La gestion en ap cp et la programmation des investissements

Le volume des investissements réalisés par les collectivités territoriales n'a cessé de croître ces dernières années, pour atteindre aujourd'hui plus de 60 milliards d'euros. Cette croissance génère des besoins de financement toujours plus élevés, alors que les ressources se font plus rares. Dans ce contexte, la pertinence des investissements mis en œuvre, leur gestion rigoureuse et l'application de méthodes et procédures comme celles des autorisations de programme revêtent une importance fondamentale. Instrument de pilotage et instrument financier, la procédure AP/CP favorise une gestion pluriannuelle des investissements en rendant plus aisé le suivi de la réalisation des programmes : elle accroît la lisibilité budgétaire, permet de diminuer massivement les reports de crédits, aide à mieux planifier les procédures administratives. Par son caractère programmatique, elle donne une vision plus globale de la politique d'investissement, facilitant la cohérence des choix et les arbitrages politiques. Sa mise en place nécessite rigueur et volonté de transparence.

Au-delà de l'apparente simplicité des règles et du corpus juridique récemment modifié, il est impératif d'accompagner l'intégration de cet outil dans sa politique financière afin d'éviter tout risque de dérives.

Cette mise à jour intègre les apports réglementaires les plus récents et des exemples concrets mis en œuvre par différentes collectivités territoriales.

Bruno Carlier, spécialiste reconnu de la gestion de la performance dans le secteur public, intervient régulièrement, au travers de ses activités de conseil et de formateur, auprès de collectivités locales sur les sujets de la modernisation, de l'efficience de l'action publique et du management stratégique. Il a occupé plusieurs fonctions de direction et de direction générale au sein d'un grand organisme national de formation professionnelle et de plusieurs départements.

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Bruno Carlier [Dessin Une : Patrick Lestienne] www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1030-5

La gestion en AP/CP et la programmation des investissements

Bruno Carlier Consultant senior

Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

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Référence DE 596 Mars 2016

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© Groupe Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1030-5 ISBN version numérique : 978-2-8186-1031-2 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Avril 2016 Dépôt légal à parution

Sommaire Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7 Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

Partie 1 Définition et champ d’application de la procédure des AP/CP Chapitre I Le champ d’application de la procédure des AE-AP/CP pour l’État et les collectivités territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 A - Le champ d’application de la procédure des AE/CP pour l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 B - Le champ d’application de la procédure des AE-AP/CP pour les collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 1. Les régions et départements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.13

2. Les communes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre II Intérêts et inconvénients de la gestion en AP des investissements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 A - Les intérêts du mode de gestion en AP/CP sont nombreux et variés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 1. Un affichage politique qui se traduit en réalité budgétaire et favorise la lisibilité de l’action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.18

2. Une approche pluriannuelle du budget qui permet d’améliorer les systèmes de prévision et d’évaluation, à moyen terme, des marges de manœuvre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Diminuer les reports de crédits en CP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.18

B - Les risques de la gestion en autorisations de programme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20 1. Définition des AP et des AE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.23

2. Modalités d’adoption et règles de gestion des AP/AE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Les règles de gestion des CP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Les règles d’information des élus et des tiers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre III La souplesse de la procédure des AP/CP permet de répondre aux besoins de chaque collectivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 A - La souplesse de la procédure des AP/CP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 B - Une démarche de programmation adaptée à chaque collectivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28

Chapitre IV Planification stratégique, planification opérationnelle et programmation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30 A - La phase de planification stratégique appréhende le long terme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30 B - La phase de planification opérationnelle appréhende le moyen terme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31

Sommaire

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C - Les règles de gestion de la pluriannualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23

3

Partie 2 La procédure AP/CP s’intègre dans la démarche de planification de la collectivité Chapitre I Assurer la compatibilité entre les objectifs budgétaires et les projets à financer . . . . . . . . . . . . . p.35 A - La prospective financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 B - La planification des investissements ou planification physique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 1. La décision d’investissement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.38

2. Le choix du mode de réalisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.43

3. Le plan de financement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C - Le plan pluriannuel d’investissement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48 1. Prioriser les opérations envisagées dans chaque programme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.50

2. La programmation physico-financière doit être rendue compatible avec les objectifs d’équilibre financiers . . . . . . . . . . .

p.54

Chapitre II Les AP/CP constituent le lien entre les dimensions financière et programmatique. . . . . . . . . . . p.57 A - Maîtriser le niveau de CP qu’il est souhaitable de ne pas dépasser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57 B - Détermination du niveau d’AP compatible avec les CP futures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 C - Veiller dans le temps à la cohérence entre les AP ouvertes et les CP qu’il est possible de financer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60 D - Le suivi comptable des AP/CP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62

Partie 3 La gestion en AP/CP permet d’améliorer la visibilité financière de la collectivité Chapitre I Les avantages de la gestion en AP/CP sur le plan de la visibilité financière sont liés à la prise en compte de la notion d’engagement pluriannuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67

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A - L’engagement des dépenses est obligatoire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67

4

B - La gestion traditionnelle des dépenses d’investissement est caractérisée par la budgétisation de la capacité d’engagement pluriannuelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 C - La procédure des AP/CP améliore la visibilité des engagements financiers de la collectivité à moyen terme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 1. La phase d’affectation d’une AP à une opération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.71

2. La phase d’engagement de l’AP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.71

3. La maîtrise des engagements financiers passe par la capacité d’anticipation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.72

D - La procédure des AP/CP permet une meilleure visibilité de l’équilibre budgétaire en limitant l’inscription des crédits de paiement au strict nécessaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73 1. Réduction du stock de restes à réaliser ou invalidation de la notion même ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.74

2. Le budget prévisionnel est un outil de pilotage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.77

Sommaire

Chapitre II Les principes à respecter en gestion AP/CP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80 A - Un certain nombre de principes doivent être respectés afin de disposer d’une bonne visibilité financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80 1. Premier principe : le programme (ou l’opération) doit être financé en AP au bon moment. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.80

2. Second principe : l’AP doit couvrir au moins une des opérations à réaliser au titre du programme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.81

3. Troisième principe : éviter tout effet d’affichage par l’ouverture d’enveloppes d’AP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Quatrième principe : gérer les stocks d’AP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Cinquième principe : les stocks d’AP non utilisées doivent être annulés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.84

B - Les conditions de mise en œuvre de la procédure des AP/CP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85 1. L’appréhension de la procédure des AP/CP par les agents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.85

2. Les moyens à mettre en œuvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Partie 4 Exemple de procédure de gestion AP/CP mise en place dans une collectivité pour les opérations d’investissement Chapitre I Définitions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91 A - Programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91 B - Opération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91 C - Sous-opération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 D - Autorisation de programme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 E - Affectation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 F - Gestionnaire de l’AP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92

Chapitre II Répartition des compétences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93 A - Le président . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93 B - L’assemblée départementale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93

Chapitre III Cycle de vie des AP et affectations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94 Chapitre IV La gestion des AP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 A - Création d’une AP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 B - Révision d’une AP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 C - Clôture d’une AP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 D - Annulation d’une AP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 E - Règles de caducité des AP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96

Sommaire

La gestion en AP/CP et la programmation des investissements

C - La commission permanente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93

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Chapitre V La gestion des affectations d’AP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 A - Création d’une affectation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 B - Révision d’une affectation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 C - Clôture d’une affectation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 D - Annulation d’une affectation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 E - Règle de caducité des affectations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97

Chapitre VI Synthèse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.98 Chapitre VII La gestion des crédits de paiement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 A - Principes généraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 B - Synthèse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 C - Crédits de fonctionnement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 D - Crédits de paiement en investissement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 E - Les restes à réaliser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100

Chapitre VIII Les informations essentielles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 A - Chaque année pour l’examen du budget primitif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 B - Chaque année lors du vote du compte administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 C - A chaque session de l’assemblée départementale ou de la commission permanente. . . . p.102

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 Annexe Règles relatives à la gestion pluriannuelle des communes, des départements et des régions (Sources : Comité national de fiabilité des comptes locaux). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.104

La gestion en AP/CP et la programmation des investissements

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109

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Ouvrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109 Articles et rapports. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109

Sommaire

Avant-propos Depuis les premières lois de décentralisation de 1982, les collectivités territoriales, sous l’effet des transferts de compétences de l’État, ont vu leurs dépenses augmenter constamment. Elles sont ainsi passées de 56,4 milliards d’Euros en 1982 à 233,4 milliards d’Euros en 2014.

Leurs investissements (hors dette) se montent en 2014 à 66,8 milliards d’Euros et représentent, si l’on excepte la recherche et le développement, 70 % des investissements publics. Le service de la dette constitue, quant à lui, une charge de 17,4 milliards d’Euros dont 12,7 milliards vont au remboursement du capital emprunté.

Les collectivités locales sont aujourd’hui confrontées à une dégradation rapide de leur santé financière. Ce tournant, engagé depuis 2012, les expose à de nouvelles contraintes qu’elles n’ont jamais connues auparavant. La baisse rapide des recettes combinée à une progression constante des dépenses de fonctionnement met à mal l’effort d’investissement et génère un accroissement du niveau d’endettement. Ainsi, la note de conjoncture de l’Insee sur les comptes des administrations publiques, parue le 14 mai 2015, confirmait une baisse brutale de 9,6 % de l’investissement de ces dernières en 2014.

La contrainte qui va peser ces prochaines années sur le secteur public local sera forte et radicale. Un nouveau paradigme doit se mettre en place. Dans celui-ci, le maniement des outils de prospective sera essentiel.

La procédure AP/CP doit viser à planifier la mise en œuvre des investissements sur le triple plan financier, physique et organisationnel.

Instrument de prévision et instrument de gestion à la fois, la procédure des AP/CP a plusieurs avantages. Elle favorise une gestion pluriannuelle des investissements, accroît la lisibilité budgétaire, permet de diminuer les reports de crédits, facilite l’instruction des dossiers d’appels d’offres, rend plus aisé, à l’échelle de l’exercice budgétaire, le pilotage de la réalisation des programmes. Toutefois, leur mise en place nécessite une grande rigueur dans la démarche de même qu’une volonté de transparence qui permettent de mieux identifier les enjeux à long terme. En effet, la souplesse introduite par cette gestion véhicule des risques potentiels réels.

Depuis la loi du 6 février 1992, on sait que ces instruments peuvent être utilisés dans les budgets locaux. Il est cependant utile de noter, alors que le cadre législatif et réglementaire ne cesse de se renforcer en matière financière, que le corpus juridique des autorisations d’engagement et de programme et crédits de paiement reste léger. Pourtant cette grande liberté n’est pas sans effets pervers si les collectivités qui envisagent la mise en place de la procédure des AP/CP n’appréhendent pas bien la nécessaire rigueur financière et organisationnelle qu’elles imposent.

Pour bénéficier des avantages de cette gestion, il faut s’inscrire avant tout dans une démarche prospective, ne pas sous-estimer les contraintes de gestion et construire des procédures rigoureuses.

C’est l’objet du présent ouvrage que de guider le lecteur, au-delà de l’apparente simplicité des règles, dans la mise en place d’un système de gestion des AE-AP/CP maîtrisé et performant.

Avant-propos

La gestion en AP/CP et la programmation des investissements

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Introduction

La loi du 6 février 1992 a ouvert l’utilisation des AP/CP pour gérer des investissements à une large part des collectivités locales. La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 a remplacé le terme d’« autorisation de programme » par celui d’« autorisation d’engagement ». Cette procédure, au travers de la définition de l’AP, fait référence à la notion de pluriannualité. Celle-ci a constitué à bien des égards une nouveauté pour les collectivités locales dont les finances, comme celles de l’État, sont marquées par la prééminence du principe de l’annualité budgétaire.

Le principe de l’annualité budgétaire régit l’ensemble des finances publiques.

Le principe dit de l’annualité budgétaire peut être défini comme suit : l’autorisation budgétaire est établie chaque année pour une durée d’un an. Pour la gestion des finances de l’État, cette périodicité permet un contrôle périodique de l’activité gouvernementale par le Parlement en conciliant les nécessités du contrôle parlementaire avec celles consistant à ne pas entraver l’action de l’exécutif par des autorisations budgétaires qui auraient été données pour des périodes trop courtes.

De ce point de vue, l’année civile semblait présenter un bon compromis. Appliquée effectivement depuis la loi du 26 mai 1817, la règle de l’annualité a été reprise et confirmée par le décret du 31 mai 1862, puis par l’article 2 de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959. Dans le droit positif actuel, c’est l’article 6 de la loi organique n° 2001692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui reprend l’énoncé du principe : « Le budget décrit, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’État. » L’article 15 dispose que : « Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d’engagement, les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d’emplois fixés au titre d’une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes. »

Pour ce qui concerne les collectivités locales, la loi du 2 mars 1982 modifiée reprend ce principe dans son article 7 :

Article 7 de la loi du 2 mars 1982 modifiée : « Dans le cas où le budget de la commune n’a pas été adopté avant le 1er janvier de l’exercice auquel il s’applique, le maire est en droit, jusqu’à l’adoption de ce budget, de mettre en recouvrement les recettes et d’engager, de liquider et de mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l’année précédente. »

Selon l’article 8 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 : « Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Pour une opération d’investissement, l’autorisation d’engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. L’autorisation d’engagement afférente aux opérations menées en partenariat pour lesquelles l’État confie à un tiers une mission globale relative au financement d’investissements ainsi qu’à leur réalisation, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion couvre, dès l’année où le contrat est conclu, la totalité de l’engagement juridique.

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement.

Pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d’engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts. »

La pluriannualité budgétaire est donc une exception. La raison de ce choix fondamental est claire. Il s’agit d’éviter que des décisions ayant des incidences pluriannuelles ne réduisent les marges de manœuvre des années suivantes.

Parmi ces dérogations au principe de l’annualité se trouvent les reports de crédits. Nous aurons l’occasion d’y revenir.

Mais il y a surtout les autorisations d’engagement ou autorisations de programme.

Leur création résulte du constat selon lequel le principe de l’annualité présentait des inconvénients pour la réalisation d’équipements ou d’actions pluriannuelles déterminées qui ne pouvait être menée à terme qu’en plusieurs années. Le découpage en tranches annuelles de crédits pouvait aboutir à des retards d’exécution de l’opération

Introduction

La gestion en AP/CP et la programmation des investissements

La procédure des AP/CP est une dérogation au principe de l’annualité budgétaire.

Les crédits ouverts sont constitués d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement.

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La gestion en AP/CP et la programmation des investissements

préjudiciables au contribuable, au travers de l’élévation des prix des marchés publics, les entrepreneurs cherchant en effet à se protéger contre l’absence de garantie dans la continuité des opérations envisagées.

La loi n° 2003-132 du 19 février 2003, portant réforme des règles budgétaires et comptables des départements, a étendu la possibilité aux départements et aux régions d’utiliser le mécanisme des autorisations d’engagement (AE) en section de fonctionnement. Cette novation est venue compléter le régime antérieur qui ne permettait de recourir à la pluriannualité, par le biais du vote d’autorisations de programme (AP), que pour les dépenses d’investissement.

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Introduction

La gestion en AP/CP et la programmation des investissements

Partie 1 Définition et champ d’application de la procédure des AP/CP

Partie 1 - Définition et champ d’application de la procédure des AP/CP

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Le champ d’application de la procédure des AP/CP est divers selon les échelons territoriaux (I).

En revanche, la plasticité de sa définition permet d’envisager la mise en œuvre d’une programmation adaptée aux besoins de chaque collectivité (II).

Celle-ci, pour être efficace, doit toutefois être intégrée dans une démarche de planification stratégique puis de planification opérationnelle (III).

Chapitre I Le champ d’application de la procédure des AE-AP/CP pour l’État et les collectivités territoriales

A - Le champ d’application de la procédure des AE/CP pour l’État L’article 8 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, modifié par la loi n° 2005-779 du 12 juillet 2005, dispose : « Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Pour une opération d’investissement, l’autorisation d’engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. L’autorisation d’engagement afférente aux opérations menées en partenariat pour lesquelles l’État confie à un tiers une mission globale relative au financement d’investissements ainsi qu’à leur réalisation, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion couvre, dès l’année où le contrat est conclu, la totalité de l’engagement juridique.

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement.

Pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d’engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts. »

Sur un plan réglementaire, il est à noter que l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement doit être joint au projet de loi de finances de l’année (art. 51). En outre, la loi de finances de l’année fixe, pour le budget général et par budget annexe, par mission, le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement.

Sous la triple combinaison de la baisse tendancielle des investissements directs de l’État, de la diminution constante de ses marges de manœuvre financières et du recours à des partenariats public/privé lui permettant d’assumer une part de ses obligations, l’introduction d’une plus grande souplesse temporelle dans la gestion des crédits se fait jour.

Le glissement sémantique du terme « autorisation de programme » à celui « d’autorisation d’engagement » comme le champ fixé par l’article 8 de la nouvelle loi organique consacre un recours facilité à la gestion pluriannuelle des crédits. Moins que la nature des crédits, c’est le terme de l’engagement juridique qui devient le fondement du recours à l’application de règles budgétaires pluriannuelles.

B - Le champ d’application de la procédure des AE-AP/CP pour les collectivités territoriales

1. Les régions et départements

La première des collectivités locales à bénéficier de ce mode de gestion fut la ville de Paris, au début des années 60.

L’adoption de la loi du 2 mars 1982 eut pour effet, « par inadvertance » juridique, de lui en supprimer la possibilité.

Elle sera rétablie par la loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986 portant adaptation du régime administratif et financier de la ville de Paris.

Partie 1 - Définition et champ d’application de la procédure des AP/CP

La gestion en AP/CP et la programmation des investissements

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La gestion en AP/CP et la programmation des investissements

Ce rétablissement avait été précédé de quelques mois par l’autorisation donnée aux régions de recourir à cette procédure par la loi n° 86-16 du 6 janvier 1986 relative à l’organisation des régions en son article 6 modifiant la loi de 1972 portantes créations et organisation des régions (loi n° 72-619 du 5 juillet 1972). La région d’Ile-deFrance quant à elle disposait de cette faculté depuis 1976 (décret n° 76-1312 du 31 décembre 1976). Ces textes reprennent en substance la définition de l’ordonnance organique de 1959. La possibilité d’utiliser les AP/CP pour les régions est codifiée à l’article L.4311-3 du CGCT.

Le décret du 10 février 1988 (n° 88-139, JO du 12 février 1988, p. 2049 et suivantes) relatif au régime financier et comptable de ces collectivités locales fixe les conditions de fonctionnement de la procédure des AP/CP. Il en ressort que pour toute dépense d’investissement ayant fait l’objet d’une ouverture d’AP, l’engagement peut être effectué jusqu’à concurrence de l’AP ouverte. Par dépense d’investissement, il faut entendre toute « opération d’investissement sous forme de dépenses, de subventions ou de prêts ». La procédure des AP concerne par conséquent pour les régions l’ensemble des dépenses imputées en section d’investissement (hors remboursement de la dette en capital).

L’article 2 de la loi n° 2003-132 du 19 février 2003 portant réforme des règles budgétaires et comptables des départements a ouvert la possibilité à ces derniers comme aux régions d’utiliser le mécanisme des autorisations d’engagement (AE) en section de fonctionnement. Elle complète le régime antérieur qui ne permettait de recourir à la pluriannualité budgétaire, par le biais du vote d’autorisations de programme (AP), que pour les dépenses d’investissement.

Les AE pour la section de fonctionnement sont réservées aux dépenses « résultant de conventions, de délibérations ou de décisions au titre desquelles le département [la région] s’engage au-delà d’un exercice budgétaire, dans le cadre de l’exercice de ses compétences, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers à l’exclusion des frais de personnel ».

Cette mesure a répondu à la demande des départements et des régions qui, à l’instar de l’État, dont la capacité de recours à la gestion pluriannuelle des crédits s’est accrue à l’ensemble de ses dépenses par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), souhaitaient pouvoir bénéficier d’outils de gestion adaptés.

Il s’agissait en effet d’augmenter la possibilité de gérer, dans un cadre pluriannuel, l’ensemble de leurs relations financières avec des tiers, que ce soit pour des besoins d’investissement ou de dépenses courantes.

La loi du 19 février 2003 permet désormais à l’ensemble des départements et régions de voter la quasi-totalité de leur budget en AE-AP/CP et, par conséquent, de tirer profit de la souplesse et de l’efficacité de gestion que ce dispositif introduit (articles L.3312-4 et L.4312-4 du CGCT).

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Article L.3312-4 du CGCT (modifié par loi n° 2013-403 du 17 mai 2013) « I. Les dotations budgétaires affectées aux dépenses d’investissement peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement.

Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour l’exécution des investissements. Elles demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes.

L’équilibre budgétaire de la section d’investissement s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.

II. Si le conseil départemental le décide, les dotations affectées aux dépenses de fonctionnement comprennent des autorisations d’engagement et des crédits de paiement.

La faculté prévue au premier alinéa du présent II est réservée aux seules dépenses résultant de conventions, de délibérations ou de décisions au titre desquelles le département s’engage, au-delà d’un exercice budgétaire, dans le cadre de l’exercice de ses compétences, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers à l’exclusion des frais de personnel.

Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des dépenses visées à l’alinéa précédent. Elles demeurent valables sans limitation de durée jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement correspondantes.

L’équilibre budgétaire de la section de fonctionnement s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.

III. Les modalités de gestion des autorisations de programme, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement y afférents sont précisées dans le règlement budgétaire et financier du département.

La situation des autorisations d’engagement et de programme, ainsi que des crédits de paiement y afférents donne lieu à un état joint aux documents budgétaires. »

Partie 1 - Définition et champ d’application de la procédure des AP/CP

Article L.4312-4 du CGCT (Créé par l’ordonnance 2009-1400 du 17 novembre 2009-art. 5) « I. Si le conseil régional le décide, les dotations affectées aux dépenses d’investissement comprennent des autorisations de programme et des crédits de paiement.

Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables sans limitation de durée jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes.

L’équilibre budgétaire de la section d’investissement s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.

II. Si le conseil régional le décide, les dotations affectées aux dépenses de fonctionnement comprennent des autorisations d’engagement et des crédits de paiement.

La faculté prévue au premier alinéa du présent II est réservée aux seules dépenses résultant de conventions, de délibérations ou de décisions au titre desquelles la région s’engage, au-delà d’un exercice budgétaire, dans le cadre de l’exercice de ses compétences, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers à l’exclusion des frais de personnel.

Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des dépenses visées à l’alinéa précédent. Elles demeurent valables sans limitation de durée jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement correspondantes.

L’équilibre budgétaire de la section de fonctionnement s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement. À l’occasion du vote du compte administratif, le président du conseil régional présente un bilan de la gestion pluriannuelle.

La situation des autorisations d’engagement et de programme, ainsi que des crédits de paiement y afférents, donne lieu à un état joint au compte administratif. »

Dès avant la loi du 6 février 1992, les départements et les communes avaient la possibilité, si ce n’est d’ouvrir des AP pour les premiers, du moins de voter une délibération de programme pour les secondes.

La délibération de programme est, en vertu de l’article L.211-2 du Code des communes (décret du 12 novembre 1938), autorisée pour les communes : « Elle comporte une évaluation globale entraînée par l’exécution de ces travaux, ainsi qu’une répartition de cette dépense par exercice si la durée des travaux doit excéder une année et l’indication des ressources envisagées pour y faire face. »

Cet article permettait de découper une opération en tranches annuelles successives lorsque la nature des travaux le nécessitait. La délibération de programme constitue un acte de prévision (identification du coût prévisionnel de l’équipement décidé) et permet d’engager des travaux sans que soit ouvert, dès la première année, l’ensemble des crédits nécessaires à la réalisation de l’équipement. Le vote d’une telle délibération aurait vraisemblablement « légalisé » la pratique assez commune qui consistait à engager des dépenses sans que tous les crédits correspondants aient été régulièrement ouverts. En tout état de cause, il convient de constater que la possibilité de voter ces délibérations était peu utilisée.

De nombreux élus demandaient la possibilité de voter des AP sans que soient forcément utilisées les possibilités qui leur étaient offertes par la délibération de programme de procéder à une programmation pluriannuelle des investissements. L’État a été longtemps réticent à l’idée d’opérer cette réforme qui suppose d’assurer l’adéquation entre le montant des AP et des CP, et par conséquent un suivi particulièrement rigoureux des engagements. Nous verrons plus loin qu’il s’agit bien là d’une des conditions de la maîtrise de la procédure des AP/CP.

L’argument opposé à ces demandes consistait à rappeler que les instructions comptables autorisent le report au budget de l’exercice suivant des crédits d’investissement qui n’ont pu être ordonnancés. Cela permet d’assurer la continuité budgétaire des opérations d’investissement. Et selon une réponse ministérielle en date du 19 janvier 1987 à Monsieur Jean-Claude Lorenzini sur les considérations interdisant l’ouverture d’AP dans les budgets locaux, il était précisé que « l’extension de la procédure des AP et des CP ne pourra être examinée qu’après un bilan complet des pratiques observées auprès des collectivités territoriales bénéficiant de cette faculté (en l’espèce les régions), notamment en ce qui concerne les mécanismes mis en place pour assurer le suivi des engagements ».

Partie 1 - Définition et champ d’application de la procédure des AP/CP

La gestion en AP/CP et la programmation des investissements

2. Les communes

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La gestion en AP/CP et la programmation des investissements 16

Entre-temps, les départements (ainsi que les régions pour les lycées) avaient été autorisés à utiliser la procédure des AP/CP pour les investissements en matière de collèges dans le cadre des travaux donnant droit à la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) versée par l’État.

C’est le décret n° 85-1036 du 19 septembre 1985 complété par la circulaire du 5 novembre 1985 qui a institué cette possibilité. La forme prise par la rédaction de ces textes est intéressante. Selon l’article 8 du décret, « les montants de la DDEC sont inscrits à un chapitre réservé à cet effet à la section d’investissement du budget du département.

Ce chapitre comporte d’une part des crédits d’autorisation de programme, et d’autre part des crédits de paiements ».

Cette rédaction laisse planer une incertitude. Les AP qu’il est possible d’ouvrir par les départements sont-elles limitées au niveau de la dotation notifiée annuellement en AP par l’État ou peuvent-elles aller au-delà ? C’est la première interprétation qui semble ressortir dans un premier temps à la lecture de la circulaire qui précise que les départements « pourront procéder à l’engagement de dépenses en la matière dans la limite des AP dont les montants leur seront notifiés ».

On lit plus loin que « naturellement, le montant total des mandatements effectués chaque année en matière d’équipement scolaire pourra dépasser le montant des CP dont (la collectivité) bénéficiera annuellement au titre de la DDEC compte tenu des autres sources de financement de ces équipements : ressources propres, contributions des communes, emprunts, fonds de concours… ».

De cette rédaction, deux interprétations sont à la limite possibles : - 1re interprétation : L’objectif des rédacteurs de cette circulaire était de limiter l’ouverture des AP aux dotations notifiées, les crédits utilisés par le département au-delà de celles-ci étant gérés de manière classique. Autrement dit, pour la construction d’un même collège, deux modes de gestion auraient pu coexister. Dans la limite des dotations notifiées aux départements, la procédure des AP/CP aurait pu être utilisée. Au-delà de ces versements, c’est la gestion classique qui aurait repris ses droits. Il s’agissait d’une interprétation restrictive dont la mise en œuvre aurait été complexe ; - 2e interprétation : Le montant des CP annuellement consommés par le département pouvant être supérieur à la dotation notifiée, il apparaît indirectement que les départements ont la possibilité d’ouvrir dans leurs budgets des AP dont le niveau est supérieur à la dotation notifiée chaque année en AP par l’État. C’est l’interprétation qui a été retenue. Mais que de circonvolutions pour autoriser les départements à utiliser de manière marginale (puisque seuls les travaux dans les collèges sont concernés) la procédure des AP/CP !

L’acte fondateur autorisant l’utilisation de la procédure des AP/CP de manière nette pour les départements et les communes est la loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République (loi n° 92-125 du 6 février 1992, JO du 8 février 1992, p. 2070) qui a autorisé l’utilisation de la procédure des AP/CP dans les départements et les communes. Les articles 50 et 51 affirment respectivement le caractère facultatif de cette procédure et le caractère obligatoire de la comptabilité d’engagement.

Ainsi, l’article 51 précise-t-il que « le maire (le président du conseil général, le président du conseil régional) tient la comptabilité d’engagement des dépenses dans les conditions fixées par arrêté… ».

Si la réaffirmation du caractère obligatoire de la comptabilité d’engagement est la même pour les différents niveaux de collectivités locales, l’autorisation donnée à l’utilisation de la procédure des AP par les départements et les communes est différenciée selon la nature de la collectivité.

L’article 50-II adjoignant pour les départements un article 50-I à l’article de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 indique que « les dotations budgétaires affectées aux dépenses d’investissement peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement ».

L’article 50-I insère un article L.211-4 au chapitre Ier du titre I du livre II du Code des communes. Il est ainsi rédigé : « Pour les communes et pour les établissements publics administratifs qui remplissent les conditions fixées par décret en Conseil d’État, des dotations budgétaires affectées aux dépenses d’investissements peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiements.

Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables sans limitation de durée, jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.

Les crédits de paiements constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programmes correspondantes.

L’équilibre budgétaire de la section d’investissement s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement. »

Partie 1 - Définition et champ d’application de la procédure des AP/CP

Article L.2311-3 du CGCT (modifié par l’ordonnance n° 2005-1027 du 26 août 2005) « Les dotations budgétaires affectées aux dépenses d’investissement peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement.

Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes.

L’équilibre budgétaire de la section d’investissement s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.

II - Les dotations affectées aux dépenses de fonctionnement peuvent comprendre des autorisations d’engagement et des crédits de paiement.

Cette faculté est réservée aux seules dépenses résultant de conventions, de délibérations ou de décisions, au titre desquelles la commune s’engage, au-delà d’un exercice budgétaire, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers. Toutefois les frais de personnel et les subventions versées aux organismes privés ne peuvent faire l’objet d’une autorisation d’engagement.

Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des dépenses mentionnées à l’alinéa précédent. Elles demeurent valables sans limitation de durée jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement correspondantes.

L’équilibre budgétaire de la section de fonctionnement s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.

La situation des autorisations d’engagement et de programme, ainsi que des crédits de paiement y afférents donne lieu à un état joint aux documents budgétaires. »

Partie 1 - Définition et champ d’application de la procédure des AP/CP

La gestion en AP/CP et la programmation des investissements

Au vu de ces textes, un certain nombre de remarques peut être fait.

Sur la forme, on peut indiquer que l’autorisation d’utiliser la procédure des AP/CP est rédigée à l’époque de manière lapidaire pour les départements. En revanche, pour les communes, la rédaction est relativement similaire à l’ordonnance de 1959 (art. 12) et est très proche de la rédaction applicable aux régions (art. 5 de la loi du 6 janvier 1986).

La seule différence avec le texte applicable à ces dernières tient au fait que seuls les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (administratifs) remplissant les conditions fixées par le décret du 20 février 1997 peuvent utiliser la procédure des AP/CP.

La loi n° 2003-132 du 19 février 2003 n’a pas introduit autant de souplesse pour l’échelon communal que pour le départemental et régional, alors même que de nombreuses communes et groupements ont intégré depuis longtemps cet outil afin de gérer leurs investissements et ressentent le besoin de gérer de manière pluriannuelle certains de leurs engagements.

Les dispositifs de gestion pluriannuelle des crédits applicables aux communes et EPCI connaissaient une double limitation : les articles L.2311-3 et R.2311-9 du CGCT restreignaient ces dispositifs d’une part aux dépenses d’investissement et d’autre part aux communes de plus de 3 500 habitants.

L’ordonnance du 26 août 2005 et son décret n° 2005-1661 du 27 décembre 2005 (art. 4) traitent assez largement des dispositifs de gestion pluriannuelle en modifiant substantiellement les dispositions antérieures. Ainsi, les mécanismes de gestion pluriannuelle sont étendus à l’ensemble des communes et EPCI sans limitation de champs en fonction de la strate démographique. Ils sont, en outre, élargis aux dépenses de fonctionnement par la création d’autorisation d’engagement, étant précisé que le périmètre des AE/CP ne concerne pas l’ensemble des dépenses de la section de fonctionnement mais est limité « aux seules dépenses résultant de conventions, de délibérations ou de décisions au titre desquelles la commune s’engage, au-delà d’un exercice budgétaire, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers. »

Le décret précise, dans son article 4, qu’« en application de l’article L.2311-3, la section d’investissement du budget peut comprendre des autorisations de programme et la section de fonctionnement des autorisations d’engagement. (...)

Les autorisations de programme correspondent à des dépenses à caractère pluriannuel se rapportant à une immobilisation ou un ensemble d’immobilisations déterminées, acquises ou réalisées par la commune, ou à des subventions d’équipement versées à des tiers. »

Pour autant, la similitude de traitement avec les règles appliquées aux départements et régions s’arrête là car, sur demande des élus du Comité des finances locales, les communes et EPCI ne pourront pas utiliser les AE/CP pour gérer les subventions versées aux organismes privés.

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