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Joël Clérembaux

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L’e ss e Après des études de philosophie et sciences humaines à l'université de Bordeaux, Joël Clérembaux intègre la fonction publique territoriale. Pendant plus de vingt ans, il exerce des fonctions de cadre et de directeur général des services dans plusieurs communes et un conseil général de la région Languedoc-Roussillon. Il est aujourd'hui consultant/formateur auprès de collectivités territoriales. Outre de nombreuses et régulières contributions à Territorial Éditions, il accompagne et conseille des collectivités territoriales et anime des sessions de formation, notamment en direction d'élus et de cadres territoriaux, auprès de divers organismes.

CS 40215 - 38516 VOIRON Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 978-2-8186-0917-0 www.territorial.fr [ISBN : ] Illustration couverture : © Elena R - Fotolia.com

Droits des élus d'opposition

Le mode de scrutin des élections municipales assure la représentation des minorités au sein de l'assemblée délibérante communale. Ces dernières constituent l'opposition et bénéficient, comme l'ensemble des conseillers, de devoirs inscrits dans les lois et règlements qui régissent le fonctionnement des assemblées. Les conseillers d'opposition bénéficient aussi de droits reconnus et codifiés qui leur permettent, à l'occasion de l'exercice de leur mandat, d'émettre des propositions, d'amender les projets de la majorité, de s'exprimer sur les supports de communication de la collectivité, d'intervenir en séance du conseil et, enfin, de contester la légalité des délibérations adoptées par la majorité. Cet ouvrage a pour objet d'exposer ces règles qui garantissent aux élus de l'opposition l'exercice démocratique des fonctions qui leur sont dévolues par les électeurs qui n'ont pas voté pour l'équipe majoritaire. Cette nouvelle édition prend en compte les lois et règlements en vigueur au 1er juillet 2015 et inclut des illustrations jurisprudentielles nouvelles. Un règlement intérieur très complet d'une commune de 60 000 habitants est proposé.

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Droits des élus d'opposition

Joël Clérembaux

Droits des élus d'opposition Joël Clérembaux Consultant et formateur auprès de collectivités territoriales

Collection « L’Essentiel sur » - Réf. : BK 246 - Juillet 2015 Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63

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Sommaire Introduction....................................................................................................................................................... p. 7

Partie 1 Les élus minoritaires I • La définition de l’opposition....................................................................................p. 10 A - La notion de conseiller n’appartenant pas à la majorité.........................................p. 10 1. Les conseillers municipaux..............................................................................................................p. 10 2. Les conseillers communautaires....................................................................................................p. 11

B - La constitution de l’opposition....................................................................................................p. 12 1. Le mode de scrutin.............................................................................................................................p. 12 2. Le mode de calcul des sièges attribués......................................................................................p. 12

II • Les groupes minoritaires.............................................................................................p. 16 A - Les groupes d’élus................................................................................................................................p. 16 1. Le champ d’application de la loi..................................................................................................p. 17 2. La constitution et le fonctionnement des groupes...............................................................p. 17 3. Les moyens.............................................................................................................................................p. 19 4. Le contenu de la délibération........................................................................................................p. 21

B - Les autres groupes...............................................................................................................................p. 23

1. La mise à disposition d’un local....................................................................................................p. 23 2. Les modalités de la mise à disposition.......................................................................................p. 24 3. Les délais de mise à disposition.....................................................................................................p. 24

I • Les autorisations d’absence et crédits d’heure................................p. 28 A - Les autorisations d’absence..........................................................................................................p. 28 B - Les crédits d’heures..............................................................................................................................p. 29 1. Les bénéficiaires du crédit d’heures.............................................................................................p. 29 2. Le montant du crédit d’heures......................................................................................................p. 29 3. La procédure..........................................................................................................................................p. 30

II • Les garanties accordées aux élus......................................................................p. 31

Sommaire

« L’essentiel sur... » Droits des élus d'opposition

Partie 2 L’exercice du mandat

III • Le droit à la formation................................................................................................p. 31 A - La durée du congé...............................................................................................................................p. 31 B - La procédure............................................................................................................................................p. 32

IV • Les indemnités de fonction....................................................................................p. 33

Partie 3 L’accès à l’information I • La communication des documents administratifs.......................p. 38 A - La communicabilité des documents.........................................................................................p. 38 1. Les documents communicables....................................................................................................p. 38 2. Les documents non communicables...........................................................................................p. 39

B - Le mode d’accès....................................................................................................................................p. 39 1. Les modalités générales de communication............................................................................p. 39 2. Le cas particulier des documents transmissibles....................................................................p. 40 3. Les documents détenus par le comptable public..................................................................p. 41

II • L’accès aux documents relatifs aux délibérations......................p. 41 A - Les documents préparatoires aux délibérations..............................................................p. 41 B - La consultation des documents...................................................................................................p. 45 C - La qualité de l’information............................................................................................................p. 48

1. L’objectivité de l’information..........................................................................................................p. 48 2. Les délais d’accès.................................................................................................................................p. 48

Partie 4 Le pouvoirde proposition I • Les commissions municipales...................................................................................p. 52 « L’essentiel sur... » Droits des élus d'opposition

A - La composition des commissions et la représentation de l’opposition.............p. 52 B - Le rôle des commissions...................................................................................................................p. 55

II • Le conseil municipal...........................................................................................................p. 57 A - Les propositions et les amendements......................................................................................p. 57 1. Les propositions....................................................................................................................................p. 57 2. Les amendements................................................................................................................................p. 59

B - Les vœux.....................................................................................................................................................p. 61 C - Les questions orales et les interventions...............................................................................p. 63 1. Les questions orales............................................................................................................................p. 63 2. Les interventions en séance............................................................................................................p. 66

Sommaire

Partie 5 Le droit d’expression sur les supports de communication I•L a notion de « conseiller n’appartenant pas à la majorité ».............................................................................................................................p. 72 A - L’inscription sur la liste concurrente........................................................................................p. 72 B - L’expression d’une volonté politique........................................................................................p. 72

II • Le refus de publication..................................................................................................p. 73 III • Les bénéficiaires du droit d’expression..................................................p. 74 IV • Les supports concernés................................................................................................p. 78 A - Les supports papier.............................................................................................................................p. 78 B - Les supports vidéo................................................................................................................................p. 81 C - Les sites Internet...................................................................................................................................p. 81

V • Le contenu du droit d’expression....................................................................p. 84 A - Les affaires communales..................................................................................................................p. 84 B - Les propos diffamatoires ou injurieux.....................................................................................p. 85 C - Les prises de positions politiques...............................................................................................p. 87 D - Les éditoriaux du maire en période électorale..................................................................p. 88

Partie 6 Les recours contentieux

I • Les cas d’ouverture d’un recours pour excès de pouvoir......p. 90 A - L’incompétence de l’auteur de l’acte.......................................................................................p. 90 B - Les vices de forme et de procédure............................................................................................p. 91 D - Le détournement de pouvoir........................................................................................................p. 91 E - Le détournement de procédure....................................................................................................p. 91

II • Les modalités de recours.............................................................................................p. 91

Annexe Règlement intérieur d’une commune de 60 000 habitants......p. 96

Sommaire

« L’essentiel sur... » Droits des élus d'opposition

C - La violation de la loi..........................................................................................................................p. 91

Introduction

« L’essentiel sur... » Droits des élus d'opposition

Le mode de scrutin des élections municipales assure la représentation des minorités au sein de l’assemblée délibérante communale. Les minorités constituent l’opposition, c’est-à-dire les conseillers qui n’appartiennent pas à la majorité et bénéficient, comme l’ensemble des conseillers, de devoirs inscrits dans les lois et règlements qui régissent le fonctionnement des assemblées. Mais les conseillers d’opposition bénéficient aussi de droits reconnus et codifiés qui leur permettent, à l’occasion de l’exercice de leur mandat, d’émettre des propositions, d’amender les projets de la majorité, de s’exprimer sur les supports de communication de la collectivité, d’intervenir en séance du conseil et, enfin, de contester la légalité des délibérations adoptées par la majorité. Ces droits sont parfois méconnus, et la majorité, si elle doit en assurer l’application, n’a pas vocation à les rappeler à l’opposition lorsqu’ils peuvent être mis en œuvre. Aussi cet « Essentiel sur… » a-t-il pour objet d’exposer ces règles qui garantissent aux conseillers municipaux n’appartenant pas à la majorité l’exercice démocratique des fonctions qui leur sont dévolues par les électeurs n’ayant pas voté pour l’équipe majoritaire.

Introduction

« L’essentiel sur... » Droits des élus d'opposition

Partie 1

Les élus minoritaires

I • La définition de l’opposition Le terme d’opposition n’apparaît pas dans les textes. Mais l’article L.2121‑27.1 du Code général des collectivités territoriales (créé par l’article 9 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002) dispose que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’informations générales sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des « conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale ». La notion de « conseiller n’appartenant pas à la majorité » doit donc être explicitée pour la mise en œuvre des droits attachés au statut de conseiller municipal minoritaire.

A - La notion de conseiller n’appartenant pas à la majorité 1. Les conseillers municipaux

« L’essentiel sur... » Droits des élus d'opposition

L’exercice du droit d’expression des élus suppose l’existence d’une majorité et d’une opposition instituées au sein de l’organe délibérant. Le ministre de l’Intérieur propose une définition de la notion de « conseiller n’appartenant pas à la majorité » : Question écrite n° 00238, JO Sénat, 25 novembre 2007 « […] La liste qui, au premier tour de scrutin, a recueilli la majorité absolue des suffrages ou la liste qui, au deuxième tour, a obtenu le plus de voix est assurée de disposer au moins de la moitié des sièges à pourvoir. Les élus de cette liste, qui se sont engagés sur un programme d’action pour la durée du mandat, constituent donc la majorité du conseil municipal. Les conseillers municipaux élus sur des listes concurrentes sont en principe ceux qui n’appartiennent pas à la majorité municipale. »

Par ailleurs, la cour administrative d’appel de Versailles a considéré que la non-appartenance à la majorité municipale peut découler d’une volonté exprimée publiquement par les conseillers municipaux de se situer de façon pérenne dans l’opposition alors même qu’ils ont été élus sur une liste majoritaire :

Partie 1 : Les élus minoritaires

Cour administrative d’appel de Versailles, 13 décembre 2007, n° 06VE00384 « La non-appartenance à la majorité municipale doit être appréciée en fonction de la situation politique dans la commune, et notamment de la volonté exprimée publiquement par les conseillers municipaux, par-delà des désaccords purement conjoncturels ou limités à un sujet particulier, de se situer de façon pérenne dans l’opposition ; que, contrairement à ce que soutient la commune de Livry-Gargan, il ne ressort nullement des dispositions précitées ni d’aucune autre disposition légale ou réglementaire que l’appartenance ou la non-appartenance des conseillers municipaux à la majorité municipale devrait s’apprécier exclusivement au regard du résultat du scrutin des élections municipales ; […] Considérant qu’il ressort des pièces du dossier et qu’il n’est pas contesté par la commune de Livry-Gargan que M. X, qui avait démissionné le 20 juin 2002 du groupe correspondant à la liste majoritaire « Pour Livry-Gargan en toute confiance » sur laquelle il avait été élu et s’était publiquement désolidarisé de cette liste, ne faisait plus partie de la majorité municipale. »

2. Les conseillers communautaires

Partie 1 : Les élus minoritaires

« L’essentiel sur... » Droits des élus d'opposition

L’article L.5211-1 du Code général des collectivités territoriales rend applicables aux établissements publics de coopération intercommunale les dispositions de l’article L.2121-27-1 du même code, qui permet aux membres du conseil municipal n’appartenant pas à sa majorité de bénéficier d’un espace d’expression dans le bulletin d’information générale diffusé par la commune. L’application des dispositions de l’article L.2121-27-1 par un EPCI pourrait, dans le cas où une majorité et une opposition ne sont pas constituées au sein de son organe délibérant, devenir impossible. Le ministre de l’Intérieur a précisé qu’indépendamment de l’article L.2121‑27-1, rien ne s’oppose à ce que l’organe délibérant d’un EPCI organise l’expression de ses membres, éventuellement des groupes qu’ils ont pu constituer, par des mesures introduites dans le règlement intérieur, en l’absence d’une majorité et de minorités instituées (Question écrite nº 8383, Journal officiel Sénat, 6 novembre 2003).

B - La constitution de l’opposition 1. Le mode de scrutin a) Communes de moins de 1 000 habitants L’élection se fait au scrutin majoritaire de liste à deux tours avec possibilité de panachage et de vote préférentiel. Au premier tour sont élus les candidats qui ont obtenu la majorité des suffrages exprimés et un nombre de voix supérieur au quart des électeurs inscrits. Au second tour, pour les sièges restant à pourvoir, sont élus les candidats qui ont obtenu le plus grand nombre de voix.

b) Communes de 1 000 habitants et plus

« L’essentiel sur... » Droits des élus d'opposition

L’élection se fait au scrutin de liste à deux tours selon un système combinant scrutin majoritaire et scrutin proportionnel. Au premier tour, si une liste obtient la majorité absolue des suffrages exprimés, elle obtient la moitié des sièges. Les autres sièges sont répartis entre toutes les listes, y compris la liste majoritaire ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés, en proportion du nombre de suffrages obtenus. Au second tour, seules les listes ayant obtenu plus de 10 % des suffrages peuvent les maintenir ; les listes ayant obtenu entre 5 % et 10 % peuvent fusionner avec celles qui remplissent les conditions pour se maintenir. La liste arrivée en tête du second tour obtient la moitié des sièges et les autres sièges sont répartis entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés.

2. Le mode de calcul des sièges attribués a) Communes de moins de 1 000 habitants Pour les communes de moins de 1 000 habitants, le scrutin est majoritaire à deux tours. - Au premier tour : * électeurs inscrits : 752 * suffrages exprimés : 542

Partie 1 : Les élus minoritaires

* taux de participation : 72 % * minimum pour être élu : 272 voix - Au second tour : la majorité relative est suffisante pour obtenir la totalité des sièges.

b) Communes de 1 000 habitants et plus Pour les communes de 1 000 habitants et plus, le législateur a instauré un mode de scrutin mixte, majoritaire et proportionnel, à deux tours. Ce mode de scrutin mixte se présente, dans un premier temps, comme un scrutin majoritaire et, dans un second temps, comme un scrutin proportionnel. Le Conseil d’État a donné une définition de la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne (élections municipales d’Aubagne, 21 février 1990) :

La définition des hôtes du Palais Royal n’est guère éclairante ! Pour en comprendre les mécanismes, il faut en donner une illustration. Une commune de 25 000 habitants procède à l’élection de 35 conseillers municipaux. > Première hypothèse : au premier tour, une liste obtient la majorité absolue À l’issue du premier tour, les quatre listes en présence ont obtenu : - Électeurs inscrits : 15 205 - Suffrages exprimés : 11 450 - Liste A : 5 750 (50,22 % des suffrages exprimés) - Liste B : 3 630 (31,70 % des suffrages exprimés) - Liste C : 1 500 (13,10 % des suffrages exprimés) - Liste D : 570 (4,98 % des suffrages exprimés : la liste ne peut participer à la répartition des sièges). Partie 1 : Les élus minoritaires

« L’essentiel sur... » Droits des élus d'opposition

Conseil d’État, 21 février 1990, Élections municipales d’Aubagne « Ce mode de représentation doit être entendu comme attribuant à chaque liste, dans un premier temps, autant de sièges que le nombre de suffrages de la liste contient de fois le quotient électoral, les sièges restants étant conférés, dans un second temps, successivement à celle des listes pour laquelle la division du nombre de suffrages recueillis par le nombre de sièges qui lui ont été attribués, plus un, donne le plus fort résultat. »

« L’essentiel sur... » Droits des élus d'opposition

La liste A obtient la majorité absolue et se voit attribuer 18 sièges sur 35. Les 17 sièges vacants sont répartis à la proportionnelle selon la méthode suivante : En premier lieu, il faut déterminer le quotient électoral qui s’obtient en divisant le total des suffrages exprimés par le nombre de sièges restant à pourvoir, soit : 11 450/17 = 673,53. Le nombre de sièges attribué à chacune des listes ayant franchi la barre des 5 % est calculé en divisant le nombre de voix obtenu par chacune d’entre elles par le quotient électoral : - Liste A : 5 750/673,53 = 8 élus (plus 18 à l’issue de la première répartition) - Liste B : 3 630/673,53 = 5 élus - Liste C : 1 500/673,53 = 2 élus - Liste D : 570 = 0. À l’issue de cette répartition, 33 sièges ont été pourvus. Pour les deux sièges restant à pourvoir, il faut ajouter fictivement à chaque liste un siège à ceux déjà obtenus puis diviser les suffrages recueillis par ce nombre : la liste qui obtient la plus forte moyenne obtient un siège : - Liste A : 5 750/9 = 639 - Liste B : 3 63/6 = 605 - Liste C : 1 500/3 = 500. La liste A se voit donc attribuer un siège supplémentaire. Le dernier siège vacant est pourvu en réitérant la même opération : - Liste A : 5 750/10 = 575 - Liste B : 3 630/6 = 605 - Liste C : 1 500/3 = 500. Le dernier siège revient à la liste B qui obtient la plus forte moyenne. Le conseil municipal sera donc composé de la manière suivante : - Liste A : 18 + 8 +1 = 27 sièges - Liste B : 5 + 1 = 6 sièges - Liste C : 2 = 2 sièges.

Partie 1 : Les élus minoritaires

�> Seconde hypothèse : aucune liste n’obtient la majorité absolue au premier tour

Partie 1 : Les élus minoritaires

« L’essentiel sur... » Droits des élus d'opposition

Il est alors procédé à un second tour : - les listes qui n’ont pas recueilli au moins 10 % des suffrages exprimés au premier tour ne peuvent se présenter au second tour ; - les listes qui ont franchi la barre des 5 % ont la possibilité de négocier la présence de certains de leurs candidats sur les listes en lice pour le second tour ; - les listes qui n’ont pas obtenu 5 % des suffrages exprimés sont éliminées. La même commune de 25 000 habitants doit élire 35 conseillers. Sur 15 250 électeurs inscrits, 11 450 exprimés sont dénombrés. À l’issue du premier tour, les résultats sont les suivants : - Liste A : 5 625 - Liste B : 3 630 - Liste C : 1 925 - Liste D : 570. La liste D obtient moins de 5 % des suffrages exprimés. Les listes A, B et C, ayant chacune franchi le seuil des 10 %, peuvent rester en lice. La liste A qui recueille la majorité relative des suffrages exprimés se voit attribuer la moitié des sièges arrondie à l’entier supérieur (35/2 = 17,5 ; soit 18 sièges). Au second tour de scrutin, les trois listes A, B et C s’étant maintenues, les résultats sont les suivants, pour 11 450 suffrages exprimés : - Liste A : 5 625 (49,13 % des suffrages exprimés) - Liste B : 3 970 (34,67 % des suffrages exprimés) - Liste C : 1 855 (16,20 % des suffrages exprimés). La liste A ayant obtenu 18 sièges à l’issue du premier tour, il reste 17 sièges à répartir. La répartition est effectuée selon la règle de la proportionnelle à la plus forte moyenne. Pour cela, il faut calculer le quotient électoral qui est obtenu en divisant le nombre de sièges restant à pourvoir par le nombre de suffrages exprimés : 11 450/17 = 673,53.

Le nombre de sièges attribués à chacune des listes s’obtient en divisant le nombre de voix recueillies par le quotient électoral : - Liste A : 5 625/673,53 = 8 - Liste B : 3 970/673,53 = 5 - Liste C : 1 855/673,53 = 2. Deux sièges restent à pourvoir : il convient d’ajouter fictivement à chaque liste un siège puis de diviser les suffrages recueillis par ce nombre : - Liste A : 5 625/(8+1) = 625 - Liste B : 3 970/(5+1) = 661 - Liste C : 1 855/(2+1) = 618. En réalisant la plus forte moyenne, la liste B obtient un siège supplémentaire. Pour l’attribution du dernier siège vacant, l’opération est réitérée : - Liste A : 5 625/(8+1) = 625 - Liste B : 3 970/(6+1) = 567 - Liste C : 1 855/(2+1) = 618. La liste A obtient la plus forte moyenne et emporte le dernier siège. Les résultats s’établissent comme suit : - Liste A : 18+8+1 = 27 sièges - Liste B : 0+5+1 = 6 sièges - Liste C : 0+2+0 = 2 sièges.

« L’essentiel sur... » Droits des élus d'opposition

II • Les groupes minoritaires Les groupes de conseillers n’appartenant pas à la majorité bénéficient de dispositions différentes selon la taille de la collectivité.

A - Les groupes d’élus L’article 27 de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique établit les modalités de fonctionnement des groupes d’élus.

Partie 1 : Les élus minoritaires