviendas, los cuales ven limitado el acceso a los mercados de crédito al no poseer la documentación requerida, 2) consecuencias económi-

cas sobre el mercado de financiamiento, reduciendo el abanico de acciones para la compra y mejoría de vivienda, 3) permite la especulación de la demanda, manteniendo la brecha entre la demanda potencial de vivienda y la real,8 y 4) muchos recursos que podrían destinarse a la producción comercial de vivienda, renta o mejoramiento, se reasignan a la producción social de vivienda, con los problemas detallados anteriormente.

Gráfica 5. Tenencia nacional de vivienda 1%

2%

6%

Es propia

13%

Es rentada

Propiedad: El Sistema Nacional de Vivienda se encuentra orientado hacia la tenencia propia, casi dos terceras partes del parque residencial se encuentra en esta modalidad.

Del resto, 45%, no son dueños del lugar donde vive. Aún cuando existen mecanismos de financiamiento para la compra o mejoría de hogares, no hay mecanismos que permitan a los asalariados recurrir al Fondo Nacional de Vivienda para rentar o mejorar un hogar rentado. Esto reduce las opciones de los trabajadores y presenta un área de oportunidad para la industria de la construcción en el sector en su conjunto, y en particular, para las MiPyMes. La Gráfica 5 muestra la composición de la situación de la tenencia de la vivienda para los no propietarios:

Es prestada 14%

Es propia pero la estan pagando 65%

Está intestada o el litigio Otra situación Fuente: ENIGH, 2010.

Este déficit muestra la diferencia que se observa entre la demanda por vivienda que quisiera adquirir la gente y la vivienda que en realidad está comprando.

Por su naturaleza, se manifiesta como un aparente exceso de oferta, sin embargo, no es un exceso de oferta, ya que manifiesta la incapacidad del mercado de satisfacer distintos segmentos de la demanda, ya sea por problemas de información o porque la vivienda, a pesar de responder a las necesidades individualizadas, no satisface los requerimientos de integrabilidad de los habitantes.

8

Escrituración: Según la ENIGH 2010, aproximadamente 15% de las viviendas no tiene escrituras, por lo que enfrenta las restricciones mencionadas anteriormente. Cabe destacar que uno de los principales motivos por el que las casas no estén escrituradas, según la SHF, es el costo de los trámites, que concentran 28.4% de los casos. Sin embargo, resulta más significativo que 28.6% de la población no tenga escrituradas sus viviendas por falta de información y accesibilidad para la gestión de los mismos. En la Gráfica 6 se muestran las razones por las que las viviendas no están escrituradas. En términos económicos, la reducción en los costos de transacción, incrementaría la compra y mejoría de viviendas.

Gráfica 6. Razones para no tramitar escrituras 100,00% 90,00%

20,70%

80,00%

Otros

9%

70,00%

Toma mucho tiempo

13,20%

60,00%

Los costos asociados son altos

14,20%

50,00% 40,00%

Trámites complicados

14,40%

30,00% 20,00%

No saben cómo hacerlo

28,40%

10,00%

Es caro, no alcanza

0,00% Razones para no tramitar escrituras Fuente: SHF, 2011.

Con relación a otros países, México tiene una tasa de titulación de viviendas relativamente baja. El Gobierno Federal estima que sólo 45% de las viviendas del país están escrituradas a nombre de sus propietarios. La seguridad de tenencia implica todas las formas legales de tenencia, ya sea el arrendamiento, contratos de uso y goce, la propiedad cooperativa (u otras formas colectivas de propiedad), la propiedad individual y otras formas de posesión reconocidas legalmente. Por ejemplo, Canadá y Estados Unidos tienen una diferencia de más de veinte puntos porcentuales respecto a México, como se muestra en la Gráfica 7.

Gráfica 7. Tasa de titulación de viviendas por país

Canadá

Estados Unidos

Perú

Holanda

Francia

Fuente: SHF, 2011.

67% 66% 59%

Colombia

57% 50%

45%

México 0% Fuente: SHF, 2011.

68%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80% 8

9

OBSTÁCULO 4:

EXISTEN POCAS OPCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA LA POBLACIÓN SIN SEGURIDAD SOCIAL Dado que la relación de financiamiento se ha centrado en los derechohabientes, la población sin seguridad social -así como muchos jóvenes- se encuentran en una situación desfavorecida. La banca privada ofrece tasas de interés más altas a las que tendrían derecho mediante el INFONAVIT o FOVISSSTE. Mientras no existan condiciones similares, no se podrá satisfacer la demanda y se amplía la brecha que se genera entre la demanda real por y la demanda potencial de financiamientos para la vivienda.

El financiamiento para los créditos hipotecarios se obtiene de cuatro fuentes distintas. La principal fuente se refiere a las aportaciones de trabajadores, recuperación de créditos o intereses cobrados por el INFONAVIT o el FOVISSSTE (ONAVIS) con 58%, seguido por recursos de la banca comercial con 20%, las bursatilizaciones de diferentes emisores con 17% y, por último, los recursos obtenidos por mecanismos de mircrofinanciamiento denominados Sofoles/Sofomes con 5%.

Los requisitos para obtener una hipoteca varían entre los intermediarios financieros, pero en términos generales son los siguientes (CIDOC y SHF, 2010): • Mantener una relación laboral vigente e inscripción a seguridad social (IMSS, ISSSTE, Pemex, entre otros).

• Contar por lo menos con un año de antigüedad laboral sin interrupción.

• Ingresos familiares superiores a dos SMMG, es decir, 3 mil 505 pesos mensuales.

• Ser mayor de diecisiete años y menor de 50.

• Disponer de ahorro en la subcuenta de vivienda.

• Obtener una calificación positiva en Buró de Crédito.

Se dice que una vivienda es asequible si el cociente precio de la vivienda/ingreso monetario anual del hogar es menor o igual al límite de asequibilidad (LA). El LA considera la proporción del ingreso monetario dedicado al pago de la hipoteca, el enganche como proporción al precio de la vivienda, la tasa de interés del mercado hipotecario

Gráfica 8. Tipo de producción de vivienda Sin capacidad de pago 70-80%

Capacidad de pago 20-30%

No derechohabientes 40-50% Producción social con y sin asistencia

No derechohabientes 10-20% Adquisición y producción social con y sin asistencia

Derechohabientes 30% Adquisición (producción comercial)

Derechohabientes 10% Prodcucción social asistida

Fuente: CIDOC y SHF, 2011.

a una fecha determinada y el plazo del crédito (CIDOC y SHF, 2010): Como se puede apreciar en la Gráfica 8, existe un segmento significativo de la población que no puede acceder fácilmente a crédito para la vivienda. Resalta que: • Entre 10% y 20% de la población puede pagar una vivienda, pero al no ser derechohabiente, encuentra dificultades de financiamiento que avalen su capacidad de pago. En este sector el tipo de producción de vivienda es el de adquisición y producción social con y sin asistencia.

• Entre 70% y 80% de los hogares del país tienen dificultad o no pueden adquirir una vivienda dentro de la actual oferta de mercado. Sin embargo, los derechohabientes pueden adquirir una vivienda de producción comercial.

• El 50% de la población con ingresos entre 2 y 6.5 veces el salario mínimo general podría comprar una vivienda mínima, pero como no existe oferta en el mercado para este sector, sólo accede a vivienda de interés social.

Además de cumplir con los requisitos para acceder a un crédito hipotecario, los hogares deben tener la capacidad de pago durante el plazo establecido del crédito o la llamada carga de la hipoteca, la cual depende de variables macroeconómicas como la estabilidad de la inflación, el ingreso disponible familiar y las tasas de interés.

Según estimaciones de la SHF, los hogares en los primeros tres deciles de ingreso dedican casi 60% de su ingreso familiar al pago hipotecario, los que se ubican entre el cuarto y séptimo decil, alrededor de 25%, y los hogares situados en los últimos tres deciles dedican aproximadamente 15% (CIDOC y SHF, 2010).

OBJETIVOS Partiendo de los problemas y las consecuencias expuestas, la CMIC se plantea los siguientes objetivos: OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Ordenar el desarrollo regional y metropolitano de manera sustentable en sus dimensiones ambientales, sociales y económicas, mediante la coordinación entre los tres niveles de gobierno.

Involucramiento del Gobierno Federal

Fortalecimiento Municipal

Fortalecer el papel del Gobierno Federal en su papel de coordinador y planeador en la materia de planeación y ordenamiento territorial, en coordinación con los gobiernos subnacionales.

Se busca fortalecer las capacidades financieras y técnicas del gobierno municipal de manera que pueda cumplir con sus facultades en materia de planeación urbana y ordenamiento territorial y que pueda atender, en tiempo y forma, la regulación de la oferta de vivienda e infraestructura relacionada con la misma.

LÍNEAS DE ACCIÓN Para Lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012: 1. Incrementar los esfuerzos para la planeación y ordenamiento territorial en la Administración Pública Federal.

a. Diseñar, promover y dar seguimiento a criterios para ordenar el crecimiento de los asentamientos humanos.

2. Adecuar el marco jurídico para asegurar que el Gobierno Federal apoye a los municipios en materia de planeación urbana, mediante capacitación, certificación y registro de la propiedad.

3. Mejorar y preservar las instancias de financiamiento y subsidio a la vivienda.

1. INCREMENTAR LOS ESFUERZOS PARA LA PLANEACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL ¿Qué debe hacer el gobierno?

La generación de estrategias de planeación y ordenamiento territorial requiere la intervención de diversas dependencias, y le corresponde a la SEDESOL asumir el papel rector del ordenamiento territorial de toda la Federación, como una dependencia de registro, monitoreo y apoyo, y no permanecer únicamente como un aparato de transferencias de subsidios.

La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio debe contar con mayores recursos presupuestarios y presentar estudios detallados para determinar criterios que, como mínimo, cumplan con la consecución de los siguientes objetivos: 10

Situación actual

11

1. El Cuidado y preservación de los recursos y áreas naturales.

2. La conformación de ciudades compactas mediante la edificación vertical y la construcción en áreas que cuenten con servicios de agua, electricidad, iluminación y pavimentación.

3. Usos de suelo que estimulen la creación de comunidades donde el trabajo, la vivienda y demás servicios se encuentren cerca.

La SEDESOL deberá diseñar, promover y dar seguimiento a estos criterios para ordenar el crecimiento de los asentamientos humanos. Los criterios y estudios le permitirán al Gobierno Federal tomar una acción más activa en el ordenamiento territorial. La integración de los criterios permite la creación de ciudades competitivas, aportando al desarrollo social y económico de la región en la que se encuentren.

Simultáneamente, los criterios generales, al no contravenir las legislaciones estatales, reducen el costo administrativos y las curvas de aprendizaje en las entidades federativas y municipios.

4. Reducción del uso de vehículos automotores.

5. Mayor oferta de transporte público eficiente y menos contaminante.

Como se mencionó previamente, los programas de la SEDESOL se centran en la transferencia de recursos y no en la planeación coordinada del ordenamiento territorial. Es decir, la SEDESOL no cumple con su papel rector del ordenamiento territorial en el país como la marca la normatividad correspondiente.

La respuesta a las ciudades dormitorio del Gobierno Federal fueron los Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables (DUIS), que tienen un alcance limitado: en 2011 hubo cinco DUIS certificados que, en su conjunto, representaban: • 254.5 millones de viviendas aproximadamente.

• 1,020,500 personas beneficiadas.

• Una superficie de 7.5 mil hectáreas.

• Inversión estimada de $54 mmdp (CIDOC y SHF, 2011).

Además, los DUIS no son una herramienta de planeación urbana del gobierno y no funcionan como sustituto de esa responsabilidad. Los DUIS son un mecanismo para alinear un proyecto de la iniciativa privada a los planes ya existentes.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. La planeación y ordenamiento territorial no ha sido prioridad en las últimas Administraciones Públicas Federales

Con un compromiso por parte del Ejecutivo, se puede revitalizar el papel del Gobierno Federal en la planeación y ordenamiento territorial, y establecer mecanismos y criterios homólogos que permitan sistematizar información a nivel territorial y generar diagnósticos y planes de trabajos adecuados

2. Hay municipios que no cuentan con las capacidades técnicas para atender sus obligaciones de ordenamiento territorial y provisión de servicios, y los tiempos reducidos del cabildo municipal no permiten que la ordenación territorial sea una prioridad en las agendas políticas

Una mayor actividad en planeación y apoyo por parte del Gobierno Federal puede permitir que los municipios planeen sin incurrir en costos elevados o curvas de aprendizaje que desincentivan la planeación

3. Una gran parte de la vivienda no es propiedad privada de sus habitantes y, en muchos casos, existen problemas con la escrituración de la vivienda

Un mayor involucramiento en planeación del Gobierno Federal permitiría llevar registros, impulsar investigaciones y generar diagnósticos que sean útiles a los planeadores regionales

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo La planeación y el ordenamiento territorial deben ser un eje rector del Plan Nacional de Desarrollo (PND) por el potencial de desarrollo que genera a partir del ordenamiento territorial. Modelos internacionales de desarrollo integrales de vivienda e industria demuestran que a partir de la planeación se crean incentivos positivos para el reordenamiento territorial que reubica a la población a partir de la generación de empleos y de la provisión de servicios.

Con base en el Artículo 32 de la LOAPF, le corresponde a la SEDESOL proyectar la distribución de la población y la ordenación territorial de los centros de población, en coordinación con las dependencias correspondientes, así como coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los Ejecutivos Estatales para la realización de acciones coincidentes en la materia; promover y concertar programas de vivienda y desarrollo urbano, y apoyar su ejecución con la participación de los gobiernos estatales y municipales.

Específicamente, la Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo, es quien debe coordinar los esfuerzos de planeación y ordenamiento territorial y condensar las facultades que tienen la Secretaría de

Gobernación (SEGOB) y la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) para simplificar la planeación y conformarse como el último responsable que instrumente el ordenamiento territorial. La SEGOB tiene la atribución de dictar, promover y coordinar las medidas adecuadas para resolver los problemas demográficos nacionales, la planificación de centros urbanos y la movilización de la población entre distintas regiones del país (Ley General de Población).

Por su parte, la SRA tiene la facultad de crear nuevos centros de población agrícola y dotarlos de tierras y aguas.

Si bien, el Artículo 115 constitucional establece la autonomía de los municipios -por lo que no es viable obligarlos a presentar determinada documentación- el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INADEF) de SEGOB, tiene la facultad de establecer un sistema de profesionalización y capacitación mediante el cual podría ayudar a los municipios a tener la información relativa a planeación y ordenamiento territorial.

La Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo y directamente la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio deben proponer las orientaciones generales y estrategias de las políticas de

desarrollo urbano, de suelo y reservas territoriales, con la participación que corresponda a las entidades federativas y municipios; deben encontrar los medios para satisfacer las necesidades de suelo para el desarrollo urbano y de vivienda; y de formular, ejecutar, dar seguimiento y evaluar el Programa Nacional de esta materia. De acuerdo con las atribuciones que define el Artículo 27 del Reglamento Interno de la SEDESOL, esta Dirección también es responsable de vincularse y asesorar a las entidades federativas y a los gobiernos municipales en el diseño de mecanismos de planeación urbana, así como apoyar en la modernización de los catastros y registros públicos de la propiedad, y en la planeación e instrumentación de acciones en materia de suelo y reservas territoriales, incluido el diseño de instrumentos para ampliar la oferta de suelo con vocación para el desarrollo urbano y la vivienda.

El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) debe reflejar la importancia del ordenamiento territorial incrementando el presupuesto a esta dirección y vincularlo directamente a los Programas de Vivienda y Ordenamiento Territorial que se incluyan en el PND.

Proceso en el Legislativo Sobre los aspectos técnicos de homologación de catastro, tenencia, escrituración, certificación y capacitación requiere una reforma ambiciosa sobre el sistema federal y las relaciones intergubernamentales. Sin embargo, se podría introducir una reforma puntual al Artículo 115 constitucional al estipular criterios mínimos de información que deberá ser generada por los municipios y entregada a los estados, y éstos a la Federación, para la sistematización y homologación de información que permita generar diagnósticos y planes adecuados sobre ordenamiento territorial a nivel federal. Estos criterios deberán ser incluidos en la Ley de Catastro y Propiedad de los estados y municipios, así como a los Registros Públicos de la Propiedad, y su fecha límite podrá ser establecida en un transitorio a la reforma constitucional.

12

13

2. ADECUAR EL MARCO JURÍDICO PARA ASEGURAR QUE EL GOBIERNO FEDERAL APOYE A LOS MUNICIPIOS EN MATERIA DE PLANEACIÓN URBANA, MEDIANTE CAPACITACIÓN, CERTIFICACIÓN Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD. ¿Qué debe hacer el gobierno?

Permitir que la Federación apoye al municipio en materia de planeación mediante capacitación, certificación y registro de la propiedad. La capacitación en materia de ordenamiento territorial, escrituración, tenencia, catastro y planeación es facultad de la Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo, definida en la fracción X del Artículo 27 del Reglamento interno de SEDESOL.

Si bien, esta propuesta no implica reasignación de facultades, sí requiere que en la Ley se establezca la facultad del Gobierno Federal para capacitar y direccionar a los municipios hacia objetivos definidos en la materia, sin detrimento de sus facultades. Por lo anterior, se debe modificar el marco normativo de manera que se eviten controversias constitucionales, y generar normatividad secundaria que regule los mecanismos de colaboración entre los tres niveles de gobierno.

Los municipios no cuentan con los recursos, capacidades técnicas y tiempo suficiente para llevar a cabo una adecuada planeación urbana. El artículo 115 de la Constitución los faculta para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano dentro de su ámbito geográfico. Asimismo, los municipios tienen a su cargo la provisión y regulación de los siguientes servicios públicos:

1 Calles, parques y jardines y su equipamiento

7 Alumbrado público

2 Seguridad pública

8 Manejo de basura

3 Agua potable

9 Mercados y centrales de abasto

4 Drenaje

10 Panteones

5 Alcantarillado

11 Rastro

6 Tratamiento y disposición de sus aguas

12 Transporte público

residuales

También, es una obligación del municipio llevar el registro catastral. Este es indispensable para la recaudación de ingresos locales que se invierten en los servicios antes mencionados. El Gobierno Federal puede dar apoyo técnico (información, capacitación y asesoría) a los cabildos y entidades federativas para mejorar la planeación y documentación de la situación de la tenencia y escrituración de la vivienda.

Situación actual El Artículo 115 de la Constitución Política no establece específicamente las facultades de apoyo que puede prestar la Federación. En el caso de los estados, el segundo párrafo de la fracción III establece que los municipios

Previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan.

En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayunta-

miento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Vínculo con la Línea de Acción

Obstáculo 2. La planeación y ordenamiento territorial no ha sido prioridad en las últimas Administraciones Públicas Federales

Al tomar un papel activo en el ordenamiento territorial, el Gobierno Federal destinará esfuerzos y recursos para programas que coordinen, planeen y mejoren las capacidades de los municipios para este propósito

1. Hay municipios que no cuentan con las capacidades técnicas para atender sus obligaciones de ordenamiento territorial y provisión de servicios, y los tiempos reducidos del cabildo municipal no permiten que la ordenación territorial sea una prioridad en las agendas políticas

Se pueden establecer mecanismos de administración del conocimiento en el que la Federación, mediante la sistematización y acceso a información verídica, pueda reconocer y socializar entre todos los municipios errores comunes y estrategias para resolverlos, ahorrando la curva de aprendizaje y replicando casos de éxito. Los municipios pueden, además, solicitar apoyo de manera complementaria

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Legislativo En el Artículo 10 de la Ley General de Asentamientos Humanos se establece que SEDESOL promoverá la celebración de convenios y acuerdos de coordinación y concertación entre la Federación y las entidades federativas, con la intervención de los municipios respectivos. Para que esto sea posible, es necesario agregar el Artículo 10 BIS para establecer que las autoridades de los tres niveles de gobierno se reunirán de manera periódica para trabajar de manera conjunta en el tema de planeación urbana y ordenamiento territorial, bajo dirección de la SEDESOL.

Propuesta de Reforma

Agregar el Artículo 10 BIS a la Ley General de Asentamientos Humanos

Negociación en Comisiones

Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial Comisión de Desarrollo Metropolitano

Discusión y aprobación en Pleno

Aprobación y dictamen

Proceso en el Ejecutivo Constitucionalmente está regulada la colaboración entre los tres órdenes de gobierno en asuntos de planeación y ordenamiento territorial. En legislación secundaría se establecen las atribuciones en los Artículos 7, 8 y 9 de la Ley General de Asentamientos Humanos donde se definen las facultades de cada orden de gobierno. Asimismo, establece en el Artículo 10 que la SEDESOL promoverá la celebración de convenios y acuerdos de coordinación y concertación entre la Federación y las entidades federativas, con la intervención de los municipios.

Esta acción se ve reforzada por el Artículo

44 del Reglamento Interior de la SEGOB por medio del cual el INAFED puede proponer convenios y acuerdos con los estados y municipios. Esto permitiría la creación de acuerdos para que la Federación apoye al municipio en la planeación, especialmente mediante capacitación, certificación y registro de propiedad.

El apoyo al municipio no es más que asegurar la coordinación de la planeación nacional del desarrollo y el Gobierno Federal es quien debe definir los programas de capacitación, así como las instituciones in-

terlocutoras y aglutinadoras de información.

El INAFED y la Dirección de Desarrollo Urbano y Suelo son las que deben presentar los programas de apoyo en materia de ordenamiento territorial. Con una definición clara de este apoyo y de la planeación, la CMIC podrá colaborar con la ejecución de tales propósitos.

14

15

DISCUSIÓN SEDESOL/INAFED Propuesta: Programas de apoyo para el ordenamiento territorial en municipios.

SEGOB

Dirección de Coordinación Operativa de Programas de Apoyo a los Gobiernos Locales INAFED SEDESOL Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo

NEGOCIACIÓN Y APROBACIÓN Consensuar al interior de SEGOB y SEDESOL Consensuar con la SHCP Impacto presupuestal de los Programas de Apoyo.

3. MEJORAR Y PRESERVAR LAS INSTANCIAS DE FINANCIAMIENTO Y SUBSIDIO A LA VIVIENDA. ¿Qué debe hacer el gobierno?

Demandar que se evalúen y mejoren los planes de financiamiento existentes, muchos de los cuales atienden a diversos sectores de asalariados (INFONAVIT y FOVISSSTE) y no asalariados (SHF), subsidios a la vivienda (SEDESOL y la Comisión Nacional de Vivienda – CONAVI–). Se debe continuar con la certificación de los DUIS y ampliar su alcance, pero se deben estudiar otros mecanismos de financiamiento a la planeación urbana y el ordenamiento territorial puesto que, como se mencionó anteriormente, este esquema es insuficiente.

De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2010, el número de viviendas se incrementará por un factor de 1.5 entre 2010 y 2040, pasando de 28.6 a 43.2 millones; es decir, 486 mil viviendas al año. Para ello, se

requerirán más de 351 mil hectáreas de tierra apta para la construcción, de las cuales, los Organismos Estatales de Vivienda (OREVIS) y grandes desarrolladores poseen sólo 15% del total de tierra requerido. Asimismo, anualmente se necesitarán cerca de 552 mil créditos para satisfacer la demanda de vivienda generada por el cambio demográfico. El financiamiento requerido para adquisición de vivienda en los próximos 30 años es de 22.3 billones de pesos. Si las tendencias actuales se mantienen, el sector podrá financiar 11.8 millones de viviendas dando como resultado una brecha de 4.8 millones.

Es necesario considerar que los tipos de créditos varían entre zonas rurales y urbanas. En el primer tipo de zona se necesitan, en mayor medida, créditos para autoconstrucción de vivienda pues gene-

ralmente estos trabajadores son dueños de terrenos. Además, generalmente no son asalariados y no tienen seguridad social.

Por ello es necesario que se asignen créditos que se adecúen a la dinámica económica del campo, donde generalmente se obtienen ingresos sólo en ciertas temporadas del año.

Por su parte, los trabajadores de zonas urbanas requieren créditos para adquirir vivienda. Sin embargo, gran parte de estos trabajadores se encuentran en el sector informal, por lo que es necesario que se otorguen créditos con mecanismos que permitan conocer su capacidad de pago, tales como historiales de cuenta, constancia en el pago de servicios o rentas previas, etc.

Situación actual Las últimas administraciones han visto grandes logros en la provisión de financiamientos para la construcción y mejoría de la vivienda para los asalariados (INFONAVIT y FOVISSSTE) y no asalariados (SHF) como se explicó anteriormente. Para reducir la brecha de financiamiento entre estos dos grupos, la SHF considera que la composición del financiamiento deberá cambiar como se muestra en la Gráfica 9. Bajo este esquema, los ONAVIS se tendrían que mantener como la principal fuente con 44%, las bursatilizaciones tendrían que aumentar veinte puntos porcentuales, mientras que observaríamos una reducción en los recursos bancarios se espera que las Sofoles y Sofomes –que constituyen los financiamientos de mayor morosidad–, representarán 4% (CIDOC y SHF, 2011).

Gráfica 9: Propuesta de redistribución de fuentes de financiamiento del crédito hipotecario.

70% 60% 50%

58% Actual

44%

40%

36%

Estimado

30% 20%

20%

16%

15%

10%

5%

4%

0% ONAVIS

Rescursos bancarios

Recursos Sofoles

Bursatilizaciones

Fuente: Estimaciones de SHF con datos de INEGI; 2011

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. La planeación y ordenamiento territorial no ha sido prioridad en las últimas Administraciones Públicas Federales

Se incrementará el estimulo a la demanda de vivienda para que la gente de diferentes condiciones pueda acceder a una vivienda digna, sin importar si pertenece al sector formal o informal de trabajo.

2. Existen pocas opciones de financiamiento para la población sin seguridad social

El Gobierno Federal dará más atención al estudio e innovación de nuevos esquemas de financiamiento que permitan dar entrara a la población más desaventajada.

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo Con el fin de mejorar y preservar las instancias de financiamiento y subsidio existentes, el Gobierno Federal debe fortalecer los marcos organizacionales internos de las instituciones crediticias de desarrollo como: • • • • • • • • •

Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS) Nacional Financiera (NAFINSA) Banco de Comercio Exterior (BANCOMEXT) Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada (BANJERCITO) Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI) Sociedad Hipotecaría Federal (SHF) Financiera Rural Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural (FOCIR)

16

17

Proceso en el Legislativo Estas, bajo directrices definidas, deben asegurar esquemas financiaros que minimicen el riesgo y potencialicen la inversión, de manera similar a como sucede con las DUIS. Asimismo, una única dependencia debe concentrar los esquemas con el fin de que sea el interlocutor que negocie con las instituciones crediticias y sea quien evalúe la viabilidad de los proyectos presentados.

El Artículo 27, fracción IV del Reglamento interior de la SEDESOL le otorga la facultad de apoyar a los gobiernos estatales y municipales en la elaboración de planes o programas de desarrollo urbano, por lo cual sería importante que impulsara la evaluación y mejoramiento de los planes de financiamiento ya establecidos. De igual manera, es necesaria la retroalimentación de los programas Vivienda Rural y Tu Casa, en los cuales SEDESOL da el dinero y el municipio es el responsable de la ejecución del programa modificando las líneas de acción correspondientes (destinados a apoyar a personas de bajos ingresos). Estos deben plantearse en el marco de la planeación del ordenamiento territorial.

Es la SEDESOL, en acuerdo con la SHCP, la que debe continuar fomentando los esquemas de financiamiento.

Asimismo, la CONAVI es la instancia federal encargada de promover la expedición de normas oficiales y de coordinar el programa de subsidios a la vivienda Ésta es tu casa.

Este apoya por medio de subsidios la adquisición de lotes con servicios, compras de vivienda, para mejoramiento y autoproducción. Este programa se financia con recursos de los beneficiarios, subsidio del gobierno y crédito hipotecario. Es fundamental reforzar este programa, sin embargo es indispensable vincularlo con el resto de instituciones que atienden las necesidades de vivienda, de lo contrario se cuenta con esfuerzos desperdigados e inconexos para la atención de los problemas de vivienda del país. En ese sentido, CONAVI es fundamental para preservar los esquemas de subsidios.

La forma más viable en la que los diputados pueden influir en el financiamiento y subsidio de la vivienda es mediante los recursos que se le asignan a las instituciones financieras y programas sociales en el Presupuesto de Egresos de la Federación. La presión debe darse en la Comisión de Presupuesto y cuenta Pública para que los diputados reconozcan y promuevan la importancia de la Banca de Desarrollo en la planeación y en el desarrollo nacional, destinando recursos para fortalecer las instancias de financiamiento y subsidio existentes.

BIBLIOGRAFÍA CIDOC y SHF, Estado Actual de la Vivienda en México 2010. México, D.F., 2010.

Merino, M., “La Profesionalización Municipal en México.” en M. Merino (ed.), La Gestión Profesional de los Municipios en México, México, D.F: Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), 2006.

SEDESOL y ONU-Hábitat, Estado de las Ciudades de México 2011, SEDESOL y ONUHábitat, 2011.

16

INFRAESTRUCTURA EN TRANSPORTE AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

CONTENIDO Problema

1

Consecuencia

1

Obstáculos del sector de infraestructura para el transporte

2

Obstáculo 1: La red de transporte se desarrolla bajo la errónea premisa de que más es mejor

2

Obstáculo 2: La inversión se centra en el desarrollo carretero y no se aprovechan las ventajas del resto de subsectores

3

Obstáculo 3: El proceso de planeación y presupuestación permite que se privilegien factores políticos sobre elementos técnicos

4

Obstáculo 4: Los procedimientos de licitación y las capacidades técnicas actuales de los Centros SCT, dificultan el éxito de los proyectos

5

Obstáculo 5: Los recursos públicos son y serán insuficientes para cubrir la demanda de infraestructura y las condiciones actuales no favorecen un incremento rápido y sustancial de la inversión privada

6

Objetivos

8

Líneas de acción

8

1. Metas de movilidad en el Programa Nacional de Infraestructura 2. Impedir la aprobación de obras sin proyecto ejecutivo y hacer licitaciones integrales de proyecto ejecutivo y obra

Bibliografía

8 10 12

1

PROBLEMA La infraestructura de transportes en México se encuentra rezagada en cuestión de cobertura y calidad debido a que la inversión es insuficiente y el ejercicio es poco efectivo.

Baja competitividad: Si to-

Insuficiente inversión: En compara-

mamos en cuenta que México es la doceava economía del mundo, se aprecia el carácter crítico de este rezago en materia de transportes. De acuerdo con el Índice de Competitividad de la Infraestructura para el Transporte del Foro Económico Mundial, México pasó del lugar 64 en 2006 al 75 en 2011, entre 159 países. El sector peor posicionado fue el portuario –ubicado en la posición 89–, y el mejor fue el carretero en la posición 62. Las posiciones de México en este índice se muestran en la Tabla 1.

ción con otros países, se estima que para alcanzar niveles infraestructura como los de Corea del Sur, se debería aumentar la inversión anual de 2.3% a 5% durante los próximos veinte años. Por su parte, China invirtió alrededor de 9% de su PIB en infraestructura básica, mientras que México sólo invirtió 2.3% del PIB en promedio entre 2007 y 2009 (Hernández, 2011).

Ejercicio ineficiente de la inversión: El desarrollo de infraestructura, desde su conceptualización hasta su construcción, está plagado de obstáculos político-burocráticos que impiden priorizar las mejores obras y hacer expedito su ejercicio, sin importar si la inversión es pública o privada.

Tabla 1: México en ranking de competitividad del Foro Económico Mundial Sector

SECTOR

Infraestructura Carreteras Aeropuertos Ferrocarriles Puertos

POSICIÓN 2011

75 62 65 76 89

1. Fuente: Elaboración propia con datos del Reporte de Competitividad Global 2011 del FEM.

CONSECUENCIA Estos problemas vuelven a México menos atractivo como plataforma logística de comercio y vulnera la integración de un mercado nacional, situación que limita el crecimiento económico. La infraestructura de transporte desempeña un papel fundamental en una economía, pues permite

el traslado eficiente de bienes, servicios y pasajeros. Si la infraestructura es de baja calidad -no tiene cobertura, no se atienden necesidades regionales, no existe diversificación de estrategias de inversión-, se elevan los costos de los usuarios, encareciendo el transporte y posicionando en desventaja a un país frente a otros. Esto se traduce en menor inversión al elevar los costos de importadores y exportadores, obstaculizando el crecimiento.

OBSTÁCULOS DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA PARA EL TRANSPORTE La Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC) identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad del sector: 1. La red de transporte se desarrolla bajo la errónea premisa de que más es mejor.

2. La inversión se centra en el desarrollo carretero y no se aprovechan las ventajas del resto de subsectores.

3. El proceso de planeación y presupuestación lleva a que se privilegien factores políticos sobre elementos técnicos.

4. Los procedimientos de licitación y las capacidades técnicas actuales de los Centros SCT , dificultan el éxito de los proyectos.

5. Los recursos públicos son y serán insuficientes para cubrir la demanda de infraestructura, mientras las condiciones actuales no favorecen un aumento rápido y sustancial de la inversión privada.

OBSTÁCULO 1:

LA RED DE TRANSPORTE SE DESARROLLA BAJO LA ERRÓNEA PREMISA DE QUE MÁS ES MEJOR Los programas de desarrollo de infraestructura se definen en términos de la cantidad de obras y el número de kilómetros que se quiere construir, no en términos de los rezagos que tenemos en cuanto a la competitividad y en cómo los proyectos ayudan a cerrar esta brecha. La Tabla 2 ejemplifica metas establecidas por el Gobierno Federal.

Tabla 2: Metas de competitividad en infraestructura (mmdp) ACCIONES Modernización estratégica de la red carretera Corredores intermodales en operación Terminales intermodales en operación Velocidad promedio del sistema ferroviario Capacidad del transporte aéreo de carga Capacidad instalada para el manejo de contenedores Rendimiento de las operaciones en terminales especializadas

UNIDAD DE MEDIDA Km Corredores intermodales Terminales intermodales km/h Miles de toneladas Millones de TEUS Contenedores hora-buque en operación

2006 N/A 8 60 24 544 4 68

2010 PROGRAMADO 2011 META 2012 3,680.1 4,301.4 9,023 13 18 131 81 87 81 30 31 31 583.9 594.6 816 5.5 5.5 7 78.1

74.5

75

1

Los Centros de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes son los organismos desconcentrados de la Secretaría que operan en los estados.

1/ Se realizó un cambio en la meta por recomendación de redefinir corredores de acuerdo a las necesidades de demanda de los servicios de transporte.

Fuente: Plan de Trabajo 2011, SCT.

No obstante que se presentan avances, no hay un parámetro claro sobre los objetivos en términos de movilidad y eficiencia. La visión de la infraestructura debe cambiar hacia el presupuesto basado en resultados, el Plan Nacional de Infraestructura (PNI), de donde emanan las acciones de las dependencias, sólo muestra metas en términos de kilómetros y presupuestos, no en términos de resultados e impacto. La base de la planeación debería estar en especificar qué se quiere impulsar: comercio exterior, el desarrollo de la industria en ciertas regiones, el turismo, entre otros. La planeación debe de tomar en cuenta las necesidades y ventajas comparativas regionales para direccionar al país hacia el crecimiento.

2

3

OBSTÁCULO 2:

LA INVERSIÓN SE CENTRA EN EL DESARROLLO CARRETERO Y NO SE APROVECHAN LAS VENTAJAS DEL RESTO DE SUBSECTORES Durante el periodo el 2006 - 2011 se ha realizado la inversión en infraestructura de comunicaciones y transportes más alta en la historia de México. Como se observa en la Tabla 3, la inversión se ha concentrado principalmente en infraestructura carretera.

Tabla 3: Inversión por subsector 2007 – 2011 (millones de pesos).

TIPO DE INFRAESTRUCTURA Carretera Ferroviaria Portuaria Aeroportuaria Total

2007 32,384.00 8,418.50 6,546.50 2,861.80 50,210.80

2008 41,504.90 8,119.00 9,439.30 5,310.40 64,373.60

2009 56,717.10 8,215.20 7,186.50 3,359.40 75,478.20

2010 66,515.70 7,276.00 8,142.90 4,530.80 86,465.40

META 2011 78,981.90 8,576.40 8,040.40 4,420.50 100,019.20

Fuente: 5º Informe de Gobierno con datos de la SCT.

Un estudio realizado por el Colegio de Ingenieros Civiles de México (CICM) plantea que la inversión por subsectores deberá cambiar de proporción, favoreciendo al subsector ferroviario tanto en el corto (2013-2018), mediano (2019-2030) y largo plazo (20302050). Si bien, es necesario aumentar la inversión en todos los sectores, el énfasis que el CICM da a la construcción de infraestructura ferroviaria se debe a los rendimientos en cuanto transporte de carga y pasajeros que brinda entre grandes centros urbanos.

La tendencia actual en cuanto al porcentaje de la inversión no satisface las necesidades. De este modo, no sólo es necesario aumentar los recursos, sino reconfigurar las prioridades de gasto.

Gráfica 1: Inversión por tipo de infraestructura 100%

6%

8%

13%

4%

5%

10%

9%

11%

8%

15% 80%

17%

4%

2% 3%

8% 9%

6% 5%

11% 8%

27% 34%

13%

60%

44%

40%

75% 64%

77%

79% 68%

64%

55% 20%

37%

0%

Bajo esta premisa, la infraestructura ferroviaria deberá triplicar su importancia relativa para el próximo sexenio, y llegar a 40% del total en el largo plazo. La Gráfica 1 muestra la inversión por tipo de infraestructura.

2007

2008

2009

2010

Meta 2011

Corto Plazo

Mediano Plazo

Largo Plazo

Aeroportuaria Portuaria Ferroviaria Carretera Fuente: Elaboración propia con información del 5º informe de Gobierno con datos de la SCT y Estudio de Integración de Proyectos de Infraestructura CICM.

CICM, Estudio de Integración de Proyectos de Infraestructura, CMIC, México, 2011.

OBSTÁCULO 3:

EL PROCESO DE PLANEACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PERMITE QUE SE PRIVILEGIEN FACTORES POLÍTICOS SOBRE ELEMENTOS TÉCNICOS Por un lado, el proceso mediante el cual se define un presupuesto para proyectos en la SCT, hasta que se ejerce, está sujeto a una gran cantidad de espacios de negociación política. Por otro lado, el cierre del ejercicio presupuestal anticipado genera subejercicio o prácticas indebidas como el cobro de trabajos no ejecutados, o generación de adeudos a las empresas.

Para la definición del presupuesto en cualquier dependencia federal se sigue el mismo procedimiento: la Unidad Respon-

sable (UR), en este caso la SCT, define un Programa Operativo Anual (POA), mismo que especifica proyectos y montos de inversión a realizar. A partir de esta definición, la UR enfrenta un largo camino de negociaciones en la que participan la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), el Congreso de la Unión, los Gobiernos de los Estados y Municipios (GSN) y por supuesto diversos grupos de interés.

presupuestario, introduciendo esquemas técnicos y de planeación en los POA mediante los que las UR de gasto hacen su solicitud. Las discusiones serían en términos de beneficio social y eficiencia económica de los proyectos y habría parámetros transparentes y públicos para la asignación presupuestaria. A continuación, se ejemplifica el proceso presupuestario.

Se debe reducir la discrecionalidad del Poder Ejecutivo y Legislativo en el proceso

Figura 1: Etapas del proceso presupuestario UR cabildea en la Cámara

La UR discture POA con SHCP (espacio para negación)

La UR elabora POA

UR entrega POA definitivo a SHCP

Con POAs de todas las UR, SCHP elebora PEF

UR cabildea en la Cámara Se ejerce presupuesto (pero esta sujeto a reportes)

Se aprueba PEF y se publica en DDF

GSN trata de influenciar

Se negocia PEF en Congreso (espacio para negación)

SHCP envía PEF a Congreso

GSN trata de influenciar

Fuente: Hernández, 2011.

Las reglas presupuestarias y la multiplicidad de actores con poder político tienen consecuencias negativas en la capacidad de planeación y ejecución del sistema en función de criterios técnicos. El punto más crítico de este proceso ocurre en la Cámara de Diputados, donde todos los actores antes descritos influyen para modificar el presupuesto. En la Gráfica 2 se observa, desde 2005, la tendencia de aumento en el presupuesto destinado a carreteras en la Cámara de Diputados.

Esas ampliaciones suceden mediante un proceso de negociación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) donde se reconfigura el monto disponible y, por ende, los proyectos aprobados para su implementación en la SCT. Cabe resaltar que las modificaciones no están obligadas a responder a ningún criterio técnico y, por lo general, se realizan mediante negociaciones poco transparentes. Es decir, los legisladores inyectan mayores recursos al sector sin que se tenga certeza de que se

cuenta con los proyectos técnicamente viables, generando presiones en la SCT para desarrollar obras sin todos los elementos necesarios para su ejecución.

4

5

Gráfica 2: Presupuesto para carreteras

PRESUPUESTO TOTAL

20,000

REDUCCIÓN 18,000

AMPLIACIÓN 16,000

PRESUPUESTO ORIGINAL 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 -

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Datos del Centro de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados y de la SHCP.

OBSTÁCULO 4:

EN OCASIONES LOS PROCEDIMIENTOS DE LICITACIÓN Y LAS CAPACIDADES TÉCNICAS ACTUALES DE LOS CENTROS SCT, DIFICULTAN EL ÉXITO DE LOS PROYECTOS El punto medular en la implementación de obras de infraestructura para el transporte es el desarrollo de proyectos ejecutivos, mediante los cuales se define la factibilidad de las obras. El carácter crítico de los proyectos ejecutivos se explica por: 1. Los proyectos ejecutivos son la única forma de evaluar objetivamente la viabilidad financiera y técnica de las obras.

2. Sin un proyecto ejecutivo adecuado la realización de una obra está sujeta a imprevistos de gestión gubernamental o de características técnicas.

A pesar de la relevancia y utilidad antes descrita observamos que:

De acuerdo con el informe de Cuenta Pública de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) 2010, 65% de los retrasos en obras se dieron por problemas con los proyectos ejecutivos.

El proceso de elaboración de los proyectos es ineficiente debido a factores administrativos.

La falta de proyectos ejecutivos se debe básicamente a los procesos de negociación política descritos anteriormente. Sin embargo, las deficiencias que observamos en la elaboración de proyectos ejecutivos se deben al proceso interno en la SCT. En el proceso, la Secretaría define el trazo de las obras, realiza estudios previos y la gestión de los montos del proyecto con la SHCP. Después, se licita el desarrollo detallado del proyecto ejecutivo. El proceso antes mencionado se ilustra en la Figura 2:

Figura 2: Proyecto ejecutivo

Estudios Previos: Tráfico, Costo-Beneficio, Impacto ambiental

Define trazo

6 meses

Situación Actual

Mínimas consideraciones a temas económicos o ambientales

Aprobación Unidad de Inversión SHCP

Proyecto Ejecutivo

3 meses

Sujeto a procesos de licitación

Montos aprobados rígidos

3-9 meses Sujeto a procesos de licitación Técnicas en ocasiones obsoletas

Fuente: FAUSTO Hernández, 2011.

Una vez que se tiene construido y aprobado el proyecto ejecutivo, se detona un proceso de gestión por parte de los centros SCT, en el que se preparan los elementos necesarios para licitar la obra y comenzar la construcción.

Figura 3: Licitación de obra Compra Derechos de Paso

Aprobación presupuesto INDABIN

x meses

Situación Actual

Cambio de Uso de Suelo

Hasta 8 meses

6 meses

Montos aprobados pudieran no reflejar mercado

Licitación

Sujeto a buena voluntad de partes involucradas

Procesos y requisitos SEMARNAT

1-3 meses Por reglamentar nuevo esquema de puntos y porcentajes

Fuente: FAUSTO Hernández, 2011.

OBSTÁCULO 5:

LOS RECURSOS PÚBLICOS SON Y SERÁN INSUFICIENTES PARA CUBRIR LA DEMANDA DE INFRAESTRUCTURA Y LAS CONDICIONES ACTUALES NO FAVORECEN UN INCREMENTO RÁPIDO Y SUSTANCIAL DE LA INVERSIÓN PRIVADA La cantidad de recursos que se necesitan para construir la infraestructura de calidad que el país demanda hace prácticamente imposible que el gobierno financie y desarrolle los proyectos por sí mismo. En 2011, la inversión privada representó únicamente 17% del total. La Gráfica 3 muestra la inversión pública y privada de 2007 a 2011.

Gráfica 3: Inversión pública y privada en infraestructura (millones de pesos) 120,000.0 100,000.0 17,048.8

80,000.0

15,768.2

Privada Pública

15,491.6

60,000.0 40,000.0

17,969.9 15,337.6

82,970.4 59,985.6

20,000.0

70,679.2

45,403.7 33,373.2

0.0

2007

2008

2009

2010

Fuente: 5º informe de Gobierno con datos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

Meta 2011

6

7

Al analizar la inversión en infraestructura del sector por origen de los recursos, se observa que en el presente sexenio la inversión privada en infraestructura ferroviaria y portuaria decreció, la primera hasta llegar a casi una tercera parte de lo que fue en 2007 y la segunda hasta llegar a la mitad. Por otra parte, la inversión en carreteras creció más de 127% y en aeropuertos 37%. Esta circunstancia deja al país en desventaja comparativa, pues las capacidades para transporte de altos volúmenes de mercancías y personas son limitadas, con consecuencias negativas para el comercio y el turismo.

México no ofrece incentivos para la inversión privada, una posible causa es la falta transparencia en las licitaciones, aunque no se cuenta con información sistematizada que permita estudiar esta hipótesis; otras son un marco jurídico que no da certeza a los inversionistas, la ley poco flexible que no permite planeación a largo plazo, así como limitado o poco competitivo acceso al mercado crediticio y Banca de Desarrollo. Por ello, los problemas en la planeación y ejecución de proyectos son el origen del estancamiento de la inversión privada en este sector.

Tabla 5. Origen de recursos por tipo de infraestructura (millones de pesos)

Ferroviaria

2007 8,418.5

2008 8,119

2009 8,215.2

2010 7,276

2011 8,576.4

Pública

2,163.2

2,220.4

4,693.9

3,216.7

6,417.5

Privada

6,255.3

5,898.6

3,521.3

4,059.3

2,158.9

Aeroportuaria

2,861.8

5,310.4

3,359.4

4,530.8

4,420.5

Pública

957.2

3,179.2

1,657.1

2,288.9

1,810.4

Privada

1,904.6

2,131.2

1,702.3

2,241.9

2,610.1

Portuaria

6,546.5

9,439.3

7,186.5

8,142.9

8,040.4

Pública

2,425.8

4,179.5

4,207.5

5,412.4

6,100.5

Privada

4,120.7

5,259.8

2,979

2,730.5

1,939.9

Carretera

32,384

41,505.1

56,717.5

66,515.6

74,544.7

Privada

4,557

4,680.5

7,289.4

6,754.5

10,339.9

Pública

27,827

36,824.6

49,428.1

59,761.1

64,204.8

26,312.4

33,289.6

41,497.9

49,994.6

58,250.8

1,514.6

1,799.7

5,267.5

7,537.6

4,669

0

1,735.3

2,662.7

2,228.9

1,285

50,210.8

64,373.8

75,478.6

86,465.3

95,582

SCT FONADIN CAPUFE Total

Fuente: 5º informe de labores de la SCT

OBJETIVOS Partiendo del problema y las consecuencias expuestas, la CMIC se plantea los siguientes objetivos: OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Reducir el rezago en la competitividad de la infraestructura de transportes de México, estableciendo metas claras de movilidad en la planeación y mejorar la eficiencia en la ejecución de las obras.

Metas de movilidad

Ejecución eficiente de obras

Planear y evaluar la inversión en materia de infraestructura de transportes con base en metas de movilidad. Éstas deben servir de eje rector para la construcción de un sistema de transporte de bienes y pasajeros que reduzca tiempos y costos a los usuarios.

Garantizar que las obras públicas se ejecuten de forma expedita generando mayor certeza para las empresas contratistas, para los bancos que les otorgan créditos y, a la vez, reduciendo los subejercicios presupuestarios, lo que a su vez se traduciría en mayor inversión pública.

LÍNEAS DE ACCIÓN Para lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012: 1. Metas de movilidad (pasajeros y carga) en el Programa Nacional de Infraestructura.

2. Impedir la aprobación de obras sin proyecto ejecutivo y hacer licitaciones integrales de proyecto ejecutivo y obra.

1. METAS DE MOVILIDAD EN EL PROGRAMA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ¿Qué debe hacer el gobierno?

Se debe incorporar el concepto y relevancia de movilidad entre los ejes rectores del nuevo Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2012-2018. De esta forma, los gobiernos locales y las dependencias de la Administración Pública Federal se verán obligados a adecuar sus planes en materia de planeación e infraestructura de transporte a los criterios de movilidad que sean establecidos en el PND. En segundo lugar, se debe crear un Programa Nacional de Movilidad, del que el Programa Nacional Carretero será sólo una parte. Con esto, se busca la incorporación de todos los subsectores de infraestructura de transporte (puertos, aeropuertos y

ferrocarriles) a un plan común que busque las mejores formas de reducir costos y tiempos de traslado a los pasajeros y carga.

elementos que un mapa para evaluar y justificar los proyectos.

Situación actual El Programa Nacional Carretero carece de un eje rector claro que justifique el gasto en un tipo de infraestructura de transporte sobre otro en términos de resultados e impacto. El PND no hace mención de la importancia de la movilidad estratégica de bienes y pasajeros para incrementar la competitividad nacional. En el sector de transportes, hay únicamente un Programa Nacional Carretero que no presenta más

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9

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Vinculo con la Línea de Acción

Obstáculo 1. La red de transporte se desarrolla bajo la errónea premisa de que más es mejor

Al establecer metas de movilidad los criterios de selección de obras serán de resultados e impacto

2. La inversión se centra en el desarrollo carretero y no se aprovechan las ventajas del resto de subsectores

El presupuesto se destinará hacia los sectores que presenten mayores beneficios en términos de movilidad y el desarrollo se hará en función de ello

3. El proceso de planeación y presupuestación permite que se privilegien factores políticos sobre elementos técnicos

Al introducir metas de movilidad, se restringe la discrecionalidad de los políticos al destino de recursos hacia obras con poco alcance

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo Con fundamento en el Artículo 14 de la Ley de Planeación, la SHCP tiene la facultad de coordinar las actividades de planeación nacional. La SHCP es la instancia responsable de elaborar los programas anuales globales para la ejecución del PND y los programas regionales y especiales, de acuerdo con el Artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF).

En cuanto al Programa Nacional de Movilidad, le corresponde a la SCT, con fundamento en el Artículo 36 de la LOAPF: • Formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo del transporte y las comunicaciones de acuerdo a las necesidades del país.

• La Dirección General de Planeación interviene en la formulación y revisión de los instrumentos nacionales de comunicaciones y el transporte, incluyendo las políticas, objetivos, estrategias y líneas de acción para el desarrollo de la Secretaría. Asimismo, efectúa los estudios, análisis e investigaciones requeridos para la planeación integral de las comunicaciones y el transporte.

Un plan de movilidad resolvería la errónea premisa de más es mejor en la construcción de carreteras, y permitiría que se aprovechen las ventajas del resto de los subsectores de infraestructura de transportes. Asimismo, una administración que diseñe un Programa Nacional de Movilidad se verá obligada a exigir una mayor profesionalización de los Centros de SCT, de manera que puedan dar cumplimiento a los objetivos que se planteen.

Las modificaciones deben estar ligadas en todo momento a la incorporación de criterios que obliguen al Ejecutivo a definir metas de movilidad de las cuales resulte el Plan Nacional de Movilidad. Las leyes vinculadas a las licitaciones en materia de comunicaciones y transportes son: • Ley de Planeación.

• Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios al Sector Público.

Proceso en el Legislativo

• Ley de Asociaciones Público Privadas.

Las metas de movilidad pueden definirse como un criterio mínimo necesario para el diseño del PNI en materia de transporte.

En caso de que se establezcan como un criterio en la Ley de Planeación, abrirían la posibilidad de obligar al Ejecutivo a plantear el PNI en términos de movilidad, y facilitaría la consecución de las mismas al identificar las metas de movilidad de personas, bienes y servicios.

• Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Para modificar una Ley es necesario que el Ejecutivo o algún integrante de la Cámara del Senado o de Diputados presente una iniciativa con proyecto de reforma. La iniciativa se discute en comisiones, en este caso Transporte, y en caso de ser aprobada pasa al Pleno, repitiendo el proceso en la cámara revisora. Posteriormente, el Ejecutivo la publica en el Diario Oficial de la Federación para que entre en vigor.

• Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

2. IMPEDIR LA APROBACIÓN DE OBRAS SIN PROYECTO EJECUTIVO Y HACER LICITACIONES INTEGRALES DE PROYECTO EJECUTIVO Y OBRA ¿Qué debe hacer el gobierno?

El Ejecutivo debe hacer modificaciones al Reglamento Interno de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para que las unidades responsables de la presupuestación de los proyectos de inversión en infraestructura del transporte se vean obligadas a la elaboración de proyectos ejecutivos para todo tipo de obra en el sector, así como realizar licitaciones integrales, en obras que por su alance e inversión lo requieran. Se deberán establecer parámetros y criterios para decidir cuáles son las obras que requerirán proyectos ejecutivos mediante licitaciones integrales, cuidando no sacar del mercado a MiPyMES que construyen obras de menor alcance.

Hace falta que la reglamentación en cuestión determine los criterios y extensión de los proyectos ejecutivos por tipo de obra y las facultades de las unidades responsables de su verificación –en este momento la Dirección General de Servicios Técnicos (DGST)–. Por ejemplo, podría incluirse entre las facultades de la DGST la definición de estos criterios y su evaluación, lo que requeriría modificaciones al Artículo 19 del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (RISCT).

Es necesario facilitar los trámites burocráticos para aprobación y construcción de obras públicas, y alinear los incentivos para que los contratistas cumplan con las necesidades establecidas de las dependencias. Para ello, el proceso de planeación y presupuestación debe impedir que se privilegien factores políticos sobre elementos técnicos.

Las bases para las licitaciones integrales deberán ser establecidas por la dependencia convocante de acuerdo con sus necesidades, y en acuerdo con las demás dependencias involucradas en la aprobación de obras, como la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Actualmente, no hay nin-

guna disposición normativa que prohíba hacer licitaciones integrales.

Por otro lado, como los subejercicios se pueden destinar a los proyectos de inversión que estén aprobados por el Congreso (Art. 23 de Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), también podría existir una restricción normativa que obligue la asignación de estos recursos a proyectos prioritarios que cuenten con proyectos ejecutivos. Dentro de esta misma normatividad, se debe especificar la obligatoriedad de no incorporar dentro de los aumentos presupuestarios proyectos que no cuenten con los proyectos ejecutivos.

Dado que la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP) condiciona la aprobación de los proyectos de inversión a la presentación de un proyecto ejecutivo, las modificaciones a las que hacemos referencia podrían requerir también la modificación de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP).

Situación actual Se establece un proceso de licitación independiente para el proyecto ejecutivo y la obra, eliminado la posibilidad de que la misma empresa haga el proyecto ejecutivo y la construcción, o que sea una coordinación entre dos empresas. El mayor problema que esto genera es que los criterios financieros del proyecto quedan establecidos en un principio y es poco flexible para modificar conforme los proyectos avanzan.

Estas modificaciones pueden depender de cambios en costos inesperados, dados por cuestiones meteorológicas, condiciones topográficas, retraso en construcción por problemas de expropiación de tierras,

entre muchos otros. Dependiendo el tipo de contrato, el riesgo es para el gobierno o para las empresas.

Una mala estimación financiera del proyecto puede generar que las empresas incurran en incumplimiento, o que el gobierno no pueda pagar la terminación de las obras. Al realizar las licitaciones integrales, se reduce el resigo de la mala planeación, pues está en el interés de las constructoras presentar proyectos factibles. Asimismo, estará en el interés del gobierno contratar los mejores proyectos en términos económicos y con mayor beneficio social.

El 16 de enero de 2012 se publicó la LAPP, la cual supone la aprobación de proyectos de inversión que cuentan con proyectos ejecutivos bien diseñados y condiciones suficientes para garantizar asociaciones con riesgos y obligaciones bien definidas entre el sector privado y el gobierno. Este avance nor-

mativo suple, únicamente en caso de Asociaciones PúblicoPrivadas, las dos normas reglamentarias del Artículo 134 constitucional, la LOPSRM y la LAASSP. Sin embargo, la ley parece favorecer los proyectos de mayor envergadura, dejando todavía un espacio considerable de proyectos que operen dentro del marco normativo anterior.

La LAPP es para proyectos de gran magnitud que requieren financiamientos grandes y proyectos viables.

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11

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Vinculo con la Línea de Acción

Obstáculo 3. El proceso de planeación y presupuestación permite que se privilegien factores políticos sobre elementos técnicos

La presupuestación queda sujeta a la existencia de proyectos ejecutivos hechos con base en necesidades de las dependencias, eliminando discrecionalidad en la asignación de presupuesto a obras sin factibilidad

4. En ocasiones los procedimientos de licitación y las capacidades técnicas actuales de los Centros de SCT, inhiben el éxito de los proyectos

Al sujetar la construcción de las obras a proyectos ejecutivos, y al hacer la licitación de manera integral, se reducen los riesgos e imprevistos que se pueden presentar en la realización de obras, al alinear los incentivos para que se cuente con estimaciones de costos reales, información verídica y planeación de ejecución factible. Lo anterior es de interés de la constructora, pues una mala estimación sería su responsabilidad (así como los costos adicionales originados por ello) y disminuye el riesgo tanto para ella como para el gobierno

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo

Proceso en el Legislativo

Las modificaciones al Reglamento de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes son una atribución del Ejecutivo Federal. Por otra parte, las modificaciones al resto de la normatividad sólo pueden ser presentadas por el Ejecutivo a consideración de la Cámara de Diputados y requieren esfuerzos de negociación.

Asimismo, les corresponde a la Dirección General de Carreteras y a la Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal coordinarse con la DGST para la evaluación y coordinación de los proyectos ejecutivos en sus respectivas áreas de interés.

Aunque la modificación de reglamentos es facultad del Ejecutivo, éstos están supeditados a las leyes que emite el Legislativo. Por ejemplo, es necesario restringir la asignación de subejercicios que permite la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, o los proyectos que contempla la LAPP, la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

De la misma manera, para impedir la aprobación de obras sin proyecto ejecutivo es indispensable modificar los requisitos mínimos del Título II de la LOPSRM con el fin de asegurar que toda obra, previo a la contratación, deberá presentar un proyecto ejecutivo el cual se dictaminará durante la licitación.

La obligatoriedad de los proyectos ejecutivos de obras en el sector limita la existencia de subejercicios y ofrece certeza a los contratistas de obra pública.

Se espera que el requerimiento también se traduzca en una mayor velocidad a la hora de solicitar los recursos a la SHCP, mediante la introducción de criterios técnicos y metas de resultados en los POA. No hay ninguna disposición normativa que prohíba la licitación integral del proyecto ejecutivo y de la construcción.

La SCT deberá presentar licitaciones que contengan ambas facetas de la obra, y la elaboración del proyecto ejecutivo como condición para la construcción.

BIBLIOGRAFÍA Colegio de Ingenieros Civiles de México, Estudio de Integración de Proyectos de Infraestructura, Vol. I, México, 2011.

Hernández, Fausto, Gasto Público en Infraestructura – El Programa Carretero 20072012 – Evaluación de Avances, 16 de noviembre de 2011 (DE, 8 de marzo, 2012: http://www.mexicoevalua.org/descargables/eefac9_Prog--Carretero-2007-12-FaustoHdz--rev.pdf).

SCT, Programa de Trabajo 2011, SCT (DE, 8 de marzo, 2012: http://www.sct.gob.mx/ uploads/media/PT-SCT-2011.pdf).

SCT, Quinto Informe de Labores, Secretaría de Comunicaciones y Transporte (DE, 8 de marzo, 2012: http://www.sct.gob.mx/uploads/media/SCT_IL_2010-2011.pdf).

12

EDIFICACIÓN DE EDUCACIÓN AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

CONTENIDO Problema

1

Consecuencia

3

Obstáculos del sector de Infraestructura Educativa

3

Obstáculo 1: La inversión en infraestructura no es una prioridad en la política educativa

3

Obstáculo 2: Los esquemas presupuestarios para inversión física no resuelven los problemas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno

5

Obstáculo 3: No se aprovechan las oportunidades de financiamiento privado

6

Objetivos

6

Líneas de acción

7

1. Centrar el diseño de la política educativa en la calidad y la disponibilidad de la infraestructura

7

2. Realizar un plan de cobertura de infraestructura a largo plazo para la educación media superior

10

3. Reglamentar la Ley de Infraestructura Educativa para establecer responsabilidades claras entre órdenes de gobierno e incentivos para el uso de financiamiento privado.

12

Bibliografía

14

2

PROBLEMA La insuficiente cobertura y deficiente calidad de la infraestructura del sistema educativo mexicano frena el desarrollo educativo al no contar con las instalaciones y el equipamiento necesarios.

Insuficiente número de escuelas: La educación básica pre-

El informe de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) presenta resultados sobre la situación de la educación media superior y anota que, con base en las tendencias poblacionales y en las acciones de infraestructura realizadas en el periodo 2008-2010, la cobertura universal en educación media superior se alcanzará en el año 2043, lo que significará un atraso de veintidós años respecto a lo planeado en la reforma. La ASF apunta que, para lograr la cobertura universal en 2021, se requerirán 338.5 miles de aulas en el país, con lo que se dará acceso a los 9.5 millones de jóvenes en edad de cursar la educación media superior, esto es, que en once años debe aumentar en 74.5% la capacidad instalada y construir 144.5 miles de aulas más que las 194.0 miles existentes en 2010 (ASF, 2012). Por otro lado, En cuanto a la concentración regional, en

senta una cobertura de 81.1% para preescolar, prácticamente 100% para nivel primaria, y 95.9% para nivel secundaria. Sin embargo, la situación en la educación media superior y superior es preocupante. Como se observa en la Gráfica 1, para la educación media superior únicamente 66.7% de los alumnos en edad correspondiente asisten a la escuela y la cobertura en la educación superior es de apenas 28%.

Recientemente, fue aprobada la reforma al Artículo 3º constitucional para establecer como obligatoria la educación media superior a partir del ciclo 2021-2022, , lo que representa un reto importante para las autoridades.

Gráfica 1. Cobertura educativa por grupo de edad y nivel educativo

100% 90% 80% 70% 50% 40% 30% 20%

Básica (4-15)

Media Superior (16-18)

20-24 Superior (19-23)

Nota: Los datos marcados con colores obscuros corresponden a los proporcionados por la CEPAL. Los datos con colores claros son las cifras oficiales del gobierno. Las cifras de 2012 son estimadas. *La educación básica cuenta con la infraestructura necesaria.

Fuente: CEPALSTAT y 5° Informe de Gobierno.

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2002

2001

2000

1998

1996

1994

1992

1991

10%

13-19

La cobertura de educación media superior presenta una desventaja ante otros países con niveles de desarrollo humano tanto mayores como menores al que presenta México (Estados Unidos 86%, Venezuela 78%, Argentina, 67%, Chile 52%, Perú 35% y Brasil 34%). En la Gráfica 2 se presenta el porcentaje de población de veinticinco a 34 años que no completó la educación media superior en países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), México se encuentra en la peor posición, y una de las principales razones es la falta de oferta educativa debido a que no cuenta con planteles de educación media superior (OCDE, 2010).

Es importante mencionar que el gasto público en educación con respecto al PIB es comparable con el de países desarrollados, pues se acerca a 4.8%. Mientras que el gasto en Reino Unido, Estados Unidos, Brasil, Alemania, Italia, Chile y Japón es de 5.4%, 5.3%, 5.2%, 4.5%, 4.3%, 4% y 3.4% respectivamente. Esto significa que la ejecución del gasto es ineficiente.

110%

7-12

el PND 2007-2012 se menciona que tan sólo siete estados concentran la mitad de la matrícula, y 40% se atiende en sólo diez instituciones de educación superior.

Gráfica 2. Proporción de la población de 25-34 años de edad que no completó la educación media superior (2008)

% 60 50 40 30 20 10

Corea República Eslovaca República Checa Polonia Eslovenia Canada Suecia Rusia Suiza Finlandia Estados Unidos Austria Alemania Hungría Dianamarca Estonia Irlanda Chile Noruega Bélgica Francia Australia Países Bajos Promedio OCDE Nueva Zelanda Luxemburgo Reino Unido Grecia Islandia Italia España Brasil Portugal Turquía México

0

Nota: OCDE (2010). Education at a Glance 2010: OECD Indicators.

Baja calidad de las escuelas: Con base en un cuestionario aplicado en 2007 (último existente), la Secretaría de Educación Pública (SEP) identificó que 20.6% (33.4 miles de escuelas) se encontraban en estado malo, muy malo o pésimo en sus condiciones físicas, por lo que en el marco de la Alianza por la Calidad de la Educación,1 programó su atención en el periodo 2008-2012. A 2010, según el informe de la Cuenta Pública de la ASF (2010), se habían atendido 20.5 miles de escuelas, 61.4% de las programadas para 2012 y 10.3% de las escuelas públicas de educación básica.

En cuanto al equipamiento de las escuelas, la SEP identificó que 9% de las escuelas (14.5 miles) se encontraban en mal o pésimo estado. Para 2010 y de acuerdo

con el informe de la ASF, no se habían registrado avances en el tema.

Para la educación básica, no obstante que la cobertura es amplia, más de 75% de las escuelas primarias en México carecen de salón de cómputo y biblioteca, y menos de 5% de las escuelas en zonas rurales e indígenas cuentan con ello (INEE, 2007).

Por su parte, 9% y 5% de las primarias y secundarias respectivamente no cuentan con electricidad y menos de un tercio de las escuelas tiene acceso a internet (Guichard, 2005).

En 2010, la SEP y el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED) sólo contaban con datos sobre el estado físico y equipamiento de 4.5 miles de escuelas de educación media superior,

45.3% de las existentes. De esas, 60% (2.7 miles) carecía de biblioteca, 51.1% (2.3 miles) no contaba con salas de cómputo y 8.9% (0.4 miles) se ubicaba en inmuebles que no eran apropiados para uso educativo (ASF, 2010).

Existe un problema de información en el país en cuanto a la disposición de información verídica y confiable, pues no se lleva a cabo un diagnóstico general en el país en cuando a necesidades de mantenimiento, fallas estructurales de los inmuebles y ubicación en zonas de riesgo. Además, existe un problema de coordinación entre los tres niveles de gobierno para la realización de este diagnóstico.

2

3

CONSECUENCIA La deficiente calidad educativa limita el aprovechamiento escolar, el desarrollo de las poblaciones más marginadas y las posibilidades de crecimiento económico de México.

La mala calidad de infraestructura educativa se refleja en los resultados de la Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE) aplicada en el ciclo escolar 2009-2010 a los alumnos de las 33.4 miles de escuelas identificadas en estado malo, muy malo o pésimo. La prueba mostró que en primaria, los alumnos de las escuelas que tuvieron mejoras en su infraestructura en el periodo 20082010 obtuvieron resultados superiores en 40.5 puntos en español y en 22.6 puntos en matemáticas, respecto de los alumnos cuya escuela no recibió atención. En secundaria, los resultados de los alumnos de escuelas atendidas en su infraestruc-

tura fueron superiores en 6.6 puntos en español y en 24.5 puntos en matemáticas, en relación con los estudiantes de escuelas que no recibieron mejoras en su infraestructura (ASF, 2010).

Por su parte, la cobertura desigual entre regiones que limita el acceso a educación de calidad a niños y jóvenes de zonas marginadas, tiene repercusiones en el desarrollo de las mismas, dado el bajo capital humano que se traduce en restricciones dentro del mercado laboral y bajo ingreso, con una consecuencia negativa final en el crecimiento económico de las regiones y del país.

México se encuentra en la posición 53 (de 177) en el Índice de Desarrollo Humano Internacional (IDH) OCDE. El desarrollo de capital humano está estrechamente ligado a la productividad, al desarrollo económico y al bienestar social.

OBSTÁCULOS DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA PARA EL TRANSPORTE La CMIC identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad del sector 1. La inversión en infraestructura no es una prioridad en la política educativa.

2. Los esquemas presupuestarios para inversión física no resuelven los problemas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno.

3. No se aprovechan las oportunidades de financiamiento privado.

OBSTÁCULO 1:

LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA NO ES UNA PRIORIDAD EN LA POLÍTICA EDUCATIVA El 97.2% del gasto educativo está destinado al pago de servicios personales y gastos de operación, por encima del promedio de los países de la OCDE. La Gráfica 3 muestra la proporción de recursos destinados a gasto corriente e inversión física de acuerdo con los datos contenidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) (2004-2012). El promedio de la proporción destinada a gasto de capital fue de 5.5% de 2004 a 2012.

1 La Alianza por la Calidad de la Educación es un compromiso entre el Gobierno Federal y los maestros del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.

Propone impulsar una transformación por la calidad educativa para avanzar en la construcción de una política de Estado.

Gráfica 3. Distribución del gasto público en educación 100% 99% 98%

4.5% 5.5%

97%

4.2%

4.8%

4.3%

5.5% 6.7%

7.1%

2007

2008

6.8%

96% 95% 94% 93% 92% 91% 90%

2004

2005

2006

Gasto corriente

Fuente: PEF 2004-2012.

Hay una débil distribución y uso inadecuado de los recursos. La remuneración personal absorbe un porcentaje muy alto en educación (92.2%), mientras que otros gastos corrientes, por ejemplo materiales didácticos, representan una parte muy pequeña del gasto, 7.8%. Los gastos en inversión de capital sólo representan

2009

2010

2011

2012

Gasto de capital

2.5%, lo que nos coloca en el segundo gasto corriente más alto entre los países de la OCDE, sólo después de Portugal, como se observa en la Gráfica 4.

Al analizar con más detalle el gasto educativo, se encuentra que en el nivel primaria sólo 1.9% del gasto se dedica a

gasto de capital, mientras que el promedio de la OCDE es de 7.8%; en el nivel medio es de 3.2%, cuando el promedio de la OCDE es de 7.4%; y, en el nivel terciario es de 4.8%, y el promedio de la OCDE es de 9.3%.

Gráfica 4. Distribución del gasto corriente en instituciones educativas para educación primaria, secundaria y postsecundaria no terciaria, 2007

Remuneración a todo el personal

Otros gastos corrientes

% del gasto total

Portugal1 México1 Chile 1,2 Bélgica Japón3 Luxemburgo1 Suiza1 Irlanda1 España1 Países Bajos Italia1 Alemania Hungría1 Dianamarca3 Estados Unidos Francia Eslovenia Canada 3,4 Australia Islandia3 Austria Noruega Reino Unido Brasil1 Polonia1 Suecia Corea

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2002

4 Fuente: Reporte de la OCDE “Mejorar las escuelas. Estrategias para la acción en México (OCDE, 2010).

5

OBSTÁCULO 2:

LOS ESQUEMAS PRESUPUESTARIOS PARA INVERSIÓN FÍSICA NO RESUELVEN LOS PROBLEMAS DE COORDINACIÓN ENTRE LOS TRES ÓRDENES DE GOBIERNO No hay una clara asignación de atribuciones y responsabilidades de los Gobiernos Federal, estatal y municipal en cuanto a la gestión y uso de recursos.

En Mayo de 1992, el Gobierno Federal, los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB) con el objeto de descentralizar los servicios educativos.

La firma de este acuerdo implicó que el Gobierno Federal entregara la administración de recursos a los gobiernos estatales, pero no propuso una redistribución de atribuciones a las entidades federativas y tampoco una clara asignación de funciones entre órdenes de gobierno en materia de gestión y uso de recursos. Las autoridades locales quedaron como responsables de la construcción, renovación y equipamiento de los espacios escolares, pero hasta el momento han desempeñado papeles desiguales entre regiones.

El marco legal y programático que rige el federalismo educativo ha heredado esos problemas históricos de la descentralización educativa. Los Artículos 25, 26 y 27 de la Ley General de Educación establecen los principios para el financiamiento educativo. Se especifica que el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas concurrirán en el financiamiento de los servicios educativos y contribuirán en el fortalecimiento de las fuentes de financiamiento y su crecimiento en términos reales, pero no se establecen atribuciones ni criterios que regulen el ejercicio del recurso.

La mayor parte de los fondos que se distribuyen a los estados mediante el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) se destina a pago de salarios. Los estados y municipios también reciben recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) y del Fondo de Aportaciones Múltiples que pueden destinar a infraestructura educativa, pero no hay ningún mínimo establecido en la ley que deban de asignar.

Ante la falta de coordinación, planificación y la insuficiencia presupuestaria, las escuelas públicas han recurrido a diversas instancias (gobierno municipal, estatal, padres de familia) para financiar necesidades apremiantes de infraestructura. La falta de coordinación entre órdenes de gobierno locales, con las secretarías de educación estatales, genera ineficiencias debido a duplicidades o porque las obras no se realizan a tiempo.

Una parte significativa de los servicios educativos y de financiamiento son proporcionados mediante programas, que son intervenciones estructuradas con objetivos y actividades específicas, a los que se añade un presupuesto específico. Estos programas pueden ser federales o estatales, o concurrentes. Dado que los tres niveles de gobierno implementan distintos programas, no se sabe con exactitud el monto de las inversiones que se realizan, ni los objetivos de los programas. Si bien, el INIFED debe cumplir este papel, no se ha erguido como un órgano rector de la infraestructura educativa.

El nivel de recursos que las escuelas reciben es bajo y desigual, y depende de procedimientos burocráticos que obstaculizan el desarrollo. Las escuelas casi no tienen ninguna autonomía ni fondos que puedan asignar de manera directa. La distribución de recursos no se hace con base en necesidades, lo que se traduce en desigualdad.

Los programas no han solucionado el problema de la desigualdad financiera, ya que sólo cerca de 50% de las escuelas accede realmente a ellos. Muchas escuelas en las regiones más pobres o aisladas no pueden acceder a estos programas, ni a sus recursos humanos, capitales y financieros (OCDE, 2010). En parte, se debe a que hay problemas de coordinación entre los niveles de gobierno debido a que el municipio y el estado hacen un diagnóstico de necesidades de mantenimiento diferente al de la Federación.

OBSTÁCULO 3:

NO SE APROVECHAN LAS OPORTUNIDADES DE FINANCIAMIENTO PRIVADO

La infraestructura educativa se encuentra regulada en la Ley General de Infraestructura Física Educativa (LGIFE), publicada en 2008, la cual dispuso la creación del INIFED con la facultad para “construcción, equipamiento, mantenimiento, rehabilitación, refuerzo, reconstrucción, reconversión y habilitación de inmuebles e instalaciones destinados al servicio de la educación pública…”. Sin embargo, esta Ley dice poco sobre el financiamiento. Señala, a grandes rasgos, que las autoridades en la materia deben establecer las condiciones para facilitar y fomentar la inversión en infraestructura educativa, para lo cual podrán promover mecanismos para acceder a fuentes alternas de financiamiento conforme lo establezca el reglamento. Pero este reglamento no ha sido publicado, por lo que se desconoce el abanico de posibilidades de los mecanismos alternos de financiamiento (Stein - Velasco, 2010).

Por otro lado, el INIFED no se ha consolidado como un organismo rector de la construcción de infraestructura educativa y hay poca transparencia en el ejercicio de sus funciones. Dado que las licitaciones no siempre son transparentes, el INIFIFED se ha convertido en un mecanismo de negociación en vez de regulación. Es necesario fortalecer su función de regulador e institución que salvaguarde la calidad de los planteles educativos.

OBJETIVOS Partiendo de los problemas y las consecuencias expuestas, la CMIC se plantea los siguientes objetivos: OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Ampliar y mejorar la calidad de la infraestructura educativa de modo que existan las condiciones necesarias para alcanzar cobertura universal en nivel primaria y secundaria, así como cubrir la demanda futura de educación media superior.

Centrar la política educativa en la calidad de las escuelas

Cubrir la demanda futura de educación media superior

La calidad de las escuelas debe ser el centro de la política educativa con el objetivo de mejorar el aprovechamiento de los alumnos y reducir la desigualdad del sistema educativo.

Garantizar que cuando se haga efectiva la obligatoriedad de la educación media superior, existan escuelas de calidad que puedan atender a los jóvenes, cuidando que el acceso sea equitativo en todas las regiones del país.

6

7

LÍNEAS DE ACCIÓN Para lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012: 1. Centrar el diseño de la política educativa en la calidad y la disponibilidad de la infraestructura: a. Definir metas de mantenimiento y calidad de la infraestructura educativa en el PND. b. Generar un Plan Nacional de Escuelas de Calidad.

2. Realizar un plan de cobertura de infraestructura a largo plazo para la educación media superior: Generar un plan de largo plazo para la construcción de planteles educativos de educación media superior para hacer frente a la creciente demanda, y cumplir con la obligatoriedad de la enseñanza de este nivel que se debe hacer efectiva en 2021.

3. Reglamentar la Ley de Infraestructura Educativa para establecer responsabilidades claras entre órdenes de gobierno e incentivos para el uso de financiamiento privado: a. Asignar responsabilidades explícitas en la Ley General de Educación y en la Ley de General de Infraestructura Física Educativa. b. Emitir el Reglamento de la Ley de General de Infraestructura Física Educativa.

1. CENTRAR EL DISEÑO DE LA POLÍTICA EDUCATIVA EN LA CALIDAD Y LA DISPONIBILIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA ¿Qué debe hacer el gobierno?

Se deben definir metas de mantenimiento y calidad de la infraestructura educativa, con el objetivo de reducir las desigualdades dentro del sistema educativo y generar condiciones para mejorar el aprovechamiento escolar.

La OCDE plantea que para mejorar el desempeño de los estudiantes, un punto clave es poner a las escuelas en el centro del diseño de las políticas educativas. Este esquema se muestra en la Figura 1.

Figura 1: Modelo para mejorar el desempeño de los estudiantes

Mejor enseñanza

Estándares de aprendizaje

Mejores escuelas

ESCUELAS EFICACES

Estándares docentes

Estándares de liderazgo esclorar

Para lo cual se deben realizar las dos siguientes acciones: 1. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) debe incluir metas específicas de calidad de las escuelas, así como un porcentaje específico del PEF (considerablemente mayor al existente) destinado exclusivamente al equipamiento y mantenimiento de escuelas. a. El análisis de equipamiento y mantenimiento de escuelas debe estar fundamentado en un diagnóstico georeferenciado de

las escuelas con las características de sus instalaciones y sus necesidades de mantenimiento o inversión 2. Se debe desarrollar un Plan Nacional de Calidad de Escuelas que sustituya los programas desarticulados existentes por un subsidio único y flexible para la mejora, que de acceso a todas las escuelas públicas, especialmente las zonas más marginadas.

Este programa debe articular las acciones de los Gobiernos Federal, estatal y municipal, así como los esquemas de financiamiento.

Situación actual

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Hoy, la política educativa sí ha dado un giro hacia la calidad educativa con el Acuerdo Nacional por la Calidad Educativa que propuso el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE).

El acuerdo, además de los programas de capacitación a maestros, intervenciones en los currículos escolares y evaluaciones periódicas de seguimiento, incluye un apartado de “Infraestructura y Equipamiento” que planteó como meta equipar 14 mil planteles en el país y rehabilitar 27 mil que se diagnosticaron como planteles en malas condiciones. Actualmente, la Ley General de Educación no define claramente las facultades para cada orden de gobierno y, a pesar de contar con una política educativa enfocada en la calidad, las instalaciones físicas han quedado en segundo término debido a las atribuciones concurrentes de los tres órdenes de gobierno.

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. La inversión en infraestructura no es una prioridad en la política educativa

Al implementar una política nacional de mejora de escuelas se destinará recursos desde el PEF para este propósito y se incluirán metas medibles de calidad, por lo que todos los niveles de gobierno deberán acatarse a sus responsabilidades. Al sustituir programas específicos por una política nacional se asegura el acceso a todas las escuelas

2. Los esquemas presupuestarios para inversión física no resuelven los problemas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno

Al sustituir programas específicos por un subsidio único se asegurará acceso a todas las escuelas, y se reduciría el impacto de las diferencias locales para la distribución de recursos. Las escuelas no tendrán que negociar el acceso a los programas y serían más autónomas para las decisiones de inversión

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo El Poder Ejecutivo Federal, mediante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), con la colaboración de las demás dependencias de la Administración Pública Federal, según lo establece el Artículo 14 y 16 de la Ley de Planeación, tiene la atribución de desarrollar el PND. Por lo tanto, se deben incluir criterios mínimos de mantenimiento y calidad para la infraestructura educativa a nivel nacional.

El Artículo 22 de la Ley de Planeación establece que el Plan indicará los programas sectoriales necesarios para alcanzar las metas del PND, por lo que el Ejecutivo Federal está facultado para generar un Plan Nacional de Calidad de las Escuelas.

El Plan será elaborado por la entidad correspondiente, en este caso la SEP, y especificará las acciones que serán objeto de coordinación con los gobiernos estatales.

8

9

Con base en esto, para promover la consecución de esta línea de acción es necesario intervenir en la Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas de la SEP que será la encargada de diseñar y consensuar al interior de la Secretaria el Plan Nacional de Calidad de Escuelas. El Director General de Planeación, dependiente de esta Unidad, será el encargado de redactar el Plan junto con las otras áreas

de la Unidad, por lo que la intervención en la agenda gubernamental debe darse en el periodo inmediato de configuración de la próxima estructura administrativa de la SEP en diciembre de 2012.

El objetivo es entregar y definir con el Titular de Unidad los planes de infraestructura educativa para el siguiente sexenio y proponer la disponibilidad de la infraestructura como condición necesaria, apegados en

todo momento a la calidad educativa. Las posibilidades de políticas públicas en esta materia son suficientes como para promover una agenda ambiciosa en materia de construcción y, más aún, después de la reciente aprobación a la reforma constitucional que hace obligatoria la educación media superior.

Discusión SEP Propuesta: disponibilidad de infraestructura como condición necesaria, pero no suficiente, con el objetivo de aumentar la calidad educativa.

SEP Responsable: Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas Redacción del Plan: Director General de Planeación

Inclusión en el Plan Nacional de Calidad de Escuelas

Negociación y Aprobación Consensuar y aprobar el Plan Nacional de Calidad de Escuelas al interior de la SEP Consensuar el Plan con la SHCP Impacto presupuestal del Plan (SHCP-SEP) y aprobación.

Proceso en el Legislativo Según lo establecido en el Artículo 5 de la Ley de Planeación, el Congreso tiene la facultad de hacer observaciones al PND que les remita el Poder Ejecutivo. Asimismo, la Cámara de Diputados tiene la atribución de modificar el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) planteado por el Ejecutivo, con lo que puede modificar las cantidades que se le asignan a cada programa. En este caso, puede influir directamente en la cantidad des-

tinada a la infraestructura de educación, con el fin de aumentar la calidad con base en el Artículo 10 de la Ley de Infraestructura Educativa.

La herramienta más eficaz del Legislativo en esta materia sin duda es el PEF y las modificaciones que realice la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública en el monto de recursos destinados a solventar el rezago en infraestructura educativa serán las que puedan enfocar el gasto en la

calidad y en la disponibilidad como condiciones mínimas para satisfacer las necesidades en materia de educación. Asimismo, enviar un exhorto a la SEP para que diseñe un Plan Nacional de Calidad de Escuelas puede resultar útil; sin embargo, su poder de negociación y/o injerencia es mínimo.

Propuesta de modificación en el PEF

Fundamento: Artículo 10 de la Ley de Infraestructura en Educación

Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública

Discusión y aprobación en Pleno

Negociación en Comisiones Incremento del presupuesto en infraestuctura educativa

Aprobación y dictamen

2. REALIZAR UN PLAN DE COBERTURA DE INFRAESTRUCTURA A LARGO PLAZO PARA LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR ¿Qué debe hacer el gobierno?

Situación actual

Dado que para 2021 se hace efectiva la obligatoriedad de la educación media superior, el gobierno debe generar un plan de largo plazo para cubrir la demanda futura y construir planteles de calidad para educación media superior.

Actualmente, la SEP es responsable del Programa Infraestructura para Educación Media Superior y ha realizado diagnósticos de infraestructura básica de los planteles de educación media superior. No obstante, a partir de la reforma constitucional que hace obligatoria la educación media superior, la SEP tendrá que multiplicar el número de planteles con base en las características demográficas de los años próximos. Previo a esta reforma, hay diagnósticos que vinculan las tasas de

Este Plan debe hacerse mediante la colaboración de todos los órdenes de gobierno para estimar la demanda y planificar una cobertura ordenada de educación media superior, evitando generar planteles que se aprovechen a menor capacidad y dejar zonas sin cobertura (como sucede actualmente). Esta línea de acción demanda una mayor intervención en el Ejecutivo debido al carácter técnico. Vía legislativa reduce su viabilidad, pues requeriría mayores modificaciones a la Ley de Planeación.

matriculación de la educación media superior al número de planteles que existen, pero no de sus condiciones físicas. La cobertura hoy se fundamenta en las necesidades de corto plazo y su adecuación en la planeación anual de la SEP, pero no se realiza con base en una cobertura de matriculación de largo plazo ni tomando en cuenta las necesidades de infraestructura para la educación media superior.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. La inversión en infraestructura no es una prioridad en la política educativa

Se generará un presupuesto y plan específico para la construcción de planteles educativos de educación media superior, de otra forma no sería posible cumplir con la demanda futura

2. Los esquemas presupuestarios para inversión física no resuelven los problemas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno

Actualmente hay un problema de financiamiento para hacer frente a esta demanda, por lo que las acciones deben ser coordinadas, respetando las facultades de cada nivel de gobierno.

Todos los niveles se deben sumar a un plan de cobertura nacional

3. No se aprovechan las oportunidades de financiamiento privado

Para hacer frente a la demanda, y dada la capacidad de gasto del gobierno, resultará prácticamente imposible construir planteles sin la participación privada 10

11

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo Es necesario que el Ejecutivo Federal establezca en el PND un plan de cobertura a largo plazo para satisfacer las necesidades de la educación media superior.

La definición de largo plazo demanda analizar los cambios en la estructura poblacional, al menos, para los seis años de la administración; sin embargo, la expectativa debe incorporar los cambios demográficos y adecuar la demanda educativa más allá del periodo sexenal.

Un plan de cobertura tiene que incorporar a los tres órdenes de gobierno, no obstante, es la SEP quien puede detonar este proceso de planeación con base en estadísticas confiables del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), y establecer las necesidades de cobertura para cada nivel educativo durante los próximos años. Ello arrojará las necesidades de infraestructura, así como de redistribución de bienes inmuebles de acuerdo con la demanda educativa. La

competencia recae sobre la SEP y, al igual que la línea de acción anterior, sobre la Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas de la SEP que será la encargada de diseñar y consensuar al interior de la Secretaria la planeación de corto, mediano y largo plazo de cobertura. Asimismo, será el Director General de Planeación quien la discuta y la apruebe con el visto bueno de los Subsecretarios de la SEP y del Secretario en su momento.

Discusión SEP Propuesta: Plan de cobertura de largo plazo de la educación media superior

SEP Responsable: Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas Redacción del Plan: Director General de Planeación

Negociación y Aprobación Consensuar y aprobar el Plan Nacional de Calidad de Escuelas al interior de la SEP Consensuar el Plan con la SHCP Impacto presupuestal del Plan (SHCP-SEP) y aprobación.

Proceso en el Legislativo El Poder Legislativo, mediante la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la Ley General de Población, puede establecer los criterios mínimos para garantizar la inversión necesaria que logre la cobertura de calidad en la educación media superior. Cabe recordar que el segundo artículo transitorio del Decreto por el que se declara reformado el Artículo 3º y 31 de la Constitución establece que

es necesaria la concurrencia presupuestaria de la Federación y de las entidades federativas para garantizar la obligatoriedad de la educación media superior.

La intervención en el Legislativo, en términos de planeación, es de mayor envergadura, pues es necesaria la modificación de la Ley de Planeación y de la Ley General de Educación. Definir una planeación de cobertura de largo plazo requiere

criterios flexibles que puedan adaptarse a los cambios poblacionales. Vincular la cobertura a la infraestructura y a los cambios poblacionales son criterios que están plasmados en la legislación mexicana. Por ello, la competencia de planeación recae sobre el Ejecutivo. La participación de los legisladores puede darse por medio de un exhorto al Ejecutivo Federal, específicamente a la SEP y a la SHCP.

Fundamento Artículo 3° y 31 constitucionales

Propuesta de exhorto de la Comisión Educación a la SEP para la planeación a largo plazo de la cobertura en la educación media superior

Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos

3. REGLAMENTAR LA LEY DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA PARA ESTABLECER RESPONSABILIDADES CLARAS ENTRE ÓRDENES DE GOBIERNO E INCENTIVOS PARA EL USO DE FINANCIAMIENTO PRIVADO. ¿Qué debe hacer el gobierno? a. Asignar responsabilidades explícitas en la Ley General de Educación y en la Ley de General de Infraestructura Física Educativa: es necesario generar un sistema de gobernanza eficiente, en el que los estados se hagan responsables del ejercicio del gasto y la Federación cuente con mejores mecanismos de planeación y supervisión mediante el INIFED. b. Emitir el Reglamento de la Ley de General de Infraestructura Física Educativa: para dar lineamientos y establecer el abanico de posibilidades para aprovechar mecanismos de financiamiento privado para subsanar la falta de recursos homólogos entre estados.

Para llevar a cabo esta línea de acción se ha dado seguimiento a la redacción del Reglamento a la Ley General de la Infraestructura Física Educativa, cuya única competencia recae en el Ejecutivo Federal.

Al igual que en las propuestas anteriores, el Legislativo puede exhortar a su publicación ante el retraso que ha tenido, al cual los obligó el Artículo 3º transitorio de la Ley.2

Situación actual Actualmente, la Ley General de Educación ni la Ley de Infraestructura Educativa definen las facultades de los tres órdenes de gobierno en materia de infraestructura. Las mismas leyes no son específicas debido a las implicaciones que conlleva para cualquier orden de gobierno tomar la infraestructura como responsabilidad. Hoy en día, son los tres órdenes de gobierno, con facultades concurrentes, los que intervienen en materia de infraestructura. La

política es más reactiva que preventiva.

La planeación sobre la infraestructura resulta coyuntural previo al inicio de cada ciclo escolar. El presupuesto destinado a infraestructura requiere la intervención de los tres órdenes de gobierno para su ejecución y, a pesar de que el financiamiento privado no está prohíbido, no son claros los límites de la participación de este sector en la Ley de Infraestructura Educativa.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. La inversión en infraestructura no es una prioridad en la política educativa

Al establecer responsabilidades claras en la Ley, los órdenes de gobierno deberán hacer frente a sus responsabilidades y asignarán presupuesto acorde a ello. Cuando las responsabilidades son concurrentes la consecuencia es que ningún nivel de gobierno se responsabiliza

2. Los esquemas presupuestarios para inversión física no resuelven los problemas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno

Al esclarecer el abanico de responsabilidades y asignación de riesgo entre el sector público y privado, y se homologue la Ley entre todos los estados, se crearan incentivos para aprovechar las posibilidades de financiamiento por parte del sector privado 12

El Reglamento de la Ley General de la Infraestructura Física Educativa y los Lineamientos generales a emitir por el Instituto deberán ser expedidos dentro de los 180 días hábiles a partir de la entrada en vigor del presente decreto.

2

13

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo Es necesario que el Ejecutivo Federal publique el Reglamento de la Ley de Infraestructura Educativa. El INIFED, entidad dependiente de la SEP, afirma que el Reglamento está completamente redactado y que no es público aún. Dentro de los procesos internos de la Administración Pública Federal, es el Director del Instituto quien debe firmar el Reglamento para aprobación final junto con el Secretario de Educación Pública para su posterior publicación por el Presidente de la

República. A pesar que la propuesta establece que en el Reglamento se estipulen las condiciones claras entre los órdenes de gobierno y se incorporen los incentivos para el uso de financiamiento privado, su actual modificación es improbable por el proceso interno. Ahora bien, una vez publicado se deberá analizar para observar si define las responsabilidades de los órdenes de gobierno y si incentiva el financiamiento privado.

Asimismo, la Ley de Infraestructura Educativa y la Ley General de Educación debe especificar las facultades de cada nivel de gobierno en cuanto a desarrollo y mantenimiento de la infraestructura de educación. En cuanto a mantenimiento, el Artículo 12 de la Ley de Infraestructura Educativa establece que se deberán promover fuentes alternas de financiamiento, para lo cual es necesario que se especifiquen en el Reglamento los distintos esquemas de financiamiento, entre ellos los contratos con las Asociaciones PúblicoPrivadas.

Revisión de la versión actual del Reglamento, una vez que sea publicado

Analizar las atribuciones o definiciones para los tres órdenes de gobierno

Fundamento legal en el Artículo 12 de la Ley de Infraestructura Educativa

En su caso, replanteamiento de las facultades e incorporación de incentivos para el uso de financimiento privado

Proceso en el Legislativo El Legislativo puede reformar la Ley de Infraestructura Educativa para establecer las facultades de cada nivel de gobierno en desarrollo y mantenimiento de infraestructura, y los términos en los cuales pueden hacerse diferentes esquemas de financiamiento, como

las Asociaciones Público-Privadas. En el momento de negociación y discusión de esta Ley, los diputados decidieron dejar poco claras las atribuciones en esta materia por el compromiso que implica y la libertad que tienen las entidades federativas, atribuidas por la Ley General

de Educación, para tomar decisiones en materia de infraestructura en sus estados y, asimismo, para no estar obligados y no tener una definición clara de facultades por una ley federal.

El Reglamento de la Ley General de la Infraestructura Física Educativa y los Lineamientos generales a emitir por el Instituto deberán ser expedidos dentro de los 180 días hábiles a partir de la entrada en vigor del presente decreto.

BIBLIOGRAFÍA Auditoría Superior de la Federación, Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, Auditoría Superior de la Federación, febrero de 2012.

Guichard, Stephanie, The Education Challenge in Mexico: Delivering Good Quality Education to All, Documento de Trabajao 447, Paris, Departamento de Economía, OCDE, 2005.

OCDE, Education at a Glance 2010, OCDE, 2010 (DE, 12 de marzo, 2012: http:// www.oecd.org/dataoecd/45/39/45926093.pdf).

Stein – Velasco, José Luis, “Infraestructura pública con participación privada y el sector educativo en México”, en La Infraestructura Pública en México (Regulación y Financiamiento), Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2010.

14

EDIFICACIÓN DE SEGURIDAD AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

CONTENIDO Problema

1

Consecuencia

2

Obstáculos del sector de Edificación de Seguridad

3

Obstáculo 1: El gasto en equipamiento, tecnología e infraestructura es insuficiente para atender el número de internos con las condiciones mínimas establecidas en la ley

3

Obstáculo 2: No existe ninguna estrategia para asegurar condiciones mínimas de calidad en los reclusorios

4

Objetivos

4

Líneas de acción

4

Programa de Infraestructura Penitenciaria

Bibliografía

4 8

1

PROBLEMA El Sistema Penitenciario en México presenta una sobrepoblación de casi 23% y no existen las condiciones adecuadas para la reinserción social de los internos.

Sobrepoblación: El Sistema Penitenciario de México presenta una sobrepoblación excesiva: hay 185,561 espacios penitenciarios ocupados por 227,671 reos. Es decir, hay un déficit de 42,020 lugares lo que equivale a casi 23% de la capacidad instalada.

El Sistema Penitenciario Nacional se compone de 431 centros de reclusión, de los cuales seis están a cargo del Gobierno Federal. En la Tabla 1 se muestra la distribución del total de lugares en los centros penitenciarios entre los distintos niveles de gobierno.

Tabla 1: Cantidad y Capacidad de los Centros de Reclusión en el país

Centros de reclusión Nivel de gobierno

Número

Capacidad

Gobierno Federal

11

14,746

Gobierno del Distrito Federal

10

22,577

Gobiernos estatales

319

144,195

Gobiernos municipales

91

4,043

Total

431

185,561

Fuente: Cortina, 2007.

Como se observa en la Tabla 1, la mayor capacidad penitenciaria está en los gobiernos estatales, particularmente en el DF. El Gobierno Federal cuenta, aproximadamente, con menos de la décima parte de la capacidad penitenciaria total.

Uno de los principales retos que enfrenta el Sistema Penitenciario es el crecimiento del número de internos, lo que ha rebasado las mediadas de ampliación y modificación carcelarias (Secretaría de Seguridad Pública, 2007). Debido a la situación de seguridad de nuestro país, el número de internos se incrementó casi 11% entre 2006 y 2011. En la Tabla 1 se observa la evolución de los centros penitenciaros en el país, capacidad y población, así como número de internos procesados.

Tabla 1: Evolución de la capacidad y población penitenciaria

Concepto

Datos anuales observados

2006 2007 2008 2009 2010 Infraestructura penitenciaria Centros penitenciarios existentes 454 445 438 431 429 Total de espacios disponibles 164,929 165,970 171,437 173,060 181,876 Población penitenciaria 210,140 212,841 219,754 224,749 219,027 Fuero federal 49,217 48,566 49,918 51,369 43,622 Fuero común 160,923 164,275 169,836 173,380 175,405 Sobrepoblación (%) 27.4 28.2 28.2 29.9 20.4 Internos procesados 89,601 88,136 88,935 92,311 91,297 Fuero federal 18,048 17,418 19,373 22,089 21,920 Fuero común 71,553 70,718 69,562 70,222 69,377 Internos sentenciados 120,539 124,705 130,819 132,438 127,730 Fuero federal 31,169 31,148 30,545 29,280 21,702 Fuero común 89,370 93,557 100,274 103,158 106,028 Complejo Penitenciario Islas Marías Internos cumpliendo sentencia 915 1,137 1,006 1,354 5,527 Fuente: Secretaría de Seguridad Pública, 2011.

Datos parciales 2011 431 185,561 227,671 46,432 181,239 22.7 99,297 24,525 74,772 128,374 21,907 106,467 5,085

Los datos anteriores permiten apreciar el problema de la sobrepoblación en el Sistema Penitenciario Nacional. Destaca el crecimiento de internos que ha tenido lugar en las Islas Marías, pues se incrementó de 1,354 a 5,085 entre 2009 y 2011. De acuerdo con la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), en algunos penales de los estados de la República la sobrepoblación ha alcanzado límites que prácticamente inhabilitan cualquier medida de reinserción. Esto es el caso de la Cárcel Distrital Chiapa de Corzo (Chiapas) que alcanza una sobrepoblación de 837%, la Cárcel Distrital Copainalá (Chiapas) con 625% y la Cárcel de Guamúchil Salvador Alvarado (Sinaloa) con 457%, entre otros (Secretaría de Seguridad Pública, 2007).

Sin contar las prisiones federales, la insuficiencia de espacios afecta a 53% de los centros de reclusión a nivel nacional (EGAP, Tecnológico de Monterrey, 2011).

Este tema ya está siendo atendido por el Gobierno Federal, pues el presidente Felipe Calderón firmó un Acuerdo Presidencial para crear un fondo de 12 mil millones de pesos para infraestructura penitenciaria y del sistema de justicia penal en los estados. El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2012 prevé un Fondo de Apoyo para Infraestructura y Seguridad, que incluye apoyos que pueden ser utilizados por las entidades federativas como fuente de pago del capital de créditos otorgado por BANOBRAS.

Condiciones: El tema de las condiciones de los centros penitenciarios ha recibido poca atención de los medios de comunicación y del gobierno. De hecho, no existe casi ningún estudio que analice las condiciones de vida dentro de los centros penitenciarios.

En 2008, se elevó a rango constitucional la siguiente disposición: El Sistema Penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley. Las Mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados al hombre.(Artículo 18 constitucional).

De 2000 a 2004, visitadores adjuntos de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) llevaron a cabo 960 visitas a todos los centros de reclusión que hay en el país, con la finalidad de investigar lo relativo respeto de los derechos humanos, además de efectuar una supervisión general de las instalaciones para conocer su capacidad instalada y su población, así como para valorar el estado de conservación de todas sus áreas. Los resultados

merecen atención urgente. Entre ellos, la CNDH reporta que la falta de talleres para actividades educativas y laborales son una constante. Asimismo, en la mayoría de los centros de reclusión del país no existe una adecuada separación entre procesados y sentenciados.

La CNDH menciona que lo anterior se debe principalmente a que no se cuentan con las instalaciones adecuadas.

La CNDH menciona que en todas las entidades federativas hay centros de reclusión en pésimas condiciones generales, en los que es evidente la falta de mantenimiento preventivo y correctivo de paredes, techos, puertas, ventanas, pisos, así como instalaciones sanitarias, hidráulicas y eléctricas. Son comunes las fallas de energía eléctrica y la falta de alumbrado en áreas comunes, la obstrucción de los sistemas de drenaje y fugas en redes hidráulicas.

Con respecto a las áreas para las mujeres, los resultados arrojan que dado que la mayoría de los establecimientos fueron construidos para población masculina no tienen áreas adecuadas para ellas.

CONSECUENCIA Las condiciones deplorables de la infraestructura y pocos espacios para el trabajo productivo y recreación disminuyen las probabilidades de reinserción social de los internos, volviendo a los centros penitenciarios en lugares inseguros donde se propaga la delincuencia, en incumplimiento de la ley y de los tratados internacionales de condiciones de vida dentro de los reclusorios.

2

3

OBSTÁCULOS DEL SECTOR DE EDIFICACIÓN DE SEGURIDAD La CMIC identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad en el sector: 1. El gasto en equipamiento, tecnología e infraestructura es insuficiente para atender el número de internos con las condiciones mínimas establecidas en la ley.

2. No existe ninguna estrategia para asegurar condiciones mínimas de calidad en los reclusorios.

OBSTÁCULO 1:

EL GASTO EN EQUIPAMIENTO, TECNOLOGÍA E INFRAESTRUCTURA ES INSUFICIENTE PARA ATENDER EL NÚMERO DE INTERNOS CON LAS CONDICIONES MÍNIMAS ESTABLECIDAS EN LA LEY Como se aprecia en la Gráfica 2, en términos reales la inversión en equipamiento, tecnología e infraestructura ha disminuido en la última década para el sistema penitenciario.

El descuido del Sistema Penitenciario en la década anterior generó un problema de insuficiencia. Con la administración de Felipe Calderón se están invirtiendo más recursos y se han establecido fondos específicos para la construcción de reclusorios federales que atiendan a los internos por fuero federal.

Sin embargo, hay un atraso en las metas del gobierno, pues en agosto de 2008, la Federación, los estados y municipios se comprometieron a crear doce nuevos centros penitenciarios, entre ellos uno que sería especial para secuestradores. Al día de hoy, sólo se han remodelado diez penales ya existentes y no se han entregado los centros penitenciarios que en teoría se debieron construir.

Gráfica 2. Gasto en Equipamiento, tecnología e infraestructura como porcentaje del gasto en Seguridad Pública

90% 80% 70% 60% 50% 40%

80%

81%

83% 73%

30%

66%

60%

67% 57%

20%

47%

47%

50%

2006

2007

2008

10% 0%

1998

1999

Fuente: Quinto Informe de Gobierno.

2000

2001

2002

2003

2004

2005

OBSTÁCULO 2:

NO EXISTE NINGUNA ESTRATEGIA PARA ASEGURAR CONDICIONES MÍNIMAS DE CALIDAD EN LOS RECLUSORIOS A la fecha, existe muy poca información sobre la calidad de los centros penitenciarios, lo que restringe las posibilidades de una estrategia para asegurar condicio-

nes mínimas de calidad en los reclusorios.

Asimismo, no se ha desarrollado una estrategia pública para observar cuales son las metas y planes de acción para

reformar la infraestructura del Sistema Penitenciario.

OBJETIVOS Partiendo de los problemas y las consecuencias expuestas, la CMIC se plantea los siguientes objetivos: OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Transformar los centros penitenciarios en centros de readaptación social, mediante la habilitación de espacios de recreación y educación, así como talleres productivos.

Garantizar que exista la infraestructura necesaria para acabar con la sobrepoblación penitenciaria.

Generar una construcción planificada y suficiente para la atención de la actual sobrepoblación de los centros penitenciarios, logrando la meta del Gobierno Federal de reasignar a todos los internos del fuero federal a reclusorios federales que actualmente se encuentran en prisiones estatales.

Transformar los penales actuales en Centros de Reinserción Social Cumplir con el marco normativo que señala que se deben adecuar los centros penitenciarios con el fin de maximizar las posibilidades de reinserción social de los internos.

LÍNEAS DE ACCIÓN Para lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012: 1. Programa de infraestructura penitenciaria: Generar una planeación en la Subsecretaría del Sistema Penitenciario Federal para adecuar y remodelar los centros de manera que se de atención especializada y encaminada a la reinserción social.

PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA ¿Qué debe hacer el gobierno?

Es necesario habilitar los reclusorios para separar a los internos de prisión preventiva de los que ya cuentan con una condena, y de acuerdo con su nivel de peligrosidad.

Asimismo, se deben habilitar espacios para mujeres. El gobierno debe definir los criterios de adecuación y remodelación con base en modelos de reinserción social

en lugar de utilizar modelos tradicionales de reclusión. La habilitación de espacios es indispensable para transitar a este modelo de atención acondicionando espacios de educación, deporte, talleres productivos, entre otras instalaciones en todos los reclusorios federales.

Para ello, no sólo basta con que el gobierno actualice las reglas de operación de los centros de reclusión federales y su normatividad, sino que debe replantear completamente los modelos de atención. De esta manera, será posible identificar las principales necesidades 4

5

Situación actual de rehabilitación de espacios y el Gobierno Federal cambiará el paradigma que domina actualmente por uno de reinserción social integral.

El Gobierno Federal cuenta con once centros federales de readaptación social y propuso la creación de ocho centros penitenciarios para 2012.3 El Ejecutivo Federal destinó un fondo para incrementar el número de centros de reinserción social, pero no ha asegurado la adecuación de

los centros existentes capaces de proveer una atención encaminada a la reinserción social. Tampoco ha hecho público si los nuevos centros contarán con las instalaciones físicas adecuadas para la reinserción social en los términos que la plantea el Artículo 18 constitucional.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. El gasto en equipamiento, tecnología e infraestructura es insuficiente para atender el número de internos con las condiciones mínimas establecidas en la ley

Generar una estrategia de adecuación y remodelación de los reclusorios permitiría asignar recursos específicos para tal fin de manera planificada, además de que colocaría el tema como uno relevante en los asuntos públicos

2. No existe ningún estudio reciente que proporcione estadísticas certeras sobre la calidad de los centros penitenciarios, lo que restringe las posibilidades de una estrategia para asegurar condiciones mínimas de calidad En los reclusorios

Para establecer una estrategia de adecuación se necesitaría estudiar las condiciones de los centros, e implicaría a su vez darles seguimiento, para lo que direccionarían esfuerzos para la obtención de estadísticas certeras y vigentes

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo Con base en la atribución que otorga el Artículo 14 y 16 de la Ley de Planeación al Ejecutivo Federal de desarrollar el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los programas que de él emanen, en este caso la SSP será la encargada de diseñar e implementar un programa nacional de adecuación y remodelación de los centros federales que, como su nombre lo indica, tenga como objetivo adecuar los centros de reclusión federales con una atención especializada encaminada a la reinserción social.

El Artículo 18 constitucional es fundamento suficiente para replantear el Sistema Penitenciario Nacional con miras a convertirse en centros de reinserción social. El Ejecutivo Federal está obligado a que así suceda. Dentro del Ejecutivo, la dependencia sobre la que recae la organización del Sistema Penitenciario es la SSP. Asimismo, el Sistema Nacional de Seguridad Pública tiene facultades de planeación sobre el Sistema Penitenciario. Con base en el Artículo 10 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, este se integra por:

I. El Consejo Nacional de Seguridad Pública II. La Conferencia Nacional de Procuración de Justicia III. La Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública o sus equivalentes IV. La Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario V. La Conferencia Nacional de Seguridad Pública Municipal VI. Los Consejos Locales e Instancias Regionales VII. El Secretariado Ejecutivo del Sistema

3 Esta cifra no coincide con el compromiso de construir doce centros penitenciarios para 2012, pues las últimas declaraciones del gobierno actual enfatizan que se construirán solamente ocho para 2012.

El Artículo 31 de la misma Ley acota las atribuciones de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario que lo obliga a: I.

Impulsar la coordinación del Sistema Nacional Penitenciario

II. Promover la homologación de los mecanismos, sistemas y procedimientos de seguridad en los centros penitenciarios de reinserción social III. Proponer el Consejo Nacional políticas, programas y acciones en materia de reinserción social IV. Proponer mecanismos para implementar la educación y el deporte como medios de reinserción social V. Promover la adopción del trabajo comunitario como mecanismo de reinserción social en las legislaciones aplicables VI. Plantear criterios para eficientar los convenios que se celebren entre la Federación, los estados y el Distrito Federal, a efecto de que los senten-

ciados por delitos del ámbito de su competencia, extingan las penas en establecimientos penitenciarios dependientes de una jurisdicción diversa, con estricto apego a las disposiciones legales aplicables VII. Promover el intercambio, registro, sistematización y consulta de la información de seguridad pública en las bases de datos criminalísticos y de personal VIII. Formular los lineamientos para que la federación y las entidades federativas soliciten, en le ámbito de sus competencias, la colaboración de los prestadores de servicios de telecomunicaciones, para que en el ámbito técnico operativo se restrinja de manera permanente todo tipo de comunicación, ya sea transmisión de voz, datos o imagen en los Centros de Readaptación Social Federales y de las entidades federativas, cualquiera que sea du denominación.

Las fracciones III y IV dan la atribución a esta Conferencia para planear e implementar modelos de reinserción social. Con base en ello, se debe intervenir en esta conferencia para que plantee las principales necesidades en infraestructura penitenciaria que permita la consecución de los modelos de reinserción planteados y fundamentos en el Artículo 18 constitucional.

Es necesario intervenir en la SSP, específicamente en la Subsecretaria del Sistema Penitenciario Federal y en sus Direcciones de Política Penitenciaria y de Desarrollo Penitenciario. Asimismo, se debe intervenir en el Sistema Nacional de Seguridad Pública por medio de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, y en la Coordinación General de Prevención y Readaptación Social, la Coordinación Ge-neral de Centros Federales de la SSP para redactar el Programa de Infraestructura Penitenciaria.

DISCUSIÓN SSP y SNSP Propuesta: adecuar y remodelar los centros de manera que se de atención especializada y encaminada a la reinserción social Creación del Programa de Infraestructura Penitenciaria

SSP

Responsable: Subsecretaria del Sistema Penitenciario Federal.

SNSP Coordinación General de Prevención y Readaptación Social

NEGOCIACIÓN Y APROBACIÓN Consensuar y aprobar el Programa en la SSP y en el SNSP Consensuar el Programa con la SHCP Impacto Presupuestal del Programa de Infraestructura Penitenciaria

6

7

Proceso del Legislativo La Cámara de Diputados puede intervenir por medio de los recursos que se destinen para la adecuación y remodelación de los centros federales de readaptación social. Para esto, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública puede realizar modificaciones y la Comisión de Seguridad puede presionar para que se aumente el presupuesto. De igual manera, se puede hacer un exhorto al Ejecutivo para que diseñe un Programa de Infraestructura Penitenciaria que adecúe los centros federales a las condiciones planteadas en el Artículo 18 constitucional; sin embargo, el Ejecutivo no está obligado a seguir la recomendación.

Propuesta de modificación en el PEF o PIP

Programa de Infraestructura Penitenciaria.

Fundamento: Artículo 18 de la Constitución

Negociación en Comisiones

Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública Recursos para adecuar y remodelar los centros federales

Discusión y aprobación en Pleno

Aprobación y dictamen

BIBLIOGRAFÍA EGAP, Tecnológico de Monterrey. (2011). Informe de avance de las propuestas del Tecnológico de Monterrey para mejorar la seguridad pública en México. Obtenido de http://www.itesm.mx/webtools/seguridad/boletin_5_nov.html CNDH (2011), “Informe especial de la comisión nacional de los derechos humanos sobre la situación de los derechos humanos en los centros de reclusión de la república mexicana, dependientes de gobiernos locales y municipales”, http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/informes/especiales/creclus/ index.htm Carbonell, José y Miguel Carbonell ( 2011), “El sistema penitenciario a examen: una radiografía”, http://www.miguelcarbonell.com/docencia/El_sistema_ penitenciario_a_examen_una_radiografia.shtml.

Secretaría de Seguridad Pública. (2007). Primer Informede Labores. Obtenido de http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/270966//archivo 8

ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

CONTENIDO Situación actual

1

Riesgos potenciales para el éxito Asociaciones Público-Privadas eficientes

3

Riesgo 1: Ineficiencia burocrática en la aprobación de las APP

3

Riesgo 2: La expedición de un reglamento que vaya en detrimento del Estado o la Iniciativa Privada.

4

Objetivos

5

Líneas de Acción 2012

6

1. Impulsar el desarrollo de las primeras Asociaciones Público-Privadas aprovechando proyectos con alta factibilidad de éxito en el PND

6

2. Diseñar programas al interior de la Administración Pública Federal que asesoren al sector de la construcción y a las dependencias en el diseño y operación de esquemas de APP

7

Bibliografía

8

1

SITUACIÓN ACTUAL 1 La recientemente aprobada Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP) facilita emprender proyectos en asociación entre el gobierno y la iniciativa privada. Las APPs son una herramienta muy útil para concretar la construcción de proyectos estratégicos de infraestructura de largo plazo.

DEFINICIÓN Y VENTAJAS DE LAS ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS (APP) Las Asociaciones Público Privadas (APPs) son modalidades o esquemas de inversión a largo plazo que incorporan técnicas, distribución de riesgos, objetivos y recursos entre particulares y el Gobierno. Su propósito es crear o desarrollar infraestructura productiva de largo plazo. Es decir, se trata de contratos entre el sector público y la iniciativa privada para la planeación, construcción, operación y mantenimiento de obras de infraestructura pública de largo plazo, así como la prestación de servicios relacionados con las mismas (BID, 2010).

Las APPs nacen de la necesidad de hacer viables proyectos que requieran de la colaboración de los sectores público y privado para conjuntar sus fortalezas, minimizando aspectos restrictivos para dichos fines. Por lo mismo, el esquema de APP incrementa el alcance de inversión del gobierno, mejora la eficiencia, aumenta la flexibilidad en la adjudicación e incrementa la certeza jurídica. Esta alternativa de financiamiento permite una mejor distribución de los riesgos, de tal manera que el sector privado asume aquellos relacionados directamente con el desa-rrollo de infraestructura y la provisión de servicios, mientras que la Administración Pública Federal es responsable de la planeación

estratégica, así como del control, monitoreo y el cumplimiento de los contratos a través de las disposiciones normativas correspondientes (Instituto de Estudios Fiscales, 2004).

Asimismo, las APPs al ser una opción para proyectos de largo plazo, permiten suavizar el gasto en infraestructura en el tiempo.En este sentido, el esquema de APPs es una opción conveniente para gobiernos cuya capacidad de gasto en determinado momento está limitada por sus gasto presente. De esta manera, las APPs incentivan la inversión, promueven el empleo y el crecimiento económico y logran cubrir necesidades sociales, que de otro modo no se hubiesen llevado a cabo (Akitoby, et. al, 2007).

REGULACIÓN ESPECÍFICA PARA FOMENTAR LAS APPS Antes de la existencia de la Ley de Asociaciones Público-Privadas, promulgada el 16 de enero de 2012, no existía un marco jurídico que permitiera emparejar los intereses del Estado con los de los inversionistas privados al momento de buscar incentivar el desarrollo de proyectos estratégicos en asociación. Aun cuando era posible que se construyeran esfuerzos en donde el gobierno y la iniciativa privada entraran en asociación, la ausencia de un marco normativo generaba obstáculos para el desarrollo de este tipo de proyectos:

1. No existía un marco normativo que agilizara e hiciera más flexible la contratación y disposición de medios técnicos para desarrollar infraestructura bajo la modalidad de APPs. 2. No se contaba con un fundamento legal específico para transmitir riesgos relacionados con el proyecto del Estado a los particulares ni para distribuir responsabilidades de manera equitativa.

3. La normatividad disponible no generaba seguridad y certeza jurídica, lo que inhibía la creación de proyectos a largo plazo y con ello la oportunidad de atraer tecnología de punta, desarrollar capacidad empresarial y mejorar el desempeño de los proyectos.

4. Se limitaba la participación del sector privado en la planeación y determinación de proyectos prioritarios.

5. Los proyectos de infraestructura pública no contaban con la experiencia, conocimientos y tecnología de los particulares.

1 En este caso particular, la agenda se desarrolló de forma presente y prospectiva para poder abordar el cómo se puede aprovechar la nueva ley y las previsiones que se deberán tomar.

Tradicionalmente, la construcción de todas las obras se regula mediante la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP)3. La LAPP no es una excepción a las licitaciones o concursos públicos o para la obtención de autorizaciones, permisos o concesiones regidos por los esquemas de LOPSRM y LAASSP, sino un esquema opcional y complementario, destinado específicamente a garantizar seguridad y certeza jurídica en proyectos de largo plazo, con inversión público-privada.

En tanto que la LAASSP está destinada a regular la adquisición de bienes y servicios cuya prestación genere una obligación de pago para las dependencias y entidades, la LAPP regula inversiones que incluyen recursos privados. Mientras que la LOPSRM contrata la prestación de servicios y no la contratación de activos fijos, la prestación de servicios regulada por la LAPP requiere de la contratación de infraestructura. Debido a los requisitos y tiempo en planeación requeridos para su aprobación, se espera que las inversiones que operen mediante APP sean de mayor tamaño que el resto de los proyectos de infraestructura.

Las ventajas específicas que aporta el marco jurídico para el desarrollo de APPs se pueden resumir en los siguientes puntos: • Asignación clara de responsabilidades: El contrato establece con claridad la distribución de riesgos entre el Estado y los particulares a lo largo de la ejecución y operación del proyecto. Los riesgos técnicos, de desempeño y financieros son transferidos a los privados, mientras que los riesgos relacionados con planificación estratégica y control normativo son asumidos por el Estado.

• Modificación y Prórroga: Se introduce la posibilidad de modificar y ampliar los plazos y autorizaciones de los contratos ante contingencias no previstas, siempre y cuando no se trasladen riesgos diferentes de los originalmente pactados.

• Arbitraje: Se establecen reglas para dirimir diferencias de carácter técnicoeconómico por medio de mecanismos alternativos de resolución de conflictos y la vía judicial federal, lo que facilita la intermediación y resolución expedita de problemas de naturaleza distinta.

• Propuestas no solicitadas: Los particulares pueden presentar propuestas sin que las dependencias y entidades hayan convocado a concurso, lo que permite ampliar el inventario de estudios y proyectos y permite a la iniciativa privada ser partícipe de propuestas de política pública en infraestructura.

• Requerimientos de Proyecto Ejecutivo: Se obliga a la dependencia o entidad interesada a emitir las concesiones, permisos o autorizaciones federales previas que se requieran, así como el análisis de rentabilidad social y viabilidad técnica y jurídica para determinar la conveniencia de utilizar un esquema de asociación públicoprivada.

• Competencia internacional para concursos: Podrán participar en las licitaciones públicas tanto nacionales como extranjeras sin distinción y se le adjudicará el contrato a aquel que presente la mejor propuesta técnicofinanciera.

2 La flexibilidad en los esquemas de financiamiento se logra a través de la distribución de responsabilidades en la gestión del proyecto y la posibilidad de modificar los costos en caso de imprevistos debidamente justificados.

3

3

Cabe resaltar que a pesar de que la nueva normatividad es la plataforma para normar adecuadamente las APPs, es necesaria la expedición del reglamento4 para comenzar a desarrollar proyectos de esta naturaleza. Entre los distintos aspectos que el reglamento deberá contener, los siguientes revisten especial relevancia: •

•

•

•

Determinar los elementos que debe contener un análisis de rentabilidad social y viabilidad económica y financiera.

•

Definir circunstancias adicionales para adjudicar proyectos, además de mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento y oportunidad.

•

Definir cuáles serían los “gastos” para efectos de reembolso en caso de propuestos no solicitadas.

•

•

Especificar los casos considerados de “fuerza mayor” fuera del control de las partes que pudieran impedir el cumplimiento de las obligaciones, así como las consecuencias y responsabilidades que se deriven de los mismos.

Definir reglas aplicables al consorcio, convenio consorcial, propiedad conjunta antes de la celebración del contrato, así como obligaciones y atribuciones.

•

Ampliar los elementos que deben contener las bases de licitación, y dividir el proceso en etapas.

•

Prever que está permitida la subcontratación entre empresas afiliadas.

Detallar con minuciosidad el proceso relacionado con las propuestas no solicitadas.

Especificar lo que se considera un caso “debidamente justificados” en los que se pueden exentar los requisitos contenidos en el artículo 14 de la LAPP para iniciar un proyecto.

Definir criterios claros de rentabilidad social, así como los de viabilidad económica y financiera.

•

Especificar a detalle las circunstancias y condiciones bajo las cuales se podrá dar por terminado un contrato y los acuerdos posteriores a la terminación, así como los casos de intervención pública.

RIESGOS POTENCIALES PARA EL ÉXITO ASOCIACIONES PÚBLICO- PRIVADAS EFICIENTES La CMIC identifica los siguientes riesgos que deben ser considerados para alcanzar un mejor aprovechamiento del nuevo marco normativo: 1. La expedición de un reglamento que vaya en detrimento del gobierno o la iniciativa Privada.

2. Ineficiencia burocrática en la aprobación de APPs.

RIESGO 1:

LA EXPEDICIÓN DE UN REGLAMENTO QUE VAYA EN DETRIMENTO DEL ESTADO O LA INICIATIVA PRIVADA. Es importante señalar que actualmente la CMIC está articulando mesas de trabajo que integran las distintas voces y preocupaciones de las empresas

de la industria de la construcción en la formulación y diseño del reglamento. Esto tiene la finalidad de acercarse al Gobierno Federal con una única propuesta que evite

la multiplicidad y facilite la negociación de la representación de los intereses de la industria.

4 Conforme al Artículo Transitorio Tercero de la Ley de Asociaciones Público Privadas, el Ejecutivo Federal (en este caso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público) cuenta con un plazo de 12 meses, a partir de la entrada en vigor del Decreto, para la expedición del Reglamento de Ley; es decir, deberá ser publicado a más tardar el 16 de enero de 2013.

Detrimento del Estado: Hasta la fecha no es posible dimensionar el peso de la Comisión Intersecretarial en la aprobación de proyectos bajo el esquema de APP. Si bien en el Acuerdo de Creación se puede constatar que se trata de un órgano de opinión y recomendación, de acuerdo con el Artículo 34 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, le corresponde a la Comisión el último veto de una serie de evaluaciones técnicas y análisis que se inician en las dependencias y entidades, para después emitir un dictamen de procedencia cuando ya son registrados en la cartera de inversión.

Incluso, es posible que una vez que se publique el Reglamento de la Ley de Asociaciones Público Privadas se le dote de mayores atribuciones. En todo caso, existe un riesgo de que dicho órgano no cuente con la capacidad y criterios suficientes para llevar a cabo un riguroso análisis de rentabilidad social o value for money. Asimismo, deber considerar la reducción de la pobreza extrema y desarrollo regional, además

de su concurrencia con otros proyectos y programas de inversión. El riesgo inherente sería la construcción de obras que argumentan ser de alta rentabilidad social y no lo sean. De especial interés será observar los criterios en los primeros proyectos bajo el esquema de APP y el orden de prelación que determina la Comisión.

Previo a la publicación del Decreto de Expedición de la Ley de Asociaciones Público-Privadas, Diputados del PRI y de Acción Nacional y el Ejecutivo Federal se pronunciaron a favor de utilizar los recursos de las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES) para financiar proyectos de infraestructura para efectos de bursatilización. Para ello se requeriría un cambio del régimen de las AFORES para ampliar sus posibilidades de inversión, que podría incluir mercados relativamente nuevos. Si bien el efecto que se desea es un apalancamiento de la inversión y mayor rentabilidad del dinero de los trabajadores, existe el riesgo de que se pierdan las pensiones de estos últimos en caso de no poder controlar los riesgos del mercado. Como esta opción

es políticamente sensible, podría poner en riesgo la aplicación de contratos APP. Detrimento de la Iniciativa Privada: La dependencia o entidad contratante está facultada para intervenir en cualquier etapa del desarrollo del proyecto, cuando a juicio de dicha entidad el desarrollador incumpla sus obligaciones y ponga en peligro su avance (Art. 112). Esta cuestión puede abrir situaciones de discrecionalidad y la posibilidad de que se dé por terminado el contrato de manera anticipada, por lo que es necesario que la causa de intervención esté debidamente motivada y sustentada.

RIESGO 2:

INEFICIENCIA BUROCRÁTICA EN LA APROBACIÓN DE LOS APPS Riesgo de no registro de proyectos de APP en el Presupuesto de Egresos de la Federación: Durante la discusión para la aprobación de la Ley de Asociaciones Público Privadas en la Cámara de Diputados, existían dudas respecto a la posibilidad de que la nueva Ley promoviera la utilización de los esquemas de participación público-privada en proyectos que no representaran utilidad social alguna y que por ende, implicaran una carga presupuestaria para el Estado. Por tal motivo, se cam-

biaron los Artículos 21 y 24, sometiendo la decisión de viabilidad e implementación y desarrollo a la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación, para su inclusión en el Proyecto de Egresos de la Federación, en el marco del sistema de planeación democrática del desarrollo regional (Art. 24).5 De esta manera, las dependencias y entidades de la administración pública federal envían a la SHCP las propuestas de

inversión a través del sistema de Proceso Integral de Programación y Presupuesto (PIPP). La SHCP emite un oficio de autorización para el registro de los proyectos y la aprobación de recursos para su ejecución con base en las estimaciones de anteproyectos de presupuesto o en las asignaciones aprobadas en el Presupuesto de Egresos del ejercicio fiscal siguiente. Este oficio debe emitirse a más tardar el último día hábil del mes de noviembre anterior al ejercicio fiscal

5 Asimismo, a partir de las adiciones y enmiendas a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) de octubre de 2007, se prevé la intervención de la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación para la prelación de los programas y proyectos de inversión en su inclusión en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como el orden de su ejecución, y se precisa en el Reglamento de Ley de septiembre de 2009 que el análisis costo beneficio de los proyectos de infraestructura que impliquen inversión a largo plazo y amortización programada deberán apegarse a los lineamientos que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Art. 46, Fracción VI).

4

5

en el que se ejecutarán los PPI. Una vez que los PPI son registrados en la Cartera de Programas y Proyectos de Inversión de la SHCP, la Comisión de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación realiza el análisis de los proyectos de inversión para determinar su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). De la misma manera, determina el orden de ejecución, a fin de maximizar el impacto que puedan tener para incrementar el beneficio social (Art. 34, Fracción IV de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; CEFP, 2010; DOF, 2008; SHCP, 2009). Por tanto, si no existe una capacidad de negociación adecuada entre la Secretaría y el Congreso, los proyectos podrían haberse llevado hasta la última instancia sin salir adelante.

Riesgo de no reembolso en el esquema de propuestas no solicitadas: la LAPP cuenta con la figura de “propuestas no solicitadas”, a través de la cual los interesados en desarrollar un proyecto bajo el esquema de APP tienen derecho de proponer a la dependencia o entidad contratante un estudio preliminar de factibilidad para un nuevo proyecto (Art. 26).

Si la propuesta de proyecto es procedente, la entidad o dependencia convocará al concurso respectivo y reembolsará al proponente los gastos incurridos y justificados en los estudios previos en caso de que éste no resulte adjudicatario (Art. 31, Fracción I).

Sin embargo, en el caso de que se declare desierto el concurso y la dependencia o entidad decida no adquirir los derechos sobre los estudios de factibilidad, no se reembolsarán los gastos previos al promotor y se le devolverán sus estudios (Art. 31, Fracción VII). El riesgo inherente a este proceso es que la decisión es completamente a discreción de los tomadores de decisión y se puede prestar a manipulación política o presión económica entre las partes.

Riesgos legislativos en caso de plurianualidad: La LAPP dispone que cuando los proyectos de APP requieran compromisos plurianuales de gastos, éstos deberán de ser previstos en el proyecto de decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) en un capítulo específico y por sector, para ser revisados y aprobados por la Cámara de Diputados para proceder a la contratación y ejecución de los proyectos. En dicho capítulo se deberá incluir la descripción de los mismos, los montos erogados o por erogar conforme a las proyecciones y estimaciones, el avance en la ejecución y calendario y el monto de los pagos anuales comprometidos (Art.24, Párrafo 5 de la LAPP; Art. 34 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria). El riesgo en este sentido, sería que el congreso en cuestión decidiera hacer modificaciones que vulneraran la economía del contratista al modificar el esquema aprobado de pago.

OBJETIVOS Partiendo de la gran oportunidad que representa la reciente publicación de la Ley de APP y los riesgos que observamos, la CMIC se plantea los siguientes objetivos: OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Aprovechar al máximo los esquemas contractuales de APP que permite el nuevo marco normativo, así como promover su uso al interior de la Administración Pública Federal.

Desarrollar proyectos exitosos de Asociaciones Público-Privadas

Facilitar a las dependencias de gobierno el uso de esquemas de APP

Se pueden establecer precedentes de obras de alta rentabilidad social bajo un marco de transparencia en todo el proceso para dejar ejemplos del potencial de uso de la nueva ley.

Para que la nueva normatividad alcance su máximo potencial, las diversas administraciones en distintos niveles de gobiernos deben saber aprovechar y operar estos esquemas.

LÍNEAS DE ACCIÓN Para Lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012: 1. Impulsar en el Plan Nacional de Desarrollo la implementación de las primeras APPs, priorizando proyectos con alta factibilidad de éxito.

Con el desarrollo de APPs bien hechas, se permite demostrar que los riesgos de las colaboraciones pueden ser rentables socialmente para el país y se ponen en práctica los mecanismos operativos y marco normativo para identificar debilidades y amenazas.

2. Diseñar un programa al interior de la Administración Pública Federal y otro dirigido a las empresas del sector de la construcción para la formulación eficiente y expedita de esquemas de APP.

No basta con la implementación de la normatividad, es imprescindible estimular su uso y facilitar el acceso a estos esquemas para limitar los retrasos y riesgos de discrecionalidad.

1. IMPULSAR EL DESARROLLO DE LAS PRIMERAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS APROVECHANDO PROYECTOS CON ALTA FACTIBILIDAD DE ÉXITO EN EL PND ¿Qué debe hacer el gobierno?

Es importante que los primeros proyectos que se realicen bajo Asociaciones Público Privadas, una vez publicado el Reglamento de Ley en el Diario Oficial de la Federación, se inserten naturalmente en el

esquema a efecto de evitar controversias y enfrentar el mínimo de restricciones. El objetivo de esta línea de acción es contar con un buen número de casos que gene-

ren confianza a la administración pública, los inversionistas y la sociedad civil para que se opte por este tipo de esquemas de manera regular.

son la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP). La planeación se sujeta a un horizonte temporal de corto plazo y se utilizan mayori-

tariamente recursos públicos. Predomina la incertidumbre ante posibles contingencias no planeadas que eleven la cotización original o aumenten el plazo en que se concluirá la obra.

Situación Actual Prevalecen los esquemas de contratación de obra pública y servicios tradicionales, adjudicados a través de licitación pública que asegure al Estado las mejores condiciones posibles. Los instrumentos normativos que regulan este tipo de esquema

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. Ineficiencia burocrática en la aprobación de APPs.

Se presentan antecedentes para la operación de APPs y se permite a la administración empezar a operar con el nuevo marco jurídico.

2. La expedición de un reglamento que vaya en detrimento del gobierno, la iniciativa Privada o del interés público.

Con precedentes bien operados se pueden identificar las fallas más relevantes a la hora de la formulación de contratos, interpretaciones de rentabilidad social y marcar precedentes para su modificación posterior.

6

7

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo Con el fin de impulsar las primeras APP’s, la SHCP debe publicar a la brevedad el Reglamento de la Ley de Asociaciones Público Privadas. La Ley le otorga un plazo de 12 meses a partir de su publicación que vence el 16 de enero de 2013; sin embargo, el marco legal define los fundamentos que puede utilizar tanto el Gobierno Federal como las empresas privadas para promover esquemas de inversión. El cierre de esta administración dificulta

la implementación de un primer proyecto bajo este esquema. Lo ideal es promover los primeros esquemas de APP’s a la SHCP y al equipo del candidato que resulte electo, pues serán ellos quienes definan el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2013. Los proyectos de alta factibilidad se definirán en el Plan Nacional de Desarrollo y estarán vinculados a los compromisos previos de la actual administración como a la plataforma electoral del candidato que resulte electo.

Las Cámaras Industriales deben respaldar a sus empresas con el fin de incrementar su potencial de negociación, pues el Gobierno Federal debe externar y formalizar la Ley de Asociaciones Público Privadas tan pronto como sea publicado el Reglamento. En este caso el Legislativo no tiene mayor injerencia más que la aprobación del PEF y la presión que pueda imprimir en la inclusión de los proyectos desarrollados bajo el esquema de APP’s.

2. DISEÑAR PROGRAMAS AL INTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL QUE ASESOREN AL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN Y A LAS DEPENDENCIAS EN EL DISEÑO Y OPERACIÓN DE ESQUEMAS DE APP. Situación Actual Sin la expedición del reglamento no han existido los incentivos dentro de la Administración Pública para idear los mecanismos de facilitación y sistematización de APPs. Sin embargo, por el momento existe la a la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación que está facultada para montar los programas y equipos temporales que requieran para su operación. No obstante, no tiene entre sus obligaciones extender el conocimiento a otras dependencias o entidades. ¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. Ineficiencia burocrática en la aprobación de APPs

Limita la probabilidad de que existan ineficiencias técnicas, discrecionalidades en la aplicación y estimula la implementación de esquemas APP

2. La expedición de un reglamento que vaya en detrimento del gobierno, la iniciativa Privada o del interés público

Con suficiente capacitación e información se pueden tomar decisiones informadas para alinear efectivamente intereses del Estado e Iniciativa Privada a pesar de observar limitaciones en el Reglamento

¿Qué debe hacer el gobierno?

El Gobierno Federal deberá crear una Coordinación General de Asociaciones Público Privadas en la Secretaría de Economía con el fin de coordinar la capacitación y difusión de los mecanismos y criterios para utilizar las APPs en los tres órdenes de gobierno y en los sectores que la ley permite. La coordinación debe integrar los programas diferenciados por sector. Asimismo, debe funcionar como el vínculo con el resto de las dependencias del Gobierno Federal para colaborar en materia de diseño y operación de esquemas de APP. La creación de una Coordinación, o en su defecto Dirección, en la Secretaría de Economía requiere una modificación al título V del Reglamento Interno de la Secretaría que fundamente la creación de la Coordinación y, dentro de sus atribuciones, fije la responsabilidad de funcionar como vínculo con las dependencias y órdenes de gobierno para el fomento y apoyo técnico en materia de APP, y de la creación de programas de asesoría y difusión de la LAPP y su Reglamento.

BIBLIOGRAFÍA Akitoby, Bernardin, Richard Hemming & Gerd Schwartz, Inversión Pública y Asociaciones Público Privadas, Fondo Monetario Internacional, (DE, 2007: http://www.imf.org/ external/spanish/pubs/ft/issues/issue40/ei40s.pdf).

BID, Programa para el Impulso de Asociaciones Público-Privadas en Estados Mexicanos (PIAPPEM), (DE, 2010: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument. aspx?DOCNUM=35823820).

BID, “Infraestructura: las Asociaciones Público-Privadas ante la crisis financiera internacional”, presentación de Ellis J. Juan en el Tercer Simposio Internacional sobre Planificación y Gestión de la Inversión Pública. Ellis J. Juan, (DE, 12 de noviembre de 2009: http://www.piappem.org/file.php?id=284).

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, (DE, 19 de enero de 2011: http://www.diputados.gob. mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH.pdf).

Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) Manual de Procedimiento para la Presentación y Registro de Programas y Proyectos de Inversión en la Cartera de la SHCP. Palacio Legislativo de San Lázaro, (DE, julio de 2010: http://www.cefp.gob.mx/ publicaciones/documento/2010/julio/cefp0092010.pdf).

Diario Oficial de la Federación, DOF, Decreto por el que se expide la Ley de Asociaciones Público Privadas y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas; la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; la Ley de Expropiación; la Ley General de Bienes Nacionales y el Código Federal de Procedimientos Civiles, (DE, 16 de enero de 2012: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5230740&fec ha=16/01/2012).

Diario Oficial de la Federación (DOF), Acuerdo por el que se crea con carácter permanente la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación, (DE, 31 de diciembre de 2008: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5 076631&fecha=31/12/2008).

SHCP, Reglas de Operación de la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento, y Desincorporación, publicado en el Diario Oficial de la Federación, (DE, 13 de mayo de 2009, http://www.normateca.gob.mx/ Archivos/51_D_2061_03-06-2009.pdf).

SHCP, “Ley de Asociaciones Público Privadas”, Ponencia presentada en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, (DE, 16 de febrero de 2011: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=36168349).

8

FINANCIAMIENTO Y FORTALECIMIENTO DE MIPYMES AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

CONTENIDO Problema

1

Consecuencia

6

Obstáculos del Financiamiento y el Fortalecimiento de MiPyMEs

7

Obstáculo 1: Las condiciones estructurales de las MiPyMEs representen un riesgo elevado para las instituciones financieras

7

Obstáculo 2: La Banca de Desarrollo no ofrece condiciones óptimas de apoyo a la industria de la construcción o a las MiPyMEs del sector.

8

Objetivos Líneas de acción

9 10

1. Aumentar y fortalecer los mecanismos de intermediación, especialización, capacitación y factoraje para las MiPyMEs

10

2. Estructurar y estimular programas específicos de ayuda a la industria de la construcción en la banca de desarrollo

12

3. Crear un padrón de registro y seguimiento para el uso y desempeño de pasivos adquiridos entre las MiPyMEs

14

Bibliografía

16

1

PROBLEMA Las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyMEs)1 de la industria de la construcción han podido consolidarse para aumentar el valor de la producción porque no han tenido acceso a crédito suficiente y, cuando lo adquieren, son incapaces de aprovecharlo para detonar su crecimiento.

No hay acceso al financiamiento: A nivel comparativo, el crédito disponible al sector privado en el país es bastante limitado. Como se observa en la Gráfica 1, México tiene menos disponibilidad de crédito con respecto al Producto Interno Bruto (PIB) que el promedio de miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (162%), los países de la Zona Euro (134%) e, inclusive, el promedio latinoamericano (44%).

Gráfica 1: Acceso al financiamiento como porcentaje del Producto Interno Bruto en 2010

% Producto Interno Bruto

250% 200% 150% 100% 50% 0%

ARG MEX

2010 15% 25%

BOL

BRA

CHL

GRC EURO EUU OCDE JPN

USA

GBR

EPS

40% 57% 86% 116% 134% 140% 162% 169% 202% 204% 212%

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial 2012.

1 Para fines prácticos, en este documento se entiende a las MiPyMEs como las empresas según el número de trabajadores de acuerdo a la división establecida en el Diario Oficial de la Federación en 1999. En donde de 1-30 se consideran micro, de 31-100 pequeñas y de 100-500 como medianas. No obstante, mientras que la definición de MiPyMEs varía por institución, en general también se puede usar el parámetro del Banco de México que considera como MiPyMEs a las empresas que facturan menos de 500 millones de pesos.

Con respecto del total del crédito disponible, en 2011 la industria de la construcción recibió aproximadamente 10% del total del financiamiento en el país –aunque debe advertirse que el promedio desde 2000 fue de 6%–. Según el Banco de México, el saldo acumulado de préstamos para la industria de la construcción en 2011 fue de aproximadamente 262 mil millones de pesos, es decir, un cuarto el valor de la producción de la industria en el país en el mismo año (988 mil millones al cierre de 2011) (INEGI, 2012). Bajo este escenario, se observa que las empresas de la industria de la construcción tienen acceso a 0.26 centavos de crédito por cada peso en el valor de su producción. No obstante, un estudio reciente encontró que de estos 26 centavos, las MiPyMEs únicamente acceden a 13% (Pavón, 2010). Esto quiere decir que por cada peso de valor

de su producción, las MiPyMEs acceden aproximadamente a 3 centavos de pesos de financiamiento. Por tanto, no sólo hay poco acceso a financiamiento, sino persiste una desigualdad en el acceso al crédito según el tamaño de las empresas.

Debe destacarse que el financiamiento proveniente de la Banca de Desarrollo, sin incorporar su función de segundo piso1, es apenas superior a 3% del total del financiamiento disponible, es decir, como institución financiera directo. Al cierre del mes de diciembre de 2011, el saldo del crédito concedido por la banca comercial a la construcción fue de 229,401 millones de pesos (82% del crédito vigente concedido a la industria de la construcción).

Mientras que el saldo del crédito otorgado por la banca de desarrollo a la construcción fue de 50,575 millones de pesos

(18% restante). En la Gráfica 3 se muestra el origen del financiamiento para el total de la MiPyMEs. Destaca que las MiPyMEs dependen fuertemente de los proveedores.

Gráfica 2: Concentración del mercado de crédito por tamaño de empresa Micros 2%

Pequeñas 7% Medianas 4%

Grandes y AAA 87%

Fuente: Elaboración propia con datos de Pavón, 2010.

Gráfica 3: Origen de financiamiento 0% De proveedores

10%

20%

30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

81%

31%

De la banca comercial 22%

De empresas del grupo corporativo/oficina matriz

17%

De empresas del grupo corporativo De la banca en el extranjero

4%

De la oficina matriz en el exterior

4%

De la banca de desarrollo

3%

Madiante emisión de deuda

3%

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta de Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio del Banco de México.

De acuerdo con el diagnóstico de la CMIC, las principales causas de la caída registrada en el sector de la producción radican en la falta de liquidez o capital derivado de la situación económica y la lenta marcha en el desarrollo de las obras (CMIC, 2010). La principal fuente de financiamiento de la industria de la construcción son Intermediarios Financieros (IF’s) y la Banca de Desarrollo con más del 70% del total del financiamiento a la industria

total. Las Sofomes y Sofoles especializadas son una parte importante de este financiamiento, y en menor medida las empresas constructoras se financian de otras fuentes (personales, grupos, etc.), recursos del extranjero e institutos financieros del país.

Con la crisis de 2008, algunos créditos fueron cancelados y se disminuyeron las líneas de crédito, por lo que algunos IF’s, principalmente Sofoles y Sofomes, tuvieron problemas de liquidez o cayeron en

incumplimiento debido a la situación económica. Esto ha creado mayor aversión al riesgo y menor apoyo a los IF’s en el apuntalamiento del sector de la construcción (CMIC, 2011)

1 La Banca de Segundo Piso es el nombre de los bancos administrados por el gobierno federal cuyo propósito es desarrollar entidades subnacionales y sectores económicos, así como solucionar problemas de financiamiento mediante la intermediación de créditos –que idealmente deben complementarse con asistencia técnica- con la banca de primer piso. Por otro lado, la Banca de Primer Piso también es conocida como Banca Múltiple. Se trata de bancos o instituciones de crédito que a través de varios productos captan dinero público proveniente de ahorradores e inversionistas para otorgar préstamos a personas o empresas que cumplen requisitos para ser considerados sujetos de crédito.

Estos bancos ofrecen el pago de servicios, transferencias, compra y venta de divisas, entre otros.

2

3

El gobierno ha desatendido el fomento a MiPyMEs en la Administración Pública Federal: Después de la promulgación de la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa en 2002, la fracción IX del décimo artículo establece que el gobierno debe “Promover que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y sus delegaciones en las Entidades Federativas y en el Distrito Federal realicen la planeación de sus adquisiciones de bienes, contratación de servicios y realización de obra pública para destinarlas a las MiPyMEs de manera gradual, hasta alcanzar un mínimo del 35%, conforme a la normatividad aplicable.”

Asimismo, el quinto artículo transitorio de la misma ley estipula un plazo de dos años a partir de su promulgación para alcanzar la meta. Adicionalmente se creó una Comisión Intersecretarial de Compras y Obras de la Administración Publica Federal a las MiPyMEs con la intención de facilitar el objetivo descrito, sin embargo, mientras que las metas se alcanzan en muchas dependencias del gobierno federal central, no existen estadísticas públicas para determinar que esto sea el caso en las entidades.

Difícil acceso a crédito: A nivel comparativo, México presenta un contexto difícil para permitir el acceso al sector privado. En el Reporte Global de Competitividad del Banco Mundial 2011-2012 (Banco Mundial, 2011), el sistema financiero mexicano salió mal evaluado en la variable de fortaleza institucional que mide la facilidad con la que se puede acceder a un crédito en un país. Lo anterior, se explica en la Gráfica 4. Asimismo, debe considerarse que la situación es más grave para las empresas más pequeñas.

Gráfica 4. Facilidad para obtener préstamos. Posición en paréntesis sobre 143 países.

República de Corea (127) México (92) España (99) Alemania (54) Reino Unido (50) Chile (27) Canada (22) Australia (23) Estados Unidos (24) Suiza (6) 0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5 5

1= imposible, 7= muy fácil.

Fuente: elaboración propia con datos del Global Competitiveness Report 2011-2012. Banco Mundial.

No obstante, no sólo existen problemas de acceso a crédito como se observa en la gráfica anterior, sino que también existen problemas institucionales que se reflejan en otras características del mismo estudio.

Por ejemplo, en cuanto a “Sofisticación del Sistema Financiero”, la evaluación colocó a México en el lugar 83 de 143 economías y, dentro de este rubro, en “Acceso al Crédito” en el lugar 92. Aunado a esto, el documento hace especial énfasis en que los factores más problemáticos para llevar a cabo negocios son el crimen, la corrupción y la ineficiencia gubernamental.

Esto habla de un sistema que, desde el punto de vista normativo y operacional, está imprimiendo barreras a la entrada2 al financiamiento. Por ejemplo, un estudio encontró que en México las autoridades se tardan hasta trece veces más en llevar a cabo trámites que en Estados Unidos, Australia e Inglaterra (Rodarte y Zindel, 2001).

Según la Encuesta de Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio del Banco de México, en orden de importancia, los principales factores que han ahuyentado a

los empresarios del crédito son: la inestabilidad económica vigente o esperada, la dificultad de acceso y el elevado costo del crédito, así como problemas relacionados con la empresa misma. Como se puede observar en la siguiente gráfica, uno de los motivos más comunes para no utilizar el crédito bancario son las elevadas tasas de interés –que muchas veces provienen de intermediación financiera.-

2 Una barrera a la entrada es el término económico que se utiliza para describir los obstáculos y restricciones institucionales o normativas que evitan el acceso a un mercado –en este caso el mercado crediticio- y tienen una repercusión directa sobre la competencia y bienestar de los consumidores

Gráfica 5: Factores por los que no acceden al crédito los empresarios por tamaño de empresa. Promedio 2009-2011.

Otros factores

7% 4%

Mayores dificultades para el servicio de la deuda bancaria

7% 7%

Más de 100 trabajadores Hasta 100 trabajadores 20% 16%

Aumento en los montos exigidos como colateral

14%

Deterioro de la posición financiera de la empresa

24% 27% 29%

Aumento en las tasas de interés del mercado 20%

Disminución de la demanda de sus productos o servicios

34% 43% 48%

mayores restricciones en las condiciones de acceso

43%

Deterioro de la situación económica del país 0%

10%

20%

30%

40%

55%

50%

60%

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta de Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio del Banco de México.

Por otro lado, las razones que exponen los empresarios para no haber buscado crédito, según la misma encuesta del Banco de México resaltan, en orden de importancia; la situación económica del país, las elevadas tasas de interés, el mal desempeño de su empresa, las condiciones de acceso al crédito y los montos exigidos como colateral. Como se puede observar en la siguiente gráfica, la situación es más grave para las empresas más pequeñas.

Gráfica 5: Factores por los que no acceden al crédito los empresarios por tamaño de empresa. Promedio 2009-2011.

Historia crediticia de su empresa

27%

Dificultades para el pago del servicio de la deuda bancaria vigente de su empresa

27%

41%

33%

Capitalización de su empresa

Hasta 100 trabajadores

49%

40%

Disposición de los bancos a otorgar créditos

Más de 100 trabajadores

41%

Accedo a apoyo público

37%

Montos exigidos como colateral para acceder al financiamiento bancario

39%

Condiciones de acceso al crédito bancario

40%

Ventas y rentabilidad de su empresa

40%

51% 51% 53% 54%

43%

Tasas de interés del mercado de crédito bancario

57% 59% 56%

Situación económica general 0%

50%

68$ 100% 4

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta de Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio del Banco de México.

5

Se ha reducido el Fondo Nacional para la Infraestructura (FONADIN): Por otro lado,

La deuda se utiliza ineficientemente: El mayor aprovechamiento (o apalancamiento) que se le puede dar a un pasivo es el gasto en inversión que resulte productivo. Sin embargo, antes de invertir en una mayor capi-

Gráfica 7: Créditos otorgados mediante el FONADIN 14 Miles de millones de pesos corrientes

afectando a las empresas más grandes, se puede observar una caída3 en los recursos ejercidos mediante el Fondo Nacional para la Infraestructura como se puede apreciar en la siguiente gráfica. La enorme importancia de FONADIN es que se espera sea uno de los principales motores para impulsar esquemas exitosos de asociaciones público-privadas. Asimismo, de forma análoga a los financiamientos a obras de inversión de BANOBRAS, estas obras pueden ofrecer formas propias de pago. Sin embargo, con la caída en el crédito otorgado por FONADIN, se reduce el número de obras de mayor rentabilidad social, lo que implica una pérdida importante para el desarrollo económico nacional.

12

12,3

10

12

12,6

8 6

5,4

4

2,8

4,2

2

1,2

0 ene-06

ene-07

ene-08

ene-09

ene-10

ene-11

ene-12

Fuente: Banco de México

talización, las empresas más pequeñas requieren de mecanismos de financiamiento para gastar en capital de trabajo con la finalidad de financiar sus operaciones diarias. En el periodo 2009–2011, entre 60% y 71% (dependiendo del tamaño de la empresa) del crédito adquirido por las empresas se destinó al capital de trabajo.

Después, en orden de importancia se destinó a la inversión 13%-20%, y 10% para la restructuración de pasivos. Asimismo,

demás evidencia que refleja la ineficiencia de los pasivos adquiridos apoyan la hipótesis de que los pequeños 4 y medianos empresarios consideran el crédito bancario como un seguro en caso de emergencia y no como una herramienta para el crecimiento. En la Gráfica 7 se muestran los distintos recursos de financiamiento según el tamaño de las empresas.

3 A partir de 2009, la Banca Comercial establece nuevas condiciones de financiamiento a las empresas constructoras como medida de prevención ante cambios en el mercado, en respuesta a la crisis económica que inició a finales de 2008, dejándolas en “estado de indefensión”. Una de ellas es la modalidad “market flex”, mecanismo a través del cual los bancos le ponen condiciones financieras de arranque a la empresa con la que conformaron el consorcio para participar en una licitación. Bajo esta modalidad, al iniciar el financiamiento del proyecto y hasta el cierre financiero, el banco acreedor tiene derecho ante cualquier eventualidad en los mercados, puede optar por incrementar la tasa de interés, reducir el financiamiento o cambiar la estructura financiera. Cabe mencionar que, antes de 2009, la tasa de interés que cobraban los bancos a las empresas para realizar proyectos de infraestructura tenía un tope de 50 puntos base. A partir de ese año, este tope desaparece.

4 Peña Kegel, L. (2007). “Objetivos de la Banca en el Sector de las PYMES”, BANORTE, Ponencia presentada en la 70 Convención Bancaria, Asociación de Bancos de México, Acapulco, 2007; así también el estudio de Visa The Nielsen Company (2008). Perspectivas de las Pymes. México 2008. http://mx.nielsen.com/news/documents/PerspectivasdelasPyMES.pdf.

Existe un círculo vicioso en el que las inversiones improductivas de las MiPyMEs y su morosidad crediticia mantienen altas tasas de interés de los pasivos adquiridos, lo que a su vez, contribuye con un mayor índice de morosidad. Es decir, por un lado las MiPyMEs suponen un riesgo elevado para los bancos, en consecuencia éstos elevan las tasas de interés; sin embargo, las mayores tasas de interés incentivan la morosidad y la informalidad en el mercado, lo que a su vez perpetúa el riesgo de las empresas y limita la posibilidad de reducir las tasas de interés.

Gráfica 7: Destino de recursos de financiamiento por tamaño de empresa.

Promedio 2009-2011

5% 10%

5% 3%

10%

Capital de trabajo

3%

Inversión 13% 20%

Reestructuración de pasivos Menos de 100 60%

Operaciones de comercio exterior Otros propósitos

71% Mas de 100

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta de Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio del Banco de México.

CONSECUENCIA Si las MiPyMEs no acceden a crédito se vuelven más vulnerables a las fluctuaciones económicas, no son capaces de invertir en activos fijos, en inversión, y no pueden reestructurar su deuda. Por lo tanto, aumenta su tasa de mortalidad, se fomenta la informalidad y se reduce la obra pública que pueden hacer.

Dependencia de crédito de proveedores: A diferencia de América Latina, en México 81% de las empresas adquieren financiamiento vía proveedores. En la región, esto es inusual, por ejemplo, en Costa Rica, las empresas se financian principalmente mediante el uso recursos propios y la banca comercial (Guaipatín, 2003). La principal explicación se puede encontrar en la dificultad que tienen las empresas para acceder a la banca de primer y segundo piso. El crédito de los proveedores se vuelve un sustituto económico y, por ende, un instrumento vital para la operación diaria de las empresas. Lo relevante es que este tipo de financiamiento se trata de pasivos de corto plazo y, en ocasiones, los términos no son favorables para las empresas.

Alta mortalidad de empresas: Las MiPyMEs son muy susceptibles a cambios en la economía y, en particular, tienen vidas útiles muy cortas. Se estima que de las 200 mil empresas que anualmente abren en México, solamente 35 mil sobreviven dos años más tarde y 25% de las mismas tiene escasa posibilidad de desarrollarse (López, et. al., 2007). Por otro lado, la Secretaría de Economía estima que sólo 10% cuentan con alguna oportunidad de desarrollarse en la economía formal (Secretaría de Economía, 2008).

Sin acceso a crédito, se imponen límites al crecimiento productivo de las empresas MiPyMEs. Estas conforman el 99% de las unidades económicas nacionales según el último Censo Económico de INEGI (2009).

En el caso de la industria de la construcción, esto quiere decir que se limita el acceso a activos fijos a las empresas más pequeñas, las cuáles son las que lo requieren de forma más apremiante para poder solventar su capital de trabajo, es decir, para operar en su día a día. Sin esta liquidez, se reduce la capacidad de maniobra y operación de las MiPyMEs, por lo que reduce la esperanza de su tiempo de vida y se obstaculiza la consolidación de las mismas. Es decir, estas no pueden evolucionar a empresas de mayor tamaño o afianzar su lugar en un nicho de especialidad. Por otro lado, las empresas más grandes, las barreras a la entrada le supone mayores costos, lo que reduce su participación en el mercado internacional y los posiciona en desventaja frente a empresas extranjeras en nuestro territorio.

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7

OBSTÁCULOS DEL FINANCIAMIENTO Y EL FORTALECIMIENTO DE MIPYMES La CMIC identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad del sector: 1. Las condiciones estructurales de las MiPyMEs representen un riesgo para las instituciones financieras 2. La Banca de Desarrollo no ofrece condiciones óptimas de apoyo a la industria de la construcción o a las MiPyMEs del sector.

OBSTÁCULO 1:

LAS CONDICIONES ESTRUCTURALES DE LAS MIPYMES REPRESENTAN UN RIESGO PARA LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS Deficiencias en la estructura y organización: Las MiPyMEs suelen presentar deficiencias en rubros de su administración. En específico presentan fallas en sus gobiernos corporativos, en la gestión de sus proyectos y en la planeación financiera que deciden adquirir para operar. Por un lado, existe evidencia que sugiere que la principal causa del fracaso de las MiPyMEs mexicanas es la falta de conocimiento del mercado en el que se involucran (Vásquez, 2007).

Asimismo, la falta de una gestión adecuada impide una correcta planeación y capacidad para interpretar variables económicas y financieras, reduciendo así la posibilidad de adquirir una visión de largo plazo para las empresas. Como consecuencia de una ausencia de planeación en el mediano o largo plazo, las MiPyMEs incurren en gastos innecesarios y operan flujos de caja inconsistentes con el capital de trabajo disponible (Maza, 1997). También, a causa de los diversos trámites que implica administrar un negocio, surgen dificultades en la presentación de estados financieros y, como consecuencia, se incentiva un comportamiento informal, como demoras en las obligaciones tributarias. Un estudio llevado a cabo por la Fundación de Desarrollo Sostenible (FUNDES) en 2007, encontró que 43% de las MiPyMEs fracasa por errores adminis-

trativos y 24% por errores financieros en su primer año de gestión (FUNDES, 2007).

Adicionalmente, las empresas MiPyMEs cuentan con restricciones a las tecnologías de la información; esto incluye desde el uso de teléfonos móviles hasta el uso de computadoras para administrar y publicitarse.

Sin estos medios de interconectividad se dificulta la eficiente operatividad de las cadenas productivas.

Asimetría de información, selección adversa y daño moral: Desde la perspectiva de los bancos, la baja canalización de créditos a las MiPyMEs obedece a un conjunto de factores de naturaleza estructural. Por un lado, como ya habíamos observado, existe una elevada mortalidad e informalidad en las empresas, lo que implica que son catalogadas como de alto riesgo. A esto se añade la falta de un registro confiable de información–insuficiencia que proviene de la estructura poco profesional de la empresa. Sin un seguimiento a las historias crediticias se limita la parametrización de las operaciones de crédito, lo que se traduce en la duplicidad de trámites y registros. Como carecemos de un registro al cual darle seguimiento, no solamente aumentan los costos de transacción, sino que surgen problemas de información asimétrica y selección adversa; es decir, por un lado se impide a las instituciones financieras determinar con exactitud

el riesgo que supone el deudor potencial, mientras que, por el otro, la banca otorga créditos a MiPyMEs que, en una situación de información completa, no la hubieran recibido. Finalmente, existe un daño moral cuando el crédito se desvía y la reasignación aumenta el riesgo de la empresa sin el conocimiento o autorización del acreedor.

El uso del crédito para gastos personales es el ejemplo más claro de estas malversaciones, cuyo efecto es aumentar el riesgo del fracaso de las MiPyMEs e impedir que las tasas de interés de reduzcan.

OBSTÁCULO 2:

LA BANCA DE DESARROLLO NO OFRECE CONDICIONES ÓPTIMAS DE APOYO A LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN O A LAS MIPYMES DEL SECTOR. Con las políticas de saneamiento económico durante la segunda mitad de la década de los noventa se inició un proceso de reforma con la finalidad de que la Banca de Desarrollo mejorara su incidencia estratégica en la economía nacional. Se redefinió su objetivo para que su función fuera operar como banca de segundo piso.

Es decir, a partir de entonces dejó de operar primordialmente como institución financiera para dedicarse a canalizar los recursos crediticios y ofrecer capacitación y asistencia técnica. En ese contexto, el perfil de instituciones intermediarias como Nacional Financiera (NAFIN) fueron reorientadas para convertirse en instituciones del Sistema Financiero de Fomento, con el fin de apoyar complementariamente a la Banca Comercial mediante diversos esquemas financieros, entre los que destacan el crédito, la inversión en capital de riesgo y el otorgamiento de garantías (Morfin, 2009).

En específico, las Bancas de Desarrollo más relevantes para la industria de la construcción por su objetivo primario son NAFIN y BANOBRAS. De estas, NAFIN es la banca especializada en MiPyMEs mientras que BANOBRAS es el principal financiador de gobiernos estatales, municipales y proyectos de asociación público-privada.

Existen pocos mecanismos de financiamiento específicos a la construcción:NAFIN es la entidad financiera encargada de fomentar el desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa, proporcionando financiamiento, capacitación y asistencia técnica, así como el desarrollo del mercado financiero (NAFIN, 2011). Sin embargo, existe una baja penetración a los servicios financieros enfocados al desarrollo de los constructores, quienes enfrentan diversas restricciones por ser considerados como clientes alto riesgo.

En la Gráfica 8 se puede observar cómo NAFIN ha diversificado el crédito que otorga al sector privado entre garantías e intermediación. Todavía a principio de la década pasada, NAFIN funcionó como banca de primer piso, y operó esencialmente como banca de segundo piso para las cadenas productivas (83% del total de recursos que intermedio entre empresas y la banca comercial).

Conforme pasó el tiempo, los créditos y garantías de crédito inducido han ido creciendo en importancia.

Gráfica 8: Crédito otorgado por NAFIN 2000-2010 100% 90% 80% 70%

Primer piso

60%

Garantías y crédito inducido

50%

Total segundo piso

40% 30% 20% 10% 0%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

2007 2008 2009 2010

Fuente: Elaboración propia con base en los informes anuales de NAFIN.

8

Pareciera que a partir de 2000 hubo un aumento al crédito de NAFIN y que, a partir de la siguiente administración se hubiera contraído sustancialmente el monto absoluto y relativo del crédito intermediado para los constructores Dos buenos esfuerzos del Gobierno Federal han sido los Centros México Emprende coordinado por la Secretaría de Economía y los créditos otorgados a la construcción mediante Nacional Financiera. No obstante, han resultado insuficientes. En específico, en 2010 después de su función como banca de segundo piso y garante de crédito inducido, NAFIN ayudó al refinanciamiento mediante descuentos tradicionales (11%) y apoyó con créditos a micronegocios (4%).

Sin embargo, el crédito específico a la construcción y equipamiento solamente llegó al 2% de lo intermediado en 2010; monto que sumó un valor total de 3.1 mil millones de pesos. No obstante, hay que considerar el efecto de la contracción del crédito a nivel mundial debido a la crisis económica y el hecho que muchas de las MiPyMEs se vieron beneficiadas por medio de garantías y otros mecanismos de intermediación.

Es importante recalcar que los montos otorgados a la industria fueron al final de la

Gráfica 9: Porcentajes relativos y cifras absolutas del crédito otorgado por NAFIN a la Construcción. 2000-2010

25,00

30%

20,00

25% 20%

15,00

15% 10,00

10%

5,00 0,00

5% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Porcentaje del total de crédito del sector privado

9

0%

Crédito a la construcción en términos absolutos Crédito a la construcción como porcentaje total

Fuente: elaboración propia con base en los informes anuales de NAFIN.

década, similares a los niveles otorgados al principio, lo que refleja la falta de importancia relativa que la banca ha otorgado a las necesidades de las empresas del sector.

Tasas de Interés no competitivas. La tasa de interés en México para las MiPyMEs por parte de la Banca de Desarrollo es cercana a 20% , mientras que en otros países, como España, la tasa no supera 10%, lo que les da mayor competitividad 5. Incluso, algunas empresas extranjeras que operan en México obtienen su financiamiento en su banca nacional.

Asimismo, en México es difícil conseguir créditos para empresas menores de cinco años, mientras que en la mayoría de los países en los que existe una mayor disponibilidad de crédito, existen también plazos libres y otros hechos a la medida de las empresas (Zorrilla, 2005).

OBJETIVOS Partiendo de los problemas y las consecuencias expuestas, la CMIC se plantea los siguientes objetivos: OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Fortalecer un mercado de crédito competitivo y especializado que considere las necesidades de financiamiento de la industria de la construcción y que permita a las MiPyMEs consolidarse para apoyar el fortalecimiento del mercado interno

Fortalecer las capacidades de decisión financiera de las MiPyMEs

5

Para que puedan tomar decisiones estratégicas de corto, mediano y largo plazo y que el financiamiento que adquieran sea utilizado en inversiones productivas.

Reducir la tasa de interés Para que exista una menor morosidad entre empresas, se fomente la formalidad y un mayor número de MiPyMEs puedan acceder a nuevos mecanismos de financiamiento.

La tasa de interés para las PYMES que otorga NAFIN es: Santander 18%, HSBC 20-24%, Bajío 18-22%, Inbursa 16-23%, por mencionar algunas, NAFIN, op. cit. (2011).

LÍNEAS DE ACCIÓN Para lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012: 1. Aumentar y fortalecer los mecanismos de intermediación, capacitación y factoraje para las MiPyMEs. 2. Estructurar y estimular programas específicos de ayuda a la industria de la construcción en la banca de desarrollo.

3. Crear un padrón de registro y seguimiento para el uso y desempeño de pasivos adquiridos entre las mipymes

1. AUMENTAR Y FORTALECER LOS MECANISMOS DE INTERMEDIACIÓN, ESPECIALIZACIÓN, CAPACITACIÓN Y FACTORAJE PARA LAS MIPYMES ¿Qué debe hacer el gobierno?

Para aumentar y fortalecer los mecanismos de intermediación, capacitación y factoraje de las MiPyMEs es indispensable, primero, simplificar los procesos y trámites de intermediación de los distintos sectores por medio de un adelgazamiento de los marcos procedimentales y de los requisitos que obstaculizan el desarrollo de las MiPyMEs. Segundo, diseñar programas de capacitación sobre financiamiento, contabilidad, inversión, sistema jurídico y los temas donde presentan mayor deficiencia y, por tanto un área de oportunidad.

Tercero, abrir posibilidades de factoraje a cambio de avales accesibles con términos de contratación que permitan el financiamiento y crecimiento de las MiPyMEs. La promoción de la especialización de las MiPyMEs busca incrementar su probabilidad de acceso al crédito. Esto es competencia del poder Ejecutivo, sin embargo

existen marcos normativos que pueden potencializar tal especialización, dotando de mayores atribuciones a la Secretaria de Economía o definiendo mínimos de especialización en la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (LDCMPyME). En específico se deben seguir impulsando los programas del Fondo MiPyME, la cobertura de los Centros México Emprende y la subcontratación específica al sector en el programa de Empresas Tractoras.

Situación actual

programas, no han podido contrarrestar los efectos de la mortalidad de las empresas o incidir de forma significativa en la consolidación de las mismas.

Asimismo, existen portales para la exportación al extranjero como Ventanilla Única. No obstante, no hay mecanismos adecuados y diseñados para atender las necesidades de los constructores y los que existen no atienden por tipo de obra o sector, lo que es sorprendente cuando se considera que la industria representa cerca del 6% del Producto Interno Bruto.

Hoy en día la Secretaría de Economía tiene una variedad de programas que pretenden atender a las MiPyMEs en sus mecanismos de intermediación, capacitación y factoraje. Estas vienen descritas a continuación.

No obstante, mientras que se incentiva la profesionalización de las MiPyMEs en estos

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo 1. Las MiPyMes no ofrecen condiciones de bajo riesgo para las instituciones financieras

Vínculo con la Línea de Acción Con esto se pretende extender la vida esperada de la MiPyMEs y, en consecuencia, reducir el riesgo atribuido a su inversión..

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¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo El apoyo a las MiPyMEs hoy se regula por medio de la LDCMPyME y los programas se ejecutan desde la Secretaría de Economía que divide su apoyo en cinco segmentos: 1. Apoyo a emprendedores

• Asesoría Financiera PyME • Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario • Programa Capital Semilla • Programa Centros PyMExporta

2. Microempresas 3. Pequeñas y Medianas Empresas

• Programa de Capacitación y Consultoría

4. Empresas gacela (empresas con crecimiento dinámico)

• Programa de Desarrollo de Intermediarios Financieros Especializados

5. Empresas tractoras (empresas con posición estratégica en el mercado y en las cadenas productivas).

• Programa de Financiamiento para Emprendedor a través de la Banca Comercial

6. Centros México Emprende

• Programa Nacional de Microempresas

En financiamiento, Nacional Financiera ofrece un programa de Financiamiento para empresas constructoras y BANOBRAS ofrece financiamiento a los constructores con los proyectos con fuente propia de pago. Para promover su especialización es necesario que la Secretaría de Economía promueva la inversión en capital humano y en tecnología orientada a la especialización en la producción de bienes y en la provisión de servicios. La especialización asegura productos diferenciados en el mercado con lo que fortalece a las MiPyMEs y promueve su crecimiento y estabilidad en los flujos financieros. La Secretaría de Economía debe acompañar la especialización con capacitación y apoyo para incrementar su probabilidad de acceso al crédito por medio de los programas que ya implementa de:

Éstos, como los principales programas de apoyo a MiPyMEs, deben difundirse así como ampliar su presupuesto, pues son indispensables para su fortalecimiento. Con base en el argumento de que las MiPyMEs representan 99% de las empresas en el país y el 52% del PIB, su fortalecimiento y acceso a créditos es necesario para elevar el empleo, la competitividad y especialización.

Para fortalecer estos programas, la SHCP, por medio de la Subsecretaría de Egresos, en conjunto con la Dirección General de Planeación y Evaluación de la Secretaría de Economía deben proponer el incremento al presupuesto de estos programas, así como fortalecer las reglas de operación de los mismos con el fin de reducir la morosidad y aumentar la probabilidad de acceso a créditos.

El Ejecutivo debe intervenir en la intermediación y en el factoraje por medio de las instituciones de la Banca de Desarrollo para fortalecer a las MiPyMEs. En temas de intermediación puede reducir la tasa de morosidad de las MiPyMEs al reducir las tasas de interés a las que presta la Banca de Desarrollo. En los casos de la Banca Comercial promover la competencia y acceso a créditos de bancos internacionales con el fin de reducir las tasas de interés e incrementar el acceso de las empresas a créditos accesibles. La intermediación se da por medio de la reducción de los requisitos que impone tanto la Banca de Desarrollo como la Banca Privada.

Actualmente, las instituciones de crédito de Banca de Desarrollo que funcionan son: • Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS) • Nacional Financiera (NAFIN) • Banco de Comercio Exterior (BANCOMEXT) • Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada (BANJERCITO) • Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI) • Sociedad Hipotecaría Federal (SHF) • Financiera Rural • Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) • Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural (FOCIR)

Estas deben contribuir en subsanar los principales problemas de las MiPyMEs como: • La alta mortalidad inherente a las PYMES • Los altos costos de transacción • La información asimétrica y selección adversa • La dependencia de esquemas crediticios basados en garantías • Las deficiencias del sistema jurídico • Las estructuras de mercado poco competitivas e información opaca al consumidor

Para subsanar esos problemas, el Ejecutivo Federal, mediante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de Economía, debe implementar programas de seguimiento y rendición de cuentas para dar mayor certidumbre, así como programas de capacitación sobre financiamiento, contabilidad, inversión y del sistema jurídico con el fin de que conozcan las posibilidades de acceso a créditos. Esto debe verse acompañado de políticas dentro de las principales instituciones financieras de desarrollo para bajar las tasas de interés, flexibilizar requisitos y ofrecer opciones de factoraje que fortalezcan a las MiPyMEs. El fundamento legal se encuentra en el Capítulo II de la LIC que define las atribuciones de la Banca de Desarrollo. Asimismo, el Artículo 31 especifica que sus planes, programas y

propuestas deberán ser aprobados por la SHCP y el 43 establece que su Director será nombrado y removido por el Ejecutivo Federal por medio del Secretario de Hacienda.

también puede fortalecer a las MiPyMEs por medio de la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa para agregar en el Artículo 11 una fracción para que en los programas sean considerados temas de especialización

y acceso a créditos. La reforma obligaría a la Secretaría de Economía a algunos programas que atiendan sus atribuciones en esta Ley.

Así, desde el Ejecutivo Federal por medio de las instituciones financieras de Banca de Desarrollo es posible fortalecer los mecanismos de intermediación, capacitación y factoraje para las MiPyMEs.

Proceso en el Legislativo Desde el Legislativo es necesario reformar la Ley de Instituciones de Crédito (LIC) para ampliar las atribuciones que ya se le ha otorgado en el Capítulo II a la Banca de Desarrollo para ampliarla en materia de acceso de MiPyMEs a créditos. El Legislativo

2. ESTRUCTURAR Y ESTIMULAR PROGRAMAS ESPECÍFICOS DE AYUDA A LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN LA BANCA DE DESARROLLO ¿Qué debe hacer el gobierno?

Para cambiar la visión de la Banca de Desarrollo para que diseñe estrategias integrales de financiamiento, alineando las políticas gubernamentales con las de la Banca comercial y Desarrollo, Cámaras y organizaciones privadas, el gobierno puede replantear el objetivo de las instituciones de crédito de Banca de Desarrollo desde sus Reglamentos operativos. En específico se deben crear programas que promuevan la creación de fondos para utilizarlos como garantías en la promoción del crédito en apoyo a MiPyMEs de la construcción con divisiones sectoriales y programas de asesoría que diseñen

estrategias integrales de financiamiento en donde la banca de desarrollo alinee las políticas públicas gubernamentales con las necesidades de las empresas constructoras.

La intervención en el Ejecutivo requiere una política de inversión que sea planteada por la SHCP, mientras que desde el Legislativo la modificación debe darse en la LIC. Simultáneamente, la Banca de Desarrollo nacional, auspiciada por el gobierno, debe invitar a un mayor número de bancos nacionales y a otros actores de la Banca de Desarrollo internacional

–como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo- a participar activamente en el fomento de los créditos que se otorgan a constructores, así como organizar espacios para encontrar mecanismos específicos para atender a la industria.

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Situación actual Actualmente la Banca de Desarrollo tiene como propósito seguir funcionando como banca de segundo piso y ofrecer garantías. Sin embargo, mientras que existe un crecimiento reciente para obras públicas, el crédito específico a las necesidades de las

empresas constructoras es limitada, si acaso, NAFIN destinó apenas el 2% de sus financiamientos al sector. Asimismo, su función como banca de primer piso se ha visto reducida, lo que implica que las empresas más pequeñas sólo pueden acceder mediante intermediación, lo que

resulta en la adquisición de pasivos de más difícil acceso y no necesariamente con tasas competitivas.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Vínculo con la Línea de Acción

Obstáculo 2. La Banca de Desarrollo ha reducido su función como banca de segundo piso y ha descuidado su papel como banca de primer piso

Esta línea de acción tiene la finalidad de reducir la tasa de interés al incluir a más actores al mercado de crédito, sin descuidar la función de intermediación que lleva a cabo.

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo La SCHP debe replantear las funciones de la Banca de Desarrollo y reconocer su potencial para detonar el desarrollo de las MiPyMEs. Con base en el Artículo 30 de la LIC, la SHCP está facultada para expedir el reglamento orgánico de cada institución de la Banca de Desarrollo que establecerá las bases de su organización y el funcionamiento de sus órganos. A pesar de ello, estas instituciones cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propios. Esta atribución es suficiente para replantear el objetivo de cada institución financiera y para rediseñar la política de inversión y crediticia. Asimismo, las instituciones de la Banca de Desarrollo realizan sus programas operativos y financieros anualmente, los cuales incluyen las inversiones crediticias prospectivas.

La intervención del Ejecutivo Federal puede darse en estos planes operativos y financieros por medio de la Unidad de Banca de Desarrollo que depende de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público de la SCHP. El Jefe de esta Unidad debe plantear los siguientes cambios:

• Mayor inversión en riesgo en empresas con potencial de crecimiento

• Sistema de seguimiento a MiPyMEs receptoras de crédito por medio de instituciones de Banca de Desarrollo.

• Menores tasas de interés a cambio de seguimiento.

• Sistema de seguimiento monitoreado desde las instituciones crediticias y desde la SHCP. • Mayor disponibilidad de capital • Sistema de seguimiento de desempeño de las MiPyMEs y asesoría por medio de los programas existentes de la Secretaría de Economía.

• Apalancamiento de proyectos con potencial de crecimiento y para emprendedores.

Desde el Ejecutivo no es necesario enviar una iniciativa que modifique la LIC o la LDCMPyME, pues con las facultades en la legislación actual puede iniciar esta línea de acción. La negociación únicamente debe darse al interior de la Administración Pública Federal.

Proceso en el Legislativo La intervención del poder Legislativo para cambiar la visión de la Banca de Desarrollo para que tenga como finalidad otorgar préstamos con una menor tasa de interés a empresas que presenten cambios en su desempeño puede darse únicamente por medio de las modificaciones a la LIC. No tiene atribuciones para intervenir en las tasas de interés a las que prestan las instituciones de crédito de Banca de Desarrollo, pero sí en obligar las instituciones crediticias a que den seguimiento al desempeño de quienes reciben los créditos. El Congreso

de la Unión puede proponer la creación del Sistema de Seguimiento de Despeño que dependa tanto de la SHCP como de la Secretaría de Economía. Asimismo, puede crear, desde la Ley, un Instituto u órgano que de seguimiento sin dejar de asegurar en todo momento el apego a la Ley Federal de Protección de Datos Personales. La modificación dentro de la LIC sería en el Capítulo II de la Ley por dos vías:

1) La creación del Sistema de Seguimiento de Desempeño de MiPyMEs que acceden a créditos de la Banca de Desarrollo.

2) Obligar a las instituciones de crédito a dar seguimiento a los acreedores por los mecanismos que cada institución fije, con la aprobación de la SHCP.

3. CREAR UN PADRÓN DE REGISTRO Y SEGUIMIENTO PARA EL USO Y DESEMPEÑO DE PASIVOS ADQUIRIDOS ENTRE LAS MIPYMES ¿Qué debe hacer el gobierno?

Generar una base de datos que ayude a realizar un seguimiento efectivo a las MiPyMEs que han accedido a créditos o han sido acreedoras de financiamiento. A esto se deben añadir el diseño e implementación de programas que atiendan el seguimiento del uso de estos pasivos. El objetivo es fortalecer la capacidad de en-

deudamiento por medio del seguimiento del uso de sus pasivos adquiridos y que esté disponible al público por razones de transparencia y para que el sector privado y financiero también lo pueda usar para contratar a las mejores MiPyMEs por especialidad. El Ejecutivo puede hacerlo por medio de la creación del Padrón, mien-

tras que el Legislativo puede exhortar desde la legislación al Ejecutivo para su creación.

Situación actual El gobierno posee el Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales y el Padrón de Contratistas y Proveedores. Sin embargo, mientras que el sistema es transparente, tiene fallas en accesibilidad para el público no especializado. Asimismo, no permite al sector financiero hacer un seguimiento efectivo del uso de pasivos. ¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo 1. Las MiPyMes no ofrecen condiciones de bajo riesgo para las instituciones financieras

2. La Banca de Desarrollo ha reducido su función como banca de segundo piso y ha descuidado su papel como banca de primer piso

Vínculo con la Línea de Acción Pretende fortalecer a la MiPyMEs mediante una supervisión adecuada e informada de sus actividades sin que opere en detrimento de su operatividad para que puedan adquirir una visión de largo plazo La banca de desarrollo y la comercial pueden tener mejor información y lidiar con los problemas de asimetría de información y riesgo moral de sus clientes

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¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo Tanto la SHCP como la Secretaría de Economía pueden integrar este padrón de MiPyMEs que permita dar seguimiento a su desempeño y al uso de pasivos. La Secretaría de Economía debe acompañar el análisis de uso de pasivos con programas de capacitación y seguimiento para el uso eficiente de estos pasivos, ya sea que hayan sido adquiridos por medio de financiamiento Proceso en el Legislativo Al igual que en el caso anterior, el Legislativo puede exhortar al Poder Ejecutivo desde la LIC y la LDCMPyME para obligar a la SHCP y a la Secretaría de Economía a crear un Padrón de Proveedores y Contratistas con el fin de dar seguimiento a su desempeño y mejorar el uso de sus pasivos. El objetivo último es el fortalecimiento de las MiPyMEs, por ello, el fundamento se encuentra en la LDCMPyME. La creación del Padrón y del Sistema de Seguimiento debe ir acompañada del impacto presupuestario, en caso de que la propuesta surja desde el Legislativo. La Comisión facultada para discutir y, en su caso aprobar, esta reforma es la Comisión de Hacienda y Crédito Público

no crediticio de programas federales o por medio de las instituciones de la Banca de Desarrollo. El Padrón debe estar sustentado legalmente en los Reglamentos internos de las instituciones financieras de crédito que redacta la SHCP, mientras que su operación puede estar reglamentada desde el Reglamento Interior de la SHCP o del Reglamento Interior de la Secretaría de Economía, en caso de que las facultades de seguimiento

recaigan sobre ella. Esta propuesta es factible desde la Administración Pública Federal, sin embargo la implementación debe ser cuidadosa debido a que el seguimiento se fundamenta en el ejercicio de los recursos a los que han accedido las MiPyMEs. El padrón, forzosamente, debe estar acompañado de un sistema de seguimiento, de lo contrario pierde su razón de ser para evaluar el uso de pasivos adquiridos.

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16

SEGURIDAD SOCIAL AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

CONTENIDO Problema

1

Problemática específica de la industria de la construcción

3

Consecuencias

4

Trabajadores

4

Gobierno

5

Empresas

5

Obstáculos del sector de infraestructura de seguridad Social

5

Obstáculo 1: El beneficio que reciben los trabajadores es muy bajo en relación al costo de las cuotas patronales

5

Obstáculo 2: La creciente oferta de programas sociales a trabajadores al mercado informal

6

Obstáculo 3: la rigidez laboral y el pago de cuotas patronales generan altos costos financieros y operativos para las empresas, en particular para las MiPyMEs 6

Objetivos

7

Líneas de acción

7

1. Reformar el marco normativo para dar lugar a la creación del sistema de seguridad social universal

7

2. Construir una comisión técnica intersecretarial que diseñe y comience la implementación de una estrategia fiscal e institucional para la integración del sistema universal de seguridad social

10

3. Actualizar y adecuar el marco normativo para evitar la aplicación discrecional del RSSOTCOTD a las constructoras, evitando así costos excesivos para ellas

11

Bibliografía

12

1

PROBLEMA El crecimiento de la informalidad en el mercado laboral mexicano vulnera los derechos sociales de los trabajadores de menores ingresos y reduce la productividad de las empresas, en especial de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyMEs).

Mercado laboral segmentado y baja productividad: De acuerdo con Santiago Levy,1 la introducción de programas sociales en este esquema puede segmentar el mercado laboral, generando un impuesto al trabajo formal asalariado y un subsidio al trabajo asalariado y no asalariado del sector informal (Levy, 2008). La presencia del sector informal afecta la productividad, tanto de los individuos

como de las empresas. La persistencia de un sector informal de gran tamaño tiene efectos sobre el rendimiento individual de los trabajadores que, al carecer de seguridad social, ante algún problema grave de salud se ven obligados a realizar un gasto catastrófico.

Las empresas que carecen de acceso a crédito y a los mercados, suelen contratar trabajadores informales y tienden a ser

más pequeñas debido a que no aprovechan las economías de escala, lo que conduce a una menor productividad a nivel agregado y, en consecuencia, a un menor crecimiento de la economía.

Además, los programas sociales afectan directamente el crecimiento de la economía porque son financiados con una reducción en inversión pública, por ejemplo, con menos gasto en infraestructura (Zonszein, 2010).

Incentivos a la informalidad: Debido a los esquemas de seguridad social existentes, los trabajadores y las empresas encuentran más redituables las relaciones de trabajo asalariado no formal, las cuales evaden las leyes laborales y las de seguridad social, o por una relación no asalariada. Estos incentivos se comprueban con las cifras sobre el mercado laboral en México: cuenta con un sector formal pequeño (38%) y menor al promedio de América Latina (49.7%). En la Gráfica 1 se muestra la composición de la fuerza de trabajo para 2006.

Gráfica 1. Composición de la fuerza de trabajo en México para el año 2006* 4%

4%

Informal

Asalariado 40%

56%

No asalariado

38%

Desempleo

58%

Formal Desempleo

*Cifras redondeadas Fuente: Levy (2008)

De estos datos se obtienen dos conclusiones fundamentales: 1) medido por empleo, el sector informal es mayor que el formal y 2) el empleo asalariado (legal e ilegal) es sólo 56% de la fuerza laboral total. Levy anota que aun si no existiera el empleo asalariado ilegal, la seguridad social sólo cubriría 56% de la fuerza de trabajo, lo que refleja las

limitaciones de asociar la seguridad social con el trabajo asalariado. Por su parte, en la ausencia de evasión, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) tendría una cobertura al menos 58% mayor de la que tiene hoy.

empresas registradas en el IMSS que el propio IMSS, en especial en cuanto a empresas pequeñas. En la Tabla 1 se muestra la diferencia que registró INEGI con las dadas de alta en el IMSS para 2003. Se observa que el número de empresas y trabajadores no registrados es importante.

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) tiene mayor número de

1 Santiago Levy en el libro Good Intentions, Bad Outcomes: Social Policy, Informality and Economic Growth in México (Brookings Institution Press, 2008) plantea la posibilidad de implementar un sistema de Seguridad Social Universal en México. Entre las propuestas de garantías del seguro se incluye: seguro médico, de vida, por discapacidad, de riesgos de trabajo para trabajadores asalariados, de desempleo para trabajadores asalariados, pensión para el retiro, transferencias directas al ingreso y condicionadas a la inversión en capital humano para familias pobres. En esta agenda nos sumamos a la propuesta de Santiago Levy debido a que consideramos que es una buena estrategia y solución al problema de seguridad social a los que se enfrenta la CMIC.

Tabla 1. Número de trabajadores y empresas registrados en IMSS e INEGI 2003

Tamaño de empresa

0-2 3-5 6-10 11-15 16-20 21-30 31-50 51-100 101-250 251-500 >501 TOTAL

INEGI

IMSS DIFERENCIA

Empresas Trabajadores Empresas Trabajadores Empresas Trabajadores 2,118,138 3,011,902 350,459 488,727 1,767,679 2,523,175 581,262 2,078,023 183,432 686,515 397,830 1,391,508 153,891 1,135,021 95,886 725,253 58,005 409,768 47,601 604,387 38,855 494,430 8,746 109,957 24,361 433,741 21,342 379,795 3,019 53,946 25,171 627,011 22,399 556,830 2,772 70,181 20,927 812,729 19,125 743,225 1,802 69,504 16,100 1,135,608 15,337 1,077,909 763 57,699 10,898 1,683,740 10,526 1,629,298 372 54,442 4,029 1,379,532 3,804 1,314,357 225 65,175 2,636 3,199,628 2,626 3,082,169 10 117,459 3,005,014 16,101,322 763,791 11,178,508 2,241,223 4,922,814

Fuente: Levy (2008) con datos de IMSS (2005) e INEGI, Censos Económicos 2004.

Movilidad: Al analizar la información del INEGI, IMSS y CONSAR sobre estadísticas laborales se concluye que la mayoría de los trabajadores mexicanos ha experimentado algún episodio de trabajo formal en la última década. Lo importante de

esta conclusión es que el mercado laboral se caracteriza por la fluidez, y la transición formal-informal hace evidente la incongruencia del diseño de protección social, pues están diseñados de acuerdo con las características transitorias y dependen de

factores ajenos a los trabajadores y las empresas (Levy 2008). En la Gráfica 2 se muestra el promedio de permanencia en el sector formal por grupo de nivel de salario (siempre alto, siempre bajo y mixto) de 1997 a 2006.

Gráfica 2. Años de empleo formal por nivel de salario (1997-2006) 100% 16,2

90% 80%

33,1

39,5 51,6

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

9,3 TODOS (9,279,273)

19,5 5,9 ALTO (2,320,389)

BAJO (3,707,089)

MIXTO (3,251,795)

Fuente: Levy (2008) 2

3

Las conclusiones más importantes de la gráfica anterior son que para el grupo de salario alto, 51.6% de los trabajadores permanecieron en el sector formal por los diez años, mientras que 5.9% permanecieron sólo un año. En promedio, un empleado de salario alto permaneció en el sector formal 77% del tiempo. El contraste con el grupo de salarios bajos es preocupante: sólo 16.2% estuvieron empleados en el sector formal por los diez años, mientras que 19.5% estuvieron en este sector sólo un año. En promedio, un empleado de salario bajo permaneció en el sector formal 49% del tiempo. Finalmente, los empleados que han pertenecido en ambos grupos de salarios son los que más han permanecido en el sector formal, con 80% del tiempo.

PROBLEMÁTICA ESPECÍFICA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN Ante un escenario general de evasión a las cuotas del IMSS, las empresas de la industria de la construcción son reguladas por un marco normativo específico que se aplica de forma discrecional y bajo estimaciones desactualizadas, generando serios problemas operativos sin garantizar una verdadera protección para los trabajadores de la industria.

Mucha de la nueva actividad empresarial en México comienza y se desarrolla en el sector informal: cada año se crean más de 200 mil nuevas PyMEs, 90% de las cuales operan en el sector informal (Tan, López – Acevedo, et. al.,

2007). En la industria de la construcción trabajan más de una cuarta parte de todos los empleados registrados ante el IMSS, como se muestra en la Gráfica 3. Además, se caracteriza por emplear a una gran parte de los trabajadores temporales del

país y por la alta tasa de accidentes que los trabajadores de obra sufren.

Gráfica 3. Porcentaje de empleos registrados en el IMSS en la Industria de la construcción 29

28.5

28

27.5

27

26.5 I II III 2008 Fuente: IMSS, 2011.

IV

I II III 2009

IV

I II III 2010

IV

I

II 2011

III

Los trabajadores de la construcción son particularmente vulnerables a los incumplimientos patronales de sus empleadores, dada la naturaleza temporal y fluctuante de los trabajadores de la industria.

Sobre-regulación: La vulnerabilidad de los trabajadores de la construcción impulsó al gobierno a regular de manera diferenciada la seguridad social de éstos, por lo que en 1985 se promulgó el Reglamento de Seguridad Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado (RSSOTCOTD). Este reglamento genera problemas de inequidad, pues de acuerdo con los patrones, se regula con mayor severidad a esta industria.

El Reglamento se creó con el objetivo de inhibir el comportamiento de los constructores de no reportar el número real de trabajadores para evitar pagar las cuotas obrero-patronales correspondientes. Por ello, el Reglamento incluye una

disposición que permite cobrar cuotas cuando no sea posible identificar el número de trabajadores, lo que se conoce como facultad de estimar por parte del IMSS. Dicha facultad genera pagos excesivos por parte de los patrones, nació como una facultad de excepción, aplicable sólo a los incumplidos, ahora se usa indiscriminadamente por el IMSS contra la industria de la construcción.

La “Facultad de estimación del IMSS se encuentra reglamentada en el Artículo 15, párrafo VI, de la Ley del Seguro Social.

Mediante ella, el Instituto puede cobrar a los empleadores lo que considera que deberían estar pagando en cuanto a trabajadores eventuales (lo que ocurre normalmente en las obras) y cuando no se registra a todos. El IMSS puede calcular, con base en experiencia previa, los costos de una obra y así suponer si el patrón está declarando todo lo que debe ante el IMSS. Los tabuladores no concuerdan con los costos reales de las obras y generalmente

son sobrestimados, ocasionando que los empleadores incurran en costos excesivos.

El IMSS ha tratado de solucionar algunos de los problemas del RSSOT mediante la creación del Sistema de Afiliación de los Trabajadores de la Construcción (SATIC). Este sistema permite presentar la documentación acerca de la obra y los trabajadores involucrados en ella por Internet, haciendo más eficiente el intercambio de información entre IMSS y empresas.

De esta manera el IMSS cuenta con mejores herramientas para identificar a los patrones cumplidos e incumplidos y aplicar la facultad de estimación sólo a estos últimos, en todo caso. Por otra parte el SATIC esclarece la relación y obligaciones de empresas y empleados subcontratados y disminuye los costos de transacción para el patrón y el IMSS, por lo que ya no es necesaria esta sobre regulación del sector.

CONSECUENCIAS TRABAJADORES El diseño constitucional de seguridad social genera desigualdad en el acceso entre los trabajadores asalariados y no asalariados, dejando en un estado de indefensión a una gran parte de la población económicamente activa.

La legislación establece un sistema de seguridad social fragmentado en dos grandes grupos: los trabajadores en general y del estado y los trabajadores que no están sujetos a una relación formal de trabajo. La política social persigue esta división fomentando la informalidad, ya que excluye a los trabajadores no asalariados de la cobertura de la seguridad social, para lo que se ha creado una serie de programas de protección social desarticulados

para cubrir las necesidades generadas por la falta de seguridad social.

alrededor de características transitorias e impredecibles o fuera de control de los trabajadores.

El resultado es que el acceso a beneficios sociales importantes es errático e incompleto. Por ejemplo, si bien los trabajadores informales tienen acceso a la salud, la evidencia señala que éstos no ahorran voluntariamente para su pensión de retiro en las Afores, lo que contrasta con los trabajadores formales quienes al obtener servicios médicos necesariamente ahorran para su pensión.

La característica de fluidez de formal a informal muestra la incongruencia del sistema, pues los programas y derechos sociales no deben estar diseñados

4

5

GOBIERNO Ante un escenario generalizado de carencias en seguridad social, se han creado programas de desarrollo social que han tenido un gran costo político y económico para las finanzas públicas.

Los trabajadores informales plantean un reto para el gobierno, pues en ausencia de intervención quedarían sin protección contra riesgos como falta de ingreso durante la vejez, enfermedades de invalidez, entre otros, y tampoco habría un esfuerzo redistributivo a favor de los trabajadores de bajo ingreso.

En consecuencia, el gobierno por varias décadas ha instrumentado diversos programas de protección social de salud, vivienda, guarderías, pensiones no contributivas, con diferentes grados de exigibilidad que buscan proveer a los trabajadores no asalariados un conjunto de beneficios sociales parecidos a los de los asalariados.

A lo largo de la última década, los programas de protección social han crecido mucho más que los canalizados a la seguridad social: en el periodo de 1998-2007 los primeros crecieron 108% en términos reales, mientras que los segundos 57%.

Además de que, en los últimos diez años, en los Presupuestos de Egresos de la Federación (PEF) se ha destinado alrededor de 1.8% del PIB a subsidiar los programas de protección social y 0.6% a los programas de seguridad social.

EMPRESAS Un sistema de seguridad social mantenido por cuotas patronales implica costos muy elevados para la formalidad de la empresas, dificultando su consolidación y crecimiento. El efecto de la combinación de impuestos al trabajo formal y subsidios al informal es que se subsidia la creación

de empleos de baja productividad y se castiga la creación de empleos de alta productividad. Levy (2008) explica la razón: la productividad de un trabajador tiene que ser al menos igual al salario más los costos no salariales de la contratación, pero en el sector informal la productividad de un trabajador es igual al salario, dado que no pagan prestaciones. El resultado es que trabajadores con características similares tendrán una productividad muy diferente de acuerdo al sector de ocupación, siendo mayor en el sector formal de aproximadamente 30% a 35%. A mayor sector informal, menor es la productividad del país.

OBSTÁCULOS DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA DE SEGURIDAD SOCIAL La CMIC identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad en el sector: 1. El beneficio que reciben los trabajadores es muy bajo en relación al costo de las cuotas patronales.

2. La creciente oferta de programas sociales a trabajadores al mercado informal.

3. La rigidez laboral y el pago de cuotas patronales generan altos costos financieros y operativos para las empresas, en particular para las MiPyMES.

OBSTÁCULO 1:

EL BENEFICIO QUE RECIBEN LOS TRABAJADORES ES MUY BAJO EN RELACIÓN AL COSTO DE LAS CUOTAS PATRONALES La evidencia señala que en México los trabajadores formales valoran las prestaciones de seguridad social menos del costo que implica para las empresas en términos de cuotas patronales. Un trabajador formal que recibe un salario mensual de 3,000 pesos, dice Levy (2008) le cuesta a la empresa 4,050 pesos al considerar las prestaciones sociales y otros costos no salariales, pero el trabajador no valora los 1.050 pesos de prestaciones. La valoración se mide al preguntarle al trabajador si prefiere recibir los 4,050 pesos en efectivo, o 3,000 y 1,050 en prestaciones. La respuesta depende de si los trabajadores están dispuestos a intercambiar 1,050 pesos por prestaciones. Estimaciones econométricas sugieren que los trabajadores de bajos salarios valoran cada peso de costo no salarial en 25 centavos aproximadamente.

Un buen ejemplo de esto es la contribución que los trabajadores han hecho a su pensión, como se muestra en la Gráfica 4 por grupo de salario.

Gráfica 4. Porcentaje del tiempo que los trabajadores contribuyeron desde que se creó su cuenta de retiro 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% ALTOS

BAJOS 0-20

ALTOS

BAJOS 20-40

ALTOS

BAJOS 40-60

ALTOS

BAJOS 60-80

ALTOS

BAJOS

80-100

Fuente: Levy (2008)

La densidad de contribución promedio de 1997-2007 fue de 45%, y es importante notar que los trabajadores de bajos salarios cotizan menos tiempo (Levy, 2008).

OBSTÁCULO 2:

LA CRECIENTE OFERTA DE PROGRAMAS SOCIALES A TRABAJADORES AL MERCADO INFORMAL Levy (2008) argumenta que no es lo mismo ser un trabajador por cuenta propia sin acceso a ningún servicio médico, que serlo teniendo acceso gratuito a ese servicio. La protección social tiene efectos en el mercado de trabajo, en ausencia de servicio médico gratuito quizá el trabajador no estaría dispuesto a ocuparse por cuenta propia. Una seguridad social que desde la perspectiva de los trabajadores no funciona bien, representa incentivos a la informalidad. Esto puede ser porque los servicios médicos del IMSS son de baja calidad o porque no hay cerca de la vivienda o porque es limitado, entre otros.

OBSTÁCULO 3:

LA RIGIDEZ LABORAL Y EL PAGO DE CUOTAS PATRONALES GENERAN ALTOS COSTOS FINANCIEROS Y OPERATIVOS PARA LAS EMPRESAS, EN PARTICULAR PARA LAS MIPYMES Las empresas ilegales se exponen al riesgo de ser multadas por instituciones competentes como INFONAVIT, SAT, IMSS. Para evitarlo, realizan varios tipos de estrategias como cambios de domicilio fiscal o razón social. Pero la mejor manera es evitando ser detectado, mediante una empresa pequeña en sectores poco explotados.

Por ello, vemos empresas informales en la elaboración de productos manufactureros ligeros (alimentos preparados, textiles, muebles); en la provisión de servicios

(limpieza, restaurantes, hospedaje); o actividades de transporte de carga. Estas empresas, que son la mayoría, realizan actividades económicas en escalas pequeñas.

El carácter ilegal de las empresas reduce la productividad de capital, genera que no alcancen su tamaño óptimo ni explotan las economías de escala, ya que crecer las pone en riesgo de ser detectadas, incrementando los costos laborales y fiscales

que se derivan de convertirse en una empresa formal, sacándolas de la competencia. Pero, todas las desventajas de la informalidad se compensan por los ahorros en los costos laborales. Las empresas mexicanas enfrentan un gran ambiente competitivo, tanto nacional como internacional, por lo que la elección entre formalidad e informalidad se hace en cada empresa para maximizar sus beneficios privados.

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OBJETIVOS Partiendo del problema y consecuencia expuesta, la CMIC plantea los siguientes objetivos: OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Crear un sistema universal de seguridad social (pensión de retiro, seguro de invalidez, servicios médicos, seguro de desempleo, vivienda) que se financie mediante impuestos indirectos como el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en todos los bienes y servicios, formado a partir de la disolución de los sistemas de seguridad social y los programas sociales existentes.

Lograr un esquema universal de seguridad social, al mismo tiempo que se fomente la inclusión de los trabajadores en el mercado laboral formal.

Que las cuotas patronales que cobra el IMSS a las constructoras reflejen las necesidades y condiciones de la industria.

Generar un marco legal que al mismo tiempo dé certeza jurídica a la contratación y que sea flexible para poder aumentar el número de contrataciones y la productividad del sector.

LÍNEAS DE ACCIÓN Siguiendo la necesidad de mejorar la planeación y ejecución de obras en el sector, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012: 1. Reformar el marco normativo para dar lugar a la creación del sistema de seguridad social universal.

2. Construir una comisión técnica intersecretarial que diseñe y comience la implementación de una estrategia fiscal e institucional para la integración del sistema universal de seguridad social.

3. Actualizar y adecuar el marco normativo para evitar la aplicación discrecional del RSSOTCOTD a las constructoras, evitando así costos excesivos para ellas.

1. REFORMAR EL MARCO NORMATIVO PARA DAR LUGAR A LA CREACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL ¿Qué debe hacer el gobierno?

Reformar el marco normativo en materia de Seguridad Social con el objetivo de lograr una cobertura universal demanda cambios de gran envergadura en las distintas leyes que regulan actualmente la seguridad social. El Gobierno Federal puede proponer ampliar la cobertura a partir de la creación de

un Sistema de Seguridad Social Universal que requiere el compromiso de los actores involucrados y, sobre todo, la negociación con los distintos grupos parlamentarios del Congreso de la Unión para modificar el marco normativo. Un Sistema de Seguridad Social Universal no puede separar

los procesos de diseño e implementación entre el Ejecutivo y el Legislativo, pero sí puede diferenciar sus facultades y responsabilidades en una reforma profunda del sistema de seguridad social en México. La reforma debe incluir como mínimo:

1. Eliminar la distinción implícita entre trabajadores asalariados y no asalariados.

2. Disolver los programas e instituciones que competirían con el nuevo esquema y dar lugar a la integración de su planta laboral y activos al nuevo sistema. (IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA. Y Seguro Popular).

3. Diseñar e implementar el esquema de impuestos indirectos para financiar el sistema.

social tiene repercusiones económicas igualmente amplias”. Se deben de fortalecer los vínculos entre las reformas sociales y económicas. Es necesario introducir en la agenda lo importante que es el impacto redistributivo neto de los impuestos, las contribuciones y el gasto, no de cualquiera de estos de forma aislada.

Hoy, el balance de la política tributaria y de gasto tiene un impacto redistributivo limitado. Con una mejor combinación de impuestos, contribuciones y gasto, se puede lograr una mayor redistribución y desempeño económico (Levy, 2008).

Como menciona Levy (2008): “Es reconocido que la política económica tiene amplias repercusiones sociales; es menos reconocido pero no menos cierto que la política

Situación actual La seguridad social en México se financia a partir de dos tipos básicos de instituciones públicas: • Las que ofrecen servicios a la población derechohabiente por su condición laboral (IMSS, ISSSTE, los servicios de salud de PEMEX y las Secretarías de Defensa y Marina), financiados con contribuciones obrero-patronales y destinado a los trabajadores asalariados.

• Instituciones dedicadas a atender a la población sin seguridad social, financiadas de la recaudación general y destinado a los trabajadores con carencias económicas.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. El beneficio que reciben los trabajadores es muy bajo en relación al costo de las cuotas patronales

Los beneficios sociales no provendrían de un impuesto al trabajo, por lo que se eliminaría el alto costo de oportunidad que enfrentan los patrones y los empleados

2. La creciente oferta de programas sociales atraen a trabajadores al mercado informal

Mediante un esquema universal, no habría diferencias en los esquemas de seguridad social y dado que no se gravaría el trabajo, se reducirían los incentivos a la informalidad.

El trabajador debiera ser indiferente entre formalidad e informalidad en cuanto al precio del trabajo

3. La rigidez laboral y el pago de cuotas patronales generan altos costos financieros y operativos para las empresas, en particular para las MiPyMEs

Este esquema flexibilizaría los esquemas de contratación, despido y promoción, reduciendo costos operativos. Asimismo, al eliminar el gravamen al trabajo, eliminaría el costo extra que enfrenta el sector formal

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Dentro del Ejecutivo Federal, el poder de iniciativa del Presidente permite detonar esta reforma junto con las propuestas de creación del Sistema de Seguridad Social Universal. Actualmente, dentro de la Administración Pública Federal (APF) la atribución de establecer la política y coordinar los servicios de seguridad social, así como intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social es la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) de acuerdo con el

Artículo 40 de la Ley Orgánica de la APF y en el IMSS con base en el Artículo 5º de la Ley del Seguro Social (LSS). La Secretaría de Salud (SSa) por medio de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud administra e implementa el programa de Seguro Popular que incorpora voluntariamente a sus beneficiarios.

Para que sea posible esta reforma, el Ejecutivo debe coordinar la iniciativa con

el IMSS, con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), con la STPS, con la SSa y redefinir las Aportaciones a Seguridad Social del Ramo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federación.

El objetivo de lograr una cobertura

8

9

universal requiere que las instituciones redefinan sus facultades y aglutinen atribuciones en un Sistema de Seguridad Social Universal.

La propuesta requiere replantear el Artículo 123 constitucional y las siguientes Leyes en el Congreso de la Unión:

Sistema y generar un nuevo contrato colectivo que respete los derechos previos y prestaciones. La integración de la planta laboral se da únicamente por medio de un nuevo contrato colectivo que debe avalar la STPS, así como las instituciones patronales que absorban las obligaciones de los contratos con base en la nueva legislación de seguridad social y en apego a la Ley Federal del Trabajo.

• Ley de Seguro Social • Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado • Ley Federal del Trabajo • Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Asimismo, requiere replantear la estructura organizacional de: • La Secretaría de Trabajo y Previsión Social • La Secretaría de Salud • El IMSS • El ISSSTE Con el fin de eliminar la diferencia implícita entre asalariados y no asalariados es indispensable reformar los Artículos 12; 13, fracción I; 237; y el 251, fracción X, de la Ley del Seguro Social, así como replantear las limitaciones que impone a los no asalariados en el Título I de la misma Ley. La disolución de los programas e instituciones debe darse por medio del consenso entre los actores e instituciones involucrados, así como entre el poder Legislativo y Ejecutivo. Los sindicatos del IMSS y del ISSSTE pueden significar una resistencia férrea a la creación de un Sistema de Seguridad Social Universal, sin embargo lo que debe hacer el Ejecutivo es incorporar a los trabajadores al nuevo

De la misma manera, los sujetos obligados para acatar la Ley en términos de contratación y que deberían observar en todo momento la cobertura universal son, con base en el artículo 523 de la Ley Federal del Trabajo: I. Secretaría del Trabajo y Previsión Social; II. Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Educación Pública; III. Autoridades de las Entidades Federativas, y a sus Direcciones o Departamentos de Trabajo; IV. Procuraduría de la Defensa del Trabajo; V. Servicio Nacional del Empleo, Capacitación y Adiestramiento; VI. Inspección del Trabajo; VII. Comisión Nacional de los Salarios Mínimos; VIII. Comisión Nacional para la Participación de los Trabajadores en las Utilidades de las Empresas; IX. Juntas Federales y Locales de Conciliación; X. Junta Federal de Conciliación y Arbitraje; XI. Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje; y XII. Jurado de Responsabilidades.

En términos de la Industria de la Construcción, con las reformas al sistema actual de seguridad social, se debe replantear el Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado (RSSOTCOTD). El Artículo 3º actual establece que los trabajadores contratados por tiempo

indeterminado se considerarán como permanentes, aun cuando realicen su trabajo en distintas obras de construcción con el mismo patrón y su aseguramiento se regulará por las disposiciones relativas de la Ley y sus reglamentos aplicables. El objeto de la reforma es que la cobertura universal satisfaga las necesidades mínimas de seguridad social, establezca tasas impositivas que permitan cubrir la seguridad social de todos los trabajadores e incentiven la formalidad en la contratación de trabajadores. Las condiciones actuales de la legislación y las tasas impositivas generan incentivos perversos para mantenerse en la informalidad. Por ello, es necesario diseñar e implementar un esquema de impuestos indirectos para financiar el sistema.

Esta propuesta requiere que el Ejecutivo, por medio de la SHCP, rediseñe la política fiscal, en coordinación con el Congreso de la Unión, para replantear un impuesto indirecto que financie el nuevo Sistema de Seguridad Social Universal. La propuesta de Santiago Levy se sustenta en un impuesto indirecto al consumo generalizado que satisfaga la recaudación fiscal mínima para satisfacer una cobertura universal.

Asimismo, propone un impuesto empresarial único que reduzca los compromisos fiscales en las relaciones obrero-patronales con el fin de generar incentivos a las empresas que incorporen a sus trabajadores a esquemas formales en la relación laboral.

También reduciría los costos de transacción de las empresas para cumplir con sus obligaciones laborales, fiscales y de seguridad social. Además, disminuirían los incentivos a la corrupción, simulación y rotación innecesaria de trabajadores (Levy, 2008). Esta propuesta se lleva a cabo por medio de una reforma fiscal profunda y por el rediseño de los impuestos indirectos que requiere, sin duda, la negociación y consenso de los actores más relevantes del Congreso, de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, así como de los sindicatos que dependen de las instituciones de seguridad social y de las Secretarías de Estados con injerencia directa en la materia.

Eliminar distinción entre asalariados y no asalariados

Intervención de: SHCP STPS SSa SEGOB IMSS ISSSTE Presidencia

Negociación con: SNTSS / SNTISSSTE / IMSS / ISSSTE / SHCP / SSa /STPS / Congreso

Integrar programas e instituciones de Seguridad Social

Reformar: IMSS / ISSSTE / STPS / SSa / PEMEX / SEDENA SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL

Impuestos indirectos para financiar el Sistema

Ejecutivo Federal Reforma para un Sistema de Seguridad Social Universal

Intervención de: Comisión de Hacienda y Crédito Público JUCOPO Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública

Negociación con: Ejecutivo Federal y con ejecutivos locales / Bancadas / Cámara revisora/Sindicatos

Reformar: LSS / LFT / LISSSTE / LOAPF SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL

Congreso de la Unión

2. CONSTRUIR UNA COMISIÓN TÉCNICA INTERSECRETARIAL QUE DISEÑE Y COMIENCE LA IMPLEMENTACIÓN DE UNA ESTRATEGIA FISCAL E INSTITUCIONAL PARA LA INTEGRACIÓN DEL SISTEMA UNIVERSAL DE SEGURIDAD SOCIAL ¿Qué debe hacer el gobierno?

Situación actual

Para transitar hacia el esquema de Seguridad Social Universal se debe generar una Comisión Técnica que diseñe e implemente el esquema mediante la planeación estratégica que incluya fases y mapas de ruta en el corto, mediano y largo plazo.

Actualmente, las atribuciones sobre seguridad social se reparten entre la STPS, SSa, IMSS e ISSSTE y en materia fiscal, sobre la SHCP. No existe un órgano intersecretarial de interlocución que pueda resolver de manera integral los principales problemas de la seguridad social en México, por lo

que los esfuerzos para subsanar los vacíos normativos y operativos se encuentran desperdigados en estas instituciones o dependencias descentralizadas.

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¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. El beneficio que reciben los trabajadores es muy bajo en relación al costo de las cuotas patronales

Una Comisión Intersectorial pueden resolver de una manera integral los problemas que generan las cuotas obreropatronales.

2. La creciente oferta de programas sociales atraen a trabajadores al mercado informal

Por medio de la participación de las Secretarias y dependencias que conducen estos programas es posible darles un enfoque conjunto y evitar duplicidad de funciones en la APF y buscar los mecanismos para integrar a los trabajadores a esquemas formales.

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Una Comisión Técnica Intersecretarial aglutinaría a las Secretarias de Estado con injerencia directa en materia de seguridad social y con los órganos descentralizados con el fin de discutir, diseñar y, en su caso, implementar un nuevo Sistema de Seguridad Social Universal. La creación de una Comisión Intersecretarial de Seguridad Social es competencia única del Ejecutivo Federal, en este caso del Presidente de la República, que puede crearla por Decreto con carácter temporal o permanente de acuerdo con las atribuciones que le otorga el Artículo 89 Constitucional y en el 21 de la LOAPF. La Comisión debería integrarse al menos por las siguientes Secretarías y Órganos descentralizados:

1. Oficina de la Presidencia de la República 2. Secretaría de Hacienda y Crédito Público 3. Secretaría del Trabajo y Previsión Social

El Acuerdo o Decreto presidencial podría darse al inicio de la siguiente administración con el fin de que comience a sesionar desde el primer semestre de 2013. El articulado del Acuerdo define el objetivo de la Comisión, las dependencias que lo integran, su organización interna, así como sus facultades, alcances y la temporalidad de sus sesiones.

4. Secretaría de Salud 5. Secretaría de Gobernación 6. Instituto Mexicano del Seguro Social 7. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

3. ACTUALIZAR Y ADECUAR EL MARCO NORMATIVO PARA EVITAR LA APLICACIÓN DISCRECIONAL DEL RSSOTCOTD A LAS CONSTRUCTORAS, EVITANDO ASÍ COSTOS EXCESIVOS PARA ELLAS ¿Qué debe hacer el gobierno?

El Código Fiscal de la Federación establece las diversas contribuciones que los ciudadanos deben cubrir: impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos (Artículo 2°). Dichas contribuciones

deberán ser proporcionales y equitativas para todos los patrones sin distinción de actividad o de sectores industriales. Por tanto, el RSSOTCOTD sólo deberá aplicarse cuando la situación lo justifique, para lo que el IMSS debe establecer criterios

claros y transparentes que garanticen la seguridad de los trabajadores de la industria de la construcción, especialmente los temporales.

Situación actual No hay una justificación para dar un trato diferente a los patrones de la construcción que utilizan trabajadores eventuales, ya que el IMSS goza de diversas facultades para poder promover la protección de los trabajadores y, en su caso, el cobro de las cuotas obrero-patronales a quien las omite, lo cual ha sido reforzado por otras leyes, tales como la Ley del Impuesto sobre la Renta que condiciona la deducibilidad de los sueldos y salarios al registro de los trabajadores ante ese Instituto.

Por su parte, se han establecido castigos de orden penal por defraudación fiscal, por lo que el Instituto tiene la facultad de comprobación para determinar a los patrones que hoy en día pretendan evadir sus obligaciones sociales. Asimismo, el IMSS ya es una entidad fiscal autónoma, por lo que no depende de alguna otra autoridad para aplicar sus procedimientos de cobranza, así como el ejercicio de sus facultades de comprobación.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

Vínculo con la Línea de Acción

1. La rigidez laboral y el pago de cuotas patronales generan altos costos financieros y operativos para las empresas, en particular para las MiPyMEs

Al aplicar justificadamente el reglamento y con criterios claros, se evita que las empresas incurran en costos excesivos.

Además, se reduciría el número de amparos que las constructoras presentan, los cuales en general les resultan favorables.

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Es necesario que el Ejecutivo Federal modifique el RSSOTCOTD. Dentro de los procesos internos de la APF, es el Director del Instituto quien debe firmar el Reglamento para aprobación final junto con el Secretario de Salud para su posterior publicación por el Presidente de la República.

El Reglamento debe incluir: • Criterios claros para determinar que las declaraciones de las empresas son incompletas o falsas.

• Especificar la documentación que el IMSS puede solicitar a las empresas, sin distinción, para validar los criterios establecidos.

BIBLIOGRAFÍA BIBLIOGRAFÍA Levy, Santiago, Good Intentios, Bad Outcomes: Social Policy, Informality, and Economic Growth in Mexico, Brookings Institution Press, 2008.

Levy, Santiago, Política Social, Informalidad y Crecimiento Económico en México, Banco de México (DE, 14 de marzo, 2012: http://www.banxico.org. mx/publicaciones-y-discursos/publicaciones/seminarios/retos-y-crecimientooct-2009/%7BA2449940-4207-A5E5-662C-D72CD0128BD1%7D.pdf).

López Acevedo, Gladys y Hong, W. Tan, Impact Evaluation of SME Programs in Latina America and Caribbean, México, BID, 2010.

Zonszein, Stephanie, Seguro Popular, incentivo a la informalidad? (tesis), México, ITAM, 2012.

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MEDIO AMBIENTE AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

CONTENIDO Primer Problema

1

Primera Consecuencia

1

Segundo Problema

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Segunda Concecuencia

2

Obstáculos del sector de Medio Ambiente

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Obstáculo 1: La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas permite que se emitan licitaciones de obra pública sin que la SEMARNAT haya emitido una dictaminación de impacto ambiental

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Obstáculo 2: No se cuenta con la infraestructura ni con los servicios necesarios para la transportación, procesamiento y comercialización de los RIC prevista en el PROY-NOM-161-SEMARNAT-2011

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Objetivos

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Líneas de Acción

6

1. Dictamen de impacto ambiental previo a contratación de obra pública

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2. Apartado de RIC en el Programa Nacional de Prevención y Gestión Integral de Residuos 2013-2018

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Bibliografía

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PRIMER PROBLEMA Los trámites y los plazos de respuesta y las opciones de prórroga en la Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) para las obras, son causa de retraso e incertidumbre.

Asimismo, las obras inician sin contar con un estudio de impacto ambiental, y una vez que la construcción ya está en progreso, en caso de resultar adverso el dictamen, ésta puede ser detenida.

Evaluación posterior a la contracción de la obra: Las estimaciones de impacto ambiental se realizan durante la ejecución de la obra y no durante la planeación o presupuestación. Hoy en día, el constructor de diversos tipos de obras1 , debe iniciar un Procedimiento de Evaluación

de Impacto Ambiental (EIA) que implica la presentación de una MIA ante la autoridad correspondiente2, y cuya resolución puede tardar entre 60 y 120 días.3 Para su dictaminación se requiere especificidad sobre las características de la obra, mismas que deben estar incluidas en el proyecto ejecutivo. Asimismo, estas manifestaciones

contemplan medidas para prevenir, mitigar y controlar los impactos negativos; una vez que los proyectos fueron licitados. Por tanto, existe el riesgo de una suspensión o transferencia de costos al ejecutor de la obra en caso de una resolución negativa son demasiados altos.

PRIMER CONSECUENCIA Cuando las obras se detienen por problemas regulatorios se pierden trabajos y se afecta a las cadenas productivas del sector de la construcción, sobre todo a las MiPyMes, aun cuando las obras tengan una justificación social o económica.

Posibilidad de reubicación, suspensión o cancelación de la obra: Una vez evaluada la MIA, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) emite la resolución, que en caso de no ser positiva puede tener las siguientes consecuencias: I. Se autoriza de manera condicionada la modificación del proyecto o el establecimiento de medidas adicionales de prevención o mitigación.

II. Se niega la autorización si: a. Se contraviene lo establecido en la normatividad (ley, reglamentos, normas oficiales). b. La obra amenace o ponga en peligro a especies en peligro de extinción. c. Si existe falsedad de información de los empresarios promoventes respecto a los impactos ambientales de la obra.

Si se autorizan obras de manera condicionada o se establecen medidas adicionales para salvaguardar el medio ambiente pueden ocasionar problemas de flexibilidad en los contratos, ya que las adecuaciones pueden implicar un costo no previsto en el proyecto. Lo anterior, se debe a que la mayor parte de las obras públicas se licitan con base en un precio unitario o alzado, limitando la flexibilidad del precio y perjudicando al constructor. Cuando se inicia la obra sin contar con el dictamen, se niega la autorización de la obra y los constructores tienen que llevar a cabo despidos, cancelar contratos o consorcios con otras empresas y, en general, incurrir en nuevos costos.

Obra pública federal, obras de infraestructura hidráulica, vías generales de comunicación, ductos para el transporte de hidrocarburos, desarrollos turísticos federales e instalaciones de tratamiento y confinamiento de residuos peligrosos.

La Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA) de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).

3 De acuerdo con el Artículo 46 del Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental, el plazo para emitir la resolución de EIA va de 60 a 120 días (Art. 46 del Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental). Sin embargo, en caso de que las dimensiones o complejidad de la obra justifiquen ampliar el plazo, la SEMARNAT podrá excepcionalmente prorrogar el plazo hasta 60 días más.

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SEGUNDO PROBLEMA El reciclaje y la reutilización de los RIC son prácticamente nulos debido a la falta de mecanismos para procesarlos.

Insuficiente infraestructura de reciclaje: En México sólo existe una empresa dedicada al reciclaje de los RIC, Concretos Reciclados S. A. de C. V., en la Ciudad de México. La empresa sólo puede reciclar al día aproximadamente el equivalente a lo que se produce en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM).

SEGUNDA CONCECUENCIA La falta de infraestructura para procesar RIC genera que éstos sean arrojados de manera clandestina, ocasionando daños al ambiente y a la población.

Para analizar los impactos ambientales generados por la industria de la construcción, es necesario observar el ciclo de vida de los productos de la industria desde su extracción hasta su disposición final, de tal manera que se puedan identificar las repercusiones producidas en cada una de las etapas.

Figura 1: Ciclo de Vida de los Materiales de la Construcción

EXTRACCIÓN TRANSFORMACIÓN

DEMOLICIÓN

MANTENIMIENTO Y REMODELACIÓN

CONSTRUCCIÓN Define trazo

DISPOSICIÓN FINAL Fuente: Cortina, 2007.

Las consecuencias directas están asociadas, según el tipo de material y el volumen, con problemas de salud pública de manera directa o indirecta.

Es decir, por exposición directa con los materiales como el plomo o por acumulación de escombro, que genera una variedad de problemas de higiene y pueden contaminar las fuentes hidrológicas de comunidades.

Los daños al medio ambiente asociados a los residuos de construcción están ligados principalmente a los procesos de extracción y transformación de las materias primas utilizadas por la industria de la construcción, sobre todo en lo que se refiere a las emisiones a la atmósfera. De todos los RIC, los metales y las maderas son los materiales con mayor potencial de reúso. En la Tabla 1, se describen los impactos ambientales

en las etapas de construcción y destino final de los RIC. Como se puede apreciar, el mayor daño es durante la disposición final de los residuos.

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3

Mantenimiento y Remodelación

Relleno Sanitario

Características Físicas

Demolición

Construcción

Agua

Cimentación

Factores de Medio Ambiente

Subterránea Superficial Suelo Erosión

Características Químicas Compactación Filtración Atmósfera

Emisiones a la Atmósfera Ruido Vibraciones

Factores Estéticos

Efectos Visuales Fuente: SMA-Edomex (2007)

Sitio no Controlado

Disposición Final

Construcción Preparación del Sitio

vida de los residuos

Identificación de impactos ambientales

Factores del ciclo de

Tabla 1: Impactos ambientales de residuos obtenidos en la industria de la construcción

OBSTÁCULOS DEL SECTOR DE MEDIO AMBIENTE La CMIC identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad del sector: 1. La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas permite que se emitan licitaciones de obra pública sin que la SEMARNAT haya emitido una dictaminación de impacto ambiental.

2. No se cuenta con la infraestructura ni con los servicios necesarios para la transportación, procesamiento y comercialización de los RIC prevista en el PROY-NOM-161-SEMARNAT-2011 (SEMARNAT, 2011).

OBSTÁCULO 1:

LA LEY DE OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS PERMITE QUE SE EMITAN LICITACIONES DE OBRA PÚBLICA SIN QUE LA SEMARNAT HAYA EMITIDO UNA DICTAMINACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL El requerimiento de MIA sólo se efectúa si así lo considera necesario la SEMARNAT, y la solicitud puede llevarse a cabo incluso cuando ya se inició la obra. El Reglamento de la LGEEPA en Materia de Evaluación de Impacto Ambiental (REIA) determinará las obras o actividades que puedan causar desequilibrios ecológicos, daños a la salud pública o a los ecosistemas, así como afectar la preservación del equilibrio ecológico y la protección del ambiente. El REIA, en su Artículo 16, estipula que la SEMARNAT podrá determinar que un proyecto deberá

someterse a una EIA cuando se inicie una obra de competencia federal, o ya iniciada ésta, su desarrollo pueda causar daño a los ecosistemas, al equilibrio ecológico y la protección del medio ambiente. Sin embargo, estas disposiciones no son ampliamente conocidas lo que implica que algunas obras las consideren y otras no.

Asimismo, la LAASSP, en el Artículo 26, no enumera entre éstas estudios de impacto ambiental necesarios. Por su parte, la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados

con las Mismas (LOPSRM), en su Artículo 18, párrafo 6, hace referencia a la necesidad de estudios de viabilidad y factibilidad de proyectos de infraestructura, sin considerar el factor ambiental.

De esta manera, las distintas modalidades de contratación tradicional no promueven la generación de estudios de impacto ambiental en proyectos de infraestructura antes de que se licite la obra.

OBSTÁCULO 2:

NO SE CUENTA CON LA INFRAESTRUCTURA NI CON LOS SERVICIOS NECESARIOS PARA LA TRANSPORTACIÓN, PROCESAMIENTO Y COMERCIALIZACIÓN DE LOS RIC PREVISTA EN EL PROY-NOM-161SEMARNAT-2011 No existen suficientes empresas que se encarguen de recopilar, restaurar y reutilizar residuos. De acuerdo con la SEMARNAT, en la ZMVM se vierten entre 3,500 y 5,000 toneladas al día de RIC. Por lo general, el tratamiento de residuos sólidos urbanos ha sido desplazado por procesos tradicionales como la incineración, el aprovechamiento de subproductos y la producción

de composta. Lo anterior se debe, en gran medida, a que el tratamiento es de mala calidad por factores como tecnología inadecuada, altos costos de operación y de comercialización (SMA-GDF, 2002).

Asimismo, las actividades relacionadas con recopilación y acopio están a cargo de los municipios mediante sus sistemas

de limpia, que no llevan a cabo una separación adecuada de los RIC para facilitar su reutilización o reciclado, o se presentan casos de recolección clandestina de RIC. La Figura 2 ilustra la manera en la que se lleva a cabo el manejo de RIC en sus distintas etapas.

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5

Figura 2.

Manejo actual de residuos de la construcción FUENTE DE GENERACIÓN Construcción Vivienda Infraestructura Comercios Industria

Excavación

SEPARACIÓN IN SITU

TRANSPORTE

Separación de rechazos de metales y madera

Público o Privado

Comercialización o reúso

Frecuente mezcla con RSU

Separación de materia de excavación

DESTINO

APROVECHAMIENTO

Público o Privado Nivelación y relleno de

Reuso en obra nivelación y relleno

predios con

Frecuente mezcla con RSU

material de excavación o

Demolición Separación de estructuras metálicas, instalaciones y prefabricados

Comercialización o reúso

Público o Privado

demolición

Pepena y venta de plásticos, metales y cartón

Frecuente mezcla con RSU

Mantenimiento y remodelación

Limpieza de áreas públicas

Sitios Autorizados Rellenos sanitarios Minas explotadas Predios particulares Sitios no autorizados Minas explotadas Predios particulares Barrancas Lotes baldíos Camellones

Comercialización

Público o Privado

Frecuente mezcla con RSU

Fuente: SMA-Edomex (2007)

Como no existe la provisión suficiente de recolección regulada con garantías, se presentan mercados negros. De esta manera, estos residuos son depositados en sitios no autorizados.

Esto hace que los RIC se mezclen con diversos tipos de residuos provocando degradación de los suelos y/o contaminación de los cuerpos superficiales de agua. Adicionalmente, esta práctica ha generado un ámbito de atracción

para el vaciado de otros residuos sólidos municipales y residuos peligrosos industriales, que erosiona el suelo y al subsuelo que absorbe sustancias tóxicas o metales pesados, y por ende, las afectaciones a la salud de la población, representando el principal riesgo ambiental de los RIC. Por otro lado, de acuerdo con un estudio publicado por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), en 2005, se estimó que

durante 2004 se recolectó hasta 87% de las 94,800 ton/día generadas en todo el país. Los materiales recuperados para su venta (cartón, papel, aluminio, vidrio) representaron entre 8% y 12% del total generado. El estudio subraya que la mayor parte de los residuos sólidos son recolectados por el empleo informal durante la recolección o la pre-pepena y, posteriormente, en el sitio de disposición final o pepena (SEDESOL, 2005).

OBJETIVOS Partiendo de los problemas y las consecuencias expuestas, la CMIC se plantea los siguientes objetivos: OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Generar

Contratación de obra pública con dictamen de impacto ambiental previa

Promover mecanismos que evalúen el impacto ambiental de manera eficiente y expedita y, por otro lado, promover procesos administrativos que permitan una adecuada administración de los RIC.

Establecer procedimientos para que las dependencias y entidades exijan a la SEMARNAT realizar evaluaciones de impacto ambiental previo a cualquier proceso de contratación para la construcción de obras de infraestructura.

Procesamiento de los RIC Promover la construcción de plantas de tratamiento de que incluyan mecanismos y protocolos auxiliares necesarios para su transporte, comercialización y disposición final.

LÍNEAS DE ACCIÓN Para lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012: 1. Dictamen de impacto ambiental previo a la licitación de obra pública.

2. Apartado de RIC en el Programa Nacional de Prevención y Gestión Integral de Residuos 2013-2018.

1. DICTAMEN DE IMPACTO AMBIENTAL PREVIO A CONTRATACIÓN DE OBRA PÚBLICA ¿Qué debe hacer el gobierno?

Promover e impulsar una Iniciativa de Reforma a la LAASSP, a la LOPSRM y a la LGEEPA que obligue a que se realice una dictaminación de impacto ambiental antes iniciar el proceso de licitación de una obra. El objetivo no es incrementar los trámites, sino que los procedimientos que

Situación actual ya existen se homologuen y sean eficientes en su respuesta. El gobierno puede llevar a cabo esta línea de acción por medio del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo, los cuales requieren procesos institucionales distintos.

El Reglamento Interior de la SEMARNAT es el instrumento legal que define los criterios de evaluación de impacto ambiental; sin embargo, no lo establece como obligación previa a la licitación de obra pública.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo 1. La ley permite que se concursen licitaciones de obra pública sin que exista una dictaminación de impacto ambiental previa por parte de SEMARNAT

Vínculo con la Línea de Acción Se ahorran costos innecesarios para el medio ambiente, la sociedad y los constructores

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¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo La obligatoriedad desde el Poder Ejecutivo para que las obras públicas con impacto ambiental, previa licitación , presenten un MIA y la autoridad entregue un dictamen sobre tal impacto debe darse por medio del Reglamento Interior de la SEMARNAT. Éste debe establecer que todas las obras de la Administración Pública Federal necesitan de un dictamen de SEMARNAT en el que se especifique el impacto ambiental previo a la licitación de una obra. El MIA debe establecer como mínimo los tiempos de la SEMARNAT para la dictaminación, así como un tabulador de costos.

La obligatoriedad para la presentación del dictamen resulta útil tanto para la CMIC como para la Administración Pública Federal para evitar que previa licitación de la obra, el requisito del dictamen de impacto ambiental frene la obra Actualmente, en el Artículo 22, fracción XVI; artículo 27, fracciones II, III, V, VIII, X y XVIII; artículo 39, fracción IX, inciso “c”; artículo 126, fracción I; 127, fracciones III, IV, X y XIV; artículo 130, fracción XI; artículo 139, fracción

VIII; artículo 145, fracción XVI; artículo 150, VIII; y el artículo 150 BIS, fracción X del Reglamento Interior de la SEMARNAT son las que regulan en materia de impacto ambiental.

Con base en el Reglamento Interior de la SEMARNAT, la obligatoriedad de presentar un dictamen de impacto ambiental previo a la previa licitación de obras únicamente se demanda para el caso que se trate de áreas naturales protegidas, pero no es obligatoria para otros casos. El resto de las obras se evalúan cuando la previa licitación ya se efectuó o cuando la obra ya ha iniciado. En cualquier caso, es indispensable simplificar, homologar y agilizar los procesos de los MIA para no detener la ejecución de obras.

Por ello, la intervención desde el Ejecutivo puede ser por medio de la modificación de este Reglamento, competencia que recae directamente sobre el Subsecretario de Fomento y Normatividad Ambiental y sobre el Director General de Política y Regulación Ambiental. Asimismo, intervendrían en las negociaciones los Subsecretarios de Gestión para la Protección Ambiental y

de Planeación y Política Ambiental. Una vez aprobados los cambios regulatorios, las modificaciones deben ser negociadas con la Secretaria de Comunicaciones y Transportes (SCT) y con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) con el fin de requerir obligatoriamente el dictamen previo de impacto ambiental para las obras públicas que así lo requieran. Asimismo, las Normas Oficiales Mexicanas deben especificar cuáles serán los criterios mínimos que seguirán los tres órdenes de gobierno.

La SEMARNAT puede considerar la creación de un padrón de empresas evaluadoras especialistas en impacto ambiental, de forma que las empresas licitantes puedan acceder a ellos con la certeza que los dictámenes de impacto ambiental integrarán los requisitos mínimos que requiere la legislación vigente.

Esta Secretaría es la última responsable del impacto ambiental y, por ello, es y debe ser la responsable de capacitar a las empresas evaluadoras o dotar de facultades a la Dirección responsable de impacto ambiental para que la dictaminación sea útil y expedita con los fundamentos técnicos que requiere la MIA.

DISCUSIÓN SEMARNAT Propuesta Dictamen de Impacto Ambiental Modificaciones al Reglamento Interior de la SEMARNAT

SEMARNAT

Subsecretaria de Fomento y Normatividad Ambiental Dirección General de Política y Regulación Ambiental

NEGOCIACIÓN Y APROBACIÓN Subsecretarios de Gestión para la Protección Ambiental y de Planeación y Política Ambiental.

Aprobación por el Secretario

Proceso en el Legislativo El desarrollo de esta línea de acción por medio del Legislativo requiere la modificación del Artículo 26 de la LAASSP para que sea un requisito mínimo para cualquier previa licitación de obra pública que así lo requiera contar con el Dictamen de Impacto Ambiental de la SEMARNAT. La dictaminación de impacto ambiental con el objetivo de reducir los daños medio ambientales, debe fundamentar la reforma en prevención de daños e incluir mecanismos de compensación de daños que incluya la MIA. La LAASSP debe agregar en su articulado las responsabilidades de las empresas contratistas en materia ambiental y los mecanismos para compensar el daño ecológico causado con el fin de que sirva

para el desarrollo nacional y la generación de empleo y no como un constreñimiento para el desarrollo nacional.

La LOPSRM, en el Artículo 18, establece que las obras públicas deben contar con estudios, planes y programas que reúnan los requisitos que establezcan las dependencias que correspondan. No obstante, es necesario agregar un artículo (21 BIS) para establecer que ninguna dependencia podrá iniciar la previa licitación de alguna obra sin el dictamen de impacto ambiental que deberá aprobar la SEMARNAT.

Art. 26 LAASSP Propuesta de Reforma

Art. 18 LOPSRM Capítulo IV, sección V LGEEPA

Negociación en Comisiones

Medio Ambiente y Recursos Naturales Hacienda y Crédito Público

De igual forma, en el Capítulo IV, sección V, de la LGEEPA debe ser reformado para que el dictamen de impacto ambiental se incluya como requisito para licitación de obras públicas con impacto ambiental, debido a que sólo se pide en los casos que determine el Reglamento.

Discusión y aprobación en Pleno

Negociación con líderes de bancada Aprobación y dictamen

2. APARTADO DE RIC EN EL PROGRAMA NACIONAL DE PREVENCIÓN Y GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS 2013-2018 ¿Qué debe hacer el gobierno?

El Programa Nacional de Residuos Sólidos debe incluir un apartado especial para el manejo de los RIC que contemple: 1) Metas de procesamiento de RIC en función del volumen regional y la composición;

2) Estrategias para el desarrollo de servicios auxiliares de transporte y comercialización, donde se especifiquen claramente las obligaciones de contratistas y transportistas; 3) Infraestructura suficiente para el tratamiento de los RIC; y 4) Servicios de asesoría y capacitación obligatorios por parte de la autoridad ambiental para reducir el impacto

operativo en las MiPyMes; es necesario intervenir en el Ejecutivo vía la redacción del Plan Nacional de Desarrollo (PND) por medio de la SEMARNAT. La vía legislativa tiene menor relevancia en esta línea de acción.

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Situación actual El PND integra los RIC en el sub-eje “4.7 Residuos Sólidos y Peligrosos”. Asimismo, existe un Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 2009-2012, que incluye apartados especiales para residuos sólidos urbanos en general, pero no específicamente para RIC. ¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Vínculo con la Línea de Acción

Obstáculo 2. No se cuenta ni con la infraestructura ni con los servicios necesarios para la transportación y comercialización de los RIC

Apartado de RIC en el Programa Nacional de Prevención y Gestión Integral de Residuos 2013-2018

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Proceso en el Ejecutivo La propuesta de intervenir en la redacción y estrategias del Programa Nacional de Residuos Sólidos, así como en las modificaciones normativas al Reglamento de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos (RLGPGIR) ocurre por medio de la SEMARNAT y, en su caso, la SHCP. Cada una de las propuestas específicas requiere modificaciones distintas en el Reglamento o criterios específicos en el Programa Nacional de Residuos Sólidos.

Se requiere que el apartado de RIC en el Programa adopte como indicador básico para la toma de decisiones las metas de procesamiento con el fin de diseñar las estrategias y programas específicos al interior de la SEMARNAT que utilizarán como referente este indicador.

Primero se debe considerar los procesos, tiempos, cuantificación, necesidades de infraestructura básica y costos promedio deben estar definidos con antelación con el fin de que las metas sean asequibles. Las variables de volumen regional y composición contribuyen al Programa Nacional en diversificar y especializar el procesamiento de RIC por zona, tipos de material, necesidades de

infraestructura, costos y, una vez diseñada la estrategia, por metas.

Las estrategias para el desarrollo de servicios auxiliares de transporte y comercialización deben desarrollarse únicamente en el Programa Nacional. Para esto, es necesario que se definan las obligaciones que deben cumplir los transportistas y contratistas y así establecer las responsabilidades de cada uno. La SEMARNAT contemplará este punto para su inclusión en el programa en la medida en que las metas de procesamiento, transporte y comercialización estén definidas. No obstante, es necesario crear la infraestructura suficiente para poder procesar los RIC. Los servicios de asesoría y capacitación obligatorios por parte de la autoridad ambiental para incentivar a las MiPyMes para reducir su impacto ambiental operativo debe incluirse en el Programa Nacional como un eje básico para que las MiPyMes reciban la capacitación necesaria con base en el marco normativo vigente e incremente su capital humano y, según el caso, mejoren su infraestructura básica para el manejo de RIC’s.

En materia reglamentaria el RLGPGIR ya establece criterios mínimos sobre procesamiento de residuos en materia de volumen y composición. Con base en ellos el Programa Nacional de Residuos Sólidos puede establecer metas de procesamiento con base en el Reglamento, en los lineamientos y en las Normas Oficiales Mexicanas en materia de residuos, así como las estrategias de servicios auxiliares de transporte y comercialización, de los servicios de asesoría y capacitación de la autoridad ambiental y de la infraestructura necesaria para el manejo de RIC. El Programa Nacional de Residuos Sólidos también debe considerar las necesidades de infraestructura a partir de las metas de procesamiento. Esto definirá las obras requeridas de reciclado y tratamiento. Asimismo, el Programa debe considerar la absorción del costo de manejo de los RIC, sobre todo, de su transporte, pues requiere inversión de las empresas para asegurar los requisitos mínimos de tratamiento de RIC sin tener la capacidad de manejarlos adecuadamente, según las características de los residuos.

DISCUSIÓN SEMARNAT Propuesta para incorporar un apartado de RIC en el Programa Nacional de Residuos Sólidos

SEMARNAT Responsable: Subsecretario de Planeación y Política Ambiental

Responsable: SEMARNAT

NEGOCIACIÓN Y APROBACIÓN Presión, propuesta y negociación directa en la Subsecretara de Plenación y Política Ambiental en la redacción del capítulo de RIC en el Programa Nacional de Resiudos Sólidos.

Proceso en el Legislativo En materia legislativa esta propuesta reduce su viabilidad, pues la negociación se realiza por medio de la modificación de la Ley de Obras, la Ley General de Equilibrio Ecológico y, sobre todo, la Ley para la Prevención y Gestión Integral de Residuos.

Esta última requiere la incorporación de los criterios mínimos para el manejo y procesamiento de RIC que no se establecen específicamente en la Ley. El Artículo 63 establece la operación procedimental y la distinción por volumen y características de los residuos. La presión vía legislativa

Fundamento Artículo 63 de la LPGIR

puede presentarse como exhorto para que durante la redacción del PND y, concretamente, la redacción del Programa Nacional de Residuos Sólidos incorporen la referencia a este criterio y el Ejecutivo pueda establecer metas de acuerdo a las necesidades de procesamiento de RIC. La legislación debe incorporar la obligatoriedad del gobierno de encargarse del transporte de los RIC, pues las necesidades técnicas y la diferenciación de los residuos obligan a los empresarios a incurrir en cos-

Negociación e intervención por medio de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales para la redacción y aprobación del exhorto.

tos de manejo de residuos mayores sin contar con la infraestructura de recepción de los mismos. Por ello, la Cámara de Diputados debe distinguir claramente las responsabilidades de los transportistas, contratistas y receptores en el manejo de residuos. Las modificaciones legislativas únicamente pueden establecer parámetros, pero jamás podrán fijar metas, estrategias o servicios de capacitación, ya que es competencia del Ejecutivo.

Propuesta de exhorto de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales a la SEMARNAT en la redacción del Programa Nacional de Residuos Sólidos.

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BIBLIOGRAFÍA Cortina Ramírez, José Manuel, Guía para el manejo de residuos sólidos en la industria de la construcción (tesis), Puebla, Universidad de las Américas (DE, 6 de marzo, 2007: http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/mgc/cortina_r_jm/ portada.html).

Sancho y Cervera, J. y Rosiles, G., El Manejo de los Residuos Sólidos Urbanos y de Manejo Especial en México, SEDESOL, 2005.

SEMARNAT, Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-161-SEMARNAT-2011, que establece los criterios para clasificar a los residuos de manejo especial y determinar cuáles están sujetos a plan de manejo; el listado de los mismos, el procedimiento para la inclusión o exclusión a dicho listado; así como los elementos y procedimientos para la formulación de los planes de manejo (DE, 22 de agosto, 2011: http://www. dof.gob.mx/documentos/4482/semarnat/semarnat.htm).

SEMARNAT, Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, 2009-2012 (DE, 2008: http://www.semarnat.gob.mx/programas/Documents/PNPGIR. pdf).

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INFRAESTRUCTURA EL PROYECTO QUE MÉXICO NECESITA AGENDA GENERAL 2012

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