Policy Paper 6/2017 A CPLP NO CONTEXTO DAS RELAÇÕES UE-ÁFRICA
A CPLP NO CONTEXTO DAS RELAÇÕES UE-ÁFRICA Fernando Jorge Cardoso Novembro de 2017
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A CPLP NO CONTEXTO DAS RELAÇÕES UE-ÁFRICA Abstract CPLP was launched in 1996, with a focus on the promotion of the Portuguese Language, on diplomatic coordination and on cooperation. Commercial and investment relations among Member-States (except for bilateral relations with Portugal) and their geographical dispersion work against any relevant role of economic linkages. Recent attempts to confer a more important economic dimension to the community, based on the existence of oil reserves in most partners (except for Portugal and Cape Verde) revealed non-viable due to the structural fall in that commodity price in world markets. The relevance of CPLP is greater for less developed and fragile countries of the community and remains marginal to bigger ones, namely Brazil, Angola and Mozambique. However, CPLP has performed an important role on those issues stated in its original objectives - support to the Portuguese as a common language, diplomatic, political and military coordination and cooperation amongst members, helping to project their external power and influence. A CPLP foi criada em 1996, com foco na promoção da língua portuguesa, na concertação diplomática e na cooperação. As relações comerciais e de investimento entre os estados membros (com a exceção das relações bilaterais com Portugal) e a sua dispersão geográfica impedem que tenha desempenhado ou possa vir a desempenhar um papel relevante em termos económicos. As recentes tentativas de conferir uma dimensão mais económica, assente na disponibilidade de reservas petrolíferas da maioria dos seus membros (com exceção de Portugal, Cabo Verde) mostraram-se inviáveis dada a queda dos preços que é estrutural e não transitória. A relevância da CPLP é maior nos países membros com economias mais frágeis e estados mais recentes e que se tem mantido marginal para o Brasil, Angola e Moçambique. Em qualquer caso, a CPLP tem tido um papel importante nas áreas definidas nos seus objetivos originais preservação do português como língua comum, concertação e cooperação diplomática, política e militar entre os seus membros, ajudando a projetar o respetivo poder e influência externa. Keywords: CPLP, Africa, European Union, foreign policy, Portuguese Speaking Countries Palavras-Chave: CPLP, África, União Europeia, política externa, países de língua portuguesa Esta publicação dever ser citada como Cardoso, Fernando Jorge (2017); A CPLP no contexto das relações UE-África. IMVF Policy paper 6/2017, junho, Instituto Marquês de Valle Flor, Lisboa.
SOBRE O AUTOR Fernando Jorge Cardoso é coordenador da área de estudos estratégicos e do desenvolvimento do IMVF, diretor executivo do Clube de Lisboa e Professor associado convidado do ISCTE-IUL. É autor ou coautor de uma dezena de livros e publicações autónomas, meia centena de artigos em capítulos de livros e revistas e uma centena de comunicações. É economista, doutorado (1991) com agregação (2006) pelo ISEG-UL.
Os IMVF Policy Papers são textos que refletem uma pesquisa, opinião e debate fundamentados sobre temas e dinâmicas do desenvolvimento e da cooperação, internacional e nacional. O texto deste policy paper foi inicialmente publicado em Tempo Exterior, Vol. XVII (II), nº 34 / Xaneiro – Xuño 2017, IGADI, Pontevedra.
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ÍNDICE
1. A CRIAÇÃO DA CPLP E OS PALOP: OS ANOS 90
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2. AS CONJUNTURAS GLOBAIS NO PRESENTE SÉCULO
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3. A EVOLUÇÃO NA CPLP
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4. A IMPORTÂNCIA DAS RELAÇÕES COM A UNIÃO EUROPEIA
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5. OS DESAFIOS PARA A CPLP
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1. A CRIAÇÃO DA CPLP E OS PALOP: OS ANOS 90 A CPLP (Comunidade dos Países de Língua Portuguesa) foi criada em 1996 por Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, Portugal e São Tomé e Príncipe. Em 2002, após a sua independência, Timor-Leste tornou-se o oitavo país membro da Comunidade e, em 2014, foi admitida a Guiné Equatorial. A razão de ser da Comunidade foi justificada pelo imperativo de “consolidar a realidade cultural, nacional e plurinacional que confere identidade própria aos Países de Língua Portuguesa...”1, tendo por objetivos “a concertação político-diplomática entre os seus membros em matéria de relações internacionais...”2. A CPLP é uma organização intergovernamental que tem como órgão máximo a Conferência dos Chefes de Estado e Governo, que se reúne bienalmente. Em segundo plano e para a gestão política da Comunidade reúne anualmente o Conselho de Ministros (dos Negócios Estrangeiros) e, na sede, localizada em Lisboa, o Comité de Coordenação Permanente, constituído por Embaixadores para tal designados pelos respetivos países, que reúne mensalmente. Desde 2007 passou também a existir como órgão da Comunidade a Assembleia Parlamentar, que representa os diversos parlamentos nacionais, com paridade nos poderes de voto. São igualmente órgãos da CPLP a Reunião dos Pontos Focais de Cooperação e as Reuniões Ministeriais sectoriais. A estrutura executiva é coordenada por um Secretário-Executivo eleito por 2 anos renováveis cujas atribuições estão estatutariamente definidas3. Cinco dos nove países membros da CPLP constituem o grupo dos PALOP (Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa), nomeadamente Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique e São Tomé e Príncipe, cuja cooperação já decorria desde as respetivas independências em meados dos anos 70 (a adesão da Guiné-Equatorial à CPLP não foi acompanhada pela sua entrada no grupo dos PALOP). Estes, após a sua adesão em 1985 ao grupo ACP (África, Caraíbas e Pacífico), acabaram por constituir um grupo regional no âmbito da Convenção de Lomé IV, com o estabelecimento do
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primeiro programa de cooperação regional UE/PALOP, em 1992. A este grupo foi adicionado Timor-Leste, como sexto membro, tendo o grupo PALOP passado a denominar-se, no âmbito da cooperação entre os ACP e a UE como grupo PALOP&TL (PALOP e Timor-Leste).4 A criação da CPLP acontece quase dois séculos depois da emancipação do Brasil e duas dezenas de anos após as independências dos países africanos. O hiato entre as independências e a formação da CPLP permitiu um importante distanciamento entre o antigo colonizador, Portugal e os restantes países. Por sua vez, a natureza da economia portuguesa, essencialmente integrada na União Europeia e o papel importante que o Brasil teve ao propor a criação da CPLP (a primeira cimeira de chefes de Estado e de Governo dos 7 membros fundadores ocorreu em São Luiz do Maranhão, em 1989 por convite do Presidente brasileiro José Sarney e com um papel essencial desempenhado pelo Embaixador brasileiro José Aparecido de Oliveira), foram fatores essenciais que marcaram a organização desde o seu início e que lhe diminuíram a natureza pós-colonial. A criação da CPLP, em meados dos anos 90, ocorreu em circunstancialismos contextuais que marcaram a natureza e a marcha da organização desde os seus primeiros anos. Na verdade, à entrada dos anos 90 ocorreram alterações significativas na arquitetura do sistema internacional. O fim da guerra fria em 1989 e a implosão da URSS em 1991 geraram uma perceção de triunfo do capitalismo e das democracias liberais. Em articulação com o Banco Mundial e o FMI, a União Europeia priorizou naquela fase o apoio, nos PIN (Programas Indicativos Nacionais), à educação e à saúde, com o fim de suavizar o impacto social negativo dos programas de ajustamento estrutural, encetados nos anos 80 em resultado das elevadas dívidas externas e necessidades de financiamento da generalidade dos países africanos. A principal novidade da renovação da Convenção de Lomé em 1990 e 1995 (Lomé IV e Lomé IV-Bis) foi a incorporação de uma cláusula de direitos humanos como parte fundamental da cooperação, politizando explicitamente, dessa forma, o relacionamento e exprimindo as mudanças gerais ocorridas na Europa e na arquitetura do sistema internacional5.
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As políticas económicas e a rápida evolução do processo de globalização haviam já induzido, na década anterior e nos países africanos endividados, a privatização de bens públicos, a desestatização e a desregulação, a par do aumento das migrações campo-cidade e da diminuição da coesão social. Em vários países africanos havia ocorrido a fragilização rápida das instituições públicas e dos estados, cada vez menos capazes de prover à segurança e à satisfação das necessidades básicas dos cidadãos e, em última instância, de garantir a soberania. Em resultado da fragilidade dos estados e da luta pelo poder que resultou das transições políticas em vários países africanos, a primeira metade dos anos 90 foi palco de guerras civis em cerca de 2 dezenas de países6. As guerras e tragédias humanitárias delas resultantes levaram à intervenção massiva de forças de paz mandatadas pelas Nações Unidas e à canalização crescente da ajuda dos doadores através de ONG, em detrimento dos governos, olhados como ineficazes ou corruptos. Os PALOP e a Guiné Equatorial não escaparam às tendências indicadas, particularmente expressas nos programas de desestatização e de enfraquecimento institucional. Entretanto, nos países ocidentais e particularmente na Europa, vivia-se um período de otimismo e crescimento. A reunificação alemã, o alargamento a Leste e a preparação das economias para a introdução do Euro foram decisões tomadas logo no início da década. Em termos gerais e com destaque aos EUA, aos países europeus e às economias mais industrializadas e emergentes, os anos 90 foram um período de forte impulso ao processo de globalização, com a liberalização do comércio e serviços e, principalmente dos fluxos de capital. A financeirização da economia, iniciada nas duas décadas anteriores, foi levada a limites de desregulação que mais tarde se vieram a revelar perniciosos para o sistema bancário, com o crescimento em flecha do crédito e a introdução de novos veículos de venda de ativos financeiros, muitos deles sem valor - mais tarde designados de ativos tóxicos. Em resultado destas dinâmicas e da movimentação cada vez mais fácil de capitais, cresceu em flecha a concentração de riqueza, com a agravante de os investimentos privilegiarem a especulação financeira em prejuízo das aplicações produtivas.
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Em contrapartida, em África, só na segunda metade dos anos 90 foram sustidos os desastres humanitários causados pelas guerras e só perto do fim da década retornaram iniciativas para retoma do crescimento – com a proposta da Nova Parceria para o Desenvolvimento (NEPAD) e, mais tarde, já no início do presente século, com a transformação da OUA em União Africana (UA), com um reforço das componentes económicas e de segurança da União. A criação da CPLP em 1996 é feita neste contexto global, que se reflete nas regiões de origem dos vários países membros – na América do Sul, para o caso do Brasil, na Europa para o caso português, em África para os PALOP e, já no final da década, também para Timor-Leste, situado na região do Pacífico e sob a forte influência da Austrália e Indonésia. No caso dos membros africanos da CPLP, é essencial analisar as dinâmicas paralelas de evolução dos principais parceiros estratégicos, comerciais e financeiros, com particular destaque aos países europeus e, a partir do início do presente século, à China.
2. AS CONJUNTURAS GLOBAIS NO PRESENTE SÉCULO À entrada deste século foram aprovados os Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), com a finalidade maior de por fim à pobreza absoluta7. É também em 2000 que é assinado o Acordo de Cotonou com um horizonte de 20 anos, tendo sido, por exigência dos EUA e de países não ACP, acordado o fim do sistema de preferências, com a UE a introduzir os polémicos Acordos de Parceria Económica (APE) que, por decisão dos países africanos, foram negociados com países individualmente e não com o conjunto dos membros da União Africana. Houve um reforço no clausulado do Acordo de Cotonou das condicionalidades políticas, do papel do setor privado e da participação dos atores não-estatais nos processos de decisão política. Foi ainda dada importância acrescida à integração regional – naquela fase, em razão das expectativas criadas com a introdução do euro, nos países membros da UE vivia-se (ainda) um ambiente de elevada confiança nos atributos da integração.
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É, porém, a entrada da China na Organização Mundial do Comércio (OMC), em 2002, que melhor data a retoma do crescimento em África (incluindo nos PALOP), nos demais países ACP e, de um modo geral, no resto do mundo em desenvolvimento. A procura de matérias-primas disparou, originando um aumento das vendas dos países exportadores e a contratualização de empréstimos chineses a longo prazo também cresceu em flecha, resultando em investimentos em infraestruturas, no aumento da urbanização e da expansão de mercados internos, bem como no poder de compra e na ascensão de classes médias e de novos ricos. Este relançamento das economias e a ausência de conflitos armados atraiu novo investimento privado e voltou a colocar África no radar da economia mundial8. Entretanto, na Europa, operou-se uma mudança brusca nos ambientes económicos e políticos a partir de meados da primeira década deste século. A mudança de ambientes foi fruto da estagnação económica em vários países da zona euro, dada a não competitividade das exportações e a impossibilidade de recorrer a desvalorizações monetárias ou a aumentos de financiamento público, por impedimentos das regras financeiras, designadamente aprovadas em Maastricht. A esta situação vai somar-se o impacto da crise financeira iniciada com a bolha imobiliária e as falências bancárias nos EUA em 2007/08. Em resultado da injeção massiva de dinheiros públicos para apoiar o sistema bancário europeu, aumentaram os défices e foi desencadeada a crise das dívidas soberanas, o que levou ao resgate ou quase-resgate de vários países europeus e à evidência dos problemas de uma zona monetária incompleta, com um estado membro superavitário (Alemanha) a recusar-se a financiar as dívidas dos parceiros. A crise financeira de 2007/08 rapidamente se converteu na segunda crise sistémica do capitalismo no período pós-2ª guerra mundial, após o choque petrolífero de 1973. A atual crise não se encontra ainda resolvida e os seus efeitos, económicos e políticos, fazem-se ainda sentir na Europa. Um conjunto de outros acontecimentos de natureza estratégica vai impactar na Europa já na presente década, onde o afluxo de refugiados e imigrantes se tornou crítico, principalmente na sequência das guerras na Líbia, na Síria e no Afeganistão.
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As vagas de imigração e de refugiados desencadearam uma pressão sobre a Grécia, a Itália, a Turquia e países situados na rota dos imigrantes e refugiados ao longo dos Balcãs e da Europa central, em direção à Alemanha, países nórdicos e Reino Unido. Este fenómeno provocou fissuras na unidade europeia e contribuiu, a par dos atentados terroristas e das pulsões antiglobalização, para os resultados de eleições e referendos recentes em vários países europeus, onde se registaram avanços da direita nacionalista, casos da Hungria, Finlândia, Polónia, República Checa, Reino Unido, Bulgária, Moldávia, França, Itália, Alemanha, Dinamarca, Suécia e Áustria, entre outros9. No caso dos países em desenvolvimento, incluindo nos membros africanos da CPLP, o impacto da crise tem-se manifestado de forma mais ligeira e faseada, em virtude de uma menor integração das respetivas economias nos circuitos financeiros internacionais. O crescimento tem sido sustentado no aumento do consumo interno e em investimentos públicos, apesar da diminuição da procura de matérias primas por parte da China, cuja economia abrandou sensivelmente a partir de 2013. No caso dos países exportadores de petróleo o crescimento diminuiu, com a baixa das cotações a partir de 2013/14 a ser parcialmente devida ao aumento da produção norteamericana, originada por inovações tecnológicas na fratura das camadas de xisto, com diminuição pronunciada de riscos e contaminação freática, bem como na extração de hidrocarbonetos a partir da própria rocha-mãe. Parte das dinâmicas em curso na Europa e nos EUA derivam de um fenómeno mais global, cujas raízes se encontram na progressiva deterioração do sistema económico neoliberal e no correlativo crescimento de dinâmicas neonacionalistas, cujos contornos se têm tornado mais visíveis a partir de 2008. Este fenómeno acontece nos países de economias mais industrializadas e apoia-se num amplo eleitorado, de esquerda e direita que, independentemente das suas opções políticas tem, como atributos comuns, estar fortemente endividado e considerar que os partidos e forças no poder são responsáveis pela precarização das condições de vida – daí as posições antissistema e o crescimento de movimentos populistas. Este ambiente geral explica o foco que tem sido dado aos dossiers das migrações, dos refugiados e da segurança, com os aspetos políticos e humanitários a sobrelevarem sobre os aspetos da cooperação para o desenvolvimento.
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3. A EVOLUÇÃO NA CPLP Nestas circunstâncias mais globais, convém frisar que a CPLP não é um par da Commonwealth ou da Francofonia. Não é igualmente, nem nunca poderá vir a ser, uma organização de integração regional ou de cariz essencialmente económico, não só pela dispersão geográfica dos respetivos membros, mas também pelas profundas clivagens das respetivas economias - na verdade, muitos dos discursos e afirmações de desencanto sobre o papel e a importância da CPLP, salientando o seu lugar secundário na agenda de cada um dos países membros ou na cena internacional, ou focando a fraqueza de relações comerciais e de investimento recíprocos, acabam por ser críticas relativas a expectativas irrealistas e não críticas relativas a realidades e interesses a elas subjacentes. Na verdade, a diversidade de situações que distingue cada um dos países membros, tanto no que respeita às questões internas como às regionais, ajuda a melhor enquadrar porque é que a CPLP figura em lugares secundários e diferenciados nas prioridades das agendas políticas dos diversos parceiros. No caso de Portugal, a CPLP aparece via de regra referenciada nos discursos políticos como segunda ou terceira prioridade, a seguir ao processo de integração europeia e, conforme as opiniões, ou antes ou logo após o reforço das relações transatlânticas. Porém, na realidade, a prioridade acaba por ser bem menor uma vez que o essencial das relações económicas e políticas se concentram na Europa, com a Espanha, a Alemanha, a França ou o Reino Unido a ocuparem os lugares cimeiros. Do mesmo modo, ao nível diplomático a importância real conferida a estes países, à União Europeia e a outras organizações multilaterais como as Nações Unidas ou a NATO é bem superior à conferida à CPLP e respetivos países membros. No Brasil, o lugar da CPLP nas prioridades políticas é claramente marginal, não obstante o papel decisivo que aquele país desempenhou na sua criação. Na verdade, o Brasil centra as suas relações na América do Sul, nos EUA, em alguns países europeus (e na Comissão Europeia), no Japão e, mais recentemente, na China. De um ponto de vista mais multilateral, o Brasil tem vindo a jogar a carta de porta-voz privilegiado dos países do Sul global.
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Para o Brasil, a CPLP tem alguma importância principalmente pelas posições concertadas dos parceiros no que respeita às suas ambições de ocupar um lugar do Conselho de Segurança das Nações Unidas (face à sua hipotética e sempre adiada reorganização). Acresce que, desde a crise financeira de 2007/08 e dos efeitos mais recentes da diminuição da procura de matérias primas, em paralelo com a profunda crise política interna que tem caraterizado o país nos últimos quatro anos, o impulso em direção a África dado no governo do Presidente Lula da Silva, com a abertura de várias dezenas de embaixadas e a realização de grandes investimentos por empresas brasileiras de mineração e de construção, tem vindo a esmorecer significativamente, também por motivos ligados à prolongada crise política naquele país. Em Angola sempre foi dificilmente percetível a prioridade da CPLP. As inclinações políticas do regime sempre se caraterizaram pelo forte bilateralismo, primeiro com os EUA, a URSS, Cuba e a África do Sul e mais recentemente, com o fim da guerra civil em 2002, com a China, que passou a ocupar um lugar de destaque dados os vultuosos financiamentos de reconstrução e reabilitação de infraestruturas por ela concedidos. Desde 2015, com a forte baixa dos preços petrolíferos – fonte principal de receitas orçamentais e da Balança de Pagamentos - a CPLP ainda mais se esfumou como prioridade política em Angola, não obstante se ter mantida a importância do relacionamento bilateral político e económico com Portugal e o Brasil. Moçambique tem sido consistentemente o país no qual se verifica um maior ceticismo e desinteresse da classe política pela Comunidade, o que, de certa forma, acompanha a importância política que (não) é conferida ao relacionamento com Portugal, apesar do peso dos fluxos comerciais, de investimento e de imigração qualificada portuguesa o desmentirem. Apesar do desinteresse usualmente manifestado pelos dirigentes políticos moçambicanos, o país tem o português não só como língua oficial, mas também como elemento estratégico de unidade nacional e de identidade regional, na medida em que o país é uma “ilha” rodeada de 6 países de língua oficial inglesa. Esta dimensão da língua como elemento de unificação e identidade regional é, aliás, partilhada pela maioria dos demais países,
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Foto: Bandeiras de países membros da CPLP, Lisboa, 2016.
com realce aos casos de Angola, da Guiné-Bissau ou de Timor-Leste, onde o português se coloca não só como veículo de expressão nacional, mas também como instrumento de afirmação de identidades nacionais em contextos regionais caracterizados por contiguidades linguísticas. Ou seja, a língua portuguesa é vista como elemento central na construção dos estados - as razões pelas quais o termo “lusófono” é, via de regra, mal querido na maioria dos membros africanos, tem a ver com a carga cultural que transporta e não com a língua portuguesa. Cabo Verde deverá ser, porventura, o país onde a prioridade à CPLP sempre foi mais acentuada. A natureza da sociedade cabo-verdiana e da sua diáspora explica parcialmente o discurso político favorável e permanente sobre a Comunidade. A decisão de estabelecer neste país o Instituto Internacional de Língua Portuguesa da CPLP contribui também para esta perceção. Na Guiné-Bissau, a longa crise política e institucional e o continuado processo de desagregação das instituições do estado dificultam a perceção de prioridades e de agendas políticas.
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Porém, a identidade regional do país e, de certa forma, a sua sobrevivência, acabam por manter prioritário o reforço das relações com a CPLP e, designadamente, com Portugal, o Brasil, Angola e, se bem que de forma mais complexa, por motivos históricos, com Cabo Verde. Em São Tomé e Príncipe, a prioridade à CPLP é visível do ponto de vista diplomático. Do ponto de vista económico e da cooperação, se bem que as perspetivas de exploração de petróleo possam modificar substancialmente os dados, as relações de cooperação técnica com Portugal mantêm-se essenciais ao funcionamento regular da economia e de parte das instituições públicas são-tomenses. Timor-Leste confere importância política à CPLP e tem prosseguido uma política de reintrodução do ensino da língua portuguesa, considerada como um dos elementos de identidade nacional e de afirmação regional. Timor-Leste encontra também na CPLP e nos países membros um apoio importante para as pretensões (e disputas) com a Indonésia e a Austrália, sobre fronteiras marítimas e os proveitos dos recursos petrolíferos que nela se encontram. A adesão da Guiné-Equatorial à CPLP foi bastante impulsionada por Angola e Timor-Leste,
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no pressuposto que poderiam, juntamente com o Brasil, constituir um bloco de países produtores e exportadores de petróleo. A baixa estrutural dos preços arrefeceu estas expectativas. Porém, do ponto de vista do governo da Guiné Equatorial, a pertença à CPLP é considerada vital, para permitir ao regime uma fuga do isolamento diplomático a que tem sido sujeito, por razões de ordem política. A malha de relações económicas entre os membros é marginal, com exceção das exportações e investimentos portugueses nos PALOP (e de investimentos diretos de Angola em Portugal). Já o mesmo não acontece quanto à ação dos países nos domínios da política externa e da diplomacia, cujos resultados são mais positivos e visíveis, dada a concertação de posições em alguns momentos de crise e em determinados dossiers da vida internacional, fruto em grande medida da atividade dos Conselhos de Ministros da Comunidade e do respetivo Secretariado Executivo. Na verdade, a CPLP demonstrou alguma capacidade de intervenção em situações de crise, com realce ao conflito armado na Guiné-Bissau em 1998, onde o papel de Portugal e de Cabo Verde foram determinantes. Fora do contexto africano, é de relevar a atuação concertada de todos os membros aquando da realização do referendo para a independência em Timor-Leste. Numa perspetiva de colaboração para a capacitação de especialistas, há igualmente a destacar a formação de diplomatas no Brasil e exercícios conjuntos envolvendo membros de unidades de elite das forças armadas de vários dos países membros. Este tipo de ações, mesmo que modestas e pontuais, contribuem para o reforço da cooperação nos domínios da segurança e da diplomacia. Uma das ações mais prosseguidas, mas de difícil concretização tem sido a da livre circulação no espaço da Comunidade. Alguns avanços têm sido concretizados, desde a concessão de vistos especiais para certas categorias de pessoas até à abertura de vias rápidas para o tratamento dos passaportes nos aeroportos principais dos países membros. A última ação deste tipo foi protagonizada em 2017 por Portugal e Cabo Verde que afirmaram a intenção de abolir os vistos de entrada (no caso português, a situação tem-se revelado mais complicada, também, mas não só, pelas implicações da pertença do país ao espaço Schengen).
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4. A IMPORTÂNCIA DAS RELAÇÕES COM A UNIÃO EUROPEIA Os desafios da CPLP e particularmente da sua componente africana, não são separáveis das realidades e contextos que afetam a evolução dos seus principais parceiros que, no caso dos PALOP e Guiné Equatorial são seguramente os contextos europeus. O conjunto de fatores críticos para a estabilidade e o futuro da União Europeia sobrelevam sobre considerações centradas sobre o passado (o chamado acquis) da cooperação UE-ACP, por mais que eles sejam referidos em todas as reuniões e publicações sobre o tema. Tal não significa que a experiência do relacionamento seja despicienda, mas é evidente que, do ponto de vista político, o grupo ACP tem cada vez menos relevância nas prioridades da União, como se pode aliás constatar na proposta de Estratégia Global da UE apresentada este ano10, onde praticamente é ignorado. No extenso e já longo debate sobre o futuro do relacionamento UE-ACP, algumas propostas já admitiam, explícita ou implicitamente, estas dinâmicas, ao proporem acordos separados por regiões ou acordos temáticos de geometria variável e por assuntos11. somente o estudo preparado por um grupo de personalidades eminentes dos países ACP, publicado em março de 2016, defendia a continuidade do Acordo de Cotonou, com algumas reformas consideradas pertinentes12. Assumindo que a evolução na Europa é determinante para o futuro do relacionamento UEACP, tem particular relevo a proposta da Comissão Europeia, apresentada em 22 de novembro de 2016, pela Alta Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, Federica Mogherini e pelo Comissário para a Cooperação Internacional e o Desenvolvimento, Neven Mimica, onde se propõem “mudanças significativas, com a finalidade de definir com os países parceiros um acordo quadro que contemple valores e interesses comuns e que facilite o reforço da cooperação a nível internacional. Este acordo seria combinado com parcerias regionais para África, as Caraíbas e o Pacífico.
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Além disso, as futuras relações deveriam também ligar os países ACP com as regiões vizinhas que não sejam parte do grupo de estados ACP, mas que desempenhem um papel chave na prossecução dos objetivos da UE”13. Esta proposta da Comissão tem sido objeto de debate nos estados membros da UE, no Parlamento Europeu, nos países ACP, por atores não-estatais, organizações regionais, autoridades locais e também em países não-ACP. Após o debate, a proposta final assumirá a forma de Recomendação da Comissão ao Conselho Europeu, incluindo diretivas de negociação, a ser entregue até final de 2017, de forma a que as negociações formais UE-ACP se iniciem 18 meses antes do fim do atual Acordo, que expira em fevereiro de 2020. Ao tornar pública a sua proposta de transformação do atual num novo Acordo Quadro que integre 3 parcerias regionais a Comissão Europeia sinalizou a intenção de prosseguir o acordo, o que elimina um dos fatores de incerteza sobre o futuro do relacionamento UE-ACP - embora não afaste as outras condicionantes e imponderáveis que decorrem dos fatores políticos que ultrapassam os poderes e intenções da Comissão. Neste contexto, para além de eventuais alterações que decorram do debate que vai acontecer nos círculos ligados à cooperação europeia, genericamente favoráveis à continuidade de um entendimento e assumindo como premissa o interesse dos ACP em beneficiar de um novo pacote de financiamento coletivo, convém refletir mais especificamente sobre a proposta agora apresentada e sobre as suas eventuais consequências. O atual posicionamento europeu no que se refere ao relacionamento futuro com os países ACP é completado pelas indicações expressas na declaração conjunta de 4 de maio de 201714, sobre a relação estratégica UE-África, na qual ficam bem expressas as prioridades europeias, que, sem marginalizar a cooperação económica, põe um acento particular sobre a cooperação nos domínios da segurança, das migrações e do emprego. Na verdade, seria de estranhar que assim não fosse, dado o impacto sobre o cenário europeu que as vagas de refugiados e emigrantes provenientes do norte de África têm vindo a assumir.
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Convém relembrar o estatuto e o poder das contrapartes ou, por outras palavras, a natureza dos acordos pretendidos. Por um lado, o Acordo de Cotonou e antes dele as Convenções de Lomé, foram apresentados como um corte com relacionamentos anteriores de índole neocolonial (acordos de Yaoundé); esta lógica foi igualmente assumida, de forma declarativa, desde a primeira cimeira UEÁfrica, que decorreu em 2000 no Cairo e que levou a que, na segunda cimeira, realizada em Lisboa em 2007, fosse aprovada uma Estratégia Conjunta África – Europa (JAES). Sem entrar no plano das intenções nem negando os aspetos positivos trazidos pelo relacionamento pós1975 (para além dos pacotes financeiros), a natureza financeira dos acordos determina desigualdades essenciais entre as partes – entre os que financiam e os que são financiados, com estes últimos a serem passíveis de punição por incumprimento e aqueles não. Em nenhum lugar dos acordos se estipula o rumo das políticas económicas dos países membros da UE ou se discorre sobre corrupção ou eventuais más práticas de governação, tal como se faz para os ACP. Estas balizas não são ultrapassáveis sem modificar os fundamentos do relacionamento15. Tal não nega a existência de interesses comerciais e políticos de ambos os lados - do ponto de vista das relações internacionais, a UE tem todo o interesse em construir posições conjuntas com o vasto grupo de países ACP e a importância dos dossiers da segurança e das migrações são claramente assumidos nas atuais propostas da Comissão e do Conselho. Neste contexto, as medidas atinentes (e pertinentes, diga-se de passagem) ao empowerment, ao alinhamento pelas políticas dos “recetores”, à busca da coerência das políticas de cooperação com o quadro das demais políticas dos “doadores” (agora eufemisticamente designados “parceiros”) fazem todo o sentido. A proposta de Acordo Quadro (Umbrella Agreement), apoiada pelos círculos mais entusiastas das virtualidades do sistema de cooperação vigente, visaria estabelecer um conjunto de princípios e prioridades para a cooperação UE-ACP - “The umbrella would define the common values, principles, essential elements, and interests that underpin the cooperation between the parties, building on the significant acquis of the CPA. It would also include specific mechanisms for cooperation on the global agenda16.
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Para além destes aspetos, no Acordo Quadro seriam igualmente contemplados os dossiers comerciais (dos APE) e a concertação de posições sobre temas da agenda internacional.
estatuto não declarado de menoridade relativamente a acordos existentes com outras áreas do globo, quer na América Latina, quer na Ásia18.
Por seu turno, as Parcerias Regionais atenderiam aos dossiers da cooperação propriamente dita e serviriam como plataformas para a integração ou articulação com outros países em desenvolvimento não – ACP. No caso africano, a parceria passaria a integrar os dossiers da Estratégia Conjunta ÁfricaEuropa (JAES), inserindo desse modo os países da África do Norte em moldes a definir.
Esta tipologia de Acordo Quadro e Parcerias Regionais, a manter-se, deveria, pelas razões aduzidas, contemplar o tratamento dos assuntos políticos e comerciais em cada uma das Parcerias, que não deveriam ser truncadas das questões globais e essenciais do relacionamento com a Europa. Nestas condições, o Acordo Quadro conteria somente a definição de princípios orientadores e ações de cooperação pluri ou panregionais.
A não colocação das questões da concertação política internacional e das negociações comerciais nas Parcerias Regionais - “These (Economic Partnership Agreements, n.a.) are identical for the three regions, and thus provide significant economies of scale to negotiate and manage jointly these aspects rather than separately with different groupings or countries”17 -, acentuaria a tendência para serem considerados, do lado europeu, como assuntos do domínio da cooperação, mantendo a atual prática de hierarquização de regiões, – e, no caso, de África – continuando a manter um
A regionalização do relacionamento é vista mais favoravelmente em África do que nas Caraíbas e no Pacífico – esta será uma das razões para a Comissão propor a tipologia de um Acordo Quadro integrando as três parcerias. Convém ter presente que a regionalização não deve ser confundida com integração regional. A regionalização corresponde a um processo mais global, de natureza política, que envolve atividades e projetos de cooperação, enquanto a integração regional envolve também transferências de soberania e criação de instituições supranacionais.
Foto: Abertura formal da 28ª Assembleia Parlamentar Conjunta UE-ACP, Estrasburgo, 2014.
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Esta consideração é particularmente importante para o caso africano19, onde a primeira prioridade passa pelo apoio ao reforço dos Estados e das instituições nacionais – as razões das guerras e desastres humanitários ocorridos na primeira metade dos anos 90 está ainda bem presente na memória coletiva para relembrar que esta prioridade é essencial. Daqui decorre a necessidade de manter os PIN como instrumentos essenciais da cooperação futura20. A segunda prioridade tem sido e permanecerá a da inserção internacional das respetivas economias, como forma de acelerar saltos qualitativos em termos tecnológicos e do conhecimento, privilegiando a colaboração com países, entidades e redes de excelência, estejam elas localizadas dentro ou fora da região de pertença de cada um dos parceiros. Nesta lógica, a integração regional surge naturalmente como subalterna, dado o seu irrealismo face à inexistência de mercados domésticos significativos que a facilitem – independentemente das recorrentes declarações africanas e consequentes programas financeiros (europeus) que a definem como essencial ao desenvolvimento.
5. OS DESAFIOS PARA A CPLP A CPLP tem sido, desde a sua criação, uma instituição centrada na esfera da língua portuguesa, na concertação de ações diplomáticas internacionais e, mais subsidiariamente, na promoção de projetos e parcerias comuns - para os quais o financiamento é mais esparso. A sua débil expressão internacional acaba por refletir esta realidade. Mais recentemente, tem havido um forte impulso político e corporativo no sentido de por o acento tónico no “económico”, com declarações no sentido do reforço de laços comerciais e de investimento ou “cooperação” empresarial (eufemismo que, as mais das vezes, é traduzida, tal como acontece agora com as medidas de financiamento “blending”, disponibilização de fundos públicos para utilização pelo setor privado). Porém, a CPLP não tem condições para assentar o seu fortalecimento através dos laços económicos e empresariais. Desde logo, porque a dimensão económica da comunidade é claramente limitada, enquanto tal.
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Não é só a criação de um agrupamento comercial regional que está fora de hipótese; hipotéticas parcerias entre empresas portuguesas e entre estas e empresas brasileiras para atuação conjunta em África são claramente exceções à regra. Na verdade, nem em Portugal nem no Brasil existe uma cultura de cooperação entre empresas para a realização de investimentos ou mesmo de negócios em parceria – isto é igualmente verdade em casos de parcerias intentadas entre empresas dos próprios países. Quando muito, tais parcerias poderão ser realidade em situações em que se concedam benefícios fiscais ou financiamentos suficientemente atrativos para que grupos de empresas portuguesas e brasileiras se envolvam em “joint ventures” – o que significa, na prática, a disponibilidade de financiamentos públicos, que nem Portugal nem o Brasil estão em condições de oferecer. Estes considerandos não visam diminuir a importância de ações económicas ou de por em causa a existência do existente Conselho Empresarial da CPLP ou de outras organizações institucionais do mesmo tipo ou com o mesmo objetivo, mas sim de refrear expectativas pouco realistas. O enquadramento dos nove países em organizações regionais dispersas não se traduz unicamente em prioridades distintas. Ele constitui também uma oportunidade para o reforço do relacionamento recíproco, desde que tal seja entendido como objetivo desejável – e esta dimensão aparece com alguma relevância nos discursos de analistas e responsáveis políticos e diplomáticos. Nesta perspetiva, a pertença de Moçambique à Commonwealth ou da Guiné-Bissau à Francofonia são fatores desejáveis não só para Moçambique como para os restantes membros, e não fatores de concorrência dos “outros” dada a “nossa” fraqueza – discurso habitualmente repetido por círculos portugueses saudosistas. Porém, mesmo no domínio da afirmação e consolidação recíproca de processos de integração regional em que os vários países se encontram, é necessário relativizar as expectativas. Se é verdade que, para Portugal e para o Brasil, um envolvido na União Europeia, outro no Mercosul, se torna importante, como ativo político, o reforço da integração, já no caso africano as questões são menos líquidas e generalizáveis.
A CPLP NO CONTEXTO DAS RELAÇÕES UE-ÁFRICA De facto, Cabo Verde não é um entusiasta da integração regional, não obstante a sua pertença à Comunidade Económica de Estados da África Ocidental (CEDEAO); a pertença de S. Tomé e Príncipe e da Guiné Equatorial à Comunidade Económica e Monetária da África Central (CEMAC), é virtual - na África Central, a vertente de regionalização é praticamente inexistente; Angola, membro em simultâneo da Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral (SADC) e da CEMAC tem a sua economia desintegrada destas regiões; a Guiné-Bissau, integrada na zona franco e na União Económica e Monetária da África Ocidental (UEMOA), necessita claramente mais do reforço das suas frágeis instituições democráticas nacionais que da sua integração regional; Moçambique, em contraponto com os casos anteriores está na realidade integrado na região da África austral, através dos laços económicos, sociais e infraestruturais que ligam a região sul à África do Sul e a zona centro ao problemático Zimbabwe.
NOTAS
Por outras palavras, o reforço da inserção regional dos países africanos tem que ser visto em função das respetivas realidades, bem como das prioridades e agendas nacionais. Convém, além do mais, relembrar que a integração económica regional em África, com a exceção do complexo de países ligados à economia sul-africana é marginal – os fluxos económicos são no sentido Norte-Sul e assim permanecerão enquanto os respetivos processos de modernização e industrialização não ocorrerem num número significativo de países.
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Em suma, a CPLP é mais uma plataforma de coordenação de ações diplomáticas e de promoção da língua portuguesa, do que um fórum de índole económico. Nesta medida, é natural que as prioridades a ela conferidas pelos países membros sejam diferenciadas, com os países economicamente mais fracos e insulares a conferirem-lhe uma importância maior que os demais. Neste sentido convém limitar as expectativas sobre a Comunidade, de modo a evitar frustrações relativamente aos seus resultados.
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“...refletindo o relacionamento especial existente entre eles e a experiência acumulada em anos de profícua concertação e cooperação; encarecer a progressiva afirmação internacional do conjunto dos Países de Língua Portuguesa que constituem um espaço geograficamente descontínuo mas identificado pelo idioma comum; reiterar o compromisso de reforçar os laços de solidariedade e de cooperação que os unem, conjugando iniciativas para a promoção do desenvolvimento económico e social dos seus Povos e para a afirmação e divulgação cada vez maiores da Língua Portuguesa.” In Declaração Constitutiva, https://www.cplp.org 2
“...nomeadamente para o reforço da sua presença nos fora internacionais; a cooperação em todos os domínios, inclusive os da educação, saúde, ciência e tecnologia, defesa, agricultura, administração pública, comunicações, justiça, segurança pública, cultura, desporto e comunicação social; a materialização de projetos de promoção e difusão da Língua Portuguesa, designadamente através do Instituto Internacional de Língua Portuguesa.” e que tem como atribuições “implementar as decisões da Conferência de Chefes de Estado e de Governo, do Conselho de Ministros dos Negócios Estrangeiros e do Comité de Concertação Permanente; Planificar e assegurar a execução dos programas da CPLP; Organizar e participar nas reuniões dos vários órgãos da CPLP; Acompanhar a execução das decisões das Reuniões Ministeriais e demais iniciativas no âmbito da CPLP.” In Estatutos, https://www.cplp.org 4
“A cooperação UE/PALOP&TL tem sido financiada no âmbito do FED (Fundo Europeu de Desenvolvimento), segundo diferentes mecanismos ao longo do tempo: (i) o através de PIR (Programas Indicativos Regionais), sob o 7 o o FED (PIR PALOP I) e sob os 8 e 9 FED (PIR PALOP II); (ii) através de um fundo comum extraído dos PIN (Programas Indicativos Nacionais) dos Países Membros do Grupo 0 PALOP sob o 10 FED: Iniciativa de Governação da UE onde cada país membro contribui com uma percentagem de aproximadamente 4% do respetivo PIN, previamente incrementado por fundos do FED, em igual valor, no âmbito de um Compromisso de Boa Governação firmado com a UE. O Grupo PALOP&TL não tem personalidade jurídica enquanto tal e não existe uma estrutura de gestão permanente nem um secretariado executivo fora da estrutura CPLP. Desde 2006 o Ordenador Nacional do FED de Moçambique tem a responsabilidade de Coordenação e ligação com a UE, por mandato de todos os Ordenadores Nacionais (sob a designação de ONCOrdenador Nacional Coordenador). O Grupo PALOP&TL e a UE mantêm reuniões de coordenação técnica e uma reunião ministerial anual (ao nível dos ON). Timor Leste não participou formalmente nos ciclos PIR 1 e PIR 2 mas é membro de pleno direito no ciclo da IG-Iniciativa de Governação (10ºFED).” In LUCENA, 2012
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Na revisão efetuada em 1995 (Lomé IV bis) ficou expresso que o respeito pelos direitos humanos, democracia e estado de direito passavam a elementos essenciais, resultando daqui que poderiam ser suspensos ou anulados fundos do FED aos países ACP que violassem qualquer destes critérios. 6
Até então, apesar da multiplicação de golpes de estado, só haviam ocorrido 2 guerras civis, em 1960 no CongoBrazzaville, com a secessão do Catanga e em 1967 na Nigéria, com a secessão do Biafra. 7
O próprio FMI rebatizou os programas de ajustamento estrutural de programas de redução de pobreza a partir de 2000. 8
Algumas análises institucionais aos resultados do Acordo de Cotonou apresentam erradamente estas dinâmicas e resultados como frutos da cooperação euro-africana. 9
Algumas análises institucionais aos resultados do Acordo de Cotonou apresentam erradamente estas dinâmicas e resultados como frutos da cooperação euro-africana. 10
Shared Vision, Common Action: a stronger Europe – a Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, junho 2016 11
O documento Exploring scenarios for the future of ACPEU Cooperation editado pelo ECDPM é uma boa base de referência para as dinâmicas aqui relatadas. 12
Un groupe des états d’Afrique, des Caraibes et du Pacifique du 21ème siecle repondant aux besoins de ses populations, Rapport final du Groupe d'éminentes personnalités 13
Towards a renewed partnership with Africa, Caribbean and Pacific countries, Strasbourg, 22 November 2016 14
Joint Communication to the European Parliament and the Council for a renewed impetus of the Africa-EU th Partnership, Brussels, 4 of May, 2017 15
Esta é uma das razões fundamentais que explicam o porquê do relacionamento com os ACP não ter, no quadro europeu, o mesmo estatuto dos acordos com outros grupos e regiões onde existe um diálogo político e económico diferenciado – e protagonizado pelos ministros dos negócios estrangeiros e do comércio, não pelos da cooperação. A modificação da natureza do relacionamento poderia ser subvertida pela criação de um pacote financeiro participado por todos os países e não somente pelos países de uma das partes, mas, para já, esta hipótese não parece ter acolhimento consensual, incluindo nos ACP. 16
Joint Communication to the European Parliament and the Council, Strasbourg, 22.11.2016, European Commission, p.25 17
ibidem, p.26.
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Não é por acaso que um ministro africano em visita à Europa é usualmente recebido por um secretário de estado da cooperação, contrariamente ao que acontece com um seu homólogo da Ásia ou da América Latina, que trata as questões com os respetivos pares 19
O debate sobre a integração regional não é objeto desta reflexão, mas não deixa de ser fulcral para as estratégias de desenvolvimento e o futuro de cada um dos países parceiros. Como a história recente demonstrou, foi o aproveitamento inteligente da interligação com as economias avançadas que permitiu saltos tecnológicos e de crescimento às economias emergentes; as experiências de integração regional entre economias não industrializadas servem objetivos de regulação e de normalização, mas têm-se revelado frustrantes como potenciadores de crescimento. 20
O reforço de posições nacionalistas na Europa poderá ser, porventura, uma boa notícia para agendas focadas no reforço de instituições nacionais – embora a natureza dos nacionalismos europeus seja bem diversa da dos nacionalismos africanos e de Timor-Leste.
BIBLIOGRAFIA CARDOSO, Fernando Jorge: “A África da CPLP”, in CPLP, Oportunidades e Perspetivas, IPRI, Fundação Alexandre Gusmão, Brasília, pp. 85-104 Declaração Constitutiva da CPLP, https://www.cplp.org, 1996 DE LUCENA, José: Estudo de Avaliação – Cooperação EU/PALOP&TL, Gabinete do Ordenador Nacional, Maputo, Dezembro de 2012 ECDPM: Exploring scenarios for the future of ACP-EU Cooperation, European Centre for Development Policy Management, Maastricht, September 2016 Estatutos da CPLP, https://www.cplp.org, 1996 e 2007 Joint Communication to the European Parliament and the Council for a renewed impetus of the Africa-EU Partnership, European Commission, Brussels, 4 May 2017 Joint Communication to the European Parliament and the Council, European Commission & European Parliament, Strasbourg, 22 November 2016 Shared Vision, Common Action: a stronger Europe – a Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, European Commission & Council, June 2016 Towards a renewed partnership with Africa, Caribbean and Pacific countries, European Parliament, Strasbourg, 22 November 2016 Un groupe des états d’Afrique, des Caraibes et du Pacifique du 21ème siecle repondant aux besoins de ses populations, Rapport final du Groupe d'éminentes personnalités, ACP, Bruxelles, 2016
SOBRE O INSTITUTO MARQUÊS DE VALLE FLOR Criado em 1951 como instituição privada de utilidade pública, o IMVF é uma Fundação para o desenvolvimento e a cooperação, tendo iniciado atividade como ONGD em 1988 em São Tomé e Príncipe. A partir dos anos 90 expandiu a sua ação a outros países, com predominância aos de língua oficial portuguesa e aumentou as áreas de atividade. Já em 2017 voltou a alargar a sua ação a novas geografias em África e na América Latina. O trabalho feito e os resultados alcançados tornaram o IMVF numa entidade de referência nos domínios da cooperação e do desenvolvimento.
ABOUT THE INSTITUTE MARQUÊS DE VALLE FLOR Created in 1951 as a private institution of public utility, IMVF is a foundation for development and cooperation, having started its activity as a NGDO in 1988, in Sao Tome and Principe. From the 90s onward, the Institute have expanded its actions to other countries, mainly Portuguese Speaking Countries and broaden its scope of intervention. In 2017 it widened again its sphere of activities to new geographies in Africa and Latin America as well. The work done and the results obtained have turned IMVF into a key stakeholder in different areas of expertise and intervention such as Cooperation and Development.
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