Guide de l'élu communautaire

S. Rey, A. Temporel

GUIDE DES ÉLUS Guide de l’élu communautaire Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre que sont les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles occupent une place de plus en plus importante au sein du millefeuille administratif français.

GUIDE DES ÉLUS

Guide de l’élu communautaire

Ces groupements de collectivités territoriales sont soumis à des règles juridiques et financières spécifiques, parfois complexes, qui diffèrent pour partie de celles applicables aux communes.

Guide de l’élu communautaire

Dans ce contexte particulier, le présent guide a pour objet d’apporter aux élus de ces communautés un décryptage clair des principales règles régissant le cadre de leur action, mais aussi les moyens à leur disposition. Cet ouvrage permettra aux élus, mais également aux agents, d’acquérir une maîtrise parfaite de la réglementation applicable tant au fonctionnement qu’aux modalités d’intervention d’une communauté de communes, d’une communauté d’agglomération, d’une communauté urbaine ou d’une métropole.

Alexis TEMPOREL, consultant associé au sein du cabinet Finance Consult, ancien directeur adjoint des finances d’une direction des finances mutualisée, est expert en pilotage financier et budgétaire des collectivités territoriales. Il intervient depuis plus de dix ans auprès des services des collectivités territoriales et des structures de coopération intercommunale.

www.boutique.territorial.fr

ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1781-6

Illustration de couverture © aerogondo

Simon REY, avocat associé au sein du cabinet Adaltys (anciennement cabinet Adamas), est chargé d’enseignement au sein des universités Jean-Moulin Lyon-3 et Jean-Monnet de Saint-Étienne. Expert en droit des collectivités territoriales et de la coopération intercommunale, il intervient depuis plus de dix ans auprès des collectivités territoriales, des structures de coopération intercommunale et de leurs satellites.

Simon Rey

Avocat associé, cabinet Adaltys

Alexis Temporel

Consultant associé, cabinet Finance Consult

S. Rey, A. Temporel

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Ces groupements de collectivités territoriales sont soumis à des règles juridiques et financières spécifiques, parfois complexes, qui diffèrent pour partie de celles applicables aux communes.

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Dans ce contexte particulier, le présent guide a pour objet d’apporter aux élus de ces communautés un décryptage clair des principales règles régissant le cadre de leur action, mais aussi les moyens à leur disposition. Cet ouvrage permettra aux élus, mais également aux agents, d’acquérir une maîtrise parfaite de la réglementation applicable tant au fonctionnement qu’aux modalités d’intervention d’une communauté de communes, d’une communauté d’agglomération, d’une communauté urbaine ou d’une métropole.

Alexis TEMPOREL, consultant associé au sein du cabinet Finance Consult, ancien directeur adjoint des finances d’une direction des finances mutualisée, est expert en pilotage financier et budgétaire des collectivités territoriales. Il intervient depuis plus de dix ans auprès des services des collectivités territoriales et des structures de coopération intercommunale.

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Simon REY, avocat associé au sein du cabinet Adaltys (anciennement cabinet Adamas), est chargé d’enseignement au sein des universités Jean-Moulin Lyon-3 et Jean-Monnet de Saint-Étienne. Expert en droit des collectivités territoriales et de la coopération intercommunale, il intervient depuis plus de dix ans auprès des collectivités territoriales, des structures de coopération intercommunale et de leurs satellites.

Simon Rey

Avocat associé, cabinet Adaltys

Alexis Temporel

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avocat associé, cabinet Adaltys

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CS 70215 - 38501 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Référence DE 879 – Janvier 2021

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Tél. : 01 44 07 47 70

© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1781-6 ISBN version numérique : 978-2-8186-1782-3 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Février 2021 Dépôt légal à parution

Sommaire Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7

Partie 1

Le cadre de l’action de la communauté Chapitre I Les organes de gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.11

A - L’organe délibérant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.11

1. La composition de l’organe délibérant. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. La désignation des membres de l’organe délibérant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La fin du mandat des membres de l’organe délibérant. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Les modalités de remplacement des membres de l’organe délibérant. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Les attributions de l’organe délibérant. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.11

p.13

p.22

p.24

p.26

B - Le bureau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 1. Composition du bureau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 2. Les modalités de désignation des membres du bureau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28 3. Les attributions du bureau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 4. La fin du mandat des membres du bureau et les modalités de leur remplacement . . . . . . . . . p.35

D - Le conseil de développement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41 E - La conférence des maires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42 F - Le pacte de gouvernance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42 1. La procédure d’élaboration du pacte de gouvernance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 2. Le contenu du pacte de gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43

Chapitre II Fonctionnement de l’EPCI à fiscalité propre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.45

A - Fonctionnement de l’organe délibérant. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45 1. Les règles régissant les réunions de l’organe délibérant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45 2. Les règles régissant la constitution et les moyens attribués aux groupes d’élus. . . . . . . . . . . . . p.55 3. Le règlement intérieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56

Guide de l’élu communautaire

C - Les commissions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 1. Les commissions pouvant être mise en place de manière facultative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 2. Les commissions devant obligatoirement être constituées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39

Sommaire 3

B - Le fonctionnement de l’exécutif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57 C - Le régime des actes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 1. Les actes de l’organe délibérant et de l’exécutif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 2. La publicité des actes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 3. La transmission de certains actes au contrôle de légalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60 4. L’entrée en vigueur des actes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

Chapitre III Le statut de l’élu communautaire ou métropolitain. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 A - Les règles permettant de concilier l’exercice d’un mandat avec une activité professionnelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.61

1. Les autorisations d’absence et les crédits d’heures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 2. La possibilité de suspendre son activité professionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66 3. Les garanties accordées aux élus à la fin de leur mandat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68

B - La formation des élus, une réforme à venir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 1. L’obligation de formation des élus bénéficiant d’une délégation lors de la première année de mandat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Les règles régissant la formation des élus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.70 p.70

C - Les indemnités de fonction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 1. Les principes généraux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 2. Les règles régissant la fixation des indemnités de fonction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74 3. L’établissement d’un état annuel des indemnités de fonction versées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79 4. La possibilité de moduler les indemnités de fonction selon le taux de présence des élus. . . . p.79 D - Les remboursements des frais ou le bénéfice d’avantage en nature. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.80

1. Les remboursements de frais pour se rendre aux réunions courantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80 2. Les remboursements de frais dans le cadre d’un mandat spécial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81 3. Les remboursements de frais de garde et d’assistance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 4. Les frais de représentation au bénéfice du président. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84 5. Mise à disposition d’un véhicule et avantage en nature. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

E - La protection sociale et la retraite des élus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85 1. La protection sociale des élus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85 2. La retraite des élus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.86

Partie 2

Guide de l’élu communautaire

Les modalités d’action de la communauté

4

Chapitre I Les compétences des communautés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.89

A - Les principes fondamentaux du droit de l’intercommunalité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.89

1. Le principe de spécialité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 2. Le principe d’exclusivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91 3. La définition de l’intérêt communautaire afférent à l’exercice d’une compétence . . . . . . . . . . . p.91

B - Les différentes compétences obligatoires et supplémentaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93 1. Les compétences obligatoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94 2. Les compétences supplémentaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101

Sommaire

C - Les pouvoirs de police des présidents d’EPCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.103

1. Les pouvoirs de police spéciale pouvant être transférés au président de l’EPCI. . . . . . . . . . . . p.104 2. Les modalités d’exercice par le président de ses pouvoirs de police spéciale. . . . . . . . . . . . . . . . p.112

Chapitre II Les moyens des communautés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113 A - Les biens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113 1. Les biens mis à disposition par les communes membres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113 2. Les biens propres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115 B - Le personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 1. Le personnel recruté directement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 2. Le transfert ou la mise à disposition du personnel des communes membres. . . . . . . . . . . . . . . . p.117 C - Les mécanismes de mutualisation spécifique pouvant être mis en place entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.120

Chapitre III Les finances de la communauté. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121 A - Les différents régimes à fiscalité propre des communautés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121 1. Les EPCI à fiscalité additionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.122 2. Les EPCI à fiscalité professionnelle unique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123 B - Les principales ressources des communautés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. La DGF des communautés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. La fiscalité professionnelle levée par les communautés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La fiscalité « ménages » perçue par les communautés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Les autres ressources des communautés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.124 p.125

p.126

p.130

p.133

C - Les relations financières entre la communauté et les communes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.134 1. Le système des attributions de compensation (AC). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.135

D - Le système de péréquation intercommunale et communale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E - Le devenir des ressources des communautés avec la réforme fiscale à venir ? . . . .

Chapitre IV Les évolutions pouvant impacter les communautés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A - La planification de l’intercommunalité : le schéma départemental de coopération intercommunale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B - L’obligation d’information sur les incidences d’une modification du périmètre d’un EPCI à fiscalité propre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C - Les évolutions internes à la communauté. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.138 p.140 p.141

p.143 p.144 p.145 p.145

1. L’adhésion de communes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.146 2. Le retrait de communes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.146 3. La dissolution. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.149

D - Les évolutions externes à la communauté. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. L’adhésion à un organisme extérieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. La fusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La transformation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. La scission de communautés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. La solidarité communautaire : pacte financier et fiscal/dotation de solidarité communautaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sommaire 5

Introduction Le législateur a développé une multitude d’outils juridiques afin de permettre aux communes de se regrouper et exercer ensemble certaines de leurs compétences. Ces principaux outils sont regroupés dans la grande famille dite des « groupements de collectivités territoriales »1.

Au sein de celle-ci, le législateur a distingué la catégorie particulière des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Forment cette catégorie : les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les com2 munautés d’agglomération et les métropoles .

Parmi celle-ci, il peut être distingué les EPCI sans fiscalité propre que sont les syndicats intercommunaux, des EPCI à fiscalité propre que sont les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les métropoles.

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À la différence des syndicats, qui peuvent être financés par des contributions budgétaires versées par leurs membres, les EPCI à fiscalité propre sont financés directement par les impositions qu’ils instaurent et prélèvent sur les contribuables. Le législateur a privilégié le développement des EPCI à fiscalité propre, ayant pour objectif que toute commune française adhère à un EPCI à fiscalité propre. Ainsi, au 1er janvier 2020, on pouvait dénombrer 21 métropoles, 14 communautés urbaines, 222 communautés d’agglomération et 997 communautés de communes couvrant l’intégralité du territoire national. Le législateur a également renforcé, au fil du temps, les compétences devant obligatoirement être exercées par de tels EPCI à fiscalité propre. Les EPCI à fiscalité propre constituent donc aujourd’hui des acteurs centraux dans l’organisation administrative décentralisée de la France.

1. L ’article L.5111-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) définit les groupements de collectivités territoriales comme suit : « Forment la catégorie des groupements de collectivités territoriales les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes, mentionnés aux articles L.5711-1 et L.5721-8, les pôles métropolitains, les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux, les agences départementales, les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes interrégionales. » 2. Article L.5210-1-1 A du CGCT.



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Le présent ouvrage a donc pour objectif de vous exposer les principales règles régissant le cadre de l’action de ces EPCI à fiscalité propre, mais également leurs moyens d’action.

Ce guide pratique vous permettra de disposer d’une parfaite maîtrise de la réglementation applicable tant au fonctionnement qu’aux modalités d’intervention d’une communauté de communes, d’une communauté d’agglomération, d’une communauté urbaine ou d’une métropole.

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Toutefois, il convient de préciser que ne seront pas abordées dans le présent ouvrage les particularités de fonctionnement propre aux métropoles à statuts particulier que sont la métropole du Grand Paris et la métropole d’Aix-Marseille.

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Guide de l’élu communautaire

Partie 1 Le cadre de l’action de la communauté

Partie 1

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Le cadre d’action de la communauté regroupe : ses organes de gouvernance, ses modalités de fonctionnement et le statut de ses élus.

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Partie 1

Chapitre I

Les organes de gouvernance A - L’organe délibérant 1. La composition de l’organe délibérant La composition de l’organe délibérant est fixée par le préfet l’année précédant chaque renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires (a). Entre deux renouvellements généraux, une telle composition peut faire l’objet d’évolutions dans plusieurs situations limitativement prévues par les textes (b).

a) La fixation de la composition de l’organe délibérant avant chaque renouvellement général

Pour les seules communautés de communes et d’agglomération, leurs communes membres pourront décider de déroger à cette composition dite « organisée » en concluant un accord local fixant la composition de l’organe délibérant dans son intégralité.

Partie 1

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L’article L.5211-6-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit les règles régissant la composition de l’organe délibérant. Il est ainsi prévu que le préfet, au plus tard le 31 octobre de l’année précédant le renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, fixera par un arrêté spécifique la composition de l’organe délibérant. Cet arrêté préfectoral entrera en vigueur lors du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires. Le préfet arrêtera une telle composition selon la procédure dite « organisée », résultant de l’application mécanique de la loi. Les communes membres pourront néanmoins dans certaines hypothèses, décider de majorer une telle composition, en créant et répartissant un nombre de sièges supplémentaires dans le cadre d’un « mini » accord local.

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> La fixation de la composition de l’organe délibérant selon la procédure dite « organisée » Pour les communautés urbaines et les métropoles, la composition de leur organe délibérant ne pourra être déterminée que selon cette procédure dite « organisée ». Pour les communautés de communes et d’agglomération, cette composition s’appliquera à défaut d’accord local portant sur la composition de l’ensemble de l’organe délibérant, régulièrement conclu. Cette composition résulte de l’application mécanique de la loi selon les cinq étapes prévues aux II à VI de l’article L.5211-6-1 du CGCT.

> Pour les communautés de communes et d’agglomération : la fixation de la composition de l’organe délibérant dans le cadre d’un accord local Les communes membres de communautés de communes et d’agglomération peuvent décider d’écarter l’application d’une composition de l’organe délibérant selon la procédure dite « organisée », en concluant un accord local, fixant un nombre de conseillers communautaires répartis entre elles3. Le préfet arrêtera la composition de l’organe délibérant telle que fixée dans un tel accord local dans la mesure où les deux conditions suivantes seraient réunies.

• Une condition de forme Un tel accord serait conclu avant le 31 août de l’année précédant le renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires. Afin de matérialiser un tel accord local, les communes membres devront arrêter, par délibérations concordantes, une composition de l’organe délibérant réunissant la majorité des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population de celles-ci ou la règle inverse. Cette majorité devra comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population des communes membres.

• Une condition de fond

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La composition arrêtée par les communes devra respecter les cinq règles cumulatives suivantes : - chaque commune devra disposer d’au moins un siège ; - aucune commune ne pourra disposer de plus de la moitié des sièges ; - le nombre total de sièges du conseil communautaire ne pourra excéder de plus de 25 % du nombre de sièges attribués à l’EPCI à l’issue de la quatrième étape de la procédure dite « organisée » (sièges du tableau répartis à la proportionnelle + sièges de droit + correctifs à opérer) ; - la répartition des sièges devra être effectuée selon la population municipale de chaque commune en vigueur l’année précédant le renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires4 ; - la répartition des sièges ne devra pas conduire à ce que la part globale de l’ensemble des sièges attribuée à chaque commune ne s’écarte de plus de 20 % de la proportion de sa population dans la population globale des communes membres. Il s’agit de la

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3. Article L.5216-6-1 I 2° du CGCT. 4. Article R.5211-1-1 I du CGCT.

Partie 1

règle dite du tunnel des 20 %. La loi prévoit deux hypothèses permettant de déroger à cette règle5.

Pour pouvoir conclure un accord local, les communes devront donc préalablement déterminer quelle pourrait être la composition de l’organe délibérant selon la procédure dite « organisée ». Une telle étape sera donc indispensable pour s’assurer que la composition de l’organe délibérant envisagée dans le cadre d’un accord local respecte bien les cinq règles cumulatives précitées.

Dans l’hypothèse où l’accord local conclu par les communes ne respecterait pas les conditions précitées, le préfet arrêtera la composition de l’organe délibérant selon la procédure dite « organisée ».

b) La modification de la composition de l’organe délibérant entre deux renouvellements généraux L’article L.5211-6-2 du CGCT prévoit la modification de la composition de l’organe délibérant dans les deux hypothèses suivantes : - en cas de création, de fusion, d’extension de périmètre de l’EPCI ou d’annulation de la composition de l’organe délibérant par le juge administratif ; et - en cas de création d’une commune nouvelle.

Hormis l’une de ces deux hypothèses, les évolutions de la population communale constatées entre deux renouvellements généraux des conseillers municipaux et communautaires ne peuvent pas avoir pour effet de modifier le nombre de sièges attribués à la commune concernée6.

2. La désignation des membres de l’organe délibérant Les règles régissant les modalités de désignation des représentants des communes au sein de l’organe délibérant des métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes sont prévues au titre V du livre Ier du Code électoral7.

Avant d’envisager les règles applicables lors du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires et entre deux renouvellements généraux, il doit être précisé les règles communes régissant la désignation des conseillers. Il conviendra également d’envisager les règles régissant le contentieux de ces désignations.

Le mandat de conseiller communautaire est lié à celui de conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement. Nul ne peut être conseiller communautaire s’il n’est pas élu conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement8. Ainsi, la perte du mandat de conseiller municipal ou d’arrondissement emporte immédiatement celle du mandat de conseiller communautaire.

5. e ) du 2° du I de l’article L.5211-6-1 du CGCT. 6. Article R.5211-1-1 III du CGCT. 7. Article L.5211-6 du CGCT. 8. Article L.273-5 du Code électoral.

Partie 1

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a) Les règles communes de désignation

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Les conseillers communautaires sont, d’une part, élus pour la même durée que les conseillers municipaux de la commune qu’ils représentent (mandat de six ans) et, d’autre part, renouvelés intégralement à la même date que ceux-ci9.

Le conseil municipal ne peut donc pas procéder à tout moment au remplacement de ses conseillers communautaires, conformément aux dispositions de l’article L.2121-33 10 du CGCT .

> Les règles d’éligibilité, d’inéligibilités et d’incompatibilités 11

Les conseillers communautaires sont soumis aux mêmes règles d’éligibilité , d’inéligibilité12 et d’incompatibilité13, que les conseillers municipaux14.

Par ailleurs, les conseillers communautaires sont soumis à des règles d’incompatibilité spécifiques15. En effet, le mandat de conseiller communautaire est incompatible avec l’exercice d’un emploi salarié au sein : - du CIAS (centre intercommunal d’action sociale) rattaché à l’EPCI à fiscalité propre ; - de l’EPCI à fiscalité propre ; - de l’une de ses communes membres. À l’inverse de la situation d’inéligibilité, la situation d’incompatibilité n’empêchera pas le candidat se trouvant dans une telle situation d’être élu conseiller communautaire.

Toutefois, en cas d’élection, il disposera d’un délai de 30 jours à compter de son élection pour : - soit démissionner de son mandat de conseiller communautaire et demeurer agent salarié du CIAS, de l’EPCI à fiscalité propre ou de l’une de ses communes membres ; - soit s’il entend conserver son mandat de conseiller communautaire, renoncer à un tel emploi le plaçant en situation d’incompatibilité. À défaut de choix opéré dans ce délai, le préfet le déclarera démissionnaire d’office de son mandat électoral.

> L’élection de citoyens européens Les ressortissants d’un État membre de l’Union européenne autre que la France, lorsqu’ils sont inscrits sur la liste électorale complémentaire de la commune établie en application de l’article LO.227-2 du Code électoral, participent à l’élection des conseillers communautaires dans les mêmes conditions que les électeurs de nationalité française16.

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Le ressortissant d’un État de l’Union européenne autre que la France ne peut être membre d’un conseil municipal en France et membre dans un autre État de l’Union de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale17.

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9. Article L.273-3 du Code électoral.

10. C E, 26 avril 2017, n° 401144.

11. Articles L.44, L.45, LO.228-1, L.228 à L.229 du Code électoral.

12. A rticles L.230 à L.236 du Code électoral.

13. A rticles L.46, L.237, L.238 et L.239 du Code électoral, et articles L.2122-4 et L.2122-5 du CGCT. 14. Article L.273-4 du Code électoral.

15. Article L.237-1 du Code électoral.

16. Article LO.273-2 du Code électoral.

17. Article LO.238-1 alinéa 1 du Code électoral.

Partie 1

> Le classement des conseillers communautaires Contrairement aux conseillers municipaux qui peuvent être classés dans l’ordre du tableau18, les conditions de l’élection des conseillers communautaires appelés à représenter leur commune dans un EPCI à fiscalité propre ne permettent pas une transposition de ces règles. En conséquence, s’il devait exister un classement, celui-ci consisterait uniquement à placer, après le président, les vice-présidents et les éventuels autres membres du bureau dans l’ordre de leur désignation, puis tous les autres délégués sans distinction19.

b) Les modalités de désignation lors du renouvellement général Les règles régissant l’élection des conseillers communautaires diffèrent selon la population de la commune.

> Pour les communes de 1 000 habitants et plus Les conseillers communautaires sont élus en même temps que les conseillers municipaux et figurent sur la liste des candidats au conseil municipal20. Ils sont nécessairement issus de la liste des candidats à l’élection municipale. On parle de scrutin universel direct par fléchage des conseillers communautaires.

Sur un même bulletin figure donc : - sur sa partie gauche, une liste de candidats au mandat de conseil municipal ; et - sur la partie droite de la même page de ce bulletin, une liste de candidats au mandat de conseil communautaire.

Les électeurs voteront donc en même temps pour une liste de candidats au conseil municipal et une liste de candidats au conseil communautaire.

•R ègles d’établissement des listes des candidats au mandat de conseiller communautaire La liste des candidats au mandat de conseiller communautaire comportera un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, majoré : - d’un candidat si le nombre de sièges à pourvoir est inférieur à cinq ; - de deux candidats si le nombre de sièges à pourvoir est supérieur ou égal à cinq.

Ces candidats supplémentaires auront vocation à remplacer prioritairement les conseillers communautaires élus dont le siège deviendra vacant.

- L es règles d’établissement des listes en situation de « fléchage bloqué » Une commune est en situation de « fléchage bloqué », si le nombre de sièges de conseiller communautaire à pourvoir augmenté d’un candidat ou de deux candidats est supérieur aux trois cinquièmes du nombre de sièges de conseiller municipal à pourvoir21.

18. Article R.2121-4 du CGCT. 19. Rep. min. publiée au JOAN du 19 août 2008 en réponse à la question n° 22672 publiée au JOAN du 13 mai 2008.

20. Article L.273-6 du Code électoral.

21. Article L.273-9 II du Code électoral.

Partie 1

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Les règles d’établissement de la liste des candidats au mandat de conseillers communautaires diffèrent si la commune est en situation de « fléchage bloqué » ou de « fléchage ouvert ».

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Dans cette situation, la liste des candidats au mandat de conseiller communautaire reprend l’ordre de présentation de la liste des candidats au conseil municipal.

Exemple : constitution des listes en cas de fléchage bloqué > Données - Nombre de sièges de conseiller municipal à pourvoir : 11 sièges ; - Nombre de sièges de conseiller communautaire au sein de l’EPCI à fiscalité propre à pourvoir pour la commune : 5 sièges. > Établissement de la liste des candidats au siège de conseiller communautaire • 1re étape (II de l’article L.273-9 du Code électoral) : - Trois cinquièmes du nombre de sièges de conseiller municipal à pourvoir = 3/5 × 11 = 6,6 ; - Nombre de sièges de conseillers communautaires à pourvoir augmenté en application du 1° du I de l’article L.273-9 = 5 + 2 = 7. → Par conséquent : le nombre de sièges de conseillers communautaires à pourvoir augmenté de 2 > 3/5 du nombre de sièges de conseiller municipal à pourvoir :

On ne passe donc pas à la 2e étape (I de l’article L.273-9)

Fléchage bloqué : « liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire reprend l’ordre de présentation de la liste des candidats au conseil municipal »

•2 e étape : établissement de la liste des candidats, fléchage dans l’ordre de la liste des candidats au conseil municipal : Liste des candidats aux sièges de conseiller municipal = 11 Femme (1)

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Partie 1

Liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire = 5 + 2 = 7

Liste de 7 candidats