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La centrale d'achats publics La pratique, dans les collectivités, s'appuie essentiellement sur les modes traditionnels de groupement de commandes prévus par le Code des marchés publics. Or, depuis quelques années, se développe la création de centrales d'achat sous différentes formes, souvent dans des domaines bien ciblés, et dont l'objectif est de grouper les commandes d'un ensemble de membres. Ces structures, en dehors des économies d'échelle qui sont la qualité généralement prêtée au phénomène de la mutualisation, présentent également l'avantage de mettre en commun un savoir-faire et d'instaurer une entraide entre les différents membres de la structure. Le présent ouvrage répertorie les différentes formes possibles de centrales publiques d'achat, les modalités de création et les règles gouvernant leur fonctionnement.

Nathalie Vinci est directrice des affaires juridiques de la métropole Nice Côte d'Azur. Créée au 31 décembre 2011, issue de la loi de réforme des collectivités territoriales n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, celle-ci est la première du genre en France. Nathalie Vinci y est chargée notamment des contrats publics, des contentieux y afférents, de leur passation et de leur suivi, dans des domaines aussi variés que les transports, parcs de stationnement, exploitation de réseaux d'eau et, plus innovant, l'autopartage de véhicules électriques. La direction étant mutualisée avec la ville de Nice, elle exerce également ses fonctions au sein de la ville centre. Elle est, l'auteur de différents ouvrages pour Territorial Éditions et de plusieurs articles pour les Cahiers juridiques et la Lettre du cadre territorial.

N. Vinci

LES ESSENTIELS

La centrale d'achats publics - Création et fonctionnement

Création et fonctionnement

La centrale d'achats publics Création et fonctionnement

LES ESSENTIELS Commande publique

Nathalie Vinci

www.territorial-editions.fr ISSN : 2553-5803 – ISBN : 978-2-8186-1733-5

La centrale d'achats publics Création et fonctionnement

LES ESSENTIELS Nathalie Vinci

Directrice adjointe des affaires juridiques de la Métropole Nice Côte d'Azur

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

Référence BK 295 Juillet 2020

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Sommaire Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.5

Partie 1 La centrale d’achat : un outil moins traditionnel de mutualisation Chapitre I Centrales existantes ou institutionnalisées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11 A - L’Ugap. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11 B - D’autres formes dans des domaines bien ciblés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 1. Une centrale d’achat dédiée au transport public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 2. Approlys. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 3. Syndicat intercommunal des collectivités territoriales informatisées des AlpesMaritimes (Sictiam) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.14

Chapitre II Création d’une centrale d’achat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16 A - Forme associative : procédure de création . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16 B - Forme institutionnelle : procédure de création. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 2. Syndicat mixte ouvert à la carte (SMO). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22

Chapitre III Fonctionnement d’une centrale d’achat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 A - Règle de recours à une centrale d’achat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 B - Régime des centrales d’achat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26 1. L’application des règles de mise en concurrence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 2. Le fonctionnement des centrales d’achat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28

Sommaire

La centrale d’achats publics - Création et fonctionnement

1. Groupement d’intérêt public (GIP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18

Partie 2 Administration et fonctionnement d’une centrale d’achat Chapitre I Modalités propres à une association. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 A - Objet et composition

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35

1. L’objet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 2. Les membres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35

B - Fonctionnement

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36

1. Dispositions financières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 2. La gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 3. Le personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39

Chapitre II Modalités propres à une structure de coopération territoriale . . . . p.40 A - Groupement d’intérêt public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40 1. Objet et composition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40 2. Fonctionnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40

B - Syndicat mixte ouvert. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44 1. Objet et composition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

La centrale d’achats publics - Création et fonctionnement

2. Fonctionnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45

Chapitre III Modèles d’actes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48 A - Les statuts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48 B - Adhésion et recours à une centrale d’achat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 1. Adhésion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 2. Recours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

C - Contrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83

Sommaire

« Certains voient les choses comme elles sont et se disent pourquoi. D’autres voient les choses comme elles pourraient être et se disent pourquoi pas. » Marc Twain

Étrangement, la notion même de centrale publique d’achat n’est apparue que dans le Code des marchés publics de 2004. Un antécédent existait déjà, pour autant, au travers de l’Union des groupements d’achats publics (Ugap), créée en 1968 et er dont le statut a été rénové en 1985. En effet, l’article 1 du décret du 30 juillet 1985 prévoyait que l’Ugap avait pour objet d’acheter et céder des produits ou services aux personnes publiques et aux organismes de statut privé assurant une mission de service public. L’article 9 du code, dans sa version 2001, prévoyait pour l’État et les collectivités territoriales, la possibilité de demander à l’Union d’effectuer leurs achats de fournitures et de services, et précisait qu’elle était soumise, sous réserve des dispositions qui lui sont propres, au code dont il s’agissait. Le caractère, ainsi, précurseur des missions attribuées à l’Ugap par le décret du 30 juillet 1985 a été confirmé, d’abord par le décret n° 2004-15 du 7 janvier 2004 portant Code des marchés publics, notamment son article 9 qui reconnaît à l’Ugap l’appellation de centrale d’achat, ensuite au niveau communautaire par les directives n° 2004-18 Secteurs classiques et n° 2004-17 Secteurs spéciaux du 31 mars 2004, lesquelles contiennent une définition communautaire de la notion de centrale d’achat. Les centrales d’achat sont définies au plan national comme « une personne publique ou un organisme de droit privé remplissant les conditions fixées au c) de l’article 9 de la loi n° 91-3 du 3 janvier 1991, à savoir qu’il faut que l’activité de l’organisme centrale d’achat soit financée majoritairement et de manière permanente par l’État, les collectivités territoriales ou des sociétés et des EPIC de l’État ; que la gestion de cette structure soit contrôlée par l’une de ces personnes morales ; et, enfin, que la centrale comporte un organe d’administration, de direction ou de surveillance composé majoritairement de membres désignés par l’une de ces personnes morales ». Au plan communautaire, il apparaît que d’après l’article 1er point 10 de la directive Secteurs classiques et l’article 1er point 8 de la directive Secteurs spéciaux, « une centrale d’achat est un pouvoir adjudicateur qui acquiert des fournitures et/ou des services destinés à des pouvoirs adjudicateurs, ou passe des marchés publics ou conclut des accords-cadres de travaux, de fournitures ou de services destinés à des pouvoirs adjudicateurs ».

Introduction

La centrale d’achats publics - Création et fonctionnement

Introduction

La centrale d’achats publics - Création et fonctionnement 6

Il est à noter que, bien avant les directives de 2004, de nombreuses législations internes avaient déjà reconnu l’existence des centrales d’achat. Nous pouvons retrouver ainsi dans certains pays européens, la « Concessionaria Servizi Informativi Pubblici » (Consip) en Italie, le Bureau fédéral d’achats en Belgique, de la Hansel Ltd en Finlande, ou encore des organismes comparables en Autriche, au Danemark, en Suède. La centrale d’achats publics ne doit pas se confondre avec une centrale d’achats privés et avec une centrale de référence. En effet, à l’inverse d’un organisme privé, la centrale publique d’achat ne peut être qu’un pouvoir adjudicateur, ce qui, en droit interne, se traduit par le recours obligatoire à une personne publique, voire à l’un de ses mandataires dans le cadre de la maîtrise d’ouvrage. Par ailleurs, il existe une différence fondamentale entre une centrale d’achat au sens du Code des marchés, qui exerce sa mission dans le cadre de celui-ci, et d’autres organismes revendiquant la même dénomination ou des dénominations voisines, du type centrales de référencement, lesquelles sont des personnes morales de droit privé qui fournissent des personnes publiques ou privées mais qui ne sont pas soumises au Code des marchés. La technique des centrales d’achat peut, en revanche, se rapprocher à la technique des groupements de commandes en ce que toutes deux reposent sur l’externalisation de la coordination de la commande publique. Toutefois, alors que les groupements de commandes sont formés entre collectivités ou personnes publiques ou privées distinctes sur le fondement d’une convention conclue entre ces organismes, la centrale d’achat implique qu’un tiers des organismes adjudicateurs soit chargé de la passation des marchés. À l’usage, il apparaît que le groupement de commandes présente des inconvénients tenant à la lourdeur administrative pour, en définitive, ne couvrir qu’une surface économique plus que réduite. À l’inverse, de par la massification des besoins, l’intérêt économique de la centrale d’achat est bien plus probant. En définitive, il aurait été surprenant, tant ce mode de fonctionnement est avantageux, que les collectivités se privent plus longtemps d’un recours à cette autre forme de mutualisation. La pratique, dans les collectivités, s’appuie essentiellement sur les modes traditionnels de groupement de commandes prévus par le Code des marchés publics, ou encore cela en est également une forme, à mon sens, de maîtrise d’ouvrage unique prévue par la loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique (MOP). Or, depuis quelques années, a tendance à se développer la création de centrales d’achat sous différentes formes, souvent dans des domaines bien ciblés, et dont l’objectif est de regrouper les commandes d’un ensemble de membres. Ces structures, en dehors des économies d’échelle qui sont la qualité généralement prêtée au phénomène de la mutualisation, présentent également l’avantage de mettre en commun un savoir-faire et d’instaurer une entraide entre les différents membres de la structure. Le présent ouvrage va tenter de répertorier les différentes formes possibles de centrales publiques d’achat, les modalités de création et les règles gouvernant leur fonctionnement.

Introduction

Partie 1

La centrale d’achats publics - Création et fonctionnement

Partie 1 La centrale d’achat : un outil moins traditionnel de mutualisation

Partie 1

La centrale d’achats publics - Création et fonctionnement

Il résulte de l’article 9 du Code des marchés publics qu’une centrale d’achat a quatre fonctions : - acquérir des fournitures ou des services en vue de les céder à des personnes publiques ou des personnes privées ; - signer et notifier des marchés publics de travaux, de fournitures ou de services dont plusieurs des personnes publiques ou privées prennent en charge l’exécution ; - conclure des conventions fixant le prix des prestations à réaliser et des marchés types définissant les prescriptions administratives et techniques à respecter, les personnes publiques ou privées mentionnées ci-avant passant ensuite les marchés aux conditions prévues par les conventions de prix et les marchés types ; - mettre en œuvre pour le compte des personnes membres les procédures de passation de leurs marchés et veiller à la bonne exécution de ceux-ci. En pratique, cela se traduit par deux montages contractuels spécifiques : le contrat d’achat et revente, d’une part, et l’intermédiation contractuelle, d’autre part. Dans le premier mécanisme, les fournitures ou les services transitent par la centrale d’achat qui cède ce qu’elle a préalablement elle-même acquis. La centrale d’achat peut, dans cette optique, soit acheter avant, soit après la demande adressée par l’acheteur public. Dans le second, la centrale d’achat servira d’intermédiaire et se verra transférer la charge de l’organisation des procédures de publicité et de mise en concurrence à la centrale. Dans ce cas-là, la centrale ne devient pas propriétaire des fournitures ou destinataire des services, contrairement au mécanisme précédent. L’intérêt pour une collectivité de recourir à une centrale d’achat réside dans le fait que, conformément à l’article 32 du Code des marchés publics (lequel a son pendant dans l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005), les personnes publiques qui ont recours à une centrale d’achat sont considérées comme ayant respecté leurs obligations en matière de publicité et de mise en concurrence pour autant que la centrale d’achat applique, pour la totalité de ses achats, les dispositions du code ou de la loi n° 91-3 du 3 janvier 1991 relative à la transparence et à la régularité des procédures de marchés et soumettant la passation de certains contrats à des règles de publicité et de mise en concurrence. Il en résulte qu’une commande passée à une centrale d’achat reconnue exonère complètement la collectivité des règles de mise en concurrence à partir du 1er euro et sans limitation de montant. Les formalités relatives au recours à une centrale d’achat sont détaillées au chapitre III de la partie 1 du présent ouvrage.

Chapitre I Centrales existantes ou institutionnalisées

A - L’Ugap L’Ugap est un établissement public industriel et commercial (EPIC) créé en 1985 et placé sous la double tutelle du ministre des Finances et des Comptes publics, d’une part, et du ministre chargé de l’Éducation nationale, d’autre part. Elle est aujourd’hui la seule centrale publique d’achat « généraliste » française et constitue un acteur spécifique de l’achat public, dont le rôle et les modalités d’intervention sont définis par le Code des marchés publics et l’ordonnance du 6 juin 2005, ces deux textes ayant transposé les dispositions des directives communautaires. Le recours à la centrale publique d’achat, elle-même soumise au Code des marchés publics pour toutes ses procédures, dispense ses clients de toute mise en concurrence et publicité préalables. Cela étant, toute personne publique peut choisir de conduire sa propre procédure.

Partie 1

La centrale d’achats publics - Création et fonctionnement

De nombreux organismes sont apparus ces dernières années afin d’exercer une activité de centrale d’achat à l’instar de ce que l’on peut observer dans l’achat privé (ex. : grandes enseignes de la distribution). Ce mouvement qui affecte tous les pays, notamment européens, devrait se renforcer dans les prochaines années. En fonction de leur profil d’activité, les centrales d’achat peuvent être classées en deux grandes catégories : - les centrales d’achat généralistes : ces dernières proposent une offre de produits et de services très large, et s’adressent à l’ensemble des organismes soumis à la réglementation des marchés publics (État, collectivités territoriales, hôpitaux, autres pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices) – ex. : l’Ugap – ; - les centrales d’achat spécialisées : celles-ci sont spécialisées pour répondre aux besoins soit d’un type de pouvoir adjudicateur (ex. : la centrale d’achat du GIP RESAH pour les établissements intervenant dans le secteur sanitaire, social ou médicosocial), soit d’un secteur d’activité (ex. : la centrale d’achat d’Agir pour le transport public), soit de leurs seuls adhérents (ex. : la centrale d’achat du GCS UniHA). Quatre exemples de centrales publiques d’achat seront traités ci-après, pour permettre d’observer les différentes structures et spécialités mises en œuvre sur le territoire national.

La centrale d’achats publics - Création et fonctionnement 12

L’Ugap opère principalement au profit de l’État et de ses opérateurs, des collectivités locales et du secteur hospitalier et, plus accessoirement, au profit des personnes privées assurant une mission de service public. Depuis la modification de ses dispositions statutaires, intervenue au mois de décembre 2008, elle peut aussi désormais servir les entreprises privées titulaires de contrats de « partenariat public-privé » (PPP). Pratiquement, la centrale d’achat acquiert des fournitures et des services destinés à des pouvoirs adjudicateurs. Cette fonction d’achat et revente comprend l’enregistrement des commandes et l’émission des factures vis-à-vis des clients, d’une part, la gestion des marchés (mise à jour des références, révision des prix…), la passation des commandes aux titulaires de ses marchés, le paiement de leurs factures et le traitement des éventuels litiges, d’autre part. Elle est, par ailleurs, en mesure de mettre à disposition de ses clients des cadres contractuels (marchés ou accords-cadres), qu’ils signent et dont ils assurent euxmêmes l’exécution. L’Ugap constitue donc une solution d’optimisation des coûts internes des titulaires de ses marchés et de ses clients, en contribuant à réduire les coûts des procédures, avant notification, et les coûts de déploiement et de gestion, après notification. L’Ugap est d’ailleurs active en matière de dématérialisation des flux d’informations avec les titulaires des marchés (bons de commande, accusés de réception, factures) et de commande en ligne (fournitures de bureau, papier, consommables informatiques, produits pétroliers…) ou de paiement par carte d’achat. L’Ugap est un EPIC doté d’un agent comptable. Elle est régie par le décret n° 85-801 du 30 juillet 1985 modifié. En sa qualité d’établissement public, elle est soumise à la contrainte d’équilibre de ses comptes, mais elle n’a pas pour vocation la recherche de résultats bénéficiaires optimisés. En application de la loi relative à la démocratisation du secteur public, son conseil d’administration se compose de : - 1/3 de représentants de l’État ; - 1/3 de représentants des collectivités locales et de personnalités qualifiés ; - 1/3 de représentants salariés. Le président du conseil d’administration est nommé par décret en Conseil des ministres. Il assure la direction générale et est assisté d’un conseil de direction réunissant les directeurs du pôle opérationnel, du pôle fonctionnel, le directeur financier et comptable, et le directeur juridique. L’Ugap est par ailleurs soumise au contrôle économique et financier de l’État.

Partie 1