Etablissements recevant du public police et controle

Établissements recevant du public : police et contrôle

Établissements recevant du public : police et contrôle L'effondrement d'une tribune du stade Furiani, l'incendie de la clinique psychiatrique de Bruz et des thermes Barbotan au milieu des années 1990, les incendies dramatiques de Lescheraisnes en août 2004 et de l'hôtel Paris-Opéra en avril 2005 sont autant d'événements tragiques qui rappellent sans cesse l'importance de la réglementation applicable aux établissements recevant du public en matière de sécurité incendie.

Le maire est placé au centre de cette réglementation : il lui appartient de veiller au bon respect de celle-ci.

Reprenant les travaux de Jean-Philippe Strebler et de Michel Wendling, Marie-Laure Walle avait actualisé et complété l’édition précédente de « La police des établissements recevant du public ». Le présent ouvrage se propose de faire le point sur la réglementation en vigueur, mise à jour et enrichie des dernières décisions jurisprudentielles.

Agrégé des facultés de droit, Benoît Fleury est professeur à l'université de Poitiers et avocat associé au sein du cabinet Cirier et associés.

Membre du comité de rédaction de la « Semaine juridique » édition Administrations-Collectivités territoriales, il a par ailleurs été en charge de la direction juridique et du contrôle de gestion au conseil général de la Vendée pendant près de quatre ans.

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Établissements recevant du public : police et contrôle

L’accessibilité des lieux ouverts au public est également une préoccupation de plus en plus prégnante dans la réglementation, qui ne cesse d’évoluer, de s’adapter. En témoignent, par exemple, les nouveaux agendas d’accessibilité programmée.

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Benoît Fleury [Dessin Une : Patrick Lestienne] www.territorial.fr ISBN : 978-2-8186-0780-0

Établissements recevant du public : police et contrôle

Benoît Fleury

Professeur des universités, avocat

Les précédentes éditions de cet ouvrage ont été rédigées par : Marie-Laure Walle, Michel Wendling et Jean-Philippe Strebler

Groupe Territorial CS 40215 – 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 – Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

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Référence DE 634 Décembre 2014

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Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisation du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 20 rue des Grands-Augustins, 75006 Paris).

© Groupe Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-0780-0 ISBN version numérique : 978-2-8186-0781-7 Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) – Janvier 2015 Dépôt légal à parution

Sommaire Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Partie 1 La réglementation applicable Chapitre I Le classement des établissements recevant du public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 A – Les types d’établissements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.13

B – Les catégories d’établissements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.14

Chapitre II Les règles de construction applicables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 A – Le Code de la construction et de l’habitation et le règlement de sécurité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.17

1. La sécurité incendie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.17

2. L’accessibilité des locaux aux personnes handicapées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.19

B – Les réglementations connexes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 1. La prévention des risques sismiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.23

2. Les installations classées pour la protection de l’environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.24

3. Les règles de voisinage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Partie 2 Le contrôle de la réglementation

A – Les structures de conseil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Les commissions et sous-commissions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les compétences des commissions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Le fonctionnement et la composition des commissions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B – Les autorités de police. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Le maire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Le préfet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre II Les conditions d’exercice du contrôle des établissements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47 A – Le contrôle a priori : permis de construire et autorisations de travaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Les autorisations de construire ou de travaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Le dossier de sécurité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Le dossier « accessibilité » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. La consultation de la commission et la décision d’autorisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Les plans de détails . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. Les vérifications et contrôles en cours de travaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sommaire

Etablissements recevant du public : police et contrôle

Chapitre I Les organes de contrôle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27

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B – Les contrôles a posteriori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Le récolement des travaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. L’autorisation d’ouverture. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Les visites périodiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre III Les procédures répressives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56 A – La procédure administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. La mise en demeure de mettre l’établissement en conformité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.56

2. La fermeture administrative de l’établissement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.56

B – La procédure pénale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre IV Les responsabilités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 A – La responsabilité civile et administrative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 B – La responsabilité pénale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. La responsabilité principale du maire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. La responsabilité subsidiaire du préfet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La responsabilité pénale des fonctionnaires territoriaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Annexes Annexe I Sommaire du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public (arrêté du 25 juin 1980 modifié) . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 Annexe II Textes officiels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.86 Annexe III Documents types. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94

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Bibliographie

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Sommaire

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Introduction Notre civilisation contemporaine produit très largement des activités dangereuses susceptibles de porter atteinte aux hommes et aux biens. Les périls ainsi créés sont autant de phénomènes contre lesquels les autorités publiques doivent lutter en tentant d’éviter leur survenance et en évitant leur propagation. Parmi ces dangers, le feu constitue sans nul doute l’un des fléaux les plus craints par l’homme. Ce phénomène n’a fait que s’amplifier au fil des évolutions et du progrès technique, causant des dégâts de plus en plus considérables aux biens matériels et à l’origine d’un nombre croissant de morts d’hommes.

La notion « d’établissement recevant du public » a ainsi été définie initialement à travers des préoccupations visant à lutter contre les risques d’incendie. Les moyens de prévention et de lutte contre l’incendie ont heureusement évolué parallèlement à ces drames. De nombreux textes ont été adoptés au courant du XXe siècle, essentiellement dans la deuxième moitié de celui-ci, pour imposer des règles strictes de construction, visant à la fois les habitations et les établissements recevant du public, et d’utilisation des matériaux susceptibles de résister de plus en plus longtemps au feu. Corrélativement, les mesures de contrôle ont été renforcées, notamment à l’échelon local, en imposant au maire le soin de prémunir le public contre ce type de risques et en le chargeant d’y veiller par des précautions convenables.

Le maire joue d’ailleurs le rôle d’acteur principal de cette police lorsqu’il garantit l’application de cette réglementation.

Après une codification des textes relatifs à l’incendie, sont venues s’ajouter à la notion d’« établissements recevant du public » des préoccupations plus récentes concernant l’accessibilité des personnes handicapées physiques à ces locaux. Ces dispositions ont été dictées par le souci d’améliorer la mobilité, condition essentielle de l’insertion de ces personnes, dans une société où le nombre de personnes à mobilité réduite croît de façon significative.

Avant de présenter brièvement la problématique actuelle des établissements recevant du public, il paraît intéressant de retracer les grandes étapes de l’évolution du droit en matière de lutte contre l’incendie et pour l’accessibilité des locaux aux personnes handicapées physiques.

Les grandes étapes de l’évolution du droit

La sécurité contre l’incendie dans les établissements recevant du public constitue une réglementation très détaillée et très fournie, souvent modifiée à la suite de graves incendies ayant mis en lumière les insuffisances flagrantes des textes alors en vigueur.

Les préoccupations de sécurité contre les incendies

En 1926, une commission spéciale a été créée au sein du ministère de l’Intérieur, présidée par le conseiller d’État Brelet, afin d’examiner les diverses mesures de prévention et de lutte contre l’incendie susceptibles d’être appliquées aux salles de spectacle et aux grands magasins. À l’issue des travaux de cette commission, un projet d’arrêté type a été élaboré à l’intention des municipalités. Ce projet, d’une grande complexité, était pourtant voué à l’échec, du fait du caractère non contraignant de ses dispositions, mais également du fait de l’initiative laissée au maire dans chaque commune pour sa mise en application.

Le décret-loi du 12 novembre 19381 relatif aux mesures de protection contre l’incendie, à l’organisation et à l’inspection des corps des sapeurs-pompiers constitue le premier texte réglementaire en ce domaine. Il prévoyait, dans son article 5, que des décrets pourraient imposer aux propriétaires, aux constructeurs et aux exploitants de bâtiments et d’établissements recevant du public, des mesures complémentaires de sauvegarde et de sécurité et des moyens d’évacuation et de défense contre l’incendie. Dans son rapport au président de la République, le président du Conseil précisait que des inspections techniques ou les rapports des autorités responsables et des maires eux-mêmes pourraient révéler l’insuffisance des prescriptions en ce qui concernait les mesures de sauvegarde et de sécurité et les moyens d’évacuation.

Pourtant, ce texte révélait une volonté plutôt qu’un engagement. C’est sous le régime de Vichy que fut adopté le décret du 7 février 1941 relatif à la protection contre l’incendie des bâtiments ou locaux recevant du public2, justifié par « certains sinistres d’avant-guerre ayant mis en évidence les dangers latents d’incendie que présentent de

1. JO du 15 novembre 1938, page 12971.

2. JO du 24 mars 1941, page 107.

Introduction

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nombreux établissements recevant du public » mais également par « l’insuffisance de la législation française en ce qui concerne la prévention du feu et la défense contre l’incendie ». Ce décret, qui ne comportait pas moins de deux cent quatre-vingt-trois articles, s’adressait autant aux établissements de spectacles et aux théâtres, qu’aux grands magasins et établissements librement ouverts au public ou recevant du public, aux constructions nouvelles, mais également, en partie, sous certaines conditions, aux établissements existants.

Pour éviter toute censure de l’excès de pouvoir pour violation du droit de propriété par le juge administratif, le ministre de l’Intérieur, dans son rapport au Maréchal, chef de l’État français, avait cru nécessaire de légitimer la volonté du gouvernement de réglementer cette matière en annonçant que ces dispositions étaient édictées dans le seul intérêt de la sécurité publique, sans porter atteinte au droit de propriété.

Ce décret imposait, dans son article 1er, une interdiction générale de donner des représentations, concerts, spectacles, bals, conférences, manifestations diverses dans une commune « en dehors des immeubles qui ont fait l’objet de vérifications prescrites par le présent décret ». Les établissements étaient classés en trois catégories en fonction des dangers d’incendie qu’ils présentaient. Ce texte fixait, avec une grande précision, les conditions de construction et d’aménagement général des établissements en leur imposant des normes strictes, notamment en matière d’isolement, de dégagement ou de choix des matériaux. Enfin, des commissions de sécurité étaient créées au niveau central, départemental et communal.

L’apport de ce texte est donc sans conteste d’une grande importance puisqu’il fixe déjà les éléments essentiels – classification des établissements, fixation de normes, création des commissions de sécurité – de cette matière.

L’ensemble de ces éléments figure encore dans la réglementation actuelle.

Le décret n° 54-856 du 13 août 19543 a succédé au décret du 7 février 1941. Ce nouveau texte, élaboré à la suite de l’incendie d’un cinéma à Rueil-Malmaison le 30 août 1947, incendie qui a provoqué le décès de plus de quatrevingt-neuf personnes, imposait des conditions strictes de sécurité qui faisaient l’objet d’un règlement de sécurité établi par le ministère de l’Intérieur. Les établissements étaient classés en quatre catégories d’après l’effectif total des personnes. Le décret s’appliquait aux constructions nouvelles mais également aux modifications à apporter aux exploitations déjà autorisées. Le maire était chargé d’assurer, sous sa responsabilité, l’exécution des dispositions du décret alors que le préfet pouvait prendre toutes dispositions applicables soit à toutes les communes du département, soit à une commune ou à un établissement déterminé. Les commissions de sécurité étaient à nouveau créées au niveau central, départemental et communal avec une composition et des compétences légèrement modifiées. Enfin, des sanctions pénales étaient prévues pour tout contrevenant aux prescriptions imposées.

Ce décret a été modifié par le décret n° 55-1216 du 13 septembre 19554 qui se bornait à limiter la composition de la commission départementale de sécurité.

Le décret du 13 août 1954 a été abrogé par le décret n° 73-1007 du 31 octobre 1973, relatif à la protection contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public5. Ce texte a vu le jour suite à l’incendie du dancing Le Cinq-Sept à Saint-Laurent-du-Pont où cent quarante-sept personnes périrent brûlées dans la nuit du 31 octobre au 1er novembre 1970. Ce décret définit très clairement, en son article 2, les établissements visés par ces mesures, en stipulant que constituent des établissements recevant du public « tous bâtiments, locaux ou enceintes dans lesquels des personnes sont admises soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout-venant ou sur invitation, payantes ou non ». Il impose sans équivoque aux constructeurs, propriétaires et exploitants des établissements recevant du public de faire respecter les mesures de sécurité, tant au moment de la construction qu’au cours de l’exploitation.

Ces mesures concernent les matériaux et éléments de construction employés, l’aménagement des locaux, les sorties et les dégagements en vue de l’évacuation, l’éclairage et les dispositifs d’alarme et d’avertissement.

Les établissements sont dorénavant répartis en types, selon la nature de leur exploitation, et classés en cinq catégories selon l’effectif du public et du personnel. Le décret pose, dans son article 22, le principe d’une consultation préalable obligatoire de la commission de sécurité compétente avant la délivrance du permis de construire. Des mesures d’exécution et de contrôle sont également clairement prévues, tout comme des sanctions pénales et administratives.

L’article 12 du décret prévoit enfin qu’un règlement de sécurité, établi par le ministre de l’Intérieur après avis de la

3. JO du 2 septembre 1954, page 8505.

4. JO du 17 septembre 1955, page 9212.

5. JO du 4 novembre 1973, page 11763.

Introduction

Commission centrale de sécurité, doit préciser les conditions d’application du décret, en indiquant notamment les conditions dans lesquelles il devra être procédé à l’essai des matériaux, à l’entretien et à la vérification des installations, à l’emploi et à la surveillance des personnes ainsi qu’à l’exécution des travaux. Le règlement applicable existe en fait depuis le 23 mars 19656. Ce règlement a abrogé les arrêtés du 13 août 1954, du 20 septembre 1955, du 16 et du 23 septembre 1959. Ce règlement a lui-même été complété et modifié par plusieurs arrêtés depuis lors. Il vise trois objectifs : le classement et le contrôle des catégories d’établissements, en fixant des dispositions générales communes et des dispositions particulières aux différentes catégories d’établissements allant de A à X.

L’arrêté actuellement en vigueur est l’arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public7, plusieurs fois modifié et complété – près d’une trentaine de fois depuis son adoption. Composé de quatre livres, ce règlement traite de toutes les mesures de sécurité applicables à l’ensemble des établissements recevant du public.

Le décret n° 85-988 du 16 septembre 1985, relatif à la commission consultative départementale de la protection civile, de sécurité et d’accessibilité et aux commissions départementales de sécurité pour Paris, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne8, a, quant à lui, institué une commission consultative départementale de la protection civile, de la sécurité et de l’accessibilité. Cette commission est notamment appelée à donner son avis dans le domaine de la sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public.

Devant l’échec de cette réglementation, un nouveau décret n° 95-260 du 8 mars 1995, relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité9, a entièrement réformé les commissions de sécurité en reprécisant leurs compétences, leur composition et leur fonctionnement.

Les décrets n° 97-645 du 31 mai 199710, n° 2004-160 du 17 février 200411, n° 2006-665 du 7 juin 200612, n° 2006‑1089 du 30 août 200613 et n° 2007-1177 du 3 août 200714 ont complété le décret du 8 mars 1995 en modifiant certaines de ses dispositions relatives à la composition et au fonctionnement des commissions de sécurité.

Les incendies dramatiques de Lescheraisnes (Savoie) en août 2004 et de l’hôtel Paris-Opéra en avril 2005 ont également rappelé la nécessité de porter la plus grande attention aux petits établissements de cinquième catégorie.

C’est ainsi que la réglementation qui leur est applicable a été renforcée suite à l’adoption du décret n° 2004-1141 du 27 octobre 200415 et qu’un important travail de recensement, effectué en liaison avec les maires, a été réalisé.

Depuis le début de l’année 2005, les établissements non inspectés depuis plus d’un an ont fait l’objet d’une visite de sécurité systématique.

Le souci d’accessibilité des personnes handicapées physiques

La loi d’orientation n° 75-534 du 30 juin 1975 en faveur des personnes handicapées16 avait posé un certain nombre de principes en indiquant que les dispositions architecturales et aménagements des locaux d’habitation et des installations ouvertes au public devaient être tels que ceux-ci soient accessibles aux personnes handicapées.

Ces principes ont été repris et prolongés par la loi n° 91-663 du 13 juillet 199117 portant diverses mesures destinées à favoriser l’accessibilité aux personnes handicapées des locaux d’habitation, des lieux de travail et des installations

6. JO du 30 mars 1965, page 2467.

7. JO du 14 août 1980.

8. JO du 20 septembre 1985, page 10819.

9. JO du 10 mars 1995, page 3754.

10. JO du 1er juin 1997, p. 8690.

11. JO du 20 février 2004, p. 3440.

12. JO du 8 juin 2006.

13. JO du 31 août 2006.

14. JO du 5 août 2007.

15. JO du 28 octobre 2004.

16. JO du 1er juillet 1975, page 6596.

17. JO du 19 juillet 1991, page 9531.

Introduction

Etablissements recevant du public : police et contrôle

Aujourd’hui, l’essentiel de la police des établissements recevant du public résulte des articles L.123-1 à L.123-4, R.123-1 à R.123-55 du Code de la construction et de l’habitation, ainsi que de l’article L.425-3 du Code de l’urbanisme.

7

Etablissements recevant du public : police et contrôle 8

recevant du public. Cette loi, votée à l’unanimité par le Parlement, instaure essentiellement un contrôle a priori de l’accessibilité des établissements recevant du public pour délivrer le permis de construire, aménager ou modifier ainsi que l’autorisation d’ouverture. Ce régime est très largement calqué sur ce qui existe en matière d’incendie.

La loi prévoit enfin d’étendre la législation sur l’accessibilité aux immeubles de bureaux et aux lieux de travail ainsi que le développement des actions en justice des associations de handicapés.

Pour l’application de cette loi, plusieurs décrets ont été adoptés.Tout d’abord les décrets n° 92-332 et n° 92-333 du 31 mars 1992 relatifs à la sécurité et à la santé dans les lieux de travail neufs et existants18, puis le décret n° 92-535 du 16 juin 1992 relatif à la mise en conformité des ascenseurs à parois lisses19.

Le décret n° 94-86 du 26 janvier 199420 reprend et améliore les règles d’accessibilité édictées par le décret n° 78-109 du 1er février 197821 fixant les mesures destinées à rendre accessibles aux personnes handicapées les installations neuves ouvertes au public. En modifiant et en complétant le Code de la construction et de l’habitation, ce décret définit les modalités du contrôle a priori de l’accessibilité des établissements recevant du public, de même que le contrôle a posteriori lors de la demande d’autorisation d’ouverture.

Le décret n° 85-988 du 16 septembre 198522 a institué une commission consultative départementale de la protection civile, de la sécurité et de l’accessibilité. Cette commission est notamment appelée à donner son avis dans le domaine des demandes de dérogations aux dispositions destinées à rendre accessibles aux personnes handicapées à mobilité réduite les installations neuves ouvertes au public, et des aménagements destinés à rendre accessibles aux personnes handicapées les installations existantes ouvertes au public.

Le décret n° 95-260 du 8 mars 1995, modifié par le décret n° 97-645 du 31 mai 1997, traite, quant à lui, des commissions consultatives de sécurité et d’accessibilité en redéfinissant leur rôle et leur fonctionnement.

En 2005, on recensait plus de cinq millions de personnes handicapées en France, soit près de 10 % de la population totale. Le président de la République, Jacques Chirac, a annoncé vouloir leur offrir les moyens d’une réelle citoyenneté, pour ce qui devait constituer un des trois chantiers prioritaires du quinquennat présidentiel. La loi n° 2005-102 relative à l’égalité des droits et des chances, à la participation et à la citoyenneté des personnes handicapées a ainsi été votée le 11 février 200523. Cette loi, en posant le principe d’accessibilité généralisée des personnes handicapées, comporte d’importantes modifications du Code de la construction et de l’habitation. La loi affirme le principe que tous les types de handicap – moteur, sensoriel, psychique, mental et cognitif – devront désormais être pris en compte dans la conception des bâtiments et que les règles actuelles d’accessibilité des logements seront renforcées – réserve d’un emplacement pour ascenseur, caves et balcons accessibles, salle de bains adaptable… – ; les bâtiments d’habitation existants qui font l’objet de travaux importants seront à cette occasion mis en conformité avec les règles d’accessibilité.

Les établissements recevant du public devront être mis en conformité avec ces nouvelles dispositions dans un délai fixé par décret mais qui ne saurait en aucun cas excéder dix ans. À l’achèvement des constructions neuves, une attestation doit être établie certifiant que les règles d’accessibilité ont bien été respectées.

Pour la mise en œuvre de cette loi, plus de 70 décrets ou arrêtés ministériels ou interministériels doivent être adoptés. Ainsi, un décret n° 2006-555 du 17 mai 2006, complété par deux arrêtés ministériels du 1er août 2006, traite de l’accessibilité des établissements recevant du public en modifiant le Code de la construction et de l’habitation.

Avant le 1er janvier 2015, les 650 000 établissements existants recevant du public devront être adaptés ou aménagés afin que toute personne handicapée puisse y accéder. Ce délai est ramené au 31 décembre 2010 pour les parties de bâtiments des préfectures délivrant des prestations au public ainsi que les parties ouvertes au public des établissements d’enseignement supérieur appartenant à l’État.

18. JO du 1er avril 1992.

19. JO du 18 juin 1992.

20. JO du 28 janvier 1994.

21. JO du 2 février 1978, page 573.

22. JO du 20 septembre 1985, page 10819.

23. JO du 12 février 2005.

Introduction

24. Dans le cadre de la catastrophe du stade de Furiani, plusieurs arrêts de la cour administrative d’appel de Marseille ont ainsi confirmé les jugements du tribunal administratif de Bastia (30 avril 2003, n° 01 00200, n° 01 00202, n° 02 00426) qui avaient rejeté les demandes tendant à la condamnation de l’État au titre de sa responsabilité résultant des dysfonctionnements de la commission départementale de la protection civile : « À l’égard des victimes, les fautes commises par la commission départementale de la protection civile ne peuvent engager que la responsabilité de la commune, alors même que cette commission est placée sous l’autorité du représentant de l’État dans le département » (cour administrative d’appel de Marseille, 12 juin 2006, Caisse primaire d’assurance maladie de la Gironde ; cour administrative d’appel de Marseille, 12 juin 2006, Caisse primaire d’assurance maladie de Nantes ; 12 juillet 2006, Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires).

Introduction

Etablissements recevant du public : police et contrôle

La problématique actuelle

Si les préoccupations relatives à une meilleure insertion des personnes handicapées au sein des structures sociales se traduisent, depuis leur apparition en 1975, par une évolution « paisible » des lois et règlements, reflet de l’évolution de ces préoccupations sociales, l’évolution des textes concernant la sécurité des personnes connaît une évolution plus « heurtée », malheureusement rythmée par des accidents dramatiques qui ont souvent incité le législateur ou le gouvernement à réformer des règles et des procédures qui n’avaient pas permis de prévenir les drames vécus.

Pourtant, si les textes et les procédures se complexifient, si les normes sont de plus en plus sévères, des incendies ou des accidents surviennent encore dans des établissements recevant du public.

Ainsi, à la fin du XXe siècle, diverses affaires avaient abouti à la mise en cause de la responsabilité d’élus municipaux ou de fonctionnaires : - effondrement d’une tribune du stade de Furiani, Haute-Corse (jugement du tribunal correctionnel de Bastia, 31 mars 1995) ; - incendie de la clinique psychiatrique Saint-François-d’Assise à Bruz (Ille-et-Vilaine) le 25 juin 1993, à 0 h 30, entraînant le décès de vingt personnes (jugement du tribunal correctionnel de Rennes, 30 septembre 1996) ; - noyade d’un adolescent dans la piscine de Desvallières à Nantes, Loire-Atlantique le 30 juin 1994 (jugement du tribunal correctionnel de Nantes, 20 janvier 1997) ; - incendie de l’établissement thermal dit « Les thermes de Barbotan », commune de Cazaubon, Gers, le 27 juin 1991, à 11 h 00, entraînant le décès de vingt et une personnes (jugement du tribunal correctionnel de Toulouse, 19 février 1997).

En fait, ces jugements avaient mis en évidence que, si la responsabilité du maire est principale alors que celle du préfet n’est que subsidiaire, les maires semblaient largement ignorer l’étendue de leurs pouvoirs en faveur de la sécurité des personnes, alors même que leur responsabilité se trouve constamment engagée24…

Il est vrai que cette « ignorance » des maires quant à l’étendue de leur pouvoir et quant à la responsabilité qui en découle directement résulte probablement pour partie tant d’un certain manque de clarté des textes que des procédures administratives elles-mêmes. Ainsi, les dispositions du Code de la construction et de l’habitation concernant l’intervention des autorités administratives dans le contrôle des établissements recevant du public peuvent, en première lecture, sembler placer le maire et le préfet sur un même plan s’agissant de leurs rôles respectifs, alors même que la responsabilité principale est celle du maire et que la responsabilité du préfet n’est que subsidiaire. De même, les commissions de sécurité ne sont, le plus souvent, pas présidées par le maire mais par d’autres autorités administratives, ce qui peut donner au maire l’impression que ces commissions échappent à son pouvoir, ce qui est d’autant plus inexact que ces structures n’ont en tout état de cause qu’un rôle consultatif.

C’est pourquoi, il a paru intéressant de constituer, notamment à l’usage des élus et fonctionnaires, une synthèse de l’ensemble des règles applicables, commentant ces textes en s’appuyant sur les décisions les plus récentes de la jurisprudence.

Ce dossier s’articulera autour de deux grandes parties présentant, d’une part, la réglementation applicable aux établissements recevant du public et, d’autre part, l’exercice du contrôle de cette réglementation.

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Etablissements recevant du public : police et contrôle

Partie 1 La réglementation applicable

Partie 1 - La réglementation applicable

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Etablissements recevant du public : police et contrôle

Article R.123-2 du Code de la construction et de l’habitation « Constituent des établissements recevant du public tous bâtiments, locaux, enceintes dans lesquels des personnes sont admises soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non ». Ainsi, « sont considérées comme faisant partie du public toutes les personnes admises dans l’établissement, à quelque titre que ce soit, en plus du personnel ».

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Il résulte de cette définition que la réglementation générale des établissements recevant du public s’applique notamment : - aux exploitations, réparties selon un classement réglementaire en types – selon la nature de l’exploitation – et en catégories – selon l’effectif du public et du personnel ; - à l’ensemble des locaux collectifs des structures collectives d’hébergement25 – logements-foyers, maisons familiales, villages de vacances… ; - aux locaux collectifs résidentiels situés dans des bâtiments d’habitation, lorsque ces locaux reçoivent habituellement des personnes qui n’habitent pas l’immeuble ; - a ux établissements recevant du public situés dans les immeubles de grande hauteur ; - aux locaux recevant du public dans les établissements industriels et commerciaux. Les locaux et immeubles de bureaux ne sont toutefois considérés comme des établissements recevant du public que lorsqu’ils sont aménagés spécialement pour la réception régulière de clients et usagers – locaux d’accueil ou d’attente des administrations, agences bancaires, salles de cours ou de réunions recevant régulièrement des personnes étrangères à l’établissement… Dans les autres cas, les mesures prises au titre du Code du travail pour la protection des employés doivent permettre d’assurer la sécurité de l’ensemble des occupants, y compris les visiteurs ou clients occasionnels ; - aux bateaux à passagers à quai.

À l’inverse, sont notamment exclus du champ de la réglementation applicable aux établissements recevant du public : - les bâtiments d’habitation et les dépendances du domicile familial, qui relèvent du Code de la construction et de l’habitation et de l’arrêté du 31 janvier 1986 modifié, relatif à la protection des bâtiments d’habitation contre l’incendie ; - les structures collectives d’hébergement – logements-foyers, habitat de loisirs à gestion collective : maisons familiales, villages de vacances… –, à l’exception des locaux collectifs, soumis au Code de la construction et de l’habitation et aux arrêtés du 30 janvier 1978, du 31 janvier 1986 et du 14 février 1986 ; - les locaux collectifs – cantines, salles d’enseignement, de réunions… – d’entreprises assujetties au seul Code du travail, sauf si ces locaux reçoivent habituellement des personnes étrangères à l’établissement. Les visiteurs individuels et occasionnels reçus dans certains bureaux ne sont toutefois pas comptés au nombre des personnes susceptibles d’assujettir les locaux à la réglementation des établissements recevant du public ; - les terrains de camping et de caravanage, soumis au Code de l’urbanisme (art. L.443-1 et R.443-1 et suiv.), au Code de l’environnement (art. R.125-15) ; - les courses d’automobiles ou de motocycles, soumises au décret n° 2006-554 du 16 mai 2006 relatif aux concentrations et manifestations organisées sur les voies ou dans les lieux non ouverts à la circulation publique et comportant la participation de véhicules terrestres ; - les bateaux à passagers non stationnaires, en navigation intérieure, soumis au décret n° 90-43 du 9 janvier 1990 et à l’arrêté du 30 juillet 2004 modifiant l’arrêté du 9 janvier 1990 ; - les locaux pénitentiaires, soumis à des règles de sécurité et à des modalités de contrôle particulières ; - les foires et expositions en plein air – à l’exception des tentes et chapiteaux assujettis aux règles des établissements recevant du public – qui font l’objet, d’une part, de réglementations locales prises par le maire ou le préfet en application de leurs pouvoirs de police généraux et, d’autre part, de prescriptions édictées par le maire sur proposition de la commission de sécurité dans chaque cas particulier.

Hors les cas définis par la loi, les critères du texte sont très larges et impliquent un examen des conditions d’exploitation de manière purement objective pour qualifier un établissement d’établissement recevant du public ou non.

Lorsqu’il est saisi, le juge administratif vérifie, in concreto, si l’établissement, eu égard à sa destination et à ses dimensions, entre dans le champ d’application de la réglementation relative aux ERP 26 sans être lié par les relations contractuelles existant entre le propriétaire et le locataire27 ni l’appréciation d’un expert28.

25. Dont la partie destinée à l’hébergement proprement dit est par ailleurs soumise aux dispositions de l’arrêté du 31 janvier 1986 modifié, relatif à la protection contre l’incendie des bâtiments d’habitation. L’ensemble des locaux est pourtant assujetti à la réglementation des établissements recevant du public lorsque les installations sont utilisées comme classes vertes, classes de neige, séminaires…

26. CE, 3 mai 1974, n° 86510, n° 86608 : Rec. CE 1974, p. 267.

27. CAA Paris, 27 sept. 2001, n° 00PA02145.

28. CE, 11 oct. 1989, n° 75310, Sté mérignacaise de distribution : JurisData n° 1989-044867.

Partie 1 - La réglementation applicable

Chapitre I Le classement des établissements recevant du public

Les articles R.123-18 à R.123-21 du Code de la construction et de l’habitation classent les établissements recevant du public : - en types, en fonction de la nature de leur exploitation (arrêté modifié du 25 juin 1980) ; les types d’établissements sont ainsi codifiés par lettres, selon deux classes correspondant aux établissements installés à l’intérieur de bâtiments et aux établissements spéciaux ; - en catégories, en fonction de l’effectif des personnes admises dans l’établissement.

Ce classement par types et catégories permet de moduler les exigences de sécurité en fonction des risques des divers établissements.

La détermination du type et de la catégorie de l’établissement est par conséquent la première étape indispensable pour connaître les règles auxquelles sera assujetti l’établissement : dispositions techniques générales et particulières, procédure administrative de création de l’établissement, rôles de l’autorité administrative et des commissions de sécurité, droits et obligations du constructeur et de l’exploitant… L’article R.123-20 du Code de la construction précise à cet égard que les ERP ne correspondant à aucun des types définis par le règlement de sécurité sont assujettis aux dispositions du code, qui constituent alors un socle commun et minimal qui ne peut être méconnu. La commission de sécurité comblera les lacunes en déterminant le(s) type(s) d’établissements dont l’activité exercée se rapproche le plus, ce qui permettra de définir les mesures de sécurité qui devront s’appliquer au cas particulier.

A – Les types d’établissements

La nature de l’exploitation a permis de définir treize types d’établissements installés dans un bâtiment et huit types d’établissements spéciaux29.

Établissements installés dans un bâtiment

Désignation

Arrêté

J

structures d’accueil pour personnes âgées et personnes handicapées

16 juillet 2007

L

salles d’audition, de conférences, de réunions, de spectacles ou à usages multiples

5 février 2007

M

magasins, centres commerciaux

22 décembre 1981

N

restaurants, débits de boissons

21 juin 1982

O

hôtels, pensions de famille

21 juin 1982 24 juillet 2006

P

salles de danse, salles de jeux

7 juillet 1983

R

établissements d’éveil, d’enseignement, de formation, centres de vacances, centres de loisirs sans hébergement

S

bibliothèques, centres de documentation

T

salles d’exposition

18 novembre 1987

U

établissements sanitaires

10 décembre 2004

V

établissements de culte

21 avril 1983

W

administrations, banques, bureaux

21 avril 1983

X

établissements sportifs couverts

4 juin 1982

Y

musées

12 juin 1995

4 juin 1982 13 janvier 2004 22 novembre 2004 12 juin 1995

29. Arrêté du 7 juillet 1983, modifié par les arrêtés du 12 décembre 1984, du 2 février 1993, du 10 novembre 1994, du 19 novembre 2001, du 23 juillet 2003, du 22 mars 2004, du 22 novembre 2004, du 9 mai 2006 et du 4 juillet 2007.

Partie 1 - La réglementation applicable

Etablissements recevant du public : police et contrôle

Type

13

Établissements spéciaux Type

Désignation

Arrêté

EF

établissements flottants

9 janvier 1990 30 juillet 2004

GA

gares

OA

hôtels-restaurants d’altitude

23 octobre 1986

PA

établissements de plein air

6 janvier 1983

PS

parcs de stationnement couverts

SG

structures gonflables

6 janvier 1983

CTS

chapiteaux et tentes

23 janvier 1985

REF

refuges de montagne

10 novembre 1994

20 février 1983 21 septembre 1994 30 juillet 2004

9 mai 2006

B – Les catégories d’établissements

Etablissements recevant du public : police et contrôle

L’article R.123-19 du Code de la construction et de l’habitation définit cinq catégories d’établissements : - 1re catégorie : effectif supérieur à 1 500 personnes ; - 2e catégorie : effectif compris entre 701 et 1 500 personnes ; - 3e catégorie : effectif compris entre 301 et 700 personnes ; - 4e catégorie : effectif inférieur ou égal à 300 personnes, à l’exception des établissements de la 5e catégorie ; - 5e catégorie : établissements dans lesquels l’effectif du public est inférieur au minimum fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d’exploitation.

L’effectif des personnes admises est déterminé, selon les cas, par le nombre de places assises, par la surface réservée au public, par la déclaration contrôlée du responsable de l’établissement ou par l’ensemble de ces indications. Les règles de calcul sont précisées, selon le type d’établissement, par l’article GN1 du livre I du règlement de sécurité, « dispositions applicables à tous les établissements recevant du public ».

Pour les quatre premières catégories, l’effectif qui doit être pris en compte est celui du public proprement dit, augmenté de celui des autres personnes se trouvant, à un titre quelconque, dans les locaux accessibles ou non au public et ne disposant pas de dégagements indépendants de ceux mis à la disposition du public.

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Partie 1 - La réglementation applicable