Informe Gestión Fronteriza y Control Migratorio

GESTIÓN FRONTERIZA Y CONTROL MIGRATORIO

Juan del Rosario Santana

Wagner Gomera

GESTIÓN FRONTERIZA

Y CONTROL

MIGRATORIO

GESTIÓN FRONTERIZA Y CONTROL MIGRATORIO

Juan del Rosario Santana Wagner Gomera

© Instituto Nacional de Migración (INM RD), 2026

C/ Manuel Rodríguez Objío, núm. 12

Gazcue, Santo Domingo

República Dominicana

Tel.: +1809-412-0666

Correo electrónico: info@inm.gob.do

Sitio web: www.inm.gob.do

Consultoría: Ecofrontera

Autores: Juan del Rosario Santana y Wagner Gomera Coordinación técnica INM RD: Germania Estévez, Angeline Molina y Patricia Morel

ISBN impreso: 978-9945-634-58-7

ISBN online: 978-9945-634-59-4

Corrección de estilo: Daniel García

Diseño y diagramación: Laura Longa M. Imágenes de cubierta e interior: Freepik

Impresión: Pia Menicucci & Asoc, SRL

Santo Domingo, República Dominicana

y

RESUMEN EJECUTIVO

La migración internacional es un fenómeno global que impacta a casi todas las regiones del mundo. Tanto los países de origen como los de destino enfrentan transformaciones sociales, económicas, culturales y políticas derivadas de estos movimientos poblacionales.

La República Dominicana no ha estado ajena a este proceso. En la actualidad, experimenta un acelerado flujo de inmigración haitiana irregular, motivado por la profunda crisis política, social y económica que atraviesa Haití. En este contexto, y con el objetivo de proteger su frontera, el Estado ha adoptado una política migratoria más estricta, implementando diversas medidas para perfeccionar los controles migratorios y la gestión fronteriza.

Un actor clave en estos esfuerzos, junto con la Dirección General de Migración, es el Instituto Nacional de Migración (INM RD), organismo encargado de la investigación, formación y formulación de políticas en materia migratoria. En esa línea, y con el apoyo del Banco Mundial, se emprendió esta investigación, orientada a proponer políticas de control migratorio y gestión fronteriza que sean modernas, transparentes, eficientes y respetuosas de los derechos humanos, las cuales deben contribuir tanto a la seguridad nacional y ciudadana como al desarrollo socioeconómico de la frontera dominico-haitiana.

Para ello, se aplicaron diversas técnicas de recolección de datos, tales como la revisión documental, las entrevistas, los talleres participativos y la observación directa en los principales puntos de control formales. El documento resultante se nutre principalmente del diálogo con actores claves de las provincias fronterizas.

Los hallazgos revelan que dichos controles presentan altos niveles de discrecionalidad, múltiples formas de entrada y salida que requieren tratamientos diferenciados, y un uso esporádico y selectivo de tecnología

biométrica, cuyos datos no se aprovechan de manera efectiva. Asimismo, existe superposición de funciones con la presencia militar en los puntos de acceso, lo que en ocasiones relega al organismo migratorio. A esto se suma la constante presión de sectores comerciales y organizaciones no gubernamentales sobre las autoridades para que se flexibilice el ingreso de inmigrantes haitianos, quienes enfrentan serias dificultades para realizar actividades comerciales o de servicios fuera de las áreas de tolerancia establecidas.

El estudio también revela que los procesos de interdicción son ejecutados por una combinación de actores: militares, policías, personal de migración y autoridades locales. Sin embargo, esto no garantiza el respeto al debido proceso, ya que muchos de estos agentes carecen de la formación adecuada. A ello se añade la precariedad de las instalaciones utilizadas como centros de tránsito para la deportación, que no cumplen con los estándares mínimos y exponen a mujeres y niños haitianos a condiciones de vulnerabilidad, maltrato y violaciones de derechos fundamentales.

En lo que respecta a la gestión fronteriza, el estudio la concibe como un conjunto de instituciones gubernamentales que operan de manera fragmentada en los puntos formales de la frontera. La vigilancia y la seguridad están en manos principalmente de las autoridades militares, lo que limita el accionar de organismos civiles, como la Dirección General de Aduanas, la Dirección General de Migración, el Ministerio de Salud Pública y los gobiernos locales. Esta falta de coordinación interinstitucional favorece la discrecionalidad en la aplicación de las políticas migratorias y aduaneras, y refuerza la superposición de funciones en torno al componente militar.

Aunque se observan mejoras en la infraestructura física de algunos puntos fronterizos, muchas de estas aún no están totalmente operativas, de modo que no contribuyen a superar la desconfianza y el clima de inseguridad que caracterizan los procesos migratorios y aduaneros. Además, está la percepción de diversos actores de la sociedad civil y autoridades locales, quienes señalan que la gestión fronteriza actual está permeada por prácticas de corrupción, sobre todo en lo que respecta al tráfico de inmigrantes haitianos irregulares.

Para superar estas deficiencias, el estudio plantea un conjunto de propuestas orientadas a transformar el control migratorio y la gestión

Gestión fronteriza y control migratorio

fronteriza en instrumentos de desarrollo y bienestar compartido, que beneficien a los sectores económicos y sociales involucrados. Su implementación reduciría las brechas estructurales de la zona fronteriza, identificadas en la estrategia de desarrollo Mi Frontera RD.

Propuestas para mejorar los controles migratorios y la movilidad:

• Universalizar el control biométrico: Aplicarlo a todas las personas que ingresan por puertos terrestres, sin distinción de estatus social, género o actividad.

• Definir perfiles migratorios diferenciados: Establecer categorías claras, como visitante fronterizo, trabajador temporal y migrante en tránsito.

• Implementar el carnet de habitante fronterizo: Contemplado en la Ley núm. 285-04 para facilitar la movilidad de los haitianos residentes en comunidades cercanas a la frontera. Se debe ampliar su alcance para que se puedan ejercer actividades comerciales y de servicios fuera de las zonas de tolerancia, siempre dentro de los límites establecidos por la normativa.

• Incluir actores claves en la selección de beneficiarios: Asociaciones de comerciantes y transportistas, ONG binacionales, alcaldías y prestadores de servicios.

• Crear un documento de viaje especial para trabajadores transfronterizos, quienes se desplazan diariamente hacia territorio dominicano: Una acreditación que sería gestionada a través de oficinas de intermediación laboral, dependientes del Ministerio de Trabajo y ubicadas en los puntos fronterizos.

Incorporación de tecnologías para fortalecer los controles:

• Desarrollar sistemas tecnológicos móviles: Las personas sometidas a controles biométricos deben portar códigos QR o credenciales electrónicas que faciliten su tránsito, reduciendo tiempos de espera.

• Construir una base de datos de migrantes haitianos de carácter integral: Procedimiento para mejorar el control poblacional y facilitar la planificación de políticas públicas. Deben participar el Ministerio de Interior y Policía, autoridades militares y policiales, y organizaciones nacionales e internacionales vinculadas a derechos humanos y migración.

Medidas contra el tráfico de inmigrantes haitianos:

• Reforzar la vigilancia en pasos informales: Ampliar la cobertura operativa del Cuerpo Especializado de Seguridad Fronteriza Terrestre (CESFRONT) aplicando labores de inteligencia con el uso de tecnología de punta.

• Endurecer el régimen de consecuencias: Revisar la Ley de Migración para sancionar de forma ejemplar tanto a los traficantes como a sus cómplices, y a las autoridades que incurran en actos de corrupción.

Uno de los mayores desafíos en la gestión fronteriza es el caos que se genera durante los días de mercado, cuando miles de ciudadanos haitianos cruzan hacia territorio dominicano, muchos con fines que van más allá de la compra y venta, como la prestación de servicios o la inmigración irregular. Para abordar esta problemática, se proponen varias mejoras:

• Separar flujos de personas, vehículos y mercancías: Reconfigurar los pasos formales mediante el diseño y construcción de puertos terrestres modernos, equipados tecnológicamente y con infraestructuras apropiadas para el control migratorio y comercial. El modelo implementado en Jimaní puede ser replicado en otras provincias fronterizas.

• Crear una zona comercial delimitada por una pasarela entre ambos países: Área delimitada donde los visitantes no puedan circular libremente por el resto del municipio. Esta zona debe contar con espacios diferenciados para el comercio mayorista y minorista. Así se erradicarían los mercados improvisados que hoy ocupan calles y espacios públicos.

• Prohibir la circulación de motocicletas y triciclos conducidos por haitianos irregulares fuera de las zonas de tolerancia: Exigir documentación válida para aquellos que utilicen vehículos con placas dominicanas. Se recomienda sancionar penalmente a ciudadanos dominicanos que participen en estas prácticas ilegales. Elaborar un reglamento de funcionamiento claro para el comercio fronterizo y el transporte.

• Revisar la ley de mercados fronterizos: Actualizar la ley según las nuevas dinámicas; tener en cuenta la venta mayorista, la participación de haitianos que comercian dentro del territorio dominicano, y la proliferación del transporte tipo triciclo.

• Establecer zonas específicas para el comercio minorista de subsistencia: Definir accesos diferenciados para el flujo migratorio y el comercio mayorista, para que vendedores informales —mayoritariamente haitianos— puedan ejercer su actividad en condiciones organizadas, sin necesidad de adquirir espacios fijos, y fuera del entorno urbano del municipio.

• Limitar el ingreso de vehículos a las zonas de mercado: Exigir, para la salida del perímetro seguro, los mismos requisitos que se aplican a nacionales.

Dado que existe una fragmentación de las instituciones que dirigen la gestión fronteriza, se propone unificarlas en un solo cuerpo, manteniendo las instancias de vigilancia y seguridad, pero alrededor de una sola agencia que controle todo el accionar. A continuación, se presentan algunas ideas que pudieran dar forma a esta propuesta:

Crear un sistema de control integrado fronterizo, que articule las distintas instituciones bajo una coordinación unificada, con control digital, documental y aduanero, y un mando central.

Este sistema permitirá centralizar, coordinar y supervisar todas las acciones relacionadas con el flujo migratorio y de mercancías; superar las debilidades actuales del sistema de control promoviendo la eficiencia institucional; reducir la corrupción; perfeccionar la seguridad, y promover el respeto a los derechos humanos. La experiencia internacional ofrece modelos exitosos que pueden ser adaptados a la realidad dominicana bajo una visión moderna, humanitaria y tecnológicamente avanzada; por ejemplo, Chile, Canadá y Estados Unidos.

Como parte del fortalecimiento institucional y tecnológico de la Agencia Nacional de Gestión Fronteriza y Control Migratorio (ANGEFROM), se propone el modelo de «ventanilla única fronteriza», de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Organización Mundial de Aduanas (OMA). Esta ventanilla única facilitaría la coordinación de todas las gestiones documentales, migratorias, aduaneras y sanitarias a través de una plataforma digital centralizada, reduciendo los tiempos de procesamiento, eliminando duplicidades administrativas y aumentando la transparencia. Las ventajas claves del modelo serían:

• Acceso único para importadores, exportadores y transportistas a los distintos servicios de control fronterizo.

• Integración digital de las agencias que operan en la frontera bajo un esquema interoperable.

• Reducción significativa de la discrecionalidad y de los actos de corrupción.

• Mayor previsibilidad y facilitación del comercio fronterizo formal.

• Mejora en la trazabilidad y fiscalización de personas y mercancías en tránsito.

La ampliación de la ANGEFROM, como instancia responsable de la gestión fronteriza y el control migratorio, contribuiría a superar las debilidades actuales del sistema de control en la frontera terrestre, mejorando la eficiencia institucional, reduciendo la corrupción, incrementando la seguridad y promoviendo el respeto a los derechos humanos. La experiencia internacional ofrece modelos exitosos que pueden ser adaptados a la realidad dominicana bajo una visión moderna, humanitaria y tecnológicamente avanzada.

Modelos referentes importantes: Customs and Border Protection (CBP), de Estados Unidos, que agrupa funciones de control aduanero, migratorio y de vigilancia fronteriza bajo una sola autoridad, con mando civil y uso intensivo de tecnología; la Agencia de Servicios Fronterizos de Canadá (CBSA); Agencia FRONTEX (Unión Europea); el modelo chileno: Sistema de Control Integrado Fronterizo, que articula a distintas instituciones bajo una coordinación unificada, con sistema digital de control documental y aduanero, supervisado por una autoridad civil; el modelo colombiano: Dirección de Migración Colombia, entidad especializada autónoma adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores, con funciones operativas y de registro biométrico en frontera, en coordinación con la Policía Nacional.

La zona fronteriza dominicana enfrenta múltiples desafíos estructurales. Por un lado, serias limitaciones para retener a su población local, debido a la escasa oferta de empleos, servicios básicos deficientes y oportunidades económicas limitadas. Por el otro, la franja del lado haitiano recibe una creciente presión migratoria interna: muchas personas se ven obligadas a desplazarse desde otras regiones de Haití hacia la frontera en busca de medios de vida, al tiempo que huyen del control territorial y la violencia impuesta por bandas armadas.

Este escenario genera tensiones sociales, precariedad laboral y un uso informal del territorio, al mismo tiempo que compromete la seguridad y la gobernabilidad. Frente a esta realidad compleja, se proponen las siguientes medidas estratégicas:

• Replicar el modelo CODEVI a lo largo de la frontera: Expandir hacia otras localidades fronterizas experiencias de desarrollo binacional, como el Parque Industrial CODEVI. Este modelo ha demostrado ser exitoso en la generación de empleo formal tanto para haitianos como para dominicanos, al operar bajo esquemas de zona franca con condiciones reguladas y supervisión institucional. Su ampliación podría dinamizar las economías locales, reducir la informalidad y fortalecer la cooperación bilateral.

• Promover el desarrollo local sostenible: Impulsar iniciativas productivas, cadenas de valor agropecuarias y emprendimientos locales que aprovechen los recursos y conocimientos existentes en la zona. Esto no solo favorecería la permanencia de las personas en sus comunidades de origen, sino que también fomentaría la cohesión social y reduciría la dependencia de economías informales o ilegales.

• Mejorar la infraestructura productiva y de servicios: Invertir en caminos vecinales, mercados binacionales, redes eléctricas, sistemas de agua potable y acceso a servicios financieros con el fin de crear un entorno adecuado para la actividad económica formal y condiciones de vida dignas en ambos lados de la frontera.

• Robustecer la presencia del Estado y la institucionalidad local: Mayor presencia del Estado en la zona fronteriza a través de instituciones con capacidad técnica y operativa que viabilicen el acceso a servicios públicos, preserven los derechos laborales y promuevan el desarrollo integral del territorio.

La frontera dominico-haitiana enfrenta serias deficiencias de coordinación y comunicación en la aplicación de las políticas migratorias entre las autoridades encargadas de la gestión fronteriza, principalmente las fuerzas militares y los representantes del poder local. En ese sentido se propone implementar una estrategia integral que involucre tanto a actores estatales como a organizaciones no gubernamentales y líderes comunitarios.

Las siguientes acciones son básicas para avanzar en este proceso:

• Establecer canales de comunicación efectivos y permanentes: Crear espacios institucionalizados de diálogo entre autoridades militares, representantes de organizaciones no gubernamentales y líderes comunitarios de las provincias fronterizas. Esto mejoraría la coordinación operativa, fomentaría la confianza mutua y reduciría la percepción negativa que muchas comunidades tienen sobre la presencia militar en la zona y su rol en la gestión migratoria.

• Diseñar una política comunicacional inclusiva y respetuosa de los derechos humanos: Dirigirla a la población general y que informe sobre los esfuerzos del Estado para garantizar una migración y circulación ordenada, segura y basada en el respeto a los derechos humanos. Esta campaña debe utilizar medios accesibles y adaptables al contexto rural, de manera que la información llegue a las comunidades más alejadas y vulnerables del territorio fronterizo.

• Fortalecer los mecanismos de coordinación interinstitucional: Consolidar una estructura de articulación entre las distintas instituciones responsables de la gestión migratoria y fronteriza, mediante la incorporación de las comunidades locales en la planificación y ejecución de las acciones. Una estrategia de difusión bien diseñada, adaptada a las condiciones geográficas y de acceso limitado a la zona fronteriza, será crucial para asegurar la eficacia y legitimidad de las intervenciones.

Actualmente, no existen espacios de gobernanza efectivos que propicien la participación del poder local y la sociedad civil en la gestión de los asuntos fronterizos. Por ello, se propone la creación de mecanismos locales de coordinación que aborden, de forma participativa, los problemas estructurales de la zona, tales como el comercio, el transporte, la migración y el uso compartido de los recursos naturales. En este sentido:

• Crear comisiones locales en cada punto de acceso formal, que funcionen como espacios de diálogo permanente y de «diplomacia paralela» entre actores dominicanos y haitianos. Estas comisiones, denominadas Comisión Fronteriza para la Gestión y Solución de

Conflictos Transfronterizos (CFGSC), tendrían como función mediar y gestionar conflictos binacionales ante autoridades, comerciantes, transportistas y otros sectores involucrados.

• Integración de las comisiones: Conformadas por la gobernadora provincial, el alcalde local, representantes de asociaciones de comerciantes y transportistas, organizaciones no gubernamentales (como OIM, agencias de la ONU con presencia activa) y representantes de las iglesias católica y evangélica por su arraigo en la zona.

• Establecer alianzas con organismos internacionales, como la OIM, agencias de la ONU y ONG, especializadas para brindar formación en derechos humanos, comercio transfronterizo y gestión migratoria.

• Capacitación de autoridades locales y militares en lo que respecta al diálogo y la cooperación con actores civiles para fortalecer la confianza y la gobernanza compartida en la frontera.

• Diseñar programas de atención integral a inmigrantes haitianos con enfoques diferenciados por género y edad. Estos programas deben incluir formación en derechos humanos para el personal militar, migratorio y aduanero; protección infantil y acceso a servicios básicos como educación, salud y apoyo psicosocial, con el respaldo de instituciones como el Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia (CONANI) y UNICEF, así como campañas de sensibilización comunitaria.

Recomendaciones para su implementación:

• Impulsar un proceso de socialización con las organizaciones públicas y privadas, así como con actores civiles y militares de la frontera, con el objetivo de presentar las propuestas e identificar oportunidades de mejora en su diseño y aplicación.

• Definir una hoja de ruta clara, que contemple desde la socialización hasta la aprobación de las propuestas por parte de las entidades gubernamentales competentes, así como la consulta con expertos y representantes de organismos nacionales e internacionales vinculados al tema migratorio.

• Conformar una comisión de implementación y seguimiento, encargada de velar por la viabilidad, sostenibilidad y correcta ejecución de las medidas adoptadas.

• Llevar a cabo una campaña informativa sobre las medidas finalmente aprobadas, con el propósito de concienciar a la población —especialmente la residente en zonas fronterizas— sobre sus beneficios y cómo se aplicarán.

• Establecer indicadores de evaluación a través del Observatorio de Migración y del INM RD, monitorear la eficacia de las medidas, identificar obstáculos o debilidades, y realizar los ajustes necesarios de forma oportuna para asegurar el éxito.

• Emprender programas de capacitación sobre gestión migratoria, dirigidos por el INM RD, orientados al personal civil y militar implicado en los controles migratorios y en la administración de la frontera.

INTRODUCCIÓN

La dramática situación política, social y económica que vive en estos momentos la República de Haití ha convertido a esa nación en un expulsor de emigrantes, tanto regulares como irregulares, hacia distintos lugares del mundo, pero principalmente hacia la República Dominicana, donde la inmigración ha ido creciendo de manera exponencial debido al nivel de desarrollo de esta nación y a la proximidad geográfica, pues ambos países comparten una misma isla.

A pesar de su contribución a la economía dominicana, la inmigración irregular comienza a ser un elemento de alta preocupación para las autoridades, por lo que, en aras de proteger su frontera, el Gobierno ha adoptado una serie de medidas para el fortalecimiento del control migratorio y de la gestión fronteriza, y ha presentado al Congreso nacional varios proyectos legislativos tendentes, entre otras cosas, a incrementar las penas por violaciones migratorias, principalmente las que tienen que ver con el tráfico de personas. Además, anuncia medidas para incentivar a los dominicanos a insertarse en los sectores productivos y para introducir tecnología de reemplazo de mano de obra en sectores críticos, como la construcción, la agropecuaria, etc.

En la dirección de lo anterior, se han incrementado los procesos de repatriaciones y deportaciones masivas de haitianos ilegales; han sido de los más intensos de la política migratoria dominicana y se llevan a cabo bajo cuestionamientos de ser violatorios de los derechos humanos, discrecionales y discriminatorios (pues solo afecta a los haitianos, incluidos grupos vulnerables, como niños, mujeres, embarazadas, adolescentes, ancianos, etc.).

Para afianzar su política migratoria, el Gobierno firmó en el mes de octubre del año 2023 un Pacto de Nación ante la crisis de Haití, en el que participaron líderes de partidos políticos y representantes de la sociedad

civil. En dicho pacto se reconoce el derecho del país a repatriar y deportar a ciudadanos de otras naciones en condiciones migratorias irregulares, pero apegado al debido proceso y al respeto de los derechos humanos.

Partiendo de lo anterior, autoridades del Instituto Nacional de Migración de la República Dominicana (INM RD), organismo gubernamental que estudia los fenómenos migratorios en el país y propone políticas públicas para regularlos, se preguntan si resulta oportuna la forma en que se administra la frontera dominico-haitiana en los actuales momentos, principalmente en lo relativo a controles migratorios, aduaneros, seguridad, cooperación internacional, integración y apoyo; y qué percepción tienen los actores claves de la frontera (comerciantes, funcionarios de los organismos públicos, ONG, etc.) sobre el manejo de las autoridades.

A fin de dar respuesta oportuna a estos cuestionamientos, el INM RD, junto a un equipo de consultores, realizó esta investigación, cuyo objetivo es presentar propuestas de políticas de control y gestión de frontera, basadas en el análisis de las dinámicas de la dominico-haitiana en específico, para identificar oportunidades y desafíos que promuevan el avance económico y social del país tomando en cuenta la inmigración. El equipo realizó una investigación mixta que combinó el análisis cualitativo con el cuantitativo y cuyas técnicas de recolección de datos estuvieron sustentadas en la revisión documental, y en la observación de las infraestructuras y las acciones presentes en los cuatro puntos fronterizos oficiales: Dajabón, Elías Piña, Independencia y Pedernales.

También se aplicaron entrevistas, se efectuaron talleres y se celebró un desayuno de trabajo con informantes para recabar información relevante que permitiera al equipo profundizar en el conocimiento de los controles migratorios y la gestión fronteriza en esta parte del territorio, y contar con la percepción de dichos actores sobre la actual política migratoria del Gobierno y sus efectos sobre el comercio, la economía y el desarrollo local de las provincias fronterizas.

Uno de los hallazgos más importantes del estudio fue el reconocimiento del derecho que tiene la República Dominicana a deportar a nacionales haitianos y de cualquier otra nacionalidad que se encuentren en el país de manera irregular. Sin embargo, existe preocupación con respecto a la manera en que operan los controles migratorios y la gestión de la frontera, en los que predomina la discrecionalidad y la superposición de funciones por parte de autoridades militares; esto provoca inseguridad y

desconfianza entre los implicados, las autoridades locales, los grupos de la sociedad civil y la población en sentido general. Esta situación fomenta el caos, el tráfico ilícito de emigrantes y la trata de personas, así como la corrupción, tanto en la migración como en el comercio fronterizo. Para mayor comprensión, el informe ha sido estructurado de la siguiente manera: El primer capítulo contiene el marco general de la investigación, que incluye antecedentes y la base teórica, de referencia, conceptual y metodológica; el segundo presenta un análisis de la dinámica de la frontera y toca aspectos relacionados con la demografía, la migración, la economía, el comercio, la seguridad, los controles migratorios y la gestión de la frontera, e incluye consultas de fuentes secundarias y una amplia revisión documental; el tercero esboza la situación actual de la gestión de la frontera y de los controles migratorios sobre la base de los resultados de los talleres y las entrevistas a informantes claves; en el cuarto capítulo se muestran los hallazgos del análisis cruzado de los dos capítulos anteriores, tanto sobre la gestión como de los controles migratorios, y se presentan además algunos lineamientos de políticas. Finalmente, se exponen las conclusiones y recomendaciones, y se relacionan las referencias y los anexos. El equipo investigador agradece la colaboración de actores institucionales, civiles y militares, así como de líderes comunitarios y representantes de organizaciones de la sociedad civil, ONG, Iglesias católica y evangélica, defensores de los derechos humanos y de todos aquellos que en los puntos fronterizos oficiales con Haití contribuyeron a que este trabajo fuera llevado a cabo con el rigor requerido.

MARCO GENERAL DE LA INVESTIGACIÓN

Antecedentes del estudio

Proyecto núm. TF0C1065-DO. Fortalecimiento de la capacidad estadística e institucional para una respuesta multisectorial a la movilidad humana en la República Dominicana

Este proyecto es implementado por el Instituto Nacional de Migración de la República Dominicana con financiamiento del Banco Mundial e incluye a otras cinco instituciones del Estado. Su objetivo es mejorar las capacidades institucionales, estadísticas, de planificación y coordinación para sustentar el diálogo sobre políticas hacia una respuesta multisectorial e inclusiva a los flujos migratorios. Esta iniciativa cuenta con una asignación de US$ 4.6 millones y comprende cuatro pilares: (I) Fortalecimiento de las capacidades estadísticas; (II) fortalecimiento de las capacidades institucionales, de planificación y coordinación multisectorial; (III) inversiones para mejorar el apoyo a los inmigrantes en condición de vulnerabilidad, y (IV) apoyo a la gestión y supervisión del proyecto.

Dentro del pilar I, componente A.1.1.2. Informar las políticas vigentes y producir propuestas de gestión de la inmigración laboral basadas en el contexto y el marco legal vigentes, se encuentra en análisis, diseño y elaboración un documento especializado en políticas migratorias y desarrollo, bajo la temática específica de «gestión fronteriza y control migratorio». Dicho informe es parte del proyecto denominado «Hacia una estrategia de política migratoria moderna, respetuosa de los derechos humanos y defensora de la soberanía nacional», cuyo propósito es delinear una política migratoria integral que asuma e implemente los compromisos que en esta materia se proponen en el Pacto de Nación

frente a la crisis de Haití, formulado por el Poder Ejecutivo y firmado por veintiocho partidos políticos y un importante número de intelectuales y especialistas.

La iniciativa citada comprende tres etapas: diseño de los esquemas de análisis y contenidos del informe; compilación y preparación de datos para el análisis, y el análisis mismo, la elaboración y presentación del informe. Grosso modo, la experiencia trata de:

1. Identificar las oportunidades y desafíos de la inmigración, con enfoque interseccional, lo cual resulta crucial para diseñar estrategias que fomenten el desarrollo sostenible. Esto abarca el análisis histórico y de perspectivas futuras acerca de los programas, experiencias y propuestas de documentación, regulación y regularización.

2. Señalar estrategias para el desarrollo fronterizo: documentación del habitante fronterizo; participación del habitante fronterizo en las políticas de desarrollo local; conexión de la movilidad con proyectos estatales (Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, MEPyD); estrategia de desarrollo para la zona fronteriza: Mi Frontera RD, entre otras.

3. Identificar las fortalezas y debilidades de los mecanismos y políticas migratorias existentes para proponer las medidas de ordenamiento necesarias en materia de gestión fronteriza y controles migratorios. Examinar si las políticas son armónicas o si se contradicen y el marco de actuación de los distintos actores institucionales para identificar si hay solapamiento de funciones que ameriten ajustes a favor de la eficiencia de la gestión fronteriza.

4. Proponer medidas que optimicen la coordinación y cooperación entre las diferentes entidades responsables de la gestión fronteriza, incluida la cooperación internacional, tanto bilateral como multilateral.

5. Identificación de las líneas de cooperación prioritarias (trata de personas, violencia de género, etc.) y hacia dónde están orientadas.

6. Oficinas regionales de coordinación.

7. Presentar políticas públicas sólidas que faciliten una gestión migratoria más segura, ordenada, transparente y eficiente que contribuya a la seguridad nacional y ciudadana y el desarrollo socioeconómico.

El Pacto de Nación ante la crisis de Haití. Octubre de 2023

El Pacto de Nación representa el punto de partida de la presente investigación. Fue firmado el 26 de octubre del 2023 por el presidente actual de la República Dominicana (2023) y representantes de organizaciones y personalidades del ámbito político y académico. En este acuerdo, los firmantes reconocen, entre otras cosas, lo siguiente:

1. Que en las circunstancias actuales se ha producido un colapso institucional del Estado haitiano, lo que provoca una situación de inseguridad generalizada que arropa al territorio y al conglomerado social, agravada por el continuo flujo de armas, municiones, equipos de comunicación y mercenarios hacia Haití, causa de una ingente crisis humanitaria que afecta buena parte de su población, en especial de la capital, Puerto Príncipe.

2. Que existe un persistente y perturbador éxodo de habitantes haitianos que impacta negativamente en el desenvolvimiento de la planificación y organización de los servicios públicos, tanto en República Dominicana como en otras naciones hermanas. Todo ello ante la incomprensible pasividad de importantes actores de la comunidad internacional, lo cual ha contribuido a la triste prolongación en el tiempo de la tragedia que vive la población haitiana.

Los firmantes se comprometen a impulsar, asumir y respaldar la puesta en ejecución de las siguientes políticas, que han sido clasificadas en cuatro áreas fundamentales: Relaciones Exteriores, migración, frontera y economía.

La primera, Política de relaciones exteriores, establece que la República Dominicana está dispuesta a estimular y respaldar a la comunidad internacional en el esfuerzo de rescate y reconstrucción de Haití, siempre y cuando las soluciones se encaminen a procurar la pacificación de ese país; asistirlo económicamente y a su población por medio de un plan de crecimiento y desarrollo a mediano y largo plazo; incentivar su institucionalización, y garantizar el respeto a la integridad territorial y demográfica de las dos naciones que coexisten en la isla de Santo Domingo.

La segunda, Política Migratoria, asume que la República Dominicana enfrenta en la actualidad un fenómeno que dejó de ser solo un problema de

migración, para convertirse en un impostergable reto a la seguridad nacional y regional, el cual impacta, por su magnitud y complejidad, en su ordenamiento jurídico e institucional. Y, por eso, el Estado, en tanto responsable primero y último del orden constitucional y de los compromisos internacionales, defiende en materia migratoria el principio de la debida regulación del ingreso y tránsito a través de sus fronteras, así como la permanencia y el libre desempeño del ejercicio laboral de nacionales extranjeros debidamente autorizados para habitar e interactuar en suelo dominicano, de conformidad con las disposiciones legales que rigen en todo el territorio nacional.

En la tercera, Política Fronteriza, se plantea que existe un gran compromiso patrio de todo dominicano y, por ende, del Estado, en salvaguardar la integridad de sus fronteras, así como la convivencia dentro de ellas, sin ceder ni retroceder en el dominio y gestión responsable de su territorio, como punto de encuentro y de separación, tanto con nacionales haitianos, como con otros extranjeros.

Por último, la cuarta, referida a Política Económica, sostiene que las autoridades gubernamentales, apoyadas en el sector privado nacional y también internacional, deben incentivar y expandir el financiamiento competitivo, tanto para las exportaciones hacia Haití como para desarrollar proyectos en ese país, en particular los que empleen mano de obra haitiana e impliquen inversiones en zonas francas, agroforestales y manejo integrado de recursos naturales renovables.

Marco teórico y de referencia

Marco teórico

En un trabajo publicado por Castles y Miller (2009) sobre los movimientos migratorios internacionales, estos concluían que la migración internacional se ha convertido en un fenómeno global que afecta a casi todas las regiones del mundo, y que tanto los países de origen como los de destino experimentan transformaciones sociales, económicas, culturales y políticas derivadas de la migración. Asimismo, argumentan que esta es un motor clave de la globalización, que conecta regiones y economías, promoviendo la movilidad de personas, ideas y recursos.

Por otro lado, los autores antes citados establecen una tipología, la cual clasifican en:

• Migración laboral: Personas que buscan empleo en sectores como la agricultura, la construcción y los servicios.

• Migración de refugiados: Los que huyen de conflictos, persecuciones y desastres naturales.

• Migración irregular: Aquellos que cruzan fronteras sin autorización o permanecen en países de destino después de que expiran sus visas.

• Migración estudiantil: Flujo creciente de estudiantes que buscan oportunidades educativas en países desarrollados.

En cuanto a las políticas migratorias y la gestión, los autores consideran que estas han sido aplicadas con el propósito de frenar los flujos migratorios, especialmente en respuesta a preocupaciones de seguridad nacional y presión social, pero que fracasan porque los factores estructurales y las redes sociales siguen impulsando dichos flujos. En este sentido, proponen políticas migratorias más flexibles y humanas basadas en la gestión en lugar de la represión. Asimismo, señalan que la integración de los inmigrantes en las sociedades de destino sigue siendo un desafío clave.

En lo relativo a las políticas de control migratorio, Cornelius et al. (2004) sostienen, en su obra Controlling Immigration: A Global Perspective, que han ganado prominencia en la agenda política global, especialmente en los países desarrollados. Sin embargo, su eficacia suele estar limitada debido a factores estructurales y sociales que impulsan la emigración. Reportan como paradoja el hecho de que, aunque los gobiernos intentan restringir la migración, las economías y sociedades de los países de destino dependen significativamente de los trabajadores inmigrantes, especialmente en sectores poco calificados. Sostienen que estas políticas presentan varios enfoques; uno de ellos es el de la restricción vs. la gestión, en el que los países adoptan tratamientos diversos, desde políticas restrictivas que buscan limitar la entrada de inmigrantes hasta políticas de gestión que intentan regular y aprovechar los flujos migratorios. Otro enfoque es el de la externalización del control, a partir del cual muchos países desarrollados han desplazado las responsabilidades del control migratorio hacia países de tránsito o terceros países, lo que a menudo genera tensiones diplomáticas y transgresiones de derechos humanos.

Cornelius et al. (2004) alegan que existen impactos económicos y sociales, ya que en muchos países los inmigrantes son esenciales para

sectores informales que no serían sostenibles sin su trabajo. Aducen, además, que la falta de políticas de integración efectivas puede conducir a la exclusión social y a tensiones entre inmigrantes y comunidades locales.

Finalmente, los expertos previamente citados afirman que las políticas migratorias innovadoras e integradoras recurren a la regularización en primer lugar. Algunos países han implementado programas de regularización para insertar a los inmigrantes indocumentados en sus sociedades y economías. También está la movilidad circular, que consiste en la aplicación de medidas que permiten a los inmigrantes trabajar temporalmente en los países de destino, con la opción de regresar a sus países de origen. Como colofón, resaltan la importancia de la cooperación internacional, en tanto elemento esencial para gestionar los flujos migratorios de manera más efectiva y humana.

Otros autores, como Orozco y Burgos (2018), en su trabajo Transnational Migration and Border Relations: Security, Social Change, and the State, al profundizar en el estudio de las dinámicas de la migración transnacional y las relaciones fronterizas desde la perspectiva de seguridad, el cambio social y el papel del Estado, argumentan que la transnacionalidad no solo implica el movimiento físico de las personas, sino también la creación de redes, prácticas y relaciones que cruzan fronteras nacionales. La transnacionalidad transforma las identidades, las relaciones económicas y las estructuras de poder, tanto en los países de origen como en los de destino. Apuntan que los inmigrantes mantienen vínculos económicos, sociales y culturales con sus países de origen a través de las remesas, asociaciones y proyectos comunitarios, y que las fronteras son espacios estratégicos, los cuales no solo son divisiones territoriales, sino también escenarios de interacción, conflicto y negociación entre Estados y comunidades locales.

A lo anterior se une el tema de la seguridad y el control, que se ha convertido en una prioridad para muchos Estados, que elaboran políticas para prevenir el contrabando, la trata de personas y el terrorismo. Estas políticas, a menudo, tienen efectos negativos sobre las comunidades locales y los inmigrantes, en la medida que limitan su movilidad y acceso a recursos básicos.

Los estudiosos de los fenómenos migratorios citados afirman que los Estados juegan un papel crucial en la gestión de las fronteras al aplicar normas de seguridad, comercio y desarrollo, pero que estas se enfrentan

a un dilema: por un lado, promover el desarrollo y la integración económica en las regiones fronterizas y, a la vez, priorizar la seguridad y el control migratorio.

Según Schneider (2017), las dinámicas migratorias deben ser abordadas desde un enfoque de justicia social, tomando como punto de partida las desigualdades estructurales que subyacen en los flujos migratorios. Por ello, se hace necesario que las políticas vayan más allá de los intereses económicos y de seguridad, y prioricen la protección de los derechos humanos y la dignidad de los migrantes. De igual manera, aboga por medidas que fomenten la movilidad laboral regulada y que integren a los inmigrantes en las sociedades de destino, promoviendo la cohesión social.

Schneider plantea que la migración debe ser abordada también desde el punto de vista de género, ya que las mujeres migrantes enfrentan desafíos específicos, como la doble explotación (en tanto trabajadoras y mujeres) y un mayor riesgo de violencia y abuso. Para enfrentar esto, sugiere que se debe adoptar una perspectiva que promueva la igualdad y el empoderamiento de las mujeres inmigrantes.

En un informe publicado por el Banco Mundial en el año 2020, titulado Migration and Development in Latin America: Challenges and Opportunities, en el que se analiza la relación entre la migración y el desarrollo en América Latina, se destacan los desafíos y oportunidades que los flujos migratorios presentan para la región, así como la identificación de estrategias políticas y económicas para maximizar sus beneficios a la vez que se minimizan sus costos sociales y económicos. En este documento, uno de los efectos no deseados que se citan es la presión sobre los servicios públicos, principalmente sobre los sistemas de salud, educación y vivienda, especialmente en países con capacidad limitada. Como recomendaciones, el Banco Mundial aconseja, entre otras cosas:

• Programas de regularización: Facilitar la integración plena de los inmigrantes en las economías receptoras.

• Armonización de políticas migratorias: Los países de la región deben colaborar para concebir políticas coherentes y coordinadas que gestionen mejor los flujos migratorios.

• Acuerdos multilaterales: Establecer compromisos regionales que protejan los derechos de los migrantes y promuevan su movilidad.

Otro documento que aborda el tema de las migraciones en la región del Caribe es el elaborado por la Organización Internacional para las Migraciones (2022) bajo el titulo Informe sobre migración en la región del Caribe, el cual presenta un análisis exhaustivo sobre los flujos migratorios, los factores que los impulsan, las políticas migratorias y los desafíos relacionados con la protección de los derechos de los inmigrantes. En ese documento, se propone, entre otras cosas, lo siguiente:

• Establecer marcos migratorios comunes para facilitar la movilidad laboral y garantizar la protección de los derechos de los inmigrantes.

• Simplificar los procesos de regularización para garantizar que los inmigrantes puedan acceder a derechos básicos.

• Adoptar un enfoque basado en derechos humanos en función de la seguridad y la dignidad de los inmigrantes.

• Implementar campañas educativas y de sensibilización para reducir la discriminación contra los inmigrantes.

• Fortalecer las capacidades de respuesta a desastres naturales con el fin de minimizar los desplazamientos forzados.

• Incorporar a los desplazados por el cambio climático en las políticas migratorias y de desarrollo sostenible.

• Fomentar la cooperación entre los países del Caribe y con organizaciones internacionales para abordar de manera global los desafíos de la migración.

• Desarrollar proyectos conjuntos que promuevan el desarrollo en las regiones fronterizas y mejoren las condiciones de vida de las comunidades afectadas por la migración.

En un trabajo publicado por el Instituto Procomex (2020), los procesos de gestión y control fronterizo se definen como aquellas políticas y prácticas que los gobiernos implementan para controlar y supervisar sus fronteras. Incluyen la regulación de quién y qué entra y sale de un país, la seguridad nacional, la salud pública y la economía. Los elementos fundamentales de la gestión fronteriza suelen tener en cuenta:

• Control de inmigración: Procesos para verificar y autorizar la entrada y salida de personas.

• Control aduanero: Inspección y regulación de bienes y mercancías que cruzan la frontera.

• Seguridad fronteriza: Medidas para prevenir actividades ilegales, como el tráfico de personas, drogas y armas.

• Cooperación internacional: Colaboración entre países para gestionar flujos migratorios y combatir el crimen transnacional.

Por otro lado, la Organización Internacional de las Migraciones (OIM) plantea que disponer de procedimientos de gestión de las fronteras eficaces no solo contribuye a acrecentar la seguridad, sino que también facilita la circulación de personas y bienes. El comercio a nivel regional e internacional es esencial para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Una buena gestión fronteriza es aquella que dispone de:

• Procedimientos simplificados y armonizados (sin duplicación de actividades o tareas).

• Uso más eficaz de los recursos financieros y humanos.

• Relaciones más eficientes entre agentes gubernamentales y no gubernamentales en las fronteras.

• Tramitación más rápida de la documentación relativa a las personas y los bienes.

• Identificación de los tratantes de personas y de los traficantes de migrantes, terroristas u otros delincuentes.

• Respuesta más rápida ante situaciones de emergencia y amenazas.

• Recopilación, gestión e intercambio de información más rápidas y eficientes.

• Mecanismos más certeros para identificar y proteger a los migrantes en situación de vulnerabilidad.

La OIM (s. f.) define la gestión integrada de las fronteras como las políticas, procedimientos y prácticas tendentes a supervisar y controlar las fronteras de un país. Esto incluye la regulación del movimiento de personas, bienes y vehículos para prevenir el ingreso ilegal, el contrabando y otras actividades ilícitas, mientras se facilita el comercio y los viajes legítimos. A continuación, algunos puntos esenciales:

Control migratorio: Implementación de medidas para verificar la identidad y los documentos de las personas que cruzan la frontera. Este es un componente básico de la gestión fronteriza y abarca

varias acciones y políticas diseñadas para gestionar el flujo de personas a través de las fronteras de un país.

• Verificación de identidad y documentos: Revisión de pasaportes, visas y otros documentos de viaje para asegurar que sean válidos y auténticos.

• Admisión y denegación de entrada: Capacidad de admitir o rechazar la entrada a personas a partir de criterios preestablecidos, como antecedentes penales, razones de seguridad nacional o ausencia de los documentos requeridos.

• Control de residencia y permanencia: Supervisión del estatus migratorio de las personas que están dentro del país para asegurar que cumplen con las condiciones de su visa o permiso de residencia.

• Deportación y repatriación: Las personas que se encuentran en situación de ilegalidad o violan las leyes migratorias pueden ser deportadas o repatriadas a sus países de origen.

• Colaboración internacional: Cooperación con otros países para intercambiar información y enfrentar de manera conjunta problemas relacionados con la migración, como la trata de personas y el tráfico ilegal.

• Seguridad y control sanitario: Verificar que las personas que ingresan al país no representan una amenaza para la salud pública, especialmente en contextos de epidemias o pandemias.

• Integración y apoyo: Proveer recursos a los inmigrantes legales para ayudarles a insertarse en la sociedad, lo que puede prever programas de orientación, aprendizaje del idioma, entre otros.

Estos elementos son cruciales para que la inmigración se maneje de manera segura, ordenada y humana, respetando los derechos de las personas al mismo tiempo que se protege la seguridad y el bienestar del país receptor.

Seguridad nacional: Prevención del ingreso de personas que puedan representar una amenaza para la seguridad del país, cuestión fundamental para la estabilidad nacional. Implica una serie de medidas y regulaciones diseñadas para prevenir y responder a amenazas que puedan afectar la integridad, soberanía y bienestar de la nación.

• Defensa militar: Protección contra amenazas externas a través del fortalecimiento de las fuerzas armadas. Incluye la defensa del territorio nacional y la participación en alianzas y operaciones internacionales.

• Inteligencia y contrainteligencia: Recolección y análisis de información para detectar y prevenir actividades que puedan poner en riesgo la seguridad del país, como el espionaje, el terrorismo y los ciberataques.

• Control de fronteras: Frustrar el ingreso de personas y bienes que puedan suponer una amenaza, mediante el control y vigilancia de las fronteras terrestres, aéreas y marítimas.

• Ciberseguridad: Protección de infraestructuras críticas y datos sensibles contra ciberataques. Contempla la seguridad de sistemas informáticos, redes y comunicaciones.

• Seguridad pública: Prevención y respuesta ante amenazas internas, como el crimen organizado, tráfico de drogas, violencia y desastres naturales.

• Cooperación internacional: Colaboración con otros países y organismos internacionales para gestionar amenazas comunes y mejorar la seguridad global. Contempla tratados y acuerdos sobre defensa, terrorismo y tráfico de armas.

• Preparación y respuesta a emergencias: Desarrollo de planes y capacidades para responder eficazmente a situaciones de emergencia, como desastres naturales, ataques terroristas y pandemias.

Control aduanero: Inspección y regulación de bienes y productos que entran y salen del país para garantizar el cumplimiento de las leyes de importación y exportación. Es esencial en términos de gestión fronteriza y se centra en la regulación y supervisión del movimiento de bienes y mercancías a través de las fronteras de un país.

• Revisión de documentos: Verificar los documentos de importación y exportación, como facturas comerciales, permisos y certificados de origen, para asegurar que cumplan con las normativas legales.

• Inspección de mercancías: Supervisión de los bienes y productos para detectar contrabando, artículos prohibidos o mercancías que no cumplen con las normas de seguridad y calidad.

• Aranceles e impuestos: Recaudación sobre los bienes importados y exportados, lo que contribuye a la economía del país.

• Prevención del contrabando: Identificación y confiscación de bienes ilegales, como drogas, armas, productos falsificados o animales en peligro de extinción.

• Facilitación del comercio legal.

Colaboración internacional: Cooperación con otros países para afrontar problemas comunes, como el tráfico de drogas y la trata de personas. La colaboración resulta fundamental para abordar complicaciones que trascienden las fronteras nacionales y requieren la cooperación entre países y organizaciones internacionales.

• Tratados y acuerdos internacionales: Convenios en áreas como el comercio, la defensa, la protección del medio ambiente y la salud pública. Con ellos se establecen las bases legales y operativas para la cooperación.

• Intercambio de información: Compartir datos e inteligencia sobre amenazas comunes, como el terrorismo, el narcotráfico y el crimen organizado, lo cual permite a los países anticiparse y reaccionar de manera más efectiva.

• Operaciones conjuntas: Ejercicios militares y operaciones de seguridad coordinadas para fortalecer la capacidad de respuesta y la interoperabilidad entre las fuerzas de diferentes países.

• Asistencia técnica y financiera: Ayuda a naciones en desarrollo para mejorar su capacidad de gestión y respuesta en diversas áreas, como la salud, la educación y la infraestructura.

• Organismos internacionales: Participación en organismos como las Naciones Unidas, la Organización Mundial de la Salud y la Interpol, que facilitan la cooperación y la coordinación en temas globales.

• Solución de conflictos: Uso de la mediación y otros mecanismos diplomáticos para resolver disputas entre países y prevenir conflictos armados.

• Programas de desarrollo sostenible: Iniciativas que promuevan la protección del medio ambiente y el enfrentamiento a problemas como el cambio climático y la conservación de recursos naturales.

• Gestión de crisis globales: Cooperación ante crisis, como pandemias, desastres naturales y calamidades humanitarias, proporcionando asistencia y coordinando respuestas rápidas y efectivas.

La colaboración internacional es esencial para enfrentar desafíos globales y construir un mundo más seguro y próspero.

Tecnología y vigilancia: Uso de tecnología avanzada, como drones, cámaras de vigilancia y sistemas de reconocimiento biométrico para monitorear y proteger las fronteras.

Marco de referencia

Al abordar el tema de los retos y oportunidades para el desarrollo de la frontera dominico-haitiana, López y Martínez (2015) reconocen que esta frontera conecta dos países con profundas diferencias económicas, sociales y culturales. Por un lado, Haití es el país más pobre del hemisferio occidental, mientras que la República Dominicana ha experimentado un crecimiento económico significativo en las últimas décadas. Estas desigualdades estructurales influyen directamente en las dinámicas fronterizas. Reconocen también que esta frontera es un espacio de intensa movilidad, caracterizada por migración laboral, comercio formal e informal y movimientos estacionales, y que un porcentaje significativo de los inmigrantes haitianos cruza la frontera de manera irregular, buscando oportunidades laborales en sectores como la agricultura, la construcción y los servicios domésticos. Concluyen que los inmigrantes haitianos enfrentan explotación laboral, discriminación y acceso limitado a servicios básicos en la República Dominicana, y que las tensiones entre las comunidades locales y los inmigrantes se ven agravadas por la competencia para procurar recursos y empleo.

Según estos autores, la frontera dominico-haitiana es un espacio de intenso intercambio, con mercados informales de productos básicos, textiles y alimentos. Esta informalidad y el contrabando generan pérdidas fiscales para ambos países y dificultan el establecimiento de un comercio formal y estructurado. Además, la falta de infraestructura y de controles efectivos hace que la frontera sea vulnerable al tráfico de personas, drogas y contrabando. A esto se une la débil presencia de instituciones estatales en las zonas fronterizas, lo cual contribuye a la inseguridad y la informalidad, y la falta de servicios básicos, como agua potable, electricidad, educación y salud.

Al caracterizar el intercambio formal e informal entre la República Dominicana y Haití, Santana y Gomera (2015) concluyen que el comercio entre ambos países es vital para sus economías, especialmente para las comunidades fronterizas, pero enfrenta serios desafíos de regulación, infraestructura y cooperación, y que la formalización del comercio informal es clave para garantizar ingresos fiscales, promover la seguridad económica de los comerciantes y reducir las tensiones sociales en la frontera. Asimismo, indican que la colaboración es fundamental para transformar las dinámicas fronterizas y aprovechar el potencial económico de la región. Es necesario, además, que las recomendaciones tendentes al fortalecimiento de la infraestructura y la cooperación binacional sean aplicables a las políticas de desarrollo en la región.

López y Martínez (2015) subrayan que las provincias fronterizas están entre las más pobres de República Dominicana y Haití, con altos índices de pobreza y exclusión social. No obstante, consideran que existen oportunidades de desarrollo por el potencial que tienen en términos de turismo, agroindustria, inversiones, etc.

Según ellos, es necesario implementar políticas migratorias que combinen el control fronterizo con la protección de los derechos de los inmigrantes haitianos. Se hace necesario también aumentar la presencia estatal, mejorar la seguridad, la regulación del comercio y el acceso a servicios. En ese mismo orden, asignan un rol importante al tema de la cooperación binacional para superar las tensiones, mejorar las condiciones de vida y garantizar un desarrollo sostenible.

Por su parte, Pérez y Jiménez (2021), al plantear el tema del enfoque de la interseccionalidad para analizar las vulnerabilidades que enfrentan los inmigrantes en la frontera entre la República Dominicana y Haití, concluyen que esas vulnerabilidades no pueden entenderse solo desde una perspectiva unidimensional; deben analizarse considerando la interacción entre los factores que moldean sus experiencias, como el género, el color de la piel y el estatus socioeconómico. Sostienen que, en cuanto al género, las mujeres haitianas enfrentan mayores riesgos de explotación laboral, violencia de género, abuso sexual y trata de personas. Así, muchas de ellas trabajan en empleos informales, como domésticas, en los que padecen salarios bajos, falta de protección legal y condiciones laborales precarias.

En lo que se refiere a la política migratoria dominicana ante los inmigrantes haitianos, estos autores plantean que prioriza la seguridad y el

control, dejando de lado la protección de los derechos de los inmigrantes. Al analizar la Ley General de Migración núm. 285-04 destacan su carácter excluyente debido a procesos burocráticos complejos y requisitos difíciles de cumplir, y que la Ley núm. 168-13 del Tribunal Constitucional promueve la desnacionalización, puesto que contempla la revocación de la nacionalidad a miles de dominicanos de ascendencia haitiana. Todo esto ha intensificado la vulnerabilidad de esta población.

En similar dirección de los autores antes mencionados, García y Torres (2022) señalan que la mayoría de los inmigrantes en la República Dominicana son haitianos que cruzan la frontera en busca de mejores condiciones de vida, principalmente debido a la pobreza extrema y la inestabilidad política en Haití, y que una proporción significativa de esos inmigrantes no cuenta con documentación oficial, lo que los expone a explotación, discriminación y exclusión social.

Con respecto al Plan Nacional de Regularización de Extranjeros (PNRE), puesto en marcha por el Gobierno en el año 2014, Pérez y Jiménez concluyen que incrementó la visibilidad y el reconocimiento legal de los inmigrantes, lo que permitió una mayor protección contra la deportación y el abuso. Sin embargo, la burocracia es compleja y muchos inmigrantes enfrentaron dificultades para cumplir con los requisitos del programa a causa de la falta de documentos originales, recursos económicos y conocimientos acerca del proceso, y que grupos vulnerables como mujeres, niños y personas en zonas rurales tuvieron menos acceso al programa debido a barreras logísticas y sociales.

Como elemento negativo del plan, los autores destacaron la existencia de múltiples barreras; entre ellas, los problemas estructurales relacionados con la inaccesibilidad de muchos inmigrantes haitianos por carecer de documentos básicos, como certificados de nacimiento, lo que complica su elegibilidad para el proceso de regularización. Asimismo, la alta movilidad en la frontera dificulta el registro y seguimiento de los inmigrantes irregulares; también mencionan la discriminación y la xenofobia que enfrentan, tanto en la sociedad como en las instituciones gubernamentales, obstáculos para recibir servicios y oportunidades. Todo esto afectó los resultados de la regularización con barreras adicionales para los inmigrantes.

Otro documento importante es Análisis de las dinámicas fronterizas en la República Dominicana y Haití, elaborado por el Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2020). En él se abordan las dinámicas fronterizas y se examinan los impactos sociales, económicos y ambientales de la movilidad humana en la frontera. Proporciona un marco para comprender las interacciones complejas entre inmigración, desarrollo y sostenibilidad en este contexto binacional. Las conclusiones más relevantes del informe fueron:

• Frontera dominico-haitiana: Con una extensión de aproximadamente 391 kilómetros, es una de las más dinámicas del Caribe, caracterizada por intensos flujos migratorios, comercio transfronterizo y tensiones sociales.

• Interdependencia económica: A pesar de las diferencias económicas y sociales entre ambos países, la frontera representa un espacio de interacción clave para el comercio, la movilidad laboral y el intercambio cultural.

• Movilidad humana: La emigración desde Haití hacia la República Dominicana es el principal flujo migratorio en la región, impulsado por la pobreza, la falta de oportunidades y la inestabilidad política en Haití.

• Exclusión social: Los inmigrantes enfrentan discriminación, xenofobia y barreras para acceder a servicios básicos como salud, educación y vivienda.

• Acceso desigual a derechos: Muchos inmigrantes carecen de documentación legal, lo que limita su integración social y su protección frente a abusos.

Entienden los autores de ese documento que las políticas migratorias dominicanas han dificultado la regularización de los inmigrantes haitianos, perpetuando su vulnerabilidad, y que constituye una necesidad la cooperación binacional, pues existe falta de coordinación entre Haití y República Dominicana para abordar de manera integral la movilidad humana. Asimismo, opinan que la migración puede ser una oportunidad para fomentar el desarrollo económico y social en la región fronteriza si se gestiona de manera inclusiva y sostenible, y que resulta mandatorio equilibrar las políticas de control fronterizo con la protección de los derechos humanos y la promoción del desarrollo.

El Estado dominicano debería definir una política migratoria respetuosa y armoniosa, sobre todo en relación con la inmigración haitiana,

que es la mayor y en la que más ilegalidad se observa. En este sentido, Lozano (2025) sostiene que «el Estado Dominicano está forzado a definir un esquema de políticas migratorias no solo como requerimiento formal de sus relaciones con el sistema internacional, sino como una condición de su potencial de éxito en las corrientes de la globalización». En otro trabajo publicado, Lozano (2024) plantea, en esta misma dirección, que la documentación y el registro constituyen la condición formal que demanda una política institucional de control migratorio; control que debe facilitar la permanencia legal del inmigrante y permitir su vinculación e integración social a la comunidad de acogida.

Marco metodológico del estudio

La metodología empleada en la realización del estudio implicó la selección de técnicas de investigación y diseño de instrumentos de recolección de datos con enfoque interseccional, priorizando a inmigrantes haitianas, niños, adolescentes y personas con discapacidad.

En un primer momento, se hizo una amplia revisión documental que incluyó el Pacto de Nación ante la crisis haitiana, firmado por el Gobierno con líderes de organizaciones políticas y de la sociedad civil en el mes de octubre del año 2023, así como propuestas previas sobre control migratorio y gestión fronteriza y otros documentos fundamentales para el análisis, la compilación y la sistematización de la dinámica fronteriza, la coordinación bilateral y la gestión migratoria. Estos documentos se encuentran citados en el apartado bibliográfico de la investigación. En segundo lugar, se efectuaron cuatro talleres con actores locales, uno en cada municipio cabecera de las provincias fronterizas, en donde existen instalaciones migratorias formales. En tercer lugar, se realizaron unas veintiséis entrevistas a personas de los cuatro puntos de frontera formales, particularmente de Dajabón (ocho), Elías Piña (siete), Independencia (seis) y Pedernales (cinco).

En el caso de Dajabón, fueron entrevistados representantes de la Alcaldía, de la Agencia de Desarrollo Transfronterizo de Dajabón (ADETDA), de la Mesa de Dialogo Binacional, del Ministerio de Industria y Comercio, de la Red de Derechos Humanos y de la Cámara de Comercio de esa provincia.

En Elías Piña se entrevistaron a miembros del Observatorio Binacional de las Migraciones en el Caribe (OBMICA), del Instituto de Transporte Terrestre (INTRANT), del Ministerio de Trabajo, de la Asociación de Comerciantes de

la Frontera, del Ministerio de Medio Ambiente, el Consultor del UNICEF y la Gobernadora provincial.

En Jimaní, provincia Independencia, fueron consultados representantes de la Dirección General de Migración, de la asociación de vendedores de fruta del mercado fronterizo, de la Iglesia evangélica, de la Asociación de Comerciantes y la Gobernadora de Independencia.

En Pedernales fueron entrevistados miembros de la Dirección General de Migración y de redes sociales locales, periodistas y representantes de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) y del Ejército de la República Dominicana.

Aunque solamente estaban previstos talleres de coordinación y validación de documentos, así como una plenaria de presentación de resultados del estudio, el equipo responsable del componente sobre control migratorio y gestión fronteriza consideró oportuno realizar talleres grupales con representantes locales de los cuatro puntos de frontera formales, en el entendido de que sus opiniones sobre la dinámica fronteriza eran claves para entender la situación actual y, una vez analizada la información, presentar propuestas de políticas públicas acorde con las demandas sociales e institucionales. En este sentido, se efectuaron cuatro talleres: uno en Dajabón, uno en Elías Piña, otro en Independencia (Jimaní)) y otro en Pedernales.

En esas actividades participaron representantes de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, y de asociaciones de comerciantes y transportistas, quienes, mediante una guía de preguntas previamente elaboradas por los consultores, respondieron de manera abierta sus pareceres, que han sido incorporados en el presente informe. Empleado la misma técnica de investigación mediante talleres, fueron convocados y consultados actores de la sociedad civil, como asociaciones de comerciantes, Cámara de Comercio, organizaciones no gubernamentales, Iglesias católica, evangélica y de otras denominaciones, y organismos internacionales, como UNICEF, OIM y PNUD. En el grupo de entidades gubernamentales estaban alcaldías, gobernación, Ministerio de Interior y Policía, Salud Pública, Ministerio de Agricultura, Industria y Comercio, Dirección General de Migración, Defensa Civil, Cuerpo de Bomberos, Dirección General de Aduanas, entre otras. Además, instituciones militares como el Cuerpo Especializado de Seguridad Fronteriza (CESFRONT), Ejército Nacional y Policía Nacional.

Como parte de las actividades propias del estudio, se llevaron a cabo reuniones frecuentes con el equipo de coordinación del INM RD y el resto de los investigadores que desarrollaron los componentes institucional, legal y laboral. En estas actividades se discutían los avances de la investigación y se coordinaban las acciones según el plan de trabajo.

Tanto los listados de las personas entrevistadas como de los participantes en los talleres reposan en el INM RD, y algunos han sido anexados a este informe en el apartado de anexos.

ANÁLISIS DE LAS DINÁMICAS DE LA FRONTERA

DOMINICO-HAITIANA

El análisis ha sido realizado a partir de la compilación y preparación de información y datos publicados por expertos, instituciones públicas y privadas, cuyas referencias se encuentran en el apartado bibliográfico de este documento. Constituye el punto de partida para la identificación de oportunidades y desafíos de la inmigración haitiana en la promoción del desarrollo económico y social de la República Dominicana. Centra su atención en el enfoque interseccional de dicha inmigración e incluye mujeres, niños, adolescentes y otros segmentos vulnerables de este grupo poblacional.

Dinámica demográfica de la inmigración haitiana

Estructura de la población: Análisis de la composición por edad, género y etnia de las comunidades fronterizas

Según datos del X Censo Nacional de Población y Vivienda 2022, publicados por la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE) (2024), la República Dominicana tenía unos 10,773,983 habitantes y 3,726,936 hogares aproximadamente. En las provincias fronterizas (Dajabón, Elías Piña, Independencia, Pedernales, Montecristi, Santiago Rodríguez y Bahoruco), el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD, 2024) registraba una población de 531,361 personas y unos 241,045 hogares. Aproximadamente el 5 % de la población nacional y el 6 % de los hogares están concentrados en esas provincias.

De acuerdo con los datos de la ONE, las tres provincias fronterizas más grandes en términos poblacionales son Montecristi (23 %), Bahoruco (20 %) y Dajabón (14 %), y las más pequeñas Pedernales (6 %), Independencia (11 %) y Elías Piña (12 %).

La tabla 1 muestra que mientras la densidad poblacional a nivel nacional es de unos 224 habitantes por kilómetro cuadrado, en las provincias fronterizas alcanza un promedio de 53 habitantes por kilómetro cuadrado, lo cual confirma que estas demarcaciones son las de más baja densidad poblacional. El MEPyD (2022), en la estrategia de desarrollo Mi Frontera RD, califica esa situación como despoblamiento, en dos sentidos. En primer lugar, por la baja densidad de habitantes y, en segundo lugar, porque abarca el 20 % del territorio nacional y solo el 5 % de la población total (500,000 habitantes en 2021).

En la tabla 1 se aprecia que en las provincias fronterizas existe una mayor concentración de población masculina que femenina, contrario a lo revelado por el X Censo Nacional de Población y Vivienda de 2022, que arrojó que la población dominicana era mayormente femenina, con 51 %, mientras que la masculina era de tan solo 49 %; en las provincias fronterizas, el 51.1 % era masculina y el 48.9 % femenina, pero con cierta tendencia a disminuir el índice de masculinidad con relación al resto del país (MEPyD, 2024).

Tabla 1. Estadísticas de población y hogares de la frontera dominico-haitiana. X Censo Nacional de Población y Vivienda 2022

Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas de la República Dominicana. 27 de junio de 2024.

Crecimiento y distribución poblacional: Evaluación del crecimiento demográfico, la densidad poblacional y la distribución espacial de la población en las áreas fronterizas

De acuerdo con el MEPyD (2024, p. 1), la zona fronteriza está integrada por las provincias de Dajabón, Elías Piña, Independencia, Pedernales, Montecristi, Santiago Rodríguez y Bahoruco, y es la que concentra proporcionalmente las viviendas más vulnerables del país, lo cual refleja desafíos estructurales significativos, y en donde los hogares se destacan por la limitada tenencia de bienes y recursos de uso cotidiano.

Según reporta dicho ministerio, este territorio muestra una tendencia intercensal creciente, pues desde el 2010 al 2022 la población se incrementó en un 11.73 %; o sea, unas 55,803 personas más. La mayor concentración de población se registró en la frontera norte y sobre todo en zonas urbanas (3 de cada 5 personas). Este fenómeno es más acentuado en las provincias del sur de la zona fronteriza, en las que, en promedio, el 75 % de la población está establecida en zonas urbanas, mucho más cerca de lo observado en el resto del país, en el que la población residente en áreas urbanas representa el 72.95 %. Las condiciones en el área norte de la zona fronteriza son diferentes, ya que, en promedio, las personas ubicadas en espacios urbanos representan solo un poco más de la mitad.

Los datos del MEPyD (2024) indican que ha aumentado la cantidad de mujeres como jefas de hogar; en el 2010 era del 32.4 % de los hogares, en el 2022 pasó a 50.5 %, situación que representa un desafío para el desarrollo de la zona, toda vez que estudios en otros países revelan que los hogares encabezados por mujeres enfrentan mayores dificultades para salir de la pobreza que sus pares masculinos. Tal como refiere el organismo estatal, esta creciente feminización del liderazgo del hogar podría requerir un enfoque más específico en programas sociales y económicos, que aborden las necesidades y realidades particulares de las mujeres en estas comunidades.

En lo relativo a la edad, el informe del MEPyD (2024) da cuenta de que existe un proceso de envejecimiento, pero en general la población sigue siendo más joven en comparación con el resto del país. Señala que, en el 2010, el 35.1 % tenía entre 0-15 años, mientras que en 2022 esta cifra disminuyó a 29.6 %, tendencia que se repite en el resto del país (31.7 % a 26.4 %). Asimismo, los grupos de edad entre 16 y 25 años

muestran cierta estabilidad y aumentan los que superan los 46 años, y el número de las personas mayores de 66 creció; de 7.3 % en 2010 a 9.6 % en 2022. Este envejecimiento puede imponer retos para las políticas públicas, especialmente en términos de salud, educación y oportunidades de empleo para los jóvenes.

Este envejecimiento de la población es un fenómeno preocupante en la frontera dominico-haitiana, pues el informe del MEPyD (2024) indica que eso tiene serias implicaciones sobre la población en edad de trabajar (PET).

Según el Censo de Población y Vivienda del 2022, la proporción de la PET varía de una provincia fronteriza a otra; Pedernales (0.3 %), Elías Piña (0.5 %) e Independencia (0.5 %) son las de menor crecimiento proporcional y esto revela un incremento de la tasa de dependencia, indicador demográfico que mide la relación entre la población económicamente dependiente y la que se encuentra en edad de trabajar. Si a esto se une el hecho de que Pedernales es el polo de mayor inversión público- privada, una vez concluidas las obras podría generarse una presión migratoria tanto interna como externa. Y esta mayor inversión, prevista en la estrategia Mi Frontera RD, parecería tener en el futuro próximo un incremento de la demanda de mano de obra. Para el MEPyD (2024), lo anterior pudiese sugerir que, a pesar del progreso, la población del territorio seguirá enfrentando un aumento de la carga demográfica, lo que podría impactar en la sostenibilidad de los hogares y las oportunidades económicas.

El MEPyD (2024) concluye señalando la importancia que tienen los cambios demográficos en términos de grupos etarios y jefatura de hogar, lo cual podría estar relacionado con la emigración de personas jóvenes fuera de la zona fronteriza. De igual manera, estos cambios pueden tener repercusiones tanto en el ámbito de las políticas públicas, como en las dinámicas de trabajo, que es principalmente agrícola. En adición, la naturaleza fronteriza del territorio hace especialmente importante el seguimiento diferenciado de este tipo de indicadores, puesto que permite tener una mirada temprana de las posibles transformaciones que influirán en la actividad productiva e incluso en la seguridad nacional.

Los cambios migratorios en las provincias fronterizas

Al consultar el portal dinámico del MEPyD (2025), particularmente los indicadores demográficos generales 2020, pudimos constatar que,

según el Índice Migratorio Interprovincial,1 la zona fronteriza es una emisora neta de emigrantes hacia otras provincias (0.42).

Aquellas provincias que comparten frontera cercana con Haití son las principales emisoras de personas, salvo Dajabón, que tiene un índice de 0.72; el más bajo lo tiene Elías Piñas con 0.18, seguida de Independencia con 0.34 y Pedernales con 0.46. Esto sugiere que las provincias del sur son las que menos oportunidades presentan para retener personas en sus demarcaciones y esto podría estar relacionado con su bajo nivel de desarrollo económico y social. Pocas fuentes de empleos, carencias de servicios básicos, son solo algunos de los factores que explican esas expulsiones (tabla 2).

Tabla 2. Indicadores demográficos generales. Año 2020. Índice Migratorio Interprovincial

Fuente: MEPyD, 2025.

Para el MEPyD (2022), en la zona fronteriza se registra una baja dispersión de la población, debido a su menor densidad demográfica y a la expulsión de población, en particular, desde sus zonas rurales, en busca de acceso a servicios básicos y mejores oportunidades. Al analizar lo que representa la frontera para los inmigrantes haitianos que ingresan al territorio dominicano, el Equipo Vargas de

1 Este indicador muestra la relación de la inmigración con respecto a la emigración en la zona analizada. Un índice mayor a 1, significa que es receptora neta. Un índice inferior a 1, significa que la zona es emisora neta.

Investigación Social (2020) alega que el territorio fronterizo es el lugar de tránsito de inmigrantes haitianos en busca de mejores condiciones de vida, por lo que no ingresan para permanecer en el país, sino para ir a lugares con mejores oportunidades. Argumentan que el inmigrante haitiano irregular se distingue del haitiano y del dominicano de ascendencia haitiana ya establecidos en el borde fronterizo, por su desarraigo territorial o escasos contactos locales, y por su propósito de llegar a una localidad aún más lejana para allí asentarse. Entienden que esta presión migratoria de los nacionales haitianos no desaparecerá o se reducirá en lo inmediato.

El MEPyD (2022) señala que en la frontera dominico-haitiana se produce un proceso de despoblamiento que indica que todas las provincias fronterizas son expulsoras de población, con más salidas hacia otros puntos del país que entradas, con tasas de inmigración y emigración interna superiores al total nacional. Elías Piña es la de mayor tasa de emigración y saldo negativo en el país (pp. 11 y 12).

Un elemento que podría tener un impacto negativo en la inmigración haitiana es el anuncio de que se dejará parcialmente sin efecto la decisión, del 4 de junio del 2024, de extender la designación de Haití (hasta el 3 de febrero del 2026) para el Programa de Estatus de Protección Temporal (TPS), y la nueva inclusión de Haití para el TPS comunicada por el Departamento de Seguridad Nacional (DHS) de los Estados Unidos de Norteamérica en fecha 24 de febrero del año 2025. Con esta notificación el periodo de registro se acorta y permanecerá vigente solo hasta el 3 de agosto del año 2025 y no hasta febrero del siguiente año (U.S. Citizenship and Inmigration Service, 2025).

El programa original cubría a unos 199,445 ciudadanos haitianos, y nuevamente se designó a Haití como beneficiario del TPS, lo que tuvo el efecto de permitir que aproximadamente 321,349 ciudadanos más calificaran para el mismo período de 18 meses. Esto quiere decir que una parte importante de ellos sería retornada a su país de origen y el resto permanecería en Haití buscando otras formas y otros países para emigrar, siendo la República Dominicana una primera opción; claro está, después de Estados Unidos.

Perfil sociodemográfico de la inmigración

haitiana en República Dominicana

Perfil demográfico

Datos del X Censo Nacional de Población y Vivienda 2022 reportan que al momento de la realización del conteo existían en el país unas 441,272 personas nacidas en Haití, de los cuales el 54 % eran hombres y el 46 % mujeres. De igual manera, las estadísticas de la ONE (2024) señalan que el 61 % vivía en zonas urbanas y el otro 39 % en zonas rurales, lo que evidencia el cambio de actividad que esta mano de obra ha venido registrando, dirigiéndose más hacia labores vinculadas a la construcción, el comercio, el turismo y cada vez menos a la agricultura.

Al comparar estos datos con los de la Encuesta Nacional de Inmigrantes (ENI) 2017 y los del X Censo Nacional de Población y Vivienda se confirma que el 62.9 % de los inmigrantes haitianos son hombres y el 37.1 % mujeres, con residencia principalmente en el sector urbano (66.4 %) y en menor medida en el rural (33.6 %). Esto evidencia que las mujeres han venido incrementando su participación en este grupo poblacional.

En términos de las regiones delimitadas por el Estado dominicano, los datos de la ONE (2024) establecen que el mayor porcentaje de esta población (28 %) se concentra en la región Ozama y, dentro de esta, en el Gran Santo Domingo, y arrojan una mayor presencia de mujeres allí que de hombres. En segundo lugar, está la región de Yuma (15 %) y, dentro de ella, la provincia La Altagracia, que tiene la mayor cantidad de habitantes nacidos en Haití. Esto está relacionado con el hecho de que en este territorio se encuentra el principal polo turístico del país, que es Punta Cana, y allí la representación de hombres y mujeres es muy similar.

La tercera región en términos de cantidad de habitantes nacidos en Haití es Cibao Norte (14 %), que residen principalmente en la zona urbana (39,426) y en menor medida en la zona rural (23,100). Esta distribución se encuentra vinculada al hecho de que en esta región se encuentran Santiago y Puerto Plata, dos ejes económicos de gran importancia para la economía del país. Un elemento por destacar en esta estadística es que la participación de hombres nacidos en Haití es mayor (33,662 contra 28,864 mujeres).

Tabla 3. Población nacida en Haití, por zona de residencia y sexo, según región y provincia. X Censo Nacional de Población y Vivienda, 2022

y provincia

Tabla 3. Población nacida en Haití, por zona de residencia y sexo, según región y provincia. X Censo Nacional de Población y Vivienda, 2022 (continuación)

Fuente: Elaboración propia con datos de la Oficina Nacional de Estadísticas (2024a)

Solamente un 12 % de la población nacida en Haití, censada en el año 2022, vive en regiones fronterizas y, de ellas, el 50 % se concentra en la región noroeste, principalmente en la provincia de Montecristi (16,075) y la mayoría son hombres. En Dajabón apenas concentran unas 6,506 personas con una distribución simétrica por sexo. Otro 33 % habita en la región Enriquillo, en donde se encuentran las provincias Independencia y Pedernales; en la primera es donde mayor cantidad de personas con estas características reside (7,147) y con una población casi igual de hombres y mujeres. El otro 17 % se ubica en la región de El Valle, con Elías Piña a la cabeza, y allí residen unos 9,048 habitantes nacidos en Haití con una participación muy similar de hombres y mujeres.

Los datos precedentes podrían inducir a pensar que la frontera representa un lugar de paso para la mayoría de la inmigración haitiana, principalmente de hombres.

Datos recogidos en el año 2017 y publicados en la Segunda Encuesta Nacional de Inmigrantes (ENI, 2017) que elaboró la Oficina Nacional de Estadísticas (2018), refieren que de los nacidos en Haití (87 % del total de inmigrantes), el 80 % tiene edades comprendidas entre los 15 y 45 años, e inmigraron motivados por razones de tipo laboral. Esta población es preponderantemente masculina y habita en zonas urbanas. Esos mismos datos refieren que el 67.2 % de los inmigrantes haitianos tienen edades entre los 20 y 39 años, y el mayor grupo etario se concentra entre los 25 y 29 años (19.2 %). Comportamiento similar al de los hombres presentan las mujeres, sobre todo en un rango de edad entre 20-29 años, lo que representa un 27 %.

En cuanto a la calidad de la vivienda, el 55 % dijo vivir en casas de block, casi siempre alquilada (73.3 %). El vínculo predominante entre las parejas es la unión libre, con 39.5 %, seguido de solteros con 31.3 %; solo un 12.9 % declaró estar casados. La inmigración haitiana en República Dominicana se caracteriza por el elevado nivel de analfabetismo en relación con otros inmigrantes; el 27.7 % no sabe leer ni escribir; el 97.8 % habla creole, y solamente el 1.3 % sabe español, lo que evidencia un problema serio de comunicación con los dominicanos.

Tabla 4. Población nacida en Haití por zona de residencia y sexo, según región y provincia fronteriza. X Censo Nacional de Población y Vivienda, 2022

Región y provincia

Distribución del 12%

Fuente: ??

En cuanto a la jefatura del hogar, los resultados indican que en el 80.2 % de los casos la llevan los hombres. A pesar de que los consultados dicen no enfermarse, es importante destacar que el 95 % no cuenta con seguro de salud ni sus descendientes tampoco lo tienen (80.9 %). De igual manera, el estudio determinó que el 91.2 % forma parte de la población económicamente activa (PEA); el 33.8 % de ellos participa en la agropecuaria, un 26.3 % en la construcción y un 16.3 % en actividades comerciales. El resto trabaja en el sector servicio, entre otras actividades laborales.

Flujo de migrantes haitianos en los pasos formales de la frontera dominico-haitiana y su condición de vulnerabilidad

Entrada y salida de pasajeros por puntos fronterizos

Datos de entrada y salida de pasajeros por puntos fronterizos terrestres durante el periodo 2020-2024, publicados por la Dirección General de Migración reportan que el flujo de personas por la frontera se ha reducido de manera significativa desde el año 2020 hasta el 2024, pero siempre la entrada es mayor que la salida, casi en un 50 %, lo cual podría indicar que esta brecha alude a personas que deciden permanecer en territorio dominicano y, en menor medida, continuar viaje hacia otros países. En efecto, en el año 2020 entraron por estos pasos unas 103,897 personas y salieron solo 65,711; el paso de Jimaní (35,370 de ingreso y 26,630 de salida) fue el de mayor flujo, seguido de Elías Piña (32,864 entrada y 17,042 de salida) y, en tercer lugar, Dajabón (32,994 entrada contra 20,812 de salida). Este flujo se redujo significativamente para el año 2024 cuando apenas ingresaron por esta vía unas 18, 684 personas y salieron 11,788 (tabla 5).

En un trabajo de monitoreo sobre la movilización transfronteriza de haitianos en los cuatro puntos formales de la frontera (Dajabón, Jimaní, Elías Piña y Pedernales), realizado por la Organización Internacional de las Migraciones (2021) durante el periodo del 1- 13 de agosto 2021 (Ronda 8) y de un conteo de 10,699 personas, el 70 % eran inmigrantes que ingresaban a la nación dominicana por uno de esos puntos y el 30 % restante salían.

Tabla 5. Entrada y salida de pasajeros por puntos fronterizos terrestres. 2020-2024

Fuente: Dirección General de Migración (marzo, 2025).

De acuerdo con la OIM (2021), este flujo era realizado sobre todo a pie; un 66 % se movía de esa manera y el otro 34 % utilizaba motores. Asimismo, el reporte destaca que el 51 % que ingresaba por el lado este de la Isla eran hombres mayores, un 18 %, y 44 % eran mujeres. Un 3 % eran niños menores de 18 años y 2 % niñas del mismo grupo etario que los niños.

Movilización de nacionales haitianos en los puntos de fronteras formales

En lo relativo al movimiento de haitianos que cruzan la frontera en una u otra dirección y su condición de vulnerabilidad, los datos del organismo internacional señalan que menos del 1 % de los 10,699 eran mujeres embarazadas, menos del 1 % eran menores de 3 años, un 2 % menores no acompañados, 2 % adultos mayores y menos del 1 % personas con algún tipo de discapacidad física.

A nivel de puntos fronterizos formales, los datos de la OIM (2021) señalan que Dajabón es por donde entran y salen del territorio dominicano la mayor cantidad de haitianos. El 70 % de los considerados en el monitoreo realizado entraron por ese punto y el 64 % salieron. Esto tiene que ver con el crecimiento exponencial experimentado por la comunidad de Juana Méndez a consecuencia de los elevados niveles de violencia que se viven en otras demarcaciones del territorio haitiano. El estudio también señala que en el punto fronterizo de Dajabón la entrada de hombres al país es superior a la de las mujeres (53 % contra 44 %); en la salida, el comportamiento es equivalente, 47 % cada género. Los demás puntos son recogidos en la tabla 6.

Tabla 6. Registro de monitoreo de flujos en la frontera dominico-haitiana. Monitoreo del 1 al 13 de agosto del 2021 Perfil Puntos de cruce

mayores de 18 años

Niños menores de 18 años

Niñas menores de 18 años

de 3 años

no acompañados

Análisis de los mecanismos de ingresos de haitianos al territorio dominicano de manera regular

En lo relativo al visado, algunos sectores, principalmente del ámbito político, han cuestionado el número indiscriminado de visas, tanto reales como falsas, para la entrada de miles de haitianos bajo la figura de «turistas» (El Día, 2024).

La afirmación anterior fue desmentida por el Viceministerio de Asuntos Consulares y Migratorios del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Dominicana. Se precisó que, durante el 2023, el Gobierno dominicano, a través de sus consulados en Anse-à-Pitre, Belladère, Cabo Haitiano, Juana Méndez, Puerto Príncipe y la sección consular en esta última ciudad otorgó 62,134 visas a nacionales haitianos. Indicaron que, en el año 2022, en Anse-à-Pitre se emitieron 8,013 visas; en Belladère, 11,778; en Cabo Haitiano, 11,767; en Juana Méndez 19,533, y en Puerto Príncipe alrededor de 26,600 visas. Mientras que en la sección consular de Puerto Príncipe se emitieron 23,756 (Mencía, 30 septiembre del 2024).

A continuación, se presenta el gráfico 1, elaborado con la información suministrada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, que reporta que durante el periodo 2009-2012 se otorgaron 314,581 visas, suma que fue incrementándose en los años posteriores; en el intervalo 2012-2016 se expidieron unas 342,536 visas y entre 2016 a 2020, 387,771. A partir del periodo 2020-2024, el número de visados disminuyó como resultado de la profundización de la crisis en Haití y de la pandemia del COVID-19.

Al referirse a las visas emitidas cada año, el ministerio publicó las siguientes cifras; 2009-2012, 78,645 visas; 2012-2016, 85,634; 20162020, el promedio fue de 96,943 visas, y finalmente en el 2020-2024, el promedio alcanzó 75,747. Como se puede ver, el intervalo 2016-2020 registró el mayor promedio de visas (Diario Libre, 2024).

Otro elemento es que el promedio de la estadía de una visa de turista a un haitiano es de hasta 30 días. Si desean permanecer más tiempo, hasta 120 días, deben pagar una tasa adicional al salir del país, la cual puede ser en función de la estadía solicitada. Así de 30 a 90 días deberán pagar RD$3,500 y de 90 hasta 120 días el costo es de RD$5,600 (https:// migracion.gob.do/servicio/prorroga-de-estadia/).

Gráfico 1. Visas otorgadas a nacionales haitianos en los consulados dominicanos en Haití. Promedio por año, 2008-2024

Fuente: Tomado del periódico Diario Libre, 2024.

La dinámica social y cultural de la inmigración haitiana

Las dinámicas más importantes de la inmigración haitiana en República Dominicana son de carácter social y cultural. En este sentido, Pérez y Jiménez (2021) argumentan que esta inmigración viene acompañada de pobreza, de ciclos de explotación laboral y con pocas oportunidades para mejorar sustancialmente sus condiciones de vida, sobre todo en el caso de las mujeres, las cuales a menudo quedan atrapadas en ciclos de explotación laboral y pobreza, con pocas oportunidades para mejorar sus condiciones de vida. Los investigadores antes citados manifiestan que en el país existen mecanismos de resiliencia y apoyo, como las redes comunitarias y las organizaciones de derechos humanos, para enfrentar los desafíos de la exclusión social y económica, y para proteger los derechos de los inmigrantes haitianos y proporcionarles asistencia legal y social.

López y Martínez (2015) plantean que es necesario que la República Dominicana implemente políticas migratorias que combinen el control fronterizo con la protección de los derechos de los inmigrantes haitianos. Además, que se incremente la presencia estatal en las zonas fronterizas, y mejorar la seguridad, la regulación del comercio y el acceso a servicios. En un trabajo publicado por Martínez (2017), «Migration and Border Security in the Dominican Republic», en Journal of Borderlands Studies, se llega a la conclusión de que la frontera dominico-haitiana es un

espacio de interacción y conflicto que refleja las desigualdades y tensiones entre ambos países, y que para gestionar la migración y la seguridad fronteriza de manera efectiva se requiere un enfoque que tenga en cuenta políticas de desarrollo, derechos humanos y cooperación binacional. De igual manera, se plantea que, a pesar de los desafíos, las políticas deben garantizar el respeto de los derechos humanos y la dignidad de los inmigrantes. También se alega que la corrupción y la limitada capacidad estatal son claves para comprender las debilidades en el control fronterizo actual, y que las recomendaciones para abordar la xenofobia, las tensiones sociales y la discriminación son directamente aplicables al contexto fronterizo.

Por su parte, Pérez y Jiménez (2021), al plantear el tema del enfoque de la interseccionalidad en el análisis de las vulnerabilidades que enfrentan los inmigrantes en la frontera, parten del hecho de cómo múltiples factores interactúan (género, raza, clase, y estatus migratorio) para profundizar las desigualdades y exclusiones. Definen la visión interseccional en el estudio de la migración como la influencia de diversos ejes de opresión (como género, raza y clase) que afectan las experiencias de las personas, especialmente aquellas en situaciones de vulnerabilidad, como los inmigrantes. En el caso de las mujeres haitianas de bajos ingresos, afirman que estas son sometidas a triple vulnerabilidad, debido a la combinación de discriminación de género, exclusión racial y precariedad económica.

En este sentido, concluyen que, en la frontera dominico-haitiana, las vulnerabilidades de los inmigrantes haitianos no pueden entenderse únicamente desde una perspectiva unidimensional; deben asumirse teniendo en cuenta el género, el color de la piel y el estatus socioeconómico, que interactúan para moldear sus experiencias. Con respecto al género, las mujeres haitianas enfrentan mayores riesgos de explotación laboral, violencia, abuso sexual y trata de personas. Así, muchas trabajan en empleos informales, como domésticas, donde padecen salarios bajos, falta de protección legal y condiciones laborales precarias.

Al abordar la interseccionalidad de género, raza y clase en la inmigración haitiana, Pérez y Jiménez (2021) ponen énfasis en la triple vulnerabilidad a que están sometidas las mujeres haitianas de bajos ingresos, debido a la combinación de discriminación de género, exclusión racial y precariedad económica. Boyard et al. (2023) reportan que las mujeres representan, junto con los niños, uno de los grupos más vulnerables en

los procesos migratorios fronterizos. Están sometidas a todo tipo de violencia, muchas de las cuales la sufren junto con sus pequeños hijos. En cuanto a la discriminación racial, Pérez y Jiménez (2021) sostienen que los inmigrantes haitianos son objeto de racismo y prejuicios a causa de su color de piel, lo que exacerba la exclusión social y económica, y que son percibidos como estereotipos negativos al calificarlos como «carga» para la sociedad dominicana, lo que justifica la discriminación y la xenofobia. Finalizan su trabajo expresando que la mayoría de los inmigrantes haitianos provienen de contextos de pobreza severa, que los obliga a aceptar trabajos mal remunerados y sin derechos laborales. A esto se une el hecho de que tienen acceso limitado a servicios básicos y que enfrentan barreras para acceder a la salud, la educación y la vivienda, dados su bajo poder adquisitivo y la falta de documentación legal. Esta última carencia agrava su precariedad y los expone al abuso, la deportación y la explotación laboral.

Esta visión también es compartida por autores haitianos, como Alessandri y Le Prince (2024). Ambos consignan que la República Dominicana, en 2015, recibió en promedio unos 320 mil inmigrantes haitianos, que emigran de su país en condiciones precarias y de manera irregular, y se encuentran sometidos a comportamientos de estigmatización y de exclusión por una parte de la población del país receptor. Agregan que numerosos trabajadores inmigrantes haitianos son sometidos a discriminación basada en su origen. Consideran que el enfoque de género y la inclusión social son esenciales para mostrar cómo las políticas fronterizas afectan de manera diferenciada a mujeres, niños y otros grupos vulnerables, y que la falta de perspectivas de género en la gestión migratoria agrava la discriminación y la vulnerabilidad de estos grupos. Estos aspectos incluyen, según los expertos, la violencia de género que sufren las inmigrantes, expuestas a grandes riesgos de explotación y abuso. De igual manera los niños, sometidos al trabajo infantil y a la trata de personas. Al presentar las características sociodemográficas de las mujeres haitianas repatriadas, la OIM (2024) reporta que el 19 % han retornado de manera forzada hacia Haití, lo han hecho con otros miembros de su familia en una mayor proporción que la de los hombres (18 % en mujeres contra 7 % en los hombres). Continúa citando el estudio que el 68 % de las mujeres repatriadas tienen edades entre 18 y 34 años. Un 31 % tiene entre 35 y 59 años, evidencia de que la población femenina que emigra

hacia la República Dominicana es joven al igual que la masculina, según ha sido confirmado por la ENI 2017.

En cuanto al estatus matrimonial, señala la OIM (2024) que las mujeres retornadas a Haití tenían una relación con su compañero de unión libre. El 38 % de ellas (el 30 % de los hombres haitianos repatriados era soltero) vivía en concubinato y solo un 20 % era casada. De ese grupo consultado, el 35 % era soltera y su nivel educativo exageradamente bajo; un 54 % no alcanzaba la educación primaria y el otro porcentaje (13 %) nunca había asistido a la escuela.

En lo relativo al empleo, casi la mitad de las mujeres retornadas (43 %) trabajaba de manera independiente y solamente un 9 % tenían empleo. Tenían como actividad económica principal el comercio, los hoteles, bares y restaurantes, y los quehaceres domésticos. Un elemento que se resalta en el estudio de la OIM (2024) es que el 97 % de las mujeres consultadas en la investigación había nacido en Haití y solo un 3 % en la República Dominicana; esto desmiente el mito, al menos en el caso de las mujeres repatriadas, de que se deporta un número importante de nacionales dominicanos de ascendencia haitiana o por su color.

El estudio también plantea que la razón principal por la que las mujeres emigran desde Haití hacia República Dominicana es por la búsqueda de empleo (59 %), y en promedio tenían más de doce meses residiendo en el lado este de la isla en condición de inmigrante; además, la mayoría que regresó de manera forzada por la vía terrestre lo hizo a través del punto fronterizo Belladère -Elías Piña (20 %), luego por Anse-à-Pitres-Jimaní (17 %), CornillonGrand Bois (16 %), Juana Méndez (10 %) y Savanette (7 %).

En resumen, el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD, 2022) reconoce la difícil situación social que se vive en la frontera y la considera una de las causas del despoblamiento, la precariedad de los servicios básicos y la falta de oportunidades, que determinan que una gran parte de la población registre una alta proporción de necesidades básicas insatisfechas y bajos niveles de desarrollo humano y calidad de vida. Allí se encuentran las provincias con mayores niveles de pobreza; casi dos terceras partes de la población se mantienen en un nivel socioeconómico ínfimo, y muy superior al tercio registrado a nivel nacional (ONE, 2018).

El documento del MEPyD (2022) señala la existencia de brechas sociales en lo que respeta al acceso al agua, el saneamiento, la energía

eléctrica, la vivienda digna, la tecnología de la información y las comunicaciones, el manejo de los residuos sólidos, entre otras (brecha pobreza y acceso a servicios básicos). Además, se registra una insuficiente cobertura educativa de los niveles inicial y medio, baja calidad de la oferta y una limitada pertinencia de la educación técnico-profesional, desvinculada de la demanda del mercado laboral (brecha educación).

En un importante documento sobre la temática, «Análisis de las dinámicas fronterizas en la República Dominicana y Haití, elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2020), se concluye que los inmigrantes haitianos en República Dominicana enfrentan discriminación, xenofobia y barreras para obtener servicios básicos, como salud, educación y vivienda, así como un acceso desigual a derechos legales, puesto que muchos carecen de documentación, lo que limita su integración social y su protección frente a abusos.

Dinámica salud pública y sanidad fronteriza

Ni República Dominicana ni la República de Haití aplican protocolos sanitarios ni a las personas ni a las mercancías en los puntos de frontera formales, salvo cuando existe una pandemia, ocasión en la que, sobre todo en el lado dominicano, se toman ciertas medidas, pero de manera coyuntural y esporádica. En el mes de febrero de 2025 autoridades del Ministerio de Comercio e Industria de Haití visitaron a las autoridades dominicanas de Salud Pública y de Aduanas en Dajabón a los fines de exigir la puesta en práctica de medidas de control sanitario y requerir el registro sanitario de los productos fabricados en la República Dominicana, bajo el argumento de proteger la salud del ciudadano haitiano. Esta medida afecta, en un primer momento, a los productos originados en los puntos fronterizos, principalmente en el de Dajabón (Reyes, 2025).

Según el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD, 2022), uno de los déficits importantes de la zona fronteriza en términos sociales es el de salud. Prevalecen enfermedades transmisibles y altas tasas de mortalidad materno-infantil, a causa de la baja cobertura y calidad de los servicios de salud; situación agravada por la vulnerabilidad socioeconómica de los hogares (brecha salud). En este sentido, el director de Desarrollo de la Zona Fronteriza destaca que las presiones migratorias y sociales que genera la alta demanda de servicios por parte

de población inmigrante (salud, educación, empleo) y la gestión de la mano de obra extranjera representan fuertes retos estructurales, institucionales y sociales para la aplicación de la estrategia Mi Frontera RD por parte del Gobierno dominicano (Dorrejo, 2023)

Dinámica comercial

Al abordar el tema de los retos y oportunidades para el desarrollo de la frontera dominico-haitiana, López y Martínez (2015) reconocen que esta frontera conecta dos países con profundas diferencias económicas, sociales y culturales. Por un lado, Haití es el país más pobre del hemisferio occidental, mientras que la República Dominicana ha experimentado un crecimiento económico significativo en las últimas décadas. Estas desigualdades estructurales influyen de manera directa en las dinámicas fronterizas. Es, además, un espacio de intensa movilidad humana, caracterizada por migración laboral, comercio formal e informal y movimientos estacionales. Un porcentaje significativo de los inmigrantes haitianos cruza la frontera de manera irregular, buscando oportunidades laborales en sectores como la agricultura, la construcción y los servicios domésticos. López y Martínez concluyen que esos inmigrantes enfrentan explotación laboral, discriminación y acceso limitado a servicios básicos en la República Dominicana y que las tensiones entre ellos y las comunidades locales se ven agravadas por la competencia en pos de recursos y el empleo.

Del Rosario y Gomera (2015), por su parte, al tratar el tema de la caracterización del intercambio formal e informal entre ambos países, explican que el comercio entre Haití y la República Dominicana es vital para ambas economías, especialmente para las comunidades fronterizas, pero enfrenta serios desafíos de regulación, infraestructura y cooperación. Consideran que la formalización del comercio informal es clave para garantizar ingresos fiscales, promover la seguridad económica de los comerciantes y reducir las tensiones sociales. Asimismo, indican que la colaboración entre ambos países es esencial para transformar las dinámicas fronterizas y aprovechar el potencial económico de la región.

A continuación, se presenta una breve caracterización del comercio formal e informal entre la República Dominicana y Haití.

Comercio formal

El intercambio comercial formal es aquel que se realiza cumpliendo las normas del comercio internacional. En el caso de la República Dominicana y Haití, las estadísticas de la Dirección General de Aduanas muestran que las exportaciones dominicanas durante el periodo 20192024 permanecen prácticamente estancadas; de USD820.69 millones en el 2019 apenas alcanzaron los USD896.11 millones en el 2024. Vale apuntar que en el año 2022 tuvieron su valor más alto en años al llegar a los USD1,039.47 millones. En lo relativo al régimen aduanero, los datos revelan que alrededor del 59 % pertenece a «nacionales», un 37 % a «zonas francas» y el 4 % restante a «otros».

Las importaciones, sin embargo, son poco significativas, menos de USD2 millones al año, lo que confirma la existencia de un intercambio comercial muy desigual a favor de la República Dominicana. Al igual que en las exportaciones, el régimen que prevalece en las compras que realiza el país al vecino Haití es el «nacional», con un 60 % del total importado, seguido del de «zonas francas» con un 40 % (tabla 7).

Dentro de los principales productos exportados hacia Haití en el periodo 2019-2023 se encuentran, en primer lugar, tejidos de algodón, con un 31 %, seguido de T-shirts y camisas de puntos con 27 % y, en tercer lugar, cemento Portland con un 14 %. Harina de trigo aparece con un 13 %.

Como se puede observar, existe un comercio intraindustrial que domina el intercambio comercial, el cual tiene que ver con el régimen de zonas francas textiles, y que refleja a la perfección el nivel de complementariedad existente entre la industria textil dominada por CODEVI (Compagnie de Développement Industriel S. A.) y las zonas francas dominicanas, principalmente las localizadas en la provincia de Santiago.

Los productos importados por la República Dominicana proceden fundamentalmente del sector textil y se debe a la presencia del parque industrial de zona franca CODEVI, localizado en la frontera DajabónJuana Méndez.

Tabla 7. Exportaciones e importaciones dominicanas hacia/desde Haití según régimen: 2019-2024. Valores FOB expresados en millones de dólares

Fuente: Dirección General de Aduanas (marzo 2025).

Un elemento relevante que muestra la tabla 8 es cómo las exportaciones dominicanas hacia Haití van perdiendo participación en el mercado haitiano, pues de un 10 % del total exportado al mundo en el 2015, que fue de 8.3 mil millones de dólares norteamericanos, pasó a tan solo un 6 % en el 2024, lo cual podría ser interpretado como parte de una estrategia de diversificación de las exportaciones dominicanas, resultado de la profunda crisis política y económica en que está sumergido Haití.

Gráfico 2. Principales productos exportados por la República Dominicana hacia Haití. Miles de USD FOB

Tejidos de algodón, con un alto contenido de algodón, pero <85 % en peso, distintos aquellos... “T-shirts” y camisetas, de punto, de algodón

Cemento Portland, normal o moderado (exc. blanco, incl. coloreado artificalmente)

Harina de trigo y de morcajo “tranquillón”

Aceite de soja “soya” y sus fracciones, incl. refinados, sin modificar químicamente

Placas, láminas, hojas y tiras, de polímeros no celulares de etileno y sin esfuerzo, estratificación...

Vajilla y demás artículos para servicio de mesa o de cocina, de plástico

Fuente: Trade Map (marzo 2025).

Gráfico 3. Importaciones dominicanas desde Haití según productos, 2019-2024. Valores FOB expresados en miles de dólares

Etiquetas de todas clases, de papel o cartón, impresas

T-Shirts y camisetas, de punto, de algodón

Tejidos de fibras sintéticas discontinuas, con un contenido de fibras discontinuas, de fibras sintéticas

Combinaciones y enaguas, de materia textil, para mujeres o niñas (exc. de fibras sintéticas...)

Pantalones , pantalones con peto, calzones y pantalones cortos de punto, de fibras sintéticas

Fuente: Trade Map (marzo 2025).

Tabla 8. Exportaciones dominicanas al mercado haitiano según colecturía fronteriza, 2015-2024. Valores expresados en millones de dólares

Fuente: Dirección General de Aduanas (abril del 2025a).

El gráfico 4 y la tabla 9 reflejan cómo las exportaciones dominicanas hacia Haití han venido mutando de la colecturía de Jimaní, principal punto de paso de las exportaciones formales hasta el 2021, hacia la colecturía de Elías Piña. Por ejemplo, en el 2015 el 55 % de las exportaciones formales salían por el punto fronterizo formal de Jimaní, por Dajabón el 30 % y por Elías Piña tan solo el 14 %. Sin embargo, esa participación porcentual de Jimaní fue reduciéndose a partir del año 2021 hasta colocarse en apenas un 11 %, Elías Piña en el 50 % y Dajabón el 36 % en el año 2024. Este comportamiento responde a la agudización de la crisis política, económica e institucional de Haití, que se acentuó con el magnicidio del presidente Jovenel Moïse en 2021, y al control de las bandas armadas, principalmente del departamento del oeste, donde se encuentra la capital, Puerto Príncipe. Elías Piña y Dajabón ganan espacio porque en ese momento eran de las zonas menos convulsionadas; además, Elías Piña está próxima a la capital y las vías de comunicación para transportar mercancías hasta el norte o Cabo Haitiano se encuentran en buenas condiciones. Pedernales continúa siendo el punto de paso menos importante de las exportaciones formales hacia Haití, pues solamente concentra el 3 % del total vendido a esa nación.

Gráfico 4. Exportaciones dominicanas al mercado haitiano según colecturía fronteriza, 2015-2024. Valores expresados en millones de dólares

Dajabón Elías Piña Jimaní Pedernales

Fuente: Dirección General de Aduanas.

Tabla 9. Participación porcentual de las exportaciones dominicanas al mercado haitiano en relación con las exportaciones totales según colecturía fronteriza, 2015-2024

Colecturía

Fuente: Dirección General de Aduanas.

La tabla 10 presenta las exportaciones dominicanas hacia Haití por colecturías según régimen aduanero. Como se puede observar, las ventas que el país realiza a la vecina nación son, aproximadamente, 60 % del régimen aduanero «nacionales», un 36 % a «zonas francas» y el 4 % restante a otros regímenes aduaneros.

Para el régimen de «zonas francas», en el año 2024 el punto de paso formal fue Dajabón, lo cual se explica por la presencia del área binacional de CODEVI, una empresa textil de zonas francas que exporta sus productos al mercado estadounidense, aprovechando las preferencias que el Gobierno de Estados Unidos otorga a Haití a través de la Ley Hope. En el caso de las «nacionales», en ese año el punto de paso principal era Elías Piña (tabla 10).

Tabla 10. Participación porcentual de las exportaciones dominicanas al mercado haitiano en relación con las exportaciones totales según

régimen aduanero y colecturía fronteriza, 2015-2024

Nota: El sombreado azul representa las exportaciones totales del país según régimen y su total general. Fuente: Dirección General de Aduanas (abril del 2025a).

Comercio informal

En un trabajo publicado por el Banco Central de la República Dominicana (2021) se definía el comercio informal como aquel que no cuenta con el debido registro aduanal de las transacciones que ocurren en estos mercados. En una investigación realizada por Del Rosario y Gomera (2015a) sobre la identificación de los flujos comerciales en la zona fronteriza DajabónJuana Méndez, se establecía que el comercio informal en esa zona casi triplicaba el comercio formal y alcanzaba cifras de US$159.35 millones, mientras el formal era, en ese punto, de tan solo US$64.58 millones si se excluyen las exportaciones de zona franca; esto representa el 63 % de los US$251.54 millones del comercio formal en el punto fronterizo de Dajabón. En la frontera norte, el 98 % de los productos dominicanos que tenían como destino el vecino país eran agropecuarios, un 1 % industrial y otro 1 % agroindustrial; pero el 68 % de los productos que venían desde Haití eran industriales, 20 % agroindustrial y un 12 % agropecuario. Del Rosario y Gomera (2015a) reportaban que estos datos mostraban la existencia de una complementariedad entre los mercados formal e informal. Citaban, además, que el 89 % de los productos agropecuarios se comercializan a ambos lados de la frontera de manera informal; 3 % de los agroindustriales y un 8 % de los industriales. En cuanto al comercio formal, el 71 % es de productos industriales, el 17 % agropecuario y el 12 % agroindustrial. Expresaron que el comercio transfronterizo estaba lleno de contradicciones y que mientras más regulaciones se imponían al comercio formal más se estimula el informal.

Con respecto a las recaudaciones, tanto reales como estimadas, en el mercado informal de Dajabón-Juana Méndez, Haití cobraba US$188 millones de tasas administrativas no arancelarias (cobro por bulto), pero debería cobrar US$412.15 millones, lo que indica un gran déficit de US$224.17 millones. República Dominicana cobraba de tasas administrativas no arancelarias US$325.25 y debería cobrar US$350.71 millones, una diferencia mucho menor que la que se observa en el caso haitiano. En un estudio posterior realizado por el Banco Central de la República Dominicana sobre el mercado fronterizo en el periodo 2014-2018 y publicado en el mes de abril del año 2021, se consignaba que el comercio informal en el año 2017 era de US$429.6 millones: US$331.5 en exportaciones y US$98.1 en importaciones. Representaba aproximadamente el 7.5 % del total de las exportaciones nacionales. Estos resultados desvelaban un

Gestión fronteriza y control migratorio

patrón de comercio que se concentra en sectores distintos al comercio formal registrado por las aduanas de República Dominicana. Explicaban que el comercio informal se caracteriza por la exportación de productos agroindustriales (arroz puntilla, carne de pollo y pastas alimenticias) y agrícolas (habichuelas, limones y plátanos), así como la importación de calzados y textiles.

En resumen, los productos se pueden agrupar de la manera siguiente:

• Exportaciones dominicanas: Productos agroindustriales, agrícolas, industriales y pecuarios. Destacan los huevos frescos, arroz partido y habichuelas negras.

• Importaciones desde Haití: Ropa usada, calzado, guandules en cáscara y productos pecuarios, como chivos y vacas.

Al caracterizar a los vendedores, el estudio del Banco Central (2021) apuntaba que más del 50 % eran de nacionalidad haitiana, que cruzan al lado este los días de mercado, en su mayoría del sexo femenino y con edades entre 30 a 49 años. Por lo general tienen hijos y un bajo nivel educativo. Este grupo presenta bajo nivel de bancarización, y esto tiene que ver en parte, según Del Rosario y Gomera (2015), con el tema impositivo. Las quejas en el mercado están relacionadas con la insalubridad y la fuerte incidencia de los militares en los aspectos de migración y aduanas, lo cual le imprime al ambiente un carácter discrecional que afecta negativamente la estabilidad del mercado, entre otros factores. En cuanto a los compradores, el estudio del Banco Central (2021) sostenía que en su mayoría eran dominicanos y del sexo femenino, dentro del mismo grupo etario que los vendedores y con bajo nivel de escolaridad y bancarización. Refiere, además, que alrededor de los compradores y vendedores interactúan otros actores, como transportistas de cargas y pasajeros, actividades en las que participan haitianos y dominicanos. En la actualidad, y dada la situación de Haití por el control de las bandas, el transporte formal e informal de mercancías se ha dividido entre ambas nacionalidades. Por ejemplo, en las áreas reservadas para los mercados informales ahora existe un terreno que sirve de aparcamiento y punto de trasiego de mercancías de transportistas dominicanos hacia los haitianos.

Un elemento que destacan Del Rosario y Gomera (2015) sobre los compradores haitianos es que estos se dividen entre los que ejercen el comercio dentro de la zona de tolerancia del mercado fronterizo y los que lo hacen en el resto del municipio cabecera, aprovechando establecimientos como supermercados, almacenes, ferreterías, farmacias y otros tipos de negocios que se encuentran en el casco urbano. Al evaluar las infraestructuras que alojan los mercados fronterizos, principalmente el de Dajabón, los autores antes citados afirman que estas habían sido concebidas sin tomar en cuenta que no se trataba solamente de un mercado de subsistencia, sino también de comercio mayorista, y tampoco se consideraron las características de los vendedores, sobre todo haitianos. Este desconocimiento ha provocado que el tamaño de las infraestructuras sea pequeño en relación con el volumen de mercancías que se almacenan y comercializan, por lo que los comerciantes mayoristas han tomado prácticamente todo el espacio y ello obliga a los comerciantes minoristas a desplazarse hacia las calles de los municipios fronterizos, tal y como sucedía antes de la construcción de los mercados. Observando el funcionamiento actual de los mercados binacionales o fronterizos en los cuatro puntos fronterizos formales, se pudo constatar la necesidad de separar el comercio minorista del mayorista, y diseñar o habilitar espacios que se adapten a ese escenario. La experiencia que más se acerca a esta concepción sería la de Pedernales, cuyo diseño está hecho de manera horizontal y eso permite que los vendedores haitianos que ingresan de manera eventual los días de ferias puedan ocupar un espacio para vender sus productos en la zona de tolerancia. De esta manera se evita que se vean impelidos a salir del área para realizar sus ventas. En un trabajo publicado bajo la firma de Speck et al. (2019), se propone lo siguiente para facilitar el intercambio comercial entre República Dominicana y Haití:

• Establecer un calendario para llegar a acuerdos bilaterales sobre las declaraciones de facturas y aduaneras en tiempo real entre las dos agencias de aduanas.

• Explorar la posibilidad de elaborar normas sanitarias y fitosanitarias comunes a partir de conversaciones con los responsables de la agricultura y de la seguridad alimentaria de ambos países, así como con los productores y los comerciantes.

• Desplegar un programa de formación lingüística (español, francés y creole) para los agentes de aduanas, de migración, de la fuerza de seguridad y de otros agentes públicos a lo largo de la frontera dominico-haitiana. Este programa debería incluir, además, formación acerca del respeto a los derechos humanos y el combate a la discriminación y los abusos.

• Iniciar un proceso de reagrupamiento de los agentes aduanales, de inmigración y de la policía de los dos países dentro de instalaciones comunes en cada uno de los cuatro puntos de pasos fronterizos oficiales.

La seguridad fronteriza

Uno de los aspectos que más incidencia tiene en las relaciones dominico-haitianas dentro y fuera de la frontera es el de la seguridad y vigilancia de los pasos fronterizos formales e informales. Speck et al. (2019) concluían que el reforzamiento de la seguridad de la frontera favorece el desarrollo local de ambos lados en la medida que contribuye a enfrentar la corrupción, incrementar los ingresos aduaneros y combatir la inmigración irregular, y que, además, eso es responsabilidad conjunta de los sectores público y privado.

Argumentan los autores que República Dominicana y Haití han firmado acuerdos para enfrentar el contrabando, pero que estos no se aplican debido principalmente a la situación de inestabilidad política e institucional que vive el vecino país y porque en el lado este de la Isla los esfuerzos deben estar enfocados en enfrentar la corrupción existente en el seno de las fuerzas de seguridad que controlan la frontera.

Como parte del perfeccionamiento de los controles migratorios, el Gobierno dominicano ha implementado una serie de medidas en cuanto a la infraestructura física y tecnológica, y para el reforzamiento del número de hombres que resguarda el espacio fronterizo (Hiraldo, 2025).

Datos del Ministerio de Defensa de la República Dominicana, recogidos por Hiraldo (2022), indican que esta institución destinó un total de 6,976,698,716.57 pesos durante los años 2023 y 2024 para proteger la frontera por aire, mar y tierra. Estos recursos fueron utilizados en vigilancia, patrullaje, equipamiento y en la construcción de la verja perimetral destinada a la protección del territorio nacional. Además, iluminación,

fibra óptica, radares, cámaras de videovigilancia y drones para reforzar el control y la vigilancia en la zona limítrofe.

Pese a estos esfuerzos, aún permanece la porosidad y vulnerabilidad de la frontera en lo relativo al contrabando, la trata de personas y la inmigración irregular. Como lo establece el Equipo Vargas de Investigación Social (2020), la ocurrencia de estos eventos deja al descubierto las debilidades del Estado dominicano para mantener el control de su propio territorio.

En aras de fortalecer las regulaciones migratorias y el funcionamiento del mercado binacional, autoridades y sectores de Dajabón se reunieron en el municipio cabecera de esta provincia con el objetivo de analizar y atender las inquietudes relacionadas con estos temas, además de lo relativo a las facilidades de acceso y la seguridad. En este encuentro participaron todos los que tienen que ver con la gestión fronteriza y los controles migratorios, entre ellos el director general de Migración; la gobernadora de la provincia; el director del Cuerpo Especializado en Seguridad Fronteriza Terrestre (CESFRONT); un diputado; el director de la Dirección de Desarrollo Fronterizo; el alcalde del municipio de Dajabón; el coordinador de Formulación de la Dirección de Políticas de Desarrollo de la Zona Fronteriza del Ministerio de Planificación, Economía y Desarrollo; el director de Comercio Interno del Ministerio de Industria y Comercio; el director de Mercados del Ministerio de Planificación y Desarrollo, y el subdirector operativo de la Dirección General de Aduanas. Dentro de los puntos del encuentro se discutieron estrategias para mejorar el flujo de las transacciones de bienes y servicios, incrementar la seguridad y optimizar la gestión migratoria. Además, plantearon llevar a cabo una evaluación conjunta, con el diagnóstico y la planificación correspondientes, sobre las medidas que serán adoptadas y la elaboración de un documento consensuado que establezca medidas claras y la distribución de los roles que corresponden a las instituciones involucradas (DGM, 2024).

En una nota de prensa fechada el 14 de enero del 2024, autoridades de la Dirección de Migración (DGM, 2024) reportaron que entrenaron a nuevos agentes especializados con el fin de elevar su eficacia operacional y así garantizar el respeto a las normas legales, a los derechos humanos y a la dignidad de las personas. De igual manera se les formó para que estén en capacidad de aplicar, justa y proporcionalmente, las

Gestión fronteriza y control migratorio

normativas del sistema legal que les rige. Destaca la nota que los participantes recibieron entrenamientos sobre las reglas de actuación, uso proporcional de la fuerza, respeto a los derechos humanos, aplicación de la Ley de Migración, código procesal penal, clases de creole, manejo de armas no letales y otros elementos propios de su trabajo.

Visión dominicana de la inmigración haitiana

En unas declaraciones ofrecidas por un sacerdote de la organización no gubernamental Manos Unidas (2022) que trabajaba en República Dominicana, planteaba que los desastres naturales y conflictos humanos no son los únicos factores que obligan a la población de Haití a abandonar el país; los altos índices de pobreza y hambre fuerzan a huir especialmente a las generaciones más jóvenes. Además, los haitianos que intentan llegar a Estados Unidos son deportados sin posibilidad de recibir asilo y, en consecuencia, el flujo migratorio se desvía hacia el país más próximo, República Dominicana.

Señala el sacerdote que en este proceso las mafias juegan un papel clave, estableciendo un control migratorio paralelo al de los Gobiernos de República Dominicana y Haití. Ofrecen falsas promesas para agilizar la documentación legal a cambio de grandes sumas. Desde su punto de vista, la gestión migratoria sería menos dramática y dañina si las mafias dejaran de obstaculizar la ayuda de las organizaciones humanitarias a Haití.

Para enfrentar estas debilidades, la Dirección General de Migración ha estado sosteniendo diálogos con empresarios, comerciantes y personalidades de la sociedad civil en puntos formales de frontera. Por ejemplo, en Dajabón, la reunión se efectuó con el fin de buscar consenso sobre medidas que serán implementadas en el mercado fronterizo por seguridad nacional. De acuerdo con el director general, la entidad está trabajando para que los mercados tengan una ruta de acceso a través de las cuales los extranjeros que vengan a comercializar no tengan que ingresar más allá del área comercial establecida: «Que no tengan que penetrar al territorio nacional, sino que haya un área restringida del mercado en la que se pueda desarrollar una actividad de libre comercio». Estas medidas se inscriben dentro del proceso de ordenamiento y control de los mercados.

Visión haitiana de la seguridad y vigilancia de la emigración hacia República Dominicana

De acuerdo con Boyard et al. (2023), la frontera entre la República Dominicana y Haití ha sido siempre un escenario de tensiones y desafíos en términos de migración, derechos humanos y diferencias de desarrollo a nivel de infraestructura, lo que hace difícil el control de los movimientos de personas y mercancías. A esto se une el hecho de que las precarias condiciones de vida de la población haitiana de la zona fronteriza contribuyen a la emigración. Subrayan que los conflictos y tensiones se producen con mayor frecuencia en los puntos de paso de Malpasse-Jimaní y Dajabón-Juana Méndez, ya que ellos representan al menos el 82 % de los intercambios y de la comunicación entre ambos países. Argumentan que la zona fronteriza representa solamente un lugar de paso marcado por la inseguridad.

Los intelectuales haitianos, por su parte, consideran que en el lado dominicano frecuentemente se confunde la política de inmigración con la política de seguridad nacional. Amenazas como el tráfico de drogas, armas y personas, así como el contrabando de mercancías, deberían contribuir a ver la Isla entera como un complejo subregional de seguridad, en el cual la búsqueda de soluciones se emprenda en el ámbito binacional; es decir, entre los dos gobiernos (Boyard et al., 2023).

Dichos autores manifiestan que los inmigrantes haitianos, incluyendo los comerciantes que son sometidos a procesos de repatriación, son vulnerables, ya que, entre otras cosas, antes de ser repatriados resultan detenidos durante varios días, luego trasladados en condiciones poco dignas y algunos objetos, incluyendo mercancías, les son confiscados por las autoridades dominicanas. Quienes se involucran en la gestión de los conflictos fronterizos son actores residentes de la zona, tales como agentes municipales, miembros de sindicatos y de asociaciones, etc. Estos se ven obligados a implicarse, ya sea porque ellos mismos son víctimas en sus actividades comerciales o porque tienen cierta empatía con los afectados (comerciantes e inmigrantes) o por solidaridad nacional y patriótica. A nivel de género y de edad, las mujeres y los jóvenes son las primeras víctimas de la inseguridad, objetos de daños físicos, sexuales, psicológicos y económicos. Esto es porque estos grupos vulnerables piensan que ellos están llamados a jugar un rol importante en la gestión de conflictos.

Muchas medidas que se aplican, tanto en el control migratorio como en la gestión fronteriza, extensivas al comercio, el transporte, el acceso a la salud y la educación, tienen carácter discrecional, y ello conduce a tensiones y conflictos en la frontera dominico-haitiana y genera desconfianza entre los actores institucionales e inseguridad tanto a nivel del Estado como de la ciudadanía.

Examen de las políticas de cooperación internacional

Un examen de esta naturaleza implica colaboración y coordinación con países vecinos y organizaciones internacionales, dirigidas a compartir información, recursos y mejores prácticas en la gestión fronteriza. En este sentido, un elemento que evidencia la falta de una política coordinada de cooperación es la ausencia de mecanismos formales o informales entre las cancillerías haitianas y dominicanas para que permitan la intervención oportuna en la prevención o resolución de litigios y tensiones entre las comunidades fronterizas de República Dominicana y Haití (Boyard et al., 2023).

Los autores señalan que en el lado haitiano no hay condiciones aceptables para recibir a los repatriados al mismo ritmo en que se realizan las deportaciones en República Dominicana. No existe ningún mecanismo de información anticipada a las autoridades haitianas que les permita tomar medidas para recibir a sus nacionales e, incluso, no se cuenta con planificación sobre las horas en que deben producirse esas deportaciones, pues, aunque se tuviera, no se respetan. En adición, tampoco se efectúa una buena gestión en el lado haitiano sobre el flujo de información que puede colectarse acerca de la lista de repatriados elaborada por las autoridades dominicanas, y que estas últimas no someten oportunamente a las haitianas (Boyard et al., 2023).

En materia de cooperación, los autores del estudio indican que los actores principales que intervienen en el apoyo a los inmigrantes haitianos deportados desde el lado este son las ONG, junto con instituciones públicas y otras instancias, como el Centro de Recursos Fronterizos (CRF), una facilitación mixta en la que la Organización Internacional de las Migraciones (OIM) juega un rol preponderante.

En un trabajo publicado bajo la firma de Equipo Vargas de Investigación Social (2019) se concluía que las agencias donantes se mostraban

impacientes frente a la falta de actuación de los Gobiernos haitiano y dominicano para enfrentar la corrupción y hacer respetar el Estado de derecho; plantean que el Congreso estadounidense estaba aprobando asistencia a Haití y la República Dominicana, a cargo del Departamento de Estado de Trabajo, para elaborar un plan de cara a reforzar la seguridad fronteriza y fortalecer las operaciones aduaneras y minimizar la corrupción.

Comportamiento de las políticas públicas de gestión fronteriza: armonización y contradicción

Los inmigrantes haitianos refieren que la política migratoria dominicana prioriza la seguridad y el control, y deja de lado la protección de los derechos de los inmigrantes. En cuanto a la Ley General de Migración núm. 285-04, destacan su carácter excluyente debido a procesos burocráticos complejos y requisitos difíciles de cumplir, y que la Ley núm. 168-13 del Tribunal Constitucional promueve la desnacionalización al revocar la nacionalidad a miles de dominicanos de ascendencia haitiana, lo cual ha intensificado la vulnerabilidad de esta población.

Para García y Torres (2022), la mayoría de los inmigrantes en la República Dominicana son haitianos que cruzan la frontera en busca de mejores condiciones de vida, principalmente a causa de la pobreza extrema y la inestabilidad política en Haití, y que una proporción significativa de ellos no cuenta con documentación oficial, lo que los expone a explotación, discriminación y exclusión social.

Al referirse al Plan Nacional de Regularización de Extranjeros (PNRE) puesto en marcha por el Gobierno dominicano en el año 2014, concluyen que incrementó la visibilidad y el reconocimiento legal de los inmigrantes, lo que permitió una mayor protección contra la deportación y el abuso. Sin embargo, sostienen que la burocracia es compleja y muchos inmigrantes enfrentaron dificultades para cumplir con los requisitos del programa, a causa de la falta de documentos originales, recursos económicos y conocimiento del proceso, y que grupos vulnerables como mujeres, niños y personas en zonas rurales tuvieron menos acceso al programa debido a barreras logísticas y sociales.

Según estos autores, es necesario que la República Dominicana implemente políticas migratorias que combinen el control fronterizo

fronteriza y control migratorio

con la protección de los derechos de los inmigrantes haitianos. Además, se debe aumentar la presencia estatal en las zonas fronterizas y perfeccionar la seguridad, la regulación del comercio y el acceso a servicios. En ese mismo orden, asignan un rol importante al tema de la cooperación binacional para superar las tensiones, mejorar las condiciones de vida y garantizar un desarrollo sostenible en la región fronteriza.

Un trabajo elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2020), titulado «Análisis de las dinámicas fronterizas en la República Dominicana y Haití», examina los impactos sociales, económicos y ambientales de la movilidad humana en la región fronteriza; concluye que las políticas migratorias dominicanas han dificultado el acceso de los inmigrantes haitianos a la regularización, perpetuando su vulnerabilidad, y que es imprescindible la cooperación binacional ante la falta de una coordinación para abordar de manera integral la movilidad humana. Establece, asimismo, que la inmigración puede ser una oportunidad para fomentar el desarrollo económico y social en la región fronteriza si se gestiona de manera inclusiva y sostenible, y que resulta perentorio equilibrar las políticas de control fronterizo con la protección de los derechos humanos y la promoción del desarrollo en la región.

Gestión

fronteriza: control

migratorio y aduanero y seguridad fronteriza

Control migratorio

La Dirección de Control Migratorio de la Dirección General de Migración es la responsable de supervisar y autorizar la entrada y salida de personas hacia y desde el territorio dominicano. El órgano reporta que en el año 2023 se observó un crecimiento circunstancial de extranjeros y nacionales que ingresaron y egresaron del territorio nacional por diversas vías: aeropuertos, muelles, puertos, marinas y puntos fronterizos formales. De igual manera, y en respuesta a este movimiento, se han incrementado los operativos de interdicción migratoria a nivel nacional, las deportaciones, los impedimentos de entrada y salida y el control de tickets de embarque y desembarque.

Datos de la Dirección General de Migración de la República Dominicana, publicados en el periódico Diario Libre del 1 de octubre del 2024, confirman

que en el periodo 2020-2024 se otorgaron unas 102 mil residencias a nacionales haitianos y esto ocurrió a pesar de que en el mes de octubre del 2023 el Gobierno dispuso el cierre de los cinco consulados en Haití, lo que debió reducir el procedimiento que facilitaría la entrada a territorio dominicano y la solicitud de residencia. Esa cifra se redujo prácticamente a cero en el primer trimestre del 2024, aunque se reporta que en abril volvieron a dispararse y llegó a 69,935. Vale apuntar que, de las tres categorías de residencias otorgadas por la República Dominicana, la definitiva es con la cual menos haitianos han sido favorecidos en los últimos cuatro años; totalizaron 1,485.36 por mes, número que desborda las entregadas a ciudadanos de otros países. La segunda categoría es la permanente y en ese renglón también se rompe récords, al sumar 5,716 en el periodo gubernamental citado, lo que equivalió a 136 mensuales. La residencia temporal fue la que más se otorgó, unas 19,090 por mes, tomando en cuenta que en los primeros tres meses de 2024 solo se concedieron cinco.

Tabla 11. Entrada y salida de personas por puntos fronterizos formales de la República Dominicana, 2023

Fuente: DGM (2024a).

Deportación y repatriación

Las deportaciones y repatriaciones de inmigrantes —haitianos en el caso que nos ocupa— están consignadas en la normativa migratoria dominicana y son aplicables en caso de permanencia ilegal y violación de las leyes migratorias. Las autoridades dominicanas siguen un protocolo que comprende varias etapas para garantizar el cumplimiento de las normativas nacionales e internacionales.

Al referirse a la política de deportación y repatriación masiva de nacionales haitianos en condiciones irregulares, Constantin (2023) plantea que la proximidad de Haití y República Dominicana tiene un impacto sobre el origen de los retornados. La mayoría de los repatriados provenían de zonas fronterizas, mientras que los devueltos por otros países eran principalmente de zonas próximas al mar. En este sentido, el autor presenta una serie de datos que permiten establecer las comunidades más afectadas por las repatriaciones. Se cita en primer término al departamento haitiano del oeste con un 42 %, seguido del centro con un 21 % y en tercer lugar el sudeste con un 17 %.

Tabla 12. Migración de retorno forzado registrada en el año 2023 según diferentes orígenes desde todos los países y desde la República Dominicana

Fuente: Tomado de J. Constantin (2023).

Según datos de la DGM, publicados por la Oficina Nacional de Estadísticas, en el año 2021 el país deportó unas 44,082 personas, de las cuales prácticamente el 100 % (44,020) eran de nacionalidad haitiana. Para los años 2022 y 2023, el número de extranjeros retornados a sus países por no cumplir con las reglas migratorias se triplicó, pues en 2022 fue de 122,838 y en el año siguiente, 2023, alcanzó la cifra de 174,677 personas.

De los 174,677 extranjeros de distintas nacionalidades deportados en 2023, 145,869 eran hombres y 28,808 mujeres. Los haitianos fueron los de mayor incidencia, con un total de 174,602, seguidos por estadounidenses con 28, cubanos con 17, entre otros. En el mes de julio se deportó la mayor cantidad de extranjeros hacia sus países de origen, en una cifra que ascendió a 19,544; 16,113 hombres y 3,4361 mujeres. Se recondujeron2 251,011 haitianos, de los cuales 174,602 en calidad de deportados y 76,409 como repatriados; septiembre fue el mes en que mayor cantidad de extranjeros se recondujeron (nacionales haitianos), con una cantidad aproximada de 95,878.

Finalmente, como retorno voluntario, las estadísticas de la DGM (2023) reportan, en 2023, unos 246,678 haitianos.

A partir del mes de octubre de 2024, la DGM, por mandato del Consejo de Defensa y Seguridad, inició un proceso de deportaciones y repatriaciones masivas de extranjeros que residían ilegalmente en el país, principalmente inmigrantes haitianos. La previsión inicial era retornar a unos 10 mil haitianos semanalmente, pero en un mes se llegó a repatriar y deportar hasta 43,148 por no cumplir con lo que establece la Ley General de Migración núm. 285-04 y su reglamento de aplicación Decreto núm. 631-11. De ese monto, unos 14,970 se acogieron al retorno voluntario, lo que totaliza, en octubre de 2024, unos 60,961 deportados en condición irregular; 43,148 tras ser retenidos en operativos a lo largo de todo el país.

2 Reconducir es devolver de manera inmediata, sin entrar al territorio, a un inmigrante de perfil sospechoso que no cumple con las leyes de migración (DGM, 2023).

Tabla 13. República Dominicana: Extranjeros deportados por año, según nacionalidad, 2021-2023

nacionalidades

Fuente: ONE 2023a.

Tabla 14. Nacionales haitianos reconducidos a su país, por mes, según año y tipo de retorno, 2021-2023

Control aduanero

El control aduanero es responsabilidad de la Dirección General de Aduanas, la cual es una dependencia del Ministerio de Hacienda de la República Dominicana. En tanto autoridad nacional de frontera, su función trasciende el rol de recaudadora de impuestos y se extiende hasta garantizar la seguridad del Estado y la salud de la población mediante la regulación de la entrada y salida de mercancías. Este organismo opera al amparo de la Ley núm. 226 del 2006, que le otorga autonomía funcional, presupuestaria, administrativa, técnica y patrimonio propio. Se atiene además a la Ley núm. 168-21, que moderniza las normativas aduaneras con estándares internacionales que facilitan el comercio, simplifican trámites y fomentan la inversión local y extranjera.

El control aduanero en la frontera entre República Dominicana y Haití es complejo e influenciado por factores económicos, sociales y de seguridad. Está sometido a constantes desafíos, que van desde el comercio informal y formal, hasta el incremento de actividades ilícitas, como el contrabando y el tráfico de dólares. Esta presión se acentúa con los eventuales cierres de todos los puntos fronterizos formales de República Dominicana con Haití.

En cuanto al cobro de impuestos, el control aduanero centra la atención, en el caso de los mercados fronterizos informales, en tasas administrativas que no guardan relación con los impuestos establecidos por ley, abriendo un amplio espacio para la discrecionalidad en el cobro por concepto de ingreso de mercancías al territorio dominicano.

Colaboración internacional

Un elemento que pone en evidencia la falta de colaboración internacional es la ausencia de mecanismos, oficiales o no, entre las cancillerías haitiana y dominicana para la gestión de conflictos que permitan la intervención oportuna en la prevención o resolución de litigios y tensiones por problemas interculturales o de las comunidades fronterizas. Boyard et al. subrayan que en el lado haitiano no existen condiciones aceptables para recibir a los repatriados al mismo ritmo en que se realizan las deportaciones en República Dominicana, debido a que las autoridades haitianas no cuentan con ningún mecanismo de anticipación para tomar

medidas en cuanto a la recepción de sus nacionales e, incluso, aunque hay una planificación sobre las horas en que deben recibirse las deportaciones, no se respeta.

Según Boyard et al. (2023), tampoco realizan una buena gestión del lado haitiano con respecto a la información que puede colectarse a partir de la lista de repatriados elaborada por las autoridades dominicanas y que estas no someten oportunamente a las haitianas.

Al valorar el fenómeno migratorio según género, Boyard et al. (2023) reportan que las mujeres representan, junto con los niños, uno de los grupos más vulnerables. En efecto, están sometidos a todo tipo de violencias, que se ejercen incluso con sus hijos menores.

Los autores del estudio indican que los actores principales que intervienen en el apoyo a los inmigrantes haitianos deportados son las ONG, junto con instituciones públicas y otras instancias, como el Centro de Recursos Fronterizos (CRF), una facilitación mixta en la que juega un rol preponderante la Organización Internacional de las Migraciones (OIM).

Speck et al. (2019) concluían que las agencias donantes se mostraban impacientes frente a la falta de actuación de los Gobiernos haitiano y dominicano para enfrentar la corrupción y garantizar el respeto a los derechos de los inmigrantes. Plantean que el Congreso estadounidense estaba aprobando una asistencia extranjera para Haití y la República Dominicana a través del Departamento del Trabajo con la finalidad de elaborar un plan de cara a reforzar la seguridad fronteriza, fortalecer las operaciones aduaneras y minimizar la corrupción.

Programas, experiencias y propuestas de plan de regularización

El Plan de Regularización

Al analizar los logros, retos y desafíos del Plan Nacional de Regularización de Extranjeros (PNRE), el Instituto Nacional de Migración (INM) (2018) refiere que fue un régimen especial creado con el propósito de dotar de documentos de identidad y permisos de permanencia a los extranjeros que se encontraban residiendo en el país de forma irregular antes de la promulgación del Reglamento núm. 631-11 del 19 de octubre de 2011, mediante el Decreto núm. 327-13 y a partir de lo establecido en el

artículo 151 de la Ley General de Migración núm. 285-04 y ordenado por la Sentencia 0168/13 del Tribunal Constitucional.

Destaca el INM que a raíz de la creciente importancia del tema migratorio a nivel internacional y la discusión política que suscitó la Sentencia 0168/13 , todos los sectores definieron su posición con respecto al tema de la inmigración irregular y propiciaron de esta manera que el Estado dominicano asumiera el principio de que «la regulación y control del movimiento de personas que entran y salen del país es un derecho inalienable y soberano del Estado dominicano» y se viera en la obligación de dotar al país de disposiciones legales para el tratamiento de la numerosa población de extranjeros en situación migratoria irregular que permanecía en el territorio nacional. Este fue un paso trascendental que se fortaleció con una política migratoria nacional basada en elementos concretos y sin prejuicios.

Según el INM (2018), a partir del análisis del Decreto núm. 327-13 se pueden conocer los fundamentos, el proceso de diseño, la planeación y los resultados que se esperaban obtener con la implementación del PNRE. El motivo principal del plan era permitir que los extranjeros que se encontraban residiendo en el territorio dominicano de manera irregular obtuvieran un estatus migratorio legal bajo una de las categorías definidas en la Ley General de Migración. Asimismo, contribuía al mejoramiento de las condiciones de vida social y laboral de los extranjeros, fortalecía la seguridad pública nacional y, por consiguiente, disminuía el número de inmigrantes que no contaban con una estancia regular en el país. El PNRE les garantizaba que, cumpliendo con sus obligaciones, pudieran hacer efectivo el uso y goce de sus derechos y, además, contar con la protección del Estado.

El PNRE tuvo una vigencia de 18 meses, durante los cuales se acogieron a él 288,466 extranjeros de 116 nacionalidades; los haitianos alcanzaron un porcentaje de 97.8 % (282,120), mientras que el resto de las nacionalidades arrojó aproximadamente el 0.3 %. De los inscritos, 102,940 aplicaron con la entrega de actas de nacimiento de su país de origen; 69,997 se inscribieron con cédulas; 95,164 con pasaportes, y 20,345 sin ningún tipo de documento. No obstante, el INM (2018) señala que obtuvieron logros, pero también quedaron algunas cosas inconclusas, por lo que es necesario identificar las oportunidades de mejoría en el futuro.

Para el INM (2018), el logro más importante fue que beneficiaba tanto a la población extranjera como a la sociedad dominicana en general,

porque los favorecidos eran extranjeros que ya estaban residiendo en el país y disfrutaban de ciertos apoyos en una situación irregular y, sin embargo, para la sociedad simplemente no existían. Con la regularización, estas personas pasaron a ser visibles, pagarían impuestos y, consecuentemente, tendrían acceso a servicios sociales, como la educación y la salud. Más de 288,000 personas, de las cuales las autoridades no sabían sus nombres ni tenían documento de identificación, luego del PNRE quedaron registrados junto con sus datos biométricos, y esto contribuye al reconocimiento de su personalidad jurídica y de sus derechos frente al Estado y a la seguridad nacional.

El desafío actual de la migración en la República Dominicana es lograr políticas integradoras y canalizadoras de los beneficios que los movimientos migratorios generan. «Tenemos migraciones y continuaremos teniéndolas, nuestra elección debe ir encaminada a desarrollar políticas que orienten las migraciones en avenidas seguras, ordenadas, humanas y productivas que beneficien a los individuos y la sociedad en general» (Lozano, 2024). A seguidas recomienda reflexionar sobre cómo resolver la asignación, cambio o renovación de una categoría y subcategoría migratorias a los acogidos al PNRE, o qué tipo de acción o acciones se van a tomar a los fines de evitar que el estatus migratorio se torne irregular nuevamente; un desafío que debe asumirse con medidas que beneficien a la población, porque toda acción que se realiza en el ámbito social siempre tiene resultados que atañen a los actores y a las instituciones que las implementan.

Al referirse al PNRE puesto en marcha por el Gobierno dominicano en el año 2014, García y Torres (2022) concluyen que incrementó la visibilidad y el reconocimiento legal de los inmigrantes, lo que permitió una mayor protección contra la deportación y el abuso. Sin embargo, sostienen que la burocracia es compleja y que muchos inmigrantes enfrentaron dificultades para cumplir con los requisitos del programa debido a la falta de documentos originales, escasos recursos económicos y ningún conocimiento del proceso, y que grupos vulnerables, como mujeres, niños y adultos mayores en zonas rurales tuvieron menos acceso al programa a causa de barreras logísticas y sociales.

Los expertos antes citados indican como elemento negativo del plan la existencia de múltiples obstáculos para la regularización, como problemas relacionados con la no disponibilidad de documentos por parte de

muchos inmigrantes haitianos —por ejemplo, certificados de nacimiento—, lo que complica su elegibilidad para el proceso de regularización. Asimismo, la alta movilidad en la frontera dominico-haitiana dificulta el registro y seguimiento de los inmigrantes irregulares. La discriminación y la xenofobia que los inmigrantes haitianos han padecido tanto en la sociedad como en las instituciones gubernamentales limita su acceso a servicios y oportunidades. Esto afectó la eficacia de las políticas de regularización en la medida que levanta barreras adicionales.

En el documento titulado «Análisis de las dinámicas fronterizas en la República Dominicana y Haití», elaborado por el PNUD (2020), se analizan los impactos sociales, económicos y ambientales de la movilidad humana en la región fronteriza, y se concluye que las políticas migratorias dominicanas han dificultado el acceso de los inmigrantes haitianos a la regularización, perpetuando su vulnerabilidad. Se añade que es una necesidad la cooperación binacional ante la falta de coordinación entre Haití y República Dominicana para abordar de manera integral la movilidad en la frontera. Sugiere que la migración puede ser una oportunidad para fomentar el desarrollo económico y social en la región fronteriza si se gestiona de manera inclusiva y sostenible, y que resulta imprescindible equilibrar las políticas de control fronterizo con la protección de los derechos humanos y la promoción del desarrollo en la región.

Pérez y Jiménez (2021) sostienen en su investigación que la Ley General de Migración núm. 285-04 y el PNRE, dirigido a los nacionales haitianos que residen en la República Dominicana, se caracterizan por ser procesos de carácter excluyente debido a trámites burocráticos complejos y requisitos difíciles de cumplir, y que la Ley núm. 168-13 del Tribunal Constitucional promueve la desnacionalización al revocar la nacionalidad a miles de dominicanos de ascendencia haitiana. En su conjunto, esto ha intensificado la vulnerabilidad de esta población.

La figura del habitante fronterizo

El carnet de habitante fronterizo con la categoría de «no residente» es una figura que está contemplada en la Ley General de Migración núm. 285-04 y constituye un mecanismo de desplazamiento temporal de los inmigrantes en esa área del territorio dominicano; la permanencia estará condicionada al horario del mismo día de entrada, entre la apertura y el

cierre de frontera acordados por las autoridades de ambos países (Arias y Ventura, 2021, artículo 78).

Su otorgamiento corresponde a la Dirección General de Migración de la República Dominicana y el proceso de aplicación (que no llegó a materializarse) fue apoyado por la Organización de las Naciones Unidas para las Migraciones (OIM), pero encontró algunos escollos en Haití y por la presión de grupos locales de la sociedad civil que no han permitido su puesta en práctica, a pesar del interés del Gobierno dominicano de ensayar un plan piloto en Pedernales. El proyecto del carnet de habitante fronterizo en Pedernales se implementaría por varias razones:

• Seguridad y control migratorio: El carnet permite un control más efectivo de las entradas y salidas de los inmigrantes en la zona fronteriza, asegurando una migración ordenada y segura.

• Desarrollo económico y social: Contribuye al fomento del desarrollo económico, social y turístico de la región fronteriza, integrando comunicacional y productivamente la zona.

• Facilitación del comercio: Con la construcción del mercado binacional en Pedernales, se busca crear alternativas para que los habitantes de las comunidades fronterizas puedan comercializar sus productos en espacios adecuados, y mejorar así su calidad de vida.

Estos esfuerzos están alineados con las políticas del Gobierno para fortalecer la seguridad y el desarrollo en la zona fronteriza y representa una opción para los haitianos que residen en las cinco provincias limítrofes. La medida relativa al carné está dirigida en especial a los habitantes de frontera del territorio haitiano, sin especificar el área, que se dedican a actividades de pequeño comercio, de acuerdo con los artículos 36 y 62 de la Ley, y 78, 79 y 81 del Reglamento núm. 631-11 (MEPyD, 2018).

El carnet fronterizo se sustenta en el cumplimiento de las siguientes condiciones:

• El plazo de un día como permanencia continua máxima.

• La circulación limitada a las cinco provincias fronterizas.

• La no realización de actividades laborales.

El documento sería emitido con una vigencia de un año y permitiría la permanencia máxima de un día de forma continua; es decir, los portadores deberán entrar y salir del territorio de la República Dominicana en un mismo día, en las horas comprendidas entre la apertura y el cierre de frontera acordadas entre las autoridades dominicana y haitiana.

La permanencia o circulación que cubre el horario del día solo son válidas en las provincias fronterizas de Montecristi, Dajabón, Elías Piña, Independencia y Pedernales.

Los requisitos para el carné de habitante fronterizo son:

1. Formulario de permiso, debidamente llenado en el portal web de la Dirección General de Migración de la República Dominicana.

2. Carné de identificación nacional de la República de Haití, con vigencia mínima de un año.

3. Certificado de no antecedentes penales del país de residencia del solicitante, correctamente traducido si estuviese en otro idioma, apostillado o legalizado por el Consulado dominicano.

4. Carta de garantía, emitida por una persona física o moral de nacionalidad dominicana o extranjero legalmente residente, dedicada a actividades de lícito comercio, con domicilio en una de las provincias fronterizas establecidas en el Reglamento núm. 631-11, en la cual se haga constar que el extranjero avalado realiza actividades no laborales dedicadas a faenas de pequeño y lícito comercio, que es cliente del garante o viceversa, y, en consecuencia, se hace responsable ante la Dirección General de Migración de su comportamiento y de su retorno diario al país de procedencia.

Según se destaca en el documento del MEPyD (2018), el carné de habitante fronterizo podría apoyar los mecanismos de seguridad nacional y los registros del flujo migratorio. En este sentido, sostiene la operatividad del carné y aboga por que los comerciantes en Haití se acojan a esta categoría migratoria, ya que posibilitaría un mejor control del movimiento de ingreso y salida.

El carné de habitante fronterizo podría constituirse en mecanismo facilitador del comercio en la frontera, representa una garantía para quienes la cruzan y minimiza el riesgo de discrecionalidad (o pago irregular) de los agentes de control para decidir quienes entran al territorio

dominicano. Este podría ser cancelado por la Dirección de Migración si el habitante fronterizo viola los perímetros de circulación o las condiciones de permanencia, incumple el ordenamiento jurídico dominicano y por incurrir en infracciones a la normativa migratoria con posterioridad al otorgamiento del estatus temporal otorgado.

Las instituciones que participarían directamente en el proceso de aplicación y seguimiento, según el anteproyecto de Arias y Ventura (2021), son el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Dirección General de Migración (DGM), el Cuerpo Especializado de Seguridad Fronteriza (CESFRONT) y la Ventanilla Única de Información.

Entre las dificultades para su aplicación el MEPyD (2018) señala las siguientes:

• Pudiera ser utilizado para cruzar y permanecer en estatus migratorio irregular o convertirse en un instrumento para violar las disposiciones de migración y facilitar la entrada de un número significativo de haitianos con la intención de radicarse permanentemente, buscando oportunidades de trabajo

• El deficiente registro de nacionales en Haití y los inconvenientes para adquirir la documentación oficial de ese país.

• El costo del documento.

Con la intención de echar a andar este mecanismo, la Dirección General de Migración, adscrita al Ministerio de Interior y Policía de la República Dominicana, emitió la Resolución núm. DGM-09-2021, que crea el plan piloto para la implementación del carné fronterizo en la provincia de Pedernales.

Dentro de los objetivos específicos de este plan, según los autores Arias Pérez y Ventura (2021), estaban:

• Estandarizar el flujo migratorio.

• Contribuir al desarrollo económico, abriendo mejores oportunidades para el habitante fronterizo dedicado a pequeñas actividades comerciales en la zona limítrofe específica.

• Fortalecer el sistema migratorio en la República Dominicana.

• Contribuir a la construcción de una cultura incluyente y sustentada en derechos humanos a partir de un proceso migratorio ordenado.

• Desarrollo de políticas seguras que creen un clima de paz y estabilidad a todo lo largo y acho de la frontera para alcanzar los objetivos relativos a la migración, enmarcados en la Estrategia Nacional de Gobierno 2021-2024.

El plan, que tendría una duración de tres meses, preveía cubrir mil haitianos que realizaran actividades comerciales en las provincias fronterizas. Como informaciones básicas, el carné debería contener foto de frente, tamaño dos por dos pulgadas, firma del titular y su huella digital; nombres y apellidos, residencia, fecha y lugar de nacimiento, estado civil y actividad que realizará en la República Dominicana (Arias Pérez y Ventura, 2021).

La implementación del proyecto piloto en Pedernales quedó inconclusa y no se materializó la entrega del carné debido a la crisis de seguridad ciudadana y la situación política y socioeconómica de Haití. Para el director de Migración de entonces, «se perdía la oportunidad de organizar el desorden fronterizo que existe desde hace 100 años» (Cuevas, 2022).

Otras dificultades esgrimidas están relacionadas con algunos factores como:

• Problemas administrativos y burocráticos: La descoordinación entre diferentes organismos gubernamentales y la insuficiente de gestión de recursos necesarios.

• Falta de infraestructura adecuada: Instalaciones, como oficinas, y el personal capacitado no estaban completamente preparados.

• Desafíos de seguridad: Inseguridad en la zona fronteriza y la poca garantía de un control efectivo de la migración.

• Resistencia local: Las comunidades locales y otros actores involucrados resistieron el avance del proyecto.

La estrategia de desarrollo Mi Frontera RD y la figura del habitante fronterizo

De acuerdo con el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (2022), en la estrategia Mi Frontera RD se contemplan políticas públicas que favorecen el cierre de las brechas educativas, laborales y urbano-rurales para aumentar las competencias de la población y su capacidad de inserción en la dinámica económica del territorio. Destaca

el informe la importancia de incrementar la participación femenina en el mercado laboral en vista de los resultados positivos que representa para la economía (MEPyD, 2022).

En el tema capítulo VI del documento, resumen de esa estrategia, aparecen los temas transversales, y en el componente de seguridad para el desarrollo se plantea:

La construcción de nuevos destinos requerirá mano de obra que necesita ser suplida en primer lugar por los residentes y complementada por trabajadores extranjeros, para lo cual se diseña el Plan Migración

Laboral (PML), el cual será implementado en una primera fase en la provincia de Pedernales, con el fin de mejorar su implementación y luego aplicarlo en todo el territorio fronterizo.

Esto coincide con la abortada iniciativa del plan piloto del habitante fronterizo.

A los fines de viabilizarlo se prevé la instalación y operación de oficinas de coordinación laboral en los cuatro puntos de entrada formales con la participación del Ministerio de Trabajo, DGM y el MIREX.

Según consta en la estrategia de desarrollo fronterizo del MEPyD (2022), es necesario la cuantificación de la movilidad humana, el transporte y las mercancías que se comercializan en el sector informal, para lo cual se ha propuesto el diseño del programa para el establecimiento de una serie de registros administrativos periódicos en los mercados binacionales y complementar el diseño de las políticas orientadas a mejorar la productividad de estas instalaciones

Es oportuno apuntar que en la descripción del Plan Migración Laboral (PML) parecería referirse implícitamente al habitante fronterizo cuando se plantea, como parte de sus acciones, el activar mecanismos, procesos, espacios y herramientas para garantizar la regulación laboral. Sin embargo, la descripción es muy amplia en el documento completo y se insiste mucho en «población dominicana» solamente y no menciona «población inmigrante» ni movilidad fronteriza de nacionales haitianos.

Finalmente, es importante apuntar que en la estrategia Mi Frontera RD no aparece de manera explícita la figura del habitante fronterizo ni en la narrativa de las brechas estructurales ni en los lineamientos y contenidos de las estrategias planteadas, y que se recogen en el mencionado

documento «Estrategia de desarrollo para la zona fronteriza Mi Frontera», concebido por el MEPyD (2022).

Más que analizar si la figura del habitante fronterizo se aplica o no, los actores civiles y militares conocen los haitianos que ingresan diariamente al territorio y los días de mercados. Ejemplo de ello es la zona franca CODEVI a través de la cual un grupo importante de haitianos pasa la frontera cada día para trabajar, e igual ocurre en Pedernales, cuyo paso fronterizo registra diariamente cerca de dos mil trabajadores del sector de la construcción.

Un hecho cierto es que la figura se aplica, sea de manera formal, informal o discrecional, pues un número importante de haitianos cruza todos los días la frontera dominico-haitiana a trabajar o a buscar servicios y una vez terminada la actividad retorna sin mayores inconvenientes. Esto ocurre en la frontera norte (Dajabón) con personal que labora en el parque de zona franca CODEVI, así como con los que vienen a comprar, prestar o buscar servicios en Cabo Rojo. A esto se unen vendedores y compradores, trabajadores de empresas, empleados domésticos y de restaurantes, etc. Los trabajadores son identificados con un cintillo y, al caer la tarde, transportados de regreso a su país a bordo de autobuses amarillos, y así día tras día (Listín Diario, 2025).

Una preocupación adicional es que los haitianos que trabajan en las obras quieren que el Gobierno dominicano, a través de la Dirección General de Migración, les permita vivir en Pedernales, pedido al que las autoridades dominicanas se oponen, y reiteran que para poder trabajar en el esquema actual tienen que residir en Haití (Anse- à -Pitre, por ejemplo).

Ley núm. 12-21 que crea la zona especial de desarrollo integral fronterizo

La Ley núm. 12-21 fue aprobada y promulgada el 23 de febrero del año 2021 y comprende las provincias de Pedernales, Independencia, Elías Piña, Dajabón, Montecristi, Santiago Rodríguez y Bahoruco. Su objetivo es establecer un marco normativo para el otorgamiento de incentivos a las empresas que se instalen dentro del territorio que comprende la zona especial y la fijación del plazo de vigencia (artículo 1), pero en ella no se contempla, en lo absoluto, la figura del habitante fronterizo, aunque se habla de que los empleos creados deberán estar concentrados en las provincias establecidas en la ley.

La Ley núm. 12-21 es aplicada por el Consejo de Coordinación de la zona especial de desarrollo fronterizo, el cual está encargado de coordinar y supervisar las actividades y proyectos que se ejecutan en las provincias incluidas, como Pedernales, Independencia, Elías Piña, Dajabón, Montecristi, Santiago Rodríguez y Bahoruco. Vale apuntar que existe, además, la Dirección General de Desarrollo Fronterizo (DGDF), una dependencia del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales, organismo creado mediante el Decreto núm. 443-00 en el año 2000, con la finalidad de fomentar el aprovechamiento agrícola e industrial de las provincias fronterizas.

Implementación del reconocimiento facial en los mercados binacionales

En el conversatorio «Regulación migratoria en República Dominicana: desafíos fronterizos y jurídicos», organizado por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra y cuyos aspectos más relevantes fueron recogidos por Paredes (2025), el director general de Migración de la República Dominicana anunció la incorporación del reconocimiento facial en los mercados binacionales como mecanismo para controlar de manera eficiente el flujo migratorio y así regular el acceso de personas que cruzan la frontera durante las actividades comerciales. Se trata de un medio de reforzar la seguridad fronteriza. Agregó que el próximo paso será la instalación de cámaras con tecnología de reconocimiento facial en los puntos de acceso, lo cual permitirá un conteo preciso y la captura de información en tiempo real sobre las personas que ingresan al país, «comparando sus datos con nuestras bases de datos migratorias».

El reconocimiento facial facilitará la identificación de personas con antecedentes legales y aquellos que hayan sido repatriados desde los centros de acogida en lugares como Haina, Santiago, Dajabón, Elías Piña, Jimaní y Pedernales, entre otros. Esto implica reforzar la seguridad aplicando un control más riguroso y alineado con los estándares internacionales en materia migratoria. Informó que «aquellas personas que ingresen al territorio de manera irregular serán automáticamente deportados a su país de origen».

Otro aspecto destacado por el periodista Paredes (2025) es el anuncio del director de Migración de que se está trabajando en el fortalecimiento

Gestión fronteriza y control migratorio

de las capacidades operativas con una primera promoción de 160 agentes migratorios, con el objetivo de establecer un sistema de control eficiente en las comunidades a nivel nacional. «Este proceso se llevará a cabo de manera paulatina, tomando en cuenta la ejecución presupuestaria, ya que recibimos cuotas trimestrales».

Mesa Local de Seguridad, Ciudadanía y Género en Dajabón

Según destaca el periodo Diario Libre (2025), el Gobierno dominicano, a través de las autoridades de Migración y del Ministerio de Interior y Policía junto al alcalde del municipio de Dajabón, comunicó, en un espacio llamado Mesa Local de Seguridad, Ciudadanía y Género, la implantación de medidas de vigilancia más estrictas con el propósito de reforzar la seguridad nacional y garantizar el control migratorio en la frontera. El director general de Migración reiteró el compromiso de su institución de controlar la inmigración irregular, ya que es un tema de seguridad nacional. Estas acciones incluyen la intensificación de la vigilancia y la optimización de los controles de ingreso mediante la incorporación de más vehículos y recursos tecnológicos para la repatriación de indocumentados. A esto se añade, de acuerdo con lo expresado por la ministra de Interior y Policía, el incremento de la presencia policial en diversas comunidades de Dajabón. En resumen, sea cual sea la figura que se cree, un hecho cierto es que resulta necesario aplicar mecanismos que permitan la movilidad, principalmente de aquellas personas procedentes de la parte este de la frontera y que se dirigen a actividades comerciales, búsqueda de servicios, como la salud, o al ejercicio profesional. En este sentido, Speck, Sandin y Schneider (2019) sostienen que se debe dotar a los auténticos residentes de la frontera de algún tipo de documento de identidad que les autorice a transitar sin problemas con fines comerciales, profesionales, educativos o por razones de salud.

Medidas recientes tomadas por el Gobierno dominicano

El día 6 de abril de 2025, el Gobierno dominicano anunció la puesta en marcha de 15 medidas de control migratorio con el objetivo de frenar la inmigración ilegal y así garantizar la paz, la seguridad y la soberanía nacional ante la crisis haitiana. Estas eran:

1. Se ampliará la capacidad de supervisión de las tres brigadas fronterizas actuales en seis áreas operativas bajo el control, cada una, de un oficial superior.

2. Reforzar la vigilancia fronteriza con 1,500 soldados adicionales que se suman a los 9,500 que ya prestan servicio.

3. Acelerar la construcción del muro fronterizo, para lo cual el ministro de Defensa tiene la instrucción de iniciar inmediatamente la licitación para levantar 13 kilómetros adicionales a los 54 ya construidos; de esta manera se incrementará la capacidad de respuesta ante cualquier amenaza que suponga cruzar a tierra dominicana.

4. Depositar la próxima semana en el Congreso Nacional un anteproyecto de reforma del marco legal migratorio existente, que debe ser conocido con carácter de urgencia, dirigido al endurecimiento de las sanciones en los siguientes casos: funcionarios gubernamentales, civiles y militares, que faciliten o participen en el ingreso de inmigrantes indocumentados, y a organizaciones o individuos reincidentes en el tráfico de personas en condición de ilegalidad; además, establecer sanciones duras para casos no previstos en la legislación actual, tales como propietarios de viviendas o locales comerciales que alquilen sus inmuebles a personas con estatus migratorio irregular. «Quien facilite el tráfico irregular de personas, deberá enfrentar las consecuencias».

5. Incorporar 750 nuevos agentes migratorios.

6. Continuar con la instalación de oficinas de control migratorio en todas las provincias para ampliar la capacidad operativa de la Dirección General de Migración. «Sabemos que para muchos la frontera es una oportunidad para el comercio. La apertura de los mercados binacionales ha sido, por años, un puente para el comercio; pero también ha permitido que algunos crucen no para intercambiar bienes, sino con la intención de quedarse en nuestro territorio al margen de la ley».

7. Modificar el reglamento de operación de los mercados con el fin de asegurar que sea una puerta abierta al comercio, pero no para la migración irregular.

8. Sugerir a la Procuraduría General de la República crear la Procuraduría Especializada en Asuntos Migratorios.

9. En virtud de que este es un problema que requiere la cooperación de todos, solicitar la colaboración de los gobiernos locales para ampliar la eficiencia de las repatriaciones en todo el territorio nacional.

10. El Gobierno está instruyendo la creación de un observatorio ciudadano sobre el funcionamiento de la política migratoria, dirigido a supervisar su cumplimiento y proponer correctivos desde la sociedad civil. «Este observatorio, que operará con absoluta autonomía e independencia, será coordinado por el periodista Miguel Franjul».

11. Elaborar un protocolo, que deberá estar listo para su aplicación el lunes 21 de abril del 2025, que obligue al personal de los hospitales del Servicio Nacional de Salud (SNS) a exigir los siguientes requisitos: una identificación, carta de trabajo en el país y prueba domiciliaria; además, se acordará una tarifa para todos los servicios brindados.

12. Estudiar la normativa migratoria dominicana ante la situación actual de Haití. «Hemos decidido nombrar al doctor Milton Ray Guevara como coordinador de una comisión que ejecutará esta tarea».

13. Impulsar, en la discusión salarial tripartita, la dominicanización del empleo, promoviendo un aumento de un 25 % en las zonas francas y de un 30 % en el sector turístico. «Porque cuando el trabajo se valora y se paga bien atrae a la gente».

14. Garantizar que los beneficiarios del programa Supérate puedan incorporarse al trabajo en los sectores construcción y agrícola, sin perder su apoyo.

15. Ampliar el fondo administrado por el Banco Nacional de Desarrollo y Exportaciones (Bandex) para apoyar la transformación tecnológica de las asociaciones y cooperativas de productores. «El sector privado de la construcción y el agrícola deben pactar con el gobierno su industrialización y mecanización, en un período prudente de tiempo».

SITUACIÓN ACTUAL DE LA GESTIÓN FRONTERIZA Y DE LOS CONTROLES MIGRATORIOS

El análisis de la situación actual ha sido construido a partir de las entrevistas y talleres realizados con actores claves (directivos de entidades migratorias, del gobierno local, de la seguridad fronteriza, de ONG locales, nacionales e internacionales) en cada uno de los municipios de frontera, así como de la observación (mercados fronterizo y municipal, instalaciones, centros de control y de captura biométrica) de las actividades que tuvieron lugar los días 18 y 21 de marzo, del 2 al 4 y el 8 de abril del año 2025.

Situación actual de la gestión fronteriza

El análisis de la de la gestión fronteriza a partir de las visiones y experiencias de los actores consultados implica un examen de la estructura institucional, control migratorio y aduanero, seguridad, cooperación internacional e infraestructura física.

Caracterización de la estructura institucionaL

La frontera dominico-haitiana constituye un escenario en constante disputa, tanto desde el punto de vista comercial como de gestión fronteriza y control migratorio, en donde compite de manera continua lo formal con lo informal, lo legal con lo ilícito, el control migratorio y la gestión fronteriza con la necesidad económica de la inmigración y de la provincia. Además, no existe un involucramiento activo de las comunidades en esta problemática, por lo que las organizaciones y los líderes comunitarios no tienen sentido de pertenencia con respecto al accionar de las instituciones gubernamentales que inciden en la cuestión migratoria, la aduana y la seguridad.

A pesar de su naturaleza porosa, con más de treintaiún puntos de cruce, más de quince mercados binacionales y dieciséis pasos informales (Del Rosario y Gomera, 2015), con elevada presencia de actividades económicas y migratorias tanto formales como informales, espacios en donde se acentúan las tensiones, los comerciantes y agentes económicos locales demandan la entrada de compradores haitianos para dinamizar la economía, mientras las autoridades intentan ejercer un control migratorio más estricto.

Esta situación refleja lo que Cornelius et al. (2004) describen como la «brecha entre las políticas migratorias declaradas y su implementación efectiva». Las medidas de control no logran sus objetivos debido a factores estructurales y sociales. En este contexto, la discrecionalidad de los militares y otros agentes de control se amplía, permitiendo prácticas que pueden derivar en corrupción y abusos de poder. En esos puntos, comerciantes y agentes económicos locales atraen compradores haitianos para activar la economía y se oponen a las restricciones que limitan el comercio transfronterizo, mientras que las autoridades migratorias, aduanales y militares que mantienen la seguridad insisten en la necesidad de ejercer y fortalecer el control.

El escenario descrito facilita la aparición de prácticas migratorias discrecionales, lo cual implica que cada punto formal tiene un tratamiento diferenciado para comerciantes, cargadores, trabajadoras domésticas, obreros haitianos que laboran en empresas con cierta formalidad (CODEVI, Cabo Rojo), niños y adolescentes; en general, haitianos que cruzan para trabajar, para carga y descarga de camiones y otros en busca de servicios, como la salud, la educación, etc.

Aunque en términos de funciones no se verifica solapamiento normativo, la gestión de la frontera se encuentra altamente fragmentada, con múltiples entidades (Migración, CESFRONT, ejército, policía, alcaldías, aduanas, agricultura, entre otras) operando sin una coordinación efectiva a pesar de contar con espacios de coordinación. Esto ha generado enmascaramiento de funciones, corrupción, abuso de poder y debilidad institucional.

La falta de aplicación efectiva de las normas crea una especie de «limbo regulatorio» que favorece el empoderamiento, calificado de excesivo, de los militares y autoridades locales en cuanto al cumplimiento de regulaciones migratorias y comerciales. Ello trae como consecuencia la

Gestión fronteriza y control migratorio

proliferación de prácticas negativas, como la informalidad y la corrupción, ciclo continuo de conflictos entre los actores involucrados. El gráfico siguiente trata de recoger esas luchas que se verifican al interior del control migratorio en torno a inmigrantes regulares y movilizados que ingresan los días de mercado a los municipios fronterizos.

Gráfico 6. Lógica de grupos de poder civiles, gubernamentales y militares alrededor de los movilizados e inmigrantes haitianos en el territorio de la frontera formal entre República Dominicana y Haití, abril 2025

Supeditan la política migratoria al comercio, la economía. Promueven control migratorio flexible. Asociaciones de comercianetes de la frontera, alcaldías, gobernación, ONG

PERSIGUEN

Dirección General de Migración y Dirección General de Aduanas

Movilizados e inmigrantes haitianos en provincias fronterizas formales

PERSIGUEN

Militares, policía

Nacionalistas, organismos oficiales: Cancillería, Ministerio de Interior y Policía, etc.

Fuente: Talleres y entrevistas con los actores claves de puntos de frontera formal, marzo y abril del 2025.

Durante los talleres, las visitas y la observación a los puntos fronterizos formales, los involucrados dieron cuenta del poder que ejercen los militares en la gestión fronteriza, muchas veces por encima de autoridades competentes, no solo en el plano de la migración, sino en lo relativo al control aduanal, excepto en Pedernales, donde el liderazgo lo lleva la Dirección General de Migración, debido a que el responsable de esta entidad tiene un rango militar superior al del CESFRONT.

Cada vez crece más la presencia de haitianos que comercializan sus productos en el lado dominicano, hasta el punto de que compran y

venden en el propio territorio dominicano, y otros adquieren negocios en Dajabón para venderles a sus nacionales haitianos, y esto genera una competencia desleal con los dominicanos por precio, idioma, etc. Esto se debe a la ausencia de una política comercial clara, lo cual afecta lo migratorio y la seguridad de las personas y del Estado.

También alegan que existe una alta rotación de representantes en las mesas de trabajo, en las instituciones civiles y militares, debilitando así la continuidad institucional. Una persona entrevistada afirmó que «cada militar del CESFRONT tiene su propio librito y lo aplica cuando viene». Los actores locales, como asociaciones de comerciantes, transportistas, líderes religiosos, alcaldías, organizaciones no gubernamentales locales y extranjeras juegan un rol importante en la gobernanza de los espacios fronterizos gracias a su capacidad para dialogar y buscar solución a los conflictos entre comerciantes, transportistas y otros actores dominicanos y haitianos. No obstante estas potencialidades, los actores consultados señalaron que no existe un involucramiento activo de las comunidades limítrofes con Haití en la gestión fronteriza, por lo que las organizaciones y los líderes comunitarios no evidencian sentido de pertenencia en torno al accionar de las instituciones gubernamentales que inciden en la cuestión migratoria, la aduana y la seguridad. Esta lógica de distanciamiento entre las comunidades y las autoridades opera en sentido contrario a lo propuesto por Dorrejo (2023); este afirma que el éxito de la estrategia Mi Frontera RD descansará en la capacidad que se tenga para el empoderamiento local, que no es más que involucrar a las comunidades como forma de fomentar el sentido de pertenencia y el compromiso con los proyectos, garantizando así la sostenibilidad de las iniciativas en el largo plazo.

Control aduanero

El control aduanero, en términos de inspección, regulación de bienes y mercancías que cruzan la frontera dominico-haitiana, según refieren personas entrevistadas en este territorio, presenta al menos dos tratamientos diferenciados: uno para el comercio formal y otro para el informal. En cuanto al primero, el objetivo es verificar el cumplimiento de los requerimientos establecidos para la exportación e importación, y en cuanto al segundo está dirigido básicamente al cobro de tasas administrativas

distintas a las establecidas en la normativa arancelaria. Los consultados coinciden en afirmar que, en ambos casos, predomina la discrecionalidad, las incautaciones antojadizas y la falta de transparencia en el cobro de las tasas administrativas, situación que se presenta a ambos lados de la frontera. Estos aspectos convierten en un caos el control aduanero, y estimulan la corrupción y el contrabando.

Seguridad fronteriza

La coordinación entre las instituciones responsables —CESFRONT, Ejército, Dirección General de Migración, Aduanas, Salud Pública y Agricultura— busca prevenir actividades ilegales, como el tráfico de personas, armas, drogas y mercancías. No obstante, las limitaciones operativas, la falta de supervisión en áreas no formales y la corrupción asociada a los pasos irregulares disminuyen la capacidad de respuesta del Estado frente a estas amenazas. Según los actores consultados en talleres y entrevistas en los municipios fronterizos, un claro ejemplo es el cobro de sobornos en los llamados «filtros» de entrada informal, donde inmigrantes haitianos deben pagar sumas de dinero diarias para poder cruzar, sin que exista un control efectivo o transparente.

La inclusión de la Policía Nacional y de la Policía Municipal (organismos creados por las alcaldías) en labores de patrullaje ha generado críticas, al entenderse que su participación no responde a una estrategia integral de seguridad, sino a una medida improvisada. Esto provoca un ambiente de desconfianza entre la población local y ha desincentivado el turismo fronterizo, como en el caso de Dajabón, donde los visitantes han disminuido por los excesivos chequeos.

Además, se reportan prácticas que afectan directamente a la economía local y a la equidad comercial. Transportistas dominicanos denuncian competencia desleal ante la facilidad con que se permite la entrada de vehículos de carga provenientes de Haití, operados por personas sin documentación legal, lo que contrasta con el trato recibido por los trabajadores nacionales de parte de autoridades como la Dirección General de Seguridad de Tránsito y Transporte Terrestre ( DIGESETT), una entidad gubernamental que se encarga de la viabilidad, fiscalización, supervisión y control del tránsito y el transporte terrestre. Su función principal es garantizar la seguridad vial y el cumplimiento de las leyes y normas de tránsito.

«A los nacionales haitianos que manejan como locos, no se les detiene ni les exigen documentos, pero a los dominicanos sí» (entrevistado).

A pesar de la construcción de la verja perimetral y del reforzamiento de los mecanismos de vigilancia, no se ha reducido la inmigración irregular haitiana al territorio dominicano, pero se reconoce que ha disminuido el robo de ganado y vehículos de motor, pero aún persisten los enfrentamientos entre ciudadanos de ambos países. En puntos críticos como Pedernales, los conflictos se han intensificado, poniendo en evidencia la debilidad del sistema de vigilancia y la limitada capacidad de reacción de las autoridades dominicanas en situaciones de tensión.

En este contexto, los participantes en los talleres coincidieron en que el cierre de la frontera no representa una solución sostenible ni efectiva. Por el contrario, esta medida ha generado múltiples efectos adversos: impacta negativamente la economía local de ambos lados, fomenta el crecimiento de la informalidad y del comercio ilícito, y complica aún más los esquemas de seguridad, al debilitar los mecanismos regulares de control y empujar la movilidad hacia canales irregulares. «La capacidad de respuesta de la informalidad y el tráfico de personas a las acciones restrictivas es superior a la de reforzamiento de los controles migratorios y gestión fronteriza», afirmó una persona que participó en el taller de Pedernales.

Asimismo, los consultados señalaron que el reforzamiento de los mecanismos de seguridad, lejos de disuadir el cruce irregular, incrementa el negocio del tráfico de personas, encareciendo los pagos exigidos por intermediarios ilegales. Esto ha provocado que muchos haitianos que antes cruzaban a diario para actividades domésticas, agrícolas o de construcción, ahora opten por alquilar habitaciones y permanecer del lado dominicano, aunque arriesguen ser deportados. En caso de que esto último ocurra, su reingreso se realiza con relativa facilidad por diversos puntos, incluso a través del mismo mercado fronterizo, lo que revela la ineficacia de las medidas actuales y la necesidad de políticas migratorias más integrales y humanas.

Para las personas consultadas durante esta investigación, los trabajadores haitianos no representan una amenaza a la mano de obra dominicana, sino que ocupan vacíos laborales en sectores como el agrícola, la construcción y el doméstico. Algunos de los entrevistados plantearon que la contratación de los trabajadores no se realiza por razones económicas

Gestión fronteriza y control migratorio

de los empleadores, en un contexto donde no existe competencia ni por parte de otros haitianos ni de mano de obra dominicana.

Partiendo de esta realidad se puede afirmar que la seguridad en la frontera dominico-haitiana está marcada por una cobertura territorial desigual, prácticas discrecionales y deficiencias institucionales que dificultan una correcta gestión, afectando tanto la soberanía nacional como el desarrollo económico y la convivencia en los territorios limítrofes. El cierre de la frontera y el enfoque exclusivamente represivo no han hecho más que agravar estos problemas y generar nuevas dinámicas de riesgo y exclusión.

Cooperación internacional

En materia de gestión fronteriza y migratoria es clave la cooperación con otros países para el intercambio de información y la asunción conjunta de los problemas relacionados con la migración, como la trata de personas y el tráfico ilegal. Esto supone que Haití y República Dominicana deberían contar con mecanismos efectivos de colaboración y coordinación para compartir información, recursos y mejores prácticas, pero dada la situación política, social y económica de Haití esto no ha sido posible. Sin embargo, el tema de gestión fronteriza y colaboración es complejo y, por lo general, se encuentra influenciado por factores económicos, sociales y de seguridad. En aras de controlar comercio y seguridad de uno y otro lado, han surgido momentos de tensión; por ejemplo, cuando se cierran las fronteras y se prohíbe el paso de mercancías y personas. Aunque se realizan esfuerzos en la vigilancia fronteriza, como los acuerdos entre la Policía Fronteriza de Haití (POLIFRONT) y el CESFRONT dominicano, aún persisten acciones unilaterales que afectan las buenas relaciones entre las dos naciones.

Según uno de los informantes, una limitante a la política de cooperación para enfrentar trata de personas y violencia de género es la falta de recursos económicos para los organismos competentes y para el desarrollo de capacidades y de acciones que contribuyan al fortalecimiento institucional mediante el perfeccionamiento de la documentación vinculada al control y al flujo migratorio en la República Dominicana (entrevistado en taller realizado en Jimaní, 2025).

El espacio ideal para abordar de manera conjunta estos problemas es la Comisión Mixta Bilateral, pero los consultados plantean que se ha

convertido, desde antes y después de la profundización de la crisis en Haití, en poco funcional. En condiciones normales se reunía cada seis meses y, sin embargo, no era capaz de dar respuesta oportuna a los constantes problemas de la dinámica fronteriza. En ese sentido, sostienen que para resolver los conflictos en la frontera de Dajabón se ha creado una «diplomacia paralela», integrada por haitianos y dominicanos que hacen actividad comercial, social e institucional en el territorio fronterizo y se reúnen con ese propósito. Hasta el momento han sido más efectivos que la comisión y que las autoridades nacionales de ambos países.

Infraestructura física y el transporte en los mercados fronterizos

Infraestructura física

Como parte de las medidas de facilitación del comercio y del movimiento de personas que interactúan en los mercados fronterizos implementadas por el Gobierno dominicano, se observa un proceso de mejora de las infraestructuras físicas y esto está ocurriendo en los cuatro puntos de frontera formales. Por ejemplo, en el municipio de Dajabón las autoridades dominicanas, con el apoyo de la comunidad internacional, construyeron, en el año 2010, instalaciones para el funcionamiento del mercado binacional y para oficinas de gestión que, según la opinión de los consultados, han resultado poco funcionales porque no responden a las características del tipo de comercio que se realiza, sino que fueron concebidas para la venta minorista, que es lo menos que se hace; en consecuencia, el espacio ha sido ocupado por el comercio mayorista, en tanto que el minorista se sigue realizando en la periferia.

En el 2021 fue inaugurada por el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Dominicana una pasarela en el mercado fronterizo de Dajabón, que conecta el mercado dominicano con el de Juana Méndez, Haití. Este proyecto fue creado con el objetivo de facilitar y organizar el comercio, especialmente durante los días de mercado binacional, descongestionando el paso fronterizo tradicional y mejorando el flujo peatonal de comerciantes y compradores. La pasarela permite un cruce en una sola dirección, con controles diferenciados para hombres y mujeres, y ha sido utilizada por comerciantes haitianos para acceder directamente al área comercial dominicana. La no existencia de

un interlocutor válido en Haití ha imposibilitado que la obra arroje los resultados previstos.

Según lo observado en el marco de este estudio, en este punto fronterizo se está realizando, en la actualidad, el control biométrico mediante una puerta especial que se ha habilitado para el paso de las personas que se dirigen a Dajabón con fines labores o comerciales, y de aquellos que tienen como destino otros puntos del país.

En el municipio de Comendador, se celebra un mercado binacional para la venta minorista y otro mayorista en Carrizal, donde se encuentra el paso hacia Belladère. El ayuntamiento tiene en construcción una infraestructura cerca del muro fronterizo, de forma tal que los haitianos ingresen directamente al mercado sin necesidad de pasar a través del pueblo; en tanto el comercio mayorista se ha ido organizando en espacios privados que son alquilados por los comerciantes para estacionar los camiones cargados de mercancía y vender a los compradores de esa nación o para realizar el trasiego (trasbordo) hacia camiones haitianos sin necesidad de aglomerarse en la puerta.

En esta parte de la frontera también se ha creado otro paso formal que es en Hato Viejo de Bánica (provincia de Elías Piña), comunidad donde existía un paso fronterizo controlado por militares y agentes que permitían el acceso de mercancía luego de que los transportistas mostraban los documentos de la inspección realizada en Carrizal. Esta iniciativa supuso una mejora en el flujo de comercio, y el uso de otro paso para el comercio formal. En el caso del municipio de Jimaní, se ha construido una infraestructura que presenta un alto nivel de organización, se asemeja a una estación aeroportuaria. Cuenta con facilidades para el ingreso e inspección de vehículos de carga y de pasajeros, pero no se ha podido poner en funcionamiento debido a que las autoridades haitianas se niegan a habilitar la puerta. Con este paso, se crearían las condiciones para separar el flujo de mercancías y de personas, acabando con el caos que impera en ese sector fronterizo.

Los consultados reportan que ese punto de comercio, reabierto recientemente tras una tregua de 45 días otorgada por las bandas armadas para la actividad comercial, y que se ha extendido más allá de ese plazo, presenta avances en su organización porque se han habilitado espacios diferenciados para el comercio de productos fuera de la puerta de acceso y también se ha abierto una puerta donde se aplica el

control biométrico para las personas que van a incorporarse al mercado. Adicionalmente se ha delimitado una zona de tolerancia, al final de la cual se ha colocado un control, al que denominan el «filtro», y que no puede ser cruzado por nadie sin la debida documentación.

En este municipio, además, se lleva a cabo un mercado minorista; es un mercado de venta de calle, alrededor de una plaza de mercado, que no tiene capacidad para albergar a todos los comerciantes. Allí asisten campesinos haitianos que bajan por las montañas desde los pueblos cercanos; llegan en animales o a pie para la comercialización de productos agrícolas sobre todo. Los entrevistados reportan que a menudo se desatan conflictos con estos productores y comerciantes minoristas, porque las autoridades dominicanas les incautan las mercancías y los animales, y se los llevan fuera del municipio.

En Pedernales existe una infraestructura que, aunque es el de menor flujo comercial, presenta paradójicamente el mayor nivel de organización; cuenta con un diseño horizontal y una amplia plaza donde pueden concurrir compradores minoristas y mayoristas. La posibilidad de que vendedores temporales haitianos puedan asentarse en él sin dificultad, dado que no existen puestos fijos ni barreras visibles de entrada, hace que se encuentre en condiciones de acoger todas las actividades y evitar así que el mercado se realice fuera del punto fronterizo.

El transporte

Un elemento que genera tensión en los pasos fronterizos es el tránsito sin controles migratorios ni aduanales de triciclos conducidos por haitianos, que prestan servicios de transporte de mercancías y a compradores que visitan los mercados fronterizos o binacionales. Muchos de estos vehículos no cuentan con permisos de ingreso al territorio dominicano; otros circulan con documentación dominicana, debido a que han sido adquiridos por testaferros locales, quienes los registran a su nombre a cambio de una compensación económica. Según algunos entrevistados, estos transportistas pagan hasta quinientos pesos por cada unidad que logra ingresar al lado dominicano.

La circulación de estos vehículos fuera del área designada para el mercado contribuye al desorden del transporte, particularmente durante los días de feria. El caos incrementa el riesgo de accidentes y, cuando estos

ocurren, los conductores no presentan documentación válida, como matrícula, licencia o permiso de circulación, lo que impide la aplicación de sanciones legales. Esta situación representa una amenaza creciente a la paz fronteriza y podría derivar en conflictos.

En relación con este problema, la presidenta del Concejo de Regidores del Ayuntamiento de Dajabón recordó que existe una ley de mercado que no se cumple, y que las autoridades tienden a actuar en función de intereses particulares más que por el bien común. Aunque las paradas de motores están formalmente registradas, señaló que ya no se les da seguimiento ni supervisión, lo que compromete la seguridad ciudadana. La falta de orden en el tránsito urbano está generando una situación caótica que amenaza con convertirse en un problema de seguridad no solo local, sino nacional. Si uno de estos conductores haitianos provoca un accidente, no habría forma de reclamar responsabilidades, ya que la mayoría no posee documentación dominicana o, simplemente, no posee ninguna.

Tanto en la frontera de Dajabón como en la de Pedernales, la permisibilidad de haitianos «motoconchando» y transportando carga no solo en la zona de mercado sino en todo el municipio está provocando conflictos con organizaciones dominicanas de transportistas e inseguridad en la ciudadanía, que temen que uno de estos motorizados los afecte sin régimen de consecuencia. El periódico El Nacional, bajo la firma del periodista Julio Gómez, con fecha 24 de marzo del 2025 se hizo eco de este problema: «Conflicto en la frontera: motoconchistas exigen igualdad en el trabajo». La Asociación de Motoconchistas de esta frontera protagonizaron un conato de disturbios en protesta por la circulación de acarreadores haitianos que operan con triciclos. Denuncian que «los conductores haitianos transitan libremente por las calles del lado dominicano sin portar licencias, placas ni equipos de protección, mientras que a ellos se les prohíbe cruzar hacia Haití, lo que consideran una situación injusta y desigual».

En la oficina de control migratorio del paso fronterizo de Elías Piña, se observa una gran cantidad de motores con placas dominicanas retenidos, debido a que sus propietarios fueron sorprendidos transportando inmigrantes haitianos ilegales. Según los testimonios recogidos, los pagos por cruzar a estas personas oscilan entre 5,000 y 15,000 pesos, en dependencia del destino dentro del territorio dominicano y del nivel de riesgo del trayecto.

Situación actual de los controles fronterizos

Las informaciones recogidas en los puntos formales de frontera dominico-haitiana en términos de control migratorio están relacionadas con las medidas implementadas por el Gobierno dominicano para verificar la identidad y los documentos de las personas que cruzan la frontera. Medidas relativas a la admisión y denegación de entrada, control de residencia y permanencia, deportación y repatriación, colaboración internacional, seguridad y control sanitario e integración y apoyo.

Control migratorio

Para garantizar un control migratorio efectivo se hace necesario implantar procedimientos claros de supervisión y autorización de entrada y salida. Uno de los principales retos que enfrenta la Dirección General de Migración (DGM) es la falta de documentación de una gran cantidad de haitianos que realizan diversas actividades dentro y fuera del espacio fronterizo. En este sentido, se considera prioritario documentar tanto a los inmigrantes haitianos residentes como a aquellos que se movilizan dentro de las provincias fronterizas para trabajar, comerciar o buscar servicios, y que retornan a su lugar de origen tras finalizar su jornada.

En entrevistas y talleres con actores del ámbito público y privado en las provincias fronterizas, se señaló la necesidad de documentar al inmigrante que entra de manera informal para realizar actividades en el comercio, la construcción y los servicios domésticos, o acceder a la educación y salud, y que luego regresa a su país. Esta documentación contribuiría a minimizar expresiones generalizadas, como «fue un haitiano el que lo hizo», ya que se contaría con registros individuales y biométricos.

Una figura contemplada en la legislación dominicana es la del «habitante fronterizo», dirigida a todas las personas —nacionales y extranjeras— que residen en el territorio entre República Dominicana y Haití. Su implementación, aunque no se ha materializado, era una iniciativa unilateral del lado dominicano, ya que Haití no se comprometió institucionalmente con respecto a los dominicanos.

Aunque inicialmente se intentó poner en marcha un plan piloto en Pedernales, este fue suspendido, según las autoridades de Migración,

por la situación de inestabilidad en Haití. Otros actores consultados —entre ellos, autoridades municipales y provinciales, representantes de ONG y de la Iglesia católica— señalaron que el verdadero motivo fue la presión ejercida por grupos denominados «nacionalistas», que argumentaban que esta figura atentaba contra la soberanía nacional. También se alegó que su implementación afectaría intereses económicos relacionados con la corrupción existente en los pasos fronterizos, tanto formales como informales.

Otro factor que obstaculizó la puesta en marcha del «habitante fronterizo» fue la ausencia de una estrategia de comunicación eficiente, así como la falta de voluntad política para generar comprensión sobre su importancia, tanto a nivel nacional como local.

Un obstáculo clave, según los consultados en talleres y entrevistas, fue la falta de documentación oficial en Haití, lo que impide una verificación directa del solicitante. Por ello, propusieron que la identificación del beneficiario se realizara a través de personas de confianza, en colaboración con organizaciones sin fines de lucro que acompañan a esta población. Este enfoque ayudaría a reducir los niveles de extorsión que sufren muchos haitianos al intentar cruzar la frontera y también evitaría que personas con perfiles delictivos se amparen en este mecanismo para ingresar al país. Esto plantea ciertas interrogantes: ¿Cómo garantizar que los beneficiarios residan efectivamente en la zona fronteriza? ¿Cómo asegurar que no tengan antecedentes penales en Haití ni en República Dominicana? ¿Cuánto tiempo deben haber vivido en la zona para ser considerados candidatos? De ahí la importancia de involucrar a actores locales, dominicanos y haitianos, en el proceso de validación.

En resumen, el habitante fronterizo es más que comercio, es educación, cultura, demanda de bienes y servicios fuera de la zona de tolerancia de los mercados fronterizos, por lo que su implementación debe contemplar a los actores haitianos que interactúan alrededor de estas actividades.

Por otro lado, y en el intento de regular de alguna forma el problema de la inmigración haitiana por razones comerciales y laborales, se han establecido una serie de mecanismos que, aunque dicen se coordinan entre todos, no es menos cierto que el liderazgo lo llevan instituciones que nada tienen que ver con el tema migratorio. Por ejemplo, el Ministerio de Trabajo, en acuerdo con otras instituciones, pone en marcha el Programa 145, mediante el cual acepta una excepción a la regla del 80/20 % y crea

un mecanismo de incorporación de mano de obra haitiana en sectores como el agropecuario, construcción, etc.

En Pedernales, las autoridades permiten el acceso diario de unos dos mil haitianos que vienen a trabajar en la construcción de los hoteles de la provincia, a los cuales se les coloca un cintillo que los identifica y se les transporta en autobuses hasta el cruce de frontera. A los niños haitianos que visitan las escuelas dominicanas se les autoriza el ingreso sin mayores inconvenientes, de lunes a viernes, con un carnet de estudiante.

Según los participantes en la investigación, las alcaldías deberían actuar como puntos de registro de estos inmigrantes haitianos, en coordinación con autoridades migratorias, representantes religiosos y organizaciones locales con experiencia en el tema. Además, valoran positivamente que los estudiantes haitianos cuenten con un carnet de paso y no enfrenten mayores dificultades. Por tanto, favorecen la aplicación del carnet de habitante fronterizo, ya que está contemplado en la Ley General de Migración núm. 285-04.

Si bien no se puede hablar de una «invasión haitiana», los consultados coincidieron en que es urgente documentar la inmigración irregular, no solo en la zona fronteriza, sino también en otras regiones del país donde esta población se ha asentado por diversas razones.

Verificación de identidad y control biométrico

En la actualidad, los pasaportes, visas y otros documentos de viaje de las personas que ingresan al país por los diferentes puntos terrestres de la frontera dominico-haitiana son revisados por los oficiales de Migración, con el objetivo de verificar su validez y autenticidad. En la frontera de Dajabón, estos oficiales explicaron que, para ingresar al territorio dominicano, los haitianos deben presentar uno de los siguientes documentos:

• Visa de entrada otorgada por un consulado dominicano.

• Pasaporte con visado de los Estados Unidos, de la Unión Europea o de Canadá.

• Carnet del Plan Nacional de Regularización de Extranjeros (PNRE).

En el caso del carnet de regularización, si este se encuentra vencido, el portador debe presentar una certificación de la Dirección General de

Migración (DGM), canalizada por el Ministerio de Interior y Policía, que indique que su carnet está en proceso de renovación. Esta certificación incluye una clave de usuario que el oficial de Migración utiliza para consultar el estatus del documento a través de la base de datos central de la DGM en Santo Domingo. El permiso de ingreso se otorga únicamente si la cita para la renovación está programada para una fecha cercana. En caso contrario, el acceso es denegado.

Respecto al control de residencia o permanencia, la supervisión del estatus migratorio también se realiza mediante la base de datos de la oficina central de Migración. Algunos nacionales haitianos intentan ingresar con documentos vencidos o falsificados, debido a las dificultades existentes en su país para obtener documentación oficial.

Para aquellos que participan en el mercado fronterizo o cruzan durante los días de feria, se ha implementado un sistema de reconocimiento biométrico basado en huellas digitales y fotografías. Este sistema está a cargo de personal de la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI) y otras autoridades dominicanas. Iniciado en 2023, el objetivo principal es registrar a las personas que cruzan la frontera para garantizar la seguridad y prevenir la entrada de individuos vinculados a actividades ilícitas.

El control funciona como un mecanismo de seguridad y regulación. Según los consultados, su aplicación es discrecional, ya que en algunos puntos se aplica únicamente a hombres, mientras que en otros se realiza a toda la población que cruza. Actualmente, se emplea en Dajabón, Jimaní y Pedernales, pero no en Elías Piña, donde se intentó y posteriormente fue suspendido. En Dajabón, el control se realiza en una puerta habilitada especialmente para ese fin, aunque se reportan aglomeraciones que en ocasiones derivan en irrupciones abruptas hacia territorio dominicano. En el paso conocido como «la pasarela», no existe este control, lo que permite la entrada libre de haitianos.

Según consultados en el municipio de Dajabón, en los pasos secundarios o informales no se realiza ningún tipo de control biométrico, y las personas cruzan pagando lo que llaman «una especie de peaje» a las autoridades en el lugar.

En el punto fronterizo de Carrizal, en Elías Piña, algunos comerciantes alegaron que se intentó aplicar un sistema similar de control biométrico. A los haitianos que iban al mercado se les registraba biométricamente y se les entregaba un pase o carnet, que debían devolver al regresar

a Haití. Sin embargo, debido a protestas de compradores y vendedores, la medida fue suspendida. El principal inconveniente era que cada vez que un comprador cruzaba la frontera, debía repetir el proceso de biometría, lo cual consumía tiempo valioso en un mercado con horarios preestablecidos.

Los consultados en Elías Piña consideran necesaria la implementación de una identificación para los compradores del mercado. Actualmente predomina la discrecionalidad: se permite el ingreso de haitianos en la mañana y retornan en la tarde; en ocasiones se les impide concretar sus compras. Proponen que se autorice el tránsito durante los días de mercado mediante algún documento que evite el maltrato y las repatriaciones sin justificación. Asimismo, mayor coordinación entre las autoridades dominicanas, de modo que los haitianos que cometen delitos comunes en los mercados sean debidamente registrados mediante el sistema biométrico. Esto permitiría crear una base de datos útil para el control migratorio y la seguridad fronteriza.

Los testimonios recopilados en entrevistas y talleres en los puntos fronterizos coinciden en que la tecnología biométrica representa uno de los principales avances en materia de verificación de identidad, ya que ha permitido capturar y registrar datos de los haitianos que llegan para realizar actividades comerciales o para dar o recibir servicios.

En cuanto a la admisión y denegación de entrada, existen procedimientos para verificar los documentos presentados contra bases de datos nacionales e internacionales, incluyendo antecedentes penales y razones de seguridad nacional. Esta verificación se realiza en combinación con el sistema biométrico y el personal encargado.

Los participantes de los talleres y en las entrevistas insisten en que el proceso de revisión de documentos, incluyendo los visados, se caracteriza por un alto grado de discrecionalidad por parte de las autoridades migratorias y militares, lo que genera desconfianza e incertidumbre. En zonas como Elías Piña, se permite la entrada de haitianos durante los días de mercado sin registro biométrico ni identificación alguna, lo que facilita el cruce irregular. Además, la suspensión de la emisión de visados por parte del Gobierno dominicano ha dificultado gravemente las dinámicas de comercio, así como la oferta y demanda de mano de obra en sectores como el doméstico, la construcción y la agricultura.

Control de residencia y permanencia

Los controles de residencia y permanencia permiten supervisar el estatus migratorio de las personas que se encuentran en el país, verificando que cumplan con las condiciones establecidas en su visa o permiso de residencia. Entre los mecanismos que el Gobierno dominicano aplica para este fin se encuentran la fiscalización de la frontera, la verificación documental, los operativos de inspección y repatriación, y el uso del carnet de residencia, en el cual figura la fecha de vencimiento.

Las personas consultadas a través de los talleres y entrevistas señalaron que la cantidad de haitianos que residen legalmente en el país es poco significativa. Por el contrario, manifestaron preocupación por el creciente número que habita en el territorio de manera irregular; una situación que, desde la perspectiva de residentes locales de los municipios fronterizos, especialmente en el de Dajabón, genera incertidumbre y tensiones.

Según informan, existe un flujo constante de haitianos que cruzan diariamente la frontera para trabajar en labores domésticas, agrícolas y de construcción. Otros han optado por establecerse de manera permanente en territorio dominicano, y han adquirido viviendas, fincas o solares, muchas veces a través de terceros, y en donde construyen edificaciones que luego alquilan o venden a compatriotas que también se encuentran en situación migratoria irregular.

Este fenómeno está provocando cambios demográficos y migratorios significativos. En municipios como Dajabón, se ha identificado una presión creciente sobre el mercado inmobiliario, evidenciada en el aumento de los precios de alquiler, el valor de las viviendas y el costo de la tierra. Allí se ha observado la presencia de haitianos de clase media y alta que han comprado propiedades y se han establecido irregularmente, lo cual explica en parte el crecimiento poblacional de la zona. Esta tendencia también ha sido mencionada en provincias como Elías Piña y Pedernales.

Por otro lado, los inmigrantes haitianos con mayor poder adquisitivo, según reportan empleados del sector comercial, no solo compran viviendas y terrenos, sino que han comenzado a instalar y adquirir negocios en el área fronteriza, lo cual está transformando la dinámica del mercado. Tradicionalmente, se asumía que los dominicanos vendían a los haitianos y viceversa; sin embargo, actualmente es notable una creciente interacción comercial entre haitianos, tanto del lado de Haití como del dominicano.

Los consultados identificaron además que esta presión migratoria ha incrementado, por parte de los haitianos, la demanda de servicios básicos, como salud y vivienda. No obstante, en el ámbito educativo y particularmente en la educación superior, se ha producido una drástica disminución en la matrícula. La principal institución privada de educación superior en la zona de Dajabón no ha inscrito nuevos estudiantes haitianos en los últimos años, debido a la falta de documentación y a las dificultades para cruzar legalmente hacia el lado dominicano, aun cuando algunos cuenten con permisos de paso.

Para los participantes en los talleres y entrevistas, la regularización de inmigrantes haitianos es necesaria y beneficiosa. Deben superarse todos los obstáculos que han limitado su implementación e incorporar este proceso de manera habitual dentro de la política migratoria nacional.

El Plan Nacional de Regularización de Extranjeros (PNRE) enfrentó serias dificultades; por ejemplo, la proliferación de documentos falsos, utilizados por inmigrantes haitianos que intentaron acogerse al proceso. Según autoridades de Migración, esta situación se originó por la dificultad que tienen los haitianos para obtener documentación oficial en su país, como actas de nacimiento, cédulas y pasaportes. Esta problemática se ha agudizado: la emisión de pasaportes en Haití es prácticamente inexistente y quienes logran obtenerlo deben pagar entre 30,000 y 50,000 pesos dominicanos, lo cual resulta inaccesible para la mayoría. Hay coincidencia en la necesidad de construir una base de datos confiable sobre la población haitiana en territorio dominicano, con el fin de dar seguimiento a su ubicación y condiciones. Para ello, sugieren la participación coordinada de autoridades militares y policiales, del Ministerio de Interior y Policía, y de organizaciones no gubernamentales dominicanas y haitianas que trabajan con temas migratorios, como la Asociación de Migrantes Trabajadores de la Línea Noroeste (ASOMILIN), entre otras. En las provincias de Elías Piña, Independencia y Pedernales, otros actores señalaron que el PRE ha sido sumamente difícil de cumplir para muchos inmigrantes haitianos, debido no solo al alto costo del proceso, sino también a la exigencia de documentos, los cuales no pueden conseguir por la debilidad institucional del registro civil haitiano. A esto se suma la burocracia estatal dominicana, tanto para la emisión inicial del carnet, como para su renovación, lo que ha promovido la irregularidad permanente, la corrupción y el tráfico ilegal de personas; una realidad

que, según afirman, se ha normalizado en la vida cotidiana de estos territorios fronterizos.

Deportación y repatriación

Como parte de la aplicación de medidas migratorias más rigurosas, el Gobierno dominicano ha incrementado de manera significativa las deportaciones o repatriaciones de haitianos. Según representantes de la sociedad civil en localidades fronterizas, estas acciones afectan tanto a personas provenientes de otras provincias, principalmente del Gran Santo Domingo y el Distrito Nacional, como a residentes de las provincias fronterizas y aledañas, a causa de redadas realizadas por organismos estatales.

Los entrevistados afirman que mientras por un lado se expulsa a inmigrantes haitianos, por el otro continúan ingresando al país con la complicidad de algunas autoridades; se usan vehículos, motocicletas, camionetas y camiones que los trasladan por puntos vulnerables de la frontera, especialmente en zonas secundarias. Esta dinámica ocurre en un contexto de corrupción, puesto que implica el pago de altas sumas de dinero por parte de los inmigrantes irregulares que se dirigen hacia provincias y municipios más allá de la zona fronteriza. En cambio, aquellos que permanecen en las áreas limítrofes no pagan esas sumas y, cuando son devueltos, no ofrecen resistencia, a diferencia de los que son capturados en el interior del país.

Se argumenta que la frontera funciona como punto de retorno para los haitianos repatriados. Aquellos que provienen de provincias lejanas suelen llegar en autobuses («guaguas»), mientras que los que habitan en la zona fronteriza son devueltos a pie o en vehículos militares como parte de redadas o detenciones de indocumentados. En estos casos, el proceso es más ágil y menos conflictivo, ya que se trata de personas que habitualmente cruzan de un lado a otro. En cambio, cuando los repatriados provienen del interior del país, el proceso tiende a ser más lento, en ocasiones violento, y genera mayor oposición por parte de los afectados, debido al alto costo económico del regreso. Además, cuando los traficantes son detenidos durante el traslado de personas, el tráfico ilegal se vuelve más riesgoso, pues implica encarcelamiento y la confiscación de los medios de transporte utilizados.

Representantes de derechos humanos y funcionarios de organismos oficiales, como el Ministerio de Trabajo y la Dirección General de Migración, han expresado su respaldo a un proyecto de ley titulado «Persecución y judicialización de las organizaciones criminales», que se encuentra en estudio en la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Senado desde el 3 de diciembre de 2024. Este proyecto define con claridad los delitos asociados a organizaciones criminales y contempla atenuantes y agravantes para el tráfico de personas. Entre sus disposiciones, se fija una pena de hasta treinta años de prisión para quienes crucen ilegalmente a haitianos hacia República Dominicana, con un incremento de las sanciones si se trata de militares o si se utilizan menores de edad. Las autoridades esperan que esta legislación sea finalmente aprobada y, sobre todo, que se aplique rigurosamente.

Control sanitario

Para prevenir posibles amenazas a la salud pública por parte de inmigrantes haitianos, las autoridades dominicanas mantienen una vigilancia intermitente y reactiva, según expresaron los participantes en talleres y entrevistas. De acuerdo con los consultados, incluyendo personal relacionado con los controles sanitarios, esta vigilancia tiende a activarse únicamente en contextos de alerta sanitaria, ya sea por la aparición de enfermedades en territorio haitiano o en el dominicano, pero no se aplica de manera sistemática ni continua. Aunque siempre hay personal de salud asignado en las zonas de ingreso, sus acciones suelen enfocarse en periodos de emergencia sanitaria, como ocurrió durante la pandemia.

Cabe destacar que estos controles, cuando se aplican, abarcan tanto a los inmigrantes formales como a los informales. Sin embargo, su implementación carece de regularidad, lo que limita su efecto como medida preventiva. En síntesis, los mecanismos de control sanitario en la frontera dominico-haitiana son percibidos como débiles, esporádicos y dependientes del contexto, en lugar de formar parte de una política de salud sostenida y estructurada. Esto ha provocado el resurgimiento de enfermedades antes erradicadas en suelo dominicano, como la filariasis, las de trasmisión sexual, etc.

Mecanismos de integración de la población migrante

La inmigración haitiana en la República Dominicana carece de mecanismos estatales que faciliten su integración social, económica y legal. Aunque no existe una política pública sostenida desde el Gobierno para apoyar esta inserción, sí operan redes comunitarias y organizaciones no gubernamentales, tanto nacionales como internacionales, que trabajan para enfrentar los desafíos de exclusión que afectan a esta población. Estas organizaciones se enfocan en la protección de los derechos humanos de los inmigrantes haitianos, la asistencia legal y social, y el combate a la trata de personas y al tráfico ilegal. Sin embargo, su labor suele verse limitada en términos de cobertura geográfica y sostenibilidad en el tiempo, ya que muchos de estos proyectos dependen de financiamiento externo que, una vez finalizado, concluye el acompañamiento a la población beneficiaria.

Los consultados destacan los esfuerzos de algunas organizaciones de derechos humanos, entidades religiosas y agencias internacionales, como UNICEF, la Organización Internacional de las Migraciones (OIM), la Iglesia católica y otras evangélicas. Pero alegan que no se aprecia iniciativa gubernamental orientada a promover la integración o el apoyo institucional a los inmigrantes haitianos en las provincias fronterizas.

Análisis de interseccionalidad de la situación actual de la inmigración haitiana

El análisis cualitativo realizado a partir de la información obtenida en talleres y entrevistas con personas de los municipios cabecera de las provincias fronterizas con instalaciones migratorias y aduanales formales revela que las inmigrantes haitianas representan el grupo más vulnerable, independientemente de la actividad que desempeñen (comercio, labores domésticas, agricultura, entre otras). Estas mujeres están expuestas a múltiples formas de violencia y discriminación: violencia de género, robo de mercancías, destrucción de bienes, retención arbitraria en los pasos fronterizos e incluso negligencia al solicitar atención médica, en las cuales se reportan revisiones inadecuadas y falta de respuesta oportuna.

Particularmente preocupantes son las mujeres embarazadas, cuya llegada a las instalaciones hospitalarias dominicanas en precarias condiciones

de salud representa un serio desafío para el sistema sanitario en la frontera. Médicos y personal informan que muchas ingresan en estado avanzado de embarazo, con referimientos escritos en creole, lo que dificulta la comunicación médico-paciente, ya que los hospitales no disponen de traductores. En algunos casos, es necesario salir a buscar intérpretes de forma improvisada.

La tabla 15 muestra los grupos más vulnerables, las condiciones de vulnerabilidad identificadas en la zona fronteriza, los riesgos potenciales y las sugerencias para la intervención. Como se puede ver, las haitianas representan el grupo de mayor riesgo, ya que se exponen a violencia de género, negligencia en atención de salud, retención injustificada, incautación de mercancías y animales de carga, trato discriminatorio. Estos factores pueden provocar rechazo institucional, afectación física y psicológica y exclusión en el acceso a servicios vitales, como la salud.

Participantes en los talleres también identificaron un patrón de discriminación racial; por tener piel negra, los inmigrantes haitianos son más visibles y, por tanto, propensos a ser detenidos durante operativos de interdicción. En esto coinciden los consultados en los cuatro puntos de frontera formales. Aquellos que no portan documentos son trasladados a centros de detención con fines de deportación. Este trato orientado por el color de la piel no afecta solo a haitianos, sino también a dominicanos y a afrodescendientes de otras nacionalidades. La raza, en este contexto, se convierte en un factor de vulnerabilidad estructural.

Desde una perspectiva de clase social, los haitianos con un perfil económico alto, que suelen portar pasaportes europeos o visados estadounidenses, canadienses o dominicanos, reciben un trato distinto en los puntos de control. En contraste, los de condición humilde que cruzan la frontera para trabajar enfrentan procedimientos desordenados, largos y degradantes, soportan amontonamientos y demoras innecesarias.

En lo que respecta a la infancia, los participantes de los talleres refirieron que muchos niños cruzan la frontera sin ningún tipo de documentación, sobre todo para asistir a la escuela. Este tipo de movilidad, aunque ha disminuido considerablemente en zonas como Jimaní, aún persiste. A menudo, el «único documento que valida su presencia en territorio dominicano es el uniforme escolar». Si son detenidos por las autoridades migratorias sin el uniforme, son liberados solo si algún docente o responsable de la escuela interviene; de lo contrario, son repatriados de inmediato.

Otro grupo especialmente vulnerable son los niños trabajadores, que cruzan la frontera para limpiar zapatos, cargar mercancías o desempeñar tareas menores en negocios dominicanos y haitianos. Muchos son víctimas de explotación laboral y maltrato. Se han reportado niños en la calle, que deambulan y cometen actos considerados inapropiados por la comunidad. En lugares como Pedernales, se han denunciado casos de menores circulando desnudos en espacios públicos, lo que ha llevado a familias dominicanas a evitar estas áreas para proteger a sus hijos. Existe un creciente nivel de temor, desconfianza y rechazo social hacia estos menores, que podrían ser objeto de violencia física. Aun cuando son repatriados, suelen regresar al país y reincidir en las mismas actividades. En cuanto a las personas con discapacidad física, los consultados no reportaron situaciones específicas de vulnerabilidad. Sin embargo, señalaron el caso de los enfermos mentales, quienes, en ocasiones, son traídos desde Haití o desde otras provincias dominicanas hasta las zonas fronterizas, donde son abandonados. Cuando las autoridades intentan repatriarlos, los agentes policiales haitianos se niegan a recibirlos. A esto se suma una denuncia recurrente: el abandono de cadáveres de ciudadanos haitianos en hospitales dominicanos. Cuando esto ocurre, los familiares se retiran y no asumen la responsabilidad, y el municipio dominicano tiene que encargarse de gestionar y costear el entierro.

Tabla 15. Nivel de vulnerabilidad de la inmigración haitiana en puntos fronterizos formales

Sugerencias de intervención

Programas de protección y atención diferenciada. Formación en derechos humanos al personal de control.

Intérpretes médicos, coordinación binacional para atención prenatal.

Protección infantil, acceso universal a la educación, acompañamiento institucional (CONANI, UNICEF).

Programas de acogida, apoyo psicosocial, campañas de sensibilización.

Riesgos potenciales

Condiciones de vulnerabilidad identificadas

Grupo poblacional

Violencia de género, hurto de mercancías, afectación física y psicológica, problemas de salud, (chequeos en partes íntimas), exclusión de servicios de salud, dificultad para realizar labores domésticas por paga.

Alta vulnerabilidad de las inmigrantes haitianas, expuestas a violencia, precariedad laboral y falta de acceso a servicios.

Mujeres

Riesgo materno y neonatal, violaciones al derecho a la salud.

Ingreso en mal estado de salud, sin documentación, sin acompañamiento médico, comunicación limitada por idioma.

Mujeres embarazadas

Explotación laboral, maltrato, repatriaciones sin garantías, interrupción educativa.

Trabajo infantil, ingreso sin documentos, discriminación, uso del uniforme como único medio de identificación.

Niños y niñas escolares

Violencia física, criminalización, exclusión social.

Deambulan, realizan actividades inadecuadas, enfrentan rechazo social y están expuestos a abusos.

Niños en situación de calle no escolares

Garantizar accesibilidad en espacios públicos, promover integración comunitaria.

Coordinación sanitaria binacional, creación de protocolos para atención mental en zonas fronterizas.

Capacitación contra la discriminación racial, supervisión de operativos migratorios.

Políticas de regularización accesibles, carnet temporal, alianzas con ONG para documentación y seguimiento.

Supervisión equitativa de los controles migratorios.

N/A

No se reportan condiciones específicas de vulnerabilidad.

Personas con discapacidad física

Violencia, indigencia, muerte por abandono.

Abandono en hospitales o en la calle, no aceptados en Haití, falta de respuesta institucional.

Personas con enfermedades mentales

Repatriación sin causa, persecución, criminalización.

Detenciones selectivas por color de piel, discriminación racial en operativos.

Haitianos afrodescendientes

Irregularidad crónica, explotación laboral, pobreza estructural.

Dificultad para obtener documentos, cruce irregular, pago de sobornos, exclusión de servicios.

Baja exposición a vulnerabilidad.

Acceso diferenciado por tener pasaportes/visas, reciben trato preferencial.

Haitianos de clase baja

Haitianos de clase alta

Fuente: Talleres y entrevistas realizadas en puntos formales de la frontera dominico-haitiana, marzo-abril 2025.

Puntos coincidentes y diferenciados sobre control migratorio y gestión fronteriza

El análisis de las informaciones recabadas permitió construir una matriz de aspectos comunes y diferentes con respecto a los controles migratorios y a la gestión fronteriza en las cuatro provincias con puntos formales de fronteras.

Puntos comunes (tabla 16):

• Presencia de niños trabajadores y vendedores, y de niños con uniformes escolares que ingresan al territorio dominicano sin ningún tipo de control migratorio, pero que retornan cada día al final de las actividades que motivaron su ingreso al territorio dominicano.

• Incremento del flujo migratorio informal los días de mercado, solo mediante el control biométrico de manera discrecional, aunque en la frontera norte a las mujeres no se le captura biométricamente, pero a los hombres sí.

• Existencia de instalaciones físicas y tecnológicas renovadas con rampas de acceso aún no en uso.

• Paso único para movilización migratoria al mercado y a otras actividades y zonas.

• Presencia de transportistas haitianos fuera del espacio de los mercados, principalmente en motores y triciclos de cargas y pasajeros.

• Recintos no adecuados que operan como centro de retención de inmigrantes haitianos que esperan para ser repatriados.

Las diferencias confirman el hecho de que la frontera dominico-haitiana, en términos de control migratorio y gestión fronteriza, es compleja, ya que, a pesar de los esfuerzos, predomina el caos, la discrecionalidad, el solapamiento de funciones y las diversidad de actividades y modalidades de inmigración que confluyen en un solo espacios (movilizados, compradores y vendedores del mercado, de tránsito hacia otras provincias, los que fijan residencia de manera regular e irregular en el territorio fronterizo), débil institucionalidad de los organismos responsables, corrupción, y la complementariedad de las economías locales son solo

algunos de los elementos que sugieren que cualquier propuesta de política migratoria debe ser tomada en cuenta.

Tabla 16. Matriz de aspectos migratorios coincidentes y diferenciados por pasos de frontera formales

Provincia Puntos de diferencias

- Ingreso regular de trabajadores haitianos a través de CODEVI.

Dajabón

Elías Piña

- Entrada de trabajadoras domésticas sujetas a discrecionalidad militar.

- El control biométrico se aplica principalmente a comerciantes hombres.

- Acceso parcial a servicios médicos para mujeres embarazadas.

- Control biométrico menor que en Dajabón, pero aplicado tanto a hombres como a mujeres.

- Frecuente ingreso de haitianos por puntos informales.

- Casos documentados de enfermos mentales traídos desde Haití.

Jimaní

Pedernales

- Presencia visible de jóvenes deambulantes sin identificación.

- Punto crítico para mujeres embarazadas sin atención médica adecuada.

- Migración no supervisada de trabajadores de la construcción, especialmente en Cabo Rojo.

- Alto ingreso irregular de jóvenes sin documentación.

- Casos frecuentes de traslado informal de enfermos mentales sin registro.

Puntos comunes

- Presencia de niños trabajadores y escolares con uniforme que ingresan sin control migratorio formal y retornan al finalizar el día.

- Incremento del flujo migratorio informal los días de mercado, con captura biométrica aplicada de forma discrecional.

- A las mujeres no se les aplica el control biométrico en la frontera norte, a diferencia de los hombres.

- Instalaciones migratorias con infraestructura moderna (rampas) aún sin uso.

- Paso único para movilización hacia mercados y otras zonas.

- Presencia de transportistas haitianos fuera del mercado, principalmente en motores y triciclos.

- Centros de retención inadecuados para inmigrantes en espera de repatriación.

- Flujo laboral irregular y discrecional, presencia clave de comerciantes haitianos los días de mercado.

- Cruces migratorios mixtos (formales e informales).

- Informalidad en el cruce, presencia de niños en tareas laborales y aplicación irregular de medidas de control.

- Falta de regulación en movilidad especial, servicios médicos deficientes y presencia de menores sin documentación.

- Ingreso irregular, falta de atención sanitaria y trabajadores informales sin control migratorio.

Fuente: Elaborado por los autores con datos de los talleres y entrevistas realizadas en puntos formales de la frontera dominico-haitiana, marzo-abril 2025.

La tabla 17 presenta una resumida caracterización de las problemáticas identificadas, así como de las soluciones a partir del levantamiento realizado en los municipios de Dajabón, Elías Piña (Comendador), Jimaní y Pedernales. Se abordan los aspectos vinculados al control fronterizo, el comercio, la convivencia multicultural y la gobernanza migratoria, incluyendo también una síntesis de las soluciones planteadas para cada contexto.

Tabla 17. Matriz problemas migratorios y soluciones recogidas de los talleres y entrevistas en la zona fronteriza

Provincia Problema del fenómeno migratorio

Carencia de documentos de identidad y nacionalidad.

Verja perimetral insuficiente como medida de control.

Dajabón

Soluciones

Gestión fronteriza

Establecer puntos biométricos fuera del mercado.

Crear un banco de datos para optimizar la gestión fronteriza.

Cobros ilegales a inmigrantes. Depurar funcionarios para ocupar cargos estratégicos.

Influencia política en nombramientos en la frontera.

Falta de política migratoria coherente y sostenida.

Débil coherencia en estadísticas de deportaciones.

Escasa vigilancia permanente de cuerpos castrenses.

Deficiencia en revisión de documentos migratorios.

Militares rotan sin conocimiento del territorio.

Inmigrantes ilegales depositados sin coordinación local.

Ayuntamiento sin rol activo en monitoreo migrante.

Controlar flujo migratorio vinculado a ventas informales.

Aplicar regulación fiscal en negocios de la frontera.

Crear más zonas francas como CODEVI para empleo formal.

Establecer medidas para restringir uso de vehículos irregulares.

Incrementar operativos militares en zonas sensibles.

Implementar el tránsito formal y seguro de mercancías.

Fortalecer las acciones de salud pública.

Exigir coordinación entre cuerpos militares y migración.

Control migratorio

Crear base de datos y carnet de habitante fronterizo.

Establecer contratos de trabajo temporales para migrantes.

Depuración de trabajadores antes de formalizar empleos.

Sacar la toma biométrica del mercado.

Modificar la Ley General de Gestión Integral y coprocesamiento de residuos.

Reactivar el proyecto Frontera Viable.

Modificar leyes de migración y trata de personas.

Robustecer sanciones contra tráfico y trata de inmigrantes.

Cobro de servicios de salud pública a no residentes.

Organizar el flujo de inmigrantes mediante estrategias institucionales.

Identificar a extranjeros ilegales en actividades informales.

Aplicar sanciones más restrictivas al transporte informal motorizado

Elías Piña

Independencia

Cierre de frontera afecta desarrollo local.

Presencia de zonas vulnerables (ríos, montañas) sin control.

Servicios sanitarios insuficientes para inmigrantes.

Escasos mecanismos de control de ingreso irregular.

Militares sin protocolos de actuación unificados.

Ocupación de terrenos por inmigrantes sin control.

Falta de diálogo entre autoridades dominicanas y haitianas.

Saturación hospitalaria por parturientas haitianas.

Inmigrantes irregulares dominan sectores laborales clave.

Dominicanos alquilan propiedades a inmigrantes sin regulación.

Pedernales

Facilitación de documentos por parte de ciudadanos dominicanos.

Delincuencia infantil vinculada a inmigración no regulada.

Autoridades haitianas rechazan retornos.

Penas insuficientes contra tráfico de inmigrantes.

Reforzar puestos de chequeo militar en rutas informales.

Estimular formalización del comercio haitiano.

Impulsar diálogo binacional coordinado por las alcaldías.

Fomentar acuerdos entre Cesfront, Aduanas y comerciantes.

Cesfront y DGM deben implementar controles cooperativos.

Emitir carnet temporal de habitante fronterizo a inmigrantes haitianos.

Supervisar el control del carnet emitido.

Deportar a inmigrantes irregulares con medidas previas.

Construcción de centro de acogida para deportaciones (DGM).

Supervisar comercios informales ejercidos por extranjeros.

Instalar cámaras digitales en atuendos de militares.

Incautar vehículos de contrabando como medida disuasiva.

Formación en derechos humanos para cuerpos castrenses.

Concientizar a comerciantes sobre regulación y legalidad.

Mejorar la comunicación entre las instituciones binacionales.

Conclusiones transversales Estrategias transversales

Débil institucionalidad local en manejo multicultural.

Falta de protección de derechos humanos en zonas mixtas.

Tensiones crecientes por desigual acceso a servicios.

Inexistencia de espacios de convivencia y mediación intercultural.

Fortalecer los controles fronterizos de forma coordinada.

Integrar la tecnología (biometría, cámaras, bases de datos).

Impulsar espacios de diálogo y cooperación binacional.

Profesionalizar los cuerpos fronterizos y promover transparencia.

Regularizar trabajadores agrícolas inmigrantes.

Complementar carnet de habitante con control efectivo.

Utilizar juntas de vecinos como herramienta de supervisión.

Eficientizar el registro de inmigrantes en comunidades.

Asignar más recursos a comunidades receptoras.

Limitar turnos de atención médica a urgencias.

Fortalecer la cooperación binacional con Haití.

Tabla 17. Matriz problemas migratorios y soluciones recogidas de los talleres y entrevistas en la zona fronteriza (continuación)

Provincia Problema del fenómeno migratorio

Soluciones

Gestión fronteriza

Control migratorio

Conclusion general

Las problemáticas identificadas en la frontera dominicohaitiana revelan la necesidad de una intervención integral y diferenciada, que combine políticas migratorias claras, fortalecimiento institucional local, planificación binacional y estrategias de desarrollo inclusivo. La convivencia y la gobernabilidad en la frontera requieren un enfoque que promueva tanto la seguridad como la integración social y económica.

Partiendo de que cualquier estrategia de dominicanización de la mano de obra en sectores como construcción, turismo y agropecuario conlleva tiempo, el Gobierno dominicano debe retomar el Plan Nacional de Regularización, sobre todo renovando los permisos de los inmigrantes haitianos que ya se han acogido y cuyos carnets están vencidos. Esta medida pudiera tener una vigencia de 3 a 5 años, periodo en el cual se entiende pudiera estar produciendo el cambio de la matriz laboral de los sectores precedentemente señalados.

Fuente: Elaborado por los autores con datos de los talleres y entrevistas realizadas en puntos formales de la frontera dominico-haitiana, marzo-abril 2025.

En síntesis, los consultados consideran que las políticas migratorias actuales tienen un carácter reactivo y no correctivos, y obedecen más a situaciones coyunturales, como la profundización de la crisis haitiana y la presión de grupos locales, organizaciones de comerciantes y transportistas, ONG locales e internacionales que inciden sobre todo en la frontera.

PROPUESTA DE POLÍTICAS DE CONTROL MIGRATORIO Y GESTIÓN FRONTERIZA

La migración internacional es un fenómeno global que impacta a casi todas las regiones del mundo. Tanto los países de origen como los de destino enfrentan transformaciones sociales, económicas, culturales y políticas derivadas de estos movimientos poblacionales.

La República Dominicana no ha sido ajena a este proceso. En la actualidad, experimenta un acelerado flujo de inmigración haitiana irregular, motivado por la profunda crisis política, social y económica que atraviesa Haití. En este contexto, y con el objetivo de proteger su frontera, el Estado dominicano ha adoptado una política migratoria más estricta, implementando diversas medidas para fortalecer los controles migratorios y la gestión fronteriza.

Un actor clave en estos esfuerzos, junto con la Dirección General de Migración, es el Instituto Nacional de Migración (INM RD), organismo encargado de la investigación, formación y formulación de políticas en materia migratoria. Esta investigación, orientada a proponer políticas de control migratorio y gestión fronteriza que sean modernas, transparentes, eficientes y respetuosas de los derechos humanos, se llevó a cabo con el apoyo del Banco Mundial. Dichas políticas deben contribuir a la seguridad nacional y ciudadana y al desarrollo socioeconómico de la zona fronteriza dominico-haitiana.

Para ello, se aplicaron diversas técnicas de recolección de datos: revisión de documentos, entrevistas, talleres participativos y observación directa en los principales puntos de control formales en la frontera. El documento resultante se nutre principalmente del diálogo con actores claves de las provincias fronterizas.

Los hallazgos revelan que los controles migratorios presentan altos niveles de discrecionalidad, múltiples formas de entrada y salida que requieren tratamientos diferenciados, y un uso esporádico y selectivo de tecnología

biométrica, cuyos datos no se aprovechan de manera apropiada para el control ni para la seguridad. Asimismo, existe superposición de funciones con presencia militar en los puntos de acceso, lo que en ocasiones relega al organismo migratorio. A esto se suma la constante presión de sectores comerciales y organizaciones no gubernamentales sobre las autoridades para flexibilizar el ingreso de inmigrantes haitianos, quienes enfrentan serias dificultades para realizar actividades comerciales o de servicios fuera de las áreas de tolerancia establecidas en los municipios fronterizos.

El estudio también evidencia que los procesos de interdicción en las provincias fronterizas son ejecutados por una combinación de actores: militares, policías, personal de migración y autoridades locales. Sin embargo, esto no garantiza el respeto al debido proceso, ya que muchos de estos agentes carecen de la formación adecuada. A ello se añade la precariedad de las instalaciones utilizadas como centros de tránsito para la deportación, que no cumplen con los estándares mínimos, exponiendo a mujeres y niños haitianos a condiciones de vulnerabilidad, maltrato y violaciones de derechos fundamentales.

En lo que respecta a la gestión fronteriza, el estudio considera que está conformada por un conjunto de instituciones gubernamentales que operan de manera fragmentada en los puntos formales de la frontera. La vigilancia y la seguridad están en manos principalmente de los militares, lo que limita el accionar efectivo de organismos civiles, como la Dirección General de Aduanas, la Dirección General de Migración, el Ministerio de Salud Pública y los gobiernos locales. Esta falta de coordinación interinstitucional favorece la discrecionalidad en la aplicación de las políticas migratorias y aduaneras, y refuerza la superposición de funciones en torno al componente militar.

Aunque existen mejoras en la infraestructura física de algunos puntos fronterizos, no está operativa en su totalidad, y esto no contribuye a superar la desconfianza y el clima de inseguridad que caracterizan los procesos migratorios y aduaneros. Se suma la percepción de diversos actores de la sociedad civil y las autoridades locales que alegan que la gestión fronteriza actual está permeada por prácticas de corrupción, sobre todo en lo que respecta al tráfico de inmigrantes haitianos en situación irregular.

Para superar estas deficiencias, el estudio plantea un conjunto de propuestas orientadas a transformar el control migratorio y la gestión fronteriza en instrumentos de desarrollo y bienestar compartido, beneficiosos para

los sectores económicos y sociales involucrados. La implementación de estas medidas también contribuiría a reducir las brechas estructurales de la zona fronteriza, identificadas en la estrategia de desarrollo Mi Frontera RD. Propuestas para perfeccionar los controles migratorios y la movilidad transfronteriza:

• Universalizar el control biométrico: Aplicarlo a todas las personas que ingresan por puertos terrestres, sin distinción de estatus social, género o actividad.

• Definir perfiles migratorios diferenciados: Establecer categorías claras, como visitante fronterizo, trabajador temporal e inmigrante en tránsito.

• Implementar el carnet de habitante fronterizo, como establece la Ley núm. 285-04, para facilitar la movilidad de los haitianos residentes en comunidades cercanas a la frontera. Se sugiere ampliar su alcance para incluir actividades comerciales fuera de las zonas de tolerancia, y la prestación y demanda de servicios, siempre dentro de los límites establecidos por la normativa.

• Incluir actores claves en la selección de beneficiarios: Asociaciones de comerciantes y transportistas, ONG binacionales, alcaldías y prestadores de servicios.

• Crear un documento de viaje especial para trabajadores transfronterizos, que se desplazan diariamente hacia territorio dominicano. Esta acreditación sería gestionada a través de oficinas de intermediación laboral, dependientes del Ministerio de Trabajo y ubicadas en los puntos fronterizos.

Incorporación de tecnologías:

• Desarrollar sistemas tecnológicos móviles para que las personas «biometrizadas» puedan portar códigos QR o credenciales electrónicas que faciliten su tránsito, reduciendo tiempos de espera y aumentando la eficiencia.

• Construir una base de datos integral de inmigrantes haitianos, que facilite el control poblacional y la planificación de políticas públicas. Este proceso debe realizarse con participación del Ministerio de Interior y Policía, autoridades militares y policiales, y organizaciones nacionales e internacionales vinculadas a derechos humanos y migración.

Medidas contra el tráfico de inmigrantes haitianos:

• Reforzar la vigilancia en pasos fronterizos informales, ampliando la cobertura operativa del CESFRONT y haciendo labores de inteligencia con el uso de tecnología de punta.

• Endurecer el régimen de consecuencias, mediante la modificación de la Ley de Migración, para sancionar de forma ejemplar tanto a los traficantes como a sus cómplices, además de a las autoridades que incurran en actos de corrupción.

Uno de los mayores desafíos en la gestión fronteriza es el caos que se genera durante los días de mercado, cuando miles de haitianos cruzan hacia territorio dominicano, muchos con fines que van más allá de la compra y venta, incluyendo la prestación de servicios o la inmigración irregular. Para abordar esta problemática, se proponen varias medidas:

• Separar flujos de personas, vehículos y mercancías, reconfigurando los pasos formales mediante el diseño y construcción de rutas terrestres modernas, equipadas tecnológicamente y con infraestructuras adecuadas para el control migratorio y comercial. El modelo implementado en Jimaní puede ser replicado en otras provincias fronterizas.

• Crear una zona comercial delimitada por una pasarela, fuera de la cual los visitantes no puedan circular libremente por el resto del municipio. Esta zona debe contar con espacios diferenciados para el comercio mayorista y minorista. Así se erradicarían los mercados improvisados que hoy ocupan calles y espacios públicos.

• Prohibir la circulación de motocicletas y triciclos conducidos por haitianos en situación migratoria irregular fuera de las zonas de tolerancia. Asimismo, exigir documentación válida para aquellos que utilicen vehículos con placas dominicanas. Se recomienda sancionar penalmente a ciudadanos dominicanos que participen en estas prácticas ilegales. Elaborar un reglamento de funcionamiento claro para el comercio fronterizo y el transporte.

• Revisar la ley de mercados fronterizos, con el objetivo de actualizarla a las nuevas dinámicas, incluyendo la venta mayorista, la participación de comerciantes haitianos dentro del territorio dominicano y la proliferación del transporte tipo triciclo.

• Establecer zonas específicas para el comercio minorista, en espacios diferenciados del flujo migratorio y del comercio mayorista; permitir que vendedores informales —mayoritariamente haitianos— ejerzan su actividad de manera organizada, sin necesidad de adquirir espacios fijos, y fuera del entorno urbano del municipio.

• Limitar el ingreso de vehículos a las zonas de mercado, y exigir, para su salida del perímetro establecido, los mismos requisitos que se aplican a nacionales, incluyendo seguros internacionales.

Dado que existe una fragmentación de las instituciones que dirigen la gestión fronteriza, se sugiere unificarlas en un solo cuerpo, manteniendo obviamente las instancias de vigilancia y seguridad, pero alrededor de una sola agencia que controle todo el accionar. A continuación, se presentan algunas ideas que pudieran dar forma a esta propuesta.

Crear un sistema de control integrado fronterizo, que articule a distintas instituciones bajo una coordinación unificada en los pasos formales, con sistema digital de control documental y aduanero, y un mando central. Este sistema permitirá centralizar, coordinar y supervisar todas las acciones relacionadas con el flujo migratorio y de mercancías, con lo cual se superarían las debilidades actuales del control en la frontera terrestre. Esto mejoraría la eficiencia institucional, reduciendo la corrupción, fortaleciendo la seguridad y promoviendo el respeto a los derechos humanos. La experiencia internacional ofrece modelos exitosos que pueden ser adaptados a la realidad dominicana bajo una visión moderna, humanitaria y tecnológicamente avanzada; ejemplos, Chile, Canadá y Estados Unidos.

Con el fin de robustecer institucional y tecnológicamente la Agencia Nacional de Gestión Fronteriza y Control Migratorio (ANGEFROM), se propone la implementación del modelo de «ventanilla única fronteriza», siguiendo los lineamientos establecidos por la Organización Mundial de Aduanas (OMA). Esta ventanilla única facilitaría la coordinación de todas las gestiones documentales, migratorias, aduaneras y sanitarias, basadas en una plataforma digital centralizada. De esta manera, se reducirían los tiempos de procesamiento, se eliminarían las duplicidades administrativas y aumentaría la transparencia.

Las ventajas del modelo de ventanilla única:

• Acceso único a los distintos servicios de control fronterizo para importadores, exportadores y transportistas.

• Integración digital de las agencias que operan en la frontera bajo un esquema interoperable.

• Reducción significativa de la discrecionalidad y de los actos de corrupción.

• Mayor previsión y facilitación del comercio fronterizo formal.

• Mejora en la trazabilidad y fiscalización de personas y mercancías en tránsito.

La ampliación de la ANGEFROM permitiría a la República Dominicana superar las debilidades actuales del sistema de control en la frontera terrestre, y de esta manera ganar en eficiencia institucional, reducir la corrupción, robustecer la seguridad y promover el respeto a los derechos humanos. La experiencia internacional ofrece modelos exitosos que pueden ser adaptados a la realidad dominicana bajo una visión moderna, humanitaria y tecnológicamente avanzada.

Modelos importantes:

• Customs and Border Protection (CBP), de Estados Unidos, que agrupa funciones de control aduanero, migratorio y de vigilancia bajo una sola autoridad, con mando civil y uso intensivo de tecnología.

• Agencia de Servicios Fronterizos de Canadá (CBSA).

• Agencia FRONTEX (Unión Europea).

• Modelo chileno: Sistema de Control Integrado Fronterizo, que articula a distintas instituciones bajo una coordinación unificada en los pasos formales, con sistema digital de control documental y aduanero, supervisado por una autoridad civil.

• Modelo colombiano: Dirección de Migración Colombia, entidad especializada autónoma, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores, con funciones operativas y de registro biométrico en frontera, y en coordinación con la Policía Nacional.

La zona fronteriza dominicana enfrenta múltiples desafíos estructurales. Por un lado, serias limitaciones para retener a su población local,

debido a la escasa oferta de empleos, servicios básicos deficientes y oportunidades económicas limitadas. Del lado haitiano está recibiendo una creciente presión migratoria interna: muchas personas se ven obligadas a desplazarse desde otras regiones de Haití hacia la frontera en busca de medios de vida, al tiempo que huyen del control territorial y la violencia impuestos por bandas armadas.

Este escenario provoca tensiones sociales, precariedad laboral y un uso informal del territorio, al mismo tiempo que compromete la seguridad y la gobernabilidad. Frente a esta realidad compleja, se proponen las siguientes medidas estratégicas:

• Replicar el modelo CODEVI a lo largo de la frontera: Expandir experiencias binacionales como el Parque Industrial CODEVI en otras localidades fronterizas. Este modelo ha demostrado ser exitoso en la creación de empleo formal tanto para haitianos como para dominicanos, al operar bajo esquemas de zona franca con condiciones reguladas y supervisión institucional. Su réplica podría contribuir a dinamizar las economías locales, reducir la informalidad y fortalecer la cooperación bilateral.

• Promover el desarrollo local sostenible: Impulsar iniciativas productivas comunitarias, cadenas de valor agropecuarias y emprendimientos locales que aprovechen los recursos y conocimientos existentes en la zona. Esto no solo estimularía la permanencia de las personas en sus comunidades de origen, sino que también fomentaría la cohesión social y reduciría la dependencia de economías informales o ilegales.

• Mejorar la infraestructura productiva y de servicios: La inversión en caminos vecinales, mercados binacionales, redes eléctricas, sistemas de agua potable y acceso a servicios financieros es clave para crear un entorno favorable a la actividad económica formal y mejorar las condiciones de vida en ambos lados de la frontera.

• Fortalecer la presencia del Estado y la institucionalidad local: El diseño y ejecución de estas propuestas deben acompañarse de una mayor presencia del Estado en la zona fronteriza, a través de instituciones con capacidad técnica y operativa que faciliten el acceso a servicios públicos, garanticen los derechos laborales y promuevan el desarrollo integral del territorio.

La frontera dominico-haitiana enfrenta serias deficiencias de coordinación y comunicación entre las autoridades encargadas de la aplicación de las políticas migratorias —principalmente los militares y los representantes del poder local—; en ese sentido se propone implementar una estrategia integral que involucre tanto a actores estatales como a organizaciones no gubernamentales y líderes comunitarios.

Las siguientes acciones son fundamentales para avanzar en este proceso:

• Establecer canales de comunicación efectivos y permanentes: Crear espacios institucionalizados de diálogo entre autoridades militares, representantes de organizaciones no gubernamentales y líderes comunitarios de las provincias fronterizas. Esto fomentaría la coordinación operativa y la confianza mutua, y reduciría la percepción negativa que muchas comunidades tienen sobre la presencia militar en la zona y su rol en la gestión migratoria.

• Diseñar una política comunicacional inclusiva y respetuosa de los derechos humanos: Estrategia de comunicación dirigida a la población general que informe sobre los esfuerzos del Estado para garantizar una migración y circulación fronteriza ordenada, segura y enmarcada en el respeto a los derechos humanos. Esta campaña debe utilizar medios accesibles y adecuados al contexto rural para asegurar que la información llegue a las comunidades más alejadas y vulnerables.

• Fortalecer los mecanismos de coordinación interinstitucional: Consolidar una estructura de articulación entre las distintas instituciones responsables de la gestión migratoria y fronteriza, incorporando a las comunidades locales en la planificación y ejecución de las acciones. Una línea de difusión bien diseñada, especialmente adaptada a las condiciones geográficas de la zona fronteriza, lo cual es crucial para asegurar la eficacia y legitimidad de las intervenciones.

Actualmente, no existen espacios de gobernanza efectivos que propicien la participación activa del poder local y la sociedad civil en la gestión de los asuntos fronterizos. Por ello, se propone la creación de mecanismos locales de coordinación que puedan abordar de forma participativa los problemas estructurales de la zona, tales como el comercio, el transporte, la migración y el uso compartido de los recursos naturales.

• Crear comisiones locales en cada punto fronterizo formal, como espacios de diálogo permanente y de «diplomacia paralela» entre actores dominicanos y haitianos. Estas comisiones, denominadas Comisión Fronteriza para la Gestión y Solución de Conflictos Transfronterizos (CFGSC), tendrían como función mediar y gestionar soluciones ante autoridades, comerciantes, transportistas y otros actores involucrados en conflictos binacionales.

• Composición de las comisiones: Estarían conformadas por la gobernadora provincial, el alcalde local, representantes de asociaciones de comerciantes y transportistas, organizaciones no gubernamentales (como OIM, agencias de la ONU con presencia activa) y las iglesias católica y evangélica por su arraigo en la zona.

• Alianzas con organismos internacionales como la OIM, agencias de la ONU y ONG especializadas para brindar formación en derechos humanos, comercio transfronterizo y gestión migratoria.

• Capacitación de autoridades locales y militares en términos de diálogo y cooperación con actores civiles para fortalecer la confianza y la gobernanza compartida.

• Diseñar programas de atención integral a inmigrantes haitianos, por género y edad. Estos programas deben incluir formación en derechos humanos, migratorio y aduanero para el personal militar; protección infantil y acceso a servicios básicos, como educación, salud y apoyo psicosocial, con el respaldo de instituciones como CONANI y UNICEF, y la realización de campañas de sensibilización comunitaria.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones

• Las políticas migratorias implementadas por las autoridades dominicanas para combatir la inmigración irregular haitiana tienen un carácter reactivo y no correctivo y obedecen principalmente a situaciones coyunturales, como la profundización de la crisis haitiana y la presión de grupos locales, organizaciones de comerciantes y transportistas, ONG locales e internacionales que inciden en el territorio de la frontera dominico-haitiana.

• La discrecionalidad, la informalidad de los controles y de la gestión fronteriza, con aplicación diferenciada por puntos migratorios formales, evidencia la necesidad que tiene la República Dominicana de crear una política migratoria más transparente, participativa, respeto a los derechos humanos y alineada con el interés nacional.

• Existe una correlación muy estrecha entre el caos en los mercados fronterizos, la falta de una política comercial clara hacia el comercio formal, la imposición de la informalidad y la dificultad para un control migratorio y aduanero efectivo, sin una delimitación clara y con superposición de lo militar sobre las entidades gubernamentales relacionadas con el tema migratorio en la frontera dominico-haitiana.

• Las debilidades institucionales en la gestión migratoria abren paso al contrabando, al tráfico de indocumentados y a la violación de derechos en los grupos vulnerables, como mujeres, niños, etc.

• La movilidad transitoria que se verifica en los puntos formales de la frontera, más que comercio, es laboral, búsqueda de servicios que se demandan y ofrecen —como la salud y la educación— y compra de comestibles y combustibles.

• Cada vez crece más la presencia de haitianos que comercializan sus productos en el lado dominicano, hasta el punto de que allí compran

y venden; otros adquieren negocios en Dajabón para venderles a sus propios compatriotas, y esto genera una competencia desleal con los dominicanos por precio, idioma, etc.

• En el intento de regular de alguna forma el problema de la inmigración haitiana por razones comerciales y laborales, se han establecido una serie de mecanismos impulsados por organismos que nada tienen que ver con el tema migratorio, como el Ministerio de Trabajo y el Programa 145; mediante este programa se estipuló una excepción a la regla del 80/20 en sectores como el agropecuario, la construcción, etc. Asimismo, los pasos de movilizados para la construcción en Pedernales y CODEVI en Dajabón.

• La inmigración haitiana irregular a República Dominicana (principalmente la de mujeres, niños, adolescentes, adultos mayores y discapacitados) representa una verdadera amenaza para la seguridad ciudadana, en tanto que ingresan al territorio de manera irregular, sin documentos de identidad. Además, no tienen fácil acceso a servicios básicos, como la salud y la educación; se alojan en viviendas precarias, y una parte importante de ellos está sometida a explotación por traficantes y autoridades de la gestión fronteriza, entre otros.

• Se aplican tratamientos migratorios preferenciales en algunos puntos de la frontera formal a trabajadores haitianos, como CODEVI y Pedernales, así como a los niños que ingresan a estudiar y trabajar, y a las trabajadoras domésticas. Esto pone en evidencia la alta dosis de discrecionalidad e informalidad en las instituciones responsables del control migratorio y aduanero del país.

• Los consultados entienden que se está perdiendo territorio y a esto hay que ponerle coso lo antes posible. La población de las comunidades fronterizas no tiene acceso a los cuatro metros deslindados después del muro y estos han sido ocupados por los haitianos como parte de su territorio. Además, los irregulares están adquiriendo propiedades a través de testaferros dominicanos y esto genera presión en el sector inmobiliario de los municipios fronterizos.

• La mayoría de los inmigrantes haitianos son irregulares y esto limita considerablemente el respeto a derechos fundamentales, como la salud, la vivienda, el trabajo decente y la protección social. Sin embargo, a aquellos que tienen permisos temporales también se les limita y se exponen a tratos pocos dignos en el mercado laboral (protección

social y laboral), lo que revela la urgencia de elaborar medidas migratorias y laborales que, al menos, les sirvan de garantía.

• El cierre de la frontera por parte de las autoridades dominicanas y haitianas tiene como respuesta inmediata la informalidad y el tráfico de personas. Esto es observable en el hecho de que la movilidad de personas y mercancías no se detiene, sino que continúa, lo cual confirma la capacidad de los actores informales para obviar las restricciones impuestas.

• No existen estrategias efectivas que fomenten la integración de los inmigrantes haitianos, tanto en condiciones regulares como irregulares, en lo relativo a formación técnico-profesional, educación, salud, vivienda y actividades generadoras de ingresos. En este último aspecto, y debido a la ausencia de mano de obra dominicana, los inmigrantes tienen posibilidades de inserción laboral en actividades como la agropecuaria, la construcción, el servicio doméstico y el comercio, entre otras.

• Los inmigrantes haitianos irregulares están sometidos a ciertos niveles de vulnerabilidad, principalmente las mujeres. Estos se verifican en los procesos de apresamiento por parte de militares y autoridades de migración, en las repatriaciones y en el trato de traficantes, quienes los maltratan y los extorsionan cobrándoles altas sumas de dinero para burlar los sistemas migratorios formales.

• Las políticas públicas deben tener en cuenta que en el territorio fronterizo existe una población flotante que viene todos los días de mercado y genera, entre otras cosas, desechos sólidos que el ayuntamiento debe retirar sin contar con presupuesto alguno.

• No existe un involucramiento activo ni sentido de pertenencia de las comunidades en la gestión fronteriza, tampoco de los líderes comunitarios, en torno al accionar de las instituciones gubernamentales que inciden en la cuestión migratoria, la aduana y la seguridad.

• Las repatriaciones masivas de inmigrantes haitianos irregulares tienen un impacto negativo en renglones claves de la economía dominicana, como el agropecuario, la construcción, el turismo y el comercio. Sectores industriales y empresariales comienzan a mostrar preocupación y abogan por que el Gobierno dominicano implemente un plan de regularización de los trabajadores indocumentados.

• No existen mecanismos de comunicación que anticipen a las autoridades haitianas sobre los procesos de deportación de sus nacionales, de modo que puedan tomar medidas para recibirlos.

• En todos los puntos formales de frontera se ejecutan acciones de mejoramiento de las infraestructuras físicas y tecnológicas, lo que representa una excelente oportunidad para el diseño de controles migratorios y de gestión fronteriza más seguros, armoniosos y respetuosos.

Recomendaciones

• Impulsar un proceso de socialización con las organizaciones públicas y privadas, así como con actores civiles y militares de la frontera, encaminado a precisar propuestas e identificar oportunidades de mejora en su diseño y aplicación.

• Definir una hoja de ruta clara, que contemple desde la socialización hasta la aprobación de las propuestas por parte de las entidades gubernamentales competentes, así como la consulta con expertos y representantes de organismos nacionales e internacionales vinculados al tema migratorio.

• Conformar una comisión de implementación y seguimiento, encargada de velar por la viabilidad, sostenibilidad y correcta ejecución de las medidas adoptadas.

• Llevar a cabo una campaña informativa sobre las medidas finalmente aprobadas, con el propósito de concienciar a la población —especialmente la residente en zonas fronterizas— sobre sus beneficios y cómo se aplicarán.

• Establecer indicadores de evaluación que monitoreen, a través del Observatorio de Migración y del INM RD, la eficacia de las medidas, identificar obstáculos o debilidades, y realizar los ajustes necesarios de forma oportuna para asegurar su éxito.

• Desarrollar programas de formación sobre gestión migratoria, dirigidos por el INM RD, con el fin de capacitar al personal civil y militar involucrado en los controles migratorios y en la administración de la frontera.

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