Guia prático para a ação sindical na Organização Internacional do Trabalho (russo)

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

1

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда Карлос Ледесма

ИНТЕРНАЦИОНАЛ ОБЩЕСТВЕННОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ – PSI

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда Президент: Дейв Прентис Генеральный секретарь: Роза Паванелли 45, Avenue Voltaire, BP 9, 01211 | Ferney-Voltaire Cedex, France Телефон: + 33(0)45 040-64-64 http://www.world-psi.org psi@world-psi.org Региональный секретарь Межамериканского региона PSI: Жоселио Драммонд Rua da Quitanda, 162 – 4º andar.

CEP 01012-010 – São Paulo-SP – Brazil psi.interamerica@world-psi.org Координация: Элида Родригиш да Круз Шуркало Поддержка: Юань Гибб/Татьяна де Кассиа Юркович Автор: Карлос Фелипе Ледесма Сеспедес Перевод: Акиза Габриэла душ Сантуш Редактирование: Роберт Брюс де Фигейредо Стюарт Графический дизайн: Editora Limiar Ltda Фото обложки: Нориан Сегатто

Настоящее руководство является частью проекта «Борьба за права и укрепление позиций профсоюзов в продвижении равных возможностей и борьбе с дискриминацией», № 2017 2606 6/DGB 0014, 2018-2020, в сотрудничестве с DGB Bildungswerk BUND. Публикация получила финансовую поддержку со стороны BMZ (Федерального министерства экономического сотрудничества и развития Германии), а за ее содержание отвечает исключительно PSI. Полное или частичное воспроизведение разрешено со ссылкой на PSI. Октябрь 2020 года

Содержание

Введение

13

РАЗДЕЛ 1 ПРОФСОЮЗЫ И МЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ТРУДА

15

1. Что такое Международная организация труда (МОТ)?

15

2. Чем профсоюзы занимаются в МОТ?

18

3. Как используются механизмы МОТ?

20

РАЗДЕЛ 2 УЧАСТИЕ ПРОФСОЮЗОВ В СТРУКТУРАХ МОТ

22

4. Какова структура МОТ?

22

5. Как профсоюзы участвуют в структурах МОТ?

26

5.1. Участие профсоюзов в Административном совете МОТ

26

5.1.1. Группа трудящихся Административного совета МОТ

26

5.2. Участие профсоюзов в Международной конференции труда

29

5.2.1. Комитет по применению норм

33

5.2.2. Комитет по установлению норм

37

5.2.3. Комитет по общему обсуждению

43

5.2.4. Комитет по регулярному обсуждению

45

РАЗДЕЛ 3 РЕСУРСЫ БЮРО ДЛЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В ПРОФСОЮЗНОЙ РАБОТЕ

47

6. Какие ресурсы предлагает Международное бюро труда для использования в профсоюзной работе?

47

6.1. Техническая поддержка

47

6.2. Консультационные услуги по нормотворческой системе и системе контроля

48

6.3. Запросы о предоставлении замечаний по вопросу соответствия законопроекта международным нормам и технической концепции МОТ

48

6.4. Миссии по установлению прямых контактов

51

6.5. Чрезвычайное вмешательство Генерального директора МОТ

52

6.6. Публикации и базы данных

54

6.7. Публикации Бюро по вопросам деятельности трудящихся (ACTRAV)

55

6.8. Курсы Международного учебного центра МОТ

57

РАЗДЕЛ 4 УЧАСТИЕ ПРОФСОЮЗОВ В НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МОТ

59

7. Что представляет собой нормотворческая деятельность МОТ?

59

7.1. Каковы характеристики международных инструментов МОТ?

60

7.2. Какими бывают международные инструменты МОТ?

61

8. Как осуществляется нормотворческая деятельность и как в ней могут участвовать профсоюзы?

69

8.1. Порядок подготовки и принятия международных трудовых норм

69

8.2. Порядок представления международных трудовых норм

78

8.3. Порядок представления международных трудовых норм

84

8.4. Процедура ратификации международных трудовых норм

88

8.5. Процедура отмены или изъятия международных трудовых норм

92

РАЗДЕЛ 5. ДЕЙСТВИЯ ПРОФСОЮЗОВ В СИСТЕМЕ КОНТРОЛЯ МОТ

96

9. Что такое система контроля МОТ?

96

10. Как работают процедуры мониторинга системы контроля и как профсоюзы могут их использовать?

97

10.1. Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций

99

10.2. Процедура регулярного контроля за выполнением нератифицированных конвенций и рекомендаций

111

11. Как работают процедуры специального контроля и как профсоюзы могут их использовать?

11.1. Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава МОТ) 11.1.1. Каким образом профсоюзы могут подавать представления (ст. 24 Устава МОТ)?

11.2. Процедура рассмотрения жалоб (ст. 26 Устава МОТ) 11.2.1. Каким образом профсоюзы могут подавать жалобы (ст. 26 Устава МОТ)?

11.3. Процедура рассмотрения жалоб в Комитете по свободе объединения 5.3.3.1. Каким образом профсоюзы могут подать жалобу в Комитет по свободе объединени

115 115 126 126 132 132 137

РАЗДЕЛ 6 ВАЖНЫЕ ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ НОРМ МОТ

139

12. Правовая природа норм МОТ

139

12.1. Нормы МОТ как часть международного права в области прав человека

139

12.2. Принципы и правила применения и толкования международных трудовых норм

140

13. Важные аспекты, подлежащие рассмотрению после ратификации конвенций МОТ

145

13.1. Сфера охвата обязательств по принятию необходимых мер для эффективного осуществления

145

13.2. Процедура включения международных норм во внутреннее законодательство

147

13.3. Иерархия международных норм во внутреннем законодательстве

149

13.4. Толкование конституционных положений в соответствии с международными нормами

150

13.5. Иерархия международных трудовых норм в международном праве 14. Важные аспекты рассмотрения решений контрольных органов МОТ 14.1. Правовое значение решений контрольных органов

151 152 152

РАЗДЕЛ 7 ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ТРУДОВЫХ НОРМ И РЕШЕНИЙ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ МОТ

155

15. Разработка национальных стратегий и предложений в области государственной политики

155

16. Разработка законов и содействие законодательным реформам

158

17. Спорные дела в национальных судах

164

18. Спорные дела в международных системах защиты прав человека

171

БИБЛИОГРАФИЯ

174

Предисловие

Н

астоящее Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда является основополагающим инструментом для осуществления профсоюзной деятельности на международной арене. Оно не является научным трудом, но содержит все необходимые элементы, включая качественную, точную и подробную информацию. Это руководство было разработано для того, чтобы довести практическую информацию до сведения руководителей профсоюзных организаций, входящих в состав Интернационала общественного обслуживания в Межамериканском регионе, с целью углубления их профсоюзной работы в различных сферах контроля, рассмотрения жалоб и политических действий Международной организации труда (МОТ). Как подробно описано в настоящем руководстве благодаря стараниям профессора Карлоса Ледесмы, МОТ является единственной многосторонней организацией в системе ООН, имеющей трехстороннюю структуру, в рамках которой заинтересованные стороны – правительства, работодатели и трудящиеся – принимают решения на основе социального диалога – динамичного процесса, подпитываемого генерацией вкладов – в том числе жалоб и предложений, – которые обсуждаются на каждом уровне всеми тремя социальными субъектами совместно. Интернационал общественного обслуживания имеет в своем распоряжении глобальную и региональную стратегию в отношении МОТ, осно-

ванную на поддержке его членских организаций, усилении их деятельности и позиции на самых высоких международных аренах, опираясь на силу профсоюзной солидарности и представительства, которой обладает организация, представляющая более 20 миллионов трудящихся более чем 200 стран мира. Данное руководство представляет собой инструмент, с помощью которого членские организации могут извлечь максимальную пользу из работы, проводимой в рамках PSI в Международной организации труда. Эта работа является фундаментальным краеугольным камнем борьбы нашей глобальной федерации профсоюзов и всего профсоюзного движения в постоянном стремлении к социальной справедливости и равенству. Работа PSI в МОТ Необходимо, чтобы наши членские организации в полной мере понимали работу, выполняемую PSI на различных площадках, форумах, сферах и департаментах Международной организации труда. В настоящем руководстве изложены цели, структура и функционирование МОТ, с тем чтобы профсоюзы, входящие в PSI, могли присоединиться к работе, которую наша международная команда на протяжении многих лет осуществляет в регионе и штаб-квартире. Текущая работа включает в себя заявление прав на институциональные и представительские возможности профсоюзов, развитие опыта и технических воз-

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

9

можностей, а также формирование солидного опыта работы, завоевавшего уважение как внутри профсоюзного движения, так и со стороны социальных партнеров. Стратегическое управление этими двумя аспектами – знание структуры МОТ и инструментария, который PSI использует в МОТ, – имеет ключевое значение для осуществления Программы действий, принятой на

Всемирном конгрессе в Женеве в 2018 году, которая была дополнена и адаптирована с учетом приоритетов региона на Региональной конференции Межамериканского региона 2019 года в Буэнос-Айресе. Далее мы подробно расскажем о некоторых основных направлениях деятельности, осуществляемой Интернационалом общественного обслуживания в координации с МОТ.

Жалобы и ходатайства о компенсации в контрольных органах МОТ Межамериканский регион PSI отслеживает жалобы на нарушения международных трудовых норм, подаваемые членскими организациями, используя многочисленные ресурсы, предоставляемые механизмами МОТ по контролю за соблюдением трудовых норм, с тем, чтобы правительства были вынуждены принимать конкретные меры для прекращения нарушений прав профсоюзов. Аналогичным образом, в Женеве, где расположена штаб-квартира МОТ, штаб-квартира PSI оказывает поддержку своим членским организациям в подаче жалоб, обеспечивая их рассмотрение и соблюдение всех требований к документации.

PSI участвует в работе Межамериканского технико-политического комитета Конфедерации профсоюзов Северной и Южной Америки (КПСЮА), который определяет приоритетные жалобы нашего региона в определенный год, представляемые в Комитет МОТ по применению норм (КПН). Мы вносим свои предложения в Комитет и оказываем мощное влияние на региональные предложения, которые впоследствии подаются в Международную конфедерацию профсоюзов (МКП).

PSI через свою штаб-квартиру участвует в деятельности Международной конфедерации профсоюзов, которая определяет «длинный список» стран, которые присоединяются к работодателям за столом переговоров для принятия решений по «короткому списку из 25 стран», который рассматривается Комитетом по применению норм на ежегодной Международной конференции труда (МКТ) МОТ и, в конечном итоге, фиксируется. Вместе с КПСЮА и МКП PSI активно участвует в подготовке дел, которые подаются в Комитет по применению норм (КПН). PSI имеет право выступать в КПН и активно использует это право во всех делах, касающихся членских организаций, и во многих случаях создает условия для того, чтобы членские организации из страны, которая анализируется Комитетом, выступали на этом очень важном форуме и напрямую отстаивали свои доводы.

10

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Предложения по новым международным трудовым нормам PSI принимает участие во всех региональных и глобальных совещаниях МОТ на всех этапах процесса консультаций по принятию международных трудовых норм. PSI принимает непосредственное участие в работе органов МОТ, одновременно поддерживая участие в стратегии всего профсоюзного движения с Международной конфедерацией профсоюзов через Комитет глобальных профсоюзов. Аналогичным образом, на региональном уровне Межамериканский регион PSI принимает непосредственное участие в мероприятиях, проводимых совместно с Международной организацией труда, в координации с КПСЮА.

PSI принимает последующие меры после обсуждений в Административном совете МОТ, дополняя работу Группы трудящихся. Примером такой постоянной работы нашей глобальной федерации профсоюзов может служить ведущая роль, которую PSI в последние годы сыграл в анализе, разработке, обсуждении и переговорах по Конвенции № 190 об искоренении насилия и домогательств в сфере труда, а также в дискуссиях о будущем труда, которые завершились принятием Декларации столетия. Отраслевая деятельность занимает отдельные места в структуре МОТ, и одним из них является Департамент отраслевой политики, который отчитывается о проблемах и потребностях различных секторов, в том числе общественного сектора и сектора образования, в которых PSI является наиболее важной представительной организацией. В этих и многих других дебатах, проходящих в МОТ, PSI выступал в роли лидера организаций трудящихся, а руководители наших членских организаций играли в этих дебатах главенствующую роль. В качестве примера можно привести участие PSI в последние годы в Форумах глобального диалога по вопросам коллективно-договорного регулирования в общественном секторе, занятости в высшем образовании, в дебатах по вопросам водоснабжения и санитарии, местных (муниципальных) органов власти, а также его текущие усилия по созданию механизмов защиты «работников-информаторов». Курс действий в «международном парламенте труда» Ежегодно Интернационал общественного обслуживания осуществляет свое право выступать на пленарном заседании Международной конференции труда, являющейся глобальной площадкой высокого уровня по обсуждению социальных и трудовых вопросов, во время которой он представляет доклад о глобальной ситуации в общественном секторе, освещая случаи нарушения основных прав. В дополнение к вышеупомянутому участию в работе Комитета по применению норм, Международная конференция труда (МКТ) является чрезвычайно важной площадкой реализации профсоюзной стратегии на глобальном уровне. Раз в год президенты, министры труда, а также ведущие бизнесмены и профсоюзные лидеры встречаются в Женеве для участия в МКТ. PSI координирует деятельность своих членских организаций, предлагает тематические встречи и переговоры по национальным делам на высшем уровне, доносит свой голос до каждой из площадок, комиссий,

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

11

двусторонних и иных совещаний, участвует в интенсивной работе по представительству профсоюзов вместе со своими членскими организациями. Сотрудничество в целях развития и обучения профсоюзов Конкретные области совместной работы, которые МОТ поддерживает с социальными субъектами, в том числе с Бюро по вопросам деятельности трудящихся (ACTRAV), с которым PSI сотрудничает напрямую и регулярно, четко обозначены в настоящем руководстве. PSI, ACTRAV и другие сотрудничающие организации разрабатывают действия и мероприятия, связанные с обучением, развитием профсоюзов, двухсторонним диалогом с правительствами и технической помощью, а текущая повестка дня распространяется на все субрегионы Северной и Южной Америки. Совместно с МОТ и КПСЮА PSI проводит постоянную кампанию за ратификацию Конвенции № 151 о трудовых отношениях на государственной службе и Конвенции № 154 о содействии коллективным переговорам, выступая перед правительствами, законодательными органами и гражданским обществом за принятие этих ключевых норм для нашего сектора и политики, которые сделают права, закрепленные в них, реально осуществимыми.

PSI принимает непосредственное участие в работе Бюро МОТ для стран Северной и Южной Америки и своих субрегиональных отделений. PSI активно участвует в трехсторонних форумах социального диалога в каждой из приоритетных областей и, разумеется, выполняет свои представительские функции на региональных совещаниях стран Северной и Южной Америки. В заключение следует отметить, что настоящее руководство Межамериканского региона PSI представляет собой практический инструмент, который позволит нашим членским организациям максимально эффективно использовать различные органы МОТ для подачи жалоб и вовлечения профсоюзов. В рамках этого руководства PSI создало надежную структуру поддержки, подлинную платформу, призванную активизировать усилия членских организаций PSI, объединяя их вокруг своих глобальных политических целей и стратегии. Интернационал общественного обслуживания черпает свою силу у своих рядовых членов, и именно благода-

ря этой силе он может выполнять свою Глобальную программу действий на основе демократической практики глобального представительства профсоюзов, являющейся примером действий, в основе которых лежит широкое участие. Именно поэтому настоящее великолепное Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда, подготовленное д-ром Карлосом Ледесмой, сочетающее технические знания с глубокой приверженностью профсоюзному движению, является ключевым аспектом нашей региональной стратегии и соответствует глобальной повестке дня Интернационала общественного обслуживания.

Марсело ди Стефано член Исполнительного комитета Межамериканского региона PSI

12

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

ВВЕДЕНИЕ

П

рактическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда содержит понятную информацию об институциональных и рабочих органах Международной организации труда (МОТ), предназначенную для практического использования профсоюзными организациями. Руководство включает в себя 7 разделов:

Раздел 1. Введение в МОТ, возможности для участия профсоюзов и некоторые ключевые аспекты, которые следует учитывать при использовании инструментов МОТ.

Раздел 2. Структура МОТ и участие профсоюзов в органах, образующих трехстороннюю структуру МОТ. Административный совет и Международная конференция труда.

Раздел 3. Международное бюро труда и как оно может быть полезным для профсоюзов.

Раздел 4. Нормотворческая система МОТ и участие в ней профсоюзов. Практические вопросы и ответы, касающиеся разработки и принятии новых международных трудовых норм, процедуры их представления и ратификации, а также пересмотра и изъятия.

Раздел 5. Контрольная система МОТ и пути участия в ней профсоюзов. Практические вопросы и ответы, касающиеся процедур регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций, нератифицированных конвенций и рекомендаций, процедур специального контроля, в частности процедур рассмотрения жалоб (ст. 26 Устава МОТ), а также жалоб, поступающих в Комитет по свободе объединения.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

13

Раздел 6.

Библиография.

Правовые соображения, имеющие отношение к характеру норм МОТ и юридической значимости решений ее контрольных органов.

Некоторые из публикаций, использованных при подготовке настоящего руководства.

Раздел 7. Пути использования международных инструментов МОТ и решений ее контрольных органов для разработки и формулирования стратегий и предложений в области государственной политики, содействия реформам в сфере труда и поддержки дел, рассматриваемых национальными и международными судебными органами

14

Настоящее руководство предназначено для использования профсоюзами, руководителями и советниками профсоюзов. Были приняты меры по понятному и практическому разъяснению различных инструментов МОТ с целью облегчения их понимания и выявления аспектов, необходимых для их эффективного использования. С этой целью были задействованы таблицы, схемы, конкретные примеры использования профсоюзами инструментов МОТ и разъяснения процедур с помощью вопросов и ответов, с упором на информацию, которая может быть полезной и необходимой для действий и правозащитной работы профсоюзов в МОТ. В настоящем руководстве содержатся разъяснения по некоторым из многочисленных инструментов МОТ. Знание и использование этих инструментов придает важности работе профсоюзов по защите прав трудящихся, являющейся основной причиной существования МОТ.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

РАЗДЕЛ 1

ПРОФСОЮЗЫ И МЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ТРУДА

1. Что такое Международная организация труда (МОТ)?

М

ОТ является специализированным учреждением Организации Объединенных Наций. Это единственное учреждение с трехсторонней структурой. МОТ обладает полномочиями по разработке международных трудовых норм, мониторингу их соблюдения, а также формированию политики и программ, направленных на обеспечение достойного труда и социальной справедливости. МОТ была создана в 1919 году с подписанием Версальского договора, положившего конец Первой мировой войне. В основе создания МОТ лежит озабоченность плачевными и невыносимыми условиями жизни рабочего класса, вызванными индустриализацией.1 Основным намерением учредителей было создание субъекта, наделенного полномочиями по выработке международного трудового законодательства защитного характера. В преамбуле Устава МОТ отражены различные этические, политические, социально-экономические озабоченности, касающиеся негуманных усло-

вий труда трудящегося класса, а также убежденность в том, что всеобщий и прочный мир может быть установлен только в том случае, если он основан на социальной справедливости. В части XIII Версальского договора содержится Устав МОТ. В ст. 427 признается, что «благосостояние – физическое, нравственное и интеллектуальное – лиц, работающих по найму в промышленности, имеет высшее международное значение» и что «труд не должен рассматриваться лишь как товар или предмет торговли». МОТ является стратегическим союзником профсоюзов. Она стала первой организацией, которая юридически признала права профсоюзов, включая право на свободу объединения на международном уровне.2 Международные документы, принятые Международной конференцией труда, принципы и решения органов системы контроля МОТ, техническая помощь Международного бюро труда и политическая поддержка МОТ оказали существенное влияние на продвижение защит-

1. Что такое МОТ и чем она занимается. 2005, стр. 3-6. С текстом можно ознакомиться по адресу: http://www. ilo.ch/global/about-the-ilo/WCMS_082364/lang--en/index.htm.

2. Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций. Общий обзор свободы объединения и коллективных переговоров. 1994, п. 5.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

15

ного трудового законодательства3 и соблюдение прав человека, отстаиваемых профсоюзами.4 В настоящее время МОТ представляет интересы 187 стран из каждого региона планеты и уровня развития, а ее деятельность включает содействие обеспечению достойного труда для всех людей, независимо от их статуса наемного труда, особенности или идентичности. В совершенно ином контексте, чем тот, который существовал в 1919 году, МОТ должна в настоящее время подтверждать свою политическую важность и потенциал решения новых и разнообразных проблем, возникающих в результате глобализации, в которой доминируют гегемония финансового капитала и многонациональных корпораций, а именно: глобальные производственные цепочки финансовые спекуляции в «реальной экономике», цифровые преобразования, а теперь и последствия пандемии COVID-19.

В условиях неравенства сил участие профсоюзов в МОТ имеет основополагающее значение для того, чтобы влиять на ее повестку дня, защищать ее нормотворческую систему и систему контроля, содействовать принятию новых международных норм и применению существующих, а также напоминать о том, что МОТ существует для того, чтобы гарантировать справедливые условия труда и содействовать социальной справедливости. Международное профсоюзное движение, полностью осознавая эту озабоченность и проблемы, политически и институционально привержено поощрению участия профсоюзов в работе МОТ. Интернационал общественного обслуживания (PSI) подтверждает это программное обязательство вместе со своими членскими организациями всего мира в документе «Поставить людей превыше прибыли: приоритеты PSI на 2018-2022 годы»,5 принятом на его 30-м Всемирном конгрессе (Женева, 2017 год).

3. VILLASMIL PRIETO, Humberto. Una visión “americana” del centenario de la OIT: aproximación a la comprensión de una relación histórica. ILO: 2019. En: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---sro-santiago/documents/publication/wcms_736787.pdf 4. МОТ сыграла важнейшую роль в принятии жалоб, поданных профсоюзами в связи с серьезными нарушениями прав человека, совершенными диктатурами в регионе, такими как диктатура Пиночета и диктатура военной хунты во главе с Виделой. Знаковым примером является Резолюция о правах человека и профсоюзов в Чили. С ней можно ознакомиться здесь: https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09648/09648(1974-57.pdf 5. Поставить людей превыше прибыли: приоритеты PSI на 2018-2022 годы

16

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Поставить людей превыше прибыли: приоритеты PSI на 2018-2022 годы Интернационал общественного обслуживания, 30-й Всемирный конгресс (Женева, 2017 год)

Использовать имеющиеся у МОТ инструменты для борьбы с нарушениями трудовых и профсоюзных прав. Защитить МОТ от посягательств на легитимность ее механизмов. Признать трехстороннюю структуру МОТ и ее авторитет единственным легитимным международным органом, наделенным полномочиями по решению вопросов труда. Продолжать координировать и поддерживать деятельность членских организаций PSI на Международной конференции труда, уделяя особое внимание нормотворческой деятельности и работе Комитета по свободе объединения. Уделять приоритетное внимание работе по Конвенциям №№ 151 о трудовых отношениях на государственной служб и 154 о содействии коллективным переговорам. Мониторинг осуществления Конвенций №№ 100 о равном вознаграждении мужчин и женщин за труд равной ценности, 111 о дискриминации в области труда и занятий, 156 о трудящихся с семейными обязанностями и 183 о пересмотре конвенции (пересмотренной) 1952 года об охране материнства. Защитить право на забастовку в МОТ. Создать потенциал на региональном уровне для обеспечения того, чтобы членские организации были хорошо подготовлены к оказанию поддержки этой работе.

Международная конфедерация профсоюзов (МКП) выразила свои обязательства в Декларации «Укрепление мощи трудящихся: изменить правила»,6 принятой на 4-м Всемирном конгрессе (Копенгаген, 2018 год), в которой подчеркивается важность «укрепления уникальной специфики МОТ, определяемой ее трехсторонней структурой управления и нормотворческими полномочиями, включая ее контрольный механизм». На региональном уровне Конфедерация профсоюзов Северной и Южной Амери-

ки (КПСЮА) подчеркнула важность участия профсоюзов в МОТ в реализации документа «Профсоюзное движение Северной и Южной Америки в МОТ»,7 принятом на ее 3-м Конгрессе (Сан-Паулу, 2016 год), в котором она подтвердила необходимость «содействовать углублению правозащитной деятельности профсоюзов в повестке дня МОТ, подтверждая активную позицию в защиту ее норм и системы контроля, а также стратегии партнерства». Национальные профцентры и конфе-

6. Укрепление мощи трудящихся: изменить правила 7. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---actrav/documents/genericdocument/wcms_570475.pdf

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

17

дерации во всем мире активно участвуют в нормотворческой системе МОТ и совместно с профсоюзами на местах используют механизмы ее системы контроля и инструменты технической помощи Международного бюро труда. Как на самом деле работают профсо-

юзы в МОТ? В приведенной ниже схеме 2 содержится некоторая информация о форумах и механизмах МОТ, используемых профсоюзами в своей представительской и правозащитной деятельности, которая будет более подробно разъяснена в последующих разделах руководства.

2. Чем профсоюзы занимаются в МОТ? Профсоюзы играют ведущую роль в МОТ с момента ее создания в 1919 году и по сей день остаются ее движущей силой.8 Профсоюзы участвуют в работе

МОТ через различные площадки и механизмы. Ниже представлена схема, отражающая различные формы участия профсоюзов в деятельности МОТ.

Формы участия профсоюзов в МОТ

Участие в Административном совете МОТ

Участие в процессе разработки и принятия норм

Участие в составе контрольных органов

Использование международных трудовых норм

Участие в Международной конференции труда

Участие в процессе пересмотра норм

Участие в регулярных процедурах мониторинга МОТ

Использование постановлений контрольных органов

Использование инструментов Международного бюро труда

Участие в процессе отмены и изъятия норм

Использование специальных ресурсов мониторинга МОТ

8. ТАПИОЛА, Кари. МОТ. Рождение движущей силы и эволюция трипартизма – роль Группы трудящихся МОТ. Женева: МОТ, 2019. См. на вебсайте: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---actrav/documents/ publication/wcms_710908.pdf.

18

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Структура МОТ Профсоюзы являются одной из «составляющих» МОТ. Профсоюзы напрямую представлены в двух центральных органах трехсторонней структуры МОТ (Административный совет и Международная конференция труда) и вместе с представителями правительств и работодателей определяют ее политическую и правовую ориентацию. Как осуществляется участие профсоюзов в структуре МОТ, описано в разделе 2 настоящего руководства.

Ресурсы бюро МОТ Профсоюзы могут использовать ресурсы Международного бюро труда, которые являются полезными для профсоюзной работы. Различные инструменты, которые предоставляет бюро, описаны в разделе 3.

Нормотворческая система МОТ Профсоюзы могут участвовать в различных процессах нормотворческой системы МОТ. В рамках МОТ профсоюзы могут участвовать в разработке новых международных норм. Как показано в разделе 4, система норм включает в себя процедуры разработки и принятия международных трудовых норм, а также их пересмотра и изъятия.

Система контроля МОТ Профсоюзы могут участвовать в системе контроля МОТ и использовать ее ресурсы для разоблачения нарушений прав, регулируемых международными трудовыми нормами. Некоторые контрольные органы имеют трехсторонний состав. Как показано в разделе 5, в распоряжении профсоюзов имеется ряд механизмов, с помощью которых они могут периодически проверять соблюдение международных трудовых норм и сообщать о конкретных случаях нарушения прав.

Использование норм МОТ на национальном уровне Как показано в разделе 7, профсоюзы могут использовать инструменты МОТ на национальном уровне для того, чтобы требовать пространства для диалога и участия, продвигать трудовые реформы, поддерживать обвинения в судебных органах, разрабатывать стратегии и предложения по государственной политике или расширять права посредством коллективно-договорного регулирования.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

19

3. Как используются механизмы МОТ? Как указывалось, МОТ располагает широким спектром политических и правовых инструментов, которые профсоюзы могут использовать для защиты и поощрения прав трудящихся. Эти инструменты обладают особыми характеристиками, которые профсо-

юзы должны понимать в рамках участия в работе МОТ и использовать их на национальном уровне. Вот некоторые важные аспекты, заслуживающие внимания:

Политическая легитимность международных инструментов МОТ МОТ опирается на трехсторонние органы, имеющие высокий уровень институционального и политического представительства, а также на независимые и технические органы, обладающие высокой степенью специализации в ряде вопросов, касающихся сферы труда. МОТ является форумом для социального диалога и механизмом достижения консенсуса. Используя международные инструменты МОТ, профсоюзы могут извлекать пользу из уникальной политической и правовой поддержки, которую эта организация оказывает им в плане их легитимности и обоснованности.

Защитный характер международных инструментов МОТ Международные трудовые нормы – это минимальный, а не максимальный уровень защиты. Национальное законодательство может выходить за рамки того, что установлено международными трудовыми нормами, при условии, что оно направлено на защиту прав отдельных лиц и групп лиц, защищаемых его положениями. Это важная особенность, на которую профсоюзы могут обратить внимание в условиях, когда защита, обеспечиваемая международными трудовыми нормами, уменьшается.

Взаимоотношения между органами, механизмами и процедурами МОТ Органы, механизмы и процедуры МОТ связаны между собой и тесно переплетены. Участвуя в органах структуры МОТ (Административный совет и Международная конференция труда), профсоюзы способствуют укреплению потенциала нормотворческой системы и системы контроля МОТ. При использовании системы контроля МОТ важно помнить о том, что различные процедуры регулярного и специального контроля связаны друг с другом и могут использоваться дополняя друг друга.

20

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Согласованное использование с другими национальными и международными инструментами защиты Профсоюзы могут использовать все политические и правовые инструменты МОТ согласованно и параллельно с использованием национальных систем защиты (органы по вопросам труда, судебные инстанции) и других систем международной защиты прав человека (универсальная система Организации Объединенных Наций и региональные системы – межамериканская, европейская и африканская). Согласованное использование национальных и международных систем защиты укрепляет эти системы и обеспечивает максимально возможную эффективность защиты и поощрения прав человека в интересах защищаемых лиц или групп.

Международные инструменты МОТ как часть международного права Конвенции МОТ являются международными договорами, принятыми в рамках международной организации, поэтому на них распространяются положения Венской конвенции 1969 года о праве международных договоров (ст. 5). Венская конвенция устанавливает правила соблюдения и толкования международных договоров в соответствии с принципом иерархии международного права. Краткое изложение этих правил содержится в разделе 6.

Международные инструменты МОТ являются частью международного права прав человwека Как показано в разделе 6, нормы МОТ регулируют права, признанные наиболее важными международными договорами по правам человека. Решения и судебная практика международных органов по защите прав человека, которые уточняют сферу охвата обязательства уважать, защищать и гарантировать без какой бы то ни было дискриминации осуществление прав человека и устанавливают специальные правила толкования, имеют важное значение и должны учитываться при использовании инструментов МОТ.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

21

РАЗДЕЛ 2

УЧАСТИЕ ПРОФСОЮЗОВ В СТРУКТУРАХ МОТ

4. Какова структура МОТ? Центральная структура МОТ состоит из трех органов: Административный совет (трехсторонний). Является исполнительным органом МОТ.

К

Международная конференция труда (трехсторонняя). Является «законодательным» органом МОТ.

аждый из трех этих органов выполняет функции, связанные с политическим и правовым руководством и деятельностью МОТ, а также функ-

Международное бюро труда. Является постоянным секретариатом МОТ.

ционированием нормотворческой системы и системы контроля МОТ. Ниже приведена практическая информация о каждом из органов.

Административный совет МОТ Что собой представляет? Административный совет – это трехсторонний орган, который является исполнительным органом МОТ. Он проводит свои заседания 3 раза в год (обычно в марте, июне и ноябре) в штаб-квартире МОТ в Женеве. Состав 56 титулярных членов: 28 делегатов от правительств, 14 делегатов от работодателей и 14 делегатов от трудящихся (в соотношении 2:1:1) и 66 заместителей членов: 28 делегатов от правительств, 19 делегатов от работодателей и 19 делегатов от трудящихся (в соотношении 2:1:1); 10 из 10 титулованных мест представителей правительств постоянно занимают государства, имеющие важное промышленное значение: Бразилия, Германия, Индия, Италия, Китай, Российская Федерация, Великобритания, США, Франция и Япония; остальные члены переизбираются каждые 3 года.

22

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Административный совет МОТ Функции принятие решений по политике МОТ; определение повестки дня Международной конференции труда; обсуждение и принятие решений по вопросам, связанным с нормотворческой системой и системой контроля; принятие Программы и Бюджета, которые будут представлены конференции; выборы Генерального директора. Регулирование деятельность Административного совета определяется его Сводом правил, а также рядом практик и правил процедуры. Все эти правила содержатся в Своде правил, применимых к Административному совету Международного бюро труда (МОТ, 2019), с которым можно ознакомиться по адресу: https://www.ilo.org/gb/about-governing-body/WCMS_586699/lang-es/index.htm См. более подробную информацию об Административном совете здесь: https://www.ilo.org/gb/lang--es/index. htm

Международная конференция труда МОТ Что собой представляет? Международная конференция труда является «законодательным» органом МОТ. Она собирается раз в год (обычно в первые недели июня) в штаб-квартире МОТ в Женеве. Состав каждое государство-член представлено делегацией в составе 2 делегатов от правительства, 1 делегата от работодателя и 1 делегата от трудящихся, а также их технических советников; делегаты от работодателей и работников назначаются по согласованию с наиболее представительными национальными организациями работодателей и работников; делегаты правительств, работодателей и трудящихся должны назначаться должным образом государствами-членами МОТ; каждого делегата могут сопровождать до 2 технических советников по каждому пункту повестки дня сессии конференции; любой делегат может назначить одного из своих технических советников в качестве альтернативы. Каждый заместитель принимает участие в обсуждении и голосовании на тех же условиях, что и титулярные делегаты; Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

23

Административный совет МОТ как правительственные, так и неправительственные международные организации присутствуют в качестве наблюдателей. Например, Международная конфедерация профсоюзов или глобальные федерации профсоюзов, такие как Интернационал общественного обслуживания, могут иметь делегатов в качестве наблюдателей; Функции разработка и принятие международных трудовых норм; контроль за применением конвенций и рекомендаций на национальном уровне путем рассмотрения докладов, которые все государства-члены обязаны представлять в МОТ, о выполнении своих обязательств по ратифицированным ими конвенциям, а также о законодательстве и его осуществлении в отношении конвенций (ратифицированных или нератифицированных) и рекомендаций, доклады о выполнении которых были запрошены Административным советом; рассмотрение Глобального доклада, подготовленного Международным бюро труда в рамках последующей деятельности в связи с Декларацией 1998 года об основополагающих принципах и правах в сфере труда; общее обсуждение социально-трудовых вопросов; принятие резолюций, определяющих общую политику и будущую деятельность МОТ; утверждение и принятие двухгодичной Программы и Бюджета МОТ, финансируемых государствами-членами; выборы членов Административного совета каждые 3 года. Регулирование функционирование конференции регулируется ее Регламентом, с которым можно ознакомиться по ссылке: http://www.ilo.org/ilc/Rulesfortheconference/lang--es/index.htm См. более подробную информацию о Международной конференции труда здесь: https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/lang--es/index.htm Международное бюро труда МОТ Что собой представляет? Международное бюро труда является постоянным секретариатом МОТ. Оно находится в Женеве и имеет около 40 офисов во всех регионах мира. Именно в штаб-квартире проходят заседания Административного совета и Международной конференции труда.

24

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Международное бюро труда МОТ Состав состоит из международных госслужащих, работающих под руководством Генерального директора. Функции бюро оказывает поддержку трехсторонним органам МОТ, подготавливая документы и доклады, которые являются справочным материалом для обсуждений на международных конференциях труда и заседаниях Административного совета. Оно также предоставляет техническую помощь и руководит программами сотрудничества государств и социальных партнеров на национальном уровне. Процедура бюро осуществляет свою деятельность через департаменты, подразделения, управления, программы и проекты технического сотрудничества. Список департаментов и подразделений можно найти по ссылке: https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/departments-and -offices/lang--en/index.htm. Международный учебный центр (МУЦ) в Турине МУЦ является учебным подразделением бюро. МЦТ имеет более чем 60-летний опыт работы в области обучения и подготовки лиц, принимающих решения, руководителей, специалистов и инструкторов трех субъектов МОТ (правительств, организаций трудящихся и работодателей). Учебные мероприятия проводятся на территории студенческого городка в Турине, на местах в регионах или с помощью дистанционного обучения. С курсами МТЦ можно ознакомиться здесь: https://www.itcilo.org/es/courses Бюро по вопросам деятельности трудящихся (ACTRAV) ACTRAV является основным связующим звеном между бюро и профсоюзами. Основная роль ACTRAV заключается в оказании помощи профсоюзам в защите и поощрении прав трудящихся и обеспечении учета их интересов при разработке политики и деятельности бюро. Группа специалистов ACTRAV распределяется между штаб-квартирой бюро, региональными и субрегиональными бюро и Международным учебным центром. Состав и распределение сотрудников ACTRAV можно найти по ссылке: https://www.ilo.org/actrav/about/lang--en/index.htm Ресурсы бюро бюро предлагает множество ресурсов, которые профсоюзы могут использовать для выполнения своей работы, в том числе: a) техническую помощь б) миссии по установлению прямых контактов; в) публикации; г) базы данных и т.д. Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

25

Международное бюро труда МОТ Региональные бюро имеет региональное Бюро для стран Латинской Америки и Карибского бассейна (расположенное в Лиме), а также субрегиональные и страновые отделения. Распределение отделений в регионе можно найти по ссылке: https://www.ilo.org/americas/oficinas-en-la-regi%C3%B3n/lang--es/index.htm.

5. Как профсоюзы участвуют в структурах МОТ?

5.1. Участие профсоюзов в Административном совете МОТ 5.1.1. Группа трудящихся Административного совета МОТ Трехсторонняя структура МОТ – это единственное учреждение ООН с такой структурой – означает, что профсоюзы являются одной из «составляющих» МОТ, т.е. имеют право обсуждать и принимать решения (совместно с правительствами и представителями работодателей) по вопросам политики, нормотворческой системы и деятельности МОТ. Это находит отражение в их участии в работе Административного совета МОТ. Профсоюзы участвуют в работе Административного совета через Группу трудящихся. Эта Группа была создана в момент рождении МОТ и является важным компонентом трипартизма. Группа трудящихся Административного совета состоит из 14 делегатов от профсоюзов, являющихся полноправными членами совета, и 19 делегатов от профсоюзов, являющихся их

заместителями. Делегаты Международной конференции труда избирают 33 делегата от Группы трудящихся тайным голосованием каждые 3 года. В составе Группы обеспечен региональный и гендерный баланс, а также представлены развитые и развивающиеся страны. В выполнении своих обязанностей членам Группы трудящихся оказывает поддержку секретариат, не входящий в состав МОТ (Офис МКП в Женеве), а в рамках Международного бюро труда – Бюро по вопросам деятельности трудящихся (ACTRAV). Группа трудящихся нередко выступает с посланиями солидарности, чтобы выразить обеспокоенность в связи с определенными событиями, затрагивающими трудящихся, или в связи с важными международными датами. Вот несколько примеров:

Послание солидарности Группы трудящихся МОТ по случаю 1 мая 2020 года: https://www.ilo.org/actrav/media-center/speeches/WCMS_743361/lang--en/ index.htm.

26

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Декларация солидарности Группы трудящихся МОТ с трудящимися Парагвая: https://www.ilo.org/actrav/workers-group-gb/WCMS_424702/lang--es/index.htm Декларация солидарности Группы трудящихся с трудящимися Доминиканской Республики, являющимися потомками мигрантов: https://www.ilo.org/actrav/media-center/speeches/WCMS_228562/lang--es/ index.htm Более подробную информацию о Группе трудящихся (состав, новости, выступления и ключевые ресурсы) можно найти по ссылке: https://www.ilo.org/actrav/workersgroup-gb/lang--en/index.htm.

Через Группу трудящихся профсоюзы могут оказывать влияние на Административный совет по следующим процедурам нормотворческой системы и системы контроля МОТ:

процедура подготовки и принятия новых норм советом;

процедура обзора международных трудовых норм, включая анализ действующих международных трудовых норм и методов работы контрольных органов МОТ;

процедура регулярного контроля за выполнением нератифицированных конвенций и рекомендаций в соответствии со ст. 19 Устава МОТ, которая является основой для подготовки общих обзоров Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций; процедура специального контроля в соответствии со ст. 24 Устава: представления в связи с несоблюдением конвенций; процедура специального контроля в соответствии со ст. 26 Устава: жалобы в связи с несоблюдением; процедура специального контроля за рассмотрением жалоб в Комитете по свободе объединения.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

27

В нижеследующей таблице содержится информация о влиянии Группы тру-

дящихся на эти процедуры.

Участие Группы трудящихся в работе Административного совета Влияние на трехстороннее обсуждение и принятие решений по вопросам, которые будут включены в повестку дня Международной конференции труда и предложены для принятия новых международПроцедура ных трудовых норм (на основе процедуры однократного или двуразработки и кратного обсуждения). Группа трудящихся может также принять принятия норм решение о передаче вопроса на подготовительную техническую конференцию.

Анализ существующих международных трудовых норм

Подготовка общих обзоров Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций

Процедура специального контроля в соответствии со ст. 24 Устава: представления о несоблюдении конвенций

28

Влияние на трехстороннее обсуждение и принятие решений по рекомендациям Трехсторонней рабочей группы по механизму анализа норм: статус рассматриваемых норм (включая обновленные нормы, нормы, нуждающиеся в пересмотре, нормы, которые были заменены, и другие возможные классификации); выявление пробелов в охвате, в том числе требующих принятия новых норм; практические последующие действия с указанием, при необходимости, сроков. Влияние на трехсторонние обсуждения и принятие решений по объектам общих обзоров с целью оценки: положения дел с вопросами, которые рассматриваются в нератифицированных конвенциях и рекомендациях; трудности, с которыми сталкиваются государства при ратификации нератифицированных конвенций; Влияние на трехстороннее обсуждение и принятие решений по нератифицированным конвенциям и рекомендациям, мониторинг которых будет осуществляться в рамках обычной процедуры контроля в соответствии со ст. 19 Устава. Влияние на трехстороннее обсуждение и принятие решений по: приемлемости жалобы; составу трехсторонней комиссии, которая будет рассматривать вопросы, затронутые заявителями, и ответы государства, против которого была подана жалоба. Трехсторонняя комиссия состоит из делегатов Административного совета в том же соотношении (1:1:1); Влияние на обсуждение и трехстороннее принятие доклада с выводами и рекомендациями трехсторонней комиссии.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Участие Группы трудящихся в работе Административного совета

Процедура специального контроля в соответствии со ст. 26 Устава: жалобы на несоблюдение

Процедура специального контроля за рассмотрением жалоб в Комитете по свободе объединений

Влияние на трехстороннее обсуждение и принятие решений по: приемлемости жалобы; составу комиссии по расследованию, которая будет рассматривать вопросы, затронутые заявителями, и ответы государства, против которого была подана жалоба. Состав комиссии определяется независимыми лицами, как правило, юристами или судьями, обладающими признанным международным опытом; подачи жалобы в Международный суд. Влияние на обсуждение и трехстороннее принятие доклада с выводами и рекомендациями комиссии по расследованию. Делегаты трудящихся, участвующих в работе Комитета по свободе объединения, оказывают влияние на обсуждение и принятие доклада с выводами и рекомендациями, которые должны быть представлены Административному совету для принятия. Комитет по свободе объединения состоит из независимых лиц и формируется на трехсторонней основе.

5.2. Участие профсоюзов в Международной конференции труда Профсоюзы участвуют в работе различных комитетов и форумов, а также пленарных заседаниях Международной конференции труда в качестве делегатов трудящихся, входящих в состав официальной делегации каждого государства-члена. Профсоюзы также участвуют в работе конференции через международные профсоюзные организации, присутствующие на ней в качестве наблюдателей. Согласно документу «Международная конференция труда. Краткий обзор Регламента» (МОТ, 2019)9 практически вся основная работа Международной конференции труда осуществляется в комитетах, которые она учреждает в

день открытия. По окончании работы комитеты представляют конференции свои доклады, но ни один из текстов, являющихся результатом их работы (будь то инструменты, резолюции, выводы или решения), не имеет силы до тех пор, пока не будет принят конференцией (и, в случае необходимости, поставлен на голосование). Принятие докладов комиссий, а также международных актов и других инструментов, как правило, происходит в течение последних 2 дней работы конференции. Существует 2 типа комитетов: постоянные и технические. В следующей таблице представлена подробная информация о постоянных комитетах.

9. https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/WCMS_709518/lang--en/index.htm

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

29

Постоянные комитеты Международной конференции труда

Комитет по отбору (ст. 4 Регламента) традиционные обязанности Комитета по отбору (например, организация программы конференции или определение времени и повестки дня пленарных заседаний) рассматриваются конференцией в ходе ее первого заседания. Комитет по отбору созывается главным образом для рассмотрения вопросов существа, которые конференция может решить передать ему на рассмотрение и которые, как правило, включают предлагаемую отмену и изъятие норм, утверждение поправок к Кодексу Конвенции о труде в морском судоходстве или просьб о приеме в члены МОТ. Комитет по проверке полномочий (ст. ст. 5 и 26 Регламента) состоит из 1 делегата правительства, 1 делегата от работодателей и 1 делегата от трудящихся. Рассматривает полномочия делегатов и их советников и любые возражения или жалобы, которые могут быть им предъявлены в связи с неуплатой проживания или проезда или любым действием или бездействием правительства, препятствующим аккредитованному делегату или советнику присутствовать на конференции, а также осуществляет контроль за делами. Комитет по применению конвенций и рекомендаций (ст. 7 Регламента): трехсторонний орган, который рассматривает меры, принятые государствами-членами с целью выполнения положений ратифицированных конвенций, а также их уставных обязательств, касающихся конвенций и рекомендаций. Финансовый комитет представителей правительств (ст. 7 бис Регламента) состоит из 1 правительственного делегата от каждого государства-члена, представленного на конференции. Рассматривает Программу и Бюджет, распределение расходов между государствами-членами, аудит финансовой отчетности, просьбы членов, имеющих задолженность, о разрешении участвовать в голосовании, а также другие финансово-административные вопросы. Источник: Международная конференция труда. Краткий обзор Регламента. МОТ, 2019.

30

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Права лиц, участвующих в конференции, подробно изложены в следующей таблице. Права лиц, участвующих в конференции (в соответствии с положениями Устава МОТ и Регламента конференции) Право вносить Право выступать поправки Да

Право голоса

Делегаты (п. 3 ст. 12, п. 1 ст. 14 и п. 3 ст. 14)

Заместители (п. 2 ст. 1 и п. 3 ст. 1)

Да, предоставляется 4 делегатам от Да, но не более одного раза в общем каждого государствачлена (2 делегата от обсуждении или правительств, 1 делегат по одному и тому от работодателей, 1 же предложению, делегат от трудящихся), резолюции или за исключением поправке случаев, когда право голоса приостановлено или состав делегации неполный (см. ниже) Те же права, что и делегаты, когда они уполномочены их заменять Право вносить Право голоса поправки

Советники, не назначенные в качестве заместителей (п. 6 ст. 3 Устава) Присутствующие на конференции министры, не являющиеся делегатами или советниками (п. 3 ст.

12, п. 8 ст. 14) Члены руководящего органа, не являющиеся делегатами или советниками (п. 8 ст. 14) Представители межправительственных организаций (МПО) (п. 9 ст. 14) Наблюдатели от государств, не являющихся членами (п. 11. ст. 14) Представители неправительственных организаций (НПО) (п. 10 ст. 14) Представители национальноосвободительных движений (п. 12 ст. 14)

Только в том случае, если это разрешено делегатом и председателем.

Нет

Нет

Да

Нет

Нет

Да

Нет

Нет

Да

Нет

Нет

Нет

Нет

Нет

Нет

Нет

Нет

Да, с разрешения председателя Только с разрешения сотрудников Да, с разрешения председателя

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

31

Права лиц, участвующих в работе комитетов конференции (в соответствии со ст. 56 Регламента конференции) Право выступать

Постоянные члены

Заместители членов (п. 5 ст. 56)

Замещающие члены (п. 3 ст. 56) Делегаты или советники, не являющиеся членами комитета (п. 6 ст. 56) Представители межправительственных организаций (МПО) (п. 7 ст. 56)

Да

Право вносить поправки

Право голоса

Да

Да, если только право голоса не приостановлено

Только для замены поДа Да стоянного члена Те же права, что и члены, которых они замещают Да

Да

Нет

Да

Нет

Нет

Нет

Нет

Нет

Нет

Нет

Нет

Только с разрешения председателя Только с Представители неправительственных разрешения организаций (НПО) (п. 9 ст. 56) сотрудников Представители национальноДа освободительных движений (п. 10 ст. 56) Наблюдатели от государств, не являющихся членами (п. 8 а) ст. 56)

Источник: Международная конференция труда. Краткий обзор Регламента. МОТ, 2019.10

Для рассмотрения технических вопросов повестки дня Международная конференция труда учредила несколько технических комитетов. Во всех из

них принимают участие делегаты от трудящихся. Технические вопросы обсуждаются с целью: Ниже описано, каким образом

▌принятия инструмента (конвенция и/или рекомендация и/или протокол) (Комитет по установлению норм); ▌проведения регулярного обсуждения (Комитет по регулярному обсуждению); ▌проведения общего обсуждения (Комитет по общему обсуждению).

10. https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/WCMS_709518/lang--en/index.htm

32

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

профсоюзы участвуют в работе Комитета по применению конвенций и рекомендаций (постоянный комитет) и

технических комитетов Международной конференции МОТ.

5.2.1. Комитет по применению норм Комитет по применению норм является постоянным трехсторонним комитетом Международной конференции труда МОТ, основной функцией которого является рассмотрение мер, принимаемых государствами-членами

МОТ по реализации международных трудовых норм. Его полномочия вытекают из п. 1 ст.

23 Устава МОТ и регулируются ст. 7 Регламента конференции.

Статья 23 Устава МОТ. Рассмотрение и представление докладов. Генеральный директор должен на ближайшей сессии Конференции представить краткий отчет о сведениях и докладах, присланных ему членами Организации в соответствии со статьями 19 и 22». Статья 7 Регламента Международной конференции труда: «Комитет по применению конвенций и рекомендаций Конференция создает при первой возможности комитет, которому поручается рассматривать: меры, принятые членами по проведению в жизнь положений конвенций, участниками которых они являются, а также представленные членами сведения относительно результатов инспекции; информацию и доклады относительно конвенций и рекомендаций, направляемые членами в соответствии со статьей 19 Устава, за исключением запрашиваемой в силу пункта 5 д) этой статьи информации, которая должна рассматриваться с применением иной процедуры, характер которой определяется Административным советом; меры, принятые членами в соответствии со статьей 35 Устава. Комитет представляет Конференции доклад». Для защиты прав в Комитете экспертов профсоюзам необходимо: активно участвовать в процедуре регулярного мониторинга конвенций (ратифицированных и нератифицированных) и рекомендаций, направляя свои замечания по вопросам, поднятым в докладе о конвенциях. Эта процедура разъясняется в разделе 4;

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

33

анализировать Ежегодный доклад Комитета экспертов (обычно публикуемый в марте) и готовить к рассмотрению перечень случаев применения ратифицированных конвенций («короткий список»). После независимого и технического рассмотрения докладов правительств Комитетом экспертов МОТ Комитет по применению норм дает возможность осуществить трехсторонний обзор того, как государства выполняют

свои обязательства по конвенциям и рекомендациям, принятым МОТ. В частности, делегаты трудящихся могут:

влиять на обсуждение содержания Ежегодного доклада Комитета экспертов; влиять на рассмотрение отдельных случаев применения ратифицированных конвенций («короткий список»); влиять на выводы Комитета, которые будут включены в его заключительный доклад..

Ниже приведена информация о содержании Ежегодного доклада Комитета экспертов МОТ и Доклада Комитета

по применению норм, а также некоторые примеры использования этого Комитета профсоюзами.

Содержание Ежегодного доклада Комитета экспертов МОТ Часть I. Общий доклад Описывает, каким образом Комитет экспертов осуществляет свою работу. Указывает на степень, в которой государства-члены выполнили свои конституционные обязательства в отношении международных трудовых норм (обязательство представлять документы компетентным органам, регулярно направлять доклады и выполнять ратифицированные конвенции). Обращает внимание на вопросы, представляющие общий интерес и возникающие в связи с работой Комитета. Часть II. Замечания некоторых стран о применении ратифицированных международных конвенций о труде и обязательстве представлять документы компетентным органам (информация, лежащая в основе «короткого списка»). Часть III. Общий обзор, в рамках которого Комитет экспертов рассматривает состояние законодательства и практики по конкретному вопросу, охватываемому некоторыми конвенциями и рекомендациями. Это рассмотрение касается всех государств-членов, независимо от того, ратифицировали они соответствующие конвенции или нет. Обзор публикуется в отдельном томе. Обсуждение Общего обзора обычно проводится в первые дни работы Комитета по применению норм.

34

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Содержание Ежегодного доклада Комитета экспертов МОТ • Список ежегодных докладов Комитета экспертов МОТ: • Ежегодные доклады (части I и II):

https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/ Общие обзоры с 1985 года: https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/ WCMS_164145/lang--en/index.htm

Доклад Комитета конференции по применению норм ● Содержание. Доклад Комитета по применению норм описывает работу Комитета, а также выступления и выводы общего обсуждения и рассмотрения конкретных случаев. ● Выводы рассмотрения конкретных случаев («короткий список»). Принимая во внимание трехстороннее обсуждение каждого случая, Комитет настоятельно призывает соответствующее правительство предпринять шаги по преодолению трудностей, которые были проанализированы и обсуждены на трехсторонних совещаниях, и использовать техническую помощь МОТ. Комитет может также предложить правительству согласиться на миссию МОТ по установлению прямых контактов. С докладом Комитета по применению норм за 2019 год можно ознакомиться здесь: https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/committees/standards/WCMS_711293/ lang--en/index.htm

● Презентация на конференции. Доклад Комитета представляется конференции и обсуждается на пленарном заседании, что дает делегатам возможность осветить некоторые аспекты работы Комитета. Доклад публикуется отдельно в сборнике материалов конференции. Список докладов Комитета конференции по применению норм можно найти по ссылке: https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/ WCMS_190528/lang--en/index.htm

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

35

Примеры использования профсоюзами Комитета по применению норм Нарушение прав профсоюзов в общественном секторе Профсоюзы Эквадора и Интернационал общественного обслуживания использовали этот механизм контроля для осуждения нарушений профсоюзных прав в государственном секторе Эквадора. На 105-й Международной конференции труда (2016) Эквадор был включен в короткий список Комитета по применению норм в связи с несоблюдением Конвенции № 98 о праве на организацию и на ведение коллективных переговоров. В Комитете профсоюзы осудили репрессии и аресты профсоюзных лидеров, законодательство, противоречащее правам профсоюзов в государственном секторе, и в частности отказ в праве на ведение коллективных переговоров, показатели «обязательных добровольных увольнений», неправомерные полномочия министерства труда по контролю за выполнением коллективных договоров в государственном секторе, а также невыполнение неоднократных замечаний органов контроля и рекомендаций, вынесенных технической миссией МОТ в январе 2015 года.11 В 2017 году Эквадор был вновь включен в «короткий список» Комитета. В выводах Комитета правительству было предложено обеспечить полное соблюдение права государственных служащих создавать организации по своему выбору для коллективной защиты своих интересов.12

Нарушения трудовых прав в результате политики жесткой экономии Профсоюзы Испании и Италии использовали этот механизм мониторинга МОТ для осуждения нарушений трудовых прав в результате проведения политики жесткой экономии и дерегуляционных трудовых реформ в своих странах. В 2015 году государства Испания и Италия были осуждены на международном уровне в Комитете по применению норм 104-й Международной конференции труда МОТ за несоблюдение Конвенции № 122 о политике в области занятости, учитывая весьма серьезную ситуацию с безработицей и рост нестабильности и бедности. Обе страны были включены в «короткий список» Комитета. Делегаты испанских трудящихся отметили, что «спустя три года после самой агрессивной реформы в сфере труда, которая проводилась в Испании с момента возвращения демократии, ситуация с безработицей в стране остается драматичной. В стране насчитывается более 5,5 млн. безработных, что эквивалентно 24% населения. Из них 782 тысяч человек – это лица в возрасте до 25 лет».13 Нарушения прав в результате трудовых реформ, не предусматривающих мер по защите Профсоюзы Бразилии использовали Комитет по применению норм для того, чтобы осудить нарушения прав в результате регрессивной дерегуляционной реформы сферы труда в 2017 году, проведенной без социального 11. Информация и доклады о применении конвенций и рекомендаций (часть вторая) (стр. 90-95): https://www.ilo.

org/ilc/ILCSessions/previous-sessions/105/reports/provisional-records/WCMS_489124/lang--en/index.htm.

12. С выводами Комитета по применению норм можно ознакомиться здесь: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/

public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_558658.pdf.

13. Доклад Комитета по применению норм (часть 2): https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/previous-sessions/104/

reports/provisional-records/WCMS_375764/lang--en/index.htm.

36

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Примеры использования профсоюзами Комитета по применению норм диалога с представительными национальными профсоюзными организациями. Реформа привела к изменению более 100 положений Трудового кодекса страны. «Консолидация трудового законодательства» ослабила юридические гарантии минимальных трудовых прав, осуществление профсоюзных свобод и доступ к правосудию. Среди этих положений – возможность отступления, сокращающего трудовые права, закрепленные посредством заключения коллективных договоров. На конференции 2018 года Комитет по применению норм14 пересмотрел замечания Комитета экспертов, содержащиеся в его докладе за 2018 год,15 в котором отмечался радикальный характер реформирования сферы труда в Бразилии и указывалось, что в целом допуск возможности отступления от прав, закрепленных в законодательстве, путем заключения коллективных договоров противоречит принципу свободного и добровольного ведения переговоров, предусмотренному Конвенцией № 98. В своем Ежегодном докладе за 2019 год16 Комитет экспертов проследил за ходом реформ в Бразилии и подтвердил несовместимость Конвенции № 98 с возможностью отступления от прав, закрепленных в трудовом законодательстве, посредством коллективных договоров. Государство Бразилия дважды подряд включалось в «короткий список» Комитета по применению норм и в настоящее время отслеживается Комитетом экспертов МОТ.

5.2.2. Комитет по установлению норм Комитет по установлению норм – это трехсторонний комитет конференции, в котором в рамках процедуры однократного или двукратного обсуждения разрабатываются новые международные трудовые нормы с целью принятия той или иной конвенции и/ или рекомендации и/или протокола. Работа профсоюзов в Комитете конференции по установлению норм связана с несколькими этапами разработки новых норм, в которых могут участвовать профсоюзы.

Административный совет Профсоюзы могут участвовать в обсуждении и принятии решения о включении пункта в повестку дня конференции с целью принятия нового нормативного инструмента через Группу трудящихся Административного совета. Замечания к докладам Международного бюро труда Национальные профсоюзы могут представлять замечания по вопросам, указанным в докладах, подготовленных бюро, в рамках проце-

14. С материалами о работе Комитета конференции 2018 года по применению норм можно ознакомиться здесь:

https://www.ilo.org/global/standards/applying-and-promoting-international-labour-standards/conference-committeeon-the-application-of-standards/WCMS_643937/lang--en/index.htm

15. Комитет экспертов. Ежегодный доклад за 2018 год. См. ссылку: http://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/

P/09661/09661(2018-107-A).pdf.

16. Комитет экспертов. Ежегодный доклад за 2019 год. См. ссылку: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---

ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_670146.pdf.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

37

дуры однократного или двукратного обсуждения. На первом этапе процедуры бюро готовит первый доклад («белая книга»), содержащий информацию о законодательстве и практике различных стран в изучаемой области, с целью принятия инструмента, сопровождаемый вопросником. Доклад направляется правительствам всех государств-членов, которые, в свою очередь, направляют свои замечания в бюро, подготовленные после консультаций с национальными организациями работодателей и трудящихся. На основе этих замечаний бюро готовит второй доклад («желтая книга»), в котором анализируются полученные ответы и предлагаются выводы. Международная конференция труда. Делегаты трудящихся могут принять участие с правом голоса в Комитете по установлению норм, который проводит первое обсуждение новой нормы (в случае процедуры двукратного обсуждения). Обсуждение в Комитете по установлению норм основано на выводах, предложенных во втором докладе бюро. Для того чтобы оказать влияние на конференцию, необходимо, чтобы профсоюзы заранее подготовились к согласованному участию. Замечания к докладам Международного бюро труда. Сразу же после завершения первого обсуждения на конференции бюро готовит третий доклад («коричневая книга»), содержащий проект одного или нескольких инструментов на основе выводов, принятых в ходе первого обсужде-

38

ния. Доклад направляется правительствам всех государств-членов, которые, в свою очередь, препровождают свои замечания по проекту инструмента (инструментов) после консультаций с национальными организациями работодателей и трудящихся. На основе этих замечаний бюро подготавливает четвертый доклад («голубая книга»), в котором воспроизводится пересмотренный проект нормативного акта (актов) с учетом представленных замечаний. Международная конференция труда. Необходимо, чтобы профсоюзы готовились к конференции, с тем чтобы их участие было согласованным. Делегаты от профсоюзов принимают участие в работе конференции с правом голоса и выступления в Комитете по установлению норм, который проводит второе обсуждение на основе четвертого доклада бюро. По окончании обсуждения Комитет по установлению норм готовит доклад с кратким изложением проделанной работы и того, как в ходе обсуждения был(и) изменен(ы) проект(ы) инструмента Пленарное голосование на конференции. Правила процедуры изложены в разделе 4. Ниже приводится пример участия профсоюзов на различных этапах нормотворческой процедуры в случае Конвенции № 190 об искоренении насилия и домогательств в сфере труда, которая была принята на Международной конференции труда в 2019 году.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Пример участия профсоюзов в процессе разработки и принятия норм МОТ Конвенция об искоренении насилия и домогательств в сфере труда (МОТ, 2019) 1) Решение о включении в повестку дня Конференции На своей 325-й сессии в октябре-ноябре 2015 года Административный совет постановил включить в повестку дня 107-й сессии в мае-июне 2018 года Международной конференции труда нормотворческий пункт «Насилие в отношении женщин и мужчин в сфере труда» с целью проведения процедуры двукратного обсуждения. Трехстороннее обсуждение в Административном совете, на котором было основано решение, содержится в документе «GB.325/PV» (протокол 325й сессии Административного совета), в который включены выступления делегатов Группы трудящихся. С документом можно ознакомиться здесь: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_450050.pdf.

МОТ провела трехстороннее совещание экспертов по вопросу насилия в отношении женщин и мужчин в сфере труда, которое состоялось 3-6 октября 2016 года в Женеве, с целью «обеспечения понимания и надлежащего рассмотрения различных неприемлемых видов поведения». На совещании было предложено заменить термин «насилие» термином «насилие и домогательства». С результатами трехсторонней встречи экспертов можно ознакомиться здесь: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_533579.pdf Источник: МОТ. Доклад V (1) «Прекращение насилия и домогательств в сфере труда».

2) Замечания к докладам бюро (процедура двукратного обсуждения) В соответствии с п. 1 ст. 39 Регламента конференции Международное бюро труда подготовило предварительный доклад, в котором были изложены правовые нормы и практика различных стран по вопросу насилия и домогательств в сфере труда. С предварительным докладом «Прекращение насилия и домогательств в отношении женщин и мужчин в сфере труда», Доклад V (1), 2018) можно ознакомиться здесь: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/ documents/meetingdocument/wcms_553577.pdf

Предварительный доклад, содержащий вопросник, был препровожден государствам-членам в мае 2017 года. Правительствам было предложено направить свои ответы до 22 сентября 2017 года после консультаций с наиболее представительными организациями работодателей и трудящихся. На основе полученных ответов бюро подготовило второй доклад («Прекращение насилия и домогательств в сфере труда», Доклад V(2), 2018). Список профсоюзных организаций, приславших ответы, приведен на стр.

3 упомянутого доклада. Второй доклад был впоследствии препровожден государствам-членам. С докладом можно ознакомиться здесь: https://www.

ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/ wcms_619730.pdf

Оба доклада послужили основой для первого обсуждения этой темы на конференции, которое состоялось на ее 107-й сессии в мае-июне 2018 года).

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

39

Пример участия профсоюзов в процессе разработки и принятия норм МОТ 3) Первое обсуждение на конференции (процедура двукратного обсуждения) 8 июня 2018 года Комитет по нормам Международной конференции труда (107-я сессия, Женева) рассмотрел оба предыдущих доклада и подготовил свой собственный доклад, содержащий резюме проведенной им работы и выводы для принятия конференцией. Конференция утвердила доклад Комитета по вопросам политики и постановила включить в повестку дня следующей очередной сессии конференции пункт, озаглавленный «Насилие и домогательства в сфере труда», для его второго обсуждения с целью принятия конвенции, дополненной рекомендацией. С докладом Комитета по вопросам политики, содержащим резюме поведенной им работы и выводы, можно ознакомиться здесь:

https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_631807.pdf

С резолюцией конференции, которая приняла доклад и постановила включить этот пункт в повестку дня конференции 2019 года для второго обсуждения, можно ознакомиться здесь:

https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_631787.pdf

4) Замечания к докладам бюро (процедура двукратного обсуждения) В свете резолюции и в соответствии с п. 6 ст. 39 Регламента конференции бюро подготовило доклад (Доклад V (1)), содержащий тексты проектов конвенции и рекомендации, на основе выводов первого обсуждения, состоявшегося в Комитете по установлению норм на конференции 2018 года, в котором были учтены ответы, полученные на вопросник, содержащийся в предыдущем докладе. В соответствии с Регламентом конференции доклад был своевременно разослан правительствам, с тем чтобы они могли связаться не позднее, чем через два месяца после закрытия 107-й сессии Конференции, и им было предложено сообщить бюро в трехмесячный срок с даты опубликования доклада и после консультаций с наиболее представительными организациями работодателей и трудящихся поправки или замечания, которые они пожелают внести, с тем чтобы их ответы могли быть получены не позднее 8 ноября 2018 года. Доклад с текстами проектов конвенции и рекомендации можно найти здесь: https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/reports/reports-to-the-conference/ WCMS_637108/lang--en/index.htm

Правительствам было также предложено сообщить бюро в те же сроки, считают ли они предложенные тексты удовлетворительной основой для второго обсуждения на 108-й сессии конференции в июне 2019 года и указать, с какими организациями работодателей и трудящихся они провели консультации. В соответствии с п. 1 а) ст. 5 Конвенции № 144 о трехсторонних консультациях (международные трудовые нормы) (МОТ, 1976 год), эти консультации являются обязательными для стран, которые ратифицировали упомянутую Конвенцию. Результаты консультаций должны быть отражены в ответах правительств. Большинство правительств указали, что они сформулировали свои ответы

40

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Пример участия профсоюзов в процессе разработки и принятия норм МОТ после консультаций с организациями работодателей и трудящихся. Некоторые из них включили в свои ответы мнения, высказанные этими организациями по определенным вопросам, в то время как другие передали свои замечания по отдельности. В некоторых случаях ответы были получены непосредственно от организаций работодателей и трудящихся. Международная конфедерация профсоюзов (МКП) и Международная организация работодателей (МОР) также ответили на вопросник и представили свои ответы. В соответствии со ст. 39 бис Регламента конференции, касающейся консультаций с Организацией Объединенных Наций и другими специализированными учреждениями, Рабочая группа Организации Объединенных Наций по дискриминации в отношении женщин в законодательстве и на практике (РГДЖ) направила ответ, в котором выразила поддержку этому процессу и внесла предложения. В целях обеспечения получения правительствами текстов проектов конвенции и рекомендации в сроки, установленные в п. 7 ст. 39 Регламента конференции, доклад (Доклад V (2)) был опубликован в двух томах (Доклад V (2A) и Доклад V (2B)). ● Доклад V (2A) был подготовлен на основе ответов, полученных от правительств и организаций работодателей и трудящихся, и содержит основные моменты их замечаний. Он разделен на три раздела: первый содержит замечания общего характера, второй – замечания по проекту конвенции, а третий – замечания по проекту рекомендации. В докладе упоминается о том, что многие организации работодателей и трудящихся, включая МОР и МКП, сотрудничали в подготовке замечаний по положениям предлагаемых текстов. С этим томом можно ознакомиться здесь: Доклад V (2A): https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/reports/reports-to-theconference/WCMS_675567/lang--en/index.htm

● Доклад V (2A) (приложение): https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/ reports/reports-to-the-conference/WCMS_696407/lang--en/index.htm. В Докладе V (2B) содержатся тексты проектов конвенции и рекомендации, в которые в свете полученных ответов были внесены изменения и дополнения, в том числе по причинам, изложенным в замечаниях бюро, содержащихся в Докладе V (2A). Были также внесены некоторые незначительные редакционные изменения, в частности с целью обеспечения полного соответствия между английским, испанским и французским вариантами проектов нормативных актов. С этим томом можно ознакомиться здесь: https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/reports/reports-to-the-conference/ WCMS_673728/lang--en/index.htm

Тексты были подготовлены для конференции, с тем чтобы она могла послужить основой для второго обсуждения на 108-й сессии в июне 2019 года с целью принятия конвенции, дополненной рекомендацией об искоренении насилия и домогательств в сфере труда.

5) Второе обсуждение на конференции (процедура двукратного обсуждения) Процедура рассмотрения проекта нормативного акта на конференции На своем первом заседании 10 июня 2019 года Международная конференция труда учредила Комитет по установлению норм в области насилия и домога-

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

41

Пример участия профсоюзов в процессе разработки и принятия норм МОТ тельств в сфере труда (второе обсуждение). Комитет рассмотрел Доклады V (2A) и V (2B), озаглавленные «Прекращение насилия и домогательств в сфере труда» и подготовленные Международным бюро труда по п. 5 повестки дня «Насилие и домогательства в сфере труда» (установление норм, процедура двукратного обсуждения). Краткое изложение работы Комитета содержится в документе «Предварительный доклад 7B (пересмотренный)», который включает следующее: ● вступительные заявления и выступления делегатов от правительств, работодателей и трудящихся; ● рассмотрение поправок к проекту конвенции; ● рассмотрение поправок к проекту рекомендации; ● рассмотрение проекта резолюции. С документом можно ознакомиться здесь: https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/reports/provisional-records/ WCMS_711386/lang--en/index.htm.

Комитет по установлению норм подготовил доклад, содержащий текст конвенции, рекомендации и резолюции, представленных для принятия конференцией, с тем чтобы в случае их принятия конвенция и рекомендация были представлены на окончательное голосование в соответствии с п. 2 ст. 19 Устава МОТ. ●. Конвенция об искоренении насилия и домогательств в сфере труда. ● Рекомендация об искоренении насилия и домогательств в сфере труда. ● Резолюция об искоренении насилия и домогательств в сфере труда. См. доклад здесь: https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/reports/provisional-records/ WCMS_711242/lang--en/index.htm.

6) Голосование на пленарном заседании конференции (процедура двукратного обсуждения) Доклад Комитета по установлению норм по вопросу насилия и домогательств в сфере труда был представлен на пленарном заседании конференции для обсуждения и принятия конвенции, рекомендации и резолюции. Выступления, имевшие место в ходе презентации и обсуждения, содержатся в документе «Предварительный протокол 7C», который можно найти по ссылке:

https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/reports/provisional-records/WCMS_713907/ lang--es/index.htm

После пленарной презентации и обсуждения результатов работы Комитета по установлению норм по вопросу насилия и домогательств в сфере труда (второе обсуждение) конференция приняла проекты конвенции, рекомендации и резолюции. Результаты голосования по инструментам были следующими. Итоги окончательного голосования по принятию конвенции об искоренении насилия и домогательств в сфере труда: 439 голосов за, 7 против при 30 воздержавшихся;

так как кворум составлял 321, а требуемое большинство в две трети поданных голосов, включая воздержавшихся, было достигнуто, т.е. 298, то конференция

42

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Пример участия профсоюзов в процессе разработки и принятия норм МОТ приняла Конвенцию об искоренении насилия и домогательств в сфере труда; против принятия проголосовали 6 делегатов от работодателей из Гватемалы, Доминиканской Республики, Коста-Рики, Малайзии, Сальвадора и Сингапура и 1 делегат от трудящихся из Малайзии; воздержались при голосовании 19 делегатов от работодателей (Аргентина, Боливия, Бразилия, Германия, Гондурас, Дания, Колумбия, Кыргызстан, Мексика, Панама, Перу, Таиланд, Уругвай, Чили, Швейцария, Швеция, Шри-Ланка, Япония) и 11 делегатов от правительств (Сальвадор (2), Кыргызстан (1), Малайзия (2), Парагвай (2), Россия (2), Сингапур (2)). Результаты окончательного голосования по вопросу о принятии рекомендации об искоренении насилия и домогательств в сфере труда:

397 голосов за, 12 против при 44 воздержавшихся; так как кворум составлял 321, а требуемое большинство в две трети поданных голосов, включая воздержавшихся, было достигнуто, т.е. 273, то конференция приняла Рекомендацию об искоренении насилия и домогательств в сфере труда; против принятия проголосовали 12 делегатов от работодателей из Австрии, Бангладеш, Германии, Дании, Малайзии, Португалии, Сальвадора, Сингапура, Судана, Финляндии, Чехии и Швеции; воздержались при голосовании 30 делегатов от работодателей (Австралия, Аргентина, Боливия, Бразилия, Гватемала, Германия, Гондурас, Индонезия, Ирландия, Исландия, Италия, Колумбия, Коста-Рика, Кот-д’Ивуар, Люксембург, Мексика, Франция, Хорватия, Чили, Япония), Мьянма, Панама, Парагвай, Перу, Великобритания, США, Таиланд, Уругвай и Шри-Ланка) и 14 делегатов от правительств (Бразилия (2), Гватемала (1), Испания (2), Колумбия (2), Кыргызстан (1), Парагвай (2), Россия (2), Сальвадор (2), США (2)).

Результаты окончательного голосования по принятию Конвенции, Рекомендации и Резолюции содержатся в документе «Предварительный протокол 7C», с которым можно ознакомиться здесь:

https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/reports/provisional-records/WCMS_713904/ lang--en/index.htm Источник: МОТ. Предварительный доклад 7B (пересмотренный). Доклады Комитета по установлению норм в области насилия и домогательств в сфере труда: краткое изложение хода обсуждений. Предварительный протокол 7C. Источник: МОТ. Доклад V (2A) «Прекращение насилия и домогательств в сфере труда».

5.2.3. Комитет по общему обсуждению Комитет по общему обсуждению является техническим комитетом, в котором пункты повестки дня конференции рассматриваются в рамках общего обсуждения Административного совета.

Процедура Комитета по общему обсуждению и Комитета по периодическому обсуждению регулируется ст.

11 тер Регламента Международной конференции труда.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

43

Правила Международной конференции труда Ст. 11 тер «Процедура рассмотрения вопросов, включенных в повестку дня для общей обсуждении» «При включении в повестку дня вопроса для общей обсуждении Международное бюро труда рассылает доклад по этому вопросу правительствам с таким расчетом, чтобы он был ими получен по крайней мере за два месяца до открытия сессии Конференции, на которой должен обсуждаться данный вопрос. Конференция передает подлежащий обсуждению вопрос одному из комитетов с целью подготовки доклада». Общее обсуждение дает возможность членам МОТ сформулировать ориентиры и руководящие принципы по

теме, которая является предметом обсуждения в Комитете, а также:

поддержать их приверженность реагированию на обсуждаемые вопросы; укрепить потенциал правительств, организаций работодателей и трудящихся в области формирования и осуществления политики на основе имеющейся информации; укрепить работу МОТ и усилить ее влияние в этой области. Процедура этого Комитета описана в документе «Международная конфе-

ренция труда. Краткий обзор Регламента» (МОТ, 2019):

проведение общего обмена мнениями по вопросу и докладу бюро; создание небольшой трехсторонней рабочей/редакционной группы для подготовки проекта выводов (или резолюции) по вопросу с помощью бюро; принятие текста, предложенного рабочей/редакционной группой (после рассмотрения поправок, которые могли быть внесены в него членами Комитета), и его передача конференции для окончательного принятия.

Конференция принимает резолюции и выводы, вытекающие из общего обсуждения, простым большинством

44

голосов или консенсусом, т.е. окончательное голосование не требуется.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Пример использования профсоюзами Комитета по общему обсуждению Руководящие принципы и директивные указания по переходу от неформальной к формальной экономике Профсоюзы активно участвовали и оказывали стратегическое влияние на Комитет во время общего обсуждения вопросов неформальной экономики на Международной конференции труда 2002 года. В результате этой работы некоторые из требований профсоюзов были включены в доклад Комитета, который в конечном итоге был представлен на утверждение конференции. В результате была принята Резолюция о достойном труде и неформальной экономике.17 Руководящие принципы этой резолюции помогли поддержать Рекомендацию № 204 о переходе от неформальной к формальной экономике, принятую на конференции в 2015 году. В преамбуле Рекомендации № 204 содержится конкретная ссылка на Резолюцию 2002 года о достойном труде и неформальной экономике и ее выводы.

5.2.4. Комитет по регулярному обсуждению Комитет по регулярному обсуждению – это технический комитет конференции, отвечающий за выполнение Декларации МОТ о социальной справедливости в целях справедливой глобализации (МОТ, 2008) в части достижения стратегических целей достойного труда, а именно: свободы объединения и права на коллективные

переговоры; эффективного запрещения всех форм принудительного труда; ликвидации детского труда; ликвидации дискриминации в области труда и занятий. Процедура Комитета регулируется также ст. 11 тер Регламента Международной конференции труда.

В качестве основы для обсуждения вопроса бюро готовит доклад, в котором: анализирует глобальные тенденции в области права и практики по каждой из четырех категорий принципов и прав; дает обзор достигнутого прогресса и сохраняющихся проблем в отдельных тематических областях и в области ратификации основных конвенций; освещает передовую практику заинтересованных сторон в целях поощрения основополагающих принципов и прав в сфере труда и обеспечения их соблюдения и осуществления. Цели регулярного обсуждения заключаются в том, чтобы: улучшить понимание эволюции, реалий и потребностей государств-членов в отношении каждого из четырех принципов;

17. https://www.ilo.org/global/docs/WCMS_080105/lang--en/index.htm

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

45

проанализировать результаты и воздействие деятельности, осуществляемой бюро и его членами в целях поощрения основополагающих принципов и прав в сфере труда и обеспечения их соблюдения и применения, в частности в рамках планов действий МОТ; разработать и принять резолюцию, устанавливающую приоритеты и руководящие принципы разработки планов действий МОТ.

Регулярные обсуждения проводятся со времени принятия Декларации о социальной справедливости в целях справедливой глобализации (МОТ, 2008). Они проходят в соответствии с циклом, утвержденным Административным советом. Согласно документу «Международная конференция труда. Краткий об-

зор Регламента» (МОТ, 2019), Регламент не содержат никаких положений, регулирующих методы работы постоянно действующего Комитета по регулярному обсуждению. В соответствии с нынешней практикой при проведении периодических обсуждений обычно соблюдаются процедуры общего обсуждения.

Пример использования профсоюзами Комитета по регулярному обсуждению Политика и директивы в области социальной защиты Профсоюзы оказали стратегическое влияние на работу Комитета по социальной защите (социальному обеспечению) на Международной конференции труда 2011 года. Благодаря этой работе некоторые из требований профсоюзов были включены в доклад Комитета, который в конечном итоге был представлен на утверждение конференции. В результате была принята резолюция, касающаяся периодического обсуждения вопросов социальной защиты (социального обеспечения).18 К этой резолюции был приложен текст с ключевыми аспектами возможной рекомендации о минимальном уровне социальной защиты. Наконец, на следующий год, в 2012 году, конференция приняла Рекомендацию № 202 о минимальных уровнях социальной защиты.

18. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_162049.pdf

46

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

РАЗДЕЛ 3

РЕСУРСЫ БЮРО ДЛЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В ПРОФСОЮЗНОЙ РАБОТЕ

6. Какие ресурсы предлагает Международное бюро труда для использования в профсоюзной работе?

П

рофсоюзы используют различные ресурсы и инструменты, предоставляемые Международным бюро труда, которые могут быть весьма полезны для профсоюзной работы, в том числе: а) деятельность по оказанию технической помощи; б) консуль-

тативные услуги; в) просьбы о представлении замечаний по вопросу соответствия законопроектов международным трудовым нормам; г) просьбы о разработке технических концепций; д) миссии по установлению прямых контактов; е) публикации; ж) базы данных.

6.1. Техническая поддержка Одним из ресурсов, предлагаемых Международным бюро труда, который может быть полезен для профсоюзной работы, является техническая помощь, которую оно предлагает. Согласно документу 12 «Международные трудовые нормы. Инструменты укрепления национального трудового законодательства»,19 профсоюзы иногда сталкиваются с законодательными процессами, которые в силу своего размаха или сложного технического содержания требуют специальных знаний и опыта, которыми они не всегда обладают. В этих случаях профсоюзы могут прибегнуть к тех-

нической помощи МОТ. Эта помощь может принимать различные формы, такие как семинары или круглые столы, миссии должностных лиц, обладающих необходимыми техническими навыками, техническая поддержка со стороны внешних консультантов, подготовка исследований и т.д. По мере возможности просьбы об оказании технической помощи следует направлять через Бюро ACTRAV. См. контактную ACTRAV по ссылке:

информацию

h t t p s : / / w w w. i l o . o r g / a c t r a v / a b o u t / WCMS_609271/lang--en/index.htm

19. КПСЮА. 12 международных трудовых норм: инструменты для укрепления национального трудового законодательства. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---sro-lima/documents/genericdocument/ wcms_571375.pdf.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

47

6.2. Консультационные услуги по нормотворческой системе и системе контроля

В соответствии с Руководством по процедурам МОТ20 Департамент международных трудовых норм бюро в Женеве тесно сотрудничает с региональными и субрегиональными бюро, в частности со специалистами по международным трудовым нормам, в целях обеспечения всех видов подготовки, разъяснений, консультаций и помощи по различным вопросам нормотворческой системы и системы контроля МОТ. Эти консультативные услуги предоставляются в ответ на конкретные запросы, а также в рамках регулярных консультативных миссий и обсуждений, проводимых бюро. К консультативным услугам могут относиться: вопросы, касающиеся пунктов повестки дня конференции;

замечания контрольных органов и последующие действия; подготовка нового законодательства, докладов правительств и различных документов для представления компетентным органам; организация консультаций между правительствами и организациями работодателей и трудящихся по вопросам трудовых норм и деятельности МОТ; всестороннее участие этих организаций в разработке норм и процедур системы контроля. См. контактные данные Департамента международных трудовых норм по ссылке:

https://www.ilo.org/global/standards/lang-es/index.htm

6.3. Запросы о предоставлении замечаний по вопросу соответствия

законопроекта международным нормам и технической концепции МОТ

Согласно документу 12 «Международные трудовые нормы. Инструменты укрепления национального трудового законодательства»,21 профсоюзы могут попросить МОТ прокомментировать соответствие законопроекта международным трудовым нормам. Профсоюзы могут также запросить техническую концепцию в отношении вопросов, связанных с осуществлением прав. Работа бюро не ограничивается ратифицированными конвенциями: оно может рассматривать и нератифицированные конвенции, рекомендации, а также принципы и решения, принятые контрольными органами МОТ.

Просьба представить замечания о соответствии того или иного законопроекта нормам МОТ может быть еще более широкой, если обратиться с просьбой о пересмотре законопроекта в свете сравнительного права, законодательных тенденций в области, которую он призван регулировать, и с точки зрения законодательной практики. В этом случае, когда та или иная область не регулируется международными трудовыми нормами или когда Административный совет МОТ сочтет, что они утратили свою актуальность, бюро в своих замечаниях будет ссылаться на законодательство различных стран, которые, как считается,

20. МОТ. Руководство по процедурам, связанным с международными конвенциями и рекомендациями по вопросам труда. МОТ, 2019 год, стр. 53. https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/ publications/WCMS_697949/lang--en/index.htm.

21. КПСЮА. 12 международных трудовых норм: инструменты для укрепления национального трудового законодательства. КПС (при поддержке ACTRAV). См. по адресу: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/ WCMS_430607/lang--es/index.htm.

48

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

более продвинулись в этом вопросе. Бюро может также высказывать замечания в отношении положений законопроекта и его соответствия нератифицированным конвенциям. Эти замечания, если они будут приняты во внимание соответствующим правительством, могут способствовать более эффективной защите прав, а также ратификации конвенций МОТ в будущем. Запрос может быть направлен по электронной почте непосредственно

в Департамент международных трудовых норм МОТ ее штаб-квартиры. Рекомендуется довести запрос до сведения ACTRAV. Она должна быть надлежащим образом подписана и, по возможности, включать краткое и четкое разъяснение контекста, в котором разрабатывается или пересматривается законодательство, указание сроков законодательного процесса и сопровождаться последним вариантом законопроекта.

Контактная информация Департамента международных трудовых норм Тел.: +41(0)22 799-72-49 Эл. почта: normes@ilo.org Контактная информация ACTRAV https://www.ilo.org/actrav/about/WCMS_609271/lang--en/index.htm

Бюро формулирует свои замечания посредством технического меморандума, который передается как профсоюзу, направившему запрос, так и соответствующему правительству. В своем меморандуме бюро указывает, что замечания, подготовленные в рамках процесса, представляются без ущерба для того, что могут сказать контрольные органы МОТ по поводу того же самого законодательства, как только законопроект будет принят или

будет официально представлен им на рассмотрение. В случае технической концепции бюро отвечает на поставленные вопросы, рассматривая и цитируя решения соответствующих контрольных органов. Ниже приведены некоторые примеры использования этих инструментов профсоюзами.

Пример использования профсоюзными организациями запросов о предоставлении замечаний о соответствии законопроекта международным трудовым нормам МОТ и технической концепции Регрессивные трудовые реформы Бразильские профсоюзы использовали этот ресурс для проведения консультаций по вопросу о соответствии проекта закона PLC 38/2017 конвенциям МОТ, ратифицированным Бразилией. Ниже приведены ответы бюро, которые могут оказаться полезными для профсоюзов других стран.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

49

Об обязательстве консультироваться до начала проведения трудовой реформы Несколько конвенций МОТ, ратифицированных Бразилией, в сферу применения которых включен законопроект 38/2017, требуют, чтобы мерам, принимаемым для их осуществления, предшествовали консультации с организациями трудящихся и работодателей. В области коллективных переговоров Конвенция № 154 гласит: «Меры, принимаемые органами государственной власти органами для поощрения и содействия развитию коллективных переговоров, являются предметом предварительных консультаций и, когда это возможно, соглашений между органами государственной власти и организациями работодателей и работников». Комитет по свободе объединения неоднократно счел, что «крайне важно, чтобы введению в действие законопроектов, затрагивающих коллективные переговоры или условия найма, предшествовали всесторонние и подробные консультации с соответствующими организациями трудящихся и работодателей» (Сборник решений и принципов, 2006, п. 1075). Комитет также подчеркнул «важность того, чтобы изменения, касающиеся сферы охвата и осуществления профсоюзных прав, становились предметом углубленных консультаций с наиболее представительными организациями в целях достижения как можно более широких общих решений» (376-й доклад Комитета по свободе объединения, дело № 3101 (Парагвай), п. 857). О правовой недействительности сужения защиты конвенций МОТ Государства-члены МОТ обязаны обеспечивать как де-юре, так и де-факто эффективное осуществление ратифицированных конвенций, в связи с чем защита, обеспечиваемая ратифицированными и действующими в данной стране конвенциями МОТ, не может быть законно снижена посредством коллективных или индивидуальных соглашений. Об отступлении от трудового законодательства путем заключения коллективных договоров Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций напомнил, что общая цель Конвенций №№ 98, 151 и 154 заключается в содействии заключению коллективных договоров с целью поиска таких условий труда, которые были бы более благоприятными, чем те, которые предусмотрены в законодательстве. Комитет экспертов подчеркнул, что, несмотря на то, что конкретные законодательные положения, касающиеся конкретных аспектов условий труда, могли бы в ограниченной и аргументированной форме предусматривать возможность отступлений посредством коллективных переговоров, положения, устанавливающие общее отступление от трудового законодательства посредством коллективных переговоров, противоречили бы цели содействия свободному и добровольному ведению коллективных переговоров, как это предусмотрено соответствующей конвенцией. О коллективных переговорах в государственном секторе В соответствии с Конвенциями №№ 98, 151 и 154 работники общественного сектора, в том числе государственные служащие, должны иметь возможность коллективно вести переговоры об условиях их найма, включая вознаграждение. Это не исключает, в соответствии с п. 3 ст. 1 Конвенции № 154, возмож-

50

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

ности предусмотреть такие условия ведения переговоров, которые должным образом учитывали бы особые характеристики и вопросы, возникающие в связи с установлением заработной платы на государственной службе. Право на забастовку на воздушном транспорте Профцентр Колумбии при поддержке Конфедерации профсоюзов Северной и Южной Америки (КПСЮА) и Международной федерации транспортников использовал техническую концепцию для того, чтобы задать вопросы, связанные с осуществлением права на забастовку на воздушном транспорте. С ответами бюро можно ознакомиться здесь: http://ail.ens.org.co/wp-content/uploads/ sites/3/2018/11/Concepto-tecnico-OIT-sobre-huelga-de-Acdac.pdf.

6.4. Миссии по установлению прямых контактов Миссии по установлению прямых контактов оказывают поддержку процедурам органов системы контроля МОТ (Комитет экспертов, Комитет по применению норм, Комитет по свободе объединения и специальные комитеты, созданные в соответствии со ст.

24 Устава МОТ). Миссии по установлению прямых контактов – это ресурс, который может оказывать важное политическое воздействие с целью открытия каналов для диалога и переговоров. Они могут запрашиваться профсоюзами, например, в рамках трехсторонних обсуждений в рамках рассмотрения отдельных дел («короткий список») в Комитете по применению норм. Согласно Руководству МОТ по процедурам,22 такие миссии представляют собой направление представителя Генерального директора МОТ в страну, в отношении которой применяется процедура контроля, в целях поиска решений проблем, возникающих в ходе применения конвенций, которые были ратифицированы, или в ходе выполнения рекомендаций органов кон-

троля. В тех случаях, когда трудности носят практический характер, миссии по установлению прямых контактов сосредоточивают свое внимание, в частности, на анализе ситуации на практике. Миссии по установлению прямых контактов также направляются в страны для оказания технической помощи, которая может выражаться в консультировании по вопросу о том, какие меры следует предпринять, а также в оказании помощи в разработке поправок к национальному законодательству или установлении процедур, облегчающих выполнение обязательств. Представителем Генерального директора может быть должностное лицо МОТ или независимое лицо, назначаемое Генеральным директором (судья верховного суда, профессор университета, член Комитета экспертов МОТ и т.д.), задача которого заключается в разъяснении фактов и изучении возможностей решения поднятых проблем. Представитель Генерального директора и члены миссии должны предо-

22. Руководство по процедурам, связанным с международными конвенциями и рекомендациями по вопросам труда. МОТ, 2019 год, стр. 98-103.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

51

ставить все необходимые гарантии объективности и беспристрастности, а по завершении миссии должен быть представлен доклад соответствующему контрольному органу. Прямые контакты могут устанавливаться только по приглашению соответствующих правительств или, по крайней мере, с их согласия. Они могут быть запрошены непосредственно правительством или предложены контрольными органами. Представитель Генерального директора должен иметь возможность свободно встречаться со всеми заинтересованными сторонами,

с тем чтобы быть полностью и объективно информированным обо всех аспектах случая или ситуации. Основными собеседниками миссии обычно являются министерства труда и объединения работодателей и трудящихся, но на регулярной основе и в зависимости от характера затронутых проблем миссия может встречаться с представителями законодательных или судебных органов, или даже с главой государства. Национальные организации работодателей и трудящихся также участвуют в работе миссий, в опросах и трехсторонних совещаниях.

Пример миссии по установлению прямых контактов В мае 2019 года в Гондурасе была проведена миссия по установлению прямых контактов в рамках процедур контрольной системы МОТ, касающихся Конвенции № 87 о свободе ассоциации и защите права на организацию, в частности в рамках регулярного контроля Комитета экспертов МОТ и Комитета конференции по применению норм. Последний включил Гондурас в «короткий список». Результатом миссии по установлению прямых контактов стало подписание Трехстороннего соглашения о поиске механизмов правильного и эффективного применения Конвенции 1948 года о свободе ассоциации и защите права на организацию (№ 87)23 в присутствии членов бюро МОТ, сектора работодателей и профцентров Гондураса.

6.5. Чрезвычайное вмешательство Генерального директора МОТ В случае серьезных нарушений трудовых или профсоюзных прав, или проведения законодательных реформ, имеющих существенные последствия для трудящихся, которые осуществляются без надлежащих консультаций с профсоюзами, трудящиеся могут обратиться к Генеральному директору бюро с просьбой о чрезвычайном вмешательстве. Эта оперативная процедура, в рамках которой контрольные органы МОТ официально не вмешиваются, и которая не предается гласности, требует письма от профсоюза на имя Генерального директора с просьбой о его вме-

шательстве, с тем чтобы предотвратить серьезное и неминуемое нарушение конвенций или принципов МОТ. В случае вмешательства Генеральный директор или старшее должностное лицо бюро может связаться с представителями соответствующего правительства, с тем чтобы привлечь внимание к соответствующим принципам, например, к принципу проведения заблаговременных консультаций в контексте законодательных реформ, и, в случае необходимости, предложить меры, направленные на то, чтобы обратить вспять сложившуюся ситуацию.

23. https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_COMMENT_ID:4000073

52

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Пример использования профсоюзами чрезвычайного вмешательства Генерального директора МОТ Нарушение профсоюзной автономии и произвольный роспуск профсоюзов Профсоюзы Эквадора и Интернационал общественного обслуживания (PSI) совместно с Конфедерацией профсоюзов Северной и Южной Америки (КПСЮА) воспользовались этим ресурсом, предоставленным Международным бюро труда, с тем чтобы обратиться к правительству Эквадора с просьбой о срочном вмешательстве Генерального директора МОТ в связи с произвольным роспуском Национального профсоюза работников образования Эквадора (UNE), который был осуществлен в соответствии с постановлением 0498 от 18 августа 2016 года заместителя министра образования столичного округа Кито.

UNE представлял собой репрезентативную организацию преподавателей Эквадора. В своем письме-запросе PSI и КПСЮА проинформировали Генерального директора МОТ о том, что 25 августа 2016 года организации, подписавшие запрос о вмешательстве, направили министру образования Эквадора письмо с просьбой о создании комиссии по диалогу с целью урегулирования конфликта, возникшего в результате принятия постановления 0498, с участием UNE, международных профсоюзных организаций и технических консультантов МОТ, приостановление действия указанного постановления и изучение вопроса о гармонизации внутренних норм с конвенциями МОТ №№ 87 и 98 в соответствии с замечаниями и рекомендациями нормотворческих и контрольных органов. Несмотря на это, 29 августа 2016 года национальная полиция Эквадора провела рейд и захватила профсоюзные штаб-квартиры UNE в городах Гуаякиль и Кито с целью начать процесс ликвидации имущества UNE. Срочное вмешательство было принято, и Генеральный директор МОТ Гай Райдер направил тогдашнему правительству Эквадора официальное сообщение, в котором он обратил внимание на жалобы, поданные PSI и КПСЮА, и отметил, что контрольные органы МОТ рекомендуют правительству признать новую регистрацию UNE. Он указал, что роспуск профсоюзных организаций в административном порядке противоречит Конвенции № 87 и что неприкосновенность помещений и имущества профсоюзов является одной из гражданских свобод, необходимых для полного осуществления профсоюзных прав. Он попросил правительство Эквадора в срочном порядке представить свои замечания в связи с утверждениями PSI и КПСЮА. См. пресс-релиз PSI здесь: https://www.world-psi.org/es/oit-insta-al-gobierno-del-ecuador-revertir-la-disolucion-de-la-une https://publicservices.international/resources/news/isp-y-csa-solicitan-la-intervencin-de-la-oiten-ecuador-para-revertir-la-disolucin-de-la-unin-nacional-de-educadores?id=7528&lang=es Дело о произвольном роспуске UNE было предметом трехстороннего обсуждения в Комитете по применению норм на конференции 2016 года. Эквадор был включен в «короткий список» Комитета, содержащий около 24-25 случаев в мире, считавшихся наиболее серьезными. В выводах трехстороннего обсуждения в Комитете правительству было предложено отменить решение о роспуске UNE и обеспечить свободное функционирование профсоюзной организации. С докладом Комитета можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_558658.pdf

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

53

6.6. Публикации и базы данных Другими ресурсами, которые могут быть полезны для работы профсоюзов, являются публикации (руководства, справочники, доклады и т.д.) и базы

данных МОТ. Ниже приведены некоторые источники библиографической информации и базы данных МОТ.

Публикации и базы данных МОТ

Центр исследований и документации Международного бюро труда

Поисковые системы для поиска публикаций МОТ, а также рабочих и иных документов, касающихся сферы труда

База данных информации о международных трудовых нормах и решениях контрольных органов

База данных законодательств о труде, социальном обеспечении и правах человека База данных законодательств о защите занятости

54

Центр исследований и документации бюро публикует работы и специализированные журналы, посвященные сфере труда. Среди ресурсов, которые он предлагает, есть руководства по исследованиям. Это виртуальные пространства с руководствами, организованными по темам (основные документы МОТ, ресурсы библиотеки МОТ, международные трудовые нормы, статистика и ссылки, представляющие интерес). https://www.ilo.org/inform/online-information-resources/researchguides/lang--en/index.htm LABORDOC – поисковая система для поиска книг, статей, докладов конференций и совещаний, рабочих документов и иных публикаций МОТ: https://ilo.primo.exlibrisgroup.com/discovery/ search?sortby=rank&vid=41ILO_INST:41ILO_V2&lang=en LabourDiscovery – поиск книг, статей, репортажей о мире труда: https://ilo.primo.exlibrisgroup.com/discovery/ search?sortby=rank&vid=41ILO_INST:41ILO_V1&lang=en NORMLEX – система, предоставляющая информацию о международных трудовых нормах и их соблюдении государствами: тексты международных трудовых норм и других основополагающих инструментов; ратификации; информация о соблюдении обязательства по представлению докладов; информация о регулярно представляемых государствами докладах о контроле за выполнением ратифицированных конвенций, нератифицированных конвенций и рекомендаций; замечания контрольных органов МОТ; информация по делам, подпадающим под специальные процедуры контроля (Комитет по свободе объединения, жалобы): https://www.ilo.org/dyn/normlex/ enf?p=NORMLEXPUB:1:0::NO::: NATLEX – база данных национальных законодательств о труде, социальном обеспечении и правах человека: https://www.ilo.org/dyn/natlex/natlex4.home Руководство по законодательствам о труде: https://www.ilo.org/legacy/english/dialogue/ifpdial/llg/main.htm EPLex – база данных законодательств о защите занятости: https://www.ilo.org/dyn/eplex/termmain.home?p_lang=ens

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Публикации и базы данных МОТ База данных законодательств и политики в отношении СПИДа

База данных охраны труда База данных законодательств о праве на объединение и др.

База данных национальных законодательств и политики в отношении ВИЧ/СПИДа и сферы труда: https://www.ilo.org/aids/ legislation/lang--en/index.htm.

LEGOSH – база данных законодательств об охране труда Вебсайт: https://www.ilo.org/dyn/legosh/en/f?p=LEGPOL:1000 IRLEX – база данных правовых баз, регулирующих трудовые отношения, с акцентом на аспекты нормативно-правовых баз, регулирующих свободу объединения: https://www.ilo.org/dyn/irlex/en/f?p=14100:1:0::NO:::#

База данных законодательств о труде и условиях труда

База данных законодательств о труде и условиях труда:

База данных статистики труда

ILOSTAT – база данных статистики труда: https://ilostat.ilo.org/

https://www.ilo.org/dyn/travail/travmain.home?p_lang=en

6.7. Публикации Бюро по вопросам деятельности трудящихся (ACTRAV) ACTRAV вносит свой вклад в разработку научно-исследовательских документов, инструкций, руководств, справочников и учебных материалов с целью предоставления ресурсов профсоюзным организациям для защиты

и поощрения прав трудящихся. С публикациями ACTRAV можно ознакомиться здесь: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/ lang--en/index.htm

Ресурсы (публикации) ACTRAV Справочное пособие для профсоюзов по Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_553141/lang--en/index.htm COVID-19 и Р205: какова роль организаций трудящихся? https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_739546/lang--en/index.htm Объединение неформальных трудящихся в профсоюзы: справочник для профсоюзов: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_711040/lang--en/index.htm

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

55

Руководство для трудящихся по Рекомендации № 205 о занятости и достойном труде в целях обеспечения мира и потенциала противодействия: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_716841/lang--en/index.htm Рекомендация № 205 о занятости и достойном труде в целях обеспечения мира и потенциала противодействия: какова роль профсоюзов? https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_646852/lang--en/index.htm Справедливый переход к экологически устойчивым экономикам и обществам для всех: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_647648/lang--en/index.htm В поисках достойного труда. Права трудящихся-мигрантов: пособие для профсоюзных активистов: https://www.ilo.org/global/publications/ilo-bookstore/order-online/books/WCMS_120113/ lang--en/index.htm Декларация МОТ о МНП: что в ней говорится о трудящихся? https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_627351/lang--en/index.htm Насилие и домогательства в отношении женщин и мужчин в мире труда – перспективы и действия профсоюзов: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_546645/lang--en/index.htm Профсоюзы и детский труд: инструмент для действий: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_463161/lang--en/index.htm Партнерство профсоюзов и коренных народов: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_437655/lang--es/index.htm Руководство для организаций трудящихся по предупреждению и выявлению принудительного труда: https://www.ilo.org/lima/publicaciones/WCMS_429713/lang--es/index.htm Руководство для профсоюзов по экспортно-технологическим зонам: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_324632/lang--en/index.htm Профсоюзные права в государственном секторе Латинской Америки: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_571885/lang--es/index.htm

Совместные публикации ACTRAV и профсоюзных организаций Коллективные переговоры и поощрение гендерного равенства в Латинской Америке: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_713187/lang--es/index.htm Гендерное равенство: руководство по коллективным переговорам (шесть буклетов): https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_113700/lang--en/index.htm Обзор трудовых норм: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_537018/lang--es/index.htm

56

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Континентальная кампания за свободу профсоюзов, коллективные переговоры и обновление: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_430607/lang--es/index.htm Профсоюзное обучение. Платформа развития Северной и Южной Америки по социальному обеспечению: https://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourceDownload.action?id=54836

Ресурс, пропагандируемый ACTRAV, – это Международный журнал исследований в сфере труда, через который распространяются последние многодисциплинарные исследования в мире труда, проведенные профсоюзными

исследователями и экспертами. См. более подробную информацию о журнале по ссылке: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/ WCMS_158769/lang--en/index.htm.

6.8. Курсы Международного учебного центра МОТ Международный учебный центр (МУЦ) МОТ, расположенный в Турине (Италия), уполномочен оказывать услуги по подготовке кадров, обучению и наращиванию потенциала правительств, организаций работодателей и трудящихся, а также других национальных и международных субъектов в поддержку достойного труда и устойчивого развития. 24 Основанный в 1964 году, МУЦ обладает обширным опытом в области подготовки и обучения лиц, принимающих решения, руководителей, специалистов и инструкторов из трех составляющих МОТ и ее партнеров по развитию. В МУЦ функционирует трехсторонний Совет, состоящий из 24 членов, назначаемых Административ-

ным советом МОТ (12 представителей правительств, 6 представителей работодателей и 6 представителей трудящихся), который утверждает программу и бюджет центра. Он проводит свои заседания раз в год в октябре-ноябре, а доклад о его работе представляется Административному совету. Учебные мероприятия проводятся в студенческом городке в Турине, на местах в регионах или дистанционно через онлайн-платформы. См. курсы МУЦ здесь: https://www.itcilo.org/courses. МУЦ проводит свои учебные мероприятия в соответствии с программами.

24. МОТ. Правила игры: введение в деятельность Международной организации труда в сфере трудовых норм (издание 2019 года, приуроченное к 100-летию со дня основания). Женева, МОТ, 2019 год, стр. 119. См. по адресу: https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/publications/WCMS_672554/ lang--es/index.htm

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

57

Программы Международного учебного центра Социальная защита, управление и трипартизм: https://www.itcilo.org/teams/social-protection-governance-and-tripartism Международные трудовые нормы, права на рабочих местах и гендерное равенство: https://www.itcilo.org/teams/international-labour-standards-rights-work-and-gender-equality Деятельность трудящихся: https://www.itcilo.org/teams/workers-activities Деятельность работодателей: https://www.itcilo.org/teams/employers-activities Рабочие места в целях обеспечения мира и потенциала противодействия: https://www.itcilo.org/teams/jobs-peace-and-resilience Политика в области занятости и аналитическая программа: https://www.itcilo.org/teams/employment-policy-and-analysis-programme Предпринимательство, микрофинансирование и местное развитие: https://www.itcilo.org/teams/enterprise-microfinance-and-local-development Программа образовательных инноваций: https://www.itcilo.org/teams/learning-innovation-programme Программа устойчивого развития: https://www.itcilo.org/teams/sustainable-development-programme

Учебное подразделение ACTRAV называется «Программа ACTRAV-Турин». Программа ACTRAV-Турин является специализированным учебным органом ACTRAV, входящим в состав Международного учебного центра в Турине (Италия) и являющимся крупнейшей в мире международной профсоюзной учебной программой.

58

Программа удовлетворяет потребности в подготовке кадров профсоюзных организаций всего мира путем о курсов повышения квалификации, разработки учебных материалов, организации образовательных проектов и оказания консультационных услуг.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

РАЗДЕЛ 4

УЧАСТИЕ ПРОФСОЮЗОВ В НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МОТ

7. Что представляет собой нормотворческая деятельность МОТ?

М

ОТ является основным источником международных инструментов по правам человека в социальной сфере, специализирующихся в сфере труда. Нормотворческая деятельность МОТ координирует работу трехсторонних органов с высоким уровнем представительности и институциональной легитимности, Административного совета и Международной конференции труда при национальном участии государств-членов и организаций трудящихся и работодателей, а также при специализированной поддержке Международного бюро труда. Разработка международных трудовых норм

Нормотворческая система МОТ

Включение международных трудовых норм в национальное законодательство

Такая структура и особенности нормотворческой деятельности МОТ являются уникальными на международном уровне и обеспечивают особую политическую и правовую поддержку международным инструментам, которые принимает МОТ. Профсоюзы участвуют в каждой из процедур нормотворческой деятельности МОТ. Эти процедуры регулируются Уставом МОТ и Регламентом Международной конференции труда и являются следующими.

Процедура разработки Процедура принятия Процедура представления Процедура ратификации

Пересмотр международных трудовых норм

Процедура пересмотра

Отмена и изъятие международных трудовых норм

Процедура отмены и изъятия

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

59

7.1. Каковы характеристики международных инструментов МОТ? Смысл существования и структура МОТ находят свое отражение в характере и особых характеристиках трудовых норм, которые принимает МОТ, в том числе их трехстороннем характере, универсальности, защитном характере

(минимальный уровень защиты) и гибкости. В нижеследующей таблице представлены некоторые замечания по особым характеристикам инструментов МОТ.

Характеристики международных инструментов МОТ

Универсальность

Трехсторонний характер

60

Трипартизм является основным источником содержания международных инструментов МОТ. Эти инструменты наделены особой политической ценностью и правовым характером, которые придают далеко идущую легитимность содержанию прав отдельных лиц и защищаемых групп, а также объему обязательств государств. Декларация МОТ о социальной справедливости в целях справедливой глобализации гласит, что поощрение трипартизма является стратегической осью достойного труда, а Декларация столетия МОТ о будущем сферы труда 2019 года подтверждает, что трипартизм является важнейшей основой всей деятельности МОТ. Универсальность ее инструментов отражает структуру МОТ. Создание МОТ является результатом политической убежденности в том, что несправедливые условия труда, страдания и лишения рабочего класса, а также социальное недовольство представляют собой «угрозу всеобщему миру и согласию» и что «если какая-либо нация не сумеет принять поистине гуманную систему труда, то эта неудача станет препятствием для усилий других наций, стремящихся улучшить положение трудящихся в своих странах». Эта универсальность лежит в основе содействия всеобщей ратификации международных трудовых норм и необходимости учитывать при их разработке особые обстоятельства стран (п. 3 ст. 19 Устава). Учитывая социальные последствия экономической глобализации, Декла�рация об основополагающих принципах и правах в сфере труда (1998) подтверждает настоятельную необходимость содействия всеобщему применению основополагающих принципов и прав в сфере труда, а также обязательство всех государств-членов, вытекающее из их членства в МОТ, соблюдать, популяризировать и осуществлять конвенции в тех случаях, когда такие принципы были выражены, даже если они их не ратифицировали.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Характеристики международных инструментов МОТ

Минимальный уровень защиты

Гибкость

Эта особенность отражает защитный характер инструментов МОТ. Национальное законодательство может выходить за рамки того, что установлено международными трудовыми нормами, при условии, что оно направлено на защиту прав отдельных лиц и групп лиц, защищаемых его положениями. П. 8 ст. 19 Устава МОТ гласит: «Ни в коем случае принятие какой-либо конвенции или рекомендации Конференцией или ратификация какой-либо конвенции любым членом Организации не должны рассматриваться как затрагивающие какой-либо закон, судебное решение, обычай или соглашение, которые обеспечивают заинтересованным трудящимся более благоприятные условия, чем те, которые предусматриваются конвенцией или рекомендацией». Еще одной особенностью международных трудовых норм является их гибкость. В свете всеобщего применения нормотворческих инструментов МОТ, что подразумевает их принятие или ратификацию экономически, социально и культурно разнообразными странами, конференция МОТ прибегает к различным средствам, чтобы придать гибкость сфере и методам применения или материально-правовым обязательствам международных норм. Любая гибкость требует четкой декларации.

7.2. Какими бывают международные инструменты МОТ? МОТ располагает международными инструментами различного характера и сферы применения: Устав, декларации, международные трудовые нормы и резолюции.

Устав Устав МОТ является основным международным инструментом МОТ и предусматривает ряд функций.

Устав МОТ Договор об учреждении международной организации

Это учредительный договор МОТ. Он был неотъемлемой частью Версальского договора, принятого в 1919 году и положившего конец Первой мировой войне.

Это инструмент, устанавливающий основополагающие принципы и ценности МОТ, служащий руководством для выработки новых Инструмент, уста- международных трудовых норм и ориентиром для толкования сунавливающий ществующих. основополагаюВсеобщий и постоянный мир может быть основан только на щие принципы и социальной справедливости. ценности Работа не должна рассматриваться просто как товар. Поощрение поистине гуманной трудовой системы и признание принципа свободы объединения.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

61

Устав МОТ Этот инструмент устанавливает основные права, которые государства-члены в силу своего членства в МОТ должны соблюдать, продвигать и осуществлять, независимо от того, ратифицировали ли они конвенции там, где они были объявлены и разработаны. Например, право на свободу объединения и равную оплату за труд равной ценности. Является нормой, играющей важную роль, поскольку регулирует нормотворческую деятельность МОТ, определяя, какие организаИнструмент, реции и процедуры могут разрабатывать международные трудовые гулирующий пронормы, а также порядок их представления. цедуры принятия Регулирует порядок разработки и принятия международных новых норм и их трудовых норм. представления Регулирует процедуру обязательства представлять новые международные нормы (п. п. 5, 6 и 7 ст. 19). Является нормой, играющей важную роль, в том смысле, что регуИнструмент, релирует процедуры проведения мониторинга эффективного соблюгулирующий про- дения международных норм в области труда. цедуры контроля Регулирует процедуру, касающуюся обязанности государств за соблюдением представлять доклады о ратифицированных конвенциях (ст. 22). существующих Регулирует процедуру, касающуюся обязанности государств норм представлять доклады по нератифицированным конвенциям и рекомендациям (п. п. 5 д), 6 г) и 7 б) ст. 19). Является нормой, играющей важную роль, в том смысле, что регулирует взаимосвязь взаимодополняемости международных трудоИнструмент, ревых норм и национальных законодательств. гулирующий взаНи при каких обстоятельствах принятие какой-либо конвенимосвязь между ции или рекомендации конференцией или ратификация канормами МОТ и кой-либо конвенции любым членом организации не должны национальными рассматриваться как затрагивающие какой-либо закон, решезаконодательние, обычай или соглашение, которые обеспечивают заинтествами ресованным трудящимся более благоприятные условия, чем те, которые предусмотрены в конвенции или рекомендации (п. 8 ст. 19). Инструмент, устанавливающий основные права

Декларации Декларации – это резолюции самого высокого политического уровня, которые МОТ принимает с целью сделать официальное и авторитетное заявление и подтвердить то значение, которое компоненты МОТ придают определенным принципам и ценностям. Несмотря на то, что декларации не подлежат ратификации, они предназначены для широкого применения и

содержат политические обязательства государств-членов МОТ. Невзирая на то, что с технической точки зрения декларации не носят обязательного характера, они «могут восприниматься как выражение международного обычного права или jus cogens, т.е. международного общественного порядка».25

25. BEADONNET, Xavier (редактор). Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación parajueces, juristas y docentes en derecho. Турин: МОТ, 2010, стр. 49.

62

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Филадельфийская декларация 1944 года Подтверждает принципы, на которых основывается МОТ труд не является товаром;

Постоянный мир может быть основан только на социальной справедливости Главной целью любой национальной и международной политики должно быть свобода слова и свобода объединения создание условий, при которых все люди, являются необходимым условием посто- независимо от расы, вероисповедания или янного прогресса; пола, имеют право как на материальное нищета в любом месте является угрозой благосостояние, так и на духовное развитие в условиях свободы и достоинства, для общего благосостояния; экономической безопасности и равенства борьба с нуждой должна вестись с не- возможностей. ослабевающей энергией в каждом государстве и постоянными и согласованны- Любая национальная и международная ми усилиями в международном политика и меры, в особенности экономимасштабе, в которых представители тру- ческого и финансового характера, должны дящихся и предпринимателей, пользую- рассматриваться в этом свете и приниматьщиеся равными правами с представите- ся только в той степени, в какой они содейлями правительств, объединяются с ними ствуют, а не мешают достижению этой осдля свободного обсуждения и принятия новной задачи. демократических решений в целях содействия общему благосостоянию.

Основополагающее обязательство МОТ Конференция признает торжественное обязательство Международной организации труда способствовать принятию странами мира программ, имеющих целью: полную занятость и повышение жизненного уровня; занятость трудящихся на таких работах, где они могут получить удовлетворение, проявляя в полной мере свое мастерство и навыки, и внести наибольший вклад в общее благосостояние; обеспечение, в качестве средства достижения этой цели и при соответствующих гарантиях для всех заинтересованных, возможностей обучения и передвижения работников, включая миграцию в целях устройства на работу и поселения; предоставление возможностей для всех участвовать в справедливом распределении плодов прогресса в области оплаты труда, рабочего времени и прочих условий труда, а также прожиточного минимума заработной платы для всех, кто трудится и нуждается в такой защите; реальное признание права на коллективные переговоры, совместные действия администраций и трудящихся в деле постоянного улучшения организации производства и сотрудничество трудящихся и предпринимателей в подготовке и применении мер социального и экономического порядка; расширение системы социального обеспечения с тем, чтобы обеспечить основной доход для всех, нуждающихся в такой защите, и полное медицинское обслуживание; необходимую защиту жизни и здоровья работников всех профессий; защиту благосостояния детей и матерей; обеспечение необходимого питания, жилищ и возможностей для отдыха и культуры; обеспечение равных возможностей в области общего и профессионального образования.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

63

В нижеследующей таблице представлены важные аспекты деклараций МОТ.

Декларации МОТ

Декларация о политике апартеида, проводимой Южно-Африканской Республикой 1964 года

Декларации о равенстве возможностей и обращения в отношении трудящихся женщин 1975 года

В 1964 году Международная конференция труда осудила политику апартеида, проводимую правительством ЮАР, как противоречащую принципам Устава МОТ и Филадельфийской декларации, включая принцип равных возможностей для всех людей независимо от расы. Конференция единогласно приняла Декларацию, а также программу МОТ по ликвидации апартеида в рамках своей работы в ЮАР, которая действовала до окончания режима апартеида. В ней устанавливаются принципы, которые государства должны соблюдать, с тем чтобы трудящиеся женщины имели равные с трудящимися мужчинами возможности и равное обращение..

В ней говорится, что любая форма дискриминации в отношении женщин, которая отрицает или ограничивает это равенство, неприемлема и должна быть ликвидирована. Трудящиеся женщины не должны подвергаться дискриминации по признаку их семейного положения, возраста или семейных обязанностей, а позитивное особое обращение не должно считаться дискриминационным в течение переходного периода в целях достижения реального равенства. В ней изложен ряд принципов, которые стороны, упомянутые в Декларации, в первую очередь многонациональные предТрехсторонняя приятия, должны соблюдать, включая уважение национальдекларация принных законов и нормативных актов, применимых международципов, касающихся ных трудовых норм, Всеобщей декларации прав человека и многонациональных международных пактов о правах человека, Устава МОТ и ее корпораций и соци- принципов. альной политики 1977 года Полезным справочным материалом является документ ACTRAV МОТ «Декларация МОТ о многонациональных предприятиях: что она дает трудящимся?26

26. См. по адресу: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---actrav/documents/publication/ wcms_627351.pdf.

64

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Декларации МОТ Подтвердила, что, вступив в МОТ, государства признали принципы и права, изложенные в Уставе и Филадельфийской декларации, и что эти принципы и права были выражены и развиты в конвенциях. Декларация об основополагающих принципах и правах в сфере труда 1998 года

Заявляет, что все государства-члены, даже если они не ратифицировали конвенции, обязуются соблюдать, поощрять и реализовывать принципы, касающиеся основных прав, которые являются предметом конвенций: свобода объединения и фактическое признание права на ведение коллективных переговоров; ликвидация всех форм принудительного или обязательного труда; фактическая ликвидация детского труда; ликвидация дискриминации в области труда и занятий. Подтверждает, что мандат МОТ, принципы и ценности, содержащиеся в ее Уставе и Филадельфийской декларации, остаются в полной мере актуальными в XXI веке, и подчеркивает ключевую роль свободы объединения для обеспечения достойного труда.

Декларация МОТ о социальной справедливости в целях справедливой глобализации 2008 года

Институционализирует концепцию достойного труда и подтверждает, что все государства-члены должны поощрять политику, основанную на четырех стратегических целях: занятость, основополагающие принципы и права в сфере труда, социальная защита и социальный диалог. В ней подчеркивается, что эти цели являются «неразрывными, взаимосвязанными и взаимодополняющими» и что гендерное равенство и недопущение дискриминации являются межсекторальными вопросами. Заявляет, что обеспечение полной производительной занятости и достойного труда должно быть центральным аспектом экономической политики. Подчеркивает важность конвенций по вопросам управления (№№ 81, 121, 122 и 144).

Декларация столетия МОТ о будущем сферы труда 2019 года

Обеспечивает руководство для решения проблем и использования возможностей, наиболее актуальных для будущего труда, таких как технологические инновации и изменение климата, с применением подхода, ориентированного на человека. См. вебстраницу МОТ, на которой размещен текст Декларации, резюме ее рекомендаций и дополнительная информация: https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/mission-and-objectives/ centenary-declaration/lang--en/index.htm

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

65

Международные трудовые нормы Международными инструментами, используемыми МОТ для установления международных трудовых норм, являются конвенции, рекомендации и протоколы МОТ.

В следующей таблице представлена информация о характеристиках каждого из этих инструментов.

Международные трудовые нормы Международные конвенции по вопросам труда – это инструменты, принятые на трехсторонней основе Международной конференцией труда с целью создания правовых обязательств для государств-членов после их ратификации. В соответствии с особыми характеристиками инструментов МОТ конвенции являются международными договорами универсального характера и представляют собой минимальный уровень защиты.

МеждунаПосле ратификации государства не могут снизить уровень защиты, родные предусмотренный положениями конвенций МОТ. Таким образом, конвенции по вопросам если закон, принятый национальным парламентом, снижает уровень защиты ратифицированной конвенции, это является нарушением межтруда дународных обязательств государства.

Это международные договоры, принятые в рамках международной организации, и поэтому к ним применяются положения Венской конвенции 1969 года о праве международных договоров (ст. 5). Они являются международными договорами по правам человека, и поэтому к ним применяются специальные правила применения и толкования международного права прав человека.

Международные рекомендации по вопросам труда

66

См. список конвенций по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12000:0::NO::: Международные рекомендации по вопросам труда – это инструменты, принятые на трехсторонней основе Международной конференцией труда в качестве руководства по вопросам политики, законодательства и практики для государств-членов. Они не являются юридически обязательными инструментами и поэтому не подлежат ратификации. В зависимости от случая, рекомендации используются конференцией для: сопровождения принятия конвенции и дополнения ее положений; обращения на автономной основе к субъекту, не являющемуся объектом конвенции. Например, в случае совместного принятия конвенции и рекомендации, рекомендация может быть принята для: поощрения мер по претворению в жизнь принципов, изложенных в конвенции. предложения расширения или усиления защиты, предусмотренной для трудящихся в соответствующей конвенции. Рекомендации могут служить в качестве справочного материала для: толкования положений внутреннего законодательства;

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Международные трудовые нормы

Международные протоколы по вопросам труда

источника вдохновения для заполнения пробелов в национальном законодательстве; разработки законодательства и продвижение реформ в сфере труда; ссылки на разработку, принятие и мониторинг государственной политики. См. список рекомендаций по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/ f?p=NORMLEXPUB:12010:0::NO::..: Международные протоколы по вопросам труда – это инструменты, с помощью которых МОТ пересматривает или частично изменяет существующие конвенции. С юридической точки зрения протоколы имеют тот же характер и ценность, что и конвенции. Поэтому они являются обязательными только для государств-участников. См. список протоколов, принятых МОТ, здесь: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/ f?p=NORMLEXPUB:12005:0::NO:::

Резолюции конференции Резолюции являются инструментами, принятыми Международной конференцией труда. Они не являются юридически обязывающими инструментами. Это инструменты, которые позволяют конференции выражать свое мнение по широкому кругу важных вопросов и устанавливать руководящие принципы и директивы в области политики, которые могут привести к разработке новых международных норм. Когда они касаются вопросов, охватываемых конвенциями, то могут представлять собой инструмент толкования их содержания.27 Ключевым инструментом для профсоюзов является Резолюция о правах профсоюзов и их связи с гражданскими свободами, принятая на конференции 1970 года, в которой конференция подтвердила взаимозависимую связь между профсоюзными правами и гражданскими свободами. Эта Резолюция является главным ориентиром и международным инструментом трехстороннего характера, в котором подчеркивается и подтверждается взаимозависимость между свободой

профсоюзов и другими правами человека. Еще одной основополагающей резолюцией является Резолюция, озаглавленная «Глобальный пакт о рабочих местах» (2009)28, в которой в предложениях в ответ на кризис 2008 года основное внимание уделяется необходимости усиления защиты трудящихся, обеспечения полной занятости и достойного труда в центре экономической политики и укрепления роли государства в экономике (путем проведения общественных работ и осуществления инвестиций в инфраструктуру, содействия развитию общественных услуг и регулирования экономики). См. список резолюций, принятых конференцией МОТ, по адресу: https://www.ilo.org/global/about-theilo/how-the-ilo-works/departmentsand-offices/jur/legal-instruments/ WCMS_428590/lang--en/index.htm. В нижеследующей таблице представлены некоторые резолюции, сгруппированные по темам.

27. БОДОННЕ, Ксавье. Международное трудовое право и внутреннее право. Учебное пособие для судей, адвокатов и преподавателей права Турин: МОТ, 2010, стр. 50.

28. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_113004.pdf

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

67

Резолюции, принятые конференцией Социальная защита Резолюция, касающаяся периодического обсуждения вопросов социальной защиты (2011): https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_162049.pdf Резолюция, касающаяся периодического обсуждения вопросов социальной защиты (охрана труда) (2015): https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/previous-sessions/104/texts-adopted/WCMS_380781/ lang--en/index.htm. Занятость Резолюция о периодическом обсуждении вопросов занятости (2010): https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_143164.pdf Молодежь Резолюция о занятости молодежи (2005): https://www.ilo.org/youthmakingithappen/PDF/resolutions_en.pdf Решение проблемы безработицы среди молодежи: призыв к действиям (2012): https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_194631.pdf Неформальная экономика Резолюция об усилиях по содействию переходу от неформальной к формальной экономике (2015): https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/previous-sessions/104/texts-adopted/ WCMS_380780/lang--en/index.htm. Малые и средние предприятия, кооперативы Резолюция о малых и средних предприятиях и создании достойных и производительных рабочих мест (2015): https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/previous-sessions/104/texts-adopted/WCMS_380779/ lang--en/index.htm Устойчивое развитие Резолюция об устойчивом развитии, достойном труде и зеленых рабочих местах (2013): https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/previous-sessions/102/texts-adopted/ WCMS_223785/lang--en/index.htm. Сельские работники Резолюция о поощрении занятости в сельских районах в целях сокращения масштабов нищеты (2008): https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/previous-sessions/97thSession/texts/ WCMS_098017/lang--en/index.htmpdf#page=3

68

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

8. Как осуществляется нормотворческая деятельность и как в ней могут участвовать профсоюзы?

В нижеследующих пунктах описано функционирование каждой из процедур нормотворческой деятельности

МОТ и упомянуто участие профсоюзов в каждой из них.

8.1. Порядок подготовки и принятия международных трудовых норм

Порядок подготовки и принятия международных трудовых норм Какой орган решает, какой вопрос станет предметом новой международной трудовой нормы? Идеи и инициативы в отношении того, какие вопросы могут стать предметом новых международных трудовых норм, могут исходить из различных источников, таких как комитеты по общему обсуждению международных конференций МОТ или трехсторонние совещания экспертов или совещания экспертов высокого уровня, организуемые МОТ для анализа и обсуждения различных проблем в сфере труда. В соответствии с Уставом МОТ, именно трехсторонние органы структуры МОТ, Административный совет и Международная конференция труда обладают уставными полномочиями принимать решения и включать в повестку дня Международной конференции труда пункт о разработке и принятии новых международных трудовых норм. П. 1 ст. 14 Устава МОТ гласит: «Повестка дня сессий Конференции составляется Административным Советом, который рассматривает всякие предложения по включению вопросов в повестку дня, сделанные правительством какого-либо Члена Организации или представительной организацией, признанной таковой в соответствии со статьей 3, или любой международной публично-правовой организацией». П. 3 ст. 16 гласит: «Если Конференция (в случаях, не связанных с предыдущим пунктом) решает большинством в две трети голосов присутствующих делегатов, что какой-либо вопрос должен быть обсужден Конференцией, то этот вопрос включается в повестку дня следующей сессии».

Какие варианты имеются у Административного совета, когда он принимает решение о включении того или иного пункта в повестку дня конференции? Когда Административный совет хочет включить какой-либо пункт в повестку дня Международной конференции труда, в рамках процедуры разработки и принятия новых норм существуют три варианта: Если того требуют особые обстоятельства, Административный совет может передать вопрос, упомянутый в пункте, на подготовительную техническую конференцию, которая представит доклад Административному совету до того, как данный вопрос будет включен в повестку дня. Аналогичным образом Административный совет может созвать подготовительную техническую конференцию при включении вопроса в повестку дня (п. 3 ст. 34 и ст. 36 Регламента конференции). В п. 2 ст. 14 Устава МОТ предусматривается, что Административный совет устанавливает правила, обеспечивающие тщательную техническую подготовку и проведение надлежащих консульта

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

69

Порядок подготовки и принятия международных трудовых норм ций прежде всего с заинтересованными членами посредством подготовительной конференции или иным способом до принятия конвенции или рекомендации конференцией. В случаях особой срочности или когда этого требуют другие особые обстоятельства (например, когда должен рассматриваться проект протокола), Административный совет может большинством в три пятых поданных голосов принять решение о том, что тот или иной вопрос должен быть представлен конференции для однократного обсуждения (п. 5 ст. 34 Регламента конференции), т.е. на одной сессии Международной конференции труда. Если Административный совет не примет иного решения, то вопрос, включенный в повестку дня конференции, рассматривается как представленный для двукратного обсуждения, т.е. рассматривается на двух сессиях конференции (п. 4 ст. 34 Регламента конференции).

Что представляет собой процедура двукратного обсуждения? Процедура двукратного обсуждения состоит из разработки и принятия новой международной трудовой нормы в рамках процедуры, включающей две сессии конференции МОТ. Этапы подготовительного этапа процедуры двукратного обсуждения: Направление доклада и вопросника, подготовленных бюро, правительствам (п.

1 ст. 39 Регламента конференции). Международное бюро труда готовит доклад о законодательстве и практике отдельных стран вместе с вопросником. В тех случаях, когда тот или иной вопрос будет рассматриваться в рамках процедуры двукратного обсуждения, Международное бюро труда в кратчайшие сроки готовит предварительный доклад с изложением законодательства и практики различных стран вместе с любой другой полезной информацией, а также вопросник. Доклад и вопросник направляются бюро таким образом, чтобы правительства получали их не менее чем за 18 месяцев до открытия сессии конференции, на которой должен обсуждаться вопрос. Правительствам предлагается консультироваться с наиболее представительными организациями работодателей и трудящихся до завершения подготовки их ответов и указывать причины их ответов. Ответы правительств на вопросник (п. 2 ст. 39 Регламента конференции). Ответы правительств должны поступать в бюро как можно скорее, по меньшей мере за одиннадцать месяцев до открытия сессии конференции, на которой будет обсуждаться данный вопрос. В случае федеративных стран или стран, где необходимо перевести вопросники на национальный язык, семимесячный срок, предусмотренный для подготовки ответов, будет продлен до восьми месяцев, если об этом попросит соответствующее правительство.

70

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Порядок подготовки и принятия международных трудовых норм

Направление доклада правительствам (п. 3 ст. 39 Регламента конференции). На основе полученных ответов бюро готовит дополнительный доклад с указанием основных вопросов, требующих рассмотрения конференцией. Доклад препровождается бюро правительствам в кратчайшие сроки, и прилагаются все усилия к тому, чтобы доклад поступил к ним не менее чем за четыре месяца до открытия сессии конференции, на которой должен обсуждаться вопрос. Рассмотрение докладов конференцией (п. 4 ст. 39 Регламента конференции). Доклады представляются на обсуждение конференции либо на пленарном заседании, либо в комитете (как правило в комитете). Если конференция примет решение о том, что данный вопрос является подходящим для того, чтобы стать предметом конвенций или рекомендаций, она примет такие выводы, которые сочтет целесообразными, и может также: a) постановить, что вопрос должен быть включен в повестку дня следующей сессии в соответствии с п. 3 ст. 16 Устава (включение конференцией нового пункта в повестку дня). b) попросить Административный совет включить вопрос в повестку дня одной из последующих сессий. Подготовка проекта международной нормы и ее представление правительствам (п. 6 ст. 39 Регламента конференции). На основе ответов, полученных на вопросник, упомянутый в п. 1, и на основе первого обсуждения на конференции, бюро может подготовить одну или несколько конвенций или рекомендаций. Сообщить о них правительствам, с тем чтобы они могли связаться с ними не позднее, чем через два месяца после закрытия сессии конференции. Попросите правительства в трехмесячный срок после консультаций с наиболее представительными организациями работодателей и трудящихся сообщить, есть ли у них какие-либо поправки или замечания. Консультации с Организацией Объединенных Наций и другими специализированными учреждениями (ст. 39 бис Регламента конференции). Когда вопросы вносятся в повестку дня конференции с целью принятия конвенции или рекомендации, Международное бюро труда одновременно с запросом правительств о представлении их замечаний по предлагаемой конвенции или рекомендации консультируется с Организацией Объединенных Наций и другими специализированными учреждениями в отношении любого положения предлагаемой конвенции или рекомендации, которое затрагивает деятельность такой организации или организаций. Замечания такой организации или организаций выносятся на рассмотрение конференции вместе с замечаниями, полученными от правительств.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

71

Порядок подготовки и принятия международных трудовых норм Подготовка заключительного доклада с текстом новой международной нормы (п. 7 ст. 39 Регламента конференции). На основе полученных ответов бюро готовит заключительный доклад, содержащий тексты конвенций или рекомендаций с любыми необходимыми поправками. Доклад препровождается бюро правительствам, с тем чтобы они могли связаться с ними не менее чем за три месяца до открытия сессии конференции, на которой должен обсуждаться вопрос.

Что представляет собой процедура однократного обсуждения?

• Подготовительные этапы процедуры однократного обсуждения выглядят следующим образом:

1) Доклад и вопросник, подготовленные бюро, направляются правительствам (п.

1 ст. 38 Регламента конференции). Бюро направляет правительствам, с тем чтобы они могли связаться с ними не менее чем за 18 месяцев до открытия сессии конференции, на которой должен обсуждаться вопрос, краткий доклад по этому вопросу, содержащий изложение законодательства и практики в различных странах и сопровождаемый вопросником, составленным с целью подготовки конвенций или рекомендаций (или протоколов). В вопроснике правительствам предлагается проконсультироваться с наиболее представительными организациями работодателей и трудящихся до завершения подготовки своих ответов и указать причины их ответов.

2) Ответы правительств на вопросник (п. 1 ст. 38 Регламента конференции). Ответы должны поступить в бюро как можно скорее и не менее чем за 11 месяцев до открытия сессии конференции, на которой будет обсуждаться вопрос. В случае федеративных стран и стран, где необходимо перевести вопросники на национальный язык, семимесячный срок, предусмотренный для подготовки ответов, продлевается до восьми месяцев, если соответствующее правительство обратится с такой просьбой.

3) Направление нового доклада правительствам (п. 2 ст. 38 Регламента конференции). На основе полученных ответов бюро готовит заключительный доклад, который может содержать одну или несколько конвенций или рекомендаций (или протоколов). Доклад препровождается бюро правительствам в кратчайшие сроки, и прилагаются все усилия к тому, чтобы доклад поступил к ним не менее чем за четыре месяца до открытия сессии конференции, на которой должен обсуждаться вопрос. Консультации с Организацией Объединенных Наций и другими специализированными учреждениями (ст. 39 бис Регламента конференции). Когда вопросы вносятся в повестку дня Конференции с целью принятия конвенции или рекомендации, Международное бюро труда одновременно с запросом правительств о представлении их замечаний по предлагаемой конвенции или рекомендации консультируется с Организацией Объединенных Наций и другими специализированными учреждениями в отношении любого положения предлагаемой конвенции или рекомендации, которое затрагивает деятельность такой организации или организаций.

72

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Порядок подготовки и принятия международных трудовых норм Замечания такой организации или организаций выносятся на рассмотрение конференции вместе с замечаниями, полученными от правительств.

4) Если вопрос был изучен на подготовительной технической конференции. Если вопрос, включенный в повестку дня, был рассмотрен подготовительной технической конференцией, бюро может, в зависимости от решения, принятого Административным советом (п. 4 ст. 38 Регламента конференции): препроводить правительствам краткий доклад и вопросник, как это предусмотрено п. 1 выше; непосредственно на основе работы подготовительной технической конференции подготовить заключительный доклад по проекту конвенции или рекомендации (или протокола).

5) Рассмотрение и окончательное принятие проекта нормы. Рассмотрение и окончательное принятие проектов конвенций и рекомендаций (или протоколов) конференцией осуществляется в соответствии с той же процедурой двукратного обсуждения.

Обязаны ли правительства консультироваться с профсоюзами, прежде чем отреагировать на доклады МОТ? Положения Регламента конференции (ст. ст. 38 и 39) требуют, чтобы правительства консультировались с представительными организациями работодателей и трудящихся до того, как они заполнят свои ответы на доклады и вопросники, разосланные бюро. В дополнение к этим положениям Конвенция № 144 о трехсторонних консультациях (международные трудовые нормы)29 устанавливает обязательство государств-участников применять процедуры для обеспечения эффективных консультаций между представителями правительств, работодателей и трудящихся по вопросам, связанным с деятельностью МОТ, включая ответы правительств на вопросники, касающиеся пунктов повестки дня конференции, и замечания правительств по проектам текстов, подлежащих обсуждению на конференции (ст. 2 и п. 1 а) ст. 5). Рекомендация № 152 о трехсторонних консультациях30 предусматривает, что государства-члены МОТ должны ввести в действие процедуры, обеспечивающие проведение эффективных консультаций между представителями правительств, работодателей и трудящихся по вопросам, касающимся деятельности МОТ, в том числе в отношении ответов правительств на вопросники, касающиеся пунктов повестки дня конференции, и замечаний правительств по проектам текстов, подлежащих обсуждению на конференции (п. 5 а).

29. https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312289 30. https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312490

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

73

Порядок подготовки и принятия международных трудовых норм Как осуществляется процедура рассмотрения текстов новых норм? После получения конференцией подготовленного бюро заключительного доклада, содержащего тексты конвенций или рекомендаций, начинается процедура рассмотрения этих текстов на конференции. Эта процедура регламентируется ст. 40 Регламента конференции. Конференция примет решение: взять ли за основу для обсуждения текст конвенций или рекомендаций, подготовленный Международным бюро труда; должны ли такие конвенции или рекомендации рассматриваться на пленарном заседании или направляться в комитет для подготовки доклада (как правило в комитет). Этим решениям на пленарном заседании конференции может предшествовать обсуждение общих принципов, содержащихся в проектах конвенций или рекомендаций. В тех случаях, когда конференция передала комитету текст одной рекомендации, решение комитета предложить конференции конвенцию для принятия (вместо рекомендации или в дополнение к ней) требует большинства в две трети от общего числа поданных голосов. Процедура рассмотрения зависит от того, рассматривается ли текст нового нормы на пленарном заседании конференции или в специальном комитете конференции: Если конвенция или рекомендация подлежит обсуждению на пленарном заседании, то каждое положение представляется конференции для принятия. В ходе обсуждения и до тех пор, пока не будет принято решение по каждому положению конвенции или рекомендации, конференция может рассматривать только предложения о внесении поправок в одно из этих положений или в постановляющие части. Если конвенция или рекомендация была передана комитету, конференция, рассмотрев доклад комитета, приступает к обсуждению конвенции или рекомендации в соответствии с правилами, предусмотренными предыдущим пунктом. Это обсуждение проводится не ранее следующего за днем, на который был распространен текст доклада среди делегатов.. Если конференция принимает решение против конвенции, содержащейся в докладе того или иного комитета, то любой делегат может предложить конференции незамедлительно принять решение о том, должна ли эта конвенция быть возвращена соответствующему комитету для рассмотрения вопроса о ее преобразовании в рекомендацию. Если конференция принимает решение в пользу такой передачи, то до конца сессии комитет представляет конференции для утверждения дополнительный доклад. Положения принятой конференцией конвенции или рекомендации представляются ее Редакционному комитету для подготовки окончательного текста, который распространяется среди делегатов.

74

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Порядок подготовки и принятия международных трудовых норм Никакие поправки к настоящему тексту не допускаются. Однако председатель после консультации с тремя своими заместителями может представить конференции поправки, которые были представлены в Секретариат до проведения окончательного голосования. По получении текста, представленного Редакционным комитетом, и после обсуждения поправок, упомянутых в предыдущем пункте, если таковые имеются, конференция приступает к окончательному голосованию по принятию конвенции или рекомендации в соответствии с положениями ст. 19 Устава МОТ.

Как осуществляется процедура принятия международной трудовой нормы? Международная конференция труда является органом МОТ, уполномоченным принимать международные трудовые нормы. Процедура принятия новой международной трудовой нормы регулируется ст. 19 Устава МОТ. П. 1 ст. 19 гласит: «Если Конференция высказывается за принятие предложений по какому-либо пункту повестки дня, она должна определить, получат ли эти предложения форму: а) международной конвенции, или б) рекомендации если вопрос, стоящий на обсуждении, или какой-либо вид его таков, что решение по нему не может быть принято в этот момент в форме конвенции». В п. 2 ст. 19 указывается, что в обоих случаях для принятия конференцией новой статьи путем окончательного голосования требуется большинство в две трети голосов присутствующих делегатов. В соответствии со ст. 41 Регламента конференции, если конвенция не получает в окончательном голосовании большинства в две трети голосов, необходимого для ее принятия, а лишь простое большинство, конференция немедленно принимает решение о том, должна ли конвенция быть возвращена в Редакционный комитет для ее преобразования в рекомендацию. Если конференция выступает за передачу этих предложений обратно в Редакционный комитет, то предложения, содержащиеся в конвенции, вновь представляются конференции для утверждения в форме рекомендации до конца сессии.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

75

График принятия конвенций и рекомендаций (Процедура двукратного обсуждения, упрощенная в случае однократного обсуждения)

Период

Действия МОТ

Ноябрь (1-й год) и март (2-й год)

Административный совет МОТ рассматривает и утверждает повестку дня конференции МОТ в 4-й год

Ноябрь-декабрь (2-й год)

МОТ распространяет доклад о законодательстве и практике с вопросником по содержанию возможного нового документа

К 30 июня (3-й год)

Январь-февраль (4-й год)

Июнь (4-й год)

Август-сентябрь (4-й год

МОТ распространяет доклады с анализом ответов и предлагаемыми выводами Международная конференция труда – первое обсуждение вопроса

МОТ распространяет проекты текстов на основе первого обсуждения

К 30 ноября (4-й год)

Февраль-март (5-й год)

Июнь (5-й год

МОТ распространяет пересмотренные тексты в свете полученных замечаний Международная конференция труда – второе обсуждение и принятие

Действия национальных администраций

Консультации с организациями работодателей и трудящихся по поводу ответов (ст. ст. 38 и 39 Регламента конференции и – для государств-участников конференции – К144) Подготовка ответов на вопросник и направление их в МОТ не позднее 30 июня (3-й год) Подготовка позиции для обсуждения на конференции При необходимости участие в работе технического комитета Консультации с организациями работодателей и трудящихся по поводу замечаний (ст. ст. 38 и 39 Регламента конференции и – для государств-участников конференции – К144) Отправка замечаний в МОТ не позднее 30 ноября (4-й год) Подготовка позиции для обсуждения на конференции При необходимости участие в работе технического комитета

Источник: Руководство по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде. МОТ. 2019.

76

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Статус ратификации Конвенции № 144 ГОСУДАРСТВА-ПОДПИСАНТЫ КОНВЕНЦИЯ № 144 (1976) Антигуа и Барбуда 16.09.2002

Доминика 29.04.2002

Панама 15.06.2015

Аргентина 13.04.1987

Эквадор 23.11.1979

Парагвай

Багамы 16.08.1979

Сальвадор 15.06.1995

Перу 08.11.2004

Барбадос 06.04.1983

США 06.04.1983

Доминиканская Республика 15.06.1999

Белиз 06.03.2000

Гренада 25.10.1994

Сент-Китс и Невис 12.10.2000

Боливия

Гватемала Гватемала

Сент-Люсия

Бразилия 27.09.1994

Гайана 10.01.1983

СентВинсент и Гренадины 09.11.2010

Канада 13.06.2011

Гаити

Суринам 16.11.1979

Чили 09.11.1999

Гондурас 12.06.2012

Тринидад и Тобаго 07.06.1995

Колумбия 16.11.1976

Ямайка 23.10.1996

Уругвай 22.05.1987

Коста-Рика 21.07.1981

Мексика 28.06.1978

Куба

Никарагуа 01.10.1981

Венесуэла 17.06.1983

Источник: NORMLEX

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

77

8.2. Порядок представления международных трудовых норм Для содействия единообразному представлению правительствами информации о мерах, принятых ими для выполнения обязательства по представлению информации, Административный совет принял Меморандум,

касающийся обязательства по представлению конвенций и рекомендаций компетентным органам.31 Ответы на следующие вопросы основаны на Уставе МОТ и Меморандуме.

Порядок представления международных трудовых норм Каково обязательство по представлению международных трудовых норм? Состоит из обязательства всех государств-членов МОТ представить недавно принятые международные трудовые нормы (конвенции, рекомендации или протоколы) соответствующему органу на национальном уровне с целью обсуждения и определения мер по их применению. Это обязательство регулируется ст. 19 Устава МОТ. Порядок действий федеральных государств регулируется п. 7 ст. 19 Устава.

Какова цель представления? Основная цель представления заключается в поощрении деятельности на национальном уровне по выполнению конвенций и рекомендаций. В случае конвенций процедура также направлена на содействие их ратификации. Правительства имеют полное право предлагать меры, которые, по их мнению, должны быть приняты в отношении конвенций и рекомендаций. Цель представления заключается главным образом в том, чтобы содействовать принятию каждым государством-членом оперативного и продуманного решения в отношении инструментов, принятых конференцией. Обязательство в отношении представления является одним из основополагающих аспектов нормотворческой деятельности МОТ. Одной из его целей было и остается доведение принятых конференцией инструментов до сведения общественного мнения путем их представления парламентскому органу.

Какие международные инструменты МОТ могут быть представлены? Положения ст. 19 Устава устанавливают обязательство представлять компетентным органам власти во всех случаях без исключения и без различия между конвенциями и рекомендациями документы, принятые конференцией. В ней говорится о рекомендациях, принятых Международной конференцией труда в качестве международных норм. В ней не упоминаются рекомендации контрольных органов МОТ.

31. https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/WCMS_087324/lang--en/index.htm

78

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Порядок представления международных трудовых норм Какова методика работы МОТ с представлением? Сразу же после принятия конференцией международных трудовых норм (конвенция, рекомендация, протокол) их тексты направляются правительствам в виде писем или по электронной почте с напоминанием об их обязательствах в соответствии со ст. 19 Устава, касающихся представления этих норм компетентным органам. К сообщению прилагается меморандум Административного совета. Копии документов направляются также наиболее представительным организациям работодателей и трудящихся. Через год после закрытия сессии конференции, на которой были приняты документы, всем правительствам, которые не представили запрошенную информацию, направляется напоминание. По истечении 18-месячного периода после закрытия сессии конференции, на которой были приняты документы, если информация все еще не получена, направляется еще одно напоминание. В ответ на запрос Комитета экспертов МОТ бюро по получении информации, касающейся представления документов компетентным органам, проверяет, были ли представлены информация и документы, запрошенные в Меморандуме Административного совета, включая ответы на любые замечания или прямые запросы Комитета экспертов, или замечания, сделанные Комитетом по применению норм. Если нет, то бюро в качестве автоматического административного шага обращается к правительству с просьбой предоставить запрошенную информацию. Затем компетентные контрольные органы приступают к изучению предоставленной информации.

Какой орган является компетентным для подачи представления? Компетентным органом для представления является тот, который уполномочен принимать законы или предпринимать любые другие действия по выполнению конвенций и рекомендаций. Как правило, это должен быть законодательный орган. Даже в тех случаях, когда в соответствии с Уставом государства-члена МОТ законодательные полномочия принадлежат исполнительной власти, это соответствует духу ст. 19 Устава МОТ и практике, позволяющей совещательному органу, если он существует, рассматривать документы, принятые конференцией. Дискуссия, проводимая в совещательной ассамблее – или, по крайней мере, информация от нее – может стать важным фактором всестороннего рассмотрения вопроса и возможного совершенствования мер, принимаемых на национальном уровне в целях выполнения документов, принятых конференцией. В случае конвенций это может привести к принятию решения об их ратификации. В отсутствие парламентского органа информация, поступающая в консультативный орган, может позволить в полной мере изучить вопросы, рассматриваемые конференцией. Предоставленная таким образом информация обеспечивает широкое публичное распространение, что также является целью обязательства по предоставлению информации.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

79

Порядок представления международных трудовых норм Каковы основные моменты представления? Поскольку цель ст. 19 Устава, безусловно, заключается в получении решения компетентных органов, представление конвенций и рекомендаций этим органам всегда должно сопровождаться заявлением или предложениями, выражающими мнение правительства о мерах, которые должны быть приняты по этим текстам. Необходимо принять во внимание следующие основные моменты: при представлении конвенций и рекомендаций законодательным органам власти правительства должны сопровождать эти инструменты или впоследствии направлять сведения о мерах, которые могут быть приняты по претворению в жизнь инструментов, или предложение не предпринимать никаких действий или откладывать принятие какого-либо решения на более поздний срок; законодательный орган имеет возможность участвовать в обсуждении этого вопроса.

Каков крайний срок подачи представлений? Для того чтобы компетентные национальные органы могли быть проинформированы о правилах, принятых на международном уровне, которые могут потребовать действий со стороны каждого государства для их введения в действие на национальном уровне, их представление должно быть сделано как можно скорее и в любом случае в сроки, определенные в ст. 19 Устава: в течение года после закрытия конференции; если исключительные обстоятельства не позволяют сделать это в течение одного года, как можно скорее, но не позднее 18 месяцев после закрытия сессии конференции.

Обязаны ли правительства сообщать о подаче представлений профсоюзам? В соответствии с положениями п. 2 ст. 23 Устава МОТ информация, направляемая Генеральному директору относительно ее представления компетентным органам, должна направляться представительным организациям работодателей и трудящихся. Кроме того, в п. VI вопросника в конце Меморандума, касающегося обязательства представлять конвенции и рекомендации компетентным органам Административного совета, правительствам предлагается сообщить бюро, каким организациям были направлены копии информации, а также указать, высказывали ли организации работодателей или трудящихся какие-либо замечания в отношении того, в какой степени был представлен инструмент или планируется быть представлен. Эта обязанность предназначена для того, чтобы представительные организации работодателей и трудящихся имели возможность высказать свои собственные замечания о мерах, которые были приняты или будут приняты в отношении представленных документов.

80

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Порядок представления международных трудовых норм Обязаны ли правительства проводить трехсторонние консультации в рамках этой процедуры? Конвенция № 144 о трехсторонних консультациях (международные трудовые нормы) (1976) устанавливает обязательство государств-участников осуществлять процедуры, обеспечивающие эффективные консультации между представителями правительства, работодателей и трудящихся по вопросам, связанным с деятельностью МОТ, включая предложения, которые должны быть представлены компетентному органу или властям в отношении представления конвенций и рекомендаций в соответствии со ст. 19 Устава МОТ (ст. 2 и п. 1 б) ст. 5). Рекомендация № 152 о трехсторонних консультациях (1976), дополняющая Конвенцию № 144, предусматривает, что государства-члены МОТ должны ввести в действие процедуры для обеспечения эффективных консультаций между представителями правительства, работодателей и трудящихся по вопросам, касающимся деятельности МОТ, включая предложения, которые должны представляться компетентному органу или властям относительно представления конвенций и рекомендаций в соответствии со ст. 19 Устава МОТ (п. 5 б). Предварительно необходимо проконсультироваться с представительными организациями работодателей и трудящихся. Эффективные консультации подразумевают, что представители работодателей и трудящихся своевременно располагают всеми необходимыми аспектами для формирования мнения до того, как правительство примет окончательное решение. Представительным организациям работодателей и трудящихся будет предложено высказать свое мнение о мерах, которые будут приняты в связи с новыми документами, на автономной основе. В п. V вопросника в конце Меморандума об обязательстве представлять конвенции и рекомендации компетентным органам содержится просьба к соответствующим правительствам указать, проводились ли предварительные трехсторонние консультации, и если да, то каков характер и объем таких консультаций.

Как контролируется соблюдение обязательств по представлению? Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций изучает информацию о мерах, принятых государствами-членами МОТ для представления компетентным властям документов, принятых Международной конференцией труда. Как отмечалось в его последнем ежегодном докладе за 2020 год,32 Комитет экспертов уполномочен рассматривать сообщенную правительствами информацию о мерах, принятых ими с целью представления компетентным органам документов, принятых конференцией в период с июня 1970 (54-я сессия) по июнь 2017 года (106-я сессия) (конвенции № 131-189, рекомендации № 135-205 и протоколы) и в период с июня 1970 (54-я сессия) по июнь 2017 года (106-я сессия) (Конвенции №№ 131-189, Рекомендации №№ 135-205 и протоколы). Ежегодный доклад Комитета экспертов имеет приложения, которые содержат: краткое изложение последней полученной информации о компетентных органах, которым были представлены некоторые международные трудовые нормы (конвенции, рекомендации, протоколы); заявление о положении каждого государства-члена в отношении его уставной обязанности представлять информацию;

32.https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/109/reports/reports-to-the-conference/WCMS_736204/lang--en/index.htm

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

81

Порядок представления международных трудовых норм обзор положения дел с представлением каждого из инструментов, принятых после 54-й сессии (июнь 1970 года) конференции. В ежегодном докладе Комитета экспертов МОТ указываются случаи достижения прогресса государствами, которым удалось преодолеть проблемы, задерживавшие представления, а также упоминаются особые проблемы. К числу серьезных случаев относятся те правительства, которые не представили компетентным органам инструменты, принятые конференцией, по крайней мере, в течение семи заседаний. Эти особые проблемы называются случаями «серьезного невыполнения обязательств по представлению». Комитет экспертов предлагает правительствам указать причины задержек с представлением инструментов на специальном заседании Комитета конференции. Кроме того, в своих замечаниях по случаям невыполнения обязательств по представлению Комитет также представляет информацию о правительствах, которые не представили компетентным органам документы, принятые на последних шести заседаниях конференции. В своем ежегодном докладе за 2020 год Комитет экспертов МОТ отметил, что по состоянию на закрытие 90-й сессии 7 декабря 2019 года следующие 36 государств-членов были отнесены к категории «невыполнение обязательств по представлению»: Албания, Багамские Острова, Бахрейн, Белиз, Бруней-Даруссалам, Гаити, Габон, Гвинея-Бисау, Гренада, Доминика, Казахстан, Кирибати, Коморские Острова, Конго, Кыргызстан, Сальвадор, Фиджи, Хорватия, Чили, Экваториальная Гвинея, Кувейт, Либерия, Ливия, Малайзия, Мальта, Пакистан, Папуа-Новая Гвинея, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Сейшельские Острова, Соломоновы Острова, Сомали, Сьерра-Леоне и Вануату. Рассмотрение информации о представлении обсуждается в Комитете по применению норм конференции МОТ. Внимание соответствующих правительств обращается на то, чтобы они могли незамедлительно и в срочном порядке принять надлежащие меры для устранения отставания. Он также напоминает, что правительства, по их просьбе, могут воспользоваться технической помощью, которую бюро МОТ может оказать им, с тем чтобы поддержать их в принятии необходимых мер для скорейшего представления еще не рассмотренных документов их директивным органам.

82

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

График действий по представлению международных трудовых норм

(Процедура представления) Период

Август

Действия МОТ

Действия национальных администраций

Изучение инструментов и сравнение национальных законодательств и практики. Государства-участники К144: проконсультироваться с организациями работодателей и трудящихся по предложениям, МОТ распространяет вновь принятые нормы, которые будут сделаны а Административный Подготовка документа с совет представляет кратким изложением позиции компетентным органам и предложениями в отношении Меморандум дальнейших действий на национальном уровне (в случае необходимости) и возможной ратификации конвенций. Представление в компетентные законодательные органы к июню (или, в исключительных случаях, к декабрю) следующего года

Июнь (или, в исключительных случаях, декабрь) следующего года

Представление доклада МОТ в соответствии с вопросником Меморандума Административного совета о принятых мерах по представлению документов компетентным органам. Направление копий организациям работодателей и трудящихся

Источник: Руководство по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде. МОТ. 2019.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

83

8.3. Процедура ратификации международных трудовых норм33 Процедура ратификации международных трудовых норм Что такое ратификация? Она состоит в выражении принятия государством-членом МОТ через компетентный орган международной конвенции о труде (или международного протокола по вопросам труда) в его внутренней правовой системе. Процедура регулируется п. 5 г) ст. 19 Устава МОТ «г) если Член Организации получит согласие компетентной власти или властей, он сообщит о состоявшейся ратификации конвенции Генеральному Директору и предпримет такие меры, какие будут необходимы для эффективного применения положений данной конвенции».

Как сообщается о ратификации? В Устава МОТ нет конкретных положений о порядке представления докладов о ратификации, которые могут варьироваться в зависимости от конституционных законов и практики каждого государства. Для того чтобы быть зарегистрированным ратификационная грамота должна: содержать четкое название конвенций или конвенций, подлежащих ратификации; быть оригиналом документа (а не факсимиле или ксерокопией), подписанного лицом, уполномоченным действовать от имени государства (например, главой государства, премьер-министром, министром иностранных дел или министром труда); содержать четкое указание на намерение правительства, что государство будет связано соответствующей конвенцией, и его приверженность выполнять обязательства по конвенции, предпочтительно с конкретной ссылкой на п. 5 г) ст. 19 Устава МОТ. Ратификационные грамоты должны всегда направляться Генеральному директору МОТ, с тем чтобы они вступили в силу в соответствии с международным правом. В противном случае государство может считать, что конвенция «ратифицирована» в его внутренней правовой системе, однако она не будет иметь силы в международной правовой системе. Ратификационная грамота может включать следующее заявление: «Правительство ... настоящим ратифицирует ... Конвенцию и обязуется выполнять свои обязательства в соответствии с п. 5 г) ст. 19 Устава МОТ».

33. Этот раздел основан на информации, содержащейся в Руководстве по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде. МОТ, 2019, стр. 16-21.

84

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура ратификации международных трудовых норм Допустимы ли оговорки при ратификации международных трудовых норм? Оговорка представляет собой механизм, посредством которого государство добивается изменения (изменяющая оговорка) или исключения (исключающая оговорка) применения определенных положений международного договора.34 В конвенциях содержатся различные положения, обеспечивающие гибкость, в том числе некоторые из них, конкретно позволяющие ратифицировавшим их государствам ограничивать или квалифицировать обязательства, принятые при ратификации (п. п. 21-24). Вместе с тем никакие ограничения обязательств по той или иной конвенции, кроме тех, которые конкретно предусмотрены (т.е. без оговорок), невозможны.

Какие заявления следует включить в ратификационную грамоту? В свете всеобщего применения нормативных документов МОТ, что подразумевает их принятие или ратификацию экономически, социально или культурно разнообразными странами, конференция МОТ прибегала к различным средствам, чтобы придать гибкость сфере охвата, методам применения или существенным обязательствам по международным нормам. Для обеспечения гибкости требуется четкое заявление. Некоторые конвенции МОТ предусматривают возможность включения заявлений. Существует три вида заявлений: обязательные заявления, которые должны быть включены в ратификационную грамоту или сопроводительный документ; факультативные заявления, подлежащие включению в ратификационную грамоту или сопроводительный документ; факультативные заявления о сфере применения конвенции.

Как осуществляется процедура ратификации протоколов? Протокол – это инструмент, который частично пересматривает конвенцию. Он открыт для ратификации государством, которое уже связано обязательствами по конвенции, или, если оно ратифицирует его одновременно, оно также связано обязательствами по конвенции. Два протокола, принятые к настоящему времени конференцией, эффективно привносят больше гибкости в две соответствующие конвенции и предусматривают расширение этого обязательства. Речи идет о следующих: П089 – Протокол 1990 года к Конвенции (пересмотренной) 1948 года о ночном труде женщин; П110 – Протокол 1982 года к Конвенции 1958 года о плантациях.

34. SALMÓN, Elizabeth. Curso de derecho internacional público. Lima: Fondo Editorial de la Pontifica Universidad Católica del Perú, 2014, стр. 200-202.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

85

Процедура ратификации международных трудовых норм Четыре других протокола расширяют обязательства по условиям соответствующих конвенций: PП081 – Протокол 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда; П147 - Протокол 1996 года к Конвенции 1976 года о минимальных нормах в торговом флоте; П155 – Протокол 2002 года к Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда; П029 – Протокол 2014 года к Конвенции 1930 года о принудительном труде.

Как осуществляется процедура регистрации ратификации? Заключительные положения всех конвенций содержат статьи, касающиеся регистрации ратификаций Генеральным директором и его уведомления о них всех государств-членов, а также их сообщения Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций для регистрации конвенций в соответствии со ст. 102 Устава Организации Объединенных Наций. Обо всех ратификациях сообщается Административному совету, а государства-члены уведомляются путем публикации в Официальном бюллетене. То же самое относится и к декларациям и другим документам, принимающим или изменяющим обязательства. В качестве примера можно привести Конвенцию № 151 о трудовых отношениях на государственной службе. В своих заключительных положениях она устанавливает следующую процедуру регистрации ратификации: К151 – Конвенция о трудовых отношениях на государственной службе, 1978. «Часть VII. Заключительные положения Статья 10 Официальные документы о ратификации настоящей Конвенции направляются Генеральному директору Международного бюро труда для регистрации. Статья 11 1. Настоящая Конвенция связывает только тех членов Международной организации труда, чьи документы о ратификации зарегистрированы Генеральным директором. Статья 13 1. Генеральный директор Международного бюро труда извещает всех Членов Международной организации труда о регистрации всех документов о ратификации и актов о денонсации, полученных им от членов Организации. Статья 14 Генеральный директор Международного бюро труда направляет Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций для регистрации в соответствии со статьей 102 Устава Организации Объединенных Наций полные сведения относительно всех документов о ратификации и актов о денонсации, зарегистрированных им в соответствии с положениями предыдущих статей».

86

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура ратификации международных трудовых норм Когда вступают в силу международные трудовые нормы? Вступление в силу – это момент, когда конвенция (или протокол), касающийся сферы труда начинает влечь за собой правовые последствия. Есть два момента: вступление в силу самой конвенции. Условием вступления конвенции в силу, как правило, является определенное число ратификаций; вступление конвенции в силу в отношении каждого государства, которое ее ратифицирует. Только после вступления конвенции в силу государства, которые ее ратифицировали, становятся ее участниками. Пока конвенция не вступит в силу, она не может действовать в международном праве. Все конвенции МОТ содержат положения, касающиеся их вступления в силу (как правило в заключительных положениях). С 1928 года в качестве общего правила установлено, что вступление конвенций в силу происходит через 12 месяцев после регистрации второй ратификации, а затем, в отношении каждого ратифицировавшего конвенцию государства, через 12 месяцев после регистрации ее ратификации. В некоторых конвенциях имеются различные положения. Так, например, для вступления в силу Конвенции 2006 года о труде в морском судоходстве (МКТ, 2006) ее должны были ратифицировать по меньшей мере 30 государств-членов, на долю которых в совокупности приходится не менее 33% мирового валового тоннажа судов. В случае Конвенции № 151 о трудовых отношениях на государственной службе вступление конвенции в силу следует общему правилу: К151 – Конвенция о трудовых отношениях на государственной службе, 1978. «Часть VII. Заключительные положения Статья 11 2. Она вступает в силу через двенадцать месяцев после того, как Генеральный директор зарегистрирует документы о ратификации двух членов Организации.

3. Впоследствии настоящая Конвенция вступает в силу в отношении каждого члена Организации через двенадцать месяцев после даты регистрации его документа о ратификации». Какие обязательства вытекают из ратификации международных трудовых норм? При ратификации конвенции (или протокола) Международной организации труда возникают следующие обязательства: обязательство сообщить об официальной ратификации Генеральному директору МОТ; обязательство принимать необходимые меры для осуществления положений ратифицированной конвенции (п. 5 г) ст. 19 Устава МОТ); обязательство направлять в МОТ периодические доклады о соблюдении положений ратифицированной конвенции (ст. 22).

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

87

8.4. Процедура пересмотра международных трудовых норм35

Процедура пересмотра международных трудовых норм

Что такое пересмотр международных трудовых норм? Согласно Руководству по процедурам (МОТ, 2015), эффективный (даже частичный) пересмотр той или иной конвенции, а иногда и нескольких конвенций, приводит в большинстве случаев к принятию новой конвенции. Конференция может также приступить к частичному пересмотру конвенции путем принятия протокола или положений новой конвенции, принятие которой прекращает действие обязательств, вытекающих из положений предыдущей конвенции. В некоторых конвенциях предусмотрены конкретные процедуры внесения поправок в приложения. Обновление некоторых научных или технических данных предусмотрено в некоторых конвенциях путем использования метода ознакомления с самыми последними данными, опубликованными в этой области, что не является официальным пересмотром. Процедура пересмотра конвенций и рекомендаций регулируется Регламентом Международной конференции труда и включает следующие процедуры: процедура регистрации вопроса на конференции (ст. 43 Регламента); процедура в случае пересмотра конвенции (ст. 44); процедура в случае пересмотра рекомендации (ст. 45). Пересмотр одной или иногда нескольких рекомендаций почти во всех случаях привел к принятию новой рекомендации. Рекомендация, которая пересматривает одну или несколько предыдущих рекомендаций, заменяет собой предыдущий(ие) инструмент(ы). См. список пересмотренных конвенций и рекомендаций по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12030:0::NO:::

Когда рассматривается вопрос о пересмотре предыдущей конвенции? Считается, что конвенция пересматривает предыдущий инструмент только в том случае, если в ее названии, преамбуле или постановляющей части прямо или косвенно говорится о намерении пересмотреть инструмент. Конвенции №№ 1-26 не содержат никаких положений, касающихся последствий принятия или ратификации пересмотренной конвенции. Принятие конференцией пересмотренной конвенции не препятствует дальнейшей ратификации предыдущей и не подразумевает ее автоматической денонсации. В Конвенции № 27 и последующих конвенциях имеется заключительная статья, в которой, если в новой пересмотренной конвенции не предусматривается иное, указываются следующие последствия ратификации и вступления в силу последующей пересмотренной конвенции: ратификация государством-членом пересмотренной конвенции влечет за собой автоматическую денонсацию этим государством предыдущей Конвенции со дня вступления в силу пересмотренной конвенции; 35. Этот раздел основан на информации, содержащейся в Руководстве по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде. МОТ, 2019, стр. 6 и стр. 43-44.

88

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура пересмотра международных трудовых норм предыдущая конвенция больше не открыта для ратификации с даты вступления в силу новой пересмотренной конвенции; предыдущая конвенция остается в силе без каких-либо изменений для тех государств, которые ее ратифицировали, но не ратифицировали пересмотренную конвенцию. В некоторых конвенциях имеются различные положения, поэтому целесообразно обратиться к заключительным статьям каждой конвенции, чтобы узнать, применяются ли вышеизложенные положения.

Что такое рабочая группа Картье? С целью повышения актуальности и влияния международных трудовых норм МОТ, как правило, проводит рассмотрение норм в каждом отдельном случае путем принятия новых норм или пересмотра существующих инструментов. Начиная с 1980-х годов стало уделяться внимание необходимости консолидации нормотворческой деятельности МОТ путем применения всеобъемлющего и согласованного подхода к ее системе норм, которая постепенно стала известна как политика МОТ в области нормотворчества. До 2015 года (когда была создана Трехсторонняя рабочая группа по механизму пересмотра норм (МПН), о которой будет сказано ниже) нормативный корпус МОТ рассматривался тремя различными рабочими группами: Рабочей группой по международным трудовым нормам, созданной в 1977 году, которая завершила свою работу в 1979 году; созданной в 1984 году Рабочей группой по международным трудовым нормам, которая завершила свою работу в 1987 году; Рабочей группой по политике в отношении пересмотра международных трудовых норм («Рабочая группа Картье»). Рабочая группа Картье была создана в 1995 году. В течение семи лет она проводила индивидуальный пересмотр инструментов, принятых до 1985 года (за исключением основополагающих и директивных конвенций), и завершила свою работу в марте 2002 года. Следуя рекомендациям Рабочей группы Картье, Административный совет постановил, что 22 конвенции и 15 рекомендаций должны быть пересмотрены, что 71 конвенция и 71 рекомендация должны быть популяризированы и что 60 конвенций и 68 рекомендаций должны считаться устаревшими. Выводы и решения по конвенциям и рекомендациям Рабочей группы Картье можно найти по ссылке: https://www.ilo.org/global/standards/international-labour-standards-policy/ WCMS_125644/lang--en/index.htm

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

89

Процедура пересмотра международных трудовых норм Что такое механизм пересмотра норм (МПН)?36 На своей 312-й сессии (ноябрь 2011 года) Административный совет рассмотрел вопрос о создании механизма пересмотра норм (МПН) в общих рамках Декларации о социальной справедливости в целях справедливой глобализации и нормотворческой политики МОТ. На 102-й сессии Международной конференции труда (Женева, 2013 год) Генеральный директор МОТ представил свой доклад «К столетию МОТ: реалии, обновление и трехстороннее обязательство»37, в котором к столетию МОТ было предложено семь инициатив. Вторая из этих инициатив связана с нормами: укрепление трехстороннего консенсуса в отношении признанной системы мониторинга; повышение актуальности международных трудовых норм через механизм пересмотра норм. Механизм пересмотра норм (МПН) является затем одним из двух столпов инициативы в области норм, предложенной МОТ в 2013 году. В рамках МПН принимаются во внимание трехсторонние дискуссии Административного совета по вопросам политики в области норм и, в частности, по вопросам разработки международных трудовых норм и рассмотрения механизмов пересмотра для поддержания свода норм МОТ в актуальном состоянии. В ходе трехсторонних консультаций было достигнуто согласие в отношении того, что политика МОТ в области нормотворчества состоит из следующих ключевых аспектов: определение лучших способов поддержания свода правил в актуальном состоянии; определение норм, требующих пересмотра или принятия других мер; определение обновленных норм и их продвижение; определение новых тем и подходов к нормотворческой деятельности; подготовка и принятие норм.

Что такое Трехсторонняя рабочая группа по механизму пересмотра норм? 38 В ходе трехсторонних дискуссий в Административном совете была подчеркнута необходимость создания механизма, дополняющего пересмотр и выводы, сделанные в ходе регулярных дискуссий по вопросам норм, в качестве средства пересмотра состояния норм МОТ и выявления новых вопросов, которые могли бы стать предметом нормотворческой деятельности. Был сделан вывод о том, что

36. В качестве источника были взяты официальные документы МОТ, в том числе справочная информационная записка «Трехсторонние консультации по кругу полномочий Трехсторонней рабочей группы по механизму анализа норм (октябрь 2015 года): https://www.ilo.org/global/standards/international-labour-standards-policy/ WCMS_450473/lang--en/index.htm.

37. https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/previous-sessions/102/reports/reports-submitted/WCMS_213836/lang--en/ index.htm 38. Этот раздел основан на информации, содержащейся в Руководстве по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде. МОТ, 2019, стр. 6 и стр. 43-44.

90

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура пересмотра международных трудовых норм для достижения каждой стратегической цели необходимо иметь пересмотр норм, подлежащих продвижению, пересмотру, консолидации или дополнению, а также о возможной необходимости принятия норм по новым вопросам. В ходе дискуссий было решено, что Декларация о социальной справедливости должна стать общими рамками для политики установления норм и МПН и что необходимо определить набор общих принципов, которыми следует руководствоваться при обсуждении политики установления норм, включая МПН. В марте 2015 года Административный совет завершил обсуждения, учредив Трехстороннюю рабочую группу по МПН в рамках МПН. Трехсторонняя рабочая группа по МПН – это специализированный орган, назначаемый Административным советом, в задачи которого входит изучение международных трудовых норм для обеспечения того, чтобы свод норм был одновременно прочным и отвечал постоянно изменяющемуся миру труда.

Каков состав Трехсторонней рабочей группы по МПН? Ее состав следующий: 1 председатель и 32 члена: 16 представителей правительства, 8 представителей работодателей и 8 представителей трудящихся. Члены группы не обязаны быть членами Административного совета. Председатель назначается Административным советом по предложению Правительственной группы. Группы работодателей и трудящихся назначают заместителей председателя из числа своих представителей в Трехсторонней рабочей группе. Члены Трехсторонней рабочей группы по МПН назначаются их соответствующими группами. Председатель и члены Трехсторонней рабочей группы по МПН назначаются на период, совпадающий с периодом действия мандата Административного совета. Члены этой группы могут быть заменены заместителями на любом из заседаний, и соответствующие группы (правительство, работодатели и трудящиеся) должны информировать об этом бюро.

Каковы функции Трехсторонней рабочей группы по МПН? В соответствии со своим кругом ведения Трехсторонняя рабочая группа по МПН отвечает за пересмотр норм с целью вынесения рекомендаций Административному совету по: статусу пересмотренных норм, включая обновленные нормы, нормы, нуждающиеся в пересмотре, нормы, которые были заменены, и другие возможные классификации; выявлению пробелов в охвате, в том числе требующих принятия новых норм; практическим последующим действиям с установленными сроками, где это необходимо.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

91

Процедура пересмотра международных трудовых норм Каковы методы работы Трехсторонней рабочей группы по МПН? Решения группы принимаются консенсусом, а ее консенсусные рекомендации представляются Административному совету для принятия решений и последующих действий. На своем первом заседании (состоявшемся в феврале 2016 года в штаб-квартире МОТ в Женеве) Трехсторонняя рабочая группа по МПН подготовила доклад, в котором международные нормы труда были разделены на 20 тематических блоков, сгруппированных по стратегическим целям достойного труда (стратегические цели: занятость, социальная защита, социальный диалог и трипартизм, основополагающие принципы и права в сфере труда, а также сквозные и секторальные цели). С докладами Трехсторонней рабочей группы по МПН можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/global/standards/international-labour-standards-policy/lang--en/ index.htm

8.5. Процедура отмены или изъятия международных трудовых норм39 Процедура отмены или изъятия международных трудовых норм

Что такое отмена и изъятие международных трудовых норм? Отмена или изъятие международной трудовой нормы исключает стандарт из международного правопорядка, когда он считается устаревшим. Конвенция или рекомендация считается устаревшей, «если сочтено, что Конвенция утратила свое целевое назначение и перестала вносить весомый вклад в обеспечение решения задач Организации» (п. 9 ст. 19 Устава). Процедура отмены применяется к действующим конвенциям. Процедура изъятия применяется к недействующим конвенциям или рекомендациям. Те же процедурные гарантии применяются к отклонению и изъятию, которые имеют те же правовые последствия, что и удаление соответствующей нормы из свода международных трудовых норм. Международная конференция труда на своей 85-й сессии в июне 1997 года приняла поправки к Уставу организации, включив п. 9 в Статью 19 и Регламент конференции (новая ст. 11 и новая ст. 45 бис Регламента).

39. Этот раздел основан на информации, содержащейся в Руководстве по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде. МОТ, 2019, стр. 6-7.

92

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура отмены или изъятия международных трудовых норм

Устав МОТ Процедура отмены устаревших конвенций Ст. 19 п. 9: «Действуя по предложению Административного совета, Конференция может большинством в две трети голосов присутствующих делегатов аннулировать любую конвенцию, принятую в соответствии с положениями настоящей статьи, если сочтено, что Конвенция утратила свое целевое назначение и перестала вносить весомый вклад в обеспечение решения задач Организации».

Какие международные трудовые нормы были отменены? Актуальную информацию об отмененных международных трудовых нормах можно найти по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12030:0::NO::: См. список международных трудовых норм, которые были отменены: Р001 – Рекомендация 1919 года о безработице (№ 1); К004 – Конвенция 1919 года о труде женщин в ночное время (№ 4); К015 – Конвенция 1921 года о минимальном возрасте для грузчиков угля и кочегаров во флоте (№ 15); К021 – Конвенции 1926 года об инспекции эмигрантов (№ 21); К028 – Конвенция 1929 года о защите докеров от несчастных случаев (№ 28); К031 – Конвенция 1931 года о рабочем времени в угольных шахтах (№ 31); К041 – Конвенция (пересмотренная) 1934 года о труде женщин в ночное время (№ 41); К046 – Конвенция (пересмотренная) 1935 года о рабочем времени в угольных шахтах (№ 46); К050 – Конвенция 1936 года о вербовке трудящихся из коренного населения (№ 50); К051 – Конвенция 1936 года о сокращении продолжительности рабочего времени на общественных работах (№ 51); Р054 – Рекомендация 1937 года об инспекции труда в строительной промышленности (№ 54); Р056 – Рекомендация 1937 года о профессиональной подготовке в строительной промышленности (№ 56); К060 – Конвенция (пересмотренная)1937 года о минимальном возрасте на непромышленных работах (№ 60); К061 – Конвенция 1937 года о сокращении рабочего времени в текстильной промышленности (№ 61); Р063 – Рекомендация 1939 года о контрольных книжках на дорожном транспорте (№ 63); Р064 – Рекомендация 1939 года о ночном труде на дорожном транспорте (№ 64); Р065 – Рекомендация 1939 года о методах регламентации рабочего времени на дорожном транспорте (№ 65);

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

93

Процедура отмены или изъятия международных трудовых норм Р066 – Рекомендация 1939 года о времени отдыха личных шоферов (№ 66); К067 – Конвенция 1939 года о продолжительности рабочего времени и отдыха на дорожном транспорте (№ 67); Р070 – Рекомендация 1944 года о социальной политике на зависимых территориях (№ 70); Р072 – Рекомендация 1944 года о службе занятости (№ 72); Р073 – Рекомендация 1944 года о национальном планировании общественных работ (№ 73); Р074 – Рекомендация 1945 года о социальной политике на зависимых территориях (дополнительные положения) (№ 74); Р096 – Рекомендация 1953 года о минимальном возрасте в шахтах (№ 96).

Какие международные трудовые нормы были отменены? С обновленной информацией о международных трудовых нормах, которые были изъяты, можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12030:0::NO::: См. список международных трудовых норм, которые были изъяты: Р002 – Рекомендация 1919 года о взаимности в области отношения (№ 2); Р007 – Рекомендация 1920 года о рабочем времени в рыболовстве (№ 7); Р011 – Рекомендация 1921 года о безработице в сельском хозяйстве (№ 11); Р012 – Рекомендация 1921 года об охране материнства в сельском хозяйстве (№ 12); Р015 – Рекомендация 1921 года о профессиональном обучении в сельском хозяйстве (№ 15); Р016 – Рекомендация о жилищных условиях в сельском хозяйстве 1921 года (№ 16); Р018 – Рекомендация 1921 года о еженедельном отдыхе в торговле (№ 18); Р021 – Рекомендация 1924 года об использовании свободного времени (№ 21); Р026 – Рекомендация 1926 года о защите эмигранток в море (№ 26); Р032 – Рекомендация 1929 года о машинах с механическим двигателем (№ 32); Р033 – Рекомендация 1929 года о взаимности при защите докеров от несчастных случаев (№ 33); Р037 – Рекомендация 1930 года о продолжительности рабочего времени в гостиницах и т.п. (№ 37); Р038 – Рекомендация 1930 года о регламентации рабочего времени в театрах и т.п. (№ 38); Р039 – Рекомендация 1930 года о продолжительности рабочего времени в больницах и т.п. (№ 39);

94

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура отмены или изъятия международных трудовых норм Р042 – Рекомендация 1933 года о бюро занятости (№ 42); Р043 – Рекомендация 1933 года о страховании по инвалидности, старости и на случай потери кормильца (№ 43); Р045 – Рекомендация 1935 года о безработице среди молодежи (№ 45); Р046 – Рекомендация 1936 года об упразднении вербовки (№ 46); Р050 – Рекомендация 1937 года о международном сотрудничестве в области общественных работ (№ 50); Р051 – Рекомендация 1937 года о национальном планировании общественных работ (№ 51); Р058 – Рекомендации 1939 года о трудовых договорах трудящихся коренного населения (№ 58); Р059 – Рекомендация 1939 года об инспекции труда для трудящихся коренного населения (№ 59); Р061 – Рекомендация 1939 года о трудящихся-мигрантах (№ 61); Р062 – Рекомендация 1939 года о межгосударственном сотрудничестве в области условий труда трудящихся-мигрантов (№ 62); К064 – Конвенция 1939 года о трудовых договорах трудящихся коренного населения (№ 64); К065 – Конвенция 1939 года об уголовных санкциях для трудящихся коренного населения (№ 65); К066 – Конвенция 1939 года о трудящихся-мигрантах (№ 66); К086 – Конвенция 1947 года о трудовых договорах трудящихся коренного населения (№ 86); К104 – Конвенция 1955 года об отмене уголовных санкций для коренного населения (№ 104).

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

95

РАЗДЕЛ 5

ДЕЙСТВИЯ ПРОФСОЮЗОВ В СИСТЕМЕ КОНТРОЛЯ МОТ

9. Что такое система контроля МОТ?

С

истема контроля МОТ является одной из международных систем защиты прав человека (наряду с универсальной системой Организации Объединенных Наций и межамериканской, европейской и африканской региональными системами), которая может использоваться профсоюзами для защиты и поощрения прав трудящихся. Она включает в себя комплекс контрольных органов, механизмов и процедур, как независимых, так и технических и трехсторонних, а также регулярных и специальных. Система координирует работу органов с высоким уровнем технической и правовой экспертизы, беспристрастности и международного состава (Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций, комиссии по рассле-

96

дованию) с трехсторонними органами высокого уровня, наделенными представительными полномочиями, а также институциональной и политической легитимностью (Комитет по свободе объединения, Комитет по применению норм, специальные трехсторонние комитеты). Таким образом, толкование правовых рамок международных инструментов МОТ ее контрольными органами пользуется правовой, институциональной и политической поддержкой на самом высоком уровне и, в соответствии с Уставом МОТ, является эффективным и действенным для всех государств-членов МОТ. Как показано на следующей схеме, система контроля МОТ включает в себя регулярные и специальные процедуры контроля

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Ратифицированные конвенции Нератифицированные конвенции и рекомендации Процедуры регулярного контроля Представления о несоблюдении (с. 24 Устава МОТ)

Нормотворческая система МОТ Процедуры специального контроля

Жалобы (ст. 26 Устава МОТ) Жалобы в Комитет по свободе объединения

Важный аспект, который следует подчеркнуть, заключается в том, что контрольные органы МОТ, а также различные процедуры системы контроля тесно взаимосвязаны, дополняют и взаимно подкрепляют друг друга.40 Взаимодополняющая связь между техническим мониторингом, осуществляемым Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций, и последующим трехсторонним мониторингом, осуществляемым Комитетом по применению

норм, позволяет поддерживать сбалансированность при рассмотрении дел. Комитет экспертов также выполняет рекомендации, сформулированные как Комитетом конференции по применению норм, так и органами специальных процедур мониторинга, Комитетом по свободе объединения, трехсторонними комитетами, созданными для рассмотрения заявлений о несоблюдении, и комиссиями по расследованию, созданными для рассмотрения жалоб (ст. 26 Устава).

10. Как работают процедуры мониторинга системы

контроля и как профсоюзы могут их использовать?

Процедура регулярного контроля состоит в рассмотрении некоторыми контрольными органами МОТ уровня применения и соблюдения международных трудовых норм на основе периодических докладов, которые государства обязаны направлять в МОТ. Двумя регулярными контрольными органами являются Комитет экспертов по применению конвенций и

рекомендаций и Комитет по применению норм Международной конференции труда. Оба контрольных органа были созданы на Международной конференции труда в 1926 году в ответ на увеличение объема докладов, представляемых государствами-членами, и сложность их технического содержания. Процедура

регулярного

контроля

40. МОТ. Мониторинг соблюдения международных трудовых норм: ключевая роль Комитета экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций. Женева: МОТ, 2019. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_730866.pdf

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

97

предполагает сочетание, с одной стороны, технического, беспристрастного и независимого рассмотрения Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций и, с другой стороны, трехстороннего политического рассмотрения Комитетом конференции МОТ по применению норм. Такое сочетание технического

и политического пересмотра является одной из основополагающих особенностей системы контроля МОТ и делает ее одной из наиболее сложных систем защиты прав человека на международном уровне. Ниже приводится информация о регулярных контрольных органах МОТ.

Регулярные контрольные органы МОТ Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций Состав: Комитет экспертов состоит из 20 членов, назначаемых Административным советом по предложению Генерального директора на трехлетний срок с возможностью его возобновления. Назначения производятся в личном качестве из числа абсолютно беспристрастных лиц, обладающих технической компетентностью и независимостью. Они представляют все регионы мира, с тем чтобы Комитет мог из первых рук получить опыт работы в различных правовых, экономических и социальных системах. Принципы работы: основополагающими принципами Комитета являются принципы независимости, беспристрастности и объективности при определении того, в какой степени положение в каждом государстве, как представляется, соответствует положениям конвенций и обязательствам, принятым в соответствии с Уставом МОТ. Функции: Комитет призван рассматривать: ежегодные доклады в соответствии со ст. 22 Устава о мерах, принятых членами во исполнение положений конвенций, участниками которых они являются, и информацию, представленную членами относительно результатов инспекций; информацию и доклады, касающиеся конвенций и рекомендаций, представленные членами организации в соответствии со ст. 19 Устава; информацию и доклады о мерах, принятых членами в соответствии со ст. 35 Устава (применение конвенций к неметропольным территориям).

Комитет по применению норм Международной конференции труда Состав: Комитет учреждается в соответствии со ст. 7 Регламента конференции. Он является трехсторонним и состоит из представителей правительств, работодателей и трудящихся. Комитет избирает председателя и 2 его заместителей, избираемых от каждой из групп, а также докладчика.

98

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Регулярные контрольные органы МОТ Функции: Комитет должен рассматривать: меры, принятые членами для осуществления положений конвенций, участниками которых они являются, и информацию, представленную членами относительно результатов инспекций; информацию и доклады, касающиеся конвенций и рекомендаций, представленные членами организации в соответствии со ст. 19 Устава; меры, принятые членами в соответствии со ст. 35 Устава (применение конвенций к неметропольным территориям). Источник: Справочник процедур, связанных с международными конвенциями и рекомендациями по вопросам труда. МОТ. 2019.

Система контроля включает две регулярные процедуры контроля: процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций; процедура регулярного контроля

за выполнением нератифицированных конвенций и рекомендаций. Ниже приведена информация о том, как работают процедуры регулярного контроля и как профсоюзы могут их использовать.

за выполнением 10.1. Процедура регулярного контроля 41 ратифицированных конвенций

Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций Какова процедура регулярного контроля за ратифицированными конвенциями? Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций регулируется ст. 22 Устава МОТ. Устав МОТ Статья 22: «Каждый из членов обязуется представлять ежегодные доклады Международному бюро труда относительно принятых им мер для применения конвенций, к которым он присоединился. Эти доклады должны быть составлены в такой форме и должны содержать такие сведения, какие будут потребованы Административным советом». Обязательство, предусмотренное ст. 22 Устава МОТ, отличается от других обязательств, предусмотренных различными конвенциями, которые требуют регулярного предоставления информации (например, статистических данных или докладов инспекции труда) Международному бюро труда. Обязательства по конкретным конвенциям являются независимыми и не затрагиваются изменениями в системе отчетности в соответствии со ст. 22.

41. МОТ. Руководство по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде. 2019 год, стр. 22-30; МОТ. Правила игры: введение в деятельность Международной организации труда в сфере трудовых норм (издание 2019 года, приуроченное к 100-летию со дня основания). 2019, стр. 106-107.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

99

Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций Что такое регулярные доклады? Регулярные доклады – это информация, которую государства-члены МОТ должны представлять в МОТ во исполнение обязательства, предусмотренного ст. 22 Устава, в соответствии с вопросами, изложенными в формах, составленных Международным бюро труда по поручению Административного совета МОТ. Существует два типа докладов: подробные упрощенные. Подробные доклады. Подробный доклад следует представлять в форме, утвержденной Административным советом по каждой конвенции, при следующих обстоятельствах: в случае первого доклада, запрошенного в год, следующий за годом после вступления в силу конвенции для данной страны; по собственной инициативе государств-членов в случае существенных изменений в применении ратифицированной конвенции (например, принятие нового существенного законодательства или других изменений, затрагивающих применение конвенции); по конкретной просьбе контрольных органов, в частности Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций (посредством сноски в контексте прямого наблюдения или запроса) или Комитета конференции по применению норм (при принятии его выводов). В подробной форме доклада воспроизводятся основные положения конвенции и указываются данные, которые должны быть представлены по конвенции. Существуют конкретные вопросы по некоторым из основных положений, с тем чтобы облегчить сбор информации, которая позволит органам мониторинга оценить, как выполняется конвенция. По каждой конвенции должен представляться подробный доклад в форме, утвержденной Административным советом. С формами подробных докладов можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:14002:0::NO::::::: Упрощенные доклады. За исключением случаев, когда запрашивается подробный доклад, упрощенные доклады могут направляться с использованием формы доклада, принятой для этой цели Административным советом. В ноябре 2018 года Административный совет принял новую форму отчетности для упрощенных докладов. Форма для подачи упрощенных докладов содержится в приложении II к документу «GB.334/INS/5» по адресу: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_649972.pdf.

100

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций Каков регулярный цикл представления докладов? В рамках регулярной процедуры контроля за ратифицированными конвенциями регулярность цикла представления докладов зависит от типа конвенции. Как уже упоминалось, существует три категории конвенций: основополагающие, директивные и технические. Каждые три года запрашиваются доклады по конвенциям, которые считаются основополагающими и директивными: Основополагающие конвенции: К029 – Конвенция 1930 года о принудительном труде (№ 29); П029 – Протокол 2014 года к Конвенции 1930 года о принудительном труде (№ 29); К087 – Конвенция 1948 года о свободе ассоциации и защите права на организацию (№ 87); К098 – Конвенция 1949 года о праве на организацию и на ведение коллективных переговоров (№ 98); К100 – Конвенция 1951 года о равном вознаграждении (№ 100); К105 – Конвенция 1957 года об упразднении принудительного труда (№ 105); К111 – Конвенция 1958 года о дискриминации в области труда и занятий (№ 111); К138 – Конвенция 1973 года о минимальном возрасте (№ 138); К182 – Конвенция 1999 года о наихудших формах детского труда (№ 182). Директивные конвенции: К081 – Конвенция 1947 года об инспекции труда (№ 81); П081 – Протокол 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда (№ 81); К122 – Конвенция 1964 года о политике в области занятости (№ 122); К129 – Конвенция 1969 года об инспекции труда в сельском хозяйстве (№ 129); К144 – Конвенция 1976 года о трехсторонних консультациях (международные трудовые нормы) (№ 144). Упрощенные доклады запрашиваются каждые 6 лет по другим соглашениям, рассматриваемым как технические соглашения, в соответствии с группировкой соглашений по субъектам: свобода объединения (сельское хозяйство, неметропольные территории): Конвенции №№ 11, 84 и 141; профессиональные отношения: Конвенции №№ 135, 151 и 154; Защита несовершеннолетних и подростков: Конвенции №№ 5, 6, 10, 33, 59, 77, 78, 79, 90, 123 и 124; содействие занятости: Конвенции №№ 2, 88, 96, 159 и 181; профессиональная ориентация и обучение (профессиональные навыки): Конвенции №№ 140 и 142; гарантии занятости: Конвенция № 158; социальная политика: Конвенции №№ 82, 94 и 117; Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

101

Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций заработная плата: Конвенции №№ 26, 95, 99, 131 и 173; рабочее время: Конвенции №№ 1, 14, 30, 47, 52, 89, 101, 106, 132, 153, 171 и 175; работники с семейными обязанностями: Конвенция № 156; работники-мигранты: Конвенции №№ 97 и 143; безопасность и гигиена труда: Конвенции №№ 13, 45, 62, 115, 119, 120, 127, 136, 139, 148, 155, 161, 162, 167, 170, 174, 176, 184, 187; социальное обеспечение: Конвенции №№ 12, 17, 18, 19, 24, 25, 42, 102, 118, 121, 128, 130, 157 и 168; охрана материнства: Конвенции №№ 3, 103 и 183; администрация труда: Конвенции №№ 63, 85, 150 и 160; моряки: Конвенции №№ 7, 8, 9, 16, 22, 23, 53, 55, 56, 58, 68, 69, 71, 73, 74, 92, 108, 133, 134, 145, 146, 147, 163, 164, 165, 166, 178, 179, 180, 185 и MLC, 2006; рыбаки: Конвенции №№ 112, 113, 114, 125, 126 и 188; портовые рабочие: Конвенции №№ 27, 32, 137 и 152; коренные и племенные народы: Конвенции №№ 107 и 169; особые категории работников: №№ Конвенции 110, 149, 172, 177 и 189. Можно ли направлять доклады вне регулярного цикла? Да, целесообразно направлять доклады об осуществлении ратифицированной конвенции вне рамок регулярного цикла представления докладов, если: Комитет экспертов (посредством сноски в рамках прямого наблюдения или запроса) или Комитет конференции по применению норм (при принятии своих выводов) просят об этом; Административный совет запрашивает его в рамках представлений о несоблюдении конвенций (ст. 24 Устава) или жалоб о несоблюдении конвенций (ст. 26 Устава), или в Комитет по свободе объединения; на замечания контрольных органов доклад не направляется и ответ на них не дается. Комитет экспертов и Комитет конференции по применению норм отвечают за проверку соблюдения обязательств по отчетности. Даже в случае непредставления докладов или информации контрольные органы могут приступить к проверке выполнения ратифицированных конвенций. в первом докладе после года вступления в силу конвенции; имеются серьезные утверждения о серьезных актах несоблюдения той или иной конкретной конвенции или в контексте крупных законодательных изменений или предложений, которые могли бы оказать существенное воздействие на осуществление конвенции (в тех случаях, когда их скорейшее рассмотрение могло бы быть полезным для правительства на этапе разработки законодательства).

Какие конвенции больше не подлежат отчетности? Следующие категории конвенций не подлежат представлению докладов в соответствии со ст. 22 Устава МОТ:

102

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций отмененные конвенции (Конвенции №№ 4, 15, 21, 41, 50, 64, 65, 67, 86 и 104); изъятые конвенции (Конвенции №№ 31, 46, 51, 61 и 66); не вступившие в силу Конвенции (Конвенции №№ 54, 57, 70, 72, 75, 76, 93 и 109); Конвенции о заключительных статьях (Конвенции №№ 80 и 116). Кроме того, в соответствии с условиями и гарантиями, установленными Административным советом, доклады по отдельным соглашениям не запрашиваются, в частности, в отношении соглашений, которые были зарезервированы. В настоящее время к этой категории относятся Конвенции №№ 20, 28, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 43, 44, 48, 49, 60 и 91. Тот факт, что некоторые конвенции были отозваны, не оказывает никакого влияния на последствия этих конвенций для правовых систем государств-членов, которые их ратифицировали.

Каким образом страны разделены в регулярном цикле представления докладов? В рамках регулярного цикла представления докладов государства-члены МОТ были разделены на три группы в английском алфавитном порядке: Первая группа. Первая группа включает в себя государства, названия которых начинаются с буквы A по букву F. Вторая группа. Вторая группа включает в себя государства, названия которых начинаются с буквы G по букву N. Третья группа. Последняя группа включает в себя государства, названия которых начинаются с буквы О по букву Z.

Как распределяются группы договоров в рамках регулярного трехлетнего цикла? Осведомленность в программировании регулярного цикла важна в той мере, в какой это позволяет профсоюзу планировать свою работу до участия в этой процедуре, а также заранее знать, каковы будут приоритеты и возможности на каждый год. Распределение групп конвенций для целей представления докладов в рамках трехлетнего цикла (для конвенций об основополагающих и руководящих принципах) и шестилетнего цикла (для технических конвенций) содержится в приложении II Руководства по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде (МОТ, 2019), с которым можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/ publications/WCMS_697949/lang--en/index.htm

Какова процедура запрашивания докладов бюро? В начале года (как правило в феврале или марте) бюро направляет всем правительствам сообщение с просьбой представить свои доклады о выполнении ратифицированных конвенций за соответствующий год, в котором четко указывается, должны ли направляться подробные или упрощенные доклады. Копии запросов о представлении докладов направляются также национальным организациям работодателей и трудящихся. Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда 103

Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций Подробные доклады должны представляться с использованием формы доклада, соответствующей конвенции. Формы докладов по каждой конвенции можно найти по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:14002:0::NO::: В ноябре 2018 года Административный совет принял новую форму упрощенных докладов. Форму упрощенного доклада можно найти здесь: https://www.ilo.org/global/standards/WCMS_665186/lang--en/index.htm В соответствии с решением Административного совета доклады запрашиваются до 1 июня или не позднее 1 сентября каждого года. Правительства могут передавать все свои доклады одновременно или поэтапно. Доклады должны охватывать соответствующий период до даты передачи. Соответствующие напоминания направляются правительствам, которые к этому времени не препроводили свои доклады. К бюро МОТ на местах и специалистам по нормам в этой области также может быть обращена просьба об оказании помощи путем установления контактов с правительствами. С целью консолидации предельного срока получения докладов в соответствии со ст. 22 Комитет экспертов решил провести более четкое различие между докладами в соответствии со ст. 22, которые поступают после предельного срока 1 сентября и рассмотрение которых может быть отложено ввиду их позднего поступления, и докладами, которые поступили в установленные сроки, но рассмотрение которых может быть отложено по различным другим причинам (например, необходимость их перевода на рабочие языки МОТ). Правительственные доклады должны направляться по адресу: NORM_REPORT@ilo.org По получении докладов от правительств бюро проверяет, сопровождаются ли эти доклады копиями законодательных текстов и другой необходимой информацией, и если это не так и невозможно, то просит правительства направить такую документацию. То же самое касается и тех организаций работодателей и трудящихся, которым в соответствии с п. 2 ст. 23 Устава были направлены копии докладов, если они не были указаны. Комитет экспертов изучает основное содержание доклада.

Обязаны ли государства направлять доклады организациям трудящихся? В соответствии с п. 2 ст. 23 Устава МОТ копии всех докладов о применении ратифицированных конвенций должны направляться представительным организациям работодателей и трудящихся. Это может быть сделано либо до завершения работы над докладом, либо с просьбой представить замечания, которые еще могут быть приняты во внимание, либо при направлении доклада в МОТ. В любом случае, направляя свои доклады в МОТ, правительства должны указывать организации, которым они были переданы. Эти организации могут высказывать замечания по применению ратифицированных конвенций. Когда правительство получает замечания от организаций работодателей и трудящихся по поводу применения ратифицированной конвенции, в докладе правительства должны быть приведены полные данные по данному делу – как правило, включая копию замечаний – вместе с любым ответом правительства.

104

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций Обязаны ли государства проводить трехсторонние консультации? Государства, ратифицировавшие Конвенцию № 144 о трехсторонних консультациях (международные трудовые нормы), обязаны проводить консультации по вопросам, которые могут вытекать из докладов, направляемых в Международное бюро труда в соответствии со ст. 22 Устава МОТ (п. 1 г) ст. 5). С состоянием дел с ратификацией Конвенции № 144 можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:11300:0::NO::P11300_ INSTRUMENT_ID:312289 Рекомендация № 152 о трехсторонних консультациях, дополняющая Конвенцию № 144, предусматривает проведение консультаций с представительными организациями работодателей и трудящихся по вопросам, вытекающим из докладов о ратифицированных конвенциях (п. 5 е)).

Могут ли профсоюзы направлять замечания по докладам непосредственно в МОТ? Да, организации трудящихся, а также работодателей могут направлять свои комментарии и замечания непосредственно в бюро для представления Комитету экспертов. Бюро подтвердит получение и в то же время направит копию соответствующему правительству, с тем чтобы оно могло ответить. В общем докладе Комитета экспертов содержится подробная информация о мерах, принятых в связи с замечаниями организаций работодателей и трудящихся, полученными непосредственно бюро. Крайний срок представления замечаний организациями трудящихся – 1 сентября. Перечень замечаний организаций трудящихся содержится в одном из приложений к ежегодному докладу Комитета экспертов. Например, см. приложение III к Ежегодному докладу за 2020 год (стр. 720-730), с которым можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/109/reports/reports-to-the-conference/ WCMS_736204/lang--en/index.htm Профсоюзы, желающие направить свои замечания непосредственно в бюро, могут воспользоваться следующим адресом: ORGS-CEACR@ilo.org

Как можно узнать, какие доклады должны ежегодно представляться государством? Информацию о регулярных докладах, которые каждое государство обязано представлять каждый год, можно найти в базе данных NORMLEX. Ссылка приведена ниже: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:1:0::NO:::

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда 105

Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций После входа на сайт NORMLEX слева находится меню с рубрикой «Регулярные доклады». После входа в рубрику можно увидеть список государств-членов МОТ. Прямая ссылка выглядит следующим образом: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:11002:0::NO::: При вводе страны в список вы увидите информацию о запрошенных докладах за каждый год, о конвенциях, дате ратификации, типе доклада (обычный или внеплановый), замечания, на которые необходимо ответить, а также формы докладов по каждой конвенции.

Что произойдет, если правительства не выполнят свои обязательства по представлению докладов? Как Комитет экспертов, так и Комитет по применению норм следят за выполнением государствами-членами своих обязательств по представлению докладов и рассматривают случаи их несоблюдения. В частности, на основе доклада Комитета экспертов Комитет по применению норм рассматривает следующие вопросы: непредставление докладов об осуществлении ратифицированных конвенций в течение двух и более лет; непредставление первого доклада об осуществлении ратифицированных конвенций; непредставление информации в ответ на замечания Комитета экспертов; непредставление компетентным органам документов, принятых конференцией, по меньшей мере, в течение семи сессий; непредставление компетентным органам документов, принятых конференцией, по меньшей мере, в течение семи сессий; На своем 88-м (2017) и 89-м (2018) заседаниях Комитет экспертов рассмотрел принятые меры по устранению серьезных сбоев в представлении докладов в целях усиления контроля за ратифицированными конвенциями. Комитет постановил ввести новую практику «призывов к незамедлительным действиям» в тех случаях, когда за несколько лет не было представлено ни одного доклада. Во всех случаях, когда доклады не представляются в соответствии со ст. 22 в течение трех лет подряд, Комитет экспертов направляет призывы к незамедлительным действиям соответствующим правительствам. Таким образом, повторение ранее высказанных замечаний ограничено максимум тремя годами. По истечении этого периода и на основе имеющейся в открытом доступе информации Комитет приступит к рассмотрению существа вопроса о применении соответствующей конвенции, даже если правительство не направило доклада, что позволит провести пересмотр применения ратифицированных конвенций по крайней мере один раз в рамках цикла представления регулярных докладов. Внимание Комитета по применению норм будет сосредоточено на случаях серьезного несоблюдения обязательства по представлению докладов и на направленном срочном призыве при рассмотрении им в июне вопроса о выполнении этого обязательства.o m

é

106

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций Как работает Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций? Проводит совещания в сроки, установленные Административным советом (по одному совещанию каждый год в конце ноября/начале декабря). Заседания проходят за закрытыми дверями. Обсуждения и документы конфиденциальны. Комитет возлагает на каждого из своих членов первоначальную ответственность за группу договоров или тем. Его предварительные выводы затем представляются Комитету в полном составе в виде проектов замечаний или прямых запросов. Комитет может создавать рабочие группы для рассмотрения общих или особо сложных вопросов, таких как общие исследования. В состав таких групп входят специалисты различных правовых, экономических и социальных систем. Выводы групп представляются Комитету в полном объеме. В распоряжении Комитета имеется следующая документация: информация, представленная правительствами в их докладах или Комитету конференции по применению норм; законодательные тексты, коллективные договоры и судебные решения; информация, представленная государствами о результатах инспекций; замечания организаций работодателей и трудящихся; доклады других органов МОТ (например, комиссий по расследованию или Комитета по свободе объединения); доклады о деятельности по оказанию технической помощи. Замечания Комитета традиционно принимаются консенсусом. Генеральный директор МОТ предоставляет Комитету секретариат, необходимый для выполнения его работы. Каково содержание Ежегодного доклада Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций? Результаты работы Комитета экспертов отражаются в докладе, который ежегодно публикуется в феврале или марте. Сначала доклад представляется Административному совету для информации (на своем мартовском заседании), а затем Международной конференции труда. Окончательные результаты работы Комитета экспертов, описанные в докладе, принимают форму: общего доклада, котором содержится обзор работы Комитета и освещаются вопросы, представляющие общий интерес, или особые проблемы, которые должны быть приняты во внимание Административным советом, конференцией или государствами-членами; отдельных замечаний, которые, как правило, используются в наиболее серьезных или хронических случаях несоблюдения обязательств и решения проблем: i) применения ратифицированных конвенций в самих государствах-членах; ii) соблюдения обязательств по представлению отчетности; iii) представления конвенций и рекомендаций компетентным национальным органам;

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

107

Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций прямых запросов, которые представляют собой другие индивидуальные замечания, направленные правительствам Комитетом и не включенные в доклад конференции: a) поднятые вопросы носят главным образом технический характер; б) для уточнения некоторых моментов, когда имеющаяся информация не позволяет в полной мере оценить степень выполнения обязательств; в) для рассмотрения первых докладов, представляемых правительствами о выполнении конвенций; ответов на вопросы, поднятые в прямом запросе, которые не вызывают дополнительных замечаний. Это имеет место, когда правительство отвечает на прямой запрос и никаких дополнительных замечаний не требуется; Общего обзора – обзора национального законодательства и практики в отношении документов, по которым были представлены доклады в соответствии со ст.

19 Устава (доклады о нератифицированных конвенциях и рекомендациях). Он также охватывает информацию, полученную в соответствии со ст. 22 от государств, ратифицировавших соответствующие конвенции. Помимо обзора национального законодательства и практики в каждом государстве, общий обзор позволяет Комитету изучить трудности, с которыми, как утверждается, столкнулись правительства в ходе выполнения этих актов, уточнить сферу их применения и указать возможные пути их преодоления. Тома доклада Комитета: общий доклад, отдельные замечания и прямые запросы публикуются в одном томе – Доклад III (часть A), а Общий обзор публикуется во втором томе, Доклад III (часть В). Ссылка на список докладов III (Часть A) (с 1944 года): https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/ См. список общих обзоров (Доклад III (часть B)) с 1985 года по ссылке: https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/ WCMS_164145/lang--en/index.htm

Как работает Комитет по применению норм? После независимого и технического рассмотрения документации Комитетом экспертов заседания Комитета по применению норм дают возможность представителям правительств, работодателей и трудящихся трехсторонним образом рассмотреть вопрос о том, каким образом государства выполняют свои обязательства, вытекающие из конвенций и рекомендаций или связанные с ними. Метод работы Комитета по применению норм следующий Документы, представленные Комитету. Комитет рассматривает Доклад III (части А и В), который является докладом Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций. Он может также получать письменную информацию от правительств, содержащуюся в списке отобранных для рассмотрения случаев («короткий список»). В нем также учитывается информация, полученная от бюро после заседания Комитета экспертов. Общее обсуждение. Комитет начинает свою работу с общего обсуждения вопросов, рассматриваемых в общем докладе Комитета экспертов, а затем приступает к рассмотрению Общего обзора, опубликованного в Докладе III (часть В).

108

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций Рассмотрение отдельных случаев («короткий список»): i) бюро Комитета составляет перечень замечаний, содержащихся в докладе Комитета экспертов, в отношении которых оно считает целесообразным предложить правительствам представить Комитету информацию. (Начиная с 2006 года правительствам заблаговременно направляется предварительный список отдельных случаев, касающихся применения ратифицированных конвенций, которые могут обсуждаться в Комитете и которые также называются профсоюзами «длинным списком». С 2015 года предварительный список случаев распространяется за тридцать дней до открытия сессии Международной конференции труда); ii) заинтересованные правительства имеют возможность представить письменную информацию; iii) Комитет приглашает представителей соответствующих правительств принять участие в одном из своих заседаний для обсуждения соответствующих замечаний. Правительства, не являющиеся членами Комитета, информируются о его повестке дня и о дате, когда Комитет желает заслушать выступления их представителей, с помощью ежедневного бюллетеня конференции. iv) после заслушивания заявлений представителей правительств члены Комитета могут задавать вопросы или высказывать замечания, а Комитет может делать выводы по случаю. Случаи серьезного несоблюдения обязательств по направлению докладов или других обязательств, связанных с правилами. Комитет также рассматривает случаи серьезного несоблюдения обязательств по представлению докладов или других обязательств, связанных с правилами. Обсуждение в Комитете, включая разъяснения трудностей, поднятых соответствующими правительствами, и выводы, принятые Комитетом по каждому критерию, излагаются в докладе Комитета.

Каково содержание доклада и выводов Комитета по применению норм? Доклад Комитета по применению норм описывает работу Комитета, а также выступления и выводы общего обсуждения и рассмотрения конкретных случаев. В выводах по результатам рассмотрения конкретных случаев («короткий список»), с учетом трехсторонней дискуссии вокруг каждого случая, Комитет по применению норм настоятельно призывает соответствующее правительство принять меры по преодолению трудностей, пересмотренных и обсужденных в трехстороннем порядке. Так, например, в выводах по итогам рассмотрения дела о несоблюдении Конвенции № 144 о трехсторонних консультациях в Сальвадоре Комитет конференции по применению норм 2019 года настоятельно призвал правительство страны: воздерживаться от вмешательства в создание организаций трудящихся и работодателей и содействовать, в соответствии с национальным законодательством, надлежащему представительству законных организаций работодателей путем предоставления соответствующих полномочий; разработать, по согласованию с наиболее представительными организациями работодателей и трудящихся, четкие, объективные, предсказуемые и юридически обязательные правила возобновления и полноценного функционирования Высшего совета по вопросам труда (ВСТ);

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда 109

Процедура регулярного контроля за выполнением ратифицированных конвенций без промедления возобновить деятельность ВСТ и других трехсторонних органов при уважении автономии наиболее представительных организаций трудящихся и работодателей и в рамках социального диалога, с тем чтобы обеспечить их полноценное функционирование без какого-либо вмешательства; продолжать незамедлительно использовать техническую помощь МОТ; подготовить в консультации с наиболее представительными организациями работодателей и трудящихся и представить Комитету экспертов до его следующей сессии подробный доклад о применении Конвенции в законодательстве и на практике; принять миссию МОТ по установлению прямых контактов до начала 109-й сессии Международной конференции труда. См. доклад Комитета по применению норм за 2019 год здесь: https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/committees/standards/WCMS_711295/lang-es/index.htm Доклад Комитета представляется конференции и обсуждается на пленарном заседании, что дает делегатам возможность осветить некоторые аспекты работы Комитета. Доклад публикуется отдельно в сборнике материалов конференции. См. список докладов Комитета по применению норм по ссылке: https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/ WCMS_190528/lang--en/index.htm

110

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

10.2. Процедура регулярного контроля за выполнением42 нератифицированных конвенций и рекомендаций

Процедура регулярного контроля за выполнением нератифицированных конвенций Что представляет собой процедура регулярного контроля за выполнением нератифицированных конвенций и рекомендаций? Процедура контроля за выполнением нератифицированных конвенций и рекомендаций является обязанностью государств-членов МОТ в соответствии с ее Уставом. В соответствии с п. 5 д) ст. 19 Устава, в случае, если конвенция не ратифицирована государством-членом, последнее обязано «сообщать Генеральному директору Международного бюро труда в соответствующие периоды, когда этого потребует Административный совет, о положении законодательства в его стране и существующей практике по вопросам, которых касается конвенция, о том, какие меры были приняты или намечены для придания силы любым положениям конвенции, будь то путем принятия законодательных или административных мер, коллективных соглашений или любым другим путем, и о тех обстоятельствах, которые препятствуют ратификации конвенции или задерживают ее». В соответствии с п. 5 г) ст. 19 Устава, в случае рекомендации каждое государство-член обязано «сообщать Генеральному директору Международного бюро труда в соответствующие периоды, когда этого потребует Административный совет, о состоянии законодательства и существующей практике в его стране по вопросам, которых касается рекомендация, о том, какие меры были приняты или намечены для придания силы любым положениям рекомендации, а также о таких изменениях этих положений, которые являются или могут оказаться необходимыми в целях принятия или применения рекомендации». В случае федеральных государств эта процедура регулируется п. п. 7 б), iv) и v) ст. 19 Устава. Что представляет собой Общий обзор? Доклады, представляемые государствами-членами в соответствии со ст. 19, служат основой для общих обзоров, ежегодно подготавливаемых Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций и впоследствии рассматриваемых Комитетом по применению норм. Общие обзоры позволяют Комитету экспертов:43 провести детальное изучение содержания анализируемых норм; подвести итоги их реализации в различных странах-членах; подчеркнуть трудности, возникшие при их реализации; рассмотреть найденные решения для их решения.

42. Источник: Руководство по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде (МОТ, 2019), стр. 31-33. Правила игры: введение в деятельность Международной организации труда в сфере трудовых (издание 2019 года, приуроченное к 100-летию со дня основания), стр. 106-109.

43. BEAUDONNET, Xavier. Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jue ces, juristas y docentes en derecho. Turín: Centro de Formación Internacional de la OIT, Edición 2010, стр. 76-77. https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/2009/109B09_177_span.pdf

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

111

Процедура регулярного контроля за выполнением нератифицированных конвенций проанализировать различные меры, принятые государствами-членами в отношении содержания анализируемых норм. Это позволяет Комитету принимать решения о соответствии некоторых национальных законов и видов практики анализируемым конвенциям и предлагать более подходящие механизмы их осуществления; высказать замечания в отношении некоторых видов практики или ситуаций, которые, как представляется, в последнее время не могли быть рассмотрены в момент разработки конвенции, но которые могли бы иметь призвание быть включены в сферу ее применения. Таким образом, общие обзоры поощряют динамичное толкование и применение международных конвенций в области труда. Общий обзор является важным инструментом для понимания и толкования содержания конвенций и рекомендаций МОТ:44 в Общем обзоре Комитет экспертов рассматривает различные статьи инструментов, проанализированные с целью уточнения их значения и сферы охвата; когда в Общем обзоре речь идет о конвенции (конвенциях), ратифицированных в стране, толкование этих разъяснений может быть очень полезным для определения того, применяет ли судебная практика внутреннее законодательство таким образом, чтобы это соответствовало международным обязательствам государства; даже в тех случаях, когда в Общем обзоре рассматривается конвенция, которая не была ратифицирована в стране, анализ Комитетом экспертов концепций, содержащихся в конвенции, может послужить источником вдохновения для национальных судей и юристов при толковании их собственного внутреннего законодательства. Общие опросы и результаты соответствующего обзора Комитета по применению норм полезны во многих отношениях, например, для: разработки программы деятельности МОТ; возможного принятия новых или пересмотренных норм; оценки эффективности и текущей ценности инструментов, находящихся под контролем; предоставления правительствам и социальным партнерам возможности пересмотреть свою политику и осуществить другие меры в секторах, представляющих большой интерес, и в этом случае приступить к дальнейшим ратификациям.

Каким образом отбираются инструменты, которые станут предметом процедуры и подготовки к проведению Общего обзора? Каждый год Административный совет отбирает инструменты, по которым должны представляться доклады, следующим образом: После принятия в 2008 году Декларации о социальной справедливости в целях справедливой глобализации и включения в повестку дня конференции повторяющихся пунктов, касающихся стратегических целей МОТ, Административный со

44. BEAUDONNET, Xavier. 2010, стр. 77.

112

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура регулярного контроля за выполнением нератифицированных конвенций вет стремился увязать тему общего обзора с соответствующим регулярным обсуждением, с тем чтобы общие обзоры и связанные с ними дискуссии в Комитете по применению норм могли, в случае необходимости, способствовать регулярным обсуждениям; В рамках инициативы по разработке норм Административный совет рассматривает вопрос об использовании п. п. 5 д) и 6 г) ст. 19 Устава. В ноябре 2018 года он постановил продолжить рассмотрение конкретных и практических мер по улучшению их использования, в частности, с целью укрепления функций общих обзоров и повышения качества обсуждения и последующей деятельности.

Какова процедура запроса докладов бюро? После того, как Административный совет принял решение по теме Общего обзора и утвердил соответствующую форму доклада, бюро направляет правительствам сообщение с просьбой представить доклады в соответствии со ст. 19. Копии этих запросов направляются в национальные организации работодателей и трудящихся. Напоминания направляются правительствам, которые не представили свои доклады к определенной дате. Доклады должны быть направлены по адресу: NORM_REPORT@ilo.org

Каков срок представления докладов? По решению Административного совета доклады должны поступать в бюро до конца февраля года, в котором они должны рассматриваться Комитетом экспертов.

Обязаны ли государства направлять доклады организациям трудящихся? В соответствии со ст. 23.2 Устава МОТ правительства обязаны направлять копии своих докладов о нератифицированных конвенциях и рекомендациях представительным организациям работодателей и трудящихся и указывать при направлении своих докладов в МОТ организации, которым эти экземпляры были переданы. Эти организации, а также любые другие организации работодателей и трудящихся могут высказывать такие замечания по соответствующим вопросам, которые они сочтут уместными.

Обязаны ли государства проводить трехсторонние консультации? Государства, ратифицировавшие Конвенцию № 144 о трехсторонних консультациях (международные трудовые нормы), обязаны ввести в действие процедуры, обеспечивающие проведение эффективных консультаций между правительством, представителями работодателей и трудящихся по вопросам повторного рассмотрения через соответствующие промежутки времени нератифицированных конвенций и рекомендаций с целью рассмотрения вопроса о том, какие меры можно было бы принять для содействия их осуществлению и возможной ратификации.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

113

Процедура регулярного контроля за выполнением нератифицированных конвенций С состоянием дел с ратификацией Конвенции № 144 можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:11300:0::NO::P11300_ INSTRUMENT_ID:312289 В Рекомендации № 152 о трехсторонних консультациях (деятельность МОТ), дополняющей Конвенцию № 144, говорится, что государства должны ввести в действие процедуры, обеспечивающие эффективное проведение трехсторонних консультаций по вопросам, которые могут вытекать из докладов, направляемых в бюро в отношении нератифицированных конвенций и рекомендаций (п. 5 д), а также о повторном рассмотрении через соответствующие промежутки времени нератифицированных конвенций и рекомендаций с целью рассмотрения вопроса о том, какие меры могли бы быть приняты для содействия их осуществлению и возможной ратификации (п. 5 г).

Могут ли профсоюзы направлять замечания непосредственно в МОТ? Да, организации трудящихся, а также работодателей могут также направлять свои замечания непосредственно в бюро для представления Комитету экспертов МОТ. В этом случае бюро подтверждает получение и одновременно направляет копию соответствующему правительству. Перечень замечаний организаций трудящихся содержится в одном из приложений к Общему обзору. Например, см. приложение III к Общему обзору 2020 года (стр.

420-421), с которым можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/109/reports/reports-to-the-conference/ WCMS_738283/lang-es/index.htm-es/index.htm

Как проходит обсуждение Общего обзора в Комитете по применению норм? Метод работы Комитета по применению норм такой же, как и в случае с обязательствами по представлению докладов в отношении ратифицированных конвенций. После независимого и технического рассмотрения документации Комитетом экспертов заседания Комитета по применению норм дают возможность провести трехсторонний обзор содержания Общего обзора. Общее обсуждение Общего обзора проходит в первые дни работы Комитета по применению норм.

Каково содержание доклада и выводов Комитета по применению норм? Доклад Комитета по применению норм включает общее обсуждение и выводы по итогам трехстороннего анализа Общего обзора. В выводах по итогам рассмотрения конкретных случаев («короткий список»), с учетом трехстороннего обсуждения каждого случая, Комитет по применению норм подчеркивает потребности государств-членов МОТ по обсуждаемой теме, подчеркивает общие обязательства и обозначает направления деятельности МОТ. С докладом Комитета по применению норм за 2019 год можно ознакомиться здесь: https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/committees/standards/WCMS_711295/langes/index.htm-es/index.htm.

114

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура регулярного контроля за выполнением нератифицированных конвенций Доклад Комитета представляется конференции и обсуждается на пленарном заседании, что дает делегатам возможность осветить некоторые аспекты работы Комитета. См. список докладов Комитета по применению норм по ссылке: https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/ WCMS_190619/lang-es/index.htm-es/index.htm

11. Как работают процедуры специального контроля и как профсоюзы могут их использовать?

Процедура специального контроля состоит в рассмотрении представлений и жалоб, поступающих, в частности, от организаций трудящихся или работодателей, в которых заявляется о несоблюдении государствами международных трудовых норм. Эта система включает три процедуры специального контроля:

процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава МОТ); процедура рассмотрения жалоб (ст.

26 Устава МОТ); и Комитет по свободе объединения (процедура рассмотрения жалоб).

11.1. Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава МОТ)45 Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава) Что такое представление? Процедура подачи представлений является специальной процедурой МОТ, которая может использоваться организациями трудящихся для подачи в МОТ жалобы на то, что государство не приняло мер для удовлетворительного осуществления в пределах своей юрисдикции конвенции, участником которой оно является.

45. Источники: Регламент, касающийся процедуры рассмотрения представлений в соответствии со статьями 24 и 25 Устава Международной организации труда. МОТ. Руководство по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде (МОТ, 2019), стр. 47-48. Правила игры: введение в деятельность Международной организации труда в сфере трудовых норм (издание 2019 года, приуроченное к 100-летию со дня основания), стр. 110-111.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

115

Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава) Представление о несоблюдении осуществляется в отношении государства-члена МОТ, ратифицировавшего конвенцию (конвенции), в отношении которой (которых) утверждается, что это несоблюдение имело место. Ст. 11 Регламента МОТ указывает, что представление, сделанное против государства, которое больше не является членом МОТ, может быть рассмотрено в соответствии с п. 5 ст. 1 Устава МОТ, согласно которому выход члена МОТ не затрагивает действительности всех обязательств, вытекающих из конвенций, которые он ратифицировал, или относящихся к ним. Нормативная база процедуры изложена в ст. 24 и 25 Устава МОТ: Статья 24: «Если какая-либо профессиональная организация работодателей или работников сделает Международному бюро труда представление о том, что какой-либо член Организации не обеспечил должным образом соблюдения конвенции, участником которой он является, Административный совет может передать это представление правительству, против которого оно сделано, и предложить ему сделать по этому вопросу такое заявление, которое оно сочтет уместным». Статья 25: «Если в приемлемый срок не будет получено никакого заявления от данного правительства или если Административный совет не сочтет полученный ответ удовлетворительным, то он имеет право опубликовать полученное представление и ответ правительства, если таковой получен». Процедура подачи представления регулируется процедурой специального контро�ля. В ноябре 2004 года Административный совет подготовил Пояснительную запи� ску к Регламенту, в которой кратко излагаются различные этапы процедуры и указываются возможные варианты Административного совета в каждом из них. В ноябре 2018 года Административный совет утвердил ряд мер, связанных с функционированием процедуры возмещения ущерба, включая факультативную процедуру добровольного примирения. Ожидается, что после двухлетнего испытательного периода (истекающего в ноябре 2020 года) Административный совет рассмотрит эти положения. В случае, если необходима дополнительная поддержка в процессе подачи представления, МОТ предлагает связаться с ACTRAV: (ACTRAV@ilo.org).

Необходимо ли исчерпать национальные процедуры или внутреннюю юрисдикцию? Нет, положения процедуры рассмотрения представлений не требуют исчерпания национальных процедур возмещения ущерба. В рамках трехсторонних обсуждений в Административном совете некоторые делегаты выразили обеспокоенность по поводу подачи жалоб без должного рассмотрения соответствующими национальными механизмами (судебными и другими, в том числе трехсторонними).46 Для решения этой проблемы было подчеркнуто, что на практике, когда специальные трехсторонние комитеты оценивают обоснованность жалобы, они принимают во внимание национальные процедуры, касающиеся выдвинутых обвинений, и могут (и могут) запросить дополнительную информацию об этих процедурах и их результатах.

46. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_618928.pdf

116

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава) В типовой онлайн-форме подачи жалобы вопрос упоминается в п. 5: «5. Просьба указать, рассматривался ли уже вопрос компетентными национальными органами или же он был передан им (в частности, национальными судами, механизмами социального диалога или механизмами МОТ по урегулированию споров, которые существуют в стране), и представить любую имеющуюся в вашем распоряжении информацию о статусе и результатах таких разбирательств. Подача жалобы не зависит от исчерпания внутренних средств правовой защиты. Однако в некоторых случаях процедура рассмотрения жалобы может предусматривать примирение или другие меры на национальном уровне». В рамках этой дискуссии была подчеркнута важность сохранения всех гарантий доступа к системе контроля для организаций, подающих жалобы.

Кто может подать жалобу? Представление должно исходить от профессиональной организации работодателей или трудящихся ((п. 2 б) ст. 2 Регламента). Возможно, что представление будет подано одной профсоюзной организацией или же будет подано совместно двумя или более профсоюзными организациями. Отдельные лица не могут обращаться с представлением непосредственно в МОТ, но могут сообщать соответствующую информацию своей профессиональной организации. Примеры: жалоба, поданная одной национальной профсоюзной организацией, в которой утверждается, что государство Чили не соблюдает Конвенцию № 111 о дискриминации в области труда и занятий, которая была подана в 2018 году Единой цен� тральной организацией трудящихся Чили (CUT-Chile); жалоба, поданная совместно более чем двумя национальными профсоюзными организациями, о нарушении государством Бразилия Конвенции № 154 о содей� ствии коллективным переговорам и Конвенции № 81 об инспекции труда, которая была подана в 2016 году Национальной центральной организацией трудящихся Бразилии (CTB), Генеральной конфедерацией трудящихся Бразилии (CGT), Единой центральной организацией трудящихся Бразилии (CUT-Brazil), Профсоюзной силой (Força Sindical), Новым центральным профсоюзом трудящихся (NCST), Всеобщим профсоюзом трудящихся (UGT) и Центральной организацией профсоюзов Бразилии (CSB); жалоба, представленная совместно национальной, региональной и международной профсоюзными организациями, о нарушении государством Перу Конвенции № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, которая была подана в 2014 году Конфедерацией трудящихся автономных районов Перу (ATP), Конфедерацией профсоюзов Северной и Южной Америки и Международной конфедерацией профсоюзов.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

117

Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава) Какая профсоюзная организация может подать жалобу? Во Пояснительной записке к Регламенту отмечается, что иногда бывает трудно с уверенностью определить, удовлетворяет ли заявитель требованию быть профессиональной организацией трудящихся или работодателей. С учетом этого были разработаны принципы, которыми Административный совет может руководствоваться в этой связи. Полномочие направлять жалобу в Международное бюро труда является правом, предоставляемым без ограничений любой профессиональной организации работодателей или трудящихся. Устав не предусматривает никаких условий в отношении важности или гражданства профессиональной организации. Любая профессиональная организация может подать жалобу независимо от числа своих членов и страны, в которой она расположена. Это может быть сугубо местная организация, а также национальная или международная. Именно Административный совет должен как можно более свободно оценивать истинный характер профессиональной организации работодателей или трудящихся, подающей жалобу. Критериями, применяемыми в данном вопросе Административным советом, должны быть критерии, которые до настоящего времени определяли общую политику организации, а не критерии, установленные внутренним законодательством государств. Обязанность Административного совета заключается в объективном рассмотрении вопроса о том, действительно ли организация, подающая жалобу, имеет статус профессиональной организации работодателей или трудящихся по смыслу Устава и Регламента. Роль Административного совета заключается в том, чтобы в каждом случае, помимо терминологического аспекта, рассматривать вопрос о том, является ли организация, подающая иск, независимо от того, как она называется в силу обстоятельств или как она его выбрала, «профессиональной организацией работодателей или трудящихся» в естественном смысле этого термина. В частности, при рассмотрении вопроса о том, имеет ли та или иная организация профессиональный характер, Административному совету не следует руководствоваться каким-либо национальным определением термина «профессиональная организация».

Принципы, установленные Комитетом по свободе объединения в отношении приемлемости организации-жалобщика Во Пояснительной записке к Регламенту говорится, что Административный совет может также применять mutatis mutandis принципы, установленные Комитетом по свободе объединения в отношении приемлемости в отношении организации, подавшей жалобу, в случае жалоб на нарушение права на свободу объединений. Эти принципы сформулированы следующим образом: Комитет [по свободе объединения] на своей первой сессии в январе 1952 года (первый доклад, замечания общего порядка, п. 28) сформулировал принцип, в соответствии с которым он полностью свободен в принятии решения о том, может ли организация считаться профессиональной организацией с точки зрения Устава МОТ, и не считается связанной каким-либо национальным определением этого термина. Комитет не счел жалобу неприемлемой только потому, что соответствующее правительство распустило или намерено распустить организацию, от имени которой была подана жалоба, или потому, что лицо или лица, от которых исходила жалоба, укрылись за границей.

118

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава) Тот факт, что профсоюз не представил свой устав, как того требует национальное законодательство, не является достаточным основанием для признания жалобы неприемлемой, поскольку принципы свободы объединения справедливо требуют, чтобы трудящиеся имели возможность без предварительного разрешения создавать любые профессиональные организации, которые они сочтут целесообразными. Отсутствие официального признания организации не может служить основанием для отклонения утверждений, если из жалобы следует, что организация имеет хотя бы одно фактическое существование. В тех случаях, когда Комитет должен рассматривать жалобы, представленные организациями, о которых он не располагает точной информацией, Генеральный директор уполномочен просить организацию предоставить точные данные о числе ее членов, уставе, национальном и международном членском составе и, в целом, предоставить любую полезную информацию, которая позволит при рассмотрении вопроса о приемлемости жалобы лучше оценить реальную репрезентативную значимость организации, представившей жалобу. Комитет не принимает к сведению жалобы, представленные лицами, которые, опасаясь репрессий, просят не разглашать их фамилии или место происхождения, если только Генеральный директор после рассмотрения жалобы не информирует Комитет о том, что в жалобе содержатся утверждения определенной степени тяжести, которые ранее не рассматривались Комитетом. Затем Комитет принимает решение о том, какие меры следует принять в отношении жалобы.

Какова процедура рассмотрения приемлемости жалобы? Рассмотрение вопроса о приемлемости является одним из начальных этапов специальной процедуры рассмотрения жалобы. Оно состоит в проверке условий, которые должны быть выполнены, прежде чем Административный совет сможет приступить к изучению оснований жалобы и вынести по ним рекомендации. Рассмотрение вопроса о приемлемости в первую очередь относится к компетенции бюро Административного совета, которому Генеральный директор направляет любую полученную жалобу. Предложение бюро Административного совета относительно приемлемости доводится до сведения Административного совета, который должен принять решение по этому вопросу. Хотя в Регламенте уточняется, что Административный совет на данном этапе не должен вступать в дискуссию по существу претензии, выводы его президиума относительно приемлемости могут, тем не менее, быть обсуждены. На этапе определения приемлемости бюро предлагает соответствующему правительству направить своего представителя для участия в обсуждении, если это правительство не представлено в Административном совете (п. 1 ст. 7 Регламента).

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

119

Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава) Каковы критерии приемлемости жалобы? Критерии приемлемости перечислены в п. 2 ст. 2 Регламента и являются следующими: жалоба должна быть передана в письменной форме в Международное бюро труда; она должна исходить от организации трудящихся или работодателей; она должна содержать прямую ссылку на ст. 24 Устава МОТ; она должна относиться к государству-члену МОТ (или бывшему государству-члену, которое остается связанным конвенцией); она должна относиться к конвенции, ратифицированной государством-членом, против которого она составлена; она должна содержать указание, в отношении которого утверждается, что государство-член, против которого оно направлено, не обеспечивает эффективного соблюдения конвенции в рамках своей юрисдикции. Критерии приемлемости 1, 3, 4 и 5 – это простые условия применения. Критерии 2 и 6 могут потребовать дальнейшего рассмотрения. Что касается критерия приемлемости 6, то, несмотря на то, что Административный совет не вступает в обсуждение существа жалобы на данном этапе, важно, чтобы он был достаточно точным, чтобы бюро Административного совета могло обеспечить убедительную основу для своего предложения ему. Какие варианты имеются у Административного совета по получении доклада о приемлемости жалобы? Административный совет на основе доклада своего бюро принимает решение о приемлемости, не изучая существа дела. По получении доклада о приемлемости жалобы Административный совет имеет следующие варианты: если Административный совет считает жалобу приемлемой, он назначает трехсторонний комитет для ее рассмотрения (п. 1 ст. 3) в соответствии с правилами подачи и рассмотрения жалоб, изложенными в Регламенте; если Административный совет считает жалобу приемлемой и если она касается конвенции, регулирующей права профсоюзов, он может принять решение о ее передаче в Комитет по свободе объединения для рассмотрения в соответствии со ст. ст. 24 и 25 Устава (п. 2 ст. 3); если Административный совет считает жалобу приемлемой и если она касается фактов и утверждений, аналогичных тем, которые были предметом предыдущей жалобы, он может принять решение отложить назначение трехстороннего комитета, ответственного за рассмотрение новой жалобы, до тех пор, пока Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций не сможет рассмотреть меры, принятые по рекомендациям, принятым Административным советом в отношении предыдущей жалобы (ст. 3.2 Регламента); если жалоба не удовлетворяет критериям приемлемости, Административный совет принимает решение не продолжать ее рассмотрение.

120

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава) В докладе Административного совета о приемлемости жалобы обычно содержится рекомендация о передаче жалобы в трехсторонний комитет. Является ли автоматической передача жалобы, касающейся принципов свободы объединения, в Комитет по свободе объединения? Передача жалобы, касающейся принципов свободы объединения, в Комитет по свободе объединения является практикой, принятой Административным советом на систематической основе, с тем чтобы воспользоваться услугами авторитетного и опытного органа на местах, избежать дублирования процедур и обеспечить последовательность. Тем не менее, полезно подчеркнуть, что направление является вариантом, а не обязательством. Как отмечалось в докладе, представленном в марте 2018 года в рамках инициативы по разработке норм, Административный совет уже имел возможность в 1955 году рассмотреть вопрос об адекватности рассмотрения Комитетом по свободе объединений представлений в соответствии со ст. 24 Устава МОТ после получения первой жалобы в отношении Конвенции о свободе ассоциации, принятой несколькими годами ранее. По этому случаю Административный совет постановил передать жалобу в Комитет по свободе объединения, считая, что «было бы нецелесообразно, чтобы эти вопросы рассматривались Административным советом в рамках двух параллельных процедур». Впоследствии Административный совет неоднократно подтверждал, что Комитет по свободе объединения является наиболее подходящим контрольным органом для рассмотрения соблюдения конвенций, касающихся свободы объединения или коллективных переговоров, в соответствии с процедурой, предусмотренной ст. 24 Устава МОТ, что он признал при внесении поправок в положения о процедуре рассмотрения жалоб. Доклады о рассмотрении жалоб Комитетом по свободе объединения представляются Административному совету отдельно. Какова процедура добровольного примирения или применение других мер на национальном уровне? В рамках трехсторонних обсуждений, состоявшихся в Административном совете, некоторые делегаты предложили создать механизм, позволяющий или поощряющий использование примирительных или других мер на национальном уровне, при условии, что заявитель желает этого и правительство соглашается с этим. В ноябре 2018 года Административный совет принял положения, разрешающие факультативную процедуру добровольной согласительной процедуры или другие меры на национальном уровне. Эти положения носят экспериментальный характер и будут рассмотрены Административным советом на трехсторонней основе в ноябре 2020 года. Применение этих процедур приводит к временному приостановлению рассмотрения жалобы по существу трехсторонним комитетом. В настоящее время временное приостановление действует максимум в течение шести месяцев, которые будут

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

121

Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава) вновь рассмотрены Административным советом в ноябре 2020 года. Максимальный срок начнется с даты принятия решения о приостановлении рассмотрения жалобы специальным трехсторонним комитетом. Это временное приостановление зависит от согласия заявителя, выраженного в форме жалобы, и согласия правительства. Онлайн-форма подачи жалобы включает возможность того, что подающая жалобу сторона может просить о возобновлении разбирательства до истечения максимального срока временного приостановления, если примирительные или другие меры не дают результатов; и возможность того, что трехсторонний комитет может принять решение о продлении временного приостановления в ограниченном объеме, если примирительные или другие первоначальные меры требуют дополнительного времени для удовлетворительного решения вопросов, поднятых в жалобе. Важно подчеркнуть, что данное нововведение в процедурах подачи жалоб не означает никакого изменения принципа, согласно которому нет необходимости исчерпывать национальные процедуры или внутреннюю юрисдикцию для подачи жалоб.

Каков состав трехстороннего комитета, созданного в связи с рассмотрением жалобы? Административный совет назначает трехсторонний комитет, который рассматривает жалобу с учетом условий, изложенных в п. 1 ст. 3 Регламента: Трехсторонний комитет состоит из членов Административного совета, отобранных в равном количестве от Правительственной группы, Группы работодателей и Группы трудящихся (1:1:1). Ни представитель или гражданин государства, против которого подана жалоба/ представление, ни лицо, занимающее официальную должность в организации работодателей или трудящихся, подавших жалобу, не могут быть членами трехстороннего комитета. В ноябре 2018 года Административный совет постановил, что ратификация конвенции или конвенций, о которых идет речь в жалобе, является условием для того, чтобы правительства имели возможность заседать в трехсторонних комитетах, если только ни один полноправный член Административного совета от правительства или его заместитель не ратифицировал соответствующие конвенции. Некоторые представители правительства в Административном совете подняли вопрос о возможности изменения состава трехстороннего комитета в зависимости от числа членов на группу таким образом, чтобы это соотношение составляло 2:1:1 (два члена правительственной группы, один член группы работодателей и один член группы трудящихся). Это предложение было отклонено, и состав сохраняется в равных пропорциях для каждой группы (1:1:1). Так, например, трехсторонний комитет, созданного в 2015 году Административным советом для рассмотрения жалобы о несоблюдении государством Перу Конвенции № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни (поданной в 2014 году Конфедерацией трудящихся автономных районов Перу

122

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава) (ATP), Конфедерацией профсоюзов Северной и Южной Америки и Международной конфедерацией профсоюзов) состоял из г-на Карлоса Флореса (член от правительств (Боливарианская Республика Венесуэла), г-на Альберто Эчаваррии Салдарриага (член от работодателей (Колумбия) и г-жи Мириам Лус Триана (член от трудящихся (Колумбия).

Каковы функции трехстороннего комитета, созданного в связи с рассмотрением жалобы? Трехсторонний комитет, созданный в связи с рассмотрением жалобы, имеет ряд функций и полномочий для выполнения цели рассмотрения вопросов, поднятых в жалобе. На основе рассмотрения трехсторонний комитет представит свои выводы и вынесет рекомендации в отношении решения, которое будет принято Административным советом. Трехсторонний комитет рассматривает по существу утверждение заявителя о том, что соответствующий член Комитета не представил удовлетворительных заверений в отношении соблюдения конвенции или конвенций, ратифицированных этим членом Комитета и упомянутых в жалобе. Полномочия, которыми обладает трехсторонний комитет во время рассмотрения жалобы, перечислены в ст. 4 Регламента. обратиться к организации, подавшей жалобу, с просьбой предоставить дополнительную информацию в срок, установленный трехсторонним комитетом; передать жалобу правительству, против которого она направлена, не предлагая последнему сделать заявление по жалобе; передать жалобу (включая любую другую информацию, предоставленную организацией, подающей жалобу) правительству, против которого была подана жалоба, и предложить последнему сделать заявление в срок, установленный трехсторонним комитетом; по получении заявления от соответствующего правительства запросить у последнего дополнительную информацию в срок, установленный трехсторонним комитетом; предложить представителю организации, подавшей жалобу, явиться в трехсторонний комитет для предоставления дополнительной информации в устной форме. Трехсторонний комитет может продлить любой срок, установленный в соответствии с положениями п. 1 ст. 4 Регламента, в частности по просьбе соответствующей организации или правительства. Трехсторонний комитет может также применять mutatis mutandis два принципа, установленных Комитетом по свободе объединения: при установлении фактов, на которых основывается жалоба, Комитет может счесть, что, несмотря на то, что сроки рассмотрения жалоб не были установлены, правительству было бы очень трудно, если вообще возможно, дать подробный ответ в связи с событиями, имевшими место в далеком прошлом;

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

123

Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава) при выработке рекомендаций по решению, подлежащему принятию Административным советом, комитет может учитывать заинтересованность организации, подавшей жалобу, в принятии мер по ситуации, послужившей основанием для предъявления претензии. Такой интерес существует, если жалоба подается национальной организацией, непосредственно занимающейся этим вопросом, международными организациями работодателей или трудящихся, имеющими консультативный статус при МОТ, или другими международными организациями работодателей или трудящихся, если жалоба касается вопросов, непосредственно затрагивающих членские организации международных организаций.

Каково содержание доклада трехстороннего комитета, рассматривающего жалобу? В соответствии со ст. 6 Регламента после завершения рассмотрения жалобы по существу трехсторонний комитет представляет Административному совету доклад со следующим содержанием: описание шагов, предпринятых им для рассмотрения жалобы, включая рассмотрение утверждений заявителей и замечаний правительства государства, на которое была подана жалоба; представление своих выводов по вопросам, поднятым в жалобе; рекомендации, вынесенные для принятия решения Административным советом. На данном этапе для участия в обсуждении вопроса в Административном совете приглашается представитель правительства. Административный совет принимает решение о том, следует ли опубликовать жалобу и возможный ответ правительства, и уведомляет об этом организацию, подавшую жалобу, и соответствующее правительство. В качестве примера можно привести доклад трехстороннего комитета, рассматривавшего жалобу на несоблюдение государством Перу Конвенции № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, который можно найти по ссылке: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_489534.pdf

Какие решения может принять Административный совет в ответ на доклад трехстороннего комитета? На основе доклада трехстороннего комитета Административный совет рассматривает вопросы существа, поднятые в жалобе, и соответствующие меры, которые необходимо принять. В ст. 7 Регламента уточняются меры, в соответствии с которыми соответствующее правительство может участвовать в обсуждениях. В Регламенте уточняются два вида решений, предусмотренных Уставом, которые Административный совет может принимать, если он считает жалобу обоснованной, при том понимании, что он может свободно принимать решение о том, принимать или не принимать такие меры:

124

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура рассмотрения представлений (ст. 24 Устава) в соответствии с условиями, изложенными в ст. 25 Устава МОТ, Административный совет может обнародовать полученную жалобу и в соответствующих случаях ответ, направленный правительством, против которого была направлена жалоба: в таких случаях Административный совет также определяет форму и дату публикации; в соответствии с п. 4 ст. 26 Устава МОТ Административный совет может в любое время инициировать процедуру подачи жалобы в соответствии со ст. 26 и следующими за ней. Кроме того, Административный совет может принять решение о передаче на рассмотрение Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций вопросов, касающихся мер, которые надлежит принять соответствующему правительству в связи с рекомендациями, принятыми Административным советом.

Как выполнить рекомендации, вытекающие из жалобы? После того, как Административный совет передаст Комитету экспертов по применению конвенций и рекомендаций вопрос о выполнении рекомендаций, принятых им в рамках жалобы, этот орган изучит меры, принятые правительством для выполнения положений конвенций в соответствии с такими рекомендациями. Пример. Рекомендации трехстороннего комитета, рассматривавшего жалобу о несоблюдении государством Перу Конвенции № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни (представленную в 2014 году Конфедерацией трудящихся автономных районов Перу (ATP), Конфедерацией профсоюзов Северной и Южной Америки и Международной конфедерацией профсоюзов), являются предметом последующих действий Комитета экспертов МОТ. В своем ежегодном докладе за 2018 год Комитет экспертов МОТ принял замечания для государства Перу в рамках последующей деятельности в связи с этими рекомендациями и настоятельно призвал правительство Перу принять ряд необходимых мер, с тем чтобы гарантировать коренным народам возможность в полной мере осуществлять в условиях свободы и безопасности права, закрепленные в Конвенции № 169, и обеспечить, чтобы никакая сила или принуждение не применялись в нарушение прав человека и основных свобод коренных народов.47 В более серьезных случаях Административный совет может принять решение о создании комиссии по расследованию для рассмотрения жалобы в соответствии со ст. 26 Устава МОТ.

47. См. более подробную информацию по замечаниям здесь: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_COMMENT_ID,P11110_ COUNTRY_ID,P11110_COUNTRY_NAME,P11110_COMMENT_YEAR:3344391,102805,Per%C3%BA,2017

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

125

11.1.1. Каким образом профсоюзы могут подавать представления (ст. 24 Устава МОТ)?

Для подачи представлений в МОТ профсоюзы могут воспользоваться онлайн-формой, разработанной бюро по поручению Административного совета. Следующие ссылки содержат онлайн-формы на английском, французском и испанском языках: примерная электронная форма на испанском языке: https://www.ilo.org/legacy/spanish/ normes/form_art_24_2019_es.docx примерная электронная форма на английском языке: https://www.ilo.org/legacy/english/ normes/form_art_24_2019_en.docx

примерная электронная форма на французском языке: https://www.ilo.org/legacy/french/ normes/form_art_24_2019_fr.docx Если требуется дополнительная поддержка, профсоюзы могут обратиться в Бюро по вопросам деятельности трудящихся (ACTRAV). Контактная информация ACTRAV: ACTRAV@ilo.org. См. контактные данные региональных бюро ACTRAV здесь: https://www.ilo.org/actrav/about/ WCMS_609271/lang--en/index.htm

11.2. Процедура рассмотрения жалоб (ст. 26 Устава МОТ)48 Процедура рассмотрения жалоб (ст. 26 Устава МОТ) Что собой представляет жалоба? Жалоба является специальной процедурой МОТ, которая может быть использована профсоюзами против государства-член МОТ для осуждения невыполнения обязательств по ратифицированной конвенции. Жалоба может привести к созданию специальной комиссии по расследованию, состоящей из независимых лиц (обычно признанных юристов и/или судей), для изучения содержащихся в жалобе утверждений и формулирования выводов и замечаний. Комиссия по расследованию является следственной процедурой МОТ самого высокого уровня. Как правило, комиссия по расследованию используется в тех случаях, когда государство-член МОТ обвиняется в совершении постоянных и серьезных нарушений и неоднократно отказывалось от их устранения. На сегодняшний день создано 13 комиссий по расследованию. Последняя такая комиссия была учреждена в марте 2018 года Административным советом по жалобе, поданной в 2015 году на правительство Боливарианской Республики Венесуэла в соответствии со ст. 26.

48. Источник: Руководство по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде (МОТ, 2019 г.), стр. 49-50. Правила игры: введение в деятельность Международной организации труда в сфере трудовых норм (издание 2019 года, приуроченное к 100-летию со дня основания), стр. 112-113.

126

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура рассмотрения жалоб (ст. 26 Устава МОТ) Какова процедура подачи жалоб? Процедура рассмотрения жалоб регулируется ст. ст. 26-34 Устава МОТ. В настоящее время нет никаких положений, регулирующих процедуру работы комиссий по расследованию. Административный совет оставил определение процедуры комиссии по расследованию на усмотрение самой комиссии в соответствии с Уставом МОТ и с учетом только общих указаний Административного совета. В докладах различных комиссий подробно описывается процедура рассмотрения жалоб, порядок рассмотрения сообщений сторон и других заинтересованных лиц или организаций, организация слушаний. Пример. В приложении 3 к докладу комиссии по расследованию, учрежденной в связи с жалобой на Венесуэлу (жалоба, представленная конференции 2015 года), содержатся правила процедуры, применяемые в ходе ее работы.49 В рамках инициативы по разработке норм рассматривается вопрос о кодификации процедуры в соответствии со ст. 26 Устава МОТ.

Необходимо ли исчерпать национальные процедуры или внутреннюю юрисдикцию? Подача жалобы не зависит от исчерпания внутренних процедур или юрисдикции.

Кто может подать жалобу?

Жалоба может быть подана: любым государством-членом МОТ, ратифицировавшим ту же конвенцию; Административным советом ex officio в рамках своей компетенции; делегатом Международной конференции труда. Что касается подачи жалобы делегатом Международной конференции МОТ, то вполне возможно, что жалоба будет подана одним делегатом или совместно двумя или более делегатами. Аналогичным образом, делегат конференции не обязательно должен быть из страны, на которую подана жалоба. Примеры: жалоба по поводу несоблюдения Чили Конвенции № 87 о свободе ассоциации и защите права на организацию, Конвенции № 98 о праве на организацию и на ведение коллективных переговоров, Конвенции № 103 об охране материнства (пересмотренной), Конвенции № 135 о представителях трудящихся и Конвенции № 151 о трудовых отношениях на государственной службе. Эта жалоба была представлена Международной конференции труда в 2019 году делегатом трудящихся из Венесуэлы;

49. https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:50012:0::NO::P50012_COMPLAINT_PROCEDURE_ ID,P50012_LANG_CODE:3255837,es

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

127

Процедура рассмотрения жалоб (ст. 26 Устава МОТ) жалоба по поводу несоблюдения Мьянмой Конвенции № 29 о принудительном труде. Эта жалоба была представлена на Международной конференции труда в 1996 году 25 делегатами трудящихся из разных стран и регионов.

Каковы возможные действия Административного совета после получения жалобы? Должностные лица Административного совета проверяют, действует ли конвенция, ратифицировало ли ее соответствующее государство и была ли жалоба подана должным образом аккредитованными делегатами на Международной конференции труда. После изучения этих вопросов бюро направляет жалобу Административному совету. По получении сообщения о приемлемости жалобы Административный совет может сделать следующее: если Административный совет на основе доклада своих должностных лиц принимает решение о приемлемости жалобы как отвечающей условиям, изложенным в ст. 26 Устава МОТ, он обращается к Генеральному директору МОТ с просьбой направить жалобу правительству соответствующего государства, с тем чтобы предложить ему представить в установленный срок свои замечания по этой жалобе. Административный совет также включает обсуждение жалобы в повестку дня своего следующего заседания; после получения замечаний правительства соответствующего государства, содержащихся в жалобе, Административный совет может: i) принять решение о создании комиссии по расследованию (пример: жалоба на Венесуэлу, поданная в 2015 году); ii) принять решение о том, что жалоба не будет передана в комиссию по расследованию, и просить Комитет экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций рассмотреть вопросы, поднятые в жалобе, для принятия последующих мер (Примеры: жалоба на Чили 2016 года, жалоба на Венесуэлу 2016 года). Если Административный совет примет решение о том, что жалоба не должна быть передана в комиссию по расследованию, то вполне возможно, что и Административный совет, и бюро МОТ будут координировать или поощрять соответствующее правительство в связи с жалобой к тому, чтобы оно предприняло шаги по преодолению фактов, о которых сообщили заявители в жалобе. В качестве примера можно привести жалобу, поданную в 2012 году на правитель�ство Гватемалы в соответствии с Конвенцией № 87. В конечном итоге жалоба не была передана в комиссию по расследованию, однако правительство Гватемалы под политическим давлением со стороны МОТ приняло ряд мер, в том числе: приняло постоянного представителя Генерального директора МОТ в Гватемале и техническую помощь со стороны бюро; создало специальную группу по расследованию преступлений против профсоюзных активистов; подписало дорожную карту; заключило трехстороннее национальное соглашение об осуществлении упомянутой дорожной карты;

128

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура рассмотрения жалоб (ст. 26 Устава МОТ) создало трехстороннюю комиссию по трудовым отношениям и свободе профсоюзов; приняло трехстороннюю миссию для оценки прогресса в осуществлении дорожной карты, которая состоялась в сентябре 2018 года. Мониторинг ситуации в Гватемале по-прежнему осуществляется МОТ как через Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций, так и сам Административный совет. См. протоколы заседания Административного совета, состоявшегося в ноябре 2019 года, на котором были приняты меры по выполнению трехстороннего национального соглашения об осуществлении дорожной карты здесь: протокол: https://www.ilo.org/gb/GBSessions/GB337/ins/WCMS_724001/lang--en/index.htm решение: https://www.ilo.org/gb/GBSessions/GB337/ins/WCMS_727028/lang--en/index.htm

Каков состав комиссии по расследованию? Комиссия по расследованию состоит из трех независимых членов, назначаемых Административным советом. Профиль и биография членов комиссии содержатся в протоколе Административного совета и его собственном окончательном докладе. Пример: на своем 333-м заседании в июне 2018 года Административный совет постановил, что в состав комиссии по расследованию, учрежденной на основании жалобы, поданной против Венесуэлы в 2015 году, входят следующие лица: председатель комиссии по расследованию: Мануэль Эррера Карбучча (Доминиканская Республика) – судья Верховного суда Доминиканской Республики, доктор трудового права. Бывший председатель Доминиканской ассоциации, Ассоциации стран Центральной Америки и Карибского бассейна и Иберо-американской ассоциации юристов трудового и социального права, профессор университета; члены комиссии: Мария Эмилия Касас Баамонде (Испания) – профессор права в области трудового и социального права, судья и председатель Конституционного суда Королевства Испания (1998-2011 и 2004-2011 годы), председатель Испанской ассоциации юристов трудового и социального права, кавалер Большого Креста Королевского Достопочтенного Ордена Карлоса III и Ордена Святого Раймунда Пеньяфортского, Ордена Конституционных заслуг, награждена золотой Медалью Галисии; Сантьяго-Перес дель Кастильо Алгорта (Уругвай) – экс-министр труда страны и член Административного совета МОТ и Комитета по свободе объединений, представляющий правительство, имеет докторскую степень в области права и социальных наук, преподавал трудовое и социальное право и право в Республиканском университете и Университете Монтевидео, президентом которого являлся.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

129

Процедура рассмотрения жалоб (ст. 26 Устава МОТ) Каковы функции комиссии по расследованию? Комиссия по расследованию выполняет следующие функции: проведение тщательного расследования жалобы, определив все факты по делу; вынесение рекомендации о мерах, которые должны быть приняты для решения вопросов, поднятых в жалобе. Принимая в качестве примера доклады последних комиссий по расследованию для выполнения своих функций, члены комиссии включают в число своих задач: сбор документации и письменной информации (получает сообщения от правительства, заявителей и различных социальных партнеров в соответствующей стране); прямое взаимодействие со сторонами и другими заинтересованными субъектами посредством видеоконференций и посещения страны; проведение состязательных слушаний в штаб-квартире МОТ в Женеве в присутствии представителей обеих сторон и с участием свидетелей как из государственных органов, так и из неправительственных секторов.

Каково содержание доклада комиссии по расследованию? Рассматривая в качестве примеров доклады последних комиссий по расследованию, образовавшихся в результате подачи жалоб, содержание доклада включает в себя следующие моменты: Часть I. Введение Содержит контекст жалобы и процедура комиссии по расследованию В нем подробно излагается применяемая процедура и анализируется контекст жалобы (исторические рамки и национальная правовая база; прежние отношения с МОТ, включая замечания ее контрольных органов по затрагиваемым вопросам). Часть II. Информация по фактическим вопросам, расследуемым комиссией Содержит резюме информации по фактическим вопросам, расследуемым комиссией в связи с жалобой, общими утверждениями, конкретными жалобами, утверждениями об отсутствии трехсторонних консультаций. Часть III. Выводы и рекомендации Приложения В том числе приложение, содержащее регламент, которому комиссия следовала при выполнении своей работы. Комиссия по расследованию выносит рекомендации по обеспечению соблюдения конвенций, на которые делаются ссылки по вопросам, затрагиваемым в жалобе. Содержание и сфера охвата выводов и рекомендаций зависят от каждого случая. На основе докладов комиссий по расследованию, подготовленных в последнее время, могут быть сформулированы следующие рекомендации: немедленное прекращение действий, приводящих к нарушению прав; немедленное освобождение лиц, которые могут находиться в тюрьме в связи с утверждениями, содержащимися в жалобе; оперативное и независимое расследование всех утверждений заявителей;

130

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура рассмотрения жалоб (ст. 26 Устава МОТ) принятие необходимых мер для решения проблем, отмеченных в жалобе, с тем чтобы обеспечить как в законодательстве, так и на практике соблюдение прав, изложенных в утверждениях заявителей; ликвидация в законодательстве и на практике всех положений, которые несовместимы с уважением и гарантией осуществления прав; создание процедур трехсторонних консультаций; организация учебных программ совместно с МОТ. В своем докладе комиссия по расследованию отмечает, что ее рекомендации должны быть выполнены без дальнейших задержек и в установленные сроки. Комиссия по расследованию далее настоятельно призывает соответствующее правительство обратиться к МОТ за технической помощью для выполнения рекомендаций.

Что происходит, если государство отказывается выполнять рекомендации комиссии по расследованию или решение Международного суда? Когда страна отказывается выполнить рекомендацию комиссии по расследованию или решение Международного суда, Административный совет может принять меры на основании ст. 33 Устава МОТ, которая гласит: «1. Если какой-либо член Организации не выполнит в установленный срок рекомендации, которые могут содержаться в докладе вышеупомянутой комиссии или в решении Международного суда, то Административный совет может рекомендовать Конференции такие действия, какие он сочтет целесообразными для обеспечения выполнения этих рекомендаций». Как указано в документе «Правила игры: введение в деятельность Международной организации труда в сфере трудовых норм»,50 ст. 33 Устава МОТ впервые была применена в 2000 году, когда Административный совет попросил Международную конференцию труда принять необходимые меры по прекращению использования принудительного труда в Мьянме.51

50. https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/publications/WCMS_672549/lang-en/index.htm 51. См. дело Мьянмы по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:50012:0::NO::P50012_ COMPLAINT_PROCEDURE_ID,P50012_LANG_CODE:2508280,es

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

131

11.2.1. Каким образом профсоюзы могут подавать жалобы (ст. 26 Устава МОТ)?

Как указано в пояснении к процедуре подачи жалобы, жалоба может быть подана: любым государством-членом МОТ, которое ратифицировало ту же конвенцию; Административным советом по собственной инициативе в рамках своей компетенции; делегатом Международной конференции труда. Таким образом, профсоюзы могут подавать жалобы двумя способами: в рамках трехсторонних обсужде-

ний, проводимых в Административном совете, через Группу трудящихся совета, а также через одного или нескольких делегатов от трудящихся, должным образом аккредитованных на Международной конференции труда, которая обычно проводится в первые две недели июня в штаб-квартире МОТ в Женеве. Как поясняется в процедуре подачи жалобы, она может быть представлена одним делегатом или двумя или более делегатами совместно, а делегат необязательно должен быть из страны, на которую подается жалоба.

11.3. Процедура рассмотрения жалоб в Комитете по свободе объединения52 Процедура рассмотрения жалоб в Комитете по свободе объединения Что такое жалоба в Комитет по свободе объединения? Жалоба в Комитет по свободе объединения является специальной процедурой МОТ, с помощью которой организации трудящихся могут осудить нарушение принципа свободы объединения. Комитет по свободе объединения является трехсторонним органом Административного совета. Процедуры Комитета по свободе объединения изложены в разделе «Специальные процедуры рассмотрения МОТ жалоб на нарушения свободы объединения».53 Эти процедуры также изложены в приложении I к Сборнику решений, принятых Комитетом по свободе объединения (последняя версия Сборника датируется 2018 годом). Кроме того, Комитет по свободе объединения регулярно принимает решения о своих методах работы и представляет доклады Административному совету.

52. Источники: Руководство по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде. МОТ. 2019, стр. 50-52. Правила игры: введение в деятельность Международной организации труда в сфере трудовых норм (издание 2019 года, приуроченное к 100-летию со дня основания), стр. 112-113.

53. https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:62:1515877479373::NO:62:P62_LIST_ENTRIE_ ID:2565060:NO

132

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура рассмотрения жалоб в Комитете по свободе объединения Необходимо ли исчерпать национальные процедуры или внутреннюю юрисдикцию? Подача жалобы в Комитет по свободе объединения не зависит от исчерпания национальных процедур или внутренней юрисдикции. Могут ли быть поданы жалобы в Комитет по свободе объединения в отношении государств, которые не ратифицировали конвенции о свободе объединения? Да, жалобы могут быть поданы в Комитет по свободе объединения независимо от того, ратифицировало ли государство-ответчик какую-либо из конвенций, касающихся свободы объединения. Это возможно потому, что в силу своего соответствия Уставу все государства-члены обязаны признавать принцип свободы объединения. Так, например, Бразилия и Мексика еще не ратифицировали Конвенцию № 87 о свободе ассоциации и защите права на организацию. Благодаря этой специальной процедуре МОТ организации трудящихся Бразилии и Мексики могут подавать жалобы в Комитет по свободе объединения с утверждениями о нарушении принципов свободы объединения, закрепленных в Конвенции № 87.

Каковы полномочия Комитета по свободе объединения? Комитет по свободе объединения уполномочен рассматривать жалобы на нарушения принципа свободы объединения и права на ведение коллективных переговоров и представлять свои выводы и рекомендации Административному совету. Каков состав Комитета по свободе объединения? Комитет по свободе объединения имеет трехсторонний состав (9 полноправных членов и 9 заместителей членов, действующих в личном качестве), а также независимого председателя. Каковы критерии приемлемости жалобы в Комитет по свободе объединения? Критериями приемлемости жалобы в Комитет по свободе объединения являются следующие: жалобы должны быть представлены в письменном виде, подписаны и подкреплены доказательствами утверждений о конкретных нарушениях принципа свободы объединения и права на ведение коллективных переговоров; жалобы должны поступать от организаций работодателей или трудящихся или правительств. Комитет по свободе объединения сам решает, можно ли считать заявителя организацией для этой цели. Бюро имеет право запросить дополнительную информацию у организации, подавшей жалобу, чтобы определить ее точный характер.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

133

Процедура рассмотрения жалоб в Комитете по свободе объединения Какие организации могут подать жалобу в Комитет по свободе объединения? Организация может быть: национальной организацией, имеющей непосредственный интерес в вопросе; международной организацией работодателей или трудящихся, имеющей консультативный статус при МОТ (Международная конфедерация профсоюзов, Всемирная федерация профсоюзов, Организация африканского профсоюзного единства, Международная организация работодателей); иной международной организацией работодателей или трудящихся, когда жалоба касается вопросов, непосредственно затрагивающих связанные с ней организации (например, глобальные федерации профсоюзов). Комитет по свободе объединения обладает определенной свободой усмотрения при вынесении решения о приемлемости жалобы с учетом статуса жалобщика. В соответствии со специальной процедурой МОТ по рассмотрению жалоб на предполагаемые нарушения права на свободу объединения Комитет по свободе объединения полностью волен принимать решение о том, может ли организация считаться профессиональной организацией с точки зрения Устава МОТ, и не связан никаким национальным определением этого термина. Тот факт, что профсоюз не представил свой устав, как это может потребоваться в соответствии с национальным законодательством, не является достаточным основанием для признания жалобы неприемлемой, поскольку принципы свободы объединения справедливо требуют, чтобы трудящиеся имели возможность без предварительного разрешения создавать любые профессиональные организации, которые они сочтут целесообразными. Отсутствие официального признания организации не может служить оправданием для отклонения утверждений, когда из жалобы явствует, что организация имеет по крайней мере одно фактическое существование.

Каков метод работы Комитета по свободе объединения? Комитет по свободе объединения собирается три раза в год. Международное бюро труда может в любое время обратиться к заявителю с просьбой указать нарушения, которые являются предметом его жалобы, если жалоба не является достаточно точной. Международное бюро труда информирует заявителя о том, что в течение одного месяца он может представить дополнительную информацию в обоснование своей жалобы. В дальнейшем будут приниматься к рассмотрению только новые доказательства, которые не могут быть представлены в течение одного месяца. Бюро направляет эти утверждения соответствующему правительству, с тем чтобы оно могло ответить на них в установленные сроки. В случаях, касающихся компаний, бюро просит правительство получить информацию от представительной организации соответствующих работодателей.

134

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура рассмотрения жалоб в Комитете по свободе объединения Комитет по свободе объединения может принять решение о том, рассматривать ли жалобу и делать выводы или запрашивать дополнительную информацию у правительства. Комитет может предложить своему председателю проконсультироваться с делегацией правительства, с тем чтобы обратить его внимание на серьезность некоторых трудностей и рассмотреть различные средства, с помощью которых можно было бы исправить сложившуюся ситуацию. Какие миссии могут осуществляться в рамках жалобы в Комитет по свободе объединения? Различные виды миссий могут осуществляться в соответствии с процедурой с согласия правительства, в том числе: миссии по установлению прямых контактов; миссии технической помощи.

Какие доклады публикует Комитет по свободе объединения? Комитет по свободе объединения публикует три вида докладов: окончательные доклады, когда считает, что вопросы не требуют дальнейшего изучения и эффективно решаются; промежуточные доклады, если необходима дополнительная информация от сторон; осведомительные доклады, если обращается с просьбой держать его в курсе событий. Дела о последующей деятельности считаются закрытыми, если вопросы решены или если Комитет считает, что они не требуют дальнейшего рассмотрения. Каким образом Комитет по свободе объединения рассматривает поданные ему жалобы? В ноябре 2018 года Административный совет поручил Комитету по свободе объединения рассмотреть жалобы, поданные ему в соответствии с процедурой рассмотрения жалоб, предусмотренной ст. 24, с тем чтобы обеспечить их рассмотрение в соответствии с процедурой рассмотрения жалоб.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

135

Процедура рассмотрения жалоб в Комитете по свободе объединения Как выполняются рекомендации Комитета по свободе объединения? Комитет по свободе объединения может предложить Административному совету обратить внимание правительства на рекомендации Комитета, в которых он может просить принять меры по исправлению положения, и держать его в курсе происходящего. Комитет может также рекомендовать передать вопрос на рассмотрение Комиссии по установлению фактов и примирению в связи со свободой объединения. Доклад Комитета публикуется в Официальной газете. Если государство ратифицировало соответствующие конвенции о свободе объединений, Комитет по свободе объединений может представить законодательные аспекты дела в Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций. Как узнать, подавались ли уже жалобы в Комитет по свободе объединения в той или иной стране? Информация о жалобах, поданных в Комитет по свободе объединения по каждой стране, содержится в базе данных NORMLEX. См. ссылку ниже: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:1:0::NO::: На вебсайте NORMLEX слева находится меню с опцией «Контроль за применением международных трудовых норм», в котором перечислены страны-участницы МОТ. См. прямую ссылку: https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11000:::NO:::: При зайдя в страну, включенную в список, вы увидите полную информацию о контрольных механизмах, в которых соответствующая страна принимала или принимает участие. Другой способ определения местонахождения дел, поданных в Комитет по свободе объединений, – это поисковая система NORMLEX, находящаяся по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:20060:0::NO:::::: В этой поисковой системе вы можете искать дела по странам.

Что такое Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения? Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения состоит из 9 независимых лиц, назначаемых Административным советом и обычно работающих в группах по 3 человека. Эта комиссия рассматривает жалобы, касающиеся нарушений свободы объединения, переданные ей Административным советом, в том числе по просьбе правительства, в отношении которого были выдвинуты обвинения. Жалобы могут быть поданы на: государства-члены, ратифицировавшие конвенции, касающиеся свободы объединения; государства-члены, которые не ратифицировали соответствующие конвенции и которые соглашаются с тем, чтобы дело было передано на рассмотрение Комиссии; государства, не являющиеся членами МОТ, которые являются членами Органи136

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Процедура рассмотрения жалоб в Комитете по свободе объединения зации Объединенных Наций, если Экономический и Социальный Совет передал дело, а государство приняло его. Процедура работы Комиссии аналогична процедуре работы комиссии по расследованию, а ее доклады публикуются. Как и комиссия по расследованию, Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения – это процедура на самом высоком уровне МОТ, которая использовалась лишь в нескольких случаях, когда государство-член МОТ обвинялось в совершении постоянных и серьезных нарушений. По следующей ссылке вы можете ознакомиться с докладами 6 комиссий по расследованию и примирению в области свободы объединения: https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/ WCMS_160778/lang--en/index.htm Соответствующим докладом, свидетельствующим о важности этого механизма, является доклад Комиссии по расследованию и примирению в области свободы объединения в отношении Чили, принятый в 1975 году. С докладом можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/1975/75B09_227.pdf.

5.3.3.1. Каким образом профсоюзы могут подать жалобу в Комитет по свободе объединения?

Жалоба в Комитет по свободе объединения является специальной процедурой мониторинга, наиболее часто используемой профсоюзами для подачи жалоб в МОТ в серьезных случаях несоблюдения прав, содержащихся в конвенциях МОТ о свободе объединения. МОТ разработала несколько конкретных руководств и справочников, призванных служить руководством по подаче жалоб в Комитет по свободе объединения. Например, «Свобода объединения: руководство пользователя», подготовленное ACTRAV. Это руководство можно найти по ссылке:

https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/ public/---ed_norm/---normes/ documents/publication/wcms_087990. pdf В руководстве в простой и краткой форме разъясняется процедура подачи жалобы в Комитет по свободе объединения и упоминаются некоторые критерии и руководящие принципы, которые следует иметь в виду, если ваш профсоюз хочет использовать эту процедуру контроля МОТ, подчеркиваются аспекты, которые должны содержаться в тексте жалобы в Комитет по свободе объединения, и, наконец, приводится типовая жалоба.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

137

«Свобода объединения: руководство пользователя» (ACTRAV-ILO) Аспекты, которые следует включить в жалобу в Комитет по свободе объединения Кому подавать? Жалоба должна быть адресована Генеральному директору МОТ или председателю Комитета по свободе объединения. Куда подавать жалобу? Непосредственно в штаб-квартиру Международного бюро труда или в любое другое бюро (Route Des Morillons 4 Ch-1211, Geneva, Switzerland. Факс: +41(0)22 798-86-85). Жалоба может быть подана заранее по факсу, но для ее рассмотрения необходимо получить оригиналы документов. Данные организации, подающей жалобу. Укажите название и общие данные профсоюзной организации или организаций, подавших жалобу, а также их представителей. Адрес. При подаче жалобы для получения сообщений от МОТ должен быть указан адрес. Изложение фактов. Подробно опишите факты, послужившие основанием для жалобы. Для этого важно хронологически определить местонахождение событий, а также лиц или учреждений, причастных к ним. Важно, чтобы в этом разделе были даны ответы на такие основные вопросы, как кто, где, когда, как, зачем, зачем и т.д. Помните, что именно на основе этой информации будет проанализирован случай. Поэтому при наличии двусмысленности или недостаточности данных обработка займет гораздо больше времени. Доказательства. Жалоба должна сопровождаться необходимыми доказательствами, подтверждающими предполагаемые нарушения, пункт за пунктом. Правовая основа. Жалоба не нуждается в юридическом обосновании, поэтому делать это необязательно. Приложение. Может быть включено краткое и четкое ходатайство о восстановлении права на свободу объединения и возмещении причиненного ущерба. Дата и место. Не забудьте указать место и дату подачи жалобы. Фамилия и подпись. Это обязательное требование, поэтому необходимо указать, кто представляет профсоюзную организацию, подавшую жалобу.

138

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

РАЗДЕЛ 6

ВАЖНЫЕ ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ НОРМ МОТ

12. Правовая природа норм МОТ 12.1. Нормы МОТ как часть международного права в области прав человека

М

еждународные инструменты МОТ составляют часть широкого содержания международного права и, в частности, международного права в области прав человека. Международные трудовые нормы признают и регулируют права человека, т.е. права, общепризнанные как неотъемлемые и неотчуждаемые для каждой человеческой личности, без какой-либо дискриминации. Государства обязаны уважать, защищать

и обеспечивать их полную реализацию, с тем чтобы каждый член общества мог добиться их полной реализации и жить достойной жизнью. Права, регулируемые международными трудовыми нормами, признаны наиболее важными международными договорами в области прав человека универсального и регионального характера, в том числе:

Международный пакт о гражданских и политических правах (ООН, 1966) Ст. 2.1 признает право каждого человека создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ООН, 1966) В нем признается право каждого человека: б) на справедливые и благоприятные условия труда, в частности на минимальную заработную плату, справедливую и равную плату за труд равной ценности, безопасность и гигиену труда, отдых и оплачиваемый отпуск (ст. 7); в) создавать профсоюзы и вступать в профсоюзы по своему выбору для поощрения и защиты своих экономических и социальных интересов, право профсоюзов создавать национальные федерации или конфедерации и право последних создавать международные профсоюзные организации или вступать в них и право на забастовку (ст. 8); г) на социальное обеспечение (ст. 9).

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

139

• Американская конвенция о правах человека (ОАГ, 1969) Признает право всех лиц на свободное объединение в целях трудовой деятельности (п. 1 ст. 16).

Дополнительный протокол к Американской конвенции по правам человека в области экономических, социальных и культурных прав (Сан-Сальвадорский протокол) (ОАГ, 1988) Включает в режим защиты, предусмотренный Американской конвенцией, право каждого человека: 1) на труд, свободно избранный или принятый (ст. 6); 2) на справедливые, равноправные и удовлетворительные условия труда и, в частности, на минимальное вознаграждение, повышение в должности или продвижение по службе, стабильность работы, безопасность и гигиену труда, максимальную продолжительность рабочего дня, отдых и оплачиваемый отпуск (ст. 8); 1 а) создавать профсоюзы и вступать в них по своему выбору в целях защиты и продвижения своих интересов, а также, в порядке реализации этого права, право профсоюзов создавать национальные федерации и конфедерации и вступать в них, а также создавать международные профсоюзные организации и вступать в них по своему выбору, а также право на забастовку.

Права человека на свободно выбранную или приемлемую работу, справедливые, честные и благоприятные условия труда, свободу объединения и социальное обеспечение являются частью основного содержания права на достойную жизнь. В этой связи Межамериканский суд по правам человека установил, что:

12.2.

• основополагающее право на жизнь включает в себя не только право каждого человека не быть произвольно лишенным жизни, но и право не быть лишенным доступа к условиям, которые гарантировали бы достойное существование.54

Принципы и правила применения и толкования международных трудовых норм

Будучи положениями международных договоров, принятых в рамках международной организации, положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года (Венская конвенция) применяются к

международным конвенциям по вопросам труда (ст. 5). Венская конвенция устанавливает правила соблюдения и толкования международных договоров.

54. Межамериканский суд по правам человека. Решение по делу «Уличные дети (Вильягран-Моралес и др.) против Гватемалы». Fondo. 19 ноября 1999 года.

140

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Правила Венской конвенции о праве международных договоров

Правила приведения в исполнение международных договоров (ст. 27 Венской конвенции) Правило 1. Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания невыполнения им договора. Это правило отражает негативный аспект принципа примата международного права над национальным законодательством на международном уровне. В соответствии с этим правилом государство-участник конвенции МОТ не может ссылаться на положения своего внутреннего законодательства для нарушения международных обязательств, содержащихся в конвенции. Правило 2. Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться (pacta sunt servanda) (ст. 26 Венской конвенции). Это правило отражает позитивный аспект принципа примата международного права. В соответствии с этим правилом государства обязаны привести свою внутреннюю правовую систему в соответствие с международными обязательствами, которые они взяли на себя, ратифицировав конвенцию МОТ. Это обязательство, в свою очередь, подразумевает обязательства:55 принимать необходимые меры – законодательные, исполнительные, судебные и/ или любого другого ­характера – для выполнения международных обязательств, вытекающих из ратифицированной конвенции МОТ, восполняя любые пробелы или недостатки во внутреннем праве; отменить национальные правовые положения, несовместимые с международными обязательствами, вытекающими из ратифицированной конвенции МОТ, в целях приведения национального законодательства в соответствие с конвенцией; воздерживаться от принятия внутренних нормативных актов, противоречащих международным обязательствам, принятым при ратификации конвенции МОТ. В соответствии с обязательством добросовестно соблюдать международные договоры можно утверждать, что государства должны принимать положения внутреннего законодательства в соответствии с толкованием положений международных договоров наблюдательными органами международных систем защиты прав человека. Поэтому в отношении конвенций МОТ положения внутреннего законодательства должны приниматься в соответствии с толкованием их положений контрольными органами МОТ. Правила толкования международных договоров (ст. ст. 31 и 32 Венской конвенции) Общее правило толкования. Общее правило толкования Венской конвенции предусматривает, что договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете его объекта и цели.

55. САЛМОН, Элизабет. Курс международного права. Лима: Fondo Editorial de la Pontifica Universidad Católica del Perú, 2014, стр. 282-284. Автор ссылается на международно-правовые договоры в области международного права в целом.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

141

Правила Венской конвенции о праве международных договоров Дополнительные средства толкования. Венская конвенция допускает возможность прибегать к дополнительным средствам толкования, в частности к подготовительной работе над договором и обстоятельствам его заключения, с тем чтобы подтвердить значение, вытекающее из применения общего правила толкования, или определить значение, когда толкование, данное в соответствии с общим правилом, оставляет значение двусмысленным или неясным или приводит к явно абсурдному или неразумному результату. Межамериканский суд по правам человека использовал правила толкования Венской конвенции в Консультативном заключении о праве юридических лиц, в котором он толковал ст. 8 Сан-Сальвадорского протокола о правах профсоюзов.56

Будучи международными договорами по правам человека конвенции МОТ должны также применяться и толковаться в соответствии с принципами и правилами, признанными в международном праве в области прав человека. Соответствующей ссылкой на эти критерии является судебная

практика Межамериканского суда по правам человека, который установил и выделил принципы и правила применения и толкования со ссылкой на Американскую конвенцию о правах человека и который может быть принят во внимание со ссылкой на конвенции МОТ.

Принципы и правила юриспруденции Межамериканского суда по правам человека Принципы и правила соблюдения международных договоров в области прав человека Обязательство уважать осуществление прав человека57 Это обязательство предполагает, что государства и все представляющие их структуры воздерживаются от действий, приводящих к нарушению прав человека в результате осуществления государственной власти. Это обязательство связывает всех представителей государства, включая силы безопасности и, кроме того, законодателей в том случае, если они намерены принять законодательные акты, регулирование которых, например, криминализирует социальный протест или наказывает за поведение, которое отвечает законному осуществлению свободы слова и собраний, имеющих важное значение для реализации свободы профсоюзов. Это обязательство подразумевает обязанность государств не криминализировать осуществление деятельности в защиту прав человека в сфере труда и профсоюзов, а также членство в профсоюзных организациях.

56. Межамериканский суд по правам человека. Консультативное заключение OC-22/2016 о том, обладают ли юридические лица правами, п. 31.

57. Межамериканский суд по правам человека. Консультативное заключение OC-6/86 от 9 мая 1986 года о термине «законы» в ст. 30 Американской конвенции. Дело «Веласкес Родригес против Гондураса». Решение суда от 26 июня 1987 года. См. САЛМОН, Элизабет, 2019, стр. 54-55.

142

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Принципы и правила юриспруденции Межамериканского суда по правам человека Обязательство гарантировать осуществление прав человека58 Это обязательство подразумевает обязанность государств организовать весь государственный аппарат и, в целом, все структуры, через которые осуществляется государственная власть, таким образом, чтобы они были способны публично обеспечивать свободное и полное осуществление прав человека. Это обязательство не заканчивается существованием нормативного порядка, направленного на то, чтобы сделать возможным выполнение этого обязательства, а, напротив, влечет за собой необходимость такого поведения правительства, которое обеспечивало бы в реальности наличие эффективной гарантии свободного и полного осуществления прав человека. Оно налагает на государства обязанность принимать все необходимые меры для устранения препятствий, которые могут ограничивать осуществление прав. В отличие от обязательства соблюдать, обязательство гарантировать не удовлетворяет отсутствие нарушений прав человека, а требует от государства принятия конкретных мер (законодательство, государственная политика), которые обеспечивают полное осуществление и реализацию прав человека. Принципы и правила юриспру-

денции Межамериканского суда Это обязательство также подразумевает обязанность государств принимать все соответствующие меры, включая позитивные действия, для обеспечения того, по правам человека чтобы лица, находящиеся в уязвимом положении, имели возможность эффективно осуществлять свои права человека, такие как, в частности, женщины, молодежь, лица африканского происхождения и коренные народы, ЛГБТИ. Запрещение дискриминации в отношении прав человека и гарантии их осуществления. Запрет подразумевает обязательство государств обеспечить, чтобы каждый человек мог осуществлять свои права человека без дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, гендерной идентичности, сексуальной ориентации, возраста, религии, политических или иных убеждений. Государства обязаны принимать позитивные меры для обращения вспять или изменения дискриминационных ситуаций, что подразумевает особую обязанность по защите определенных групп людей, стремящихся создать надлежащие условия для того, чтобы они могли пользоваться своими правами человека и осуществлять их. Обязательство принимать положения внутреннего законодательства, необходимые для осуществления прав человека. Чтобы узнать о сфере применения этого обязательства см. раздел 13.1.

58. Межамериканский суд по правам человека. Дело «Веласкес Родригес против Гондураса». Решение суда от 29 июля 1988 года, п. п. 166 и 167. Консультативное заключение OC-11/90 от 10 августа 1980 года об исключениях в отношении исчерпания внутренних средств правовой защиты (п. 1 ст. 46, п. 2 а) ст. 46 и п. 2 б) ст. 46 Американской конвенции). См. САЛМОН, Элизабет, 2019, стр. 55-56.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

143

Принципы и правила юриспруденции Межамериканского суда по правам человека Принципы и правила толкования международных договоров в области прав человека Правило толкования pro persona. В силу этого правила положения конвенции МОТ всегда должны толковаться наиболее благоприятным образом для отдельных лиц или групп лиц, охватываемых и защищаемых конвенцией, а любые положения, ограничивающие права, всегда должны толковаться наиболее ограничительным образом. Межамериканский суд отметил, что «баланс толкования достигается путем направления его в том смысле, в каком он наиболее благоприятен для получателя международной защиты, при условии, что это не подразумевает внесения изменений в систему».59 Это правило имеет эквивалент в принципе трудового права dubio pro operaario [в случае сомнений решение принимается в интересах работника], состоящем из «критерия, который должен использоваться судьей или толкователя для выбора из нескольких возможных значений правила, наиболее благоприятное для работника».60 Оба правила обязывают толкователя толковать право в широком смысле и толковать возможные ограничения или ущемления ограничительно. Правило динамического или эволюционного толкования. В силу этого принципа положения конвенции МОТ должны толковаться в соответствии с законом, действующим на момент толкования. Примером применения этого принципа может служить Конвенция № 102 о минимальных нормах социального обеспечения, в которой содержатся некоторые положения, формулировки которых являются тенденциозными в гендерном отношении. В соответствии с этим принципом Конвенция № 102 должна толковаться в свете изменений в международном праве и, в частности, в международном законодательстве о гендерном равенстве. Правило толкования в соответствии с corpus iuris международного права в области прав человека. В силу этого правила положения конвенции МОТ следует толковать в контексте эволюции основных прав человека в современном международном праве61 в свете corpus iuris существующего международного права в области прав человека (в которых можно привести доводы в пользу включения основополагающих принципов и прав в сфере труда, как они определены МОТ и ее контрольными органами).

59. Межамериканский суд по правам человека. Консультативное заключение OC-3/83 от 8 сентября 1983 года. Ограничения в отношении смертной казни (п. 2 ст. 4 и п 4 ст. 4, п. 26 Американской конвенции о правах человека).

60. PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. Los principios del derecho del trabajo. Montevideo: Fundación de Cultura Universi�taria. 2015, 4ta Edition, стр. 91.

61. Межамериканский суд по правам человека. Консультативное заключение OC-16/99 от 1 октября 1999 года. Право на информацию о консульской помощи в рамках гарантий соблюдения надлежащей правовой процедуры, п. 115.

144

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

13. Важные аспекты, подлежащие рассмотрению после ратификации конвенций МОТ

13.1. Сфера охвата обязательств по принятию необходимых мер для эффективного осуществления конвенций

В соответствии с п. 5 г) ст. 19 Устава МОТ государство, ратифицирующее конвенцию, обязуется принимать «такие меры, какие будут необходимы для эффективного применения положений данной конвенции». Это обязательство заключается не только во включении конвенции во внутреннее законодательство, но и влечет за собой необходимость обеспечения ее применения на практике и ее осуществления в законодательном порядке любыми другими средствами, которые соответствуют национальной практике, например предусмотренными конвенцией (например, судебные и арбитражные решения, коллективные договоры). Как отмечалось в предыдущем разделе, в качестве международного договора, принятого в рамках международной организации, применяется Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года (Венская конвенция) (ст. 5). Венская конвенция устанавливает правила, вытекающие из принципа примата международного права над национальным в международной сфере, среди которых фигурирует правило, предусмотренное ст. 26, которое гласит, что каждый действующий договор имеет обязательную силу для сторон и должен добросовестно выполняться ими (pacta sunt servanda). В соответствии с этим правилом государства обязаны привести свою внутреннюю правовую систему в

соответствие с международными обязательствами, которые они взяли на себя при ратификации конвенции МОТ. Это обязательство, в свою очередь, влечет за собой обязательства: a) принять необходимые меры – законодательные, исполнительные, судебные и/или другие – для выполнения международных обязательств в соответствии с ратифицированной конвенцией МОТ, восполняя любые пробелы или недостатки во внутреннем законодательстве; б) отменить внутренние правовые положения, которые не согласуются с международными обязательствами в соответствии с ратифицированной конвенцией МОТ, с тем чтобы привести внутреннее законодательство в соответствие с конвенцией; в) воздерживаться от принятия внутренних нормативных положений, которые не согласуются с международными обязательствами, принятыми при ратификации Конвенции МОТ. Это обязательство не следует путать с дуалистической системой включения международного права во внутреннее законодательство. Обязательство, содержащееся в ст. 26 Венской конвенции, касается возможной необходимости принятия дополнительных внутренних мер, необходимых для приведения внутригосударственной правовой системы в соответствие с международными обязательствами по международному договору.62

62. САЛМОН, Элизабет. 2014, с. 284.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

145

Как отмечалось выше, в соответствии с обязательством добросовестно соблюдать международные договоры можно утверждать, что государства должны принимать положения внутреннего законодательства в соответствии с толкованием положений конвенций МОТ ее контрольными органами. Соответствующей ссылкой на сферу охвата обязательства принимать положения внутреннего права является судебная практика Межамериканского суда по правам человека. Со ссылкой на Американскую конвенцию о правах человека суд установил, что принятие положений внутреннего законодательства, необходимых для осуществления прав человека, подразумевает:63 обязательство отменить правила и практику любого рода, которые нарушают права человека или игнорируют их, или препятствуют их осуществлению; обязательство устанавливать нормы и развивать практику, способствующую эффективному обеспечению таких гарантий. Это второе

обязательство требует от государств предотвращать повторение нарушений прав человека путем принятия всех необходимых правовых, административных и других мер с этой целью. Это обязательство также подразумевает обязанность государств устанавливать процедуры для обеспечения консультаций и эффективного участия организаций трудящихся на равной основе с организациями работодателей в разработке, принятии и оценке мер, подлежащих принятию. Рекомендация № 152 о трехсторонних консультациях (п. 5 с)) гласит, что государствам-членам МОТ следует проводить трехсторонние консультации с учетом национальной практики по вопросам подготовки и осуществления законодательных или других мер для реализации международных конвенций и рекомендаций МОТ и, в частности, ратифицированных конвенций. Ниже приведен пример выполнения обязательства по принятию необходимых мер для осуществления положений Конвенции № 151.

Конвенция № 151 о трудовых отношениях на государственной службе Выполнение обязательства по принятию необходимых мер для осуществления положений ратифицированных конвенций (п. 5 г) ст. 19 Устава МОТ). Что касается прав лиц, работающих на государственной службе, то в соответствии с Конвенцией № 151 меры, охватываемые этим обязательством, включают в себя: признание трудового характера трудовых отношений лиц, занятых на государственной службе; обеспечение эффективного осуществления свободы объединения для лиц, занятых на государственной службе, и их профсоюзных организаций в соответствии с нормами МОТ и решениями ее контрольных органов;

63. Межамериканский суд по правам человека. Дело «Форнерон и дочь против Аргентины». Решение суда от 27 апреля 2012 года, п. 131.

146

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Конвенция № 151 о трудовых отношениях на государственной службе

исключение из национального законодательства положений, исключающих лиц, занятых на государственной службе, из права на организацию; гарантирование права работников государственной службы на защиту от любых актов антипрофсоюзной дискриминации; гарантирование права представителей работников государственной службы на обеспечение их соответствующими средствами для осуществления деятельности, необходимой для их представительской работы; поощрение осуществления права на ведение коллективных переговоров в целях определения и улучшения условий занятости лиц, занятых на государственной службе, в том числе в контексте экономической стабилизации. Органы и процедуры урегулирования трудовых споров должны быть разработаны таким образом, чтобы способствовать продвижению коллективных переговоров; гарантирование осуществления гражданских и политических прав работников государственной службы, которые необходимы для нормального осуществления свободы объединения.

13.2. Процедура включения международных норм во внутреннее законодательство

Включение международных трудовых норм в национальное законодательство представляет собой процедуру включения международного права в национальную правовую систему. Существуют две доминирующие модели такой процедуры: дуализм и монизм. Дуализм подразумевает, что международное право и национальное право – это два разных и отдельных правовых порядка, которые не путают друг с другом, и поэтому, помимо ратификации, необходим дополнительный акт (как правило после ратификации), чтобы трансформировать международный стандарт в национальное право.64 Напротив, монизм предполагает, что международное право и национальное право образуют единое целое, и поэтому ратификации и имплементации меж-

дународной нормы достаточно, чтобы она стала частью национальной правовой системы. Правовые системы большинства стран Латинской Америки и Карибского бассейна относятся к монистической модели. Иными словами, ратификации конвенции (или протокола) МОТ и ее вступления в силу достаточно для того, чтобы она была интегрирована в национальную правовую систему. Для придания конвенции обязательного характера не требуется никакого дополнительного закона, дополняющего ратификацию. В конституциях большинства стран региона содержатся положения о включении положений международного права во внутреннее законодательство, их интеграции в национальное право или о признании силы национального права или положения

64. САЛМОН, Элизабет. 2014, стр. 269-277.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

147

о признании непосредственного и прямого применения национальными судами положений ратифицированных международных договоров по правам человека.

Ниже приведены некоторые примеры конституционных положений, касающихся включения международных норм во внутреннее законодательство в соответствии с монистической моделью.

Конституционные положения о включении международного права Статья 8 Конституции Кубы: «Положения международных договоров, действующих в отношении Республики Куба, являются частью национальной правовой системы или, в соответствующих случаях, интегрированы в нее». Статья 417 Конституции Эквадора: «В случае договоров и других международных договоров по правам человека действуют принципы прямого применения». Статья 144 Конституции Сальвадора: «Международные договоры, заключенные Сальвадором с другими государствами или с международными организациями, являются законами Республики, когда они вступают в силу». Статья 137 Конституции Парагвая: «[...] международные договоры, конвенции и соглашения, одобренные и ратифицированные [...], являются частью национального позитивного права [...]». Статья 55 Конституции Перу: «Договоры, заключенные государством и вступившие в силу, являются частью национального законодательства». Пункт 3 статьи 74 Конституции Доминиканской Республики: «Договоры, пакты и конвенции, касающиеся прав человека, подписанные и ратифицированные доминиканским государством [...], подлежат прямому и незамедлительному применению судами и другими органами государства». Статья 23 Конституции Венесуэлы: «Договоры, пакты и конвенции, касающиеся прав человека, подписанные и ратифицированные Венесуэлой [...], подлежат немедленному и прямому применению судами и другими органами государственной власти».

В соответствии с таким конституционным положением для придания конвенции МОТ обязательного характера на национальном уровне не требуется никакого дополнительного законодательства в дополнение к ратификации. Дополнительные меры могут быть полезны для устранения любого противоречия между положе-

148

ниями конвенции и национальным законодательством и практикой или для обеспечения того, чтобы все органы власти и соответствующие лица были осведомлены о включении конвенции в национальное законодательство и, в случае необходимости, дали соответствующие указания.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

13.3. Иерархия международных норм во внутреннем законодательстве Иерархия международных норм во внутреннем законодательстве – это процедура, посредством которой определяется иерархия международных норм по отношению к национальным. Большинство конституций стран региона содержат положения, признающие преференциальное применение

положений международных договоров по правам человека, когда они являются более благоприятными. Международные конвенции о труде являются международными договорами по правам человека и поэтому имеют преференциальное применение. Ниже приведены некоторые примеры конституционных положений.

Конституционные положения, демонстрирующие иерархию международного права Пункт I статьи 256 Конституции Боливии: «Международные договоры и документы по правам человека, которые были подписаны, ратифицированы или к которым присоединилось государство и в которых провозглашаются права, более благоприятные, чем те, которые содержатся в Конституции, применяются в предпочтение Конституции». Статья 93 Конституции Колумбии: «Международные договоры и конвенции, ратифицированные Конгрессом, которые признают права человека и запрещают их ограничение в условиях чрезвычайного положения, имеют преимущественную силу во внутреннем порядке». Статья 7 Конституции Коста-Рики: «Государственные договоры, международные конвенции и соглашения, должным образом утвержденные Законодательной ассамблеей, с момента их обнародования или со дня их регистрации имеют приоритет над законами». Статья 417 Конституции Эквадора: «Конституция и ратифицированные государством международные договоры по правам человека, в которых признаются права, более благоприятные, чем те, которые содержатся в Конституции, имеют преимущественную силу перед любой другой правовой нормой или актом государственной власти». Статья 46 Конституции Гватемалы: «[...] в вопросах прав человека договоры и конвенции, принятые и ратифицированные Гватемалой, имеют преимущественную силу над внутренним законодательством».

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

149

Конституционные положения, демонстрирующие иерархию международного права

Пункт 3 статьи 74 Конституции Доминиканской Республики: «Договоры, пакты и конвенции, касающиеся прав человека, подписанные и ратифицированные доминиканским государством, имеют конституционную иерархию [...]». Статья 23 Конституции Венесуэлы: «Договоры, пакты и конвенции, касающиеся прав человека, подписанные и ратифицированные Венесуэлой, имеют конституционную иерархию и превалируют во внутреннем порядке в той мере, в какой они содержат нормы, касающиеся их более благоприятного использования и осуществления».

13.4. Толкование конституционных положений в соответствии с международными нормами

Толкование конституционных положений в соответствии с международными нормами является практикой толкования, которая устанавливает, что конституционные положения должны толковаться в соответствии с параметрами и гарантиями, изложенными в международных нормах.

В конституциях некоторых стран региона содержатся положения, в которых прямо признается такая практика толкования международных договоров по правам человека. Ниже приведены некоторые примеры конституционных положений.

Конституционные положения, демонстрирующие толкование в соответствии с международным правом Пункт I статьи 256 Конституции Боливии: «Права, признанные в Конституции, толкуются в соответствии с международными договорами по правам человека, когда они предусматривают более благоприятные нормы». Статья 93 Конституции Колумбии: «Права и обязанности, закрепленные в настоящей Конституции, толкуются в соответствии с международными договорами в области прав человека, ратифицированными Колумбией». Статья 55 Конституции Перу: «Нормы, касающиеся прав и свобод, признаваемых Конституцией, толкуются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека и международными договорами и соглашениями по тем же вопросам, которые были ратифицированы Перу».

150

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

13.5. Иерархия международных трудовых норм в международном праве Иерархия международных трудовых норм в международном праве состоит в определении ранга или иерархии международных трудовых норм по отношению к другим нормам международного права. Между нормами международного права в области прав человека и системами международной защиты прав человека существует взаимосвязь сосуществования и взаимодополняемости, которая обеспечивает максимально возможную эффективность защиты, поощрения и защиты прав в интересах лиц или групп лиц, защищаемых в международных договорах.65 В рамках этой взаимосвя-

зи международные нормы признают принцип применения нормы, который является наиболее благоприятным для лиц или групп, пользующихся защитой. В вопросах, касающихся труда и профсоюзов, преобладающую роль в этих отношениях играют нормы МОТ. Наглядным примером такого соотношения преимущественной силы является п. 3 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах и п. 3 ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, в которых прямо говорится, что ни одно из их положений не разрешает принимать меры, которые могут подорвать гарантии, предусмотренные Конвенцией МОТ № 87.

Положения международных пактов о правах человека, касающиеся примата конвенций МОТ в международном праве Пункт 3 статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах: «Ничто в настоящей статье не дает право Государствам, участвующим в Конвенции Международной организации труда 1948 года относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию, принимать законодательные акты в ущерб гарантиям, предусматриваемым в указанной Конвенции, или применять закон таким образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям». Пункт 3 статьи 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах: «Ничто в настоящей статье не дает права государствам, участвующим в Конвенции Международной Организации труда 1948 года относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию, принимать законодательные акты в ущерб гарантиям, предусматриваемым в указанной Конвенции, или применять закон таким образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям».

65. PIOVESAN, Flávia. Direitos humanos e justiça internacional. Um estudo comparativo dos sistemas regionais europeu, interamericano e africano. São Paulo: Saraiva Educação, 2018, стр. 57-58.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

151

14. Важные аспекты рассмотрения решений контрольных органов МОТ

14.1. Правовое значение решений контрольных органов

При определении содержания положений международных трудовых норм преобладающую роль играют принципы и решения, принимаемые контрольными органами МОТ.

В проведенном в 1994 году Общем обзоре свободы объединения и коллективных переговоров Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций принял к сведению следующее:

« Нормы МОТ по вопросам, касающимся профсоюзов, были дополнены и разработаны на основе принципов, установленных контрольными органами, в частности Комитетом по свободе объединения при Административном совете и Комиссией по расследованию и примирению в области свободы объединения, которые были созданы для рассмотрения жалоб, касающихся нарушений прав профсоюзов. Эти решения, которые не ограничиваются основополагающими нормами, закрепленными в конвенциях о свободе объединения, несмотря на то значение, которое последние приобрели в позитивном праве, в частности в силу большого числа стран, ратифицировавших их, постепенно превратились в свод принципов, которые вместе с замечаниями, сделанными Комиссией по этим же документам, представляют собой подлинное международное право на свободу объединения». Как поясняется в разделе 5, система контроля МОТ координирует работу органов с высоким уровнем технического и правового опыта, беспристрастности и международного состава (Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций, комиссии по расследованию) с органами трехстороннего состава, имеющими высокий уровень представительности и институциональной легитимности (Комитет по свободе объединения, Комитет по применению норм, специальные комитеты). Таким образом,

толкование правовых рамок международных инструментов МОТ ее контрольными органами имеет правовую и институциональную поддержку на самом высоком уровне и, в соответствии с Уставом МОТ, является эффективным и действенным для всех государств-членов МОТ. Существует несколько аргументов в поддержку правовой ценности и далекоидущей институциональной легитимности решений контрольных органов МОТ.66

66. БОДОННЕ, Ксавье (редактор). Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho. Международный учебный центр МОТ. 2010, стр. 92-95.

152

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Аргументы в поддержку юридической значимости и легитимности решений контрольных органов

Законность толкования, осуществляемого контрольными органами Контрольные органы МОТ обладают характеристиками, которые придают им уникальное значение и легитимность: высокий уровень экспертных знаний как органов, так и поддерживающего их секретариата МОТ; международный характер; беспристрастность; высокий юридический уровень членов Комитета экспертов и комиссий по расследованию; трипартизм Комитета по свободе объединения и специальных комитетов.

Толкование действительно до тех пор, пока не доказано обратное В случае, если государство-член не соглашается с позицией контрольных органов в отношении значения, придаваемого международной конвенции о труде, Устав МОТ предусматривает возможность обращения в Международный суд для получения окончательного толкования. Если государства не используют эту возможность, представляется логичным предположить, что толкование конвенций контрольными органами безоговорочно принимается государствами-членами и, следовательно, считается международно признанным.

Добросовестное применение договоров В соответствии со ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров, ратифицировав международную конвенцию, государство обязуется соблюдать и применять ее добросовестно. Поскольку ратификация конвенций МОТ подразумевает принятие государством мер по мониторингу со стороны контрольных органов, представляется разумным считать, что добросовестное применение этих инструментов требует от государства учета замечаний и рекомендаций контрольных органов МОТ. Источник: BEAUDONNET, Xavier (Редактор). Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

153

Что касается обоснованного толкования, предоставленного контрольными органами МОТ «до тех пор, пока не будет доказано обратное», то, так как Международный суд не вынес ника-

кого противоречащего ему решения и не установил окончательного толкования, Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций заявил следующее:

«Комитет должен изучить значение некоторых статей договоров, определить их юридическое значение и, в случае необходимости, высказать свое мнение по ним. Соответственно, до тех пор, пока Международный суд не будет противоречить мнениям Комитета, эти мнения остаются действительными и общепризнанными. Аналогичная ситуация складывается и в отношении выводов или рекомендаций комиссий по расследованию, которые Международный суд в соответствии со ст. 32 Устава может подтвердить, изменить или отменить, и стороны не могут на законном основании отклонить обоснованность таких выводов или рекомендаций вне процедуры, предусмотренной п. 2 ст. 29 Устава». МОТ. Ежегодный доклад Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций за 1990 год. См. БОДОННЕ, Ксавье (редактор), 2010 год, стр. 94, п. 7.

Дополнительный аспект, касающийся важности юридической значимости решений контрольных органов МОТ, подчеркивает Альфредо Виллавиченсио Риос67 на основании международной законности и правовой определенности. В этой связи Комитет экспертов в Общем докладе 1990 года заявил, что принятие таких соображений «необходимо для самого существования принципа законности

и, следовательно, правовой безопасности, необходимой для надлежащего функционирования Международной организации труда».68 Обоснованность толкования контрольных органов МОТ принимается и признается международным сообществом и системами защиты прав человека. В этой связи Межамериканский суд заявляет:

«Для того чтобы сделать вывод о том, нарушило ли государство право на свободу объединения, суд уделяет особое внимание утверждениям, содержащимся в заявлении Комитета, доказательствам, содержащимся в материалах дела, и рекомендациям Комитета МОТ по свободе объединения».69

67. VILLAVICENCIO RÍOS, Alfredo. La libertad sindical en el Perú: fundamentos, alcances y regulación. Lima: PLADES, 2010.

68. Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций. Общий доклад, 1990, п. 7. См. VILLAVI�CENCIO RÍOS, Alfredo. La libertad sindical en el Perú: foundationos, alcances y regulación. Lima: PLADES, 2010, стр. 194.

69. Межамериканский суд по правам человека. «Дело Баена Рикардо против Панамы». Решение суда от 2 февраля 2001 года, п. 171.

154

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

РАЗДЕЛ 7

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ТРУДОВЫХ НОРМ И РЕШЕНИЙ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ МОТ

15.

Разработка национальных стратегий и предложений в области государственной политики

М

еждународные трудовые нормы МОТ устанавливают рамки обязательств и руководящие принципы политики для разработки государственной политики. Конвенции, рекомендации, протоколы и резолюции, принятые на конференции МОТ, содержат политические и правовые руководящие принципы и указания в отношении необходимых мер, которые должны быть приняты государствами для выполнения международных обязательств, содержащихся в конвенциях МОТ. Значительное число проблем, осуждаемых профсоюзами, связано с вопросами управления, неадекватной государственной политикой, разработанной без консультаций и участия профсоюзов. Профсоюзы могут использовать международные трудовые нормы и заявления контрольных органов для поддержки разработки и формулирования стратегий и предложений в области государственной политики или национальных планов, направленных на соблюдение государством своих между-

народных обязательств по конвенциям МОТ. Рекомендации и резолюции, принятые Международной конференцией труда, актуальны для поддержки такого рода стратегий и предложений. Так, например, в области неформальной экономики особое значение имеют Резолюция о достойном труде и неформальной экономике и Рекомендация № 204 о переходе от неформальной к формальной экономике. Признавая, что неформальность является многоаспектным и неоднородным явлением, эти инструменты МОТ обладают комплексным подходом и содержат руководящие принципы для разработки, принятия и оценки государственной политики в области макроэкономики, занятости, заработной платы, трудовой миграции, образования, инспекции труда, сбора данных и статистики, в частности. Для области социального обеспечения особенно важны: Резолюция, касающаяся регулярного обсуждения вопросов социальной защиты (охраны труда) и Рекомендация № 202 о минимальных уровнях социальной защи-

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

155

ты. Признавая, что неформальность является многоаспектным и неоднородным явлением, эти инструменты МОТ обладают комплексным подходом и содержат руководящие принципы для разработки, принятия и оценки государственной политики в области

макроэкономики, занятости, заработной платы, трудовой миграции, образования, инспекции труда, сбора данных и статистики, в частности. В области социального обеспечения особенно важны следующие моменты.

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ в поддержку разработки стратегий и предложений в области государственной политики

Предложения профсоюзов по социальному обеспечению Перу. «Предложение профсоюзов по реформированию системы социального обеспечения в Перу. На пути к всеобщему и солидарному социальному обеспечению». Это предложение было разработано согласованно профцентрами Перу с учетом основополагающих принципов социального обеспечения (солидарность, универсальность, финансовая устойчивость, ответственность государства, гендерное равенство, демократическое участие) и использовали в качестве центрального ориентира Конвенцию № 102 о минимальных нормах социального обеспечения. В частности, предложение включает в себя: а) просьбу профсоюзных центров о ратификации частей IV и VI Конвенции № 102 в связи с необходимостью универсализации охвата страхованием профессиональных рисков и поощрения культуры предупреждения несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; б) создание новых учреждений, включая Национальный совет по социальному обеспечению, Казначейство социального обеспечения, Национальный пенсионный институт, Институт здоровья в области социального обеспечения, Институт профессиональных рисков и два управления по медицинскому страхованию, пенсиям и профессиональным рискам. Доминиканская Республика. Предложение по реформированию социального обеспечения, подготовленное профсоюзными конфедерациями Доминиканской Республики Это предложение по реформированию системы социального обеспечения Доминиканской Республики было разработано совместно Национальной конфедерацией профсоюзного единства (CNUS), Автономной конфедерацией профсоюзов классического типа (CASC) и Национальной конфедерацией трудящихся Доминиканской Республики (CNTD). Оно было разработано на основе правозащитного подхода и с учетом ратифицированных страной конвенций МОТ, в частности Конвенции № 102 о минимальных нормах социального обеспечения, Конвенции № 189 о достойном труде домашних работников и Конвенции № 183 об охране материнства.

Стратегии и политика в области формализации труда • Перу

Используя базы данных МОТ и концептуальные руководящие принципы Рекомендации № 204 о переходе от неформальной к формальной экономике, в Перу была принята Отраслевая стратегия формализации труда, которая предусматривает, в частности, укрепление потенциала для соблюдения норм трудового законодательства. Юридиче-

156

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ в поддержку разработки стратегий и предложений в области государственной политики ское решение и техническую поддержку стратегии можно найти по ссылке: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/355675/Estrategia_Sectorial_para_la_ Formalizaci%C3%B3n_Laboral__2018-2021.pdf

Национальные стратегии и политика в области детского труда • Латинская Америка

В целях выполнения обязательств по Конвенциям №№ 138 о минимальном возрасте и 182 о наихудших формах детского труда ряд стран Латинской Америки и Карибского бассейна приняли национальные планы по предотвращению и искоренению детского труда. При разработке и разработке национальных планов была оказана техническая помощь со стороны Международной программы МОТ по искоренению детского труда (МПИДТ). По следующей ссылке представлены национальные планы Аргентины, Боливии, Бразилии, Чили, Колумбии, Коста-Рики, Доминиканской Республики, Эквадора, Сальвадора, Гватемалы, Гондураса, Никарагуа, Панамы, Парагвая, Перу и Уругвая: http://white.lim.ilo.org/ipec/pagina.php?seccion=23&pagina=102.

• Перу

В качестве примера можно привести принятую в Перу Национальную стратегию предупреждения и искоренения детского труда, в рамках которой был создан Национальный руководящий комитет по предупреждению и искоренению детского труда (НРКПИДТ) в качестве многоотраслевого координационного органа и трехстороннего пространства с участием профцентров Перу. В процессе подготовки этой стратегии МОТ оказывала техническую помощь в рамках Международной программы по искоренению детского труда (МПИДТ). Стратегию можно найти по ссылке: http://white.lim.ilo.org/ipec/documentos/estrategia20122021.pdf.

Стратегии и политика в области принудительного труда • Перу

В целях выполнения обязательств по Конвенциям №№ 29 о принудительном труде и 105 об упразднении принудительного труда в Перу был разработан и принят ряд мер государственной политики с уделением особого внимания многоотраслевой координации и синергии между министерствами, участвующими в осуществлении действий и мероприятий, направленных на выполнение задач по искоренению принудительного труда и поощрению, предотвращению, выявлению, уходу за жертвами принудительного труда и их реабилитации. Эти меры включают в себя:

• Межотраслевой протокол против принудительного труда; • Национальный план по борьбе с принудительным трудом:

https://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ELECTRONIC/93507/109343/F-450385432/ PER93507.pdf ; and

• Национальную комиссию по борьбе с принудительным трудом:

https://www.ilo.org/dyn/natlex/natlex4.detail?p_lang=en&p_isn=75528&p_ country=PER&p_count=1328&p_classification=03&p_classcount=7

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

157

16.

Разработка законов и содействие законодательным реформам70

Как подчеркивается в разделе 1 настоящего Практического руководства, инструменты, принятые на Международной конференции труда, решения контрольных органов МОТ, техническая помощь Международного бюро труда и политическая поддержка МОТ оказали существенное влияние на продвижение защитного трудового законодательства.71 Профсоюзы могут использовать международные трудовые нормы и решения контрольных органов для разработки предложений по законодательству и продвижения трудовых реформ в соответствии с требованиями профсоюзов. Следует отметить, что регулярные контрольные органы МОТ – Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций и Комитет по применению норм – осуществляют постоянный мониторинг реформ трудового законодательства в соответствии с международными трудовыми нормами, а также замечания и рекомендации контрольных органов МОТ, в том числе органов специальных контрольных процедур, трехсторонних комитетов по рассмотрению жалоб, комиссий по расследованию и Комитета по свободе объединения. Профсоюзы могут также использо-

вать международные трудовые нормы, в том числе нератифицированные конвенции и рекомендации, в качестве источника вдохновения в рамках законодательных реформ. Еще одним актуальным ресурсом являются замечания по законопроектам и техническим концепциям, представленные Международным бюро труда. Этот ресурс также может быть использован для разработки законопроектов. Кроме того, актуальными являются следующие моменты: когда конвенция сопровождается рекомендацией, необходимо, чтобы профсоюзы использовали оба инструмента вместе. Зачастую дополнительная рекомендация содержит подробную информацию о выполнении конвенции; при необходимости следует использовать замечания и рекомендации контрольных органов МОТ в отношении вашей страны. Поддержка предложения профсоюзов по реформированию законодательства с учетом рекомендаций МОТ усиливает это предложение с политической и правовой точек зрения; следует использовать принципы и решения, выработанные на протя-

70. В качестве источников для данного раздела были взяты следующие документы: Panorama Laboral Normativo. См. по адресу: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_537018/lang--es/index.htm. Guía N° 12. Normas internacionales del trabajo: herramientas para fortalecer la legislación laboral nacional и Guía N° 4 para promover la implementación de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical. См. здесь: https://www.ilo.org/actrav/info/ pubs/WCMS_430607/lang--es/index.htm.

71. VILLASMIL PRIETO, Humberto. Una visión “americana” del centenario de la OIT: aproximación a la comprensión de una relación histórica. OIT: Бюро МОТ для стран Южного конуса Латинской Америки, декабрь 2019 года. См. на вебсайте: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---sro-santiago/documents/publication/ wcms_736787.pdf.

158

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

жении десятилетий контрольными органами МОТ, которые легли в основу реформ в области защитного труда во всем мире. Например, Сборник решений и принципов Комитета по свободе объединения.72

национальном трудовом законодательстве, социальном обеспечении и общем законодательстве в области прав человека. Поиск информации может осуществляться по странам и темам.

NATLEX можно найти по ссылке:

Полезным инструментом для мониторинга реформ законодательства является база данных МОТ NATLEX. Эта база данных содержит информацию о

В следующей таблице приведены некоторые примеры.

https://www.ilo.org/dyn/natlex/natlex4. home

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ для содействия законодательным реформам

Реформы законодательства о наихудших формах детского труда • Аргентина

Дело касается недостатков в осуществлении Аргентиной Конвенции МОТ № 182 о наихудших формах детского труда, которые Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций отметил в связи с непринятием подробного перечня опасных видов работ, запрещенных для несовершеннолетних, а также отсутствием в Уголовном кодексе Аргентины четкого определения использования несовершеннолетних для целей проституции. Обратившись к правительству с настоятельным призывом устранить эти недостатки, Комитет экспертов вступил в конструктивный диалог с правительством, к которому присоединился Комитет Организации Объединенных Наций по правам ребенка, что в конечном итоге привело к принятию ряда поправок к соответствующим законам, составлению перечня опасных видов трудовой деятельности и введению уголовной ответственности за детскую проституцию. Комитет экспертов проследил за этими законодательными реформами в своем ежегодном докладе за 2018 год. С замечаниями можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID:3340183 Источник: МОТ. Мониторинг соблюдения международных трудовых норм: ключевая роль Комитета экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций. Женева: МОТ, 2019.

• Перу

В целях выполнения обязательств, вытекающих из Конвенций МОТ №№ 138 и 183, было принято законодательство, устанавливающее перечень опасных работ и видов деятельности, которые являются опасными и вредными для здоровья подростков в целом. С принятой правовой нормой можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ELECTRONIC/96104/113460/F73813669/ PER96104.pdf

72. https://www.ilo.org/global/standards/subjects-covered-by-international-labour-standards/freedom-of-association/ WCMS_635185/lang--es/index.htm

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

159

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ для содействия законодательным реформам

Реформы законодательства о дискриминации • Бразилия

Бразилия была объектом многочисленных замечаний Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций и была включена в «короткий список» Комитета Конференции по применению норм в отношении соблюдения Конвенции № 111 о дискриминации в области труда и занятий. Замечания и последующие меры, принятые обоими регулярными контрольными органами, способствовали принятию правительством Бразилии законодательных мер, например, в области повышения осведомленности. Комитет экспертов отслеживает эти законодательные реформы в своих ежегодных докладах. С замечаниями можно ознакомиться по следующим ссылкам: Замечания 2018 года: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID,P11110_COUNTRY_ID,P11110_COUNTRY_NAME,P11110_ COMMENT_YEAR:3344330,102571,Brasil,2017 Замечания 2014 года: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID,P11110_COUNTRY_ID,P11110_COUNTRY_NAME,P11110_ COMMENT_YEAR:3149568,102571,Brasil,2013 Замечания 2013 года: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID,P11110_COUNTRY_ID,P11110_COUNTRY_NAME,P11110_ COMMENT_YEAR:3057584,102571,Brasil,2012 Замечания 2010 года: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID,P11110_COUNTRY_ID,P11110_COUNTRY_NAME,P11110_ COMMENT_YEAR:2308974,102571,Brasil,2009 Замечания 2009 года: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID,P11110_COUNTRY_ID,P11110_COUNTRY_NAME,P11110_ COMMENT_YEAR:2303709,102571,Brasil,2008 Замечания 2007 года: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID,P11110_COUNTRY_ID,P11110_COUNTRY_NAME,P11110_ COMMENT_YEAR:2272348,102571,Brasil,2006 Источник: МОТ. Комитет по применению норм Международной конференции труда: динамичный и влиятельный, основанный на десятилетиях диалога и убеждения. Женева: МОТ, 2011, стр. 79-85.

160

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ для содействия законодательным реформам

Реформы законодательства об асбесте • Канада

Дело касается ст. ст. 3 и 10 Конвенции № 162, в соответствии с которыми ратифицировавшие ее государства обеспечивают максимально строгую защиту работников от асбеста и, насколько это возможно, запрещают использование этого вещества. В своих докладах Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций неоднократно отмечал замечания канадских профсоюзов, в которых говорилось, что, несмотря на то, что Канада остается одним из крупнейших производителей асбеста, научные исследования и обновленные руководящие принципы национальных научно-исследовательских институтов, МОТ и ВОЗ указывали на то, что с научной точки зрения рекомендуется полностью запретить использование асбеста в Канаде и что это не будет иметь серьезных экономических последствий. Поэтому Комитет экспертов при поддержке Комитета по применению норм предложил правительству провести консультации с социальными партнерами с целью обновления национального законодательства по асбесту в соответствии с действующими научными нормами и положениями Конвенции № 162. Комитет экспертов проследил за законодательными реформами в своем Ежегодном докладе за 2018 год. С замечаниями можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID:3343017 Источник: МОТ. Мониторинг соблюдения международных трудовых норм: ключевая роль Комитета экспертов МОТ поприменению конвенций и рекомендаций. Женева: МОТ, 2019.

Реформы законодательства о защите профсоюзов от дискриминации • Коста-Рика

Дело касается постоянных случаев невыполнения Коста-Рикой законов о борьбе с дискриминацией профсоюзов. Эти проблемы привели к тому, что многие профсоюзные деятели не имеют надлежащей защиты от дискриминационных увольнений и других актов преследования, которые, по мнению Комитета экспертов, нарушают их права в соответствии со ст. ст. 1 и 2 Конвенции № 98. После замечаний Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций и других международных органов, а также продолжающихся консультаций между правительством Коста-Рики и экспертами МОТ в 2016 году был наконец принят новый закон, предусматривающий ряд мер по резкому сокращению продолжительности судебного разбирательства по делам о дискриминации профсоюзов и улучшению исполнения судебных решений в этой связи.

Комитет экспертов проследил за законодательными реформами в своем Ежегодном докладе за 2019 год. С замечаниями можно ознакомиться по этой ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID:3340183 Источник: МОТ. Мониторинг соблюдения международных трудовых норм: ключевая роль Комитета экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций. Женева: МОТ, 2019.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

161

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ для содействия законодательным реформам

Реформы законодательства о равной оплате труда • Гренада

Дело касается положения Постановления о минимальной заработной плате Гренады 2002 года, в котором установлена различная минимальная заработная плата для мужчин и женщин, занятых в сельском хозяйстве. Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций напомнил, что это положение не соответствует п. 1 ст. 2 Конвенции МОТ № 100, которая запрещает проведение каких-либо различий в определении размера заработной платы по признаку пола, и настоятельно призвал правительство внести поправки в закон. После этих замечаний было достигнуто соглашение между социальными партнерами в Гренаде, которые поддержали позицию Комитета экспертов. В ответ на это правительство инициировало процесс реформирования, который в конечном итоге привел к внесению поправки в это Постановление, устанавливающей равную минимальную заработную плату для всех сельскохозяйственных рабочих независимо от их пола. Комитет экспертов проследил за законодательными реформами в своем Ежегодном докладе за 2013 год. С замечаниями можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID:3081676 Источник: МОТ. Мониторинг соблюдения международных трудовых норм: ключевая роль Комитета экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций. Женева: МОТ, 2019.

Реформы законодательства о принудительном труде • Перу

Дело касается Уголовного кодекса Перу, который, несмотря на то, что он, охватывая преступления, связанные с торговлей людьми и другими видами принудительного труда, не содержит конкретных положений, криминализирующих принудительный труд во всех его формах, как того требует ст. 25 Конвенции МОТ № 29. Отметив этот недостаток, Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций настоятельно призвал правительство принять новое законодательство, устанавливающее эти уголовные преступления. В результате этих замечаний правительство при содействии технических экспертов МОТ приступило к процессу реформирования, который привел к подготовке и принятию реформы Уголовного кодекса Перу. В ходе реформы был добавлен ряд новых правонарушений, касающихся принудительного труда во всех его формах. Комитет экспертов проследил за законодательными реформами в своем Ежегодном докладе за 2018 год. С замечаниями можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID:3330851 Источник: МОТ. Мониторинг соблюдения международных трудовых норм: ключевая роль Комитета экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций. Женева: МОТ, 2019.

162

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ для содействия законодательным реформам

Реформы законодательства об упразднении принудительного труда • Доминиканская Республика.

Доминиканская Республика является объектом многочисленных замечаний Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций и обсуждалась в Комитете конференции по применению норм в отношении соблюдения Конвенции № 105 о принудительном труде, в частности в области сахарных плантаций и злоупотреблений, совершаемых в отношении гаитянских работников-мигрантов. Замечания и последующие меры, принятые как регулярными наблюдательными органами, включая миссии по прямым контактам, так и техническую помощь со стороны Международного бюро труда, способствовали принятию законодательных мер. Комитет экспертов проследил за законодательными реформами в своих ежегодных докладах. См. замечания по следующим ссылкам: Замечания 2000 года: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID,P11110_COUNTRY_ID,P11110_COUNTRY_NAME,P11110_ COMMENT_YEAR:2186925,102930,Rep%C3%BAblica%20Dominicana,1999

Замечания 1998 года: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID,P11110_COUNTRY_ID,P11110_COUNTRY_NAME,P11110_ COMMENT_YEAR:2163153,102930,Rep%C3%BAblica%20Dominicana,1997

Замечания 1992 года: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID,P11110_COUNTRY_ID,P11110_COUNTRY_NAME,P11110_ COMMENT_YEAR:2106152,102930,Rep%C3%BAblica%20Dominicana,1992 Источник: МОТ. Комитет по применению норм Международной конференции труда: динамичный и влиятельный, основанный на десятилетиях диалога и убеждения. Женева: МОТ, 2011, стр. 85-93.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

163

17.

Спорные дела в национальных судах

Профсоюзы могут использовать международные трудовые нормы и решения контрольных органов для обоснования своих претензий в национальных судах. Профсоюзы могут включать в свои представления замечания и рекомендации контрольных органов, в том числе Комитета экспертов и Комитета по свободе объединения, в поддержку своих аргументов.

Кроме того, в ряде национальных судов приняты международные трудовые нормы и руководящие принципы решений контрольных органов, которые находят свое отражение в их решениях. Профсоюзы нередко прибегают к amparo или опеке и искам о признании неконституционности. Некоторые примеры приведены в следующей таблице.

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ в поддержку дел, рассматриваемых национальными судебными органами

ДЕЛА, КАСАЮЩИЕСЯ РАВНОПРАВИЯ И НЕДОПУЩЕНИЯ ДИСКРИМИНАЦИИ

Дело о равенстве в оплате труда • Канада

Дело касается утверждения Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse [Комиссии по правам человека и молодежи] о том, что в нынешней системе оплаты труда (Квебекская хартия прав человека и свобод) сохраняется дискриминационная разница в оплате труда работников административной сферы (с преобладанием женщин) и работников специализированного сектора и сферы обслуживания (с преобладанием мужчин). Суд по правам человека Квебека взял за основу Конвенцию МОТ № 100 и Рекомендацию № 90, а также соответствующие договоры Организации Объединенных Наций и постановил, что национальное законодательство должно толковаться в соответствии с международными обязательствами государства. Суд заявил, что Лавальский университет нарушил право на равенство работников административной сферы, не предоставив им вознаграждение, равное вознаграждению их коллег, работающих в специализированном секторе и сфере обслуживания, поскольку они выполняют работу, имеющую равную ценность. БОДОННЕ, Ксавье (редактор). Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho. Турин: Международный учебный центр МОТ. 2010.

164

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ в поддержку дел, рассматриваемых национальными судебными органами

Дело о правах домашней прислуги, стабильности занятости и праве на недопущение дискриминации • Колумбия

Дело касается решения Конституционного суда Колумбии (решение № С-028/19), которое поддерживает юрисдикционное решение с учетом Конвенции МОТ № 111 о дискриминации в области труда и занятий, «которая требует от государства поощрять равенство обращения и возможностей в области труда и занятий с помощью различных механизмов, включая отмену законодательных положений, несовместимых с этим постулатом, и изменение практики, которая проводит различие, исключает или основана на неоправданных предпочтениях, основанных на признаках расы, религии, цвета кожи, политических убеждений, родового или социального происхождения» ((п. б) ст. 1 (с учетом п. 16 ст. 4)). С решением суда можно ознакомиться по ссылке: h t t p s : / / w w w. c o r t e c o n s t i t u c i o n a l . g o v. c o / r e l a t o r i a / 2 0 1 9 / C - 0 2 8 - 1 9 . htm?fbclid=IwAR2tPcReypJWy_jglFA4QZS48kxAqJi2QhEVW7u-MTEcboyXugkpzU-y0Y. Справка Мери Пердомо – юриста по трудовым вопросам, профсоюзного юрисконсульта и лидера.

ДЕЛА, КАСАЮЩИЕСЯ ПРАВ КОРЕННЫХ НАРОДОВ

• Коста-Рика

Дело касается решения Конституционной палаты Верховного суда от 11 августа 1999 года (решение № 06229-aa, дело № 96-007361-007-CO-C), в котором суд признал недействительным постановление о сокращении размера резервации коренного населения только на основании нарушения ст. 11 Конвенции МОТ № 107.

• Коста-Рика

Дело касается решения Конституционной палаты Верховного суда от 16 января 1998 года (решение № 0241-98, дело № 5325-V-97), в котором суд на основании ст.

4 Конвенции МОТ № 169, в соответствии с которой государства обязуются принимать специальные меры защиты в интересах коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, признал недействительным решение о сокращении бюджета Национальной комиссии по делам коренных народов на 85%. «С момента принятия Коста-Рикой этого международного инструмента государство Коста-Рика обязалось в соответствии с вышеупомянутой ст. 4 принять специальные меры, которые должны пониматься как постоянная деятельность по защите этнических групп меньшинств, их институтов, собственности, труда, окружающей среды, среди прочего, от воздействия со стороны нашего населения и культуры. Эти специальные меры должны означать для государства запрет на отказ или выход из государственного учреждения, которое стремится стать форумом для дискуссий и инициатив по вопросам коренных народов в стране». Источник: БОДОННЕ, Ксавье. Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho. Турин: Международный учебный центр МОТ. 2010.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

165

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ в поддержку дел, рассматриваемых национальными судебными органами ДЕЛА, КАСАЮЩИЕСЯ УСЛОВИЙ ТРУДА

Дело о рабочем времени • Перу

Дело касается иска о неконституционности, поданного Профсоюзом рабочих Токвепалы и другими в Конституционный суд Перу. В своем решении от 17 апреля 2006 года (дело № 4635-2004-AA/TC) Конституционный суд объявил недействительными рабочее время, установленное коллективным договором горнодобывающей компании. С этой целью суд рассмотрел различные международные инструменты, такие как Конвенция МОТ № 1, а также замечания по этой же Конвенции, высказанные Комитетом экспертов Перу. «В этой связи следует отметить, что Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций (КЭПКР) Международной организации труда в своем индивидуальном замечании по Конвенции 1919 года о рабочем времени в промышленности (№ 1), ратифицированной страной в 1945 году (документ № 062002PER001 от 2002 года) считает, что система труда 14 х 7, применяемая в Перу, не соответствует положениям ст. 2 Конвенции МОТ№ 1, поскольку средняя продолжительность рабочего времени в течение трехнедельного периода достигает 56 часов в неделю и превышает предел, установленный п. с) ст. 2 (48 часов в неделю). С решением Конституционного суда можно ознакомиться по ссылке: https://www. tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/04635-2004-AA.pdf. Комитет экспертов проследил за делом в своем Ежегодном докладе за 2009 год. С замечаниями можно ознакомиться по ссылке: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:13100:0::NO::P13100_ COMMENT_ID,P11110_COUNTRY_ID,P11110_COUNTRY_NAME,P11110_ COMMENT_YEAR:2290936,102805,Per%C3%BA,2008 Источник: БОДОННЕ, Ксавье. Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho. Турин: Международный учебный центр МОТ. 2010.

Дело о защите от несправедливого увольнения • Тринидад и Тобаго

Дело ссылается на решение Суда по трудовым спорам Тринидада и Тобаго (3 марта 1998 года, № 140 от 1997 года), в котором говорится: «Принципы надлежащей практики трудовых отношений запрещают прекращение трудовых отношений без уважительной причины, связанной со способностью работника выполнять работу, для которой он был нанят, или исходя из операционных потребностей предприятия». Эти принципы признаны в Конвенции Международной организации труда № 158, в которой излагаются уже установленные письменные принципы надлежащей практики трудовых отношений, без учета того факта, что эта Конвенция не была ратифицирована Тринидадом и Тобаго. Конвенция не применяется в качестве неотъемлемого аспекта внутреннего законодательства Тринидада и Тобаго, однако она применяется в качестве доказательства существования международно признанных принципов надлежащей практики трудовых отношений». Источник: БОДОННЕ, Ксавье (редактор). Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho. Турин: Международный учебный центр МОТ. 2010.

166

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ в поддержку дел, рассматриваемых национальными судебными органами ДЕЛА, КАСАЮЩИЕСЯ СВОБОДЫ ОБЪЕДИНЕНИЯ

Дело о праве на организацию в аграрном секторе • Канада

Дело касается права сельскохозяйственных рабочих на организацию. Закон, рассматриваемый Верховным судом Канады, не запрещает сельскохозяйственным работникам вступать в профсоюзы, но воздерживается от предоставления им защиты, предоставляемой другим работникам, от, в частности, от антипрофсоюзной практики. 20 декабря 2001 года Верховный суд Канады подчеркнул центральную роль принципа недопущения дискриминации в эффективном признании свободы объединения. В поддержку признания позитивного обязательства государства распространить защиту свободы объединения на сельскохозяйственных рабочих суд сослался на ряд конвенций МОТ, в частности на ст. 2 и 10 Конвенции № 87 и Конвенции №№ 11 и 141. Источник БОДОННЕ, Ксавье (редактор). Международное трудовое право и внутреннее право. Учебное пособие для судей, адвокатов и преподавателей права. Турин: Международный учебный центр МОТ. 2010.

Дела о защите профсоюзов от дискриминации • Чили

Дело ссылается на решение Верховного суда Чили от 19 октября 2000 года (дело № 10.695). В его компетенцию входило определение того, распространяется ли юрисдикция профсоюза на работников, являющихся кандидатами в представители профсоюза, еще до официальной регистрации профсоюза. Отметив противоречие между двумя статьями трудового законодательства в отношении момента, когда профсоюзная юрисдикция начала действовать в полном объеме, Верховный суд Чили прибегнул к конвенциям МОТ, ратифицированным Чили, с тем чтобы решить, какое из двух решений в конечном итоге должно иметь преимущественную силу. Суд конкретно сослался на ст. 3 Конвенции МОТ № 87, которая признает право профсоюзов свободно выбирать своих представителей, и на Конвенции №№ 98 и 135, которые обязывают государства обеспечивать эффективную и адекватную защиту трудящихся от дискриминации по признаку их членства или деятельности в профсоюзе. Исходя из этого, Верховный суд постановил, что национальное законодательство должно толковаться таким образом, чтобы эффективно защищать кандидатов в представители профсоюзов от любых актов дискриминации, даже если они выдвигают свою кандидатуру на выборах до официального создания профсоюза. Что касается использования норм международного права для толкования национального законодательства, то Верховный суд принял следующее решение: «(...) Конвенции МОТ №№ 87, 98 и 135 четко дают понять, что перед лицом любых сомнений, которые могут возникнуть в нашем внутреннем законодательстве, необходимо учитывать предписания международного права, особенно в свете положений ст. 5 Политической конституции Республики. (...) В ст. 3 Конвенции № 87 о свободе ассоциации и защите права на организацию говорится об автономии этих организаций, одним из аспектов которой является свободное избрание их представителей. Очевидно, что если бы при создании профсоюза и избрании его руководства это руководство было уволено в связи с потребностями компании, не будучи аккредитованным, наше законодательство не соответствовало бы международным предписаниям».

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

167

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ в поддержку дел, рассматриваемых национальными судебными органами

• Коста-Рика

Дело ссылается на решение Конституционной палаты Верховного суда Коста-Рики от 8 октября 1993 года (решение № 5000-93, дело № 1214-S-93), в котором суд, опираясь главным образом на ст. 1 Конвенций МОТ №№ 98 и 135, в отсутствие прямого положения в Трудовом кодексе признал наличие усиленной защиты в интересах представителей трудящихся, включая, в частности, право на восстановление на работе в случае необоснованного увольнения.

• Перу

Дело касается иска о неконституционности, поданного Профсоюзом работников Telefónica del Peru S.A. и FETRATEL в Конституционный суд Перу (дело № 1124-2001AA/TC). Что касается увольнений, направленных против профсоюзов, то Конституционный суд, принимая во внимание положения ст. 2 Конвенции МОТ № 87 и п. 2 б) ст. 1 и Конвенции № 98, вынес решение о восстановлении на работе лиц, являющихся членами профсоюза-истца, которые были уволены с предприятия, мотивируя это тем, что критерий членства в профсоюзе был использован для определения применения меры по увольнению. С решением можно ознакомиться по ссылке: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2002/01124-2001-AA.html. Источник: БОДОННЕ, Ксавье (редактор). Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho. Турин: Международный учебный центр МОТ. 2010.

Дело о праве создавать профсоюзы без предварительного разрешения • Колумбия

Ст. 372 Основного трудового кодекса Колумбии предусматривает, что организации трудящихся должны зарегистрировать свой устав в Министерстве труда, с тем чтобы пользоваться правами, признанными за профсоюзами в соответствии с национальным законодательством. Действительность этого положения была оспорена в Конституционном суде Колумбии в связи с предполагаемым нарушением ст. 2 Конвенции МОТ № 87 и ст. 39 Конституции Колумбии, в которой признается свобода объединения. Утверждалось, что процедура регистрации на самом деле является предварительным разрешением в силу того, что министерство осуществляет тщательный контроль за содержанием свидетельства о регистрации. Напомнив, что Конвенция МОТ № 87 является частью «конституционного блока», суд, основываясь на ст. 2 Конвенции, а также на ст. 39 Национальной конституции, заявил об условной конституционности оспариваемой статьи, «в том понимании, что вышеупомянутая регистрация выполняет исключительно уведомительную функцию, не давая вышеупомянутому министерству права осуществлять предварительный контроль за содержанием акта о регистрации». БОДОННЕ, Ксавье (редактор). Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho. Турин: Международный учебный центр МОТ. 2010.

Дела о праве свободно выбирать своих представителей • Колумбия

Дело касается решения Конституционного суда Колумбии от 5 февраля 2000 года (решение C-385/2000), в котором суд объявил неконституционной статью, ограничивающую доступ иностранных работников к руководящим должностям в профсоюзах, обосновав это решение главным образом нарушением ст. 3 Конвенции МОТ № 87,

168

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ в поддержку дел, рассматриваемых национальными судебными органами которая предоставляет профсоюзам, в частности, право свободно выбирать своих представителей.

• Парагвай

Дело касается иска о неконституционности, поданного Единой конфедерацией трудящихся (CUT) и Национальной конфедерацией трудящихся (CNT) в связи с принятием исполнительной властью в 1992 году постановления № 16769, которое регламентировало выборы в профсоюзах и обусловливало регистрацию организаций, а также признание их руководителей. Верховный суд Парагвая в своем решении № 35 от 23 сентября 2000 года объявил постановление № 16769 неконституционным, посчитав его противоречащим ст. 3 Конвенции МОТ № 87. БОДОННЕ, Ксавье (редактор). Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho. Турин: Международный учебный центр МОТ. 2010.

Дело о коллективных переговорах в государственном секторе • Перу

Дело касается решения Конституционного суда Перу от 3 сентября 2015 года, в котором для обоснования своего решения об утверждении права на заключение коллективных договоров в государственном секторе Суд использует конвенции МОТ №№ 98 и 151, решения Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций, а также несколько общих обзоров, подготовленных в соответствии с процедурой, предусмотренной ст. 19 Устава МОТ. С предложением можно ознакомиться по этой ссылке: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2015/00003-2013-AI%2000004-2013-AI%20 00023-2013-AI.pdf. Справка Сауло Галиции – юриста по трудовым вопросам и профсоюзного советника по правовым вопросам.

Дела о продвижении коллективных переговоров на отраслевом уровне • Перу

Дело ссылается на решение Конституционного суда Перу (дело № 0261-2003-AA/TC), в котором суд отклонил чрезвычайную апелляцию, поданную Строительной палатой Перу CAPECO на административный акт, устанавливающий общесекторальный уровень для ведения коллективных переговоров в секторе гражданского строительства. Суд, среди прочих аспектов, опирался на ст. 4 Конвенции МОТ № 98, согласно которой государство должно не только гарантировать право на ведение переговоров, но и содействовать его развитию, что позволяет обеспечить определенные «защитные бонусы», когда это единственный способ сделать коллективные переговоры возможными. По его мнению, уникальные особенности сектора и, в частности, очень высокий уровень ротации работников между различными компаниями и участками делают невозможным на практике создание профсоюзной организации на уровне компаний, в связи с чем проведение коллективных переговоров на уровне сектора является единственной возможностью для Федерации работников гражданского строительства Перу сделать свое конституционное право на ведение коллективных переговоров жизнеспособным. См. решение суда по ссылке: https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00261-2003-AA.pdf. БОДОННЕ, Ксавье (редактор). Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho. Турин: Международный учебный центр МОТ. 2010.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

169

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ в поддержку дел, рассматриваемых национальными судебными органами

• Перу

В данном случае речь идет о решении Конституционного суда Перу (дело № 035612009-PA/TC), в котором суд обосновывает свое решение подтвердить право на ведение коллективных переговоров по отраслям деятельности для портового сектора с использованием различных инструментов МОТ: Конвенция № 98 о праве на организацию и на ведение коллективных переговоров, Конвенция № 154 о коллективных переговорах, Рекомендаций № 91 о коллективных договорах и № 163 о коллективных переговорах. С решением суда можно ознакомиться по ссылке https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/03561-2009-AA.pdf. Справка Сауло Галиции – юриста по трудовым вопросам и профсоюзного советника по правовым вопросам.

Дело о праве на забастовку • Колумбия

Это дело касается иска о неконституционности, поданного Союзом различных предприятий Медельина в связи с определением того, являются ли увольнения за участие в забастовке, объявленные административным органом незаконными, антипрофсоюзными увольнениями. Конституционный суд Колумбии в своем решении от 10 августа 1999 года (дело № 206360) применил Конвенции МОТ №№ 87 и 98 и счел, что, поскольку незаконность забастовки была объявлена административным, а не судебным органом, трудящиеся были лишены гарантии беспристрастности и защиты от антипрофсоюзной дискриминации. В решении Конституционный суд также отметил, что «конституционный блок» включает в себя Конституцию МОТ, Конвенции №№ 87 и 98 и решения Комитета по свободе объединения. Он далее заявил, что «рекомендации контрольных и мониторинговых органов МОТ не могут игнорироваться, так как они являются результатом действий государства, противоречащих международным договорам, упомянутым в ст. 93 выше, даже если они не имеют прямого обязательства, они порождают тройное обязательство со стороны государств: они должны 1) приниматься и применяться административными органами; 2) служить основой для представления законопроектов; 3) определять смысл и сферу действия распоряжений, которые судья по вопросам опеки должен издавать для восстановления прав, нарушенных или находящихся под угрозой в этом и подобных случаях». С решением суда можно ознакомиться по ссылке: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/T-568-99.htm. БОДОННЕ, Ксавье (редактор). Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho. Турин: Международный учебный центр МОТ. 2010.

170

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

18. Спорные дела в международных системах защиты прав человека

Профсоюзы могут также использовать международные трудовые нормы и решения контрольных органов МОТ при рассмотрении дел, подлежащих представлению в другие системы международной защиты прав человека, такие как универсальная система Организации Объединенных Наций или региональные системы, включая межамериканскую систему прав человека. Между МОТ и межамериканской системой прав человека существует внутренняя взаимодополняемость и взаимное укрепление. Органы межамериканской системы принимают решения по вопросам труда и профсоюзов на основе принципов и решений контрольных органов МОТ. Действительность толкования, даваемого контрольными органами МОТ, признается и признается межамериканской системой прав человека. В этой связи Межамериканский суд заявляет, что «для выработки выводов о том, нарушило ли государство право на свободу объединения, суд особо учитывает заявления, содержащиеся в заявлении Комиссии, доказательства, содержащиеся в деле, и рекомендации Комитета МОТ по свободе объединения».73

Принципы и решения контрольных органов МОТ были включены в межамериканские нормы, установленные Межамериканским судом по правам человека в его юрисдикции по рассмотрению спорных вопросов и в его юрисдикции по рассмотрению неспорных вопросов или консультативных вопросов. Межамериканские нормы «укрепляют юридическую силу прав человека, гарантированных Американской конвенцией, во всех государствах полушария, поскольку международная защита прав человека находит прямое применение во внутригосударственной сфере».74 Включение межамериканских норм во внутренне законодательство связано с обязательством «контроля за конвенционностью», в силу которого органы государства и, в частности, национальные судьи должны проверять совместимость норм и актов, которые они должны анализировать, с Американской конвенцией и с толкованием, которое Межамериканский суд дает ей75 в своей роли окончательного толкователя. Ниже приводятся некоторые примеры решений Межамериканского суда по правам человека, в которых использовались международные трудовые нормы и принципы, установленные контрольными органами МОТ.

73. Межамериканский суд по правам человека. «Дело Баена Рикардо против Панамы». Решение суда от 2 февраля 2001 года, п. 171.

74. Межамериканский суд по правам человека. Ежегодный доклад за 2010 год, стр. 55.

75. Межамериканский суд по правам человека. Консультативное заключение OC-21/14 от 19 августа 2014 года.

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

171

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ в поддержку дел, рассматриваемых международными судебными органами

Дело о стабильности занятости • Межамериканский суд. Дело «Баена Рикардо и др. против Панамы».

В этом решении в отношении Панамы суд счел, что увольнение на основании закона, специально обнародованного с этой целью, 270 работников государственной службы, которые участвовали в забастовке, противоречит принципу свободы объединения согласно ст. 16 Американской конвенции о правах человека. В соответствии с признанным международным правом принципом полного возмещения ущерба уволенные работники должны быть восстановлены в должности и им должно быть выплачено вознаграждение, которого они не получали в течение истекшего периода времени. Для придания большего веса своему аргументу суд опирался как на рекомендации Комитета МОТ по свободе объединения, который вынес решение по этому конкретному делу, так и на замечания Комитета экспертов МОТ. С решением суда (от 2 февраля 2001 года) можно ознакомиться по ссылке: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_72_esp.pdf БОДОННЕ, Ксавье (редактор). Derecho internacional del trabajo y derecho interno. Manual de formación para jueces, juristas y docentes en derecho. Турин: Международный учебный центр МОТ. 2010.

Дела о внесудебных казнях или насильственном исчезновении профсоюзных деятелей • Межамериканский суд. Дело «Лагос дел Кампо против Перу»

Суд подчеркнул взаимосвязь между защитой свободы объединения на индивидуальном и коллективном уровнях. Он подтвердил свою правовую практику в отношении обязательства государств гарантировать индивидуальные и социальные аспекты свободы объединения и подтвердил неделимость этих двух аспектов. Он отметил, что казнь профсоюзного лидера не только ограничивает свободу объединения индивидуума (индивидуальный аспект), но и право и свободу определенной группы свободно объединяться для достижения общей цели, не испытывая страха и страха (социальный аспект). Свобода объединения включает право использовать любые средства для осуществления этой свободы (право на забастовку). С решением суда от 3 марта 2005 года можно ознакомиться по ссылке: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_121_esp.pdf

Дело о свободе слова и объединения • Межамериканский суд. Дело «Лагос дель Кампо против Перу».

На основании решений Комитета по свободе объединений Межамериканский суд заявляет, что признание свободы слова является условием sine qua non для полноценного развития профсоюзов. Он отмечает, что защита права на объединение в вопросах труда не только защищает профсоюзы, их членов и их представителей, но и распространяется на организации, которые по своему характеру отличаются от профсоюзов, преследуют цели представления интересов трудящихся, и что необходимо усилить защиту стабильности занятости избранных представителей трудящихся. С решением суда от 31 августа 2017 года можно ознакомиться по ссылке: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_340_esp.pdf

172

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Примеры использования международных трудовых норм и решений контрольных органов МОТ в поддержку дел, рассматриваемых международными судебными органами

Дело об обладании профсоюзов правами • Межамериканский суд. Консультативное заключение об обладании юридиче-

ских лиц правами в межамериканской системе прав человека. Суд устанавливает, что государства обязаны гарантировать права профсоюзных организаций, содержащиеся в п. 1 а) ст. 8 Сан-Сальвадорского протокола, и что такое обязательство включает: а) позитивные обязательства: разрешать и поощрять создание условий, в которых такие права могут быть эффективно реализованы; б) негативные обязательства: воздерживаться от создания барьеров, таких как правовые или политические, которые, как правило, препятствуют профсоюзам, федерациям и конфедерациям пользоваться возможностью свободного функционирования, а профсоюзам – объединяться в объединения. С консультативным заключением (26 февраля 2016 года) можно ознакомиться здесь: http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_22_esp.pdf

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

173

БИБЛИОГРАФИЯ

Библиография МОТ Руководство по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде (издание 2019 года, приуроченное к 100-летию со дня основания): https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-andpublications/publications/WCMS_697949/lang--en/index.htm Правила игры: введение в деятельность Международной организации труда в сфере трудовых норм (издание 2019 года, приуроченное к 100-летию со дня основания) https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-andpublications/publications/WCMS_672549/lang--en/index.htm Мониторинг соблюдения международных трудовых норм: ключевая роль Комитета экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций (издание 2019 года, приуроченное к 100-летию со дня основания): https://www.ilo.org/global/standards/WCMS_730866/lang--en/index.htm Движущая сила зарождения и развития трипартизма – роль Группы трудящихся МОТ: https://www.ilo.org/actrav/info/pubs/WCMS_710908/lang--en/index.htm

174

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Свобода объединения. Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения (2018): https://www.ilo.org/global/standards/subjects-covered-by-internationallabour-standards/freedom-of-association/WCMS_632659/lang--en/index. htm Свобода объединения: руководство пользователя – нормы, принципы и процедуры Международной организации труда: https://ilo.org/global/standards/information-resources-and-publications/ publications/WCMS_087990/lang--en/index.htm Руководство по международным трудовым нормам (2014): https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-andpublications/publications/WCMS_246944/lang--en/index.htm Комитет по применению норм Международной конференции труда: динамичный и влиятельный, основанный на десятилетиях диалога и убеждения: https://www.ilo.org/global/standards/information-resources-andpublications/publications/WCMS_154192/lang--en/index.htm Что такое МОТ и чем она занимается: http://www.ilo.ch/global/about-the-ilo/WCMS_082364/lang--en/index. htm

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

175

ДЛЯ ЗАМЕТОК

176

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда

Практическое руководство по действиям профсоюзов в Международной организации труда