육상보호지역 제도 개선방안 연구 보고서

A Study on Improvement Measures for the Terrestrial Protected Area System

제 출 문

녹색연합 상임대표 귀하

최종보고서로 제출합니다.

육상보호지역 제도 개선방안 연구

참여 연구진

연 구 책 임 자 최윤호 ((사)백두대간숲연구소)

연 구 원 최태진 ((사)백두대간숲연구소) 허 훈 ((사)백두대간숲연구소)

제1장. 과업의 개요·······································································································1

1. 과업의 배경과 필요성·

2. 과업의 목적

3. 과업의 범위와 내용

1) 과업의 범위

2) 과업의 내용

4. 과업의 추진체계

2)

3)

5.

1) 부처별 주요 현황 비교

3) 시사점·························································

2) 육상보호지역 제도 개선 필요성과 관리시스템

3)

4) 연구결과 종합

1) 육상보호지역 비전 설정과 단계적

2) 육상보호지역 관리시스템 구축

1. 육상보호지역 관리시스템 개선

2. 전략별 세부 추진과제

[전략 1] 법률 분야의 제도 개선·······························································································162

1) 정책방향과 추진방안·

2) 세부 과제 추진계획

[전략 2] 행정조직 분야 제도 개선

1) 정책방향과

2) 세부 과제 추진계획

[전략 3] 계획/지침 분야

1) 정책방향과 추진방안·

[전략 4] 현장관리조직 분야 제도 개선

1)

육상보호지역 제도 개선방안 연구

[전략 6] 기타 보완적 조치·

1) 정책방향과 추진방안·

2) 세부 과제 추진계획

4. 정책 제언·······················································

1) 정책의 시행가능성을 고려한

2) 주요 우선 추진과제

표 목차

표

1. 대한민국 육상보호지역 현황

표 2. 보호지역의 정의 ···

표

표

3. IUCN 보호지역의 지정기준

4. IUCN 보호지역 카테고리

표 5. IUCN 보호지역 카테고리 정의 및 목적

표

6. 뉴질랜드 보전부가 관리하는 보호지역 현황

표 7. 유럽연합 국가의 보호지역 현황 ·

표 8. 1ha의 산림보호활동에 대한 인정금액······················································································55

9. 국내 보호지역 현황

표 10. 국내 보호지역 근거 법률········································································································63

11. 환경부 보호지역 현황

표 12. 환경부 보호지역 담당부서

표 13. 환경부 분야별 예산 현황·

표 14. 환경부 자연환경 분야 예산의 세부 내역

표 15. 도립공원의 소재지와 관리인력 현황

표 16. 환경부 주요 보호지역 기본계획의 위계

표 17. 탐방로 노선 개수 및 노선연장 변화 추이

표 18. 2021~2023년도 국립공원공단

표 19. 2024년도 국립공원공단 주요사업 평가기준

표 20. 산림청 보호지역 현황·············································································································90

표 21. 산림청 보호지역 담당부서

표 22. 산림청 분야별 예산

표

23. 산림청 산림보호국 예산 현황·

표 24. 산림청 예산개요에 제시된 분야의 변화

표 25. 산지전용에 따른 산림면적 감소 추이

표 32. IUCN 보호지역 카테고리와 과업대상 보호지역의

표 33. 공원별 보전·관리계획 수립 가이드라인에 제시된 공원 전략체계

표 34. 관리등급 판별 기준 적용의 예시

표

35. 보호지역 관리등급 구분 ·

표 36. 보호지역 관리 전문조직의 신설

표

37. 2021~2023년도 국립공원공단 주요사업 평가기준····························································210

표 38. 2024년도 국립공원공단 주요사업 평가기준

표

표

39. 과업대상 육상보호지역에 대한 관리효과성평가 시행(안) ····················································218

40. 보호지역 거버넌스 발전단계 ··································221

표 41. 산지전용에 따른 산림면적 감소 추이

표 42. 보호지역별 관리목표와 핵심지표 ·

표 43. 보호지역별 관련 주요 지표 ··································································································234

그림 목차

그림 1. 과업의 목적

그림 2. 대한민국의 보호지역 현황

그림 3. 과업의 추진체계

그림 4. 세계 보호지역 현황도

그림 5. 세계경제포럼에서 제시한 인류의 생존을 위협할 요소

그림 6. 지구생명지수

그림 7. 인류의 지속가능성 확보를 위한 국제사회의 노력

그림 8. Kunming-Montreal GBF·····································

그림 9. 쿤밍-몬트리올 글로벌 생물다양성 프레임워크

그림 10. 제5차 국가생물다양성전략(2024-2028)

그림 11. 2030 국가보호지역 확대 로드맵(2023)

그림 12. 국가보호지역 확대계획

그림 13. 유럽연합 Natura 2000 현황

그림 14. 호주 잠정 생물지리학적 지역 구분도(IBRA7)

그림 15. 독일의 보호지역 현황

그림 16. 대한민국 보호지역 현황··

그림 17. 환경부 조직도와 보호지역 담당부서

그림 18. 자연공원 중 국립공원 관리체계

그림 19. 야생생물(특별)보호구역 관리체계

그림 20. 시·도 생태·경관보전지역 관리체계

그림 21. 제3차 자연공원기본계획(2021-2025)

그림 22. 제4차 야생생물보호 기본계획(2015-2025)

그림 23. 국립공원 입장객과 육상국립공원 입장객 추이

그림 24. 산림청 행정조직도 ··

그림 25. 백두대간보호지역 관리체계

그림 26. 산림유전자원보호구역 관리체계 ·····

그림 27. 제2차 백두대간보호 기본계획(2016-2025)··

그림 28. 제3차 산림유전자원보호구역 관리기본계획(2023-2027)···············································102

그림 29. 국가유산청 행정조직도

그림 30. 천연기념물 관리체계

그림 31. 자연유산법 기반 천연기념물 관리체계의

육상보호지역 제도 개선방안 연구

그림 32. 자연유산 보존관리 5개년 계획(2021-2025) ································································121

그림 33. 자연유산 관련 현상변경 처리 건수의 변화 추이·····························································123

그림 34. 보호지역 관리시스템 구성요소 ·

그림 35. 육상보호지역 제도 개선정책 수립 원칙 ··

그림 36. 연구내용 기반 SWOT 분석 ·····················

그림 37. 육상보호지역의 비전과 단계적 접근방안··········································································152

그림 38. 보호지역 관리의 선순환 구조와 핵심 요소 ·

그림 39. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략 ········································································159

그림 40. 보호지역 기본법 제정 전(상)과 후(하)의 차이 개념도

그림 41. 생태계서비스의 유형과 생태계서비스 지불제의 개념······················································175

그림 42. 생태계서비스 지불제 추진방안 ·

그림 43. 세계경제포럼과 경제협력개발기구에서 바라본 바이오경제

그림 44. DACUM법을 활용한 산림유전자원보호구역 담당자 직무분석의

그림 45. 보호지역 담당자 아카데미의 예시 ··················································································187

그림 46. 생물다양성 정보공개 정책 추진전략

그림 47. 국립공원 보전관리계획 수립체계의 개선방향

그림 48. 보호지역의 관리원칙

그림 49. 산림생물다양성 증진 사업체계도 예시

그림 50. 보호지역과 관련된 매뉴얼 제작 사례

그림 51. 국립공원공단 경영전략체계

그림 52. 2024년도 네이처링 기반 활동결과와 연도별 변화 추이················································222

그림 53. 시민과학자 운영 사례 ········································································································223

그림 54. 2030 국가보호지역 확대 로드맵에 제시된 국가보호지역 확대계획 ·······························226

그림 55. 광역지자체별 보호지역 비율

그림 56. 국민이 생각하는 가장 중요한 환경문제 순위 2021년(상)과 2023년(하) 결과·············238

그림 57. 환경부와 산림청 생물다양성 전문가 교육과정 현황

3. 과업의 범위와 내용 4. 과업의 추진체계

제1장. 과업의 개요

제1장. 과업의 개요

1.

과업의 배경과 필요성



세계 3대 환경협약1)이라고 일컬어지는 것은 기후변화협약(UNFCCC)과 사막화방

지협약(UNCCD), 생물다양성협약(CBD)으로 특정한 국가나 지역에 한정된 것이 아

니라 전 지구적으로 발생하고 환경문제이자 인류의 지속가능성을 심각하게 위협하

는 원인에 대한 국제사회의 약속이라고 할 수 있음

 우리나라 역시 국제사회의 일원으로서 역할을 다하기 위해 1993년 12월 14일에

유엔기후변화협약(UNFCCC)에 가입하였고, 1994년 10월 3일에 생물다양성협약에 가입하였으며, 1999년 8월 17일에 사막화방지협약(UNCCD)을 가입하였음(국립생

태원 홈페이지)

 이 중 생물다양성협약은 1992년 유엔환경개발회의(리우회의)에서 ‘생물다양성의 보전과 지속가능한 이용을 위한 기본이 되는 협약’으로서 당시 158개국 정부 대

표가 서명하여 1993년 12월 29일에 발효되었음 우리나라는 생물다양성협약에 1994년 10월 3일에 가입하였고 1995년 1월 1일부터 발효됨

생물다양성협약 최고 의사결정기구가 당사국총회(COP, Conference of the Parties)임 2010년 제10차 당사국총회(나고야, 2010)에서 ‘2011-2020년 생물다양성 전략계획(아 이치타겟)’ 채택하여 생물다양성 보전을 위한 인류의 목표를 제시하였음 Post 2020 생물다양성 전략계획의 수립은 코로나19로 인해 제15차 당사국총회 1부 행사가 2021년도에 중국 쿤밍에서 진행되었고 2부 행사가 2022년 12월에 캐나다 몬 트리올에서 개최되었으며, Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework를 채택 하였음

 전술한 바와 같이 대한민국 역시 회원국으로서 전략의 채택을 지지하였으며, 협약 의 내용을 반영하여 제5차 국가생물다양성전략(2024-2028)을 수립하여 국무회의 에서 의결(2023.12.12)하였음(대한민국 정책브리핑)

 제5차 국가생물다양성전략(2024-2028)은 다양한 전략과 추진과제를 수립하였는 데, 핵심 성과목표로 2030년까지 식별된 훼손지 중 30%에 대해 복원사업을 착수 하고, 자연기반해법을 통해 26.7백만톤의 탄소를 흡수하며, 지속가능경영보고서

1) 국제환경협약(International Environmental Agreements)은 자연자원에 대한 인간 영향의 방지 또는 관리를 통해 환경 을

공시기업 중 자연자본 정보 공시기업 비율을 2030년까지 30%에서 50%로 확대, 유해보조금 축소 및 친환경 인센티브 확대, 생활권 도시숲2) 면적을 2027년까지 54,354ha에서 70,000ha로 확대하고 접근가능한 녹지를 300m 이내로 확보하는

노력을 제시함

 특히 보호지역과 관련해서 ‘2022년 현재 각각 17.3%와 1.8%인 육상보호지역과 해양보호지역의 면적을 2030년까지 30%로 확대하도록 노력한다’라고 하였음

2022년 기준이므로 육상보호지역은 8년간 연간 1.59%p, 해양보호지역은 연간 3.5%p

씩 증가해야 하므로 2024년 말 현재 육상보호지역은 20% 수준, 해양보호지역은 8.8% 수준까지 확대되었어야 함 하지만 우리나라 보호지역은 2024년 8월 현재 육상보호지역은 17,505.0㎢(국토면적의 17.45%), 해양보호지역은 7,951.7㎢(영해면적의 1.81%) 수준임(한국보호지역 통합DB 관리시스템 홈페이지)

 보호지역의 확대는 인류의 생존과 지속가능성에 있어서 매우 중요한 요소라고 할 수 있음. 하지만 보호지역 확대와 더불어 핵심적인 요소는 보호지역과 관련된 제

도와 시스템의 개선을 통해 보호지역 확대는 물론이고 보호지역 지정 이후에 보 호지역으로 인해 발생하는 효과를 더욱 극대화하는 것이 필요함

 IUCN(2003; 2008)은 일명 Paper Park에 대한 우려를 수시로 언급하고 체계적 관리가 매우 시급함을 이야기하였으며, Wauchope 등(2022)에 따르면 전세계

1,506개 보호지역에서 물새에 대한 연구를 통해 확인한 결과 보호지역 지정만으

로는 물새 개체군에 일관되게 긍정적인 효과를 보이지 않았다고 하고 잘 관리된

보호지역을 만들고 이를 지원하는데 중점을 두어야 함을 제시함

 국내에서도 보호지역 관리에 반해 보호지역 내 핵심서식지와 무분별한 이용에 따

른 부정적 영향이 증가하고 있다(국립공원연구원, 2018)고 언급한 바 있으며, 실 제로 국립공원 내 육상과 해양폐기물이 계속 증가하고 있고 불법행위 역시 2019

년부터 2022년까지 꾸준히 증가함(국립공원, 2024)

특히, 보호지역 지정 이후에 ‘설악산국립공원 오색삭도’의 추진 결정과 ‘지리산 산악 열차 시범사업 추진 시도’, ‘평창올림픽 알파인 활강스키장을 위한 가리왕산의 훼손’ 등과 같이 보호지역에 대한 개발압력이나 훼손행위는 계속되고 있음  이처럼 보호지역의

제1장. 과업의 개요

 따라서 본 연구는 보호지역의 확대라는 인류와 우리나라의 핵심적 목표와는 별개

로 보호지역의 관리체계 또는 제도 개선을 통해 보호지역의 가치 제고에 기여하

는 방안을 제시하고자 하였음

Kunming-Montreal GBF의 핵심은 단순한 보호지역 확대보다 생물다양성의 보전과 증진이나 많은 정책과 관심이 보호지역 확대와 이로 인한 갈등으로 초점이 맞춰짐으 로써 궁극적으로 달성하고자 하는 목표와는 괴리감이 발생하고 있음

 특히 제10차 생물다양성협약에서 채택된 Aichi Target과 제15차 생물다양성협약

에서 채택된 Kunming-Montreal GBF에 따라 보호지역 확대에 집중했던 정책의

방향을 보호지역의 체계적 관리까지 확대하고자 연구를 수행하였음

이에 본 연구에서 제시된 내용은 보호지역의 확대보다는 보호지역의 관리와 관련된

주체에 대한 개선방안이나 관련 제도의 개선을 통해 보호지역 관리의 효과성과 효율 성 등을 제고하기 위한 것에 초점이 맞춰져 있음 하지만 본 과업에서 제시된 다양한 정책은 궁극적으로 보호지역 확대와도 연계될 수

있으며, 보호지역 확대에도 기여할 수 있을 것으로 판단됨

2. 과업의 목적

 본 과업의 목적은 대한민국 정부가 지정하고 관리하고 있는 보호지역 6개를 대상

으로 주요 현황을 살펴보고 문제점을 파악하여 개선방안을 도출하는 것이며, 그

대상은 다음과 같음

환경부: 자연공원, 생태·경관보전지역, 야생생물보호구역

산림청: 백두대간보호지역, 산림유전자원보호구역

국가유산청: 천연기념물(천연보호구역)

 다만, 이들 보호지역을 관리하고 있는 3개 부처에 대한 현황 파악을 통해 보호지

역 관리시스템의 현황과 더불어 부족한 점 및 개선해야 할 부분을 검토하는 것이

라고 할 수 있음

즉, 6개의 보호지역에 한정하여 연구가 수행되었지만 부처별 관리현황을 포함하여 연 구가 이루어질 수밖에 없기 때문에 연구의 방향은 대한민국 보호지역 관리체계의 개

선 또는 육상보호지역 제도 개선방안이란 방향에 맞춰 진행되었음  특히 본 연구의 핵심적 비전이자 지향하는 바는 제15차 생물다양성협약 당사국총

회에서 채택된 Kunming- Montreal GBF의 비전과 동일하며, 이와 연계한 개선

방안을 도출하는 것이 연구의 방향이며, 현실적이고 실질적인 제도화 방안을 도출

하고자 하였음 그림 1. 과업의 목적

제1장. 과업의 개요

3. 과업의 범위와 내용

1) 과업의 범위

(1) 시간적 범위

 계약 체결일로부터 12월 13일까지3)

 계획의 시간적 범위는 별도로 작성하지 않았으나 일부 항목은 달성시기를 명시한

경우도 있으며, 일부 장기적인 비전4)에 대한 제언을 시행하였음

(2) 공간적 범위

 본 연구의 포괄적인 공간적 범위는 대한민국의 육상보호지역으로서 24개 유형이 며, 부처별로는 환경부 13개, 산림청 8개, 국가유산청 3개 유형으로 구분됨

육상보호지역 면적은 2024년 8월 현재 17,505.0㎢이고 국토면적의 17.45%임 표에서 제시된 육상보호지역 면적의 합계와 틀린 것은 자연공원과 명승, 천연보호구 역 중 상당한 면적이 해양지역에 위치하고 있는 것이 있기 때문임5)

 다만, 본 연구에서는 이들 24개 유형 중 환경부의 3개 유형6)과 산림청의 2개 유 형, 국가유산청의 천연기념물 등 6개 보호지역이나 국가유산청의 천연기념물은 식 물이나 동물 등 특정한 종을 대상으로 하는 경우가 많기 때문에 타 부처의 보호

지역과 유사한 형태인 천연보호구역을 포함하여 연구를 수행하였으며, 각종 정책 의 방향 역시 천연보호구역을 중심으로 언급하고 있음 환경부 : 자연공원, 생태·경관보전지역, 야생생물보호구역

산림청 : 백두대간보호지역, 산림유전자원보호구역 국가유산청 : 천연기념물(천연보호구역 포함)

 따라서 본 연구의 핵심적 대상은 과업대상인 6개의 보호지역이라고 할 수 있음

 다만, 육상보호지역 제도의 개선방안과 관련해서 과업대상인 6개의 보호지역만을 대상으로 개선방안을 한정하여 제시하는 것은 사실상 매우 어렵기 때문에 과업대 상 보호지역 이외에도

제도 개선방안 역시 대상이 더 확대되어 제시하기도

4) 본 과업은 국가의 법정 기본계획이 아니므로 별도의 시간계획을 수립하지 않는 대신, 생물다양성협약에서 채택된 Kunming-Montreal GBF의 목표와 장기 비전과의 연계성을 갖도록 관련 내용이 일부 포함됨

5) 국립공원 중 한려해상국립공원, 태안해안국립공원, 다도해해상국립공원, 변산반도국립공원 등은 해양면적을 약 2,753㎢ 를 포함하고 있으며, 천연보호구역 역시 홍도천연보호구역이나 마라도천연보호구역 등을 비롯해 다수의 천연보호구역 에 해양면적이 포함되어 있음

6) 자연공원은 국립공원, 도립공원, 군립공원으로 나뉘는데, 이를 자연공원 하나로 설정하였음

제1장. 과업의 개요

현황

주무부처 유형 면적(㎢) 개수(개) 면적비율(%) 근거 법률*

국립공원6,870.222316.81

군립공원237.56270.58

도립공원1,007.97292.47

자연공원법

상수원보호구역1,151.782942.82수도법

생태·경관보전지역243.9090.6

시·도 생태·경관보전지역37.55230.09

환경부 (13)

산림청 (6)

자연환경보전법

수변구역1,189.2342.914대강 수계법

습지보호지역135.72320.33

시·도 습지보호지역2.1460.01

습지보전법

야생생물보호구역999.643972.45 야생생물 보호 및 관리에 관한 법률 야생생물특별보호구역26.5710.07

특별대책지역2,419.7425.92환경정책기본법 특정도서13.812570.03도서생태계법

백두대간보호지역2,646.0016.47백두대간보호에 관한 법률 산림유전자원보호구역1,764.054464.32

경관보호구역186.9110.46

생활환경보호구역0.1410

수원함양보호구역2,913.1217.13 재해방지보호구역34.7710.09

산림보호법

국토

교통부 (2)

국가

유산청7) (3)

도시자연공원구역274.80120.67공원녹지법 자연환경보전지역9,794.39123.96

명승226.711310.55

천연기념물1,192.203952.92 천연보호구역456.32111.12

국토계획 및

이용에 관한 법률

자연유산법 (문화재보호법 분법)

총계33,825.242,105100

출처: 한국보호지역 통합DB 관리시스템

2) 과업의 내용

 본 연구의 내용적 범위는 ‘육상보호지역 제도 개선방안 연구’의 과업지시서 내용 을 준용하며 그 내용은 다음과 같음

본 내용적 범위는 과업지시서에 나온 내용을 그대로 인용하여 제시한 것으로 실제 과업의 수행에 있어서는 과업지시서 내용을 재분류하여 방안을 제시하였음

다만, 문화재청으로 표현되어 있는 부분은 정부조직 명칭이 변경되었기 때문에 국가

유산청으로 변경하여 표현하였음

개선 방향 도출

 IUCN, UN 생물다양성협약 등 국제기구 및 연구기관에서 제시하는

지정기준, 관리방안 자료조사

 해외 우수 보호지역 도입 및 개선 사례

 해외 보호지역 관련 거버넌스 구축 및 운영 우수사례

분석  한국에 적용 가능한 보호지역 정책 발굴 및 타당성 검토

(2) 환경부, 산림청, 국가유산청 산하 육상보호지역

 보호지역별 도입 배경, 면적, 법적 근거, 관리실태 등 현황 자료조사

 자연공원, 야생생물(특별)보호구역, (시·도)생태·경관보전지역, 백두대간보호지역, 산림유전자원보호구역, 천연기념물(천연보호구역 포함)

 보호지역별 생물다양성 기여 가능성 및 효과성 검토

 보호지역별 현장 관리시스템 현장 조사

 보호지역별 개선방안 발굴 및 제안

제시

제1장. 과업의 개요

추진체계  본 과업은 육상보호지역 제도 개선방안 연구로서 우선 연구방법과 연구의 기본방 향을 선정하기 위해 선행연구의 자료를 토대로 발주처와 협의 등을 연구 조사방 법 및 연구의 기본방향을 설정하였음  특히 과업지시서에 제시한 연구의 범위에 맞춰서 환경부와 산림청, 국가유산청의

보호지역 관련 현황과 제도를 검토하였고 국내외 보호지역 관련 우수사례 역시 검토하여 연구결과를 취합하였음  이후 연구결과의 도출을 위해 보호지역

방안을 함께 제시하였음

현실화

하여 제시하였음 한편, 과업의 결과가 실질적으로 수행될 수 있기 위해서는 과업의 완료 이후에 관련 주체와의 협력을 통해 실질적인 성과를 거둘 수 있도록 노력하는 것이 더욱 중요함

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례8)

1. 보호지역 현황

1) 지구의 보호지역 현황



세계자연보전연맹(IUCN)은 Protected Planet Report(2016)에서 인류의 2/3가 보

호지역 인근이나 하류에 살고 있어 보호지역의 영향권에 있다고 하였고, 생물다양

성협약(CBD) 당사국총회에서는 인류의 지속가능성을 확보하기 위해서는 2030년까

지 육상과 해양지역의 30%를 보호지역으로 지정해야 한다고 하였음

 하지만 유엔환경계획과 국제자연보전연맹이 함께 추진하고 있으며, 유엔환경계획

세계보전모니터링센터(UNEP-WCMC)에서 관리하고 있는 세계보호지역 데이터베

이스(WDPA)에 따르면 전세계 보호지역 지정현황은 아직 부족한 편으로써, 2024 년 7월 현재 244개 국가에 걸쳐 총 294,035개소가 보호지역으로 지정되어 있으 며, 육상보호지역은 275,835개소이고 지구 육상면적의 16.11%인 21,728,787.9㎢ 가 지정되어 있다고 보고하였고 해양보호지역은 18,436개소이며, 지구 해양면적의 8.06%인 29,202,667.9㎢가 지정되었다고 보고하였음 WDPA는 지속적으로 데이터가 업로드되므로 조사시기마다 수치가 다를 수 있음

(출처: WDPA)

8) 보호지역 현황자료는 세계보호지역 데이터베이스(WDPA)와 한국보호지역 통합DB 관리시스템(KDPA)의 자료를 활용하 였으며, 필요에 따라 부처의 자료를 보완적으로 사용하였음

 특히 IUCN은 Protected Planet Report(2024)를 통해 보호지역 면적이 육지 및

내륙 수역의 17.6%, 해양 및 해안 지역의 8.4%에 도달했다고 보고하였음9)

또한, 2020년 이후로 육지 및 내륙 수역 영역에서 추가로 629,000㎢(대한민국 면적의

약 6배), 해양 및 연안 영역에서 177만㎢가 보호지역으로 지정되었다고 보고하였으

며, 보호지역 지정목표인 30%를 달성한 국가와 영토가 51개에 달한다고 하였음

 하지만 보호지역의 확대 수준이 현 수준을 유지하는 경우 30% 달성은 어려운 상

황으로 보다 빠르게 보호지역을 확대해야 함을 제시하였음

 생물다양성은 인류가 당면한 여러 문제 중에서도 매우 심각한 문제로서 인류의 지속가능성을 위협하고 있는 요소라고 할 수 있음. 이는 비단 생태계를 연구하거 나 생태계 보전을 외치는 시민사회단체만의 의견이 아님



전세계 각국의 정계, 관계, 재계 유력인사와 언론인, 경제학자 등이 세계 경제의 현안과 경제 문제에 대한 각종 해법 등을 함께 논의하는 민간 포럼인 세계경제포

럼(WEF) 역시 생물다양성 문제를 매우 심각한 문제로 인식하고 있음(WEF, 2020)

WEF에서는 인류의 생존을 위협할 요소 10가지를 선정하였는데, 생물다양성은 ‘극단 적 기상이변’과 ‘기후행동의 실패’, ‘자연재해’ 이후 네 번째로 위험한 요소라고 판단 하였으며, 파급력 기준으로는 ‘기후행동의 실패’, ‘대량 살상무기’ 다음으로 세 번째로 높은 인자라고 판단하였음

 또한, 세계자연기금(WWF)과 런던동물학회(ZSL)에 따르면 지구생명지수(Living Planet Index)가 2020년 기준 평균 0.27인 상황임 지구생명지수 : 1970년을 1로 기준을 정했을 때 육상 및 담수 및 해양 서식지에서의 척추동물 종의 개체수 경향을 기반으로 생물다양성 상태를 평가한 지수

 한편, 보호지역은 인류가 당면하고 있는 생물다양성의 문제를 해결하는데 있어서 가장 큰 열쇠라고 할 수 있음

 보호지역은 다양한 정의가 있지만 생물다양성협약(CBD)에서는 ‘특별한 보전 목적

을 성취하기 위해 지정, 통제, 관리되는 지리적으로 한정된 지역’이라고 말하며, 세계자연보전연맹(IUCN)에서는 ‘법률 또는 기타 효과적인 수단을 통해, 생태계서

비스와 문화적 가치를 포함한 자연의 장기적 보전을 위해 지정·인지·관리되는 지

리적으로 한정된 공간’이라고 보호지역의 정의를

(출처: WEF. The Global Risks Report 2020)

(출처: LPI 2020. Living Planet Index)

 따라서 우리나라를 비롯하여 모든 국제사회가 인류의 지속가능성을 위협하는 요소

에 대응하고자 노력하고 있음

 UN은 인류의 지속가능성 확보를 위해 ‘빈곤 종식’과 ‘기아 종식’ 등 지속가능발전

목표 17가지를 제시하고 있으며, 이 중 13번이 기후변화 대응, 14번이 해양생태

계 보전, 15번이 육상생태계 보전으로 생물다양성과 관련한 목표가 2가지 이상이

라고 할 수 있음

UN 생물다양성 정상회의(2020)에서는 생물다양성 보전을 위한 보호지역 확대가 충분

히 이루어지지 못하였고 생태계의 황폐화가 지속되고 있어 지구의 지속가능한 이용 이 어려워졌음을 인정한 바 있으며, 생물다양성은 모두의 책임임을 동의하고 4가지 메시지를 발표하였음

 파리기후체제는 주로 온실가스 감축 목표에 초점이 맞춰진 교토의정서 체제를 온 실가스 감축만이 아니라 적응, 재원, 기술이전, 역량 배양, 투명성 등을 포괄하는

방안의 추진을 시행하는 신기후체제로의 변화를 의미하며, 생물다양성의 보전 분

야와 공동의 노력을 기울여야 함을 제시하고 있음

 생물다양성협약에서는 아이치타겟으로 대표되는 목표를 보다 상향해 보호지역을

육상과 해양 모두 30%로 확대하고, 훼손지 복원 역시 30%를 추진하며, 생물다양 성의 성과를 공정하게 배분하는 동시에 관련 주체가 협력하고 기금을 만들어 생 물다양성의 손실을 멈추기 위해 노력하기로 함 그림 7. 인류의 지속가능성 확보를 위한 국제사회의 노력

제2장. 보호지역 관련 국제동향과

2) 보호지역의 의미와 생물다양성협약

(1) 보호지역의 정의와 카테고리 시스템

 보호지역은 말 그대로 보호를 목적으로 하는 지역이며, 생물다양성을 지키기 위한

보호지역의 정의는 무수히 많은 기관과 연구자들이 제시한 바 있음

 그중에서 보호지역의 정의 중 가장 보편적으로 사용되고 있는 정의는 UN(1992)에

서 이야기한 「특정 보전 목적을 달성하기 위하여 지정되거나 또는, 규제되고 관리

되는 지리적으로 한정된 지역」이란 정의와 IUCN(2008)에서 제시한 「장기적인 자

연보전뿐만 아니라 관련 생태계서비스 및 문화적 가치증진을 위해 법적, 또는 기 타 실효적 방법으로 인지되고 전용화되며 관리되고 있는 명확하게 정의된 공간」

이란 정의라고 할 수 있음

 한편, 대한민국 환경부는 2007년도에 보호지역은 ‘특정 지역의 자연생태계, 자연

경관지, 문화유적지 등의 자연환경이나 문화 환경을 개발이나 훼손으로부터 보호 하기 위해 법률에 따라 지정된 일정한 구역’이라고 정의하였고, 국립공원공단은

‘생물다양성, 생태계, 자연문화자원, 경관의 보전 및 지속가능한 이용을 목적으로

법적 또는 기타 효율적인 수단으로 지정 관리되는 지역’, 한국법제연구원(2005)은 ‘자연환경 또는 문화유산을 보호하기 위하여 일정한 관리방식 또는 계획 아래 개 발 또는 이용을 제한하는 토지·산지·습지·수면’이라고 제시함

 김보현(2012)은 ‘생물다양성과 경관·문화자원을 보전하고 생태적·문화적 가치와 생 태계서비스를 증진하기 위하여 법률로 지정·관리되는 지역’이라 하였으며, 전재경 (2007)은 ‘보전지역, 보전구역, 국토관리지역, 개발제한구역 등을 포함한 광의의 개념’이라고 하였음

 이상의 내용을 토대로 보호지역의 주요한 키워드와 의미를 살펴보면 다음과 같음

키워드 : ‘생물다양성’, ‘생태계서비스’, ‘생태계 또는 자연’, ‘문화적 가치’, ‘보전’, ‘지리

적 공간’, ‘법률’, ‘관리’

의미 : 생물다양성 보전구역, 생태계서비스와 문화적 가치의 보전, 지리적으로 명확한 경계의 구역, 법률 및 제도에 의한 관리

 즉, 보호지역의 정의를 본 연구에서 새롭게 정의할 필요는 전혀 없지만,

표

2. 보호지역의 정의

세계자연보전 연맹(IUCN)

국제

기구

정의

법이나 기타 효과적인 수단을 통해 생물다양성, 자연, 관련 문화자원 보호와 유지를 위해 특별히 지정된 지역(IUCN, 1994)

법률 또는 기타 효과적인 수단을 통해, 생태계서비스와 문화적 가치를 포함 한 자연의 장기적 보전을 위해 지정·인지·관리되는 지리적으로 한정된 공간 (IUCN, 2007)

생태계서비스와 문화적 가치를 포함한 자연의 장기적 보전을 위해 법 또는 다른 효과적인 수단으로 지정, 인지, 관리되는 지리적 공간(IUCN, 2008)

생물다양성협약 (CBD) 특별한 보전 목적을 성취하기 위해 지정, 통제, 관리되는 지리적으로 한정된

유엔환경계획 (UNEP)

지역

지역의 생물다양성과 생태계의 기능이 유지 보호될 수 있도록 법적으로나

다른 효과적인 방법으로 관리되는 육지, 담수, 해수 또는 하구의 일정 지역 (UNEP, 2003)

지구와 생명공동체가 인간에 의해 제한을 받지 않는 지역

자연 상태 그대로 유지, 보호, 관리되는 원시지역으로 생태적, 지리적 그리 고 다른 과학적, 교육적, 경관적, 역사적 가치가 포함된 지역

영국 (국립공원 관련 법)

해외 미국 (Wilderness Act)

일본

(토지이용 기본계획)

독일 (연방자연보호법)

산림청

환경부(2007)

국내

과학적 연구 및 레크레이션을 위한 자원을 제공하기 위하여 중요한 야생생 물 서식처를 보호 및 관리 현재와 미래 세대를 위한 자연환경 보존, 향상, 관리의 목적

풍경지역과 생태계를 보전하고 이용을 증진함으로써 국민의 보건·휴양 및 문화생활에 기여하는 것

특정한 야생 동·식물종 군집이나 이들의 생태계 유지, 학문적·자연사적·지리 학적 이유, 또는 희소성, 우수한 아름다움 등을 근거로 전체 혹은 개별적인 부분에 있어서 자연과 경관의 특별한 보호가 요구되는 지역

생물다양성과 자연자원 및 문화자원의 보호와 관리를 위해 특별히 지정된 곳으로써 법적인 기타 효과적인 수단에 의해 관리되는 육상 및 해상지역

특정지역의 자연생태계, 자연경관지, 문화유적지 등의 자연환경이나 문화 환경을 개발이나 훼손으로부터 보호하기 위해 법률에 따라 지정된 일정한 구역

국립공원공단 (2006) 생물다양성, 생태계, 자연문화자원, 경관의 보전 및 지속가능한 이용을 목적 으로 법적 또는 기타 효율적인 수단으로 지정 관리되는 지역

국토연구원 (2007)

연구자 김보현(2012)

한국환경복원 기술학회(2011)

생물다양성의 보전 유지를 위해 생태계 및 생태계의 집합, 보호가치가 있는 서식처 또는 종과 이와 관련된 자연경관 및 문화자원을 대상으로 법률에 의 해 규제되는 지역

생물다양성과 경관·문화자원을 보전하고 생태적·문화적 가치와 생태계서비 스를 증진하기 위하여 법률로 지정·관리되는 지역

오랜 기간동안 자연보전 및 문화적 가치를 생태계서비스와 생물다양성 증진 을 위해 육지 및 해양 경관을 포함한 효과적 관리. 지정, 통제하는 제한된

지리적 공간

전재경(2007)보전지역, 보전구역, 국토관리지역, 개발제한구역 등을 포함한 광의의 개념 한국법제연구원 (2005) 자연환경 또는 문화유산을 보호하기 위하여 일정한 관리방식 또는 계획 아 래 개발 또는 이용을 제한하는 토지·산지·습지·수면

출처: 국립공원관리공단(2015) CBD 권고사항 이행을 위한 보호지역 확대 로드맵 마련 연구 내용 일부 수정

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

표 3. IUCN 보호지역의 지정기준

보호지역 특성 관련사항 규모(Size)

• 엄격한 보전을 위해 야생성을 유지할 수 있는 충분한 면적 • 하나 이상의 완전한 생태계를 포함하는 충분한 면적이 필요함

용도지역 (Zoning)

관리책임 (Management responsibility)

토지소유권 (Ownership of Land)

지역적 차이 (Regional variation)

복수 등급화 (Multiple classifications)

보호지역 주변지역

(The areas around protected areas)

• 보호지역 지정 유형에 따라 주요 관리목적이 결정되지만, 흔히 지역 상태에 따라 다양한 목적의 용도구역(management zone)으로 구분 가능

• 보호지역의 ¾ 이상(75%)이 주요 관리목적에 따라 관리되고 나머지 지역도 주요 목적에 반하지 않는 관리

• 근본적으로 정부가 관리의 책임

• 보호지역 카테고리 유형 Ⅰ~Ⅲ은 일반적으로 정부기관이 책임

• 보호지역 카테고리 유형 Ⅳ~Ⅴ는 국가의 법적 테두리 안에서 지방정부가 관 리 책임

• 공공기관(중앙, 지방정부, 보전단체)에 의한 소유가 관리를 강화하고, 특히 보호지역 카테고리 유형 Ⅰ~Ⅲ인 경우 공공기관에서 소유하는 것이 바람직

• 소유권과 관계없이 지역사회의 의지와 지원이 관리의 성공요인

• 자문과 의사소통체계, 주민참여 및 합의도출, 인센티브 등 효과적 장치 필요

• 인간의 점유가 많았던 유럽의 경우 보호지역 카테고리 Ⅴ가 많으나 인간의 존재가 보호에 지장을 주는 것은 아님

• 하나의 보호지역 카테고리 유형 안에 다른 유형이 존재하기도 함

• 보호지역 카테고리 유형 Ⅴ가 유형 Ⅰ~Ⅳ 지역을 포함하기도 하며, 어떤 곳 은 유형 Ⅱ와 연결되기도 함

• 보호지역 카테고리 유형 Ⅱ지역이 유형 Ⅰa, Ⅰb 지역을 포함하고 있는 경우 도 있음

• 생태적, 경제적, 정치적, 문화적으로 이들 지역은 주변 지역과 연계되어 있음

• 보호지역의 계획 관리는 넓은 지역을 포괄하는 지역적 계획이 되어야 함

• 보호지역 카테고리 유형 적용에 있어서도 완충 또는 주변 지역이 필요함

출처: 김보현(2012) 우리나라 보호지역 관리시스템 개선방안 연구

 한편, 보호지역은 어떠한 조건을 가져야 하는가에 대한 부분은 전술한 바와 같이 보호지역의 정의로부터 출발해야 하는데, 보호지역은 보전해야 할 대상이자 가치 가 있다는 것을 전제해야 함

 다만, 이와 같이 보전해야 할 가치가 있는 지역만으로 보호지역이 지정될 수 있거 나 그

지역 주변의 모든 여건을 함께 고려해야 보호지역이 진정으로 보전이 이루어지며 가

치가 증가하게 될 것이란 점임

 한편, IUCN은 보호지역의 지정 확대와 별개로 보호지역별 관리체계의 차이(격차)

가 지속적으로 발생하고 보호지역의 질적 제고가 이루어지지 못하는 상황에 대한

대응이 필요함을 제시하였으며, 이를 대응하는 방안으로서 바로 보호지역의 관리

체계 확립 등(시스템 확립, 정보구축과 소통, 행위제한 등)을 제시한 바 있는데

IUCN(2008)에서 제시한 카테고리 지정의 의도는 다음과 같음을 제시하였음

보호지역과 보호지역 시스템의 계획을 촉진

보호지역 관리에 대한 정보의 강화

보호지역 내 행위제한 지원

 한편, 환경보호의 질을 떨어뜨리기 위해 카테고리를 악용하지 말 것과 개발을 위 한 논쟁 등에 카테고리를 적용하지 말 것을 분명히 하였음

4. IUCN 보호지역 카테고리

유형 카테고리 명칭 관리목표 Ⅰ

a

학술적(엄정)보호구역 (Strict Nature Reserve)

b 원시야생지역 (Wilderness Area)

Ⅱ국립공원(National Park)

Ⅲ 자연기념물(Natural monument)

Ⅳ

Ⅴ

종 및 서식지관리지역 (Habitat/Species Management Area)

육상(해상)경관 보호지역 (Protected Landscape/Seascape)

Ⅵ 자원관리보호지역 (Managed Resource Protected Area)

엄격한 자연생태계 보호(과학적 연구, 환경 교육 등을 위한

자연환경의 확보), 교란 최소화, 대중의 접근 제한

원생지(야생지) 보호, 현세대와 미래세대를 위해 야생성을

유지할 수 있는 정도의 이용 허용

생태계 보호와 휴양

자연상태/자연과 가까운 상태로 유지할 수 있을 정도의 교 육적, 문화적, 여가 목적의 방문객 이용 관리

자연적 특징(feature) 보전(유일성, 자연성, 대표성 등) 연 구, 교육, 해설, 대중의 감상 기회 제공

중요 종, 개체군, 군집 또는 환경의 물리적 특성 보호를 위 한 서식처 확보 및 유지(관리 활동을 통한 보전), 대중에게

야생 관리 및 서식지 특성을 감상하고 교육할 수 있는 제한 된 지역의 개발

육상/해상 경관의 보전과 휴양, 전통적 토지이용, 건축양식, 사회문화적 표현의 지속을 통해 자연과 문화의 조화로운 상 호작용을 유지, 지역에 적합한 규모나 유형의 관광, 휴양을 통한 대중 향유 기회 제공

출처: IUCN(2008) 보호지역 카테고리 적용을 위한 가이드라인

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

 즉, 보호지역 카테고리는 보호지역 시스템의 확립을 위해 보호지역이 보전하고자

하는 가치를 보다 효율적이고 효과적으로 추진할 수 있도록 하는 것으로 앞의 표

에서는 매우 간략하게 카테고리를 정의하고 있으나 세부적으로는 매우 자세히 카

테고리의 내용을 제시하고 있으며, 다음의 내용을 참조하도록 함

엄정자연보전지

주요 목적 - 지역적, 국가적, 세계적으로 뛰어난 생태계, 생물종(사건 또는 집단) 그리고 지리다양성(Geodiversity)의 특징을

지형적 특징을 보호

하기 위해 특별하게

지정된 지역으로, 인

간의 방문과 이용,

영향을 엄격하게 통

(Strict nature reserve) - 생물다양성과 지리,

제하고 제한하는 지 역 - 과학적 연구조사와 모

니터링을 위한 지역

보전 ※ 이러한 속성들은 대부분 인간의 영향을 받지 않을 것, 아주 작은 인간의 영향으로도 퇴화, 파괴될 수 있음

기타 목적 - 가능한 인간활동에 의해 교란되지 않은 상태로 생태계, 생물종, 지리다양성 특징을 보전 - 피할 수 있는 모든 접근이 배제된 지역을 포함하여 과학

적 연구, 환경 모니터링, 교육을 위한 자연환경을 유지 - 연구조사와 승인된 활동의 신중한 계획과 이행을 통해 교란을 최소화 - 자연과 관련된 문화적, 정신적 가치를 보전

주요 목적 - 현대적 기반시설이 없는 지역으로 중대한 인간의 활동으 로 교란되지 않고 자연의 힘과 형성과정이 지배하는 지

- 변형되지 않거나 약간

변형만 있는 넓은 지

역 - 자연특성과 영향력을

야생원시지역 (Wilderness area)

유지하고, 자연 상태

를 보전하기 위해서

보호되고 관리 - 낮은 밀도로 원주민이

나 지역공동체가 거

주하거나 일부 제한

된 개방

역으로, 현세대와 미래 세대가 그런 지역을 경험할 기회 를 가질 수 있도록 자연지역의 장기적인 생태계 온전성 (Integrity)을 보호

기타 목적 - 현세대와 미래 세대를 위해 지역의 원시야생성의 질을

유지할 수 있을 정도의 범위에서 대중접근 허용 - 원주민 공동체가 낮은 인구밀도로 거주하고, 보전 목적 과 양립할 수 있는 방식으로 유용한 자원을 이용하며 자

신들의 전통적인 원시야생성에 기반한 생활양식과 관습

의 유지 가능 - 성지 보호지역의 존중, 선조에 대한 존중 등의 원주민이 나 비원주민과 관련된 문화나 정신적 가치와 비물질적 혜택을 보호 - 원시야생지역 밖에서는 수행될 수 없는 교육과 과학 연 구활동으로 영향이 적은 최소한의 침입성만 갖는 활동

주요 목적 - 생물다양성을 보호하고 생태계 구조와 환경형성 과정을

지원하며 교육과 휴양을 증진

기타 목적 - 가능한 자연적 상태로 지리적 지역, 생물군집, 유전자원, 손상되지 않은 자연의 형성과정 등의 대표적인 지역들을

과 대규모의 생태적

형성과정을 보호하기

위한 넓은 지역 - 환경적, 문화적으로

양립할 수 있는 영

Ⅱ 국립공원 (National Park) - 생물종과 생태계 특징

적· 과학적, 교육·휴

양·탐방 기회의 토대

제공

영속시키기 위하여 지역을 관리 - 장기적으로 생태계 온전함과 회복력을 보전하기에 충분 한 밀도로서 생존 가능하고 생태적 기능을 할 수 있는 토착종의 개체군과 집단을 유지 - 특히 넓은 면적을 요구하는 종과 지역적 생태 과정 및 이 동 경로의 보전에 기여 - 자연자원에 대해 중대한 생물적, 생태적 퇴화를 일으키 지 않는 범위 내에서 영감을 주고, 교육적, 문화적, 레크 레이션 목적의 탐방객 이용 관리 - 생존을 위한 자원이용을 포함한 원주민과 지역공동체의 필요를 고려. 단, 이것은 주요한 관리목적에 반하는 영향

을 주지 않아야 함 - 관광을 통해 지역경제에 기여

Ⅲ

Ⅳ 종 및

보호하기 위해 남겨

두는 곳 - 동굴 같은 지리적 특

징이나 고대의 숲 같

자연기념물 (Natural monument) - 독특한 자연기념물을

은 생활적 특징 - 일반적으로 매우 면적 이 작고, 탐방객은 매우 많음

주요 목적 - 생물다양성과 서식지와 관련되어 있거나 자연적인 특징

이 있는 독특하고 뛰어난 지역을 보호

기타 목적

- 외부로부터 주요 변화를 받은 육상/해상 경관의 생물다

양성 보호를 제공 - 정신적, 문화적 가치들과 생물다양성의 가치가 함께 가

지고 있는 특정한 자연 장소를 보호 - 전통적으로 그 지역의 정신적, 문화적 가치를 보호

를 보호하는 것을 목

적 - 특정한 종이나 서식지

를 유지하기 위해서

정기적이고 적극적인 간섭을 필요로 함

서식지관리지역 (Habitat /species management area) - 특정한 종이나 서식지

주요 목적 - 생물종 및 서식지를 보호, 복원, 유지하는 지역 기타 목적 - 전통적 관리 접근을 통해 또 다른 생물학적인 특징 또는

식생 패턴을 보호 - 육상/해상 경관 규모의 보전 전략 요소로서 파편화된 서 식지를 보호 - 종과 관계된 서식지의 대중교육과 이해를 증진 - 도시민들이 자연과의 정기적인 접촉을 가질 수 있는 수 단 제공

Ⅴ

육상(해양)경 관 보호지역 (Protected landscape/ seascape)

- 시간이 흐르면서 사람

과 자연의 상호작용

이 중요한 생태적, 생물적, 문화적, 경

관적 가치가 있는 차

별적인 특징 지역을

만들어 내고, 이들

상호작용의 온전함을

보호

- 자연보전과 다른 가치

를 보호하고 유지하

는데 절대 필요한 지

역

자연자원의 지속가능한

Ⅵ

이용을 위한 보호지역 (PA with sustainable use of natural resource)

- 문화적 가치와 전통적

자연자원 관리시스템

과 함께 생태계와 서

식지를 보호

- 자연보전과 양립할 수

있는 낮은 수준으로

자연자원을 비산업적

으로 이용하는 것이

주된 목적 중 하나

- 일반적으로 규모가 크

고 대부분이 자연적

상태

주요 목적 - 전통적인 관리행위를 통해 인간과의 상호작용에 의해 만 들어진 중요한 육상(해상)경관과 이와 연관된 자연보전 과 다른 가치를 보호하고 유지

기타 목적 - 육상(해상)경관의 보호를 통해 전통적 관리접근법과 사

회, 문화, 영적 가치를 보호하고 자연과 문화의 균형 잡 힌 상호작용을 유지 - 문화적 경관과 연관된 생물종을 유지하고, 많은 이용이 있는 자연경관에 보전기회를 제공함으로써 광범위한 규

모의 보전에 기여 - 휴양과 관광을 통해서 즐거움, 복지, 사회경제활동의 기 회 제공 - 자연생산물과 환경서비스 제공 - 귀중한 육상(해상)경관과 그것이 포함한 자연 및 문화유

산에서 공동체의 능동적 참여를 강화하는 기본 틀 제공 - 농업생물다양성(Agrobiodiversity)과 해양생물다양성 (Aquatic biodiversity) 보전을 장려

주요 목적 - 보전과 지속가능한 이용이 서로에게 상승작용이 될 수 있도록 자연생태계를 보호하고 자연자원을 지속가능하 게 이용

기타 목적

- 생태적, 경제적, 사회적 차원을 고려하면서 자연자원의 지속가능한 이용을 장려 - 지역공동체에게 사회적, 경제적 이익을 증진

- 지역공동체의 생계를 위한 세대 간 안정성의 촉진 - 다른 문화적 접근법과 신념체계, 세계관을 사회 및 경제

적 자연보전 접근법의 범위 내에서 통합

- 인간과 자연사 이의 균형 잡힌 상호관계성의 발달과 유 지

- 국가, 지역, 지방 차원의 지속가능한 개발에 기여(마지막 차원은 자연자원 보호에 따라 주로 지역공동체와 원주

민)

- 주로 자연자원의 보전과 지속가능한 이용과 관계있는 과 학 연구조사와 환경 모니터링 촉진 - 지정된 보호지역 근처에서 살고 있는 사람들, 즉, 지역공 동체에 주요한 이익을 전달하는데 협력 - 휴양과 적절한 소규모 관광 촉진

출처: IUCN(2008)을 김보현(2012)이 재구성한 것을 인용

(2) 생물다양성협약 제15차 당사국총회(2020~2022)

 2010년 제10차 생물다양성협약 당사국총회(CBD COP 10)에서는 2011~2020년 생

물다양성 전략계획으로 Aichi Target을 통해 관련 내용을 정리하고 각 국가의 노

력을 촉구하였음

 특히 Aichi Target의 핵심적 목표로서 각 국가는 적어도 2020년까지 육상생태계

의 17%, 해양생태계의 10%를 보호지역으로 지정하도록 권고하였으며, 2020년까

지 악화된 생태계의 15%를 복원하고, 기타 다양한 정책을 제시하는 동시에 2015 년까지 각 당사자는 정책을 개발하고 채택하여, 효과적이고 참여적인 국가생물다

양성전략과 이행계획을 이행할 것을 제시하였음

우리나라 역시 이에 맞춰 제3차 국가생물다양성전략(관계부처 합동, 2014)을 수립함

 하지만 UN의 제5차 지구생물다양성전망(2020)에 따르면 성과도 있었으나 상당한

우려를 동시에 표명하고 있음

 즉, 17%의 육상 및 내수보호지역의 지정과 10%의 해양보호지역의 지정은 목표를

어느 정도 달성한 것으로 판단하였고 종의 멸종 속도도 다소 감소하고 있으나 종 의 멸종은 여전히 계속되고 있고 침입외래종에 대한 관리는 부분적으로만 성공하

였으며, 산림파괴율은 다소 낮아졌지만 목표를 달성하지 못하였고, 훼손지 복원 목표인 15%는 달성하지 못하는 등 대부분 목표를 달성하지 못한 것으로 보고함

유사한 시기에 이루어진 UN 생물다양성 정상회의(2020)에서는 보호지역은 그 목표를

어느 정도 달성하였으나 충분하지 않았다고 보고하였음

 또한, 많은 시민들이 생물다양성에 대해 인식하기 시작했으나 충분하지는 않은 것

으로 조사되었음

특히 대한민국은 이러한 인식에 있어서 가장 뒤떨어져 있는데, 한국환경연구원(2023)

의 국민환경의식조사 결과에 따르면, 대한민국 국민이 인식하는 국민환경의식조사 결 과 생물다양성 보호문제는 가장 낮은 등수로서 생물다양성과 관련한 인식증진에 완

전히 실패한 것으로 판단됨10)

 한편, 이러한 상황을 감안하여 생물다양성협약에서는 아이치타겟의 후속 계획이라 고 할 수 있는 Post 2020 Global Biodiversity Framework를 수립하기 위해 노

력하였으며, 코로나19 상황으로 인한 어려운 여건에도 제15차 생물다양성협약 당 사국총회를

그림 8. Kunming-Montreal GBF (출처:

 Kunming-Montreal GBF의 장기 비전은 자연과 조화로운 삶(Living in harmony with nature)이며, 비전 달성을 위해 4개의 핵심 목적과 23개 세부 목

표를 고려한 전략이 수립되었음

 이를 통해 각 국가별로 국가생물다양성전략을 수립하는 동시에 세부 보호지역 및

연관 정책에 대한 기본계획을 수립하도록 하고 있음

 한편, 대한민국에서는 Kunming-Montreal GBF를 기반으로 제5차 국가생물다양

성전략(2024-2028)을 수립하고 각 부처별로 관련 계획을 추가로 수립하였음

Kunming-Montreal GBF 주요 내용(출처: 환경부)

□ 2050 비전(2050 Vision) : 자연과 조화로운 삶(Living in harmony with nature)

□ 2030 미션(2030 Mission)

ㅇ 인류와 지구를 위해 긴급한 조치를 취하여 생물다양성 손실을 막고, 자연을 회복의 길로 되

돌려 놓음

□ 2050 목표(2050 Goals)

ㅇ 목표 A - 모든 생태계의 온전성·연결성·복원력을 유지·강화 또는 복원하고, 면적을 크게 확대

- 인간이 초래하는 것으로 알려진 생물종 멸종을 중단, 모든 종의 멸종률 및 위험을 1/10로 감소, 토착종의 개체수를 건강하고 복원가능한 수준으로 증대 - 야생종 및 가축종의 개체군 내 유전다양성이 유지되어 적응력을 보호

ㅇ 목표 B - 생물다양성이 지속가능하게 이용·관리되며, 생태계 기능 및 서비스 등 자연이 인간에게 주는 혜택이 가치화되고, 유지·강화

ㅇ 목표 C - 유전자원, 유전자원과 관련된 디지털서열정보 및 전통지식의 이용에서 발생하는 금전적·비 금전적 이익이 토착민과 지역사회 등에게 공정·공평하게 공유되고 대폭 증가되며, 국제적 으로 합의된

적절히 보호됨

ㅇ 목표 D - 쿤밍-몬트리올 글로벌 생물다양성 프레임워크(GBF)를 이행하기 위한 수단인 재원, 역량개 발, 과학기술협력, 기술에 대한 접근 및 이전이 모든 당사국(특히, 개도국, 최빈국, 군서도 서개도국, 시장경제전환국)에게 보장되고, 매년 7,000억 달러의 생물다양성 격차를 점진적

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

으로 줄이고, 재정흐름을 GBF에 동조화시킴

□ 2030 실천목표(2030 Targets)

< 생물다양성 위협 저감 실천목표 >

ㅇ 실천목표 1

- 모든 지역이 생물다양성이 통합된 공간계획 및 토지 및 해양의 이용변화 등 효과적인 관리

절차를 통해 하에 있도록 보장, 생물다양성의 중요도가 높은 지역의 손실을 완전히 없앰

(토착민과 지역사회(IPLC)의 권리를 존중)

ㅇ 실천목표 2 - 최소 30%의 훼손된 육지, 담수, 해양 및 연안 생태계가 효과적으로 복원되어 생물다양성 및 생태계 기능, 서비스, 생태적 온전성과 연결성을 강화시킴

ㅇ 실천목표 3 - 육지, 담수, 해양 및 연안지역(특히 생물다양성과 생태계 기능 및 서비스 측면에서 중요한 지역)의 최소 30%가 보호지역 및 기타 효과적인 지역기반 보전 조치(OECMs) 관리 체계 를 통해 효과적으로 보전·관리됨(IPLC의 권리를 존중)

ㅇ 실천목표 4 - 인간이 초래하는 것으로 알려진 멸종을 중단시키고 멸종위기종 등을 보전·복원하며, 토착 종·야생종·가축종의 유전적 다양성을 유지·복원하여 적응력을 유지하고, 현지 내 및 현지 외 보전 및 지속가능한 관리 규범, 효과적으로 관리되는 인간과 야생동물의 상호작용(충돌 최소화)을 통해 공존을 도모

ㅇ 실천목표 5 - 야생종의 이용, 수확, 거래가 지속가능하고, 안전하고, 합법적이도록 하며, 남획 방지, 의도 치 않은 종과 생태계에 대한 영향 최소화, 병원균 유출 위험을 감소시키고 생태계 접근법을 적 용함(IPLC의 권리를 존중)

ㅇ 실천목표 6 - 외래종의 유입경로를 확인·관리하고, 우선순위 침입외래종의 유입 및 정착을 막음으로써 침 입외래종의 영향을 제거, 최소화, 감소시키거나 저감시키고, 침입외래종의 개체수를 제거 또 는 조절하여 알려진 또는 잠재적인 침입외래종의 유입 및 정착률을 최소 50% 낮춤(특히 섬 과 같은 우선순위

화학물질로부터의 위험을 절반으로 감소, 플라스틱 오염의 방지 및 감소·제거를 위해 노력

ㅇ 실천목표 8

- 자연기반해법 또는 생태계기반접근을 포함한 저감, 적응, 재해위험 감소행동을 통해 기후변화 및 해양산성화가 생물다양성에 미치는 영향을 최소화하고, 생물다양성의 회복력을 증진(동 시에 기후행동이 생물다양성에 미치는 부정적 영향은 최소화하고 긍정적 영향은 촉진)

< 지속가능한 이용 및 이익공유 관련 실천목표 > ㅇ 실천목표 9 - 사람들(특히, 취약한 상황에 처해있거나 생물다양성 의존도가 큰)에게 사회적·경제적·환경적 이익 이 되도록 생물다양성 기반 활동, 제품, 서비스를 포함하여 야생종 관리 및 이용이 지속가능하 도록 보장(IPLC의 관습적인 지속가능한 이용을 보호·장려) ㅇ 실천목표 10 - 농생태적 및 기타 혁신적 접근법을 포함한 생물다양성의 지속가능한 이용과 생물다양성에 친화적인 관습을 통해 농업, 양식업, 어업 및 임업이 이뤄지는 지역이 지속가능하게 관리 되고, 이러한 생산체계의 회복력, 장기적 효율성 및 생산성과 식량안보에 기여

ㅇ 실천목표 11 - 자연기반해법과 생태계기반접근법을 통해 대기, 물, 기후, 토양건강, 질병 위험의 조절, 자 연재해로부터의 보호와 같은 생태계 기능 및 서비스를 포함한 자연의 인간에 대한 기여를 복원, 유지 및 강화

ㅇ 실천목표 12 - 생물다양성의 보전과 지속가능한 이용을 주류화함으로써 도시 및 인구 밀집지역의 그린 및 블루 인프라의 면적과 품질, 접근성 및 이익을 증가시키고, 생물다양성이 통합된 도시계 획을 보장하고, 토착 생물다양성과 생태적 연결성·온전성을 증진시키고, 인간 건강과 웰 빙, 자연과의 연결을 개선하여 포용적이고 지속가능한 도시개발과 생태계 기능과 서비스

제공에 기여

ㅇ 실천목표 13 - 유전자원의 이용, 유전자원에 관한 디지털서열정보 및 전통지식으로부터 발생한 이익의 공

정·공평한 공유의 보장을 위해 적용가능한 국제적 접근 및 이익공유에 관한 문서에 따라 유전자원에 대한 적절한 접근을 촉진하고, 이익공유의 상당한 증가를 촉진시키며, 모든 수 준에서 효과적인 법적·정책적·행정적

< 이행 및 주류화 관련 실천목표 >

ㅇ 실천목표 14

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

- 모든 공공 및 민간의 활동, 재정 및 금융흐름을 프레임워크의 목표 및 실천목표에 점진적으 로 동조화시키고, 정부의 전 부문에 걸쳐 정책, 규제, 계획 및 개발과정, 빈곤퇴치전략, 전 략환경평가 및 환경영향평가, 국가 회계에 생물다양성과 그 다중 가치의 완전한 통합을 보 장

ㅇ 실천목표 15 - 생물다양성에 대한 부정적인 영향을 점진적으로 줄이고, 긍정적인 영향을 증가시키며, 비즈

니스 및 재정 분야 생물다양성 관련 위험의 감소, 지속가능한 생산 패턴을 보장하기 위한 사업 을 활성화하기 위한 법적·행정적·정책적 조치를 취하며, 특히 대기업과 다국적 기업, 금융기관 이 다음의 조치를 취하도록 보장:

(a) 운영, 공급 및 가치 사슬, 포트폴리오에 따라 모든 대형 및 다국적 기업, 금융기관이 생물다양성에 대한 요구 및 위험, 의존도 및 영향을 정기적으로 모니터링, 평가, 투명 하게 공개

(b) 지속가능한 소비패턴을 촉진하는데 필요한 정보를 소비자에게 제공 (c) 해당되는 경우, 접근 및 이익공유 규정 및 조치 준수에 대해 보고

ㅇ 실천목표 16 - 지원 정책, 입법 및 규제체계의 수립을 포함하여 교육, 정확한 정보제공 및 대안에 대한 접근 개선을 통해 사람들이 지속가능한 소비를 선택할 수 있도록 격려하고, 모든 사람들이 지구와 조화롭게 살 수 있도록 공평한 방식으로 전세계 소비 발자국을 줄이고, 음식물류 폐기물을 절반으로 줄이며, 과소비와 폐기물 발생을 줄임

ㅇ 실천목표 17 - 생물다양성협약 제8조(g)항에 규정된 생물안전조치와 협약 제19조에 규정된 생명공학의 취 급 및 그 이익 분배를 위한 조치를 모든 국가에서 수립·강화 및 시행

ㅇ 실천목표 18 - 가장 유해한 보조금부터 정당하고 공정하고 적절한 방식으로 생물다양성에 유해한 인센티

브·보조금을 2025년까지 규명하고, 제거하고, 단계적으로 폐지하거나 개혁하고(2030년까지 매년 5,000억 달러를 저감하면서), 생물다양성의 보전과 지속가능한 이용에 긍정적인 인센 티브는 증가시킴

ㅇ 실천목표 19 - 국가생물다양성전략 및 실행계획의 이행을 위해, 협약 제20조에 따라 국내, 국제, 공공 및 민간 자원을 포함하여 효과적이고 시기적절하며 쉽게 접근할 수 있는 아래의 방법을 포함한 방 법으로, 모든 출처의

국, 군소도서개도국, 경제적 과도기에 있는 국가들)으로의 생물다양성과 관련된 국제 재 원흐름을 증대

(b) 국가의 필요, 우선순위 및 상황에 따라 국가 생물다양성 재정계획 또는 이와 유사한 조 치의 준비 및 이행으로 국내 자원동원의 증대를 촉진

(c) 민간금융 활용, 혼합 금융 촉진, 신규 및 추가 자원동원 전략의 이행, 기금 및 기타 수단을 포함한 민간부문의 생물다양성 투자 장려

(d) 생태계서비스 지불제, 녹색 채권, 생물다양성 상쇄 및 증명서, 이익공유 메커니즘, 환경

및 사회 안전장치와 같은 혁신적인 계획을 촉진

(e) 생물다양성 및 기후위기를 대상으로 한 금융의 공동편익 및 시너지 최적화

(f) 토착민과 지역사회를 포함한 집단행동의 역할 강화, 지역사회 기반 천연자원 관리 및 시 민사회 협력과 생물다양성 보전을 목표로 하는 연대를 포함한 지구 중심 행동과 비시장 기반 접근방식 (g) 자원제공 및 이용의 효과성, 효율성 및 투명성 제고

ㅇ 실천목표 20 - 효과적인 이행 요구(특히, 개도국의) 요구를 충족시키기 위한 공동 기술개발 및 공동 과학 연구 프로그램을 육성하고, 프레임워크에 상응하는 연구 및 모니터링 역량을 강화하고, 남남, 북-남, 삼각 협력을 통해 역량구축 및 개발, 기술 접근 및 이전을 강화하고 혁신 및 과 학기술협력의 개발 및 접근을 촉진

ㅇ 실천목표 21 - 효과적이고 공정한 거버넌스, 생물다양성의 통합적·참여적인 관리와 소통, 인식제고, 교육, 모니터링, 연구 및 지식관리 강화를 위해 의사결정자, 실무자 및 대중이 최상의 데이터, 정 보 및 지식에 접근할 수 있도록 보장(IPLC의 전통지식, 혁신, 관행, 기술은 국가 법률에

따라 보호)

ㅇ 실천목표 22 - 토착민 문화와 토지, 영토, 자원, 전통지식에 대한 권리를 존중하고, 여성 및 소녀, 어린

이와 청소년, 장애인들의 완전한, 공평한, 포괄적·효과적인, 성인지적인 대표성과 의사결 정 참여를 보장하고, 토착민과 지역사회에 의한 생물다양성과 관련된 정당성과 정보에 대 한 접근을 보장

ㅇ 실천목표 23 - 생물다양성과 관련한 모든 수준의 행동, 참여, 정책 및 의사결정에서 토지 및 천연자원에 대한 동등한 권리와 접근 및 완전하고, 공평하고, 의미있고, 정보에 입각한 참여와 리더십 을 인정하는 것을 포함하여, 모든 여성 및

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

3) 보호지역 관련 국내동향

(1) 국내 보호지역 관련 동향

 국내 보호지역 현황은 제3장에서 언급되므로 본 단락에서는 국내 보호지역 정책

관련 동향을 제시하고자 함

 환경부는 2023년도에 관련 연구를 통해 제5차 국가생물다양성전략(2024-2028)을

수립하여 국무회의 의결을 통해 내용을 공표하였으며, 국가생물다양성전략 수립과

동시에 전략과 연계한 2030 국가보호지역 확대 로드맵(2023)을 관계부처 합동으

로 수립하여 발표하였음

 즉, 국내 보호지역의 확대와 관련 정책은 이 두 가지 전략과 로드맵에 기초하여

추진될 것으로 판단됨

 제5차 국가생물다양성전략(2024~2029)에 따르면 2022년 육상보호지역 면적비율

이 17.3%, 해양보호지역 면적비율이 2.13%이며, ‘2030년까지 육상 및 해양면적

의 30%를 생태우수지역으로 확대하는 노력을 실시한다’라고 보호지역 확대 정책

을 제시하였음

2023년 12월에는 관계부처 합동으로 국가보호지역 확대 로드맵을 통해 2030년까지 국가보호지역(OECM)을 30%까지 확대하는 계획을 제시하였음

 한편, 국가생물다양성전략은 크게 3가지 전략을 제시하였으며, 이에 따른 총 21개 의 세부과제를 수립하였음. 이는 모두 Kunming-Montreal GBF의 실천목표와 연 계하여 수립한 정책임

 생물다양성 위협요인 저감 전략

공간계획을 통한 생물다양성 관리 강화, 생태계 복원으로 자연자본 가치 확대, 생태 우수지역 확대 및 지역사회 혜택 강화(보호지역 연관 정책), 국가보호종·유전다양성

관리 강화, 야생생물 검역 및 관리 전과정 안전망 강화, 침입 외래생물 유입 차단 및

방제 강화, 생물다양성 유해 오염 저감, 자연기반해법을 통한 기후변화 대응 등 8개 실천목표

 지속가능이용 및 이익공유확대 전략

지속가능한 농·임·수산·양식업, 생태계서비스 유지·증진, 도시 생물다양성 증진, 유전자 원 이익공유 확대 등 4개 실천목표

 이행과 주류화 수단 강화

사회 전 분야에

육상 및 해양보호지역을 국토 및 해양면적의 30%까지

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

 또한, 공간계획을 통한 생물다양성 관리 강화 과제에서 생물다양성을 고려한 국토 -환경계획 통합 관리를 시행하고 국토부와 환경부가 연계하여 생태축 복원사업에 공간환경정보를 연계, 보호지역 등 생태적 가치가 높은 지역 간 연결성 확대를 위 한 과학적 기반 마련을 추진하는 것 등을 제시하였음

 한편, 국가생물다양성전략에 있어서 가장 핵심적인 사항이 보호지역이기 때문에

정부는 2030 국가보호지역 확대 로드맵을 별도로 수립하였으며, 로드맵의 목표가

2030년까지 전 국토의 30%를 보호지역·OECM으로 관리되도록 노력하는 것임

 한편, 세부적인 정책은 국가생물다양성전략 3번 실천목표와 거의 동일한 구조로

만들어져 있음. 즉, 별도의 로드맵이라기보다는 국가생물다양성전략 3번 실천목표

를 새롭게 정리한 것이라고 할 수 있음

 다만, 국가보호지역의 확대계획에 대한 시간계획을 제시하였는데, 육상보호지역의 경우 해당 로드맵이 수립될 당시 정부의 역할은 매우 제한적이었고 꾸준한 확대

가 이루어지지 않고 특정한 시기에 편중되는 방식으로 로드맵이 수립되었음

한편, 국립공원의 경우 육상국립공원을 2021년 3,973㎢에서 2032년 5,351㎢로 확대 하고 해상 해안국립공원 역시 2021년 2,753㎢에서 2032년 2,809㎢로 확대하겠다는

내용을 제시하였음

그림 11. 2030 국가보호지역 확대 로드맵(2023)

그림 12. 국가보호지역 확대계획 (출처: 2030 국가보호지역 확대 로드맵)

아울러 습지보호지역 역시 내륙습지는 2022년 현재 137.4㎢에서 2027년 150㎢로 확

대하고 연안습지는 2022년 현재 1,497.2㎢에서 2027년 1,580㎢로 확대하겠다는 계획

을 제시함

 국립공원의 경우 1,378㎢를 확대하는 계획으로서 보호지역 확대라는 측면에서 바

람직하다고 할 수 있지만, 확대의 규모는 상당한 수준이라고 할 수 있음

 즉, 국립공원 확대계획을 살펴보면 오대산국립공원(326.35㎢) 규모 3개 또는 속리 산국립공원(274.77㎢) 4개 정도를 확대하는 것이며, 최근 지정된 팔공산국립공원 (126.06㎢) 규모로는 11개 정도를 확대하는 것으로 상황에 따라 심각한 갈등요소 로 작용할 수 있음

보호지역의 확대는 바람직하지만 최근 국립공원 지정과정에서의 갈등상황을 감안할

때 국립공원의 지정을 통한 확대는 신중하게 접근해야 하는 문제라는 점을 인식할 필요가 있음

 국가보호지역 확대 로드맵에서 또 하나의 중요한 사항은 관리효과성평가의 확대라 고 할 수 있는데, 2023년 현재 일부만 이루어지고 있는 관리효과성평가를 보호지 역 전체로 확대하는 계획을 제시하였음12) 또한, 관리효과성평가의 근거가 명확하지 않은 보호지역에 대한 법적 근거를 마련하

도록 제시하였음

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

(2) 제5차 국가생물다양성전략을 위한 부처별 계획

 제5차 국가생물다양성전략은 말 그대로 국가의 생물다양성전략을 수립한 것으로

지구 차원의 생물다양성전략인 Kunming-Montreal GBF를 상위계획으로 하여 수

립한 전략이며, 이를 기반으로 각 부처별 관련 계획이 수립된다고 할 수 있음

 이에 본 과업을 통해 2022년에 수립된 Kunming-Montreal GBF 이후에 수립된

부처별 관련 계획을 살펴보면 다음과 같음

 환경부

2023년, 2030 국가보호지역 확대 로드맵 발표

2023년, 제3차 자연공원 기본계획(2023-2032)을 기반으로 개별 자연공원별 보전·관리 계획을 수립함

2023년, 제4차 습지보전기본계획(2023-2027)

 산림청

2023년, 제4차 산림생물다양성 기본계획(2023-2027)

2023년, 제3차 산림유전자원보호구역 관리기본계획(2023-2027)

 국가유산청

2024년에 자연유산종합계획 수립 중

 반면 2022년에 수립된 Kunming-Montreal GBF와 제5차 국가생물다양성전략과 는 무관하게 기존의 기본계획이 적용되는 경우는 다음과 같음

 환경부

2016년, 제3차 자연환경보전 기본계획(2016~2025)

2021년, 제4차 야생생물 보호 기본계획(2021~2025)

2015년, 제2차 특정도서보전 기본계획(2015-2024)

 산림청

2016년, 제2차 백두대간보호 기본계획(2016-2025년)

 국가유산청

2021년, 자연유산 보존관리 5개년 기본계획(2021-2025)

 이상의 내용을 감안하면, 실제로 국가생물다양성전략과 나머지 보호지역 관련 전 략과의 연계가 매우 잘

상황이라고 할 수 있음

(3) 보호지역 관련 부처 간 갈등

 우리나라에서 보호지역을 담당하는 부처는 5개 부처이지만 육상보호지역은 4개

부처이며, 그중에서도 환경부와 산림청, 국가유산청이 핵심 부처라고 할 수 있음

 이 중 환경부와 산림청 간의 갈등은 지속적으로 발생하고 있으며, 갈등을 고조시

키는 특정한 상황이 반복해 발생함으로써 부처 간의 갈등이 점차 고착화되고 있 는 실정임

 부처 간의 갈등을 증폭시키는 사항은 크게 세 가지 정도라고 볼 수 있는데 모든 것은 구조적인 문제여서 쉽게 해결하기는 어려운 문제라고 할 수 있음

첫째는 국립공원 지정에 따른 관할권의 대폭적인 이양의 문제라고 할 수 있음. 다른

보호지역과 달리 자연공원법은 자연공원이 지정되는 경우, 특히 국립공원이 지정되는 경우 환경부가 공원관리를 한다는 점을 명확하게 규정하고 있어 관할권의 이동이 발

생하게 되는데, 국립공원의 특성상 대부분이 산림지역이기 때문에 산림을 관리하는

산림청 입장에서 대규모의 관할권 이전에 따른 거부감이 상당히 큰 편임

둘째는 국립공원의 타당성 조사가 자연공원법에 의거 매 10년마다 이루어지는데, 현

재까지는 타당성조사의 결과는 곧 공원구역 조정으로 이어지고 있으며, 사유지를 제 척하고 국유지나 공유지를 포함하는 방식으로 첫째의 상황과 동일한 상황이 반복해 서 발생하게 됨 셋째는 두 부처가 생태계를 대상으로 하는 정책이 유사해서 발생하는 정책의 유사성 때문이라고 할 수 있음. 즉, 환경부 자연보전국의 가장 핵심적 정책방향은 생물다양 성 보전과 증진이며, 산림청의 산림보호국 정책방향 역시 산림분야에 한정될 수 있으 나 산림생물다양성 보전과 증진이라고 할 수 있음. 즉, 생물다양성이나 보호지역에 대한 주도권 문제가 구조적으로 발생할 수밖에 없는 상황임

 특히 그동안은 국가유산청이 자연생태계에 대한 관심도가 높지 않아 갈등의 주체 로 대두되지 않았었으나 2024년 문화재청이 국가유산청으로 변경되며, 문화재를 문화유산, 무형유산, 자연유산으로 구분하고 자연유산에 대한 대대적인 정책 수립

과 시행이 2025년부터 시행될 예정임 즉, 환경부와 산림청 간의 갈등에 국가유산청까지 참여하게 되는 상황이 발생할 것으 로 예측되어 부처 간 갈등의 조정이 보다 어려워질 수 있게 되었음

 보호지역의 확대는 보호지역을 담당하는 부처 이외에 대부분의

제2장. 보호지역 관련 국제동향과

2. 보호지역 관련 사례

1) 보호지역 관련 해외 우수사례

(1) 뉴질랜드 보전부(DOC; Department of Conservation)



뉴질랜드는 1987년에 뉴질랜드 정부조직 개편 과정에서 토지 및 측량부, 산림청, 야생동물관리국의 기능을 통합하여 보호지역에 대한 모든 관련된 모든 행정과 사

업, 관련 법령 관리, 레크레이션활동 등을 총괄하는 부처인 보전부를 조직해 운영 하고 있음 뉴질랜드 보전부는 사실상 뉴질랜드 보호지역 대부분을 관리하고 있음

 2024년 10월 현재 뉴질랜드 보전부의 공공 보호지역은 87,081.7㎢, 11,038개소이 며, 보호지역의 주요유형은 국립공원, 야생동물지역, 보존지역, 보호구역, 경계구

역 등이며, 보호구역의 경우 경관보호구역(가장 많음), 수자원보호구역, 토양보호

구역, 하천보호구역, 야생동물 관리보호구역, 정부(지역) 목적 보호구역, 휴양보호

구역, 학술보호구역, 역사보호구역 등으로 구분될 수 있음

경계구역은 마치 수변구역처럼 물가 근처의 좁은 형태의 구역임

 뉴질랜드는 육상보호지역 면적이 이미 33.4%이고 해양보호지역 역시 30.39%로

Kunming-Montreal GBF의 보호지역 목표를 달성하였음

뉴질랜드 보전부 자료와 별개로 WDPA에서 뉴질랜드 육상보호지역 면적은 90,211㎢, 해양보호지역 면적은 1,247,401㎢로 제시하고 있음

구분 근거법 면적(㎢) 비고

국립공원 (National Park) 국립공원법 (1980) 29,733.114개소(29,733,065,793.0㎡)

야생동물지역 (Wildlife areas)

보존지역 (Conservation areas)

보호구역 (Reserves)

경계구역 (Margin Strip)

야생동물법 (1953) 20.91개소(20,947,362.6㎡)

보존법 (1987) 48,795.9

보호구역법 (1977) 8,009.53,507개소(8,009,484,185㎡)

보존법 (1987) 522.34,112개소(522,317,562.1㎡)

관리구역(토지)* (Stewardship land) 약 25,000

3,404개소(48,795,899,011㎡) 특별보호구역으로 추가적 조치 이루어 질 수 있음

보존부 설립 당시 보호지역 가치가 있 다고 편입되었으나 미평가지역 표 6. 뉴질랜드 보전부가 관리하는 보호지역 현황

출처: 뉴질랜드 보전부 및 https://www.protectedplanet.net/en/country/NZL * 관리구역은 보호지역은 아니지만

수 있음



보존지역은 다시 여러 특별보호구역으로 추가적인 조치를 취할 수 있음

보전공원(Conservation parks), 원시지역(Wilderness areas), 생태지역(Ecological areas), 보호지역(Sanctuary areas), 수변지역(Watercourse areas), 편의지역(Amenity areas), 야생동물 관리지역(Wildlife management areas) 등이 있음



뉴질랜드의 경우 사실상 모든 보호지역을 하나의 부처에서 관리함으로써 보호지역 의 체계적인 관리를 시행할 수 있음

하나의 부처에 의한 관리로 실질적 위계 형성 또는 보전목적의 중복에 따른 혼란이

적은 편이라고 할 수 있음

우리나라의 경우 5개 부처 31개 유형으로 이루어져 있어 사실상 위계의 구분이 이루

어지지 못하고 있음 관리부처를 2~3개 부처로 통합하거나 보호지역의 재분류와 위계에 따른 정리도 필요  특히 관리수준을

집행이 가능함

 또한, 보전의 가치가 다양한

효율적인

맞춰 지정할 수도 있음

뉴질랜드 보전부와 관련 사항을 통해 우리가 고민해야 하는 사항은 다음과 같음 보호지역을 전담하는 부처 또는 전담하는 기관의 필요성에 대한 논의가 필요함. 현재

여러 부처가 나름의 목적을 통해 보호지역을 지정하는 방식 자체의 장점도 존재하기

때문에 무조건적인 도입보다는 전담 부처 또는 전담 기관의 효과 및 장단점 등을 연 구하는 것이 필요함

전담 부처나 전담 기관의 형태가 없더라도 보호지역을 마치 하나의 부처에서 관할하

는 것처럼 위계를 설정하고 동일한 기준으로 바라볼 수 있는 제도적 장치의 필요성

은 높다고 할 수 있음. 그동안 보호지역이 부처별로 관리되는 관계로 보호지역별 비 교가 거의 이루어질 수 없었던 것이 일정 부분 보호지역 관리의 품질향상을 억제한 것으로 판단됨

(2) 유럽연합 보호지역 네트워크 Natura 2000

유럽연합 보호지역 네트워크인 Natura 2000은 1992년 유럽의 서식지와 종을 보 호하기 위해 동식물 서식지 지침(FFH)의 특별보존지역(SAC, Special Areas of Conservation)과 함께 조류보호 지침의 특별보호지역(SPA, Special Protected Areas)을 동시에 포함하는 제도로 출범하였으며, 현재 약 2만 7천여 개 보호지역 으로 구성되어 있음 2022년 말 현재 육상보호지역 4,131,745㎢, 해양보호지역 452,502㎢가 지정되었으며,

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

육상면적의 경우 스페인이 가장 많은 138,301㎢, 프랑스 71,238㎢, 폴란드 61,257㎢

의 순임

특별보존지역은 EU 집행위원회가 지정하며 특별보호지역은 회원국이 지정하는 구조

 EU 회원국으로 가입하기 위한 전제 조건으로 Natura 2000에 포함될 내용을 제

시해야 하는 규정이 있음 보호지역 지정 및 관리에 있어 일정 수준을 달성하는가에 따른 지원체계 논의에 참

고할 수 있음

 보호지역의 네트워크화(연결성)의 효과를 가장 극명하게 보여주는 제도라고 할 수

있음. 유럽연합의 경우 국가의 경계로 보호지역의 경계가 나뉘는 현상이 발생할

수밖에 없으나 Natura 2000을 통해 이러한 문제점을 사전에 방지하고 보호지역 의 연결성 확보를 달성할 수 있음

Natura 2000 지역의 동식물종이 해당 지역의 면적 비율 대비 더 높은 수준으로 분포 하고 있다는 다양한 연구자료를 제시하고 있음 네트워크 효과를 높이기 위해 Natura 2000 통합 시스템도 운영 중임

국가명 해양지역(㎢) 육상지역(㎢) 국가명 해양지역(㎢) 육상지역(㎢) Austria012,898Italy21,72057,365 Belgium1,3173,894Latvia4,3887,446 Bulgaria2,82638,727Lithuania1,5648,945 Croatia5,23820,716Luxembourg0702 Cyprus8,4641,694Malta4,14242 Czech Republic011,153Netherlands16,4565,514 Denmark19,0533,594Poland7,24661,257 Estonia6,7548,106Portugal42,43418,968 Finland8,14242,611Romania6,36254,214 France132,78871,238Slovakia014,686 Germany25,60355,229Slovenia107,672 Greece22,79635,982Spain84,676138,301 Hungary019,949Sweden20,26657,756 Ireland10,2579,226계452,5024,131,745

출처: Natura 2000 viewer

그림 13. 유럽연합 Natura 2000 현황 (출처: Natura 2000 viewer)

 유형별 핵심조치의 방향성도 비교적 명확함. 조류의 보전을 위한 Special Protection Area는 조류의 보전을 위한 의무사항을 구체적으로 제시하나 서식지

보전을 위한 Special Areas of Conservation은 서식지 보전에 대한 적정 수준 의 조치를 회원국가에 요구하는 방식으로 조류보전을 위한 특별보호지역에 대한

관리요구도가 더 높은 편임

 하지만 보호지역 지정 이후 지역의 상태 악화 가능성이 있는 요인의 차단이 핵심

적인 정책방향으로 보호지역 지정 목표에 영향을 줄 계획이나 사업에 대한 평가 를 실시하여 보호지역의 보전에 역효과를 주지 않는다고 확신할 수 있는 프로젝 트와 계획만

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

조가 가능함

회원국 내 자체적인 반대 노력의 시행이 가능하며, 이 노력이 실패하는 경우 회원국

가의 정책에 대한 반대 과정에서 EU 집행위원회에 제소가 가능함

 회원국가별 중앙정부와 지방정부의 권한이 다른 상황으로 인해 발생하는 문제점이

있음

지방정부 권한이 강한 경우 중앙정부의 관리방향과 다른 상황들이 수시로 도출



보호지역 확대로 인해 NGO의 영향력 강화와 감시기능의 약화가 동시에 발생하는

현상이 발생함. 즉, 보호지역 확대를 위한 NGO의 역할이 늘어나며 보호지역 확대 가 늘어나는 긍정의 효과가 있으나 보호지역이 확대되면서 감시해야 할 면적이 늘어나게 되어 감시기능의 약화가 발생  유럽연합의 Natura 2000 제도를 기반으로 우리가 참고해야 하는 사항은 다음과 같음

Natura 2000 제도 그 자체는 우리나라 단독으로 직접 적용하기는 어려울 수 있지만, 동북아 보호지역 네트워크란 측면에서는 매우 의미 있는 접근법이 될 수 있음 또한, Natura 2000의 취지와 유사한 보호지역은 바로 백두대간보호지역이라고 할 수 있음. 즉, 지자체의 경계와 무관하게 생태계의 연결성을 중시하여 국토를 종단하여 하나의 보호지역으로 지정한 것이며, 여러 국립공원과 보호지역 간의 네트워크를 구 축한 것이라고 할 수 있음

 하지만 아쉽게도 백두대간보호지역 이후 유사한 형태의 보호지역 지정이 전무한

상황으로 새롭게 관련 보호지역 지정을 논의할 필요가 있음

 또한, 추풍령이나 소사고개 등 백두대간보호지역의 취약성이라고 할 수 있는 구역 을 중심으로 보호지역의 확대가 이루어지지 못하는 것 역시 극복해야 할 문제라 고 할 수 있음

 한편, Natura 2000과 같이 보호지역을 통합적으로 관리하는 시스템을 구축하고

관련 정보를 충분히 구축하도록 하고 다양한 전문가와 시민이 함께 참여할 수 있 도록 해야 함. 생물다양성정보공유체계13)의 형식을 홍보형에서 연구가 가능한 방 식으로 확장해 갈 필요가 있음 13) 현재 생물다양성정보공유체계는

(3) 국립생태원 해외 교류 연구원 활동보고서 검토14)

 국립생태원에서 해외 교류 연구원을 통해 호주와 독일, 캐나다의 보호지역 관리정

책을 분석한 내용을 검토하여 참조할 사례를 제시하였음

 다만, 본 과업을 통해 일부 추가로 확인된 내용을 토대로 연구자의 의견이 일부 첨언되기도 하였음

가) 호주

 보호지역의 개념 : 정책에 의해 특정 지역이 고립되거나 봉쇄되어 발전을 제한하

는 것이 아니라 토지이용에 중요한 한 부분으로 사회적, 경제적, 과학적 가치들을 제공하며 더 나아가 다양한 여가 활동과



제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

보호지역의 지정과 관련한 원칙은 일명 ‘CAR Reserve System’임

포괄성(Comprehensiveness) : 생태적 지역과 각각의 생태적 지역 사이에 존재하는 적

정 크기 이상의 모든 생태시스템(ecosystem) 전역을 포함하는 것으로 호주의 특성상

호주 전체일 수는 없으므로 적정한 지역을 선정해 이들 권역의 모든 생태계를 포함

하는 방식으로 접근해야 함을 제시 타당성(Adequacy) : 보호지역의 타당성 또는 적정성 생물종의 개체군, 군집의 생존력

과 온전성을 유지하는데 요구되는 수준을 충족해야 함을 제시하는 것으로 면적이나

위협요소, 다양성, 경관적 맥락, 외부 요인 등을 통해 평가하되 다양한 요소의 종합적 판단을 중요하게 제시 대표성(Representativeness) : 각 생태계의 생물다양성을 보호지역에서 충실히 반영하

는 것으로, 가령 종의 분포, 유전적 변이, 토양유형, 산림구조 등을 잘 분석하여 보호

지역을 계획해야 함을 제시하고 있음. 상황에 따라 논란이 될 수 있는 내용도 포함되

어 있는데, 실용적 접근, 즉 모든 생물종을 모든 지역에서 보호하기보다는, 보전하고 자 하는 종의 생존가능성을 극대화하는 방식으로 보호지역의 운영을 제시하고 있기 도 함

 보호지역 지정과 관련하여 호주는 잠정 생물지리학적 지역 구분도(IBRA; Interim Biogeographic Regionalisation for Australia)를 제작하여 호주를 총 89개 권

역으로 구분하고 다시 해당 권역의 하위 지역으로 419개 지역으로 분류하였음 IBRA는 1993~1994년 개발이 이루어졌고 현재 호주 보호지역 관리 전략(2009-2030, Australian’s Strategy for the National Reserve System)에서 보호를 위한 지역 식별 작업에서 핵심도구로 활용되고 있음 특히 잠정 생물지리학적 지역 구분도(IBRA)는 전문성과 생태계의 변화 등을 고려하여 ‘잠정’이란 용어의 사용과 더불어 지속적 개선작업을 통해 버전이 IBRA7까지 개발되

어 있는 상태임

 보호지역의 지정과 관련하여 원칙과 기준이 정부 단위에서 조율되는 경우 보호지 역의 체계적 관리에도 긍정적으로 작용할 수 있을 것으로 판단됨

나) 독일

 독일의 경우 비공식적으로는 1800년대 중반부터, 공식적으로는 1900년대 초반부 터 자연보호지역 관련 법을 제정하고 독일 내의 생태계 보호에 노력을 기울여왔

으며, 오랫동안의 생태계보전을 위한 노력과 보호지역 확장으로 2018년 보고서

작성 기준으로 국토면적의 25%가 보호지역으로 관리되고 있는 상황임 독일은 2024년 말 WDPA 기준으로 현재 독일은 육상면적의 약 39%(140,598㎢), 해 양면적의 약 45%(25,662㎢)를 보호지역 또는 OECM으로 지정해 보호하고 있는 상황 으로 보호지역 확대에 대해 매우 적극적인 정책을 시행하고 있음

그림 15. 독일의 보호지역 현황 (출처: WDPA)

 보호지역의 면적 기준은 가급적 충분히 커야 함을 IUCN에서도 제안하고 있으나

별도의 면적 기준이 제시되고 있지는 않지만, 독일의 국립공원은 연방자연보호법

을 통해 독특하게 국립공원의 면적 기준을 최소 10,000ha(100㎢) 이상으로 제시

하고 있음

다른 유형의 보호지역은 면적 기준이 별도로 제시되고 있지 않음

 한편, 독일의 경우 지방자치 및 지방분권이 강력한 상황으로 중앙정부와 지방정부 간 환경관련 정책의 갈등이 종종 발생하기도 함

우리나라 역시 중앙정부와 지방정부 사이 갈등이 점차 더 커질 수 있는 상황을 고려 할 필요가 있음. 특히 특별자치도 제도의 도입이 촉발되면서 환경관련 분야의 규제를 약화시키려는 움직임이 커지는 현상에 대해 환경보전과 지역활성화 간의 갈등을 조 정할 수 있는 방안을 수립할 필요가 있음

다) 캐나다

 2015년 캐나다는 생물다양성의 보전과 지속 가능한 이용을 위한 일련의 목표를 채택함(Canada, Environment and Climate Change 2015)



제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

캐나다는 10개의 주(Province)와 3개의 준주(Territory)로 이루어진 연방국가로서

2024년 현재 보호지역 면적 비율은 WDPA 기준으로 육상보호지역은 12.9% 정도

이며 해양보호지역의 비율은 약 9.2% 수준으로 비교적 낮은 편이라고 할 수 있음

하지만 캐나다의 국토면적이 무려 9,966,721㎢이며, 해양면적 또한 5,733,482㎢로서

육상보호지역 지정면적은 1,287,365㎢이고, 해양보호지역 지정면적은 526,161㎢임

이는 독일의 육상보호지역 면적 140,598㎢에 비해 9배 이상 많은 면적이며, 해양보호

지역 면적 또한, 독일(25,662㎢)에 비해 20배 정도가 많은 면적임

보호지역 면적비율의 확대는 다소 더디지만, 보호지역 면적의 확대 비율은 꾸준히 이

루어지고 있음

 캐나다의 보호지역 선정을 위한 후보 보호지역 선정 기준(Canada, Environment and Climate Change 2015)으로 캐나다 정부는 다음과 같은 요소를 보호지역 설 정 기준으로 삼고 평가 및 선정

하나 이상의 철새가 사는 곳의 서식지

조류 개체군, 위험에 처한 종 또는 다른 야생동물 국가적으로 또는 전 세계적으로 의미가 있는 종

생태계 또는 자연적 특징에 따라 문화적으로 중요한 생태계 또는 보호에 집중할 수

있는 경우

생태계서비스를 생성하는 생태학적 과정으로 의미가 있는 것

2) 법률 및 정책 관련 우수사례

(1) 유럽연합 자연복원법(EU Nature Restoration act)

 유럽연합의 자연복원법은 2019년에 발표된 유럽연합(EU)의 Green Deal, 즉 2050년까지 EU를 기후 중립 대륙으로 만들겠다는 목표와 관련된 정책패키지 중 하나라고 할 수 있음



특히 2020 EU 자연 현황 보고서(State of nature in the EU, Results from reporting under the nature directives 2013-2018) 결과에 EU 서식지 지침에 의해 보호되는 유럽 서식지의 15%만이 양호한 보존 상태를 유지하고 있다는 결 과가 도출되면서 자연복원법의 제정이 촉진되었음

또한, 기후변화에 관한 정부 간 협의체(IPCC)의 「The 2022 IPCC report15)」에 따르면 유럽연합은 다른 지역보다 온난화 속도가 더 빠르게 진행되고 홍수와 가뭄이 증가해

농업생산손실이 더욱 증가하게 될 것이라고 예측하고, 이에 대한 적응형 조치라고 할 수 있는 서식지 복원 및 보호, 산불 및 산림관리 등을 하는 경우 생태계와 생태계서 비스의 회복력을 높일 수 있다고 언급함

 이러한 상황을 기반으로 자연복원법 제정이 진행되었지만, 자연복원법은 상당한

반대에 봉착하였으며, 매우 어려운 난관을 뚫고 제정이 이루어졌음

2024년 6월 17일 통과되었는데, EU 국가 중 20개국이 찬성하였고 인구수로 66%가 찬성하여 통과됨

EU의 법령 가결 기준 : 15개 국가 이상 찬성, 인구수로 EU 인구의 65% 이상 찬성

 자연복원법의 핵심적 내용은 다음과 같음

EU 서식지 지침에 의해 보호되는 유럽 서식지의 15%만이 양호한 보존 상태

해당 법 부록Ⅰ에 제시된 서식지 유형의 약 90% 정도가 훼손된(취약한) 생태계로 판 단함

2030년까지 EU 육지 및 해양면적의 20%를 복원하고 2040년까지 40%, 2050년까지

90%를 복원

Natura 2000(유럽연합 보호지역 네트워크) 지역을 우선 복원대상으로 선정해 진행함.

즉, 보호지역의 복원부터 우선 시행함

주요한 복원정책으로는 이탄지대 복원(농경지 복원 문제 결부), 30억 그루 나무의 추

가 식재, 2만 5천㎞ 강줄기의 복원(제방 등의 시설 제거)

이탄지대 복원의 경우 구체적 실행 목표도 제시함 식량안보와 관련된 사항 등에 대한 자세한 언급

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

도시녹지의 양이 2024년 대비 2030년 12월 31일에 감소하지 않도록 해야 함을 제시 하고 지속적 증가 추세를 지향해야 함을 제시(2031년부터 6년마다 측정)

 이탄지대의 경우 상당수 지역이 농업을 위해 이탄지가 훼손된 것으로 보고 복원 하는 방안과 목표를 두고 이해관계자 간 매우 심각한 갈등이 발생하고 있으며, 법

률 제정 과정에서도 해당 내용의 수정이 상당 부분 이루어짐 법률의 제정 과정에서 이해관계자 간의 갈등이 발생하는 상황은 흔히 발생할 수 있 으나 법의 제정 취지나 목표 달성에 영향을 미치는 상황까지 확산되는 경우는 발생

하지 않도록 최대한 정확한 정보에 기반해 반대의견에 대한 체계적인 대응이 필요함  유럽연합 자연복원법을 기반으로 우리가 참고해야 하는 사항은 다음과 같음

복원의 대상이 되는 훼손지의 범위를 상당히 넓은 관점에서 바라보는 것으로 우리나 라에서도 적용이 가능하다고 할 수 있음. 단, 일률적인 접근보다는 보호지역으로 지 정된 인공조림지에 대한 생물다양성 증진사업의 방식을 통해 복원대상지로의 편입도 가능할 수 있음 일반적인 법률에 ‘복원을 할 수 있다’와 ‘복원해야 한다’ 등으로 복원에 대한 노력 또 는 강제성을 부여하기도 하지만 법률에 구체적인 목표를 제시하는 것은 흔하지 않음. 따라서 우리나라 역시 법률에 구체적 수치를 통한 목표를 제시하는 것도 고려할 수 있음 자연복원법은 특정한 관리와 관련해서 선행적으로 제작된 EU의 지침들을 인용하거나 특정하여 해당 내용을 준수할 것을 제시하고 있음. 우리나라 역시 해당 내용과 관련 하여 법률에 구체적인 기준과 지침을 제시하는 노력이 필요함

(2) 영국 환경법(Environment Act 2021)

 영국 환경법은 브렉시트(Brexit) 이후 발생하는 법적 공백 중 EU의 환경 관련 법

률을 대체하고, 새롭게 환경기준을 강화하며, 생물다양성의 보전과 폐기물 감축

등을 위한 새로운 규정의 필요성에 의해 제정이 추진됨

하지만 브렉시트 과정에서 법률 제정이 미뤄지며 2018년에 추진된 법률이 2021년에 서야 제정이 이루어짐

 영국 환경법은 환경과 관련된 주요한 사항에 대한 기본법 성격을 갖고 있으며, 대 기질, 물(수질), 생물다양성, 자원효율성과 폐기물 저감(플라스틱 등)에 대한 정책 을 법률로 제정한 것임 영국의 환경부장관은 위에 언급한 주요 사항 4가지(대기질, 수질, 생물다양성, 자원효 율성과 폐기물 저감)에 대한 장기 목표(환경개선계획, 15년 이상)를 제시하도록 하고 있으며, 중간목표와 연례보고서 작성을 강제하고 있음 생물다양성에 대한 목표는 2030년 목표와 장기목표 두 가지를 제시하도록 하고 있음

육상보호지역

 한편, 목표가 달성되지 못하는 경우 12개월 이내 보고서를 의회에 제출하고 공표

해야 함

 환경법에는 독특하게 「환경 원칙에 관한 성명서」가 하나의 조항으로 포함되어 있

음. 제17조(환경 원칙에 관한 정책성명서)의 내용은 다음과 같음

제17조(환경 원칙에 관한 정책성명서)

(1) 장관은 이 조(제17조)와 제18조에 따라 환경 원칙에 관한 정책성명서를 작성하여야 한다.

(2) “환경 원칙에 관한 정책성명서”는 각료가 정책을 수립하는 경우에 환경 원칙을 해석하고 균형적으로 적용해야 하는 방법을 설명하는 성명서이다.

(3) 또한, 이러한 성명서로 각료가 환경 원칙을 해석하고 적용하는 경우에 정책과 관련된 다른 고려사항을 고려해야 하는 방법을 설명할 수 있다.

(4) 장관은 성명서가 시행되는 경우에 다음에 기여할 것이라고 판단하여야 한다.

(a) 환경보호의 개선

(b) 지속 가능한 개발

(5) 이 부에서 “환경 원칙”이란 다음과 같은 원칙을 말한다.

(a) 환경보호가 정책 수립에 통합되어야 한다는 원칙

(b) 환경 피해를 방지하기 위한 예방적 조치의 원칙

(c) 환경과 관련된 범위에서 사전예방원칙

(d) 환경 피해가 우선적으로 그 근원에서 수습되어야 한다는 원칙

(e) 오염자 부담 원칙

 이 내용 중 가장 핵심적인 것은 정책 수립 과정에서 정부가 환경 원칙을 적용해 야 한다는 것으로 모든 정책에 환경보호가 통합되어야 하는 원칙을 제시하고 있 다는 점임

 한편, 제6부에서 자연과 생물다양성에 대한 내용을 제시하고 있는데, ‘생물다양성 증진이 잉글랜드 계획 허가의 조건이 된다’는 점과 ‘국가 중요 사회기반시설 사업 에 생물다양성

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

국가사업에 생물다양성 증진 등록부 적용과 생물다양성 증진 원칙을 적용함. 보통 개

인이나 법인, 단체 등에 의해 훼손이 발생하긴 하지만 국가나 지자체 등이 시행하는 사업에 의한 훼손의 규모가 압도적으로 큰 편이라고 할 수 있음

생물다양성 증진 등록부가 실질적인 효과를 발휘할 수 있는 안전장치를 적용하였는

데, 일반 대중이 등록부의 정보를 열람할 수 있도록 강제하고 있어 서류상의 조치가 아니라 실질적인 효과를 기대할 수 있음

이러한 법률에 대한 폐지(개정) 움직임도 있음

(3) 일본 삼림환경세(森林環境税)

 삼림환경세는 일본에서 시행되는 제도로 숲의 보전과 이를 통해 온실가스 배출감

축 목표의 달성에 필요한 재원 확보를 위해 일본에 주소지를 둔 개인을 대상으로

1인당 1,000엔 정도의 「삼림환경세」를 징수하는 제도임  산림분야 취약점이라고 할 ‘임업 생산성 저하’, ‘취약한 목재공급체계’, ‘임업종사 자 부족’, ‘산림소유주의 노령화로 인한 부실한 관리’, ‘산주의 산림방치’ 등에 대 한 대응차원에서 신설된 제도임

최초는 지자체가 신설하는 방식의 지방세이었으며, 2001년도에 고지현(高知県)이 처

음으로 도입함 2019년 현재 37개 현(県)이 도입한 상태

 하지만 정부 차원의 삼림환경세 징수가 별도로 시행되었음. 즉, 2011년에 발생한

동일본 대지진 이후에 정부가 지역의 부흥을 위한 재원확보 차원에서 부흥세(復興

税)를 2014년부터 10년간 1,000엔을 주민세에 추가하여 징수해 왔으며, 10년의 기한이 종료된 이후 해당 항목의 금액을 삼림환경세로 변경하여 국세 형식으로

징수가 이루어짐

일본은 주민세 대상자가 약 6,000만명 정도로 추정되어 연간 세금 수입이 약 600억

엔(2024년 8월 기준 1엔당 9.4원 기준으로 약 5,640억원) 정도로 예상되고 이는 모두

지방으로 양여되며, 산림정비 및 인재 육성, 목재의 이용 및 보급에 활용되고 있음

현재 삼림환경세는 부흥세를 전용하여 사용하는 것으로 2019년도에 「삼림환경세 및 삼림환경양여세에 관한 법률(森林環境税及び森林環境譲与税に関する法律)」을 제정하 여 세금 징수와 양여에 대한 근거를 마련함 한편, 세금의 양여 과정에 문제가 있어서 산림지역이 전혀 없는 지역에도 세금이 양 여되는 상황이 발생하기도 함

 히로시마의 경우 숲만들기 현민세(森づくり県民税)를 통해 개인(1인당 500엔)과 법인(표준세율의 5%)에게 세금을 부여하고 관리 의사가 있는 숲을 대상으로 사업

을 추진 중에 있음

5년마다 평가 시행해 연장 여부 결정, 현재는 4차 기간  일본의 삼림환경세를 기반으로 우리가 참고해야 하는 사항은 다음과 같음 세금을 통해 공익적 기능, 생태계서비스 가치를 제고하는 방식으로 접근이 가능하며, 동일한 내용은 아니지만 국내에서도 환경과 관련한 세금이 점차 확대될 것으로 판단

됨. 다만, 세금에 대한 거부감 등으로 인해 도입이 쉽지는 않을 것으로 판단됨

이에 따라 일본 역시 세금을 거두되 전액을 지방으로 양여하는 방식으로 논란을 최

소화한 점을 감안하여 국내에서 환경 관련 세금의 도입을 논의할 때 ‘목적세16)’ 용도

로 징수하되 가급적 지방으로의 이양을 전제(평가도 시행하여 효율성 제고 필요)로

추진하는 것이 효과적일 것임

삼림환경세의 국내 도입과 관련한 정부 부처의 논의는 이미 있었던 것으로 파악됨

(4) 보호지역 통합법17) 시행 사례

 모든 국가에서 보호지역은

다양한 형태로 존재하며, 이들 보호지역은 각각의 법률에 의해 지정 및 관리, 해제 등의 근거가 되고 있음

 하지만 보호지역 유형이 늘어나고 관리부처가 상이한 경우 보호지역에 대한 위계 나 관리 권한 등의 충돌이 발생하여 보호지역 관리에 있어 애로사항으로 작용하

기도 하였음

 이에 일부 국가에서는 다양한 보호지역에 대한 통합 법을 제정해 다수의 보호지

역을 하나의 법률로써 관리함으로써 보호지역 관리체계를 일원화하는 사례도 있음

다양한 법률과 관리체계 이원화에 따른 문제점을 최소화하는 역할

 대표적인 법률은 다음과 같음

뉴질랜드의 자연보호법(Reserves Act 1977)

남아프리카공화국의 국립환경관리: 보호지역법(National Environmental Management: Protected Areas Act, 2003)

가) 뉴질랜드의 자연보호법(Reserves Act 1977)18)

 뉴질랜드는 보호지역 관리를 보전부(DOC)에서 통합 관리를 하는 방식으로 법률 역시 자연보호법을

제2장. 보호지역 관련 국제동향과 우수사례

뉴질랜드 자연보호법은 해당 법률을 통해 자연생태계와 경관의 대표적인 공간을 보 존하고자 하는 것이 목적이며, 희귀성 여부와 무관하게 모든 토착 동식물 종이 그들 의 자연군집과 서식지에서 살 수 있는 것을 보장하는 것과 자연적 특성을 보존하고 불필요한 토지의 분할(서식지의 파편화)이나 훼손을 방지하는 것을 목적으로 하고 있

음

 뉴질랜드에는 다양한 보호지역이 있으며, 자연보호법을 통해 관리가 이루어지는

보호지역은 다음과 같음

Recreation reserves, Historic reserves, Scenic reserves, Nature reserves, Scientific reserves, Government purpose reserves, Local purpose reserves 등 7개 보호지역

 한편, 뉴질랜드에서 보존법(Conservation Act 1987) 역시 자연보호법과 유사하 게 보존지역(Conservation areas)과 경계구역(Margin Strip)의 근거 법률이며, 보존지역은 다시 7개의 특별보호구역으로 구분됨 본 과업에서는 이중 법률 지정목적을 참조할만한 자연보호법을 소개하였음

나) 남아프리카공화국의 국립환경관리: 보호지역법(National Environmental Management: Protected Areas Act, 2003)

 보호지역 지정과 관리의 목적을 명시하고 관련 보호지역을 제시

 해당 법률에 법률 제정의 목적을 다음과 같이 제시함 국가 환경 관리법을 포함한 국가 법률 체계 내에서 보호지역의 지정과 관리를 위한 규정을 제공하는 것이며, 보호지역의 지정 및 관리에 있어 협력적 거버넌스를 위한 규정을 제공하며, 남아프리카공화국의 생물다양성을 관리하고 보존하기 위한 전략의 일환으로 국가보호지역 시스템 구축을 제시하고 보호지역 네트워크와 보호지역의 지 속가능한 이용, 지역사회 참여, 국립공원의 지속가능성 보장을 목적으로 하고 있음

 동 법의 경우 다른 보호지역 법률과는 달리 남아프리카공화국의 특성을 감안하여 법률 제정의 목적에 보호지역 지정과 관리에 있어 협력적 거버넌스의 중요성을 언급하였음

 이 법에 의해 관리가 이루어지는 보호지역은 동법 제9조에서 보호지역의 종류를

설명하며 제시되어 있으며, 세계유산지역19) 포함 11개 보호지역이 포함되어 있음 특별 자연보호구역(Special Nature Reserves), 국립공원(National Parks), 해양보호구역 (Marine Protected areas), 자연보호구역(Nature Reserves, 원시지역; Wildness Areas 포함), 보호 환경(Protected Environment), 세계유산지역(World Heritage Sites) 국가산림법(The National Forests Act, 1988)에 따라 지정된 특별 보호 산림지역 19) 대한민국에서는 세계유산지역이 보호지역으로 포함되지는 않음

(Specially Protected Forest Areas), 산림자연보호구역(Forest Nature Reserves), 산림 원시지역(Forest Wilderness Areas), 산악 유역 지역법(Mountain Catchment Areas Act, 1970)에 따라 선언된 산악 유역 지역(Mountain catchment areas)

(5) 코스타리카의 생태계서비스 지불제(PSA; Pago por Servicios Ambientales)



코스타리카는 환경서비스 지불제(생태계서비스 지불제)와 관광과 보존을 연계한

정책을 통해 열대국가 중 유일하게 산림벌채 증가 추세를 억제하고 보호지역을

확대하는 것은 물론 국민의 지지와 국제사회의 지지를 확보한 바 있음 코스타리카는 미국 예일대학교에서 발표하는 국가별 환경성과지수 평가결과 39위 (55.5점)로 대한민국(57위, 51점)보다 18위가 높았음 1950년대부터 1980년대까지 집약적 농업개발정책 등을 통해 전세계에서 산지전용이 가장 많이 발생하는 국가 중 하나였고 1987년에 전체 국토 중 산림면적은 21%에 불 과하였고 산지전용 면적이 연평균 32㎢(32,000ha)에 달하였음 하지만 환경서비스 지불제 도입과 생태관광제도의 도입을 통해 2013년도에는 산림면 적 비율을 52.8%까지 상승시킴

 환경서비스 지불제(PSA; Pago por Servicios Ambientales) 프로그램, 일명 생 태계서비스 지불제(PES; Payments for environmental services)라고도 불리는 이 프로그램에는 개인은 최대 300ha까지 참여가 가능하며, NGO는 무제한, 원주 민 지역은 600ha까지 계약이 가능함

 Miranda et al.(2003)과 TEEB(2009)에 따르면 코스타리카 가정의 가처분 소득이

15%가 증가하였고, 개별 지역의 연평균 소득이 4,200USD가 증가한 것으로 보고 됨(880~11,200USD)

16,500ha의 자연림을 보호하고 2,000ha의 보속적 산림경영, 1,300,000ha의 재산림화 에 기여한 것으로 보고됨

 환경서비스지불제의 시행을 위한 기금(국가산림기금, FONAFIFO)은 유류세의 3.5%, 국가 기금, 세계은행과 지구환경기금, KfW(독일 정부 소유 개발은행)의 지 원, 민간기업 지원금 등을 통해 조달하고 있음

 REDD+(산림파괴 방지를 통한 온실가스 감축사업) 정책은 PSA 프로그램과 매우 긴밀하며, 국가산림기금은

PSA(환경서비스 지불제) 활동

기본[온실가스 완화 및 생물다양성 보호 활동]

554,60054,60054,60054,60054,600273,000

기본에 수자원보호 활동 추가 596,20096,20096,20096,20096,200481,000

기본활동에 높은 수준의 생물다양성 보전활동 추가

기본활동에 수자원보호 및 높은 수준의 생물다양성 보전활동 추가

주)

596,20096,20096,20096,20096,200481,000

5137,800137,800137,800137,800137,800689,000

자연재생542,93442,93442,93442,93442,934214,669

산림경영574,79774,79774,79774,79774,797373,984

코스타리카 1인당 GDP 13,365.36USD

 지속가능관광 인증제도(Certification for Sustainable Tourism)를 시행하여 관 광 사업자가 지속가능한 모델을 얼마나 따르고 있는지를 평가하고 인증함

 지속가능성 개념을 실제 관광산업에 적용하되, 숙박시설과 일반여행사, 해안/해양

투어 전문여행사, 공원, 식음료서비스, 렌터카 산업 등에 모두 적용하였음

특히 국가인증위원회(Costa Rican National Accreditation Commission)가 구성되어

신뢰성을 높였음

해당 위원회에는 관광청과 환경에너지부, 코스타리카 대학, 비영리단체 CANAECO 등

이 참여함

위원회 참여 주체 중 하나의 주체만 반대하더라도 재평가를 시행하는 구조임

2017년 현재 347개의 기업ㆍ사업자들이 인증을 받았으며 최고 등급인 5등급을 받은

곳도 무려 76개이고 4등급 84개, 3등급 81개, 2등급 73개, 1등급 33개임

 생태관광서비스의 핵심 원칙은 다음과 같음

지속가능성 : 경제적으로도 효율성을 담보할 수 있고, 지역주민들과 환경을 고려하면 서 지속가능한 관광 추진

혁신성: 관광객의 기대를 충족할 수 있도록 하고 서비스와 기술을 지속적으로 개선하 고 체험과 경험할 수 있는 관광 추진 포괄성(비배제성) : 기업들에 대한 지원 분배를 지향하며, 수요에 적절하게 기회를 배 분하고, 사회적 자본의 형성 등을 함께 할 수 있도록 하는 방안(기업의 고품질 관광

사업 개발 의식 고취)

 코스타리카 환경서비스 지불제 제도를 기반으로 우리가 참고해야 하는 사항은 다

음과 같음

코스타리카의 소득수준과 대한민국의 소득수준을 비교할 때 생태계서비스 지불제의

효과가 다를 수 있다는 것을 인식할 필요가 있음. 다만, 코스타리카의 제도가 그 나

라에 적정한 수준으로 제도를 계획하고 시행한 만큼 우리나라 역시 우리의 상황을

감안하여 적절한 수준의 지불제 형식을 취하거나 기타 보완적 조치를 추가할 필요가

있음(세금 감면이나 상속과 관련한 인센티브 등)

즉, 다른 지역의 성공 여부와 국내에서의 성공 여부는 전혀 다르지만, 보호지역을 통 해 다양한 생태계서비스의 효과를 국민이 누리고 있기 때문에 이에 대한 생태계서비

스 지불제의 적용 당위성은 문제가 없음

성공적인 제도 도입과 적용을 위해서 대한민국에 적합한 생태계서비스 지불제의 모

논의 필요

제3장. 국내 보호지역 관리현황

제3장. 국내 보호지역 관리현황20)

1.

국내 보호지역 현황

1) 대한민국 보호지역 유형

 대한민국 보호지역은 2024년 6월 30일 기준 한국보호지역 통합DB 관리시스템에 구축된 보호지역은 5개 부처 총 31개 세부 유형이 있으며, 보호지역 개수는 1,731개소로 보호지역 1,727개, OECM 4개소이고, 보호지역 면적은 총면적 40,879.34㎢, 중복면적 제외 시 25,456.7㎢임

 이 중 육상보호지역은 1,660개소이고 총면적은 33,825.24㎢이나 중복지역을 제외 하면 17,505.0㎦(단, OECM 포함)임 한국보호지역 통합DB 관리시스템의 통계가 시점이나 집계과정에서 오류가 발생하는 경우가 있음. 산림유전자원보호구역은 개소수가 400개 이상이나 1개소로 표현됨 그림 16. 대한민국 보호지역 현황 (출처: 한국보호지역 통합DB 관리시스템)

표

육상보호지역

9. 국내 보호지역 현황

주무부처 유형 면적(㎢) 개수(개) 면적비율(%) 근거 법률*

국립공원6,870.222316.81

군립공원237.56270.58

도립공원1,007.97292.47

환경부 (13)

자연공원법

상수원보호구역1,151.782942.82수도법 생태·경관보전지역243.9090.6 자연환경보전법

시·도 생태·경관보전지역37.55230.09

수변구역1,189.2342.914대강 수계법 습지보호지역135.72320.33 습지보전법

시·도 습지보호지역2.1460.01 야생생물보호구역999.643972.45

야생생물특별보호구역26.5710.07 특별대책지역2,419.7425.92환경정책기본법 특정도서13.812570.03도서생태계법

야생생물 보호 및 관리에 관한 법률

수산자원보호구역3,227.83287.9수산자원관리법 습지보호지역-갯벌1,572.44153.85

습지보전법

해양

수산부 (7)

산림청 (6)

국토

교통부 (2)

국가

유산청21) (3)

습지보호지역-시도6.1510.02

해양보호구역266.76160.65

해양보호구역(경관)5.2310.01 해양보호구역(해양생물)93.6720.23

해양생태계법

환경보전해역1,882.0644.6해양환경관리법

백두대간보호지역2,646.0016.47백두대간보호에 관한 법률 산림유전자원보호구역1,764.0514.32

경관보호구역186.9110.46

생활환경보호구역0.1410

수원함양보호구역2,913.1217.13

재해방지보호구역34.7710.09

산림보호법

도시자연공원구역274.80120.67공원녹지법

자연환경보전지역9,794.39123.96

명승226.711310.55

천연기념물1,192.203952.92

천연보호구역456.32111.12

국토계획 및

이용에 관한 법률

자연유산법

(문화재보호법 분법)

총계40,879.341,727100

출처: 한국보호지역 통합DB 관리시스템

* 일부 근거 법률은 약칭임

21) 국가유산청 보호지역 중 천연보호구역은

있으며, 실제로 천연기념물

제3장. 국내 보호지역 관리현황

 해양보호지역은 개소수 산정이 다소 어려울 수 있는데, 주요한 해양보호지역으로

정리하는 경우 해양수산부 관할 보호지역(67개)과 환경부 산하 국립공원공단이 관

리하는 국립공원 중 해상·해안국립공원(4개소), 국가유산청이 관리하는 천연기념물

(천연보호구역 포함) 등이 있음

해양보호지역의 면적은 중복면적을 제외한 면적은 2024년 8월 기준 7,951.7㎢임 (KDPA)

국가유산청 보호지역 중 해양지역의 보호지역에 대한 개소수는 별도로 확인하지 않

았으나 천연기념물 중에서도 ‘제주연안 연산호 군락’, ‘거제 연안 아비 도래지’, ‘강화 갯벌 및 저어새 번식지’는 지정구역이 해상에 한정되어 있고, ‘낙동강 하류 철새 도래

지’, ‘한강 하류 재두루미 도래지’는 일부 해상지역이 포함되어 있음. 또한, ‘성산일출

봉 천연보호구역’, ‘문섬·범섬 천연보호구역’, ‘차귀도 천연보호구역’, ‘마라도 천연보호 구역’, ‘영광 칠산도 괭이갈매기·노랑부리백로·저어새 번식지’의 지정구역은 육상뿐만 아니라 해상지역을 포함하여 설정되어 있음. 아울러 지질 분야로 지정된 천연기념물 중 ‘옹진 백령도 사곶 사빈’, ‘옹진 백령도 남포리 콩돌해안’, ‘고성 덕명리 공룡발자국 과 새발자국 화석산지’ 등도 해상지역이 포함되어 있음  대한민국은 국제사회의 일원으로서 보호지역을 지속적으로 확대지정해 왔는데, 제 4차 국가생물다양성전략(2019~2023)에 따르면 대한민국 보호지역의 면적은 2018 년 현재 육상보호지역 면적 비율은 국토면적의 15.18%이었으며, 해양보호지역 면 적비율은 1.90%로 제시한 바 있음

 또한, 제5차 국가생물다양성전략(2024~2028)에 따르면 2022년 육상보호지역 면적

비율이 17.3%, 해양보호지역 면적비율이 2.13%로 확대된 것으로 보고하였음

제10차 생물다양성협약에서 채택된 아이치타겟의 목표는 육상 및 해양보호지역의 면

적비율 목표인 17%에 대해서 육상보호지역은 1년 늦게 달성하였고, 해양보호지역은 달성이 요원한 상태이었음

 한편, 제5차 국가생물다양성전략(2024~2029)에 따르면 ‘육상 및 해양면적의 30%

를 생태우수지역으로 확대하는 노력을 실시한다’라고 보호지역과 관련한 정책을

제시하였으며, 2023년 12월에는 관계부처 합동으로 국가보호지역 확대 로드맵을 통해 2030년까지 국가보호지역(OECM 포함)을 30%까지 확대하는 계획을 제시하

였음

2)

보호지역 관련 법률 현황

 보호지역은 반드시 보호지역의 지정과 해제, 지정목적, 관리방안 등을 포함하는

법률이 있어야만 보호지역으로서 분류할 수 있음

 즉, 보호지역은 근거 법률이 반드시 있어야 보호지역 지정과 보전에 대한 근거와

인력과 재원 투입의 당위성을 확보할 수 있음

 현재 우리나라 보호지역 31개 유형에 대한 법률은 총 19개이며, 헌법22)을 포함하

는 경우 20개라고 할 수 있음

이상 19개의 법률은 보호지역 지정의 명확한 근거를 제시하고 있는 법만을 제시한

것으로 환경권을 언급하는 헌법을 포함할 경우 20개 법률임

또한, 보호지역 관리에 관련이 있는 법률까지를 포함한다면 상당히 많은 법률이 보호 지역과 관련이 있음  우리나라 보호지역 관련 법률은 일반적으로 다음의 사항을 포함하고 있음

법률 제정 목표, 보호지역 지정목적, 지정 및 보전의 원칙, 보호지역 지정 및 해제, 지정기준 및 절차, 관련 기본계획, 관리사업의 시행 및 시설 관리, 출입에 관한 사항, 보상 관련 사항, 주민지원 관련 사항, 생태계 조사 관련 사항, 관련 위원회, 허용행위

또는 허가사항, 벌칙 등 또한, 보호지역의 관리주체를 명확히 설정하여 관리의 책무를 부여함

 따라서 법률의 세부 내용을 토대로 보호지역의 위상을 추론할 수 있을 뿐만 아니

라 보호지역 관리시스템을 유추해 볼 수도 있음



반면 일부 법률의 경우 보호지역 관리를 체계적으로 수행하기에 다소 모호한 내

용으로 구성되어 있거나 보호지역 관리를 위해 필요한 요소가 충분히 반영되지

못한 것도 있음

일반적으로 법률 제정 목표, 보호지역 지정목적, 지정 및 보전의 원칙, 보호지역 지정

및 해제, 지정기준 및 절차, 관련 기본계획, 행위제한 또는 허가사항, 벌칙 등은 대부

분 법률에서 잘 포함되어 있음

반면 보호지역에 대한 조사와 보호지역 관련 거버넌스, 기본계획의 수립 여부 등은

다소 미흡하게 설명하는 경우나 누락되는 경우도 있음

주무부처 유형

국립공원

군립공원

도립공원

환경부 (13)

해양수산부 (7)

산림청 (6)

국토교통부 (2)

국가유산청 (3)

제3장. 국내 보호지역 관리현황

근거 법률

자연공원법

상수원보호구역수도법

생태·경관보전지역

시·도 생태·경관보전지역

자연환경보전법

수변구역4대강 수계법(4개 법으로 이루어짐)

습지보호지역

시·도

습지보호지역

야생생물보호구역

야생생물특별보호구역

습지보전법

야생생물 보호 및 관리에 관한 법률

특별대책지역환경정책기본법

특정도서도서생태계법

수산자원보호구역수산자원관리법

습지보호지역-갯벌

습지보호지역-시·도

해양보호구역

해양보호구역(경관)

해양보호구역(해양생물)

습지보전법

해양생태계법

환경보전해역해양환경관리법

백두대간보호지역백두대간보호에 관한 법률

산림유전자원보호구역

경관보호구역

생활환경보호구역

수원함양보호구역

재해방지보호구역

산림보호법

도시자연공원구역공원녹지법

자연환경보전지역국토계획 및 이용에 관한 법률

명승

천연기념물 천연보호구역 　총계19개

출처: 한국보호지역 통합DB 관리시스템

자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률 (문화재보호법 분법)

2. 환경부



환경부는 대한민국 정부부처 중 생물다양성 관련 주무 부처로서 대한민국의 의견

을 종합하여 제시하고 생물다양성협약에서 채택된 내용을 국가정책에 반영하기 위

해 ‘생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률’에 근거하여 ‘국가생물다양성전략’을 수

립하여 국가 생물다양성 전략 및 행동 계획(NBSAP)을 생물다양성협약 당사국총

회에 제출함

국가생물다양성전략 수립을 위해서 환경부는 국가생물다양성전략 수립위원회를 구성 하는데 11개 부처의 부처 과장, 분야별 전문가 11명을 선정함. 부처는 기재부, 과기

부, 외교부, 농림부, 산업부, 국토부, 환경부, 해수부, 농진청, 산림청, 질병관리청이나 11개 부처 중 국토부, 농진청, 산림청, 질병관리청 등 4개 부처는 국가생물다양성위원 회에 속하지 않음 또한, 환경부는 국가생물다양성위원회를 구성해 생물다양성 관련 협의를 진행하는데, 9개 부처 실·국장, 민간위원 10명으로 구성되며 9개 부처는 기재부, 과기부, 외교부, 문체부, 농림부, 산업부, 복지부, 환경부, 해수부 등으로 9개 부처 중 2개 부처인 문체 부와 복지부는 국가생물다양성 전략 수립위원회에는 속하지 않음

1) 환경부 보호지역 현황

 2024년 6월 현재 환경부 보호지역 유형은 총 13개 유형이며, 대분류 상으로는 8 개 유형이고 보호지역 개수는 1,104개소, 면적은 14,335.8㎢(중복면적 모두 포함) 로 보호지역 관리 부처로서 가장 큰 면적을 보호지역으로 지정·관리하고 있음 과업대상지로 선정된 보호지역은 자연공원(3개 세부 유형), 생태·경관보전지역(2개 세 부 유형), 야생생물(특별)보호구역(2개 세부유형)이며, 과업대상 보호지역 면적은

9,423.4㎢로 단순 면적 계산으로는 환경부 전체 보호지역 면적 중 65.7%에 해당함

 관련 근거 법률은 자연공원법을 비롯해 11개 법률로서 유형별로 모두 개별 법률

에 의해 근거가 제시되어 있음

수변구역의 근거 법률은 4대강 수계법으로 ‘한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등 에 관한 법률’, ‘낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률’, ‘금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률’ ‘영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법 률’임  과업대상인 자연공원과 생태·경관보전지역, 야생생물(특별)보호구역은

현황

국립공원6870.222316.81

자연공원법자연공원과자연공원 기본계획

군립공원237.56270.58

도립공원1007.97292.47

생물다양성과야생생물보호 기본계획

특별대책지역2419.7425.92환경정책기본법녹색전환정책과특별종합대책 특정도서13.812570.03도서생태계법자연생태정책과특정도서보전 기본계획 계14,335.811,10435.09 표 11. 환경부

야생생물보호구역999.643972.45

자연환경보전법자연생태정책과 생태·경관보전지역 관리기본계획

야생생물특별보호구역26.5710.07

생태·경관보전지역243.9090.6

생태·경관보전지역37.55230.09

습지보호지역135.72320.33

습지보전법자연생태정책과습지보전계획

습지보호지역2.1460.01

수도기획과/

수질관리계획

상수원보호구역1151.782942.82수도법

물이용정책과

수계법(4개 법)물환경정책과수변관리기본계획

수변구역1189.2342.914대강

면적비율은 국내 육상보호지역 면적 대비 비율

주)

(1) 환경부 행정조직 현황

 환경부는 3실 3국 9관 45과 5팀으로 자체 인원은 약 3천2백여 명이며, 외청 및

소속기관은 21개, 산하기관 11개로 전체 인원은 1만1천여 명으로 확인됨

 환경부는 대다수 정부 부처와 같이 대부분의 부서가 정책을 수립 및 시행하는 부

서로서 기획형 부처라고 볼 수 있으며, 환경부의 조직구성 역시 정책 기반으로 구

성되어 있는 것으로 판단됨

 반면 보호지역을 담당하는

하는 부서이나 대부분의 보호

지역을 담당하는 부서조차도 보호지역 이외의 공간이나 대상을 관리하고 있음

부처임. 즉, 생 태·경관보전지역과 야생생물보호구역을 담당하는 부서인 자연생태정책과와 생물다양 성과는 이들 보호지역 이외에도 자연생태정책의 일반적 정책을 모두 수립하며, 생물 다양성과는 생물다양성 전반적인 정책뿐만 아니라 야생생물보호구역 이외의 지역에 대한 야생생물 관련 정책을 총괄함  한편, 환경부의 업무가 워낙 다양한 편으로 부서 간의 연관성이 상대적으로 낮은 편이어서 타 부서의 업무가 보호지역의 보전과 관리에 직접적으로 기여하거나 도

움이 될 수 있는 경우는 매우 적은 편임 이러한 조직 형태는 보호지역 관리에 있어서 부서의 독립성을 확보할 수 있는 장점 이 있으나 부서가 단독으로 모든 보호지역 관련 정책 및 기술개발을 해야 하는 문제 가 발생함

표 12. 환경부 보호지역 담당부서

자연공원과자연공원 생물다양성과야생생물(특별)보호구역 자연생태정책과(시·도)생태·경관보전지역 자연생태정책과(시도)습지보호지역 자연생태정책과특정도서

수도기획과/물이용정책과상수원보호구역 물환경정책과수변구역 기후탄소정책실녹색전환정책과특별대책지역

그림 17. 환경부 조직도와 보호지역 담당부서

따라서 환경부의 경우 보호지역을 담당하는 부서 간의 협력체계를 통해 보호지역 관리체계와 관리기법의 개발이 매우 중요하다고 할 수 있음 가장 우선적으로는 자연보전국 내 자연공원과를 중심으로 생물다양성과와 자연생태 정책과가 담당하는 보호지역에 대한 협력체계를 강화하도록 함 다음으로는 현재 자연보전국이 관리하고 있지 않은 보호지역에 대하여, 관리

주무부서가 동일한 직계 부서가 아니라 국 또는 실이 다른 경우가 존재하고 있는 상황으로 생물다양성 관련 정책의 핵심부서들은 모두 자연보전국에 위치하고 있어 생물다양성 보전과 증진, 보호지역 관련 정책의 추진은 효율적일 것으로 판단되

나, 나머지 보호지역의 경우 적절한 수준의 보완적 조치가 필요할 것으로 판단됨

다만, 환경부의 경우 관리행위가 매우 적은 편이기 때문에 현재 조직 구성으로 문제

가 되지 않을 수 있음

반면, 산림청의 경우 시업행위가 매우 다양해서 보호지역 관리 부서가 다양해지면 관

리의 혼선이 발생할 소지가 있음

 한편, 본 과업대상인 3개 보호지역은 모두 자연보전국에서 관리하고 있으며, 자연

보전국 기반 보호지역 관리현황은 다음과 같음

과업대상인 3개 보호지역의 유형이 모두 동일한 자연보전국에 속해 있어 업무의 연

계 가능성은 비교적 높은 편임

단, 자연공원과의 경우 현장관리조직인 ‘국립공원공단’이 존재하나 야생생물(특별)보호 구역과 생태·경관보전지역의 경우 지방·유역환경청 또는 지자체 담당자가 관리하는

상황으로 관리의 수준과 지원의 규모 차이가 큰 편임 자연공원과는 다른 부서와 달리 한정된 공간을 특정해 관리하는 부서이며, 다른 부서 는 대상 보호지역 이외에도 불특정 대상에 대한 정책을 수립하고 시행하는 부서임 환경부 내 보호지역 관련 사업부서가 별도로 존재하지 않아 관련 사업의 전문성을 보호지역 관리부서별로 역량을 강화하거나 위탁기관의 역량에 기대어 사업을 추진해

야 하는 단점이 발생함

반면, 산림청의 경우 보호지역 내 추진하는 사업을 담당하는 부서가 모두 분산되어

있는데, 이는 부서의 역량강화가 곧 사업추진의 역량 강화란 측면의 강점이 있으나 개별 부서가 하는 사업과 유사한 형태의 사업이라도 보호지역에서 시행하는 관리사

업의 역량은 별개 문제일 수 있음

(2) 환경부 예산 현황

 예산은 정부나 부처의 정책기조를 확인하기 위한 가장 핵심적인 지표라고 할 수

있으며, 세부 내역을 확인하면 당시 정부의 국정과제와 같이 핵심적인 정부의 정 책을 확인할 수 있음

 한편, 환경부의 총예산은 2024년 14조 3,493억원에서 2025년 14조 8,007억원으 로 2024년 대비 3.1% 증가하였음

12조 9,839억원, 기금 1조 8,168억원

제3장. 국내 보호지역 관리현황

2024년(A) 2025년(B) 금액 비율(%) 합계125,060129,8394,7793.8

기후·탄소 분야44,95946,2661,3072.9

물관리 분야60,69663,9773,2815.4

자연환경 분야8,3607,883- 477- 5.7

자원순환 분야2,6183,17355521.2

환경보건·화학 분야2,9542,916- 38- 1.3

환경일반 분야 등5,4735,6241512.8

출처: 환경부(2025년도 환경부 소관 예산 및 기금운용계획 개요)

억원)

환경부 예산 및 기금 중 예산항목의 분야별 예산 현황을 확인한 결과 「자연환경」

분야 예산은 8,360억원에서 7,883억원(6.1%)으로 477억원이 감소하였고 비율로는 5.7%가 감소하여 환경부의 분야별 예산 중 가장 크게 감소하였음

감소가 이루어진 분야는 자연환경 분야와 환경보건·화학 분야 두 분야뿐이며, 자원순 환 분야가 21.2%가 증가하여 가장 크게 증가하였으며, 물관리 분야 5.4%, 기후·탄소 분야 2.9%의, 환경일반 분야 2.8% 순이었음

 즉, 환경부의 전체 예산이 증가하였음에도 불구하고 6개 분야 중 자연환경 분야는

5.7%나 감소하였는데, 2021년 8,317억원, 2022년 8,336억원, 2023년 9,555억원, 2024년 8,360억원, 2025년 7,883억원으로 2023년 대폭 상승하였다가 점차 감소 하고 있는 것으로 보임

 특히 자연환경 분야의 세부 내역을 확인하면 ‘국립공원 및 지질공원’ 사업이 2024 년 2,137.0억원에서 1,455.9억원으로 무려 31.9%가 대폭 감소하였으며, 국립공원

공단 출연금 역시 2,295.2억원에서 2,227.3억원으로 약 3.0%(약 67.9억원)이 감소 해 자연공원에 대한 지원이 크게 감소한 것으로 확인됨 자연환경 분야 사업에서 가장 크게 예산이 감소한 것은 국립공원 및 지질공원 사업 으로 약 681억원이 감소하였으며, 야생동식물보호 및 관리가 157.9억원, 국립공원공 단 출연이 67.9억원의 순이었음 생태관광 이용기반의 순감과 순증은 환경개선에너지특별회계가 지역균형발전특별회 계로 변경되었기 때문임

 또한, 국립생태원 출연금 역시 47억원이 감소하였고, 국립낙동강생물자원관, 국립 생물자원관 역시 각각 6.3억원과 1.2억원 정도가 감소해 연구기능의 약화가 우려 된다고 할 수 있음

(단위: 백만원)

국립공원 및 지질공원사업

국토환경관리

생태계 보전지역 관리

생물자원보전 종합대책

국립공원공단출연

야생동식물보호 및 관리

국토환경정보화기반구축(정보화)

생태계보전 국제협력 강화

환경지킴이

생물다양성협약

자연보전국제협력(ODA)

국토환경 녹색복원 3,7653,371-394 -10.5

습지보전관리(회계이관) -(35,393)* 27,12327,123순증

생태계보전부담금 반환사업 15,45014,100-1,350 -8.7

생태·경관보전지역 및 특정도서 관리 8,3128,042-270 -3.2

국토생태네트워크구축 16,58933,14016,55199.8

생태관광자원 이용기반 15,822- -15,822순감

유전자원정보관리 51769517834.4

국립생태원 출연 74,94270,242-4,700 -6.3

국립낙동강생물자원관 출연 28,95428,329-625 -2.2

국립야생동물질병관리원 운영 8,6469,3737278.4

국립호남권 생물자원관 출연 22,93923,0831440.6

전시관 기획 및 운영 2,4872,502150.6

국립생물자원관운영

생물다양성 보전 및 관리 3,3753,392170.5

야생생물 유전자원 활용지원기반 구축 6,2836,176-107

환경생물산업 소재 발굴

AI대응 철새정보 네트워크 구축 948960121.3 생태관광자원 이용기반(자율)(회계이관) - 3,3003,300순증

생태관광자원 이용기반(회계이관) - 13,67813,678순증

자연환경 보전 및 관리(제주) 11,25114,3283,07727.3

ICT기반 환경영향평가 기술개발사업(R&D) 2,000- -2,000 순감 생태계기반탄소흡수원조성·관리기술개발사업(R&D) 1,3502,3651,01575.2

다부처 국가생명연구자원 선진화사업(R&D) 5,38410,9475,563103.3

야생동물질병연구사업(R&D) 6,3947,11171711.2

범부처 감염병 방역체계 고도화사업(R&D) 64896031248.1

생물자원발굴 및 분류 연구(R&D) 14,27414,8085343.7

야생동물첨단연구사업(R&D) 4,4134,7273147.1

출처: 환경부(2025년도 환경부 소관 예산 및 기금운용계획 개요)

* 습지보전관리는 기후대응기금 사업예산이었으나 자연환경 분야로 변경됨

제3장. 국내 보호지역 관리현황

 반면 습지보전관리가 271.2억원이 신규 항목으로 포함되어 순증이 이루어졌으나

이는 과거에 기후대응기금 사업예산에서 이관된 것이어서 자연환경 분야의 예산은

실제로 환경부 분야별 예산 현황에서 제시된 것보다 더 많은 비율이 감소한 것으

로 판단됨

 이상의 내용을 고려할 때 전술한 바와 같이 환경부의 생물다양성 관련 정책은 상

대적으로 더 후퇴한 것으로 보이며, 특히 자연공원에 대한 지원이 크게 감소한 것

으로 판단됨

(3) 보호지역 행정 관리체계

가) 자연공원



한라산국립공원은 제주특별자치도 세계유산본부 조직을 구성해 관리 중으로, 유산 정책부와 한라산연구부, 한라산국립공원관리소로 구성되어 있음 국립공원 중 한라산국립공원만이

제주특별자치도가 관리하고 있으나 최근 공원관리 에 대한 국립공원공단과의 협력체계 구축이 진행되고 있음

표 15. 도립공원의 소재지와 관리인력 현황

공원명 소재지 관리인력(명)

남한산성

경기 광주시, 하남시, 성남시58 수리산안양시, 안산시, 군포시6 연인산가평군12

경포 강원 강릉시　철원DMZ성재산철원군　고복세종세종특별자치시　대둔산(중복)

충남 전북 완주군, 논산시, 금산군20 덕산예산군, 서산시　칠갑산청양군　금오산

경북

구미시, 칠곡군, 김천시11 문경새재문경시22 청량산봉화군14 가지산

경남

울산광역시, 양산시, 밀양시　연화산고성군　대둔산(중복)

전북

완주군, 충남 논산시, 충남 금산군　마이산진안군　모악산김제시, 완주군, 전주시9 선운산고창군14 두륜산

전남 해남군6 조계산순천시4 천관산장흥군2

신안갯벌신안군　무안갯벌무안군14 벌교갯벌보성군　불갑산영광군　제주곶자왈

서귀포시　마라해양서귀포시　서귀포해양서귀포시　성산일출해양서귀포시　우도해양제주시　추자제주시　-

제주

제3장. 국내 보호지역 관리현황

 한편, 도립 및 군립공원은 광역 및 기초지자체가 관리하되 위탁기관에 위탁하여

운영하는 것도 자연공원법상 가능하나 실제로 위탁이 이루어지는 곳은 없음

2024년 6월 30일 현재, 도립공원 29개, 군립공원 27개

도립 및 군립공원의 경우 관리인력이 국립공원에 비해 매우 적은 편인 동시에 행정 인력의 순환보직으로 인해 관리의 전문성도 부족하다고 할 수 있음

 한편, 국립공원을 관리하는 국립공원공단 2024년 1월 1일자로 4개의 지역본부를 구성하는 조직으로 개편하였으며, 각각의 지역본부가 대상지역의 공원사무소를 관

할하고 있음

단, 산림청에서와 같이 지방산림청이 해당 지방의 국유림관리소를 통할하는 것은 아

니며, 업무 분담의 성격이 강함

동부지역본부 : 10개 공원사무소, 3개 생태탐방원

서부지역본부 : 9개 공원사무소, 3개 생태탐방원

중부지역본부 : 6개 공원사무소, 1개 생태탐방원

북부지역본부 : 6개 공원사무소, 2개 생태탐방원

나) 야생생물(특별)보호구역

 야생생물(특별)보호구역은 환경부가 지정하는 야생생물특별보호구역과 지자체가

지정 및 관리하는 야생생물보호구역으로 나뉨

이 중 환경부가 지정하는 야생생물특별보호구역은 환경부장관이 지정하나 관리의 주

체가 누구인지는 관련 법률에 명시되어 있지 않고 행위 제한이나 출입 제한을 할 수 있으나 관리에 대한 내용은 명시되어 있지 않음 야생생물보호구역 관리권한은 소유구분에 따라 국유지가 포함될 때를 제외하면 모두

가 지방자치단체장이 될 수밖에 없으므로 이에 대한 논란은 전혀 발생하지 않을 수

있으나 야생생물특별보호구역은 관리권한에 대한 논란이 있을 수 있음

 그럼에도 불구하고 기본적으로 관리는 환경부장관과 지자체장이 각각의 보호지역

을 관리하는 것으로 추정할 수는 있음

야생생물특별보호구역이 단 한 개소에 불과하며, 남강댐에 의해 만들어진 호수인 진

양호 지역이기 때문에 물관리를 담당하는 환경부장관의 관리권한이 있는 것으로 보

아도 무방한 상황임

 한편, 야생생물(특별)보호구역은 환경부 자연보전국의 관련 기본계획에 맞춰 유역· 지방환경청 또는 광역지자체

므로 낙동강유역환경청만이 직접 관리를 시행함

하지만 낙동강유역환경청 내 조직도와 업무내역에는 야생동식물의 보호·관리라는 업 무가 표현되어 있으나 보호지역에 대한 관리 내용이 포함되어 있지는 않음 반면, 생태·경관보전지역의 경우 특정 보호지역에 대한 관리업무가 유역·지방환경청

업무내역에 표기됨

 특히 상당수 보호지역 유형에서 국가가 지정한 보호지역이 압도적으로 많은 상황 을 감안할 때 야생생물특별보호구역이 단 1개소에 불과한 것은 환경부의 관심도

가 낮기 때문인 것으로 추정함

관리권한에 대한 불명확성과 보호지역 지정에 따른 환경부의 실익이 없기 때문으로

도 추정할 수 있음

 유럽 보호지역 핵심체계라고 할 수 있는 NATURA2000의 경우와 같이 대부분의

국가에서 야생동물서식지를 중심으로

제3장. 국내 보호지역 관리현황

다) (시·도)생태·경관보전지역

 생태·경관보전지역은 자연환경보전법 제12조에 의거하여 자연생태 및 자연경관을

특별히 보전할 필요가 있는 지역으로 다음의 조건에 부합하는 지역을 지정함

자연상태가 원시성을 유지하고 있거나 생물다양성이 풍부하여 보전 및 학술적 연구

가치가 큰 지역

지형 또는 지질이 특이하여 학술적 연구 또는 자연경관의 유지를 위하여 보전이 필

요한 지역

다양한 생태계를 대표할 수 있는 지역 또는 생태계의 표본지역

그 밖에 하천ㆍ산간계곡 등 자연경관이 수려하여 특별히 보전할 필요가 있는 지역으

로서 대통령령으로 정하는 지역

 상기 지정기준을 살펴보면 생태·경관보전지역은 자연공원과 매우 유사한 지정유형 이라고 할 수 있음 자연공원 중 국립공원의 지정기준은 자연공원법 제2조(정의)에서 제시한 바와 같이 「우리나라의 자연생태계나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역」으로 생태계와 자 연경관, 문화경관이 뛰어난 지역임  생태·경관보전지역은 마치 작은 국립공원의 성격을 갖고 있으며, 도립공원 또는

군립공원과는 또 다른 형태로 유사성을 띠고 있는 보호지역임. 특히 국립공원과

달리 브랜드의 인지도가 높지 않아 상대적으로 방문객은 매우 적은 형태의 국립

공원이라고도 할 수 있음

관련 규제가 강력하기 때문에 최소 50만에서 수십만에서 수백만명이 방문하는 국립 공원보다 보전효과는 훨씬 뛰어난 보호지역이라고도 할 수 있음

 현재 생태·경관보전지역은 9개소이고, 시·도 생태·경관보전지역은 23개소로 총 32 개 (시·도)생태·경관보전지역은 환경부 자연보전국의 관리하에 유역·지방환경청 및 광역지자체 및 기초지자체를 통해 현장관리가 이루어짐



생태·경관보전지역의 특성상 시·도 생태·경관보전지역은 지자체가 관리하고 생태·

경관보전지역은 환경부가 직접 관리하고 있음

 생태·경관보전지역 9개소의 위치가 전국에 고르게 위치해 있지 않아 관리를 시행 하는 일부 유역·지방환경청만 실제 관리를 하기 때문에 조직 내 업무내용에 표기 된 곳과 없는 곳이 있음

금강유역환경청 : 소황사구(보령시)

영산강유역환경청 : 지리산, 섬진강 수달서식지, 고산봉 붉은박쥐서식지(함평), 거금도 적대봉(고흥군)

원주지방환경청 : 동강유역, 하시동·안인사구

대구지방환경청 : 왕피천유역, 운문산

그림 20. (시·도)생태·경관보전지역 관리체계

 또한, 생태·경관보전지역은 자연환경보전법에 의거하여 관리가 이루어지고 있으며, 특히 자연환경보전법 제14조에 의거해 환경부장관은 ‘생태·경관보전지역 관리기본

계획’을 수립하여 관리하도록 되어 있으나 현재 환경부 차원의 관리기본계획은 수

립하고 있지 않으며, 각 보호지역별로만 관리기본계획을 수립하고 있는 상황임 개별 관리기본계획을 수립하는 것은 보호지역 관리에 있어서 매우 바람직한 방향이 나 환경부 차원의 통합 관리기본계획이 수립되지 않고 있는 것은 심각한 문제를 일

으킬 수 있음

즉, 환경부 차원의 정책기조와 비전, 목표, 주요 전략을 알지 못하는 상황에서 각 보 호지역별로 정책의 비전과 목표, 전략을 수립하는 경우 관리기본계획을 통해 달성하 고자 하는 궁극적 목표 달성에 어려움이 발생할 수밖에 없음

 특히 관련 법률에 근거하여 환경부장관이 수립하도록 하고 있는 것을 수립하고 있지 않은 것은 법률적으로 문제가 될 수 있으므로 즉각적인 시정조치가 필요함 또한, 유역·지방환경청은 국가보호지역은

제3장. 국내 보호지역 관리현황

(4) 환경부 보호지역 법률 현황

가) 자연공원

 자연공원은 자연공원법에 근거하여 보호지역의 지정과 관리, 해제 등에 대한 업무 를 수행하고 있음

 자연공원법의 조항을 기능으로 분류하는 것은 명확하지는 않지만 법률의 내용을

기능적 측면에서 분류하면 다음과 같음

보전기능 : (지정·보전의)기본원칙, 자연공원 등의 보호 의무, 국립공원의 날, 지정(해 제), 지정기준, 공원기본계획, 공원별 보전·관리계획, 용도지구, 공원사업의 시행 및 공

원시설 관리, 타 기관의 사업 시행 및 시설 관리, 토지 등의 수용, 행위허가, 생태축

우선의 원칙, 원상회복, 방치된 물건의 제거, 조사권한 부여, 출입금지, 영업 등의 제 한, 대집행, 입장료 및 사용료 징수, 비용부담의 원칙 등, 자연공원 등의 체험, 탐방

안내, 권한의 위임 및 위탁, 한국자연공원협회 설립

보상기능 : 이주대책, 손실보상 연구기능 : 국립공원위원회 전문위원, 자연자원조사 협력기능 : 국립공원위원회, 국립공원위원회 전문위원, 전통사찰 의견수렴, 용도지구, 공원보호협약, 자연공원 형상변경 협의, 주민지원

 특징

보호지역에 대한 관리체계가 매우 구체적이고 다양하게 제시되어 있어 관리의 효과

성과 효율을 높일 수 있음

공원기본계획에 연계하여 공원별 보전관리계획 수립 의무를 제시하여 보호지역별 관

리를 구체화함. 단, 두 계획 간 연계성(정책 및 예산 지원)의 정도에 따라 계획의 효

과에 영향을 줌(현 체계가 효과적인가에 대한 논의가 필요)

행위제한이 아니라 행위허가로 조문이 구성 지질공원이 자연공원의 일부 형태일 수는 있으나 자연공원이 갖고 있는 보호지역으

로서의 의미를 생각하는 경우 보호지역이 아닌 지질공원은 분법되거나 다른 법률로

옮겨질 필요가 있음

지난 10년 동안 의미 있는 개정은 한두 차례에 불과하여 보호지역 관련한 지속적 개 선작업이 부족한 것으로 판단됨

보호지역에 발생할 수 있는 다양한 훼손행위를 원천적으로 막기 위한 규제 강화 노

력은 매우 미흡하였음

나) 야생생물(특별)보호구역  야생생물(특별)보호구역은 야생생물 보호 및 관리에 관한 법률에 근거하여 보호지 역의 지정과 관리, 해제 등에 대한 업무를 수행하고 있음

야생생물 보호 및 관리에 관한 법률의 조항을 기능으로 분류하는 것은 명확하지 는 않지만 법률의 내용을 기능적 측면에서 분류하면 다음과 같음 보전기능 : 보호 및 이용의 기본원칙, 국가 등의 책무, 보호 기본계획, 야생동물 통합 관리시스템, 서식지외보전기관(야생생물의 보전과 관리, 증식 등을 위한 시설) 지정, 학대금지, 야생동물 피해방지, 전시행위 금지, 보호시설 설치, 불법 포획 야생동물 취 득 금지, 위험시설 제작 금지, 생물자원 보전시설, 보호지역 지정·해제, 행위제한, 출입

제한, 토지 등의 매수, 관리계약, 야생생물 보호구역 개발 협의, 야생생물 보호원의

배치

보상기능 : 야생동물 피해 예방 및 보상, 피해 예방 시설 설치

연구기능 : 서식실태 조사, 보호구역의 관리실태 조사·평가

협력기능 : 정보제공의 요청, 주민지원, 주민지원 : 수질오염 등의 영향 저감을 위한

지원사업  특징

야생생물의 보호를 위한 법령으로 야생생물(특별)보호지역과 야생생물, 멸종위기 야생

생물 등 다양한 유형에 대한 내용이 제시되어 있어 법률 해석이 다양해질 수 있음 야생생물 관련 법률의 특성상 보호지역만이 관리대상이 아니라 야생생물의 전반적인 관리가 목적임 산림보호법24)이 이와 유사한 성격으로 보호지역과 더불어 산림에 발생하는 병해충 등 산림의 보전을 위한 전반적인 내용이 포함됨 하지만 야생생물법의 경우 멸종위기 야생생물이 포함되어 있어 보호지역의 가치와 종의 가치를 비교하는 문제가 자연스럽게 발생해 보호지역 관리에 취약성을 증가시

킬 소지가 있음 관리주체를 설정하지 못한 문제 : 자연공원법은 제4조(자연공원의 지정등)에서 「국립

공원은 환경부장관이 지정ㆍ관리하고, 도립공원은 도지사 또는 특별자치도지사가, 광 역시립공원은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장이 각각 지정ㆍ관리하며, 군립공원은

군수가, 시립공원은 시장이, 구립공원은 자치구의 구청장이 각각 지정ㆍ관리한다.」라 고 관리주체를 명시함으로써 그 의무까지 표기한 것으로 볼 수 있으나 야생생물법에

서는 관리의 주체를 명시하고 있지 않음

제4절의 제목은 야생생물 특별보호구역 등의 지정·관리라고 표현되어 있음

단, 제34조의2(보호구역의 관리실태 조사·평가)에서 지자체의 관리실태를 평가하고 개

선권고를 할 수 있음을 제시하고 있으나 스스로의 관리에 대한 언급은 없음 야생생물특별보호구역 지정

제3장. 국내 보호지역 관리현황

다) (시·도)생태·경관보전지역

 (시·도)생태·경관보전지역은 자연환경보전법에 근거하여 보호지역의 지정과 관리, 해제 등에 대한 업무를 수행하고 있음

 자연환경보전법의 조항을 기능으로 분류하는 것은 명확하지는 않지만 법률의 내용 을 기능적 측면에서 분류하면 다음과 같음

보전기능 : 보전의 기본원칙, 국가·지자체·사업자의 의무, 자연보호운동, 자연환경보전

지침, 보호지역 지정·해제, 관리기본계획 수립, 행위제한, 금지행위, 출입제한, 중지명

령, 토지 등의 매수, 자연환경보전·이용시설의 설치, 자연상징표지 및 지자체의 상징

종, 생태관광의 육성, 자연환경해설사, 자연환경해설사 양성기관

보상기능 : 손실보상

연구기능 : 자연환경조사(전국), 생태자연도의 작성, 도시생태현황지도의 작성, 생태계 의 연구·기술개발

협력기능 : 시책의 협의, 주민지원, 지역주민 우선 이용, 생태마을의 지정

주민지원 : 수질오염 등의 영향 저감을 위한 지원사업

 특징

자연환경 전반에 대한 관리방향을 제시하는 법률에 생태·경관보전지역 내용이 포함되

어 있어 생태·경관보전지역의 관리에 대한 내용이 명확하지 않아 관리기본계획을 매

우 체계적으로 수립할 필요가 있음

전국 자연환경조사가 환경부 보호지역 관리의 근거 및 기준

국립공원과 지정목적이 매우 유사한 보호지역이나 관리주체는 상이한 성격임

(5) 환경부 보호지역 기본계획 현황

가) 자연공원

 자연공원은 자연공원법과 자연공원기본계획에 의거해 관리가 이루어지는 체계로서

현재는 제3차 자연공원기본계획(2021~2025)에 맞춰서 자연공원별로 ‘공원 보전관 리계획’을 수립하고 있고 해당 계획에 맞춰 정책을 시행하고 있음

 제3차 자연공원기본계획(2021~2025)의 주요 내용을 살펴보면 5개의 추진전략을

제시하고 17개의 추진과제를 제시하여 「자연을 기반으로 과학적 관리를 통한 지 속가능한 가치창출」이란 목표를 달성하고 「자연과 사람이 함께 하는 미래, 자연공 원」이란 비전을 설정하였음

조성, 국가보호종 복원 및 보전 강화(이동권), 외래종 관리, 경관문화자원

 지속가능 이용을 위한 탐방서비스 강화 전략

자연공원 생태관광 지역연계 강화, 신규 프로그램 개발, 수요자 맞춤형 탐방서비스, 자연공원 접근성 강화, 디지털 자연공원 체험 활성화, 저지대 탐방 및 체험공간 활성 화, 자연체험형 체류시설 조성, 복합기능을 보유한 자연공원 조성, 부처 협력 강화, 친환경 시설의 조성, 공원 내 마을 생태관광 활성화, 생태관광 루트 구축, 자연공원 브랜딩 구축 및 홍보, 세계지질공원 활성화 그림 21. 제3차 자연공원기본계획(2021-2025)

제3장. 국내 보호지역 관리현황

 탄소중립 실현으로 기후위기 대응 전략

자연공원 탄소중립 실현 및 관련 사업 추진, 탄소흡수량, 저장의 정량적 조사, 탄소흡 수원 대상지 확대 발굴, 탄소배출량 평가 및 배출 감축 사업, 신재생에너지 기반 그

린 리모델링(자연공원 에너지 자립률: 20.7%(’22년) → 100%(’32년)), 탄소중립 공원마 을 조성, 친환경 인프라 조성, 공원별 보전관리계획 수립 시 탄소흡수원 확대계획 수

립 명시, 탄소중립 역량 강화(인재 양성, 연구개발), 자연공원 탄소중립 대국민 홍보, 탄소중립 협력체계

 과학기반의 자연공원 관리전략

학적 조사 및 관리체계 구축, 자연자원의 고해상도 DB 구축, 생태계서비스 평가 강 화, 공원자원 통합 플랫폼 구축, 디지털 파크 구축, 재난유형별 과학·기술 기반 대응

시스템 구축, 포용적 안전관리, 안전 전문인력 양성, 종합적 오염조사 및 관리, 쓰레 기 발생 대응의 체계화 및 해양쓰레기 대응, 자연공원 용도지구 설정 체계, 용도지구 개선 및 관리 강화

 이해관계자 협력을 통한 파트너십 확대 전략

이해관계자 간 포용적 갈등관리, 마을지원사업 강화, 마을지원사업단 구축, 사유지 매 수 및 지원방안 확대, 맞춤형 교육콘텐츠 개발, 자원봉사자 확대 및 역량 강화, 상생 협력위원회 구성원 확대, 광역 기반 공원 협력체계 강화, 지질공원 협력·운영·관리 강 화, 대표, 자연공원 국제적 인지 확대, 외국 공원청 협력 강화, 국제기구 협력 및 협 약 이행

 특징

10년 단위 계획으로 5년마다 변경계획을 수립하는 방식

다양하고 혁신적이며, 선진적인 계획을 제시함

탄소중립에 과도한 전략 제시함으로써 탄소흡수원 확보계획의 의무화로 인한 부실한

사업 발생

보전관리계획에 실질적 도움을 주는 내용이 충분하게 포함되어 있지 않음. 즉, 공원 별 보전관리계획의 실행력 부실화 방지 방안25)이 필요함

나) 야생생물(특별)보호구역  야생생물(특별)보호구역은 야생생물 보호 및 관리에 관한 법률과 야생생물보호 기 본계획에 의거해 관리가 이루어지는 체계로 현재는 제4차 야생생물보호 기본계획 (2015-2025)26)에 맞춰서 관리가

제3장. 국내 보호지역 관리현황



야생생물 보호 및 복원 전략

조사 공유시스템 구축(30개 조사사업 자료 공유), 야생생물조사 지속추진, 야생생물조 사 표준화·연계 강화(통합 DB), 첨단 무인장비 도입, 시민 및 준전문가 참여 강화, 멸 종위기종 관리제도 개선, 서식지 내·외 보전, 위협요인 저감, 보전기관 역량 강화

 야생생물 서식지 보전 전략 보호지역 확대(보호지역 전체 확대목표를 제시), 야생생물특별보호구역 확대 계획(1개 소 → 2개소), 관리효과성평가, 서식지 적합성 지수 개발, 생태복원, 복원모델 개발, 복원사업 모니터링 기간 의무화(5, 10년), 생태축 연결 강화 및 가이드라인 개선, 도 시 생물다양성 조사, 기후변화 대응 및 연계 연구

 공존기반 선진화 전략

종합관리시스템 구축, 야생동물 종합관리시스템(수출입 유통, 보관 등), 불법 야생동물 점검, 외래생물 유입 차단 및 모니터링, 야생동물 사고(로드킬 등) 예방 및 공존방안, 밀렵 및 밀거래 감시 및 단속

 보호·관리 기반 강화 전략 관리체계 및 제도 정비, 조사지점 확대(0→500개소), 자연환경 보전 지역센터 설립, 교육프로그램 개발 및 운영, 대국민 인식 제고 방안 시행, 자연환경망 500개소 설치

및 운영, CBD Post-2020 GBF 이행사항 점검, 국가보호종 보호협의회 운영

 특징

제4차 야생생물보호 기본계획(2015~2025)이 국가가 지정한 야생생물특별보호구역의

지정 및 관리에 대한 내용을 포함하고 있기는 하나 보호지역만을 위한 기본계획이

아니기 때문에 기본계획에 의거한 관리가 이루어진다고 이야기하기 어려운 측면이 있음

다만, 국가가 지정한 야생생물특별보호구역이 하나이기 때문에 기본계획 수립의 필요

성을 인식하지 못하는 상황이 발생하는 것으로 판단됨

하지만 지방자치단체가 관리하고 있는 보호지역에 대한 적정한 기준을 제시하는 것

을 감안한다면 현재 야생생물보호 기본계획의 체계를 개선할 여지가 있음 기본계획에서 보호구역의 대부분이 산림지역에 편중되고, 면적이 협소하여 보호지역 으로서 지정효과가 미흡하다고 제시함(야생생물 보호구역 395개소 중의 88%가 산림 이고, 면적 1㎢ 이하가 전체 대상지 중 64.3%에 달하는 254개소라고 제시함 야생생물 보호구역 지정 사유 모호하고 과거

핵심적인 보호지역은 ‘자연공원‘, ‘야생생물(특별)보호구역’, ‘(시·도)습지보호구역’, ‘시·도생태·경관보전지역’이라고 할 수 있음

 이 중 ‘(시·도)생태·경관보전지역’은 자연환경보전법 제14조(생태·경관보전지역관리 기본계획)에 의거 관리기본계획 수립을 강제하고 있음

 하지만 생태·경관보전지역은 다른 보호지역과 달리 환경부 차원의 통합적인 기본

계획을 수립하지 않고 있음

현재는 개별 보호지역의 관리기본계획만을 수립 시행 중이며, 자연환경보전기본계획

을 상위계획으로 표현하고 있음

이로 인해 환경부의 정책기조와 목표를 알지 못한 상태에서 보호지역별 기본계획을

수립함으로써 개별 기본계획의 목표 달성이 환경부(정부)의 정책목표 달성으로 이루

어지지 못함 구분 근거 법률 위계 개념

제14조 (자연)공원 기본계획 → 공원별 보전·관리계획

야생생물(특별)보호구역야생생물법 제5조 야생생물 보호 기본계획 → 야생생물 보호를 위한 세부계획

(시·도)습지보호구역습지보전법 제5조

(시·도)

생태·경관보전지역

자연환경보전법 제14조

습지보전기본계획 → 습지보전실천계획

생태·경관보전

관리기본계획은 제시, 위계는 미제시

주) 국가생물다양성전략과 자연환경보전기본계획을 제외한 위계임 (6) 주목해야 하는 주요 지표27)

부처 통합 기본계획 → 보호지역별 계획

부처 통합 기본계획 → 권역별 계획

부처 통합 기본계획 → 보호지역별 계획

실제로는 보호지역별 계획만 존재

 환경부는 우리나라 보호지역을 담당하는 핵심 부처로서 환경부의 정책은 국가의 정책기조를 보여주는 것이라고 할 수 있음

 환경부는 수많은 정책을 양산하고 있으나 그 중에서도 환경부의 정책을 가장 핵 심적으로 투영하는 조직은 바로 국립공원공단이라고 할 수 있음

2014563-1,870.782015569▲ 61,870.782016603▲ 341,990.88▲

 국립공원공단의 탐방객 관리와 관련한 지표를 살펴보면 몇 가지 특이점이 있는데, 탐방압력이 증가하더라도 탐방객을 조절하는 것이 아니라 탐방객의 확대와 편의성 증진을 위한 정책기조를 나타내고 있음 국립공원 전체 입장객 수와 육상국립공원 입장객 수는 코로나19로 다소 줄었지만 해

당 시기를 지나면서 지속적으로 증가하고 있는 실정임 즉, 보호지역이란 특성에도 불구하고 탐방객의 확대를 막지 않고 있다는 것으로 실제 로 국내에서는 탐방객을 줄이는 정책에 대한 논의가 전혀 이루어지지 않고 있음  특히 국립공원공단은 탐방객 등에 의해 영향을 받는 것을 최소화하기 위해 신규 탐방로 증설을 적극적으로 억제해 왔으나 매년 꾸준하게 증가한 것은 물론이고

2023년도에는 신규 지정 국립공원을 제외하고 24개 노선이 증가하였고, 거리로는

67.2㎞가 증가하였음

이는 2018년부터 2022년까지 5년간 증가한 12개 노선 17.29㎞에 비해 노선수가 2배, 노선연장은 4배 정도 많은 수치임

 또한, 주목해서 봐야 하는 것은 국립공원공단의 경영실적평가지표라고 할 수 있 음. 국립공원공단은 준정부기관으로서 기획재정부를 통해 정부업무평가를 받게 됨 준정부기관은 기금관리형 준정부기관과 위탁집행형 준정부기관으로 나뉘며 국립공원

공단은 위탁집행형 준정부기관임

 모든 공기업과 준정부기관은 정부업무평가를 우수하게 받기 위해 기관의 정책이나

사업을 평가체계에 맞춰 조정하도록 되어 있음 한편, 위탁집행형 준정부기관의 평가 배점은 경영관리 45점, 주요사업 55점으로 공기 업(경영관리 55점, 주요사업 45점), 기금관리형 준정부기관(경영관리 50점, 주요사업 50점)에 비해 사업 부문의 중요성을 강조하고 있으며, 배점 역시 높음

 그런데, 국립공원공단의 평가점수체계가 계속 변화하고 있으며, 특히 ‘공원자원 보 전·협력사업’ 분야의 평가점수가 감소하고 ‘공원탐방사업’ 분야의 평가점수가 증가 한 것임

‘공원자원 보전·협력사업’ 분야의 평가점수는 2020년 26점이었으나 2021년부터는 23 점으로 2024년에는 21점으로 줄어듦

공원탐방사업(2021년까지는 탐방문화 개선사업으로 제시)은 2020년에 13점에서 2021 년부터는 16점으로 2024년에는 19점으로 증가함

 이상에서 보는 바와 같이 국립공원공단의 정책기조 중 탐방객 관리정책의 경우 탐방압력과 무관하게 탐방객의 편의성 증진을 통해 탐방객이 다시 확대되는 순환 구조를 강화시키는 상황임

제3장. 국내 보호지역 관리현황

2021~2023년도

가중치 합계 비계량 계량

1. 공원자원 보전·협력사업23 (1) 생태계 건강성 지수 향상률9 (2) 공원자원 훼손행위 예방 노력5 (3) 공원자원 보전·협력사업 성과관리의 적정성9

2. 공원탐방사업 16 (1) 국립공원 탐방 공공성 강화7 (2) 지속가능한 공원탐방 정책 추진노력* 3 (3) 공원탐방사업 성과관리의 적정성6

3. 재난 및 안전관리사업11 (1) 탐방객 안전사고 감소율7 (2) 재난 및 안전관리사업 성과관리의 적정성4

4. 주요사업 계량지표 구성의 적정성 및 목표의 도전성 55 합계243155 표 18.

출처: 기획재정부(2021~2023) 공공기관 경영평가편람

표 19. 2024년도 국립공원공단 주요사업 평가기준

* 2021년과 2022년도의 평가지표명은 「탐방문화 개선정책 추진노력」이었음 지표명

가중치 합계 비계량 계량

1. 공원자원 보전·협력사업21 (1) 생태계 건강성 지수 향상률8 (2) 공원자원 훼손행위 예방 노력5 (3) 공원자원 보전·협력사업 성과관리의 적정성8

2. 공원탐방사업 19 (1) 국립공원 탐방 공공성 강화7 (2) 지속가능한 공원탐방 정책 추진노력5 (3) 공원탐방사업 성과관리의 적정성7

3. 재난 및 안전관리사업10 (1) 탐방객 안전사고 감소율6 (2) 재난 및 안전사고 예방사업 성과관리의 적정성4

4. 주요사업 계량지표 구성의 적정성 및 목표의 도전성 55 합계243155

출처: 기획재정부(2024) 공공기관 경영평가편람

제3장. 국내 보호지역 관리현황

3. 산림청



산림청은 대한민국 국토면적의 약 2/3에 해당하는 산림지역을 관할하는 부처로서

보호지역 면적은 환경부가 지정한 면적보다 작지만 육상보호지역의 상당수가 산림

지역에 위치하고 있는 점을 감안하면 환경부와 더불어 보호지역 관리의 핵심적인

부처라고 할 수 있음 

산림청은 전술한 국가생물다양성전략 수립위원회에 다른 10개 부처 중 하나로 포

함되어 있으나 국가생물다양성위원회의 9개 부처에는 포함되어 있지 않음

국가생물다양성전략 수립위원회 : 기재부, 과기부, 외교부, 농림부, 산업부, 국토부, 환 경부, 해수부, 농진청, 산림청, 질병관리청이나 11개 부처 중 국토부, 농진청, 산림청, 질병관리청 등 4개 부처는 국가생물다양성위원회에 속하지 않음 국가생물다양성위원회 : 기재부, 과기부, 외교부, 문체부, 농림부, 산업부, 복지부, 환경 부, 해수부

1) 산림청 보호지역 현황

 2024년 6월 현재 산림청 보호지역 유형은 총 6개 유형이고 개수는 정확하게 확인

되고 있지 않으며, 총면적은 7,547.94㎢(중복면적 모두 포함)로 환경부 다음으로

많은 보호지역을 지정·관리하고 있음

과업대상지로 선정된 보호지역은 단일 보호지역으로 가장 큰 백두대간보호지역과 산 림유전자원보호구역으로 과업대상 보호지역 면적은 4,412.99㎢로 단순 면적 계산으로 는 산림청 전체 보호지역 면적 중 58.5%에 해당함

 관련 근거 법률은 산림청의 보호지역 근거 법률인 ‘백두대간보호에 관한 법률’과 ‘산림보호법’ 등 2개 법률로서 산림보호법은 산림유전자원보호구역 이외에도 경관 보호구역, 생활환경보호구역, 재해방지보호구역, 수원함양보호구역(1, 2, 3종)의 근 거 법률에 해당하기도 함

산림청은 두 개의 법률로 모든 보호지역 관리를 시행하고 있음. 다만, 산림보호법이 산림보호지역 대부분의 근거 법률이나 보호지역 기본법 또는 보호지역 통합법 성격 은 아님

백두대간보호지역2,646.0016.47백두대간법산림생태복원과

1,766.994464.32

산림유전자원보호구역별 (2023년 말 기준)

경관보호구역186.9110.46

산림보호법산림환경보호과

제3장. 국내 보호지역 관리현황

2) 산림청 보호지역 제도 및 정책 현황

(1) 산림청 행정조직 현황

 산림청은 3관 3국 24과 6팀으로 자체 인원은 약 2,800명이며, 소속기관은 11개이 고 산하기관은 5개임

 산림청은 대다수 정부 부처와 같이 정책 기반 구성이나 환경부와는 달리 모든 부

서가 산림생태계를 대상으로 시행하는 사업에 관한 정책과 사업에 대한 관리가

핵심적 업무임. 다만, 산림보호국 내 산림환경보호과와 산림생태복원과가 산림보 호지역 부서로 특정 공간을 관리하는 부서임

주무부서가 동일한 직계 부서로서 모두 산림보호국 소관 부서로 업무의 연계성이 높

을 수가 있음  산림청의 경우 타 부서가 ‘숲길’이나 ‘숲가꾸기’, ‘임도’, ‘산림훼손지 복원’, ‘재해 예방’, ‘병해충방제’ 등을 담당하고 있어 보호지역 관리에 타 부서의 업무역량이 필요한 경우가 매우 자주 발생하게 됨

따라서 타 부서와의 협력체계가 매우 중요하나 효율적이지 못한 것으로 추정됨 이는 보호지역에서 이루어지는 사업이 매우 제한적이거나 관련 매뉴얼이 거의 없기

때문이라고 할 수 있음

 한편, 최근 산림청 내 산림보호국을 비롯해 조직이 개편되면서 ‘산불방지과’, ‘산 사태방지과’, ‘산림병해충방제과’가 ‘산림재난통제관’으로 분리되었으며, ‘도시숲경

관과’와 ‘수목원정원정책과’가 새롭게 산림보호국으로 편입되면서 산림보호국 소관

부서는 모두 생물다양성 보전과 증진에 직접적인 연관성이 높은 부서로만 구성되

어 있는 점은 보호지역과 생물다양성 보전과 증진에 긍정적인 영향을 줄 것으로

예상됨

 단, 산림청 조직의 단점으로 (산림)생물다양성에 대한 정책 중요도가 상대적으로

떨어진다고 할 수 있음 환경부도 낮은 편이지만 산림청 예산 중 산림보호 예산의 비중은 5.2%로 상대적으로

더 낮은 편이라고 할 수 있음.

 전술한 바와 같이 산림청의

산림보호국

주무부서

보호지역 명칭

산림생태복원과백두대간보호지역 산림환경보호과

산림유전자원보호구역 경관보호구역

생활환경보호구역

수원함양보호구역(1, 2, 3종)

재해방지보호구역

그림 24. 산림청 행정조직도

때문에 보호지역 전담부서를 두는 방안도 필요할 수

제3장. 국내 보호지역 관리현황

(2) 산림청 예산28) 현황



예산은 정부나 부처의 정책기조를 확인하기 위한 가장 핵심적인 지표라고 할 수

있으며, 세부 내역을 확인하면 당시 정부의 국정과제와 같이 핵심적인 정부의 정

책을 확인할 수 있음



산림청의 총예산은 2024년 2조 6,126억원에서 2025년 2조 6,169억원으로 2024

년 대비 43억원, 3.1%가 증가하였음

산림청의 2025년도 예산 개요를 기준으로 제시하였으며, 해당 자료에서 분야별 예산

으로 제시한 표에서는 ‘산림재난대응’, ‘산림산업 활성화’, ‘기후변화 대응’, ‘국민복지

증진’, ‘국제산림협력’, ‘산림행정지원’으로 분류하였음 하지만 본 연구에서는 기준의 예산 분류방식을 고려하여 부서별로 제시된 예산을 기 준으로 분야를 ‘국제산림협력관실’, ‘산림산업정책국’, ‘산림복지국’, ‘산림보호국’, ‘산림 재난통제관실’, ‘기획조정관실’ 등 산림청 조직도에 따른 예산으로 분류하였음

대응의 경우 산림청 역시 적극적으로 대응해야 하나 산림은 이미 온실 가스를

상당한 기여를 하는

분야임. 하지만 연평균 수천ha의 산지가 전용되고 있는 상황과 산불과 같은 재해 발생 등에 따라 온실흡수량의 대폭적인 증가는 현실적으로 매우 어려운 일이란

표 22. 산림청 분야별 예산

점을 인식할 필요가 있음 즉, 온실가스 흡수량을 늘리거나 유지하기 위한 노력은 지속되어야 하지만 국가의 탄 소중립정책이 산림청에 의해 좌우되는 것이 아니라 온실가스의 주된 배출분야인 에 너지분야(2022년 기준 국가 총배출량 대비 76.2%)와 산업공정분야(2022년 기준 국가 총배출량 대비 18.1%)의 개선이 필요함 구분

(단위: 억원)

2024년(A) 2025년(B) 금액 % 합계26,12626,169430.2 국제산림협력관실41941 2-8-1.8 산림산업정책국10,85710,655-201-1.9

산림복지국1,9001,90220.1 산림보호국2,6532,742893.4

산림재난통제관실7,7568,0042483.2 기획조정관실430463327.5

인건비·기본경비1,9601,992311.6

완료 이관사업149--149순감

출처: 산림청. 2025. 2025년도 예산 개요

28) 출처: 산림청 2025년도 예산 개요

육상보호지역



기후변화에 관한 정부 간 패널(IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change)과 생물다양성 과학기구(IPBES; Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services) 간 공동워크숍 당시 자연

기반해법이 기후변화 완화에 중요한 역할을 할 수 있지만, 인간의 온실가스 배출

의 저감이 핵심인 사항이라고 언급한 바 있음(IPCC & IPBES, 2021)

 산림청이 분야별 예산에 기후변화 대응을 과도하게 강조할수록 뜻밖의 문제가 발

생할 소지가 높다는 점도 유의해야 함

산림청은 생물다양성의 보전에 기여해야 하는 부서로서 IPCC와 IPBES가 탄소와 생물 종이 풍부한 생태계의 손실과 훼손을 방지하는 것은 기후변화 적응이라는 공동의 이 익을 달성하는 것이며, 기후변화와 생물다양성의 문제를 해결하기 위해서는 두 가지 사항을 항시 함께 고려해야 한다고 언급한 바도 있음

표 23. 산림청 산림보호국 예산 현황

(단위: 백만원)

265,314274,2218,9073.4

산림복원26,72334,7448,02130.0

백두대간보전10,20310,3941911.9

산림생물다양성 증진15,21015,8286184.1

국립난대수목원 조성3,1253,96784226.9

한국수목원정원 관리원 지원58,38757,942-445-0.8

정원조성관리24,69013,060-11,630-47.1

새만금수목원 조성16,50024,1507,65046.4

산림생명산업10,1256,200-3,925-38.8

국립수목원 운영12,23722,70810,47185.6

도시바람길숲 조성(자율·제주·세종)46,18936,976-9,213-19.9

생활권도시숲 조성(자율·제주)25,77521,792-3,983-15.4

정원도시 조성(자율·세종)-8,8808,880순증

산림생물종연구(R&D)14,35015,6801,3309.3

다부처 국가생명연구자원 선진화사업(R&D)1,8001,9001005.6

출처: 산림청(2025) 2025년도 예산 개요

제3장. 국내 보호지역 관리현황

 한편, 산림청의 분야별 예산에서 산림보호국의 예산은 2024년 2,653.1억원으로

산림청 전체 예산의 10.5%에 불과함

환경부 내 자연환경 분야 예산인 6.1%에 비해서는 높지만, 환경부의 경우 자연환경

분야 예산의 금액이 7,883억원으로 산림청 예산의 3배 수준이며, 수계기금 9,244억원 중 상당액이 상수원보호구역 등에 사용되는 점을 감안할 필요가 있음  또한, 산림보호국 예산의 세부 내역을 확인할 필요가 있는데, 백두대간보전의 경

우 2024년 102.0억원에서 2025년 103.9억원으로 약 2억원이 증가하였고, 산림생

물다양성 증진 예산 역시 2024년 152.1억원에서 158.3억원으로 약 6억원이 증액 되었음. 또한, 산림복원 역시 2024년 267.2억원에서 2025년 347.4억원으로 80.2 억원이 증가해 30%나 증가한 것으로 확인되었음

반대로 산림생명산업의 경우 2024년 101.3억원에서 2025년 62.0억원으로 39.3억원이 감소한 것으로 확인됨 



산림보호국 예산 중 가장 큰 폭의 상승이 이루어진 것은 신규 사업으로 정원도시

조성이며, 새만금수목원 조성 및 국립난대수목원 조성이 각각 46.4%와 26.9%가

증가하였음

산림청의 경우 생물다양성 및 보호지역 관련 예산이 다행히 증가한 것으로 확인

되나, 산림산업정책국이나 산림재해통제관에 비해서는 매우 낮은 편으로 생물다양 성에 대한 책무라는 측면에서 대폭적인 예산확대가 필요함

(3) 보호지역 행정 관리체계

가) 백두대간보호지역



백두대간보호지역은 백두대간보호에 관한 법률 및 백두대간보호 기본계획에 의거 해 산림청과 환경부가 공동으로 관리하고 있으며, 핵심적인 관리는 산림청이 수행

하고 있음

백두대간보호에 관한 법률은 산림청과 환경부가 공동으로 제정하였음

 원칙적으로는 산림청 산림보호국 산림생태복원과와 환경부 자연생태정책과가 공동

으로 관리하나 현장관리는 산림청이 주도하며, 자연공원 지역은 공원관리청이 관

육상보호지역 제도 개선방안 연구

남부지방산림청 : 5개 국유림관리소 중 2개 관리소가 관리

중부지방산림청 : 4개 국유림관리소 중 3개 관리소가 관리

서부지방산림청 : 5개 국유림관리소 중 3개 관리소가 관리

지방자치단체는 6개 광역지자체, 32개 기초 지자체가 관리를 시행 중임

 산림청 관리체계를 보면 산림청의 산림보호국이 백두대간보호 기본계획을 수립하 고 이에 맞춰서 관리를 시행하되, 백두대간법 제12조에 의거하여 정책협의체를 구

성해 주요한 정책적 자문을 시행할 수 있음

 산림생태복원과에서는 백두대간의 보전과 관리를 위한 계획과 실행계획을 수립해

지방산림청과 광역지자체에 임무를 부여하고 다시 국유림관리소와 기초지자체를

통해 현장관리를 시행하는 구조임

백두대간보호지역의 경우 최초 보호지역 지정 당시에는 ‘백두대간 보호위원회’가 법

률에 의거하여 설립되었으나 관련 위원회의 운영이 거의 이루어지지 않아 법률 개정 과정에서 위원회가 폐지되었음. 이후 보호지역 관련 이해관계자의 참여방안이 미흡해

지는 상황을 개선하고 전문가 기반 관리체계 수립을 위해 2020년에 관련 법률 개정 을 통해 정책협의체29)를 구성하게 되었음 그림 25. 백두대간보호지역 관리체계 29) 정책협의체가 구성되기는 하였으나 여전히 활동이 미진한 편임



제3장. 국내 보호지역 관리현황

백두대간보호지역은 단일 보호지역으로는 가장 큰 보호지역으로 국토면적의 약

2.6%에 달하는 보호지역으로서 국토를 종단으로 연결하는 핵심 생태축이라고 할 수 있음

 특히 백두대간보호지역에는 설악산국립공원을 비롯하여 오대산, 태백산, 소백산,

월악산, 속리산, 덕유산, 지리산국립공원 등 7개의 국립공원과 다수의 자연공원이

위치해 있고 산림유전자원보호구역과 천연보호구역 등 무수히 많은 보호지역이 중

첩되어 지정되어 있음

중첩된 보호지역은 때로는 부처 간 갈등의 요소가 되기도 하지만 각종 개발압력에 대응하는 다중의 안전장치 역할을 수행하기도 하였음

나) 산림유전자원보호구역

 산림유전자원보호구역은 산림보호법 및 산림유전자원보호구역 관리 기본계획에 의 거 관리가 이루어지는 보호지역임

 산림청 산림보호국 산림환경보호과가 관리하고 지방산림청 및 지자체를 통해 관리

를 시행하고 있음

북부지방산림청 : 6개 국유림관리소 전체

동부지방산림청 : 7개 국유림관리소 전체

남부지방산림청 : 5개 국유림관리소 전체

중부지방산림청 : 4개 국유림관리소 전체

서부지방산림청: 5개 국유림관리소 전체

지자체의 경우 11개 광역지자체에서 보호지역을 지정해 관리하고 있음

 보호지역의 관리는 백두대간보호지역과 유사한 방식으로서 산림청의 산림보호국이 산림유전자원보호구역 관리기본계획을 수립하고 이에 맞춰서 관리를 시행하되, 지 방산림청과 광역지자체에 임무를 부여하고 다시 국유림관리소와 기초지자체를 통 해 현장관리를 시행하는 구조임

 다만, 산림유전자원보호구역은 산림청 보호지역 중 가장 규제가 강력한 보호지역 인 동시에 백두대간보호지역과는 달리 주민지원사업에 대한 법적 근거가 없을 뿐

만 아니라 95% 이상이 국유지로 이루어져 있어 보호지역과 관련된 사업도 극히

26. 산림유전자원보호구역 관리체계

(4) 산림청 보호지역 법률 현황

가) 백두대간보호지역



백두대간보호지역은 백두대간보호에 관한 법률에 근거하여 보호지역의 지정과 관

리, 해제 등에 대한 업무를 수행하고 있음

 백두대간법의 조항을 기능으로 분류하는 것은 명확하지는 않지만 법률의 내용을

기능적 측면에서 분류하면 다음과 같음

보전기능 : 보호·관리의 기본원칙, 백두대간 보호 기본계획 및 시행계획 수립 의무, 보호지역 지정, 행위제한, 사전협의, 토지 등의 매수·교환,

보상기능 : 주민지원사업 중 일부 항목은 소득감소분에 대한 보상 기능 포함

연구기능 : 조사·연구 및 기술개발에 대한 재정지원

협력기능 : 주민지원, 정책협의체 구성·운영

주민지원 : 보호지역에 거주하는 자(보호지역에 포함된 읍, 면, 동에 거주하는 자) 또 는 토지 소유자 대상 주민지원,  주민지원사업 종류

소득증대사업, 복지 증진사업, 자연환경 보전 및 이용 시설 설치, 백두대간 복원·복구, 보전을 위한 시설, 벌채 미시행에 따른 소득감소분, 친환경에너지 재생 및 활용시설, 오수처리·정화처리 등의 시설, 주민 복지증진 시설, 백두대간 생태교육·체험 시설

제3장. 국내 보호지역 관리현황

 특징

특정한 보호지역 한 개소만을 위한 법령으로는 유일한 법이며, 보호지역 지정 과정의

어려움으로 인해 허용행위가 과도하게 많은 측면이 있으며, 이를 향후에 지속적으로

강화할 필요가 있으나 현실적으로는 매우 어려울 수 있으므로 전략적 접근이 필요(핵

심구역과 완충구역을 고려)

반면 최근 10년 동안 백두대간법의 개정작업이 거의 이루어지지 않아 보완의 필요성

이 매우 높은 편임

백두대간보호 기본계획의 기간을 10년에서 5년 단위로 단축해 여건변화를 빠르게 수

용할 필요가 있으며, 현장관리 및 보전적 활용에 대한 내용 등도 포함할 필요가 있음

나) 산림유전자원보호구역

 산림유전자원보호구역은 산림보호법에 근거하여 보호지역의 지정과 관리, 해제 등 에 대한 업무를 수행하고 있음

 산림보호법의 조항을 기능으로 분류하는 것은 명확하지는 않지만 법률의 내용을 기능적 측면에서 분류하면 다음과 같음

보전기능 : 보호의 기본원칙, 보호지역 지정·해제, 행위제한, 보호지역 관리, 중첩 보호

지역 관리(자연공원), 산림유전자원보호구역 관리 기본계획 및 시행계획 수립, (관리)

효과성 평가, 토지의 매수·교환, 입산통제구역의 지정, 산림보호원 운영

보상기능 : 산림보호지역 지정 시 보호 및 관리에 소요되는 비용 지원

연구기능 : 연구에 대한 지원 내용이 포함되지 않음

협력기능 : 산림보호지역 관리비 지원

주민지원 : 보호지역 토지 및 입목·죽 소유자 또는 이를 활용할 수 있는 권리자에게

발생하게 되는 손실에 대한 보상

 주민지원사업 종류

산림보호구역의 보호·관리나 기능 증진을 위하여 필요하다고 인정하면 관리인을 지정

하거나, 산림보호구역의 소유자 또는 관리인과 산림보호에 관한 협약을 체결하여 관

리할 수 있으며, 이에 소요되는 비용을 지원할 수 있음

 특징

산림보호법이 백두대간보호지역을 제외한 산림보호지역을 총괄하는 법령으로서 보호 지역의 보전과 관리에 효율적인 측면이 있으나, 병해충, 산불의 방지와 복구, 산사태 예방

가) 백두대간보호지역



백두대간보호지역은 백두대간보호에 관한 법률과 백두대간보호 기본계획에 의거해

관리가 이루어지는 체계로서 현재는 제2차 백두대간보호 기본계획(2016~2025)에

맞춰서 매년 실행계획을 수립하고 있고 해당 계획에 맞춰 정책을 시행하고 있음

 제2차 백두대간보호 기본계획(2016~2025)의 주요 내용을 살펴보면 5개의 추진전

략을 제시하고 13개의 추진과제를 제시하여 「보존과 이용의 조화를 통한 백두대

간의 생태·문화·경제 가치의 증진」이란 목표를 달성하고 「자연과 인간이 어우러진

풍요로운 삶의 터전」이란 비전을 설정하였음



백두대간 자원의 생태적 관리전략

백두대간 자원의 통합적 조사, 백두대간 조사 지속적이고 통합적 추진, DB의 구축, 백두대간 보호활동 강화, 친환경적 임목수확시스템 적용, 재해예방 추진, 산림생물다

양성 유지 및 증진, 생태계 복원 및 복구

 백두대간의 가치 창출 전략

보호지역 자원 기반 지역활성화, 산림복지 인프라 조성, 등산로 정비 및 지속가능한

이용체계, 경관 관리, 역사·문화자원 관리, 문화공간 확충, 주민지원 강화 및 보상, 산

촌활성화, 정주 여건 개선

 항구적 백두대간보호기반 구축 전략

보호지역을 30만ha로 확대, 보호지역 지정 타당성 평가, 보호지역 확대, 사유지 매수 확대, 행위제한 개선, 협력적 관리체계

 국민 참여와 소통강화 전략

국민참여 활성화, 주민참여 활성화, 백두대간 포럼 운영, 민간단체 육성 지원, 생태교 육장 운영 활성화, 백두대간 플랫폼 구축

 남북/국제협력 강화 전략

생태 네트워크 구축, 남북 간 백두대간 관련 사업의 추진, 동북아 생태 네트워크 구 축

 일부 사업을 제외 시 타 부서에서 추진해야 실현되는 사업으로 보호지역 자체 사

업량과 예산확대 필요함

제3장. 국내 보호지역 관리현황

그림 27. 제2차 백두대간보호 기본계획(2016-2025)

나) 산림유전자원보호구역

 산림유전자원보호구역 산림보호법과 산림유전자원보호구역 관리기본계획에 의거해 관리가 이루어지는 체계로서 현재는 제3차 산림유전자원보호구역 관리기본계획 (2023~2027)에 맞춰서 매년 실행계획을 수립하고 있고 해당 계획에 맞춰 정책을 시행하고 있음

 제3차 산림유전자원보호구역 관리기본계획(2023~2027)의 주요 내용을 살펴보면 5 개의 추진전략을 제시하고 12개의 추진과제를 제시하여 「생명의 보고 산림유전자 원을 보다 다양하고 풍요롭게」란 목표를 달성하고 「생명의 보고 산림유전자원, 풍

 보호구역 확대 및 제도 개선 전략 보호지역 확대 및 OECM 발굴, 산림유전자원보호구역 확대, OECM 발굴, 제도 개선, 용도구역 적용성 검토, 주민지원 방안 마련

 관리체계 강화 전략 과학기반 관리체계, 관리체계 구축 및 시행, 연구기관 참여, 산림생태관리센터 활성 화, 관리자역량 강화, 관리효과성평가 환류체계

 기능증진 및 지속가능한 이용 전략 산림유전자원 기능 증진, 사업체계 개선, 인공조림지 관리, 특이서식지 관리방안 수립 및 적용, 복원사업 추진, 연구체계 강화, 환류체계 강화, 산림생명자원 발굴 및 활용

제3장. 국내 보호지역 관리현황

 교육 및 홍보 활성화 전략

맞춤형 교육체계, 교육전문가 양성, 생물다양성 프로그램 개발, 국민의식조사, 안내시 스템 정비, 홍보콘텐츠 개발

 대내외 협력체계 강화 전략

지역사회 참여 활성화, 산림생물다양성위원회 운영, 시민모니터링단 운영, 산림청 내 부 협력 강화 및 타 부처 협력 강화, 국제협력 강화



일부 사업 제외시 타 부서에서 추진해야 실현되는 사업으로 보호지역 자체 사업

량과 예산확대 필요함. 보호지역에 대한 인식과 관리 및 사업체계 적용이 미흡 (6) 주목해야 하는 주요 지표32)

 산림청의 지표 중 독특한 지표는 산림청이

초에 예산개요를 공개하는데, 이 때 예산의 개요별 분야를 살펴보면 산림청이 중시하는 정책의 방향을 판단할 수 있음

 그런데, 생물다양성과 관련된 분야는 2021년과 2022년도에는 ‘산림재해대응 및 생태보전’이란 표현으로 제시되었는데, 이는 당시 산림보호국이 실제로는 산림재 해를 담당하는 부서와 생물다양성을 담당하는 부서가 혼재되었기 때문인 것으로 판단됨

 또한, 2023년도에는 ‘산림생태계 건강성 증진’으로, 2024년도에는 ‘공익가치를 제 고하는 환경임업’으로 생물다양성이란 표현이 역시 들어가지는 않았으나 생물다양

성과 밀접한 분야를 독립적으로 분류하였는데, 이 역시 산림보호국의 편제가 생물

다양성 관련 부서들로 구성되면서 바뀐 것으로 판단됨

 하지만 2025년도에는 생물다양성 관련 분야는 사라지고 ‘기후변화 대응’ 분야가

새롭게 등장하였음

특히 기후변화 대응의 세부 분야로 ‘국가온실가스 감축목표 이행’, ‘우수 산림품종 보

존·관리 강화 및 묘목 생산성 제고’, ‘산림생물다양성 보전ㆍ증진 지원’, ‘생활권 녹색

공간 확충’ 등을 설정함으로써 생물다양성이 기후변화 정책의 하위정책으로 변화한 것을 볼 수 있음

 실제 예산집행은

24. 산림청 예산개요에 제시된 분야의 변화

표

2025년

2024년

산림산업 활성화

2023년

2022년

2021년

산림자원육성·관리산림자원관리산림자원관리산림 순환경영

산림산업 경쟁력 강화산림산업 경쟁력 강화산림산업 육성과 임업인 지원 강화산림산업 육성 및 임업인 지원

산촌 및 산림복지활성화산림복지 및 산촌 활성화산림복지 및 산촌 활성화삶의 질을 높이는 사회임업국민복지 증진 미세먼지 대응 미세먼지 대응

및 생태보전 산림재난 대응체계 강화산림재난 대응산림재난

국제산림협력

국제산림협력 및 R&D 국제산림협력

및 R&D

등산림행정지원 등산림행정지원 등산림행정지원

출처: 산림청 홈페이지 주) 분야의 순서는 유사한 분야별 정렬을 위해 임의로 조정한 것이며, 정확하게 일치하는 것은 아님

제3장. 국내 보호지역 관리현황

 산림청의 보호지역 중 가장 대표적인 보호지역은 본 연구의 대상인 백두대간보호

지역과 산림유전자원보호구역이라고 할 수 있음

 이 중에서도 백두대간보호지역은 대한민국에서 단일 보호지역으로 가장 큰 보호지

역이라고 할 수 있음

 하지만 백두대간보호지역과 관련한 다음의 현황은 보호지역 관리에 있어서 상당한

우려가 발생할 수 있음을 알 수 있음

제2차 백두대간보호 기본계획 기간 중 보호지역 확대 목표는 약 2만5천ha로, 2014년 27만5천ha에서 2025년 30만ha로 확대하기로 함 2024년 현재 277,190ha로 약 2,749ha만이 확대되어 목표의 11% 정도만 달성

제2차 백두대간보호 기본계획 기간 내

산림청의

업통계연보를 기준으로 1975년33)부터 현재까지 약 50년간 산림면적이 감소한 총

면적은 1975년 6,635,352ha에서 2023년 6,287,325ha로 약 348,027ha의 산림면 적이 감소한 것으로 이는 서울시 면적의 5.75배 수준임

생물다양성의 보전과 증진을 위해 보호지역을 지정하는 것 역시 중요하지만, 생물다 양성의 보고라고 할 수 있는 산림면적이 줄어들지 않게 하는 것은 가장 근본적인 대 책이 될 수 있음

2014~2023년5,0240.06

2004~2013년6,6960.11 1994~2003년5,3500.07

1984~2023년8,7000.11

1975~1983년10,4460.13

출처: 산림임업통계연보(1976~2024)

33) 매 10년 단위로 하는 경우 1974년부터 자료를 제시해야 하지만 1974년의 산림면적에서 1975년

무려 54,654ha가 증가한 것으로 확인됨. 정확한 원인을 알 수는 없으나 제2차 치산녹화 10개년 계획(1973-1982)에 의한 산지면적 증가와 산지면적에 대한 정의의 변경 등으로 추정함. 따라서 통계자료의 정확한 원인에 대해 확인하기 어 려워 이를 제외하였음

산림면적이 감소하는 정도가 점차 줄어들고 있기는 하지만 여전히 매년 5천ha 정

도가 감소하고 있는 점을 감안하면 산림청 차원에서 산림의 보전을 위한 노력을

적극 시행할 필요가 있음

최근 5년(2019년부터 2023년)간 산림의 감소면적은 평균 3,727ha

 단, 이러한 노력은 산림청 단독으로 달성할 수 없는 정책이므로 관계 부처와 합동

으로 추진해야 하는 사항임

본 과업에서는 국가생물다양성위원회를 환경부 산하에서 국무총리실 산하로 격상시

켜야 한다고 제시하고 있으며, 해당 위원회 격상 후 논의가 이루어질 필요가 있음

제3장. 국내 보호지역 관리현황

4. 국가유산청

 국가유산청은 정부부처의 특성과 달리 최근 가장 빠르고 대폭적인 체제변경을 시

행하고 있으며, 핵심적인 변화가 이루어지는 기간이 2024년과 2025년이기 때문에

본 연구에서는 국가유산청에 대한 연구과정에서의 한계가 있음

특히 본 과업의 대상이라고 할 수 있는 자연유산의 체계가 아직 완전하게 정립되지

못한 상황을 확인할 수 있으나 2025년에는 대부분 정비될 것으로 예상되어 본 연구

에서 제시한 내용이 시기적으로 맞지 않는 상황이 발생할 수도 있음을 유의해야 함

 국가유산청은 최근 문화재에 미래가치를 고려하고 국제사회의 분류체계34) 포함하

여 국가유산체계로 변경하여 문화재를 국가유산으로 명칭을 변경하였음 국가유산은 다시 문화유산과 자연유산, 무형유산으로 분류함

 이를 위해 1962년에 제정된 문화재보호법을 분법하고 문화재청을 국가유산청으로

변경하였음. 특히 그동안 문화재 중 기념물(명승, 천연기념물)을 자연유산으로 변 경하고 자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률을 제정하였음 문화재는 기존에 유형문화재(건조물, 전적, 사적 등), 무형문화재(전통적 공예예술, 전 통지식 등), 민속문화재(풍속 및 관습에 사용되는 의복, 가구, 가옥 등), 기념물(사적, 명승, 천연기념물) 등으로 구분되었음

 국가유산청은 환경부나 산림청에 비해 보호지역의 면적은 상대적으로 적은 편이지 만 문화재를 보존하는 부처의 특징을 담아 보호지역의 원형보존에 가장 적극적인

부처로서 관련 법률에도 특정 대상의 ‘보전’이 아닌 ‘보존35)’을 명기함

실제로 보호지역의 훼손 및 개발행위에 대하여 여타 부처에 비해 가장 강력한 보호

장치 역할을 수행해 왔는데, 특히 자연유산위원회((구)문화재위원회)의 역할이 상당히

컸다고 할 수 있음

즉, 환경부의 공원위원회와 달리 위원회의 위원이 모두 민간위원으로 구성되어 있을 뿐만 아니라 위원회의 인적사항을 모두 공개하고 회의록 역시 공개하고 있음36)

 즉, 과거에는 국가유산청이 자연유산에 대한 정책 우선순위가 높지 않았기 때문에 국가유산청의 정책 파급력 역시 높지 않았으나 문화재청을 국가유산청으로, 문화 재를 문화유산과 무형유산, 그리고 자연유산으로 나눔에 따라 자연유산에 대한 정

책적 중요성이 크게 증가할 것으로 판단됨 따라서 보호지역 면적은 적은 편이지만 보호지역의 보전정책에 미치는 영향은 점차

34) 유네스코(UNESCO)에서는 세계유산(문화유산, 자연유산, 복합유산)과 인류무형유산, 세계기록유산으로 분류함

35) 보존이란 용어가 법률에 사용되는 것은 매우 이례적이며, 타 부처에서 보호지역에 대해서도 사용하지 않고 있으나 국가유산청은 법률명에서는



더욱 커질 수 있는 부처로 볼 수 있음

하지만 국가유산청은 국가생물다양성전략 수립위원회나 국가생물다양성위원회에는

모두 포함되어 있지 않고 문화체육관광부가 국가생물다양성위원회에 포함되어 국

가유산청의 정책 제언의 통로 역할을 하는 것으로 판단됨

국가생물다양성전략 수립위원회 : 기재부, 과기부, 외교부, 농림부, 산업부, 국토부, 환

경부, 해수부, 농진청, 산림청, 질병관리청

국가생물다양성위원회 : 기재부, 과기부, 외교부, 문체부, 농림부, 산업부, 복지부, 환경

부, 해수부

1) 국가유산청 보호지역 현황



2024년 6월 현재 국가유산청 보호지역 유형은 총 3개 유형이고 개수는 537개소

이며, 총면적은 1,875.22㎢(중복면적 모두 포함)로 환경부의 보호지역 면적 대비

13.1% 수준임 과업대상지로 선정된 보호지역은 천연기념물이나 천연보호구역까지를 포함하여 과업 의 내용을 제시함

 관련 근거 법률은 국가유산청의 자연유산 관련 근거 법률인 ‘자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률’로서 ‘문화재보호법’이 분법되면서(2023.3.21.) 제정된 법으로, 주무부서는 ‘자연유산정책과’로 표기되어 있으나 실무적인 보호지역 담당 업무는 ‘동식물유산과’와 ‘지질유산팀’이 담당하는 것으로 추정됨

 한편, 국가보호지역 통합DB 관리시스템에서는 국가유산청의 보호지역은 명승, 천 연기념물, 천연보호구역으로 제시하고 있으나 국가유산청에서 보호지역의 위계는

자연유산이 상위 개념이며, 하위 개념으로는 천연기념물과 명승으로 구분되고, 천 연기념물 내 유형으로 ① 동물, ② 식물, ③ 지형, 지질, 생물학적 생성물 또는 자 연현상, ④ 천연보호구역 등이 될 수 있는 것으로 판단됨

특히 동 법률에서 천연보호구역에 대하여 보호지역으로서의 위상을 명확하게 설정하 지 않아 이를 보완할 필요가 있는 것으로 판단됨37)

 국가유산청의 경우 아직 보호지역에 대한 관리의 개념보다는 원형보존의 개념이

주로 적용되어 온 것으로 보이며, 최근에서야 자연유산에 대한 정의를 정립하였기

때문에 관리방안에 대한 종합적인

자연유산법 (문화재보호법 분법) 자연유산정책과 동식물유산과 지질유산팀 명승전통조경과

표 27. 천연보호구역 현황

홍도1965.4.7신안군6,616,357지정 설악산1965.11.5강원특별자치도, 신흥사173,595,499지정 한라산1966.10.12제주특별자치도91,672,346지정

대암산·대우산1973.7.13강원특별자치도46,239,297지정 향로봉·건봉산1973.7.13강원특별자치도106,671,208지정

독도1982.11.20울릉군187,554지정 성산일출봉2000.7.18제주특별자치도5,019,648지정 문섬·범섬2000.7.18제주특별자치도9,196,822지정

차귀도2000.7.18제주특별자치도5,655,927지정 마라도2000.7.18제주특별자치도5,741,597지정

창녕 우포늪2011.1.13창녕군3,438,056지정 계454,034,311

출처: 국가유산청 홈페이지

제3장. 국내 보호지역 관리현황

2) 국가유산 보호지역 제도 및 정책 현황

(1) 국가유산청 행정조직 현황

 국가유산청은 문화재청 당시 정책국, 보존국, 활용국 체계의 1관 3국 19과(본청

기준)에서, 유산 유형별 특성을 고려한 문화유산국, 자연유산국, 무형유산국과 국

가유산 정책총괄, 세계·국외유산, 안전방재 등의 업무를 수행하는 유산정책국의 1

관 4국 24과로 재편하였으며, 소속기관은 19개이고 정원은 1,040명 수준임

 국가유산청 역시 대다수 정부 부처와 같이 정책 기반 구성이나 가장 최근 조직이 정비된 부처로서 국가유산의 분류체계에 부합하는 구조로서 문화유산국, 무형유산 국, 자연유산국으로 구성되어 있으며, 정책개발 및 총괄을 하는 유산정책국, 기획

조정관을 두고 있는 구조임

 특히 국가유산청의 보호지역인 자연유산의 관리는 자연유산국에서 모두 통합하여 관리하는데, 본 과업의 대상인 천연기념물과 천연보호구역의 경우 자연유산정책과

와 동식물유산과와 지질유산팀에서 주로 관리하는 것으로 판단됨 과업대상 보호지역뿐만 아니라 국가유산청 보호지역을 담당하는 모든 주무부서가 모 두 동일한 직계 부서로서 자연유산국 소관 부서이기 때문에 업무의 연계성이 높을 수가 있음

 다만, 천연기념물(천연보호구역 포함)을 담당하는 부서가 하나의 부서가 아니라 동

식물유산과와 지질유산팀으로 분리되어 있는 점은 보호지역의 유형별 분류에 맞춰

관리하는 시스템이 아니라 동일한 보호지역에서도 유형별로 다시 나누어 관리하는 방식이므로 바람직하다고 할 수는 없음

 국가유산청 보호지역에 해당하는 유형은 자연유산이고 이 중 핵심적 유형이 천연 기념물이라고 할 수 있음. 하지만 천연기념물은 대상이 매우 다양하고 포괄적이 며, 일반적인 보호지역의 개념에서 이야기하는 면적의 개념이 반드시 적용되지는

않을 수도 있음 즉, 천연기념물의 범위는 자연유산법에 따르면, 동물(그 서식지, 번식지 및 도래지를 포함한다), 식물(그 군락지를 포함한다), 지형, 지질, 생물학적 생성물 또는 자연현상, 천연보호구역까지를 포함할 수 있음 천연기념물 중에서 동물과 식물은 특정한 종에 초점을 맞추고 있고, 지형, 지질, 생물 학적 생성물 또는 자연현상은 자연의 현상에 의해 만들어진 형상에 초점이

그림 29. 국가유산청 행정조직도

 하지만, 자연유산국의 조직은 종합정책을 담당하는 자연유산정책과와 동식물유산 과, 지질유산팀, 명승전통조경과로 나뉘어 있어 자연유산법에서 제시한 유형에 의

한 구분이 이루어진 것이 아님

동식물유산과는 대다수 천연기념물(천연보호구역 포함)에 대한 지정 및 해제, 관리업

무를 맡고 있음38)

지질유산팀은 주로 지질과 관련되어 지정된 천연기념물과 비지정된 지질유산 업무를

맡고 있을 것으로 판단됨. 다만, 업무분장에 천연기념물에 대한 구체적 내용이 언급

되지 않고 있어 그 대상을 명확하게 파악할 수는 없으나 천연기념물에 대한 정기조 사와 모니터링을 제시하고 있는 만큼 지질과 관련된 천연기념물의 관리를 맡고 있는 것으로

제3장. 국내 보호지역 관리현황

된 대상이 있기 때문에 관리의 혼선이 일부 발생할 소지가 있음

 한편, 국가유산청은 자연유산 보존관리 5개년 기본계획(2021~2025)에서 지속가능 한 자연유산 관리를 위한 조직의 한계와 전문성 한계가 발생할 수 있음을 제시하

였는데, 1인 평균 자연유산 담당 개소 수는 천연기념물이 44.2개 정도를 담당해야 하며, 자연유산 분야별(동물, 식물, 지질, 명승) 전담인력은 3.3명에 불과함을 제시 한 바 있음



또한, 상기 기본계획에서 보호지역에 대한 관리사업의 예시로 제시한 것이 ‘어도’, ‘위해식생 제거’, ‘둠벙 조성’, ‘자연방사’, ‘위협요인(전기시설) 대응사업’ 등으로 사업체계가 정리되지 않은 것으로 판단됨

자연유산에 대한 적극적인 정책으로 인해 향후 국가유산청의 경우 보호지역 관련 사

업이나 정책이 빠르게 개발될 것으로 예상됨

(2) 국가유산청 예산39) 현황

예산은 정부나 부처의 정책기조를 확인하기 위한 가장 핵심적인 지표라고 할 수

있으며, 세부 내역을 확인하면 당시 정부의 국정과제와 같이 핵심적인 정부의 정

책을 확인할 수 있음

다만, 국가유산청의 경우 2025년도 예산이 확인되지 않아 2023년과 2024년 예산을 기준으로 설명하되 2025년 예산은 보도자료를 토대로 일부 내용만 소개하였음

 국가유산청의 총예산은 2023년 1조3,508억원에서 1조 3,489억원으로 0.1%가 감

소하여 국가유산청 출범과 무관하게 예산은 감소한 것으로 확인되었음 국가유산청의 경우 국가유산청 2024년도 예산 및 기금운영계획 사업설명자료(Ⅱ-1)를 활용하였으며, 2024년 국가유산청으로의 변경 시 조직과 예산내용이 완전히 바뀌기 때문에 분야별 예산은 제시하지 않고 사업별 예산을 비교하였음 사업별 예산도 2025년에는 대부분 바뀔 것으로 예상되나 2024년 사업별 예산에서 보호지역 관련 예산을 추정할 수 있을 것으로 판단됨

 2024년 현재 국가유산청에서 보호지역과 관련된 예산은 목적 자체가 보호지역을 대상으로 하는 예산과 보호지역에도 투입될 수 있는 예산으로 분류해야 함

 다만, 문화재라는 명칭을 기반으로

국가유산청 예산 현황

분

(단위: 백만원)

2023년(A) 2024년(B) 금액 비율(%)

총지출1,358,8801,376,68317,8031.3

문화재보호 행정기반 조성104,13190,017-14,114-13.6

무형문화재전승59,32563,9724,6477.8

해양문화유산 연구12,96817,3704,40233.9 한국전통문화대학교 운영지원19,31019,4571470.8

전통문화교육원 운영3,3815,7242,34369.3

한국전통문화대학교 정보화9511,44349251.7

기념물문화재 보존강화69,86852,706-17,162-24.6

자연문화재 보호3,9803,961-19-0.5

문화재보수 정비463,400517,34153,94111.6

유형문화재 보존관리13,93310,623-3,310-23.8

궁능원 종합정비23,91216,447-7,465-31.2

궁능원시설관리운영93,13689,846-3,290-3.5

궁능원 활용 활성화20,82422,6241,8008.6

매장문화재 보존관리22,44111,736-10,705-47.7

문화재 안전관리체계 강화2,5142,459-55-2.2

국제교류 및 세계유산등재55,84562,1966,35111.4

문화재 활용 활성화79,18774,9164,271-5.4

국립고궁박물관 조성 운영19,58523,4553,87019.8

문화재

보호

기금

문화재 행정제도 개선3,9002,486-1,414-36.3

본청 전산운영경비9392,0471,108118.0

문화재 전자행정 구축21,15821,364-2061.0

인건비‧기본경비93,13794,5111,3741.5

지역균형발전특별회계2,100-순감0.0

문화재정책기반구축23,12326,3453,22213.9

문화유산교육연구36,25235,315-937-2.6

문화재보존관리22,27718,962-3,315-14.9

문화재보호79,21778,557-660-0.8

내부거래 및 여유자금 등8,08610,8032,71733.6 표

제3장. 국내 보호지역 관리현황

재보호기금을 기반으로 사용하는 문화재정책기반구축 예산 중 천연기념물 보호단 체 지원 예산 각각 39.6억원 및 10.1억원으로 전년 대비 각각 0.5%와 18.2%가

모두 감소하였음

문화재청 당시 문화재 보호를 위해 사용되는 예산 중 어느 정도가 기념물에 사용되

었는지는 확인하기 어렵기 때문에 실제 투입된 예산은 확인하기 어렵지만 일부 사용

된 것으로 추정한다면 지금의 예산보다는 다소 많을 것으로 추정됨  하지만 보호지역만을 위한 예산의 규모가 약 50억원 내외로 국가유산청 전체 예 산 대비 0.3%에 불과하여 사실상 예산에 대한 평가가 무의미한 수준임

반면 국가유산청의 보도자료(2024.12.17.)에 따르면 2025년도 국가유산청의 예산은 1

조 3,875억원이며, 자연 및 무형유산 예산이 669억원으로 보도한 것으로 확인되어 다

소 증가한 것으로 보이나 세부 사업에서 천연기념물 동식물 보호 예산이 19억원, 명 승과 전통조경 보존관리 12억원으로 제시된 것을 보면 자연유산에 대한 예산이 크게

증가하지는 않을 것으로 추정됨

 즉, 국가유산청은 조직의 대대적인 개편작업이 이루어지면서 국가유산체계에 맞춰

문화유산, 자연유산, 무형유산으로 관리체계를 변경하였으나 예산이란 측면의 변

화는 상대적으로 크지 않은 것으로 판단됨

다만, 통계로 보는 국가유산(2023)에 따르면 2023년도에 천연기념물과 명승의 보수

및 정비에 사용된 예산이 672억원(479건)이라고 제시함

(3) 보호지역 행정 관리체계

 국가유산청의 보호지역 관리체계를 이야기할 때 천연기념물과 천연보호구역을 별 도로 분리하기 어려워 하나의 보호지역처럼 설명하였음

 천연기념물(이하 천연보호구역 포함)은 자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률 및

자연유산보호계획40)에 의거해 지정 및 관리하고 있음

 국가유산은 환경부나 산림청에 비해서 보호지역에 대한 관리는 열악한 편이지만 광역 및 기초지방자치단체를 통해 현장관리를 시행 중에 있음

그림 30. 천연기념물 관리체계

 이후 자연유산국 산하 자연유산정책과와 동식물보전과, 지질유산팀이 보호지역에 대한 관리를 직접 수행하거나 광역지자체와 기초지자체를 거쳐 관리를 수행함

 한편, 천연기념물로 지정된 천연보호구역에 대하여 자연유산법 제36조(천연보호구 역 관리사무소의 설치·운영 등)에 근거해 천연보호구역 관리사무소를 설치하고 운 영할 수 있음을 제시하였음

2024년 5월 7일 제정되었고 2025년 5월 17일 시행 예정임 천연보호구역 관리사무소의 역할로 제시한 것이 전문적이고 학술적인 조사 및 연구 와 천연보호구역자원의 수집ㆍ보존ㆍ관리 및 활용을 위한 사업 추진, 천연보호구역의 생태계, 시설물, 주변 환경의

제3장. 국내 보호지역 관리현황

제40조(천연보호구역 관리사무소의 설치ㆍ운영) ① 국가유산청장은 법 제36조제1항에 따른 천연 보호구역 관리사무소(이하 “관리사무소”라 한다)의 설치ㆍ운영을 위해 필요한 경우 그 기본계획 (이하 “기본계획”이라 한다)을 수립할 수 있다. ② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 관리사무소의 정책목표와 기본방향에 관한 사항

2. 관리사무소의 장기ㆍ단기 사업계획에 관한 사항

3. 천연보호구역의 보존ㆍ관리 현황 및 활용 전망에 관한 사항

4. 그 밖에 천연보호구역의 상시적ㆍ체계적 보존 및 관리를 위하여 필요한 사항

③ 관리사무소의 기능은 다음 각 호와 같다.

1. 천연보호구역의 동물ㆍ식물(그 서식지ㆍ번식지ㆍ도래지ㆍ군락지를 포함한다), 지형ㆍ지질, 생물학적 생성물 또는 자연현상(이하 “천연보호구역자원”이라 한다. 이하 이 조에서 같다) 에 관한 전문적ㆍ학술적인 조사ㆍ연구

2. 천연보호구역자원의 수집ㆍ보존ㆍ관리 및 활용을 위한 사업 추진

3. 천연보호구역의 생태계, 시설물, 주변 환경의 보존ㆍ관리

④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 기본계획의 세부적인 수립 절차와 관리사무소

의 설치ㆍ운영에 필요한 세부 사항은 국가유산청장이 정하여 고시한다.

 또한, 자연유산법에서는 천연기념물 등의 관리체계를 개선하기 위해 관련 조직을

신규로 조성중에 있는데, 동법 제47조(국립자연유산원의 설치·운영 등)에 국립자연

유산원의 설치 및 운영을 시행하도록 제시하고 있어 해당 조직이 구비되는 경우

천연기념물 관리체계도 변화할 수 있으나 아직은 다소 유동적인 상황임42)

국가유산청의 경우 보호지역은 상대적으로 매우 적은 편이며, 특히 현장관리가 필요 한 보호지역은 더욱 적기 때문에 국립자연유산원이 현장관리를 상당 부분 수행할 수 도 있으며, 천연보호구역 관리사무소와 공동관리를 수행할 수도 있을 것임

다만, 자연유산법 제47조(국립자연유산원의 설치ㆍ운영 등)에 따르면, 국립자연유산원 의 주요 기능은 연구와 모니터링, 자원의 보존, 인력양성, 홍보 등으로서 관리기능을 포함하고 있지는 않음

 즉, 국립자연유산원은 법률에 명시된 것과 같이 연구기관의 역할만을 수행하고 천

연보호구역 관리사무소가 현장관리를 수행하는 방식도 가능할 것으로 판단됨

다만, 이러한 경우 보호지역이란 공간을 관리함에 있어서 천연보호구역과 기타 보호 지역 간 관리의 수준 및 정도의 차이가 크게 발생할 수 있어 이를 보완하는 노력이 필요함

또한, 천연보호구역이

그림 31. 자연유산법 기반 천연기념물 관리체계의 변화 예상도

(4) 국가유산청 보호지역 법률 현황

 국가유산청은 자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률에 근거하여 보호지역의 지정 과 관리, 해제 등에 대한 업무를 수행하고 있음

 자연유산법의 조항을 기능으로 분류하는 것은 명확하지는 않지만 법률의 내용을

기능적 측면에서 분류하면 다음과 같음 보전기능 : 자연유산 보호 기본원칙, 국가 및 지방자치단체의 책무, 자연유산 보호(시 행)계획, 건설공사 시 천연기념물 등의 보호, (시·도)자연유산위원회, 천연기념물 보호, 역사문화환경보존지역의 보호, 지정(해제)[천연기념물의 지정과 보호물 보호구역 지정 이 분리], 허가와 허가기준, 허가취소, 수출 등의 금지, 신고, 행정명령, 직권조사, 천연 보호구역 관리사무소 설치, 재해의 방지 및 복구, 자연유산관리협약, 국립자연유산원 설치, 천연기념물(동물)의 유전자원 보존, 천연기념물(식물)의 후계목 육성 및 보급

보상기능 : 주민지원

연구기능 : 자연유산의 조사, 정기조사, 조사결과의 활용, 전문인력 양성 및 연구개발

제3장. 국내 보호지역 관리현황

협력기능 : 자연유산위원회, 자연유산관리협약, 관련 단체 지원

 특징

자연유산법은 천연기념물 보호지역만을 한정한 법령이 아니며, 자연유산 전체를 관할

하는 법률

국가유산의 개념이 적용되어 보존에 대하여 제도적으로 강력한 규제내용이 포함되어

있음. 허가, 허가기준, 허가취소, 신고, 행정명령, 직권조사 등

법령의 체계가 아직 다소 미흡한 것으로 판단 : 보호지역에 대한 이해도 부족과 타

부처 관련 법령 및 관리체계와의 마찰 가능성 높음

 주요한 문제점으로 천연보호구역의 위상이 법률에 다소 모호하게 설정되어 있음 국가유산청은 한국보호지역 DB에 ‘천연기념물’, ‘천연보호구역’, ‘명승’에 대한 자료를 제출하고 있기 때문에 이 세 가지 유형은 보호지역으로 규정하고 있는 것으로 판단

됨. 하지만 대다수의 보호지역은 법률에서 보호지역으로의 지정을 명확히 하고 있음

즉, 자연유산법에는 천연기념물과 명승의 지정에 대한 명확한 지정 조항이 포함된 반

면 천연보호구역의 지정에 대한 내용은 존재하지 않아 다음의 세 가지 문제점이 확

인됨

첫째, 천연보호구역은 보호지역인가?

둘째, 천연보호구역의 지정 관련 조항은 불필요한가?

셋째, 천연보호구역은 천연기념물의 일부인가?

첫째와 둘째 질문과 관련하여 천연보호구역의 지정과 관련된 내용이 법률에 포함되

어 있지 않아 천연보호구역의 위상에 대한 오해의 소지가 있어 보호지역에 대한 명 확한 규정을 포함하는 내용으로 개정이 필요함 자연유산법 시행령 제18조(천연기념물의 지정)에 따르면 천연보호구역은 그 자체로 보호지역이나 지정이란 절차에 대한 내용이 제시되어 있지 않고, 자연유산법 제2조 (정의)와 제11조에 보호지역 여부에 대한 설명이 제시되어 있지 않은 상황에서 천연 기념물이란 보호지역 유형에 포함될 수 있음을 제시하고 있음

특히 시행령 제18조에서 제시한 기준이 천연보호구역을 제외한 동물, 식물, 지형, 지 질, 생물학적 생성물 또는 자연현상의 경우 법률 제2조(정의)와 동일하나 천연보호구

역은 제2조의 정의에서 제시한 내용과 기준에 다소 부합하지 않는 것임 즉, 자연유산법 제2조(정의)에 따르면, 천연보호구역은 천연보호구역 자체가 자연유산 이 아니라 천연보호구역 중 ‘역사적·경관적·학술적 가치가 큰 대상’이 자연유산이 됨 셋째 질문과 관련하여 천연기념물은 ‘1항에 제시된 동물, 식물, 지형, 지질, 생물학적 생성물 또는 자연현상, 천연보호구역 중 역사적ㆍ경관적ㆍ학술적 가치가 인정되어 제 11조에 따라 국가유산청장이

것을 말한다’라고 제시 하고 있으므로 역시 천연보호구역 모두가 천연기념물이 되는 것은 아님. 다만, 현재 천연보호구역 전체가 천연기념물인 상황임  상기에서 제시한 문제점의 개선방안은 천연보호구역의 위상을 좀 더 쉽게 설명하

는 내용이 포함될 필요가 있음

 한편 자연유산법에 제시된 제2조(정의)에서 ‘보호구역’의 정의를 ‘일정한 지역이 천연기념물 등으로 지정된 경우 지정된 면적을 제외한 지역으로서 그 천연기념물 등을 보호하기 위하여 제13조에 따라 지정되고 제14조에 따라 고시된 구역을 말

한다.’라고 제시하고 있음

이는 일반적인 보호지역과는 유사하지만 일반적인 보호지역과는 다소 상이한 개념의

용어이나 마치 보호지역처럼 사용될 수 있는 용어이므로 해당 용어의 조정 여부를

검토할 필요가 있음

특히 동 조항에서 ‘천연보호구역’과 ‘보호구역’은 또 다른 의미를 갖고 있기도 하여

용어 간 혼선이 발생할 수 있음을 조정할 필요가 있음

(5) 국가유산청



자연유산보호계획에 의해

관리가 이루어지는 체계로서 현재는 제1차 자연유산보호계획(2025~2029)이 수립 될 것으로 판단되며, 법률의 제목과는 다르지만 이미 2021년도에 자연유산 보존

관리 5개년 계획(2021~2025)을 수립해 관련 정책을 시행하고 있음43)

새롭게 수립될 제1차 자연유산보호계획(2025~2029)은 기존에 수립한 자연유산 보 존관리 5개년 계획(2021~2025)과 크게 바뀔 것으로 예상되나 일단 해당 내용을 토대로 내용을 검토해 보면 4개의 추진전략을 제시하고 9개의 추진과제를 제시하 였으며, 별도의 목표와 비전을 제시하지 않고 「자연유산의 아름다움을 온전히 전 달한다」와 「자연유산의 가치를 일상에서 향유한다」라는 기본원칙을 제시하였음

 자연유산 인지도 향상 및 공감 강화 전략

자원발굴 및 지정, 잠재자원 발굴, 자원조사, 자연유산 지정(국민참여방식), 전통조경 활성화, 남북협력 추진

 지속가능한 보존체계 강화 전략 관리체계 정비, 자연자원 보존환경 정비, 동물 증식·복원·방사, 사회적 인식 제고, 지정 구역 조정, 지자체 위임, 조사체계 구축, 휴식년제 도입, 나무병원, 식물치료 이력관리, 노거수관리 매뉴얼, 천연보호구역 관리계획, 명승별 종합계획

제3장. 국내 보호지역 관리현황

그림 32. 자연유산 보존관리 5개년 계획(2021-2025)

 시대에 부응하는 다양한 가치 창출

자연유산의 활용 측면이 강조됨. 명승 옛길 복원, 비대면 향유 콘텐츠 개발, 자연유산 연계 행사 발굴, 전시체험 공간 확대, 천연기념물 민간분양, 지역주민 협력(자연유산 관리협약), 세계유산 등재 추진

 관리체계 공공화 기반 마련

법률 정비를 주요한 이슈로 제시하였고, 자연유산법 제정으로 연결됨 자연유산법 제정 및 관련 법령 정비, 자연유산 전담기구 건립(자연유산원), 문화재청

직제 개편

 특징 보호지역이 우선이 되는

육상보호지역 제도 개선방안 연구

5년간 소요되는 예산규모를 약 1,290억원으로 추정해서 매년 260억원 수준이나 여전 히 해당 예산만큼 사용되는 것으로는 보이지 않음

(6) 주목해야 하는 주요 지표44)

 국가유산청의 지표 중 주목해야 하는 지표 중 핵심적인 지표는 이미 설명한 내용 중 하나인 예산 부분이라고 할 수 있음

 국가유산청 예산의 특징 중 하나인 종합예산제로 인해 실제 자연유산에 사용되는

예산을 정확하게 추정하기 어려운 측면이 있기는 하나 국가유산청 내 자연유산이

차지하는 비중이 상대적으로 작았기 때문에 그동안 관련 예산 중 자연유산으로

드러난 예산의 규모는 자연 및 무형유산 예산이 669억원으로 보도된 것을 감안하 면 자연유산에 대한 국가유산청의 예산 비율은 5% 이하인 것으로 판단됨

국가유산청 예산 중 자연유산에 투입되는 예산의 비율은 5% 이하

 해당 예산이 5% 미만이란 점과 함께 봐야 하는 지표는 자연유산에 대한 현상변경

요구의 정도로서 2023년말 기준 자연유산에 대한 현상변경 요구는 전체 현상변경

요구 2,912건 중 무려 41.4%에 달하는 1,205건으로 다른 국가유산 대비 압도적

으로 많은 상황임(국가유산청, 2024)

특히 자연유산에 대한 현상변경 요구가 지속적으로 증가하고 있는 상황으로 향후에

도 개발압력은 더욱 증가할 수 있으므로 적절한 대응체계가 필요함

 기존에는 사적 관련 현상변경 요구가 가장 많았으나 2022년을 기점으로 자연유산 에 대한 현상변경 요구가 더 많아졌음

 사적분과 처리 현황 2019년 1,146건 44.9%, 2020년 1,099건 44.2%,

제3장. 국내 보호지역 관리현황

33. 자연유산 관련 현상변경 처리 건수의 변화 추이 (출처: 국가유산청. 2024. 통계로 보는 국가유산)

 자연유산이 다른 유형유산 및 무형유산에 비해 현상변경 처리 요구가 높을 수는

있으나 지속적으로 건수가 증가하고 있는 점과 총 처리 건수 대비 비율이 증가하 고 있는 것은 자연유산에 대한 개발압력이 심각하게 증가하고 있음을 의미하는 것이라고 할 수 있음

 한편, 국가유산청의 국가유산위원회 구성 현황에 관한 지표도 검토할 필요가 있 음. 최근 국가유산청으로 변경되면서 위원회 구성도 변경되었음

국가유산청 내 국가유산위원회 인력이 문화유산위원회 92명, 무형유산위원회 28명인

데 반해 자연유산위원회가 18명으로 가장 적은 것으로 확인되므로 이를 보완하는 노

력이 필요해 보임

기존 문화재위원회 당시 천연기념물분과가 14명으로 구성된 것에 비해서는 증가하였

으나 위원의 구성이 다른 분과에 비해 적고 절대적인 수치도 적어 위원 1~2인에 의

해 중요한 결정이 이루어질 소지가 있음

 문화유산위원회 92명

건축문화유산분과위원회 11명

동산문화유산분과위원회 10명

사적분과위원회 15명

매장유산분과위원회 10명

육상보호지역 제도 개선방안 연구

근현대문화유산분과위원회 12명

민속문화유산분과위원회 10명

세계유산분과위원회 11명

궁능문화유산분과위원회 13명

 무형유산위원회 28명

전통예능분과 위원 9명

전통기술분과 위원 9명

전통지식분과 위원 10명

 자연유산위원회 18명45)

동·식물유산분과위원 6명

지질·지형유산분과위원 5명

명승·전통조경분과위원 7명

 다만, 최근 국가유산위원회에 대한 통합과

제3장. 국내 보호지역 관리현황

5. 부처별 특징과 주요 시사점

1)

부처별 주요 현황 비교

 부처별 보호지역 면적은 환경부가 14,335.8㎢로 가장 넓은 면적을 지정 및 관리

하고 있으며, 산림청이 7,547.9㎢, 국가유산청이 1,875.2㎢로 세 부처의 보호지역

면적합계만 무려 23,758.9㎢(중복지정 면적)에 달함

또한, 각각의 부처별로 환경부 13개, 산림청 8개, 국가유산청 3개의 보호지역을 관리

하고 있음

 당연히 3개 부처 중 환경부가 가장 인력이 많은 편이며, 산림청, 국가유산청 순으

로서 인사혁신처의 2023년 기준 환경부는 3,220명이며, 보호지역 관리조직 중 유

일한 현장관리조직인 국립공원공단이 2,589명임. 산림청은 2,807명이며, 국가유산

청은 1,532명으로 확인되었음 보호지역 관리면적을 1인당으로 환산하는 것은 사실상 큰 의미가 있지는 않지만 국 립공원공단의 경우 국립공원만을 관리하고 있기 때문에 의미를 부여하고 분석한 결 과 해양면적을 포함하면 1인당 2.66㎢, 포함하지 않는다면 1.59㎢로 확인되었음  환경부는 자연보전국, 기후탄소정책실, 물관리정책실이 관리하며 세부적으로는 6 개 부서가 관리를 하고 있으며, 산림청은 산림보호국 내 2개 부서, 국가유산청은 자연유산국 내 3개 부서가 담당하고 있는 것으로 확인됨

 대한민국 보호지역 관리에 있어서 가장 많이 활용되는 거버넌스 체계 중 하나인

보호지역 관련 위원회의 경우 세 개 부처 모두 법률적 근거가 있으나 환경부와 국가유산청은 공원위원회와 자연유산위원회의 심의 기능을 부여하였으나 산림청은

정책협의체로서 자문기구 정도의 위상을 부여하였음

 과업대상 보호지역은 모두 기본계획 등을 수립하지만 실제로 생태·경관보전지역은 환경부 단위의 통합계획을 수립하지 않고 있으며, 야생생물보호 기본계획과 자연

유산보호계획의 경우 보호지역만의 기본계획은 아닌 것으로 확인됨

 한편, 보호지역에 대한 모니터링이나 실태조사는 모든 과업대상 보호지역에서 법 률에 의거(직접 조항으로 제시하거나 기본계획 수립 시 시행할 것을 명시)하여 수

행하도록 강제하고 있음

 환경부의 경우

국가유산청

환경부

면적14,335.8㎢7,547.9㎢1,875.2㎢

보호지역

유형(대분류 상 6개)3개 유형(대분류 상 2개)

보호지역 종류13개 유형(대분류 상 8개)8개

2,807명(2,038/769)1,532명(1,040/492)

인력 * 환경부 3,220명(2,960/260) [국립공원공단 2,589명(1,467/1,122)]

내용)1개(자연유산법, 최근 분법)

1인 관리면적국립공원 2.66㎢(해양 포함), 1.59㎢(미포함) -부서 개수6개2개3개 소관 국·실자연보전국, 기후탄소정책실, 물관리정책실산림보호국자연유산국 법률8개(보호지역별 법이 모두 상이)2개(산림보호법에 5개

미비)자연유산위원회(강제조항)

위원회 (유형별)공원위원회(강제조항)정책협의체(강제조항 아니며 권한

자연유산보호계획

백두대간보호기본계획, 산림유전자원보호구역 관리 기본계획

자연공원기본계획, 야생생물(특별)보호 기본계획,

생태·경관보전지역은 개별 계획 수립

보호지역 관련 기본계획 **

백두대간법(실태조사), 산림보호법(기본계획)자연유산법(정기조사, 직권조사)

산림청 → 지방산림청/광역지자체 → (현장관리)국유림관리소/기초지자체 천연기념물: 국가유산청 → (자연유산위원회) → (국립자연유산원)/광역지자체 → (천연보호구역 관리사무소)/기초지자체 ※현재 정비 중

자연공원법(자연자원조사: 현재 18개 분야)

자연환경보전법(기본계획)

모니터링 체계

야생생물법(기본계획)

공단 → (현장관리)지역본부 → (현장관리)공원사

조직체계 국립공원: 환경부 → (국립공원위원회) → 국립공원

무소 야생생물/생태·경관: 환경부 → 유역지방환경청/ 광역지자체→ (현장관리)유역지방환경청/기초지자 체

사업중심 부처이나 보호지역은 공간 중심

유역·지방환경청 중 보호지역이 없는 곳이 있음(기 본 업무가 아닐 수 있음)

조직 특성

국가유산청

천연기념물 현장관리(현재 정비 중으로 청업무) -지정 및 해제 -자연유산 보존 관리 -역사문화환경보존지역 및 자연유산보호구역 적 정성 검토 -형상변경 허가업무 -연구 및 모니터링(정기조사) -잠재자원 및 신규 유형 발굴 -자연유산 안전진단 및 서비스가치 평가 -자연유산 관련 출입 -교육 및 홍보

산림유전자원보호구역 현장관리_국유림관리소 -지정 및 해제 -연차별 사업계획 수립 -행위허가(사업인허가) -보호지역 출입 승인 -보호지역 내 사법 -위탁사업 검토(지침 없음) -직영사업 시행(거의 없음) -자원확보 -교육 및 홍보 -연구 및 모니터링 -재해, 재난 대응 등

환경부

현장관리_국립공원사무소 -지정 및 해제 업무 없음 -행위허가(사업인허가) -공원계획 -생태계 보호 활동 -자원모니터링(상시모니터링 및 국립공원연구원 주도 자원모니터링 협력, 육상 18개 분야) -훼손지 복원 -외래생물 관리 -시설물 조성 및 유지보수 -탐방객

주요 업무

출처: 인사혁신처, 2023년 국가공무원 인사통계, 고용노동부, 공공부문 비정규직 고용개선 시스템(2022년), 국립공원공단(ALIO, 공공기관 경영정보 공개시스템, 2024)

* 국립생태원, 한국수목원정원관리원 등의 인원은 미포함

** 과업대상 보호지역에 한하여 제시함(환경부: 자연공원, 야생생물보호구역, 생태·경관보전지역/ 산림청: 백두대간 보호지역, 산림유전자원보호구역별/ 국가유산청: 천연기념물

(천연보호구역 포함)

2) 보호지역 법률 개정 연혁

 대한민국 정부에서 시행되는 모든 정책은 법률로서 근거를 마련하여 계획을 수립

하고 시행하며, 평가하고 개선해 나가는 과정을 거치게 됨. 특히 보호지역 역시

법률에 근거가 있어야 보호지역을 지정하고 보전하며, 보다 확대해 나갈 수 있음

 즉, 법률의 개정은 보호지역에 대한 정부, 특히 해당 부처의 노력을 알 수 있는

중요한 척도라고도 할 수 있음

 이에 본 과업에서는 과업대상인 6개의 주요 보호지역 중 자연공원법과 백두대간

보호에 관한 법률에 대해 지난 10년간 이루어진 자체 개정의 내용을 확인하였음 (1) 자연공원법 개정 연혁

최근 10년 간 자연공원법 개정과 관련한

사항을 확인하되 타법 개정이 아 닌 자체적인 개정에 의한 사항은 약 10번 정도로 매년 1회 정도의 개정이 이루어 졌으며, 타법에 의한 개정까지를 포함하면 20회 정도의 개정이 이루어진 것으로 확인됨

 세부적인 내용은 법제처의 신구법 비교를 참조하되 간략한 요약의 내용은 다음과 같음

2023.7.9. 일부 개정 : 제20조의2(공원보호협약의 체결) 공원보호협약의 범위 확대(경 관의 보전과 관리에서 가치 증진 포함)

2022.12.13. 일부 개정 : 제23(행위허가), 제37조(입장료 및 사용료의 징수)민원 관련 사항 규정의 과정 구체화

2022.9.11. 일부 개정 : 제84조(벌칙) 조치명령 불이행자에 대한 처벌규정 개정

2020.12.10. 일부 개정 : 제2조의2(기본원칙), 제3조의2(국립공원의 날) 신설, 제9조(공 원위원회 설치 및 구성 등) 위원의 구성 중 공무원 비중 50% 미만으로 조정, 제10조 (공원위원회 심의사항) 강화, 제77조(토지매수의 청구) 토지매수의 대상을 보다 명확 하게 설정

2018.10.16. 일부 개정 : 제4조의4(군립공원·시립공원·구립공원의 지정절차) : 공원의

해제 및 지정의 관련 승인권자의 조정(환경부장관 →시도지사)

2018.4.13. 일부 개정 : 제27조(금지행위), 제86조(과태료) : 처벌사항 개정

2017.7.19. 일부 개정 : 제28조(출입금지) 탐방객 관리 및 예약탐방제 제도 명기, 제73 조의4(자연공원 탐방안내) 탐방객 탐방안내 조항 신설

2017.6.28. 일부 개정 : 제30조(법령 위반 등에 대한 처분), 제86조(과태료) 처벌조항 개정

2017.5.30. 일부 개정 : 제2조(정의) 광역시립공원, 구립공원, 지질공원 등 신설 및 이

제3장. 국내 보호지역 관리현황

에 따른 관련 조항의 변경, 제8조(자연공원 지정 해제 또는 구역 변경) 공원구역 해 제 지역에 대한 보전 노력 내용 신설, 제17조의2(미착수 공원시설계획의 실효) 공원 시설계획의 효력기간 고시 후 10년 명시, 제18조(용도지구) 사업의 부대시설 설치 허 가 항목 신설, 제20조의2(공원보호협약의 체결) 신설, 제24조의4(퇴거조치 등)을 제24 조의4(이주대책)로 변경, 제36조(자연자원의 조사) 내용의 구체화(시기, 정밀조사, 지속 성 포함), 제44조(국립공원관리공단의 설립) 등 18개 조항삭제, 제80조(권한의 위임·위 탁) 도립공원의 위탁기관으로 국립공원공단 병기

2014.7.15.일부 개정 : 제21조(다른 법률에 따른 허가 등의 의제) 조항 변경에 따른

조문 내용 변경 건

 이상의 내용을 토대로 자연공원법의 개정에 있어 큰 변화가 이루어진 사항은

2020.12.10. 일부 개정 건으로 자연공원 기본원칙과 국립공원의 날이 신설되었으 며, 공원위원회의 공정성을 제고하기 위해 공무원의 비중을 50% 이하로 낮추는 것을 포함하는 내용 등이 포함되어 있음

 또한, 2017.5.30. 일부 개정의 경우 광역시립공원, 구립공원, 지질공원 등의 신설 과 더불어 공원보호협약의 체결에 대한 내용 신설, 지역주민의 퇴거조치가 이주대

책으로 변경되는 사항 등의 변화가 이루어짐

 매년 자연공원법의 개정이 이루어졌다고는 하지만 규제가 강화되는 사항이나 자연 공원에 시행되는 심각한 훼손행위의 허가의 가능성을 여전히 남겨두는 등 보호지 역의 보전효과를 실질적으로 향상시키는 노력은 다소 미흡했다고 할 수 있음

 또한, 오랜 기간 동안 이어져 온 자연공원법의 체계가 근본적으로 변화되지는 못 한 측면이 있음

(2) 백두대간보호에 관한 법률 개정 연혁

 최근 10년 간 백두대간보호에 관한 법률의 개정과 관련한 주요한 사항을 확인하 되 타법 개정이 아닌 자체적인 개정에 의한 사항을 확인하였음

 백두대간법은 4번 정도 개정이 이루어져 자연공원법에 비해 개정이 매우 적었던 것으로 확인되었음. 타법에 의한 개정까지를 포함해도 6회에 불과함

 세부적인 내용은 법제처의 신구법 비교를 참조하되 간략한 요약의 내용은 다음과 같음

2024.5.1. 일부 개정 : 제4조(백두대간보호기본계획 수립 등) 기본계획의 국회 보고, 제7조(보호지역에서의 행위 제한) 국가유산법 개정 관련 변경 2020.11.27. 일부 개정 : 제2조(정의) 정맥 산줄기의 법률 명시, 제3조의2(백두대간보 호·관리의 기본원칙) 신설, 제7조(보호지역에서의 행위 제한) 6.25 전사자 유해 발굴

행위 허용 건, 제10조(토지 등의 매수) 보호지역 매수 과정에서 국유림 및 공유림과

의 교환 가능 내용 포함, 제11조의2(주민지원사업) 주민의 생활환경 개선과 복리를 위한 실태조사 및 관리계획 수립, 예산지원 건 신설, 제12조(정책협의체의 구성·운영)

백두대간 관련 정책협의체의 구성 및 운영 내용 신설, 제13조(토지 등의 수용·사용)

산림생태계 보전사업을 위한 토지 수용 내용 포함, 조항 신설에 따른 조항 변경

2017.10.19. 일부 개정 : 제7조(보호지역에서의 행위 제한) 등산로 또는 탐방로 설치

행위, 기지국 설치, 부대시설 설치, 축산업 체험시설 허용, 제17조(벌칙) 벌금 조정

2014.9.12. 일부 개정 : 제7조(보호지역에서의 행위 제한) 보호지역 허용 시설의 부대

시설 관련 조항 변경

 이상의 내용을 토대로 백두대간법의 개정에 있어 큰 변화가 이루어진 사항은

2020.11.27. 일부 개정 건으로 정맥 산줄기를 법률에 명시한 것이고 자연공원법 과 같이 백두대간보호·관리의 기본원칙이 신설되었으며, 토지매수의 범위와 주민 지원사업의 범위를 확장한 부분, 정책협의체를 구성하는 부분이 새롭게 포함되었

 하지만 이 외에는 규제가 강화되는 사항이나 백두대간보호지역에 시행되는 심각한 훼손행위의 허가의 가능성을 여전히 남겨두었고, 백두대간보호지역의 보전효과를

실질적으로 향상시키는 노력은 미흡했다고 할 수 있음

제3장. 국내 보호지역 관리현황

3) 시사점

 대표적인 육상보호지역을 관리하고 있는 3개 부처에 대한 조사를 실시한 결과 각

부처별 특성이나 장단점이 있는 것으로 확인됨

(1) 환경부

 환경부의 경우, 생물다양성의 주무 부처로서 보호지역 확대를 위해 다양한 노력을

경주하고 있으며, 이를 통해 가장 많은 보호지역을 지정하고 관리하고 있음

 따라서 관리체계의 역량은 가장 높은 것으로 확인되나 관리체계의 모델을 개발하

고 적용하는 부분과 이러한 관리기법을 타 부처에 전파하는 것은 전혀 시행하지

않는 것으로 추정됨

즉, 생물다양성, 보호지역 주무 부처로서의 역량을 보여주지 못하는 것임

 특히 생물다양성의 대표 부처로서 타 부처와의 협력 및 지원을 적극적으로 시행 해야 하지만 타 부처와의 갈등이 큰 편으로 국가의 생물다양성 전략과 목표 달성 에 악영향으로 작용하기도 함

 또한, 환경부 자체 관리체계 역시 통일되거나 일관되지 못한 측면이 있음 자연공원과 기타 보호지역 간의 관리 정도의 차이가 심각한 편임 환경부 보호지역 유형이 13개 정도(대분류상 8개 유형)로 과도하게 복잡한 측면이 있 으므로 보호지역의 위계를 설정해 개선할 필요도 있어 보임

 자연공원 기본계획에 공원별 보전관리계획의 지원방안을 매우 자세히 다룰 필요가 있으며, 동시에 국립공원공단에 대한 보다 체계적인 관리가 필요해 보임

국립공원공단에 위탁하더라도 국립공원 정책에 대한 적극적 참여가 필요함

 보호지역의 위계 설정을 통해 보호지역 최상위 보호지역의 관리체계 개선(안)이 자연스럽게 전파될 수 있도록 하는 것도 필요함

 보호지역의 주무부서를 새롭게 배정할 필요가 있음. 즉,

(2) 산림청



산림청은 보호지역 지정면적이 환경부에 비해 적지만 대부분의 보호지역 지정이

이루어지는 산림을 관리하고 있어 생태계의 관리 또는 시업이란 측면에서 가장

많은 역량을 보유했다고 할 수 있음

하지만 이러한 사업역량을 보호지역에 맞춰 적절하게 활용하거나 개선하는 노력은

매우 미진하였음

 특히 보호지역을 위한 사업의 세부적인 기술개발이 미진하거나 없는 편인데, 이는

산림환경보호과 또는 산림생태복원과 자체적인 기술개발로 추진해야 하는 상황으

로 인한 한계라고 할 수 있음

실제 관련 기술과 역량, 예산이 많이 집행되는 부서와 공동으로 연구개발을 통해 관

리기법을 개발할 필요가 있음

 산림청은 전통적으로 사업체계에 맞춰 사업을 추진해 온 부처로서 특정 대상지에

대한 사업체계를 정립하면 관리가 매우 용이해지는 측면이 있음

 하지만 현재 산림청 산림보호지역의 사업체계가 명확하지 않으며, 사업 중 보호지 역 담당부서가 시행하는 사업이 거의 없고 타 부서가 주도해 사업을 추진하고 있

는 실정임

이는 산림청의 조직체계가 주요사업 분야로 구성되어 있기 때문으로 전술한 바와 같 이 부서별 사업추진의 역량은 높은 편이지만 보호지역 부서와의 협업이 이루어지지

않아 보호지역에 부합하는 역량의 개발은 미진하게 되는 것임 즉, 보호지역을 담당하는 부서는 보호지역의 보전과 관리를 위해 타 부서와 끊임없이 협력하는 것이 필요함

 특히 보호지역에 대한 적절한 가이드라인이나 매뉴얼이 존재하지 않아 보호지역과 비보호지역 간 사업시행의 방법이나 결과의 차이가 거의 발생하지 않음

 아울러 현장관리자에 대한 보호지역 교육 미흡과 보호지역에 대한 인식 문제로

인해 산림청 직원의 보호지역에 대한 거부감 등의 문제도 개선해야 할 필요성이 있음

 한편, 산림생물다양성에 대한 일정한 주도권이 부여되지 못한 것이 보호지역 지정

과 생물다양성 증진사업에 대한 적극성을 떨어뜨리는 역할을 하게 됨 산림생물다양성의 정책 추진을 적극적으로 시행할 수 있도록 유도하는 것이 필요함 산림청이 환경부보다 생물다양성 보전과 증진에 실질적 도움이 될 수 있는 구조를 감안할 필요가 있음 환경부와의 갈등 문제가 심각해 보호지역 관리의 큰 걸림돌 역할을 하고 있음

제3장. 국내 보호지역 관리현황

(3) 국가유산청



국가유산청은 그동안 보호지역에 대한 관심이 높지 않았던 부처였으나 인류의 유

산을 다양한 관점으로 바라보는 국제사회의 관점을 도입하면서 보호지역을 포함하

는 자연유산에 대한 정책이 극적으로 변화하게 되었음

 국가유산청은 보호지역 면적은 다른 부처에 비해 상대적으로 적은 편이지만, 문화 재보호법 기반 관리의 핵심적인 강점이라고 할 수 있는 ‘보존’에 방점을 두는 체

계를 갖고 있는 부처임

즉, 문화재는 일단 훼손되면 다시는 복원될 수 없으며, 재생될 수 없기 때문에 원형

의 보존이 매우 중요한 요소라고 할 수 있음

자연유산 역시 문화재의 특성과 유사한 것으로 바라보고 보호지역을 포함하는 자연 유산이 인류가 보존해야 할 유산이라는 의미로 접근함으로써 원형보존의 의미와 가

치를 타 부처에게 전파하는 역할을 하게 되었음

 이와 같이 국가유산청은 보호지역 보존에 큰 기여를 하고 있는 부처로서, 관련 법 률명과 세부 조항에 ‘보존’이란 용어가 사용되고 있음

 하지만 주로 문화유산에 대한 연구와 정책 수립이 주로 이루어진 탓에 자연유산

에 대한 관리 역량은 높은 수준이라고 할 수 없음 실제로 국가유산청 예산에서 자연유산에 직접적으로 사용되는 항목은 1%가 채 되지

않는 상황이며, 2025년 역시 높지 않은 것으로 추정됨

 특히 자연유산에 대한 준비가 2021년부터 시작된 것으로 보이지만 충분한 연구와 논의가 이루어지지 못한 것으로 보임

보호지역 관리체계를 현재 만드는 과정으로 보이나 여러 가지 정립되지 못한 문제가

있는 것으로 판단됨

예를 들어 자연유산법에서 천연보호구역의 위상 문제가 다소 모호하게 설정되어 있 는 부분이 있음

국가유산 중 문화유산과 무형유산과 달리 자연유산 관련된 조직이 거의 준비되지 못 한 상황에서 국가유산 체계로 출범함

5년마다 수립되는 자연유산 보호계획이 최초의 자연유산에 대한 계획임에도 4개월만 에 완료되도록 연구가 진행됨. 현재의 보호계획을 ‘보호 기본계획’ 정도로 명칭 변경

도 필요해 보임

 이와 같이 다양한 문제를 노출하고 있으며, 자연유산에 대한 행정조직 일부를 갖 췄으나 인력, 예산, 조직 모두가 부족한 상황으로 2025년 한 해 동안 어느 정도 개선의 여지가 있는지 판단이 어렵다고

우 미진한 상태로 진행될 것으로 판단됨  국가유산청은 그 대상이 문화유산과 같이 역사적인 의미를 기반으로 가치를 평가 하는 대상이기 때문에 관련 인력의 구조가 폐쇄적일 수밖에 없었음  하지만 자연유산의 경우 환경부와 산림청의 역량이 훨씬 앞서 있는 것이 현실이 므로 이들 부처와의 협력 및 소통이 지속적으로 필요할 것으로 판단됨 또한, 무엇보다 중요한 것은 직원을 대상으로 보호지역에 대한 교육을 통해 인식전환 이 가장 중요한 요소가 될 것임

제4장. 육상보호지역 관리시스템 비전과 관리시스템 구축

제4장. 육상보호지역 비전과 관리시스템 구축

1. 육상보호지역 비전 달성을 위한 전략적 접근

1) 육상보호지역 기반 생물다양성 보전

 보호지역의 정의는 다양하지만 가장 간단한 정의는 UN(1992)이 제시한 정의로서

「특정 보전 목적을 달성하기 위하여 지정되거나 또는 규제되고 관리되는 지리적

으로 한정된 지역」이란 정의가 있음. 이후 이 정의에 ‘생물다양성’, ‘생태계서비

스’, ‘문화적 가치’, ‘경관’, ‘공간’ 등 새로운 용어가 첨가되고 있으나 보호지역의

핵심적인 의미는 ‘대상이 되는 생태계와 그 생태계로 발생하는 다양한 가치를 보

전하고자 법과 제도에 근거하여 보전·관리하기 위해 지정한 명확한 공간’이라고 할 수 있음  즉, 보호지역은 보호지역으로 지정된 공간의

제도에 의해 보전할 수 있는 공간이라고 할 수 있음

가치를 현시대에 필요한 법과

 인류의 발전에 따라 지구의 생물다양성은 급격하게 감소하고 파괴되고 있으며, 이

미 수많은 종이 멸종하는 등 다양한 지표들이 인류의 지속가능성이 위협받고 있

음을 경고하는 상황임

UN은 생물다양성의 보전이 인류의 지속가능성을 담보할 수 있다는 의식하에 ‘생물다

양성의 보전과 지속가능한 이용을 위한 기본이 되는 협약’으로서 「생물다양성협약」 을 채택함(UNCED, 1992)

OECD(경제협력개발기구)는 천연림이 2010년에서 2015년 사이에 매년 650만 헥타르 씩 감소했고, 천연 습지는 1970년에서 2015년 사이에 35% 감소했으며, 이로 인해 생 물다양성 손실이 경제적 손실로 이어질 수 있으므로 생물다양성 보존을 위한 투자가 필요하다고 주장함(OECD, 2019)

IPBES(생물다양성과학기구; 생물다양성 및 생태계 서비스에 관한 정부 간 과학 정책 플랫폼)는 2019년 지구 평가보고서에서 현재의 멸종 속도가 과거 1,000만년 평균보 다 수십에서 수백 배 빠르다고 경고

세계자연기금(WWF)과 런던동물학회(ZSL)가 조사하는 지구생명지수(Living Planet Index)에 따르면 1970년대를 1로 보았을 때 육상 및 담수 및 해양 서식지에서의 척 추동물 종의 개체 수가 2020년에는 1970년 대비 73%가 감소한 것으로 보고 IUCN은 생물다양성 손실이 인간의 건강과 웰빙에도 직접적인 영향을 미칠 수 있음 을 제시하였는데, 예를

육상보호지역

와 대응을 요구하였으며, 그 대응방안의 핵심으로서 생물다양성협약이 채택되었

고, 가장 최근 인류의 생물다양성 전략으로서 Kunming-Montreal GBF가 제안된 것임

 Kunming-Montreal GBF의 주요 실천목표는 이미 제2장. 보호지역 관련 국제동

향과 우수사례에서 제시한 바 있음. 하지만 이 중에서도 가장 핵심적인 목표는 2030년까지 보호지역(OECM 포함)을 육상과 해양면적의 30%까지 확대하는 것이

라고 할 수 있음

보호지역은 Kunming-Montreal GBF의 여러 실천목표 중 하나이지만 지켜야 할 중요 한 생태계를 지정해 위협요소로부터 보호할 수 있는 공간을 제도적으로 만드는 것이 기 때문에 생물다양성의 보전과 증진에 있어서 가장 핵심적인 정책이 될 수 있음  이에 대한민국 역시 Kunming-Montreal GBF의 내용을 기반으로 제5차 국가생물 다양성전략(2024~2028)을 수립하고 21가지의 실천목표를 제시하였으며, 이 중에 서도 가장 핵심적인 목표가 ‘생태우수지역 확대’로서 OECM을 포함하는 보호지역 의 확대를 2030년까지 30%로 확대하기 위한 노력을 시행하겠음을 제시함

 아울러 2030 실천목표 중 보호지역 분야와 관련해서 별도로 ‘2030 국가보호지역

확대 로드맵’을 수립하여 ‘2030년까지 전 국토의 30%를 보호지역‧OECM으로 관

리되도록 노력’한다는 목표를 제시하였음

 이처럼, 보호지역은 우리뿐만 아니라 인류의 생존과 우리의 미래세대를 위한 공간

이므로 이 공간을 보다 넓히고 보전하고 가치를 높이는 것은 우리 세대의 사명과 도 같다고 할 수 있음

Dudley 등(2006)은 ‘우리의 행동 때문에 발생한 생물종의 손실을 예방할 윤리적 의무 가 있고, 이는 세계 주요 종교의 가르침이기도 하다’라고 언급하였음

제4장. 육상보호지역 관리시스템 비전과 관리시스템 구축

2)

육상보호지역 제도 개선 필요성과 관리시스템

(1) 육상보호지역 제도 개선 필요성

 보호지역은 생물다양성의 보고로서 인류의 지속가능성 확보라는 목표 달성에 있어

핵심적인 자원이라고 할 수 있음

 하지만 IUCN에서는 많은 국가에서 보호지역이 Paper Park46)라고 이야기한 바와

같이 보호지역이라 할지라도 체계적인 관리시스템을 통해 관리해야 보호지역의 지

정 효과를 발현할 수 있다고 보고한 바 있음(IUCN, 2003; 2008)

보호지역으로의 지정만으로 보호지역이 갖고 있는 가치가 발현되는 것이 아니므로

보호지역의 보전과 가치 증진에 도움이 될 수 있는 노력이 필연적으로 필요함

Wauchope 등(2022)에 따르면 전 세계 1,506개 보호지역에서 물새에 대한 연구를 통 해 확인한 결과 보호지역 지정만으로는 물새 개체군에 일관되게 긍정적인 효과를 보 이지 않았다고 하고 잘 관리된 보호지역을 만들고 이를 지원하는데 중점을 두어야

함을 제시함

반대로 David 등(2017)은 관리 역량이 충분한 보호지역은 그렇지 않은 보호지역에

비해 생태학적, 사회경제적 성과가 더 우수한 것으로 나타났다고 보고한 바 있음

 또한, 대한민국 역시 2030 국가보호지역 확대 로드맵과 제5차 국가생물다양성 전 략에서 보호지역의 양적 확대를 넘어 생물다양성 중요지역에 대한 규명과 질적 관리(생태계 대표성, 연결성 등 확대)도 강화해야 함을 제시한 바 있음

 실제로 대한민국은 국제사회의 일원으로서 약속한 일정을 완전히 지키지는 못하였

지만 보호지역 확대를 위해 꾸준히 노력 중에 있으며, 2024년 현재 육상보호지역 은 약 17%를 상회하고 있으며 전술한 국가보호지역 확대 로드맵에 따르면 2030

년까지 30%로 확대하기 위해 노력할 것을 제시하고 있음

하지만 보호지역 지정 이후에도 각종 개발압력에 의해 보호지역 자체가 훼손되거나 개발행위를 위해 보호지역의 지정이 해제되기도 하는 상황이 여전히 계속되고 있음.

특히 가장 강력한 보호지역이라고 할 수 있는 국립공원에 대한 개발압력이 가장 크 게 발생하는 역설적인 상황이 계속되고 있음 또한, 보호지역에 대한 관리를 강화하기 위해 부처별 노력이 계속되고 있으나 큰 성 과를 거두지 못하고 있는 상황이 계속되고 있는데, 부처의 노력과는 별개로 예산당국 의 무관심과 부처 간

 즉, 이상에서 보는 바와 같이 보호지역에 대한 노력과는 별개로 보호지역에 대한

지원은 여전히 부족하고 개발압력 및 위협요소는 계속되고 있음

 따라서 보호지역에 대한 체계적 관리체계를 촉진시키는 동시에 보호지역 관리주체 의 역량을 강화시키거나 보호지역 관리에 대한 적극적 행정을 수행할 수 있도록

유도하는 것이 필요함

 본 연구에서는 ‘보호지역 관리시스템’을 중심으로 ‘보호지역 제도 개선’을 통해 보 호지역의 지정목적을 일정 부분 달성할 수 있을 것으로 판단함

예를 들어 부처별로 관리하는 보호지역이 상호비교가 이루어지지

인 관리 또는 방임형 관리를 하는 경우, 타 부처와 비교가 될 수 있도록 하거나 다른 유형의 보호지역으로 변경시키는 제도를 도입할 수 있음 또한, 보호지역 부처별로 갈등이 지나치게 커져서 보호지역 보전에 심각한 악영향을 준다면, 보호지역 담당부처를 하나로 통합하는 것도 가능한 대안이 될 수 있음. 이와 다른 방법으로는 부처별 갈등은 필연적이므로 갈등을 경쟁으로 승화시킬 수 있도록

보호지역 컨트롤 타워를 특정 부처가 아니라 더 상급기관인 국무총리나 대통령 직속 으로 변경하는 방안도 가능함

(2) 보호지역 관리시스템의 정의47)

 본 연구는 전술한 바와 같이 ‘보호지역 관리시스템’을 중심으로 ‘보호지역 제도 개선’을 통해 보호지역의 지정목적을 달성하고자 하는 것임

 따라서 관리시스템이란 용어에 대하여 명확하게 정의할 필요가 있음. 관리시스템 은 보통 단독으로 사용하는 용어라기보다는 특정한 대상 또는 행위 등의 용어와 함께 사용함

 다만, 그럼에도 불구하고 관리시스템을 개별적으로 정의한다면 다음과 같음 행위의 구조를 체계화하여 행위의 원활한 흐름을 보장하는 것으로 이를 가능하도록 조직과 관련 제도(법을 포함) 등을 구성하는 것  이를 토대로 부처별 보호지역 관리시스템을 정의한다면, 관리주체(부처)가 보호지역의

제4장. 육상보호지역 관리시스템 비전과 관리시스템 구축

 예를 들어 환경부의 보호지역 관리시스템은 ‘환경부가 관할하는 모든 보호지역의

관리를 체계적이고 원활하게 수행할 수 있도록 구성된 조직과 제도의 체계’라고 할 수 있음

 한편, 보호지역 관리시스템은 보호지역의 관리를 체계적이고 효율적으로 수행할

수 있도록 하지만, 부적절하거나 부실한 시스템은 구조적인 문제, 즉 반복적으로

동일한 문제를 지속적으로 야기시키며, 정책의 효과 또는 예산집행의 효율성을 떨

어뜨려 보호지역의 지속가능성을 저해할 수 있음을 의미함 이에 현재의 시스템에 있는 여러 문제점을 확인하고 개선함으로써 보호지역의 관리

를 보다 효율적이고 효과적으로 수행할 수 있도록 노력할 필요가 있음  아울러 관리시스템의 설계는 최소 부처 단위로 하되 이상적으로는 국가 단위로

설계하는 것이 필요함 본 과업에서는 육상보호지역 관리의 핵심 주체인 환경부와 산림청, 국가유산청을 그

대상으로 계획하여 제시하였으며, 가급적 국가(정부) 단위로 설계하였음

 한편, 보호지역 관리시스템을 구성하고, 보호지역 관리시스템을 개선하고자 할 때

다음의 조건을 고려해야 함

보호지역의 관리와 연관된 모든 부분에 대한 시스템이 구축되어야 함

보호지역의 지정목적에 부합하는 가치 보전을 최우선으로 함

보호지역 관리의 효율성과 효과성을 높이는 것이 목적임

보호지역은 물론이고 보호지역에 연관된 지역까지 긍정적 영향을 주어야 함. 연관된

지역은 주변 지역을 넘어 보호지역의 네트워크화까지 고려해야 함

보호지역 이해관계자의 참여를 강화하는 방향으로 개선해 나가야 함

보호지역에 대한 평가와 환류체계를 포함해야 함

보호지역에 대한 인식증진 없이는 보호지역 정책은 지속될 수 없음

 이상의 내용을 토대로 보호지역 관리시스템을 구성하면 법률을 포함하는 제도적인

부분이 매우 중요한 분야를 차지한다고 할 수 있으며, 이를 실행하는 조직을 행정

조직과 더불어 현장관리조직으로 나눌 수 있음

조직을 행정조직과 현장관리조직으로 나누는 것은 보호지역의 특성상 법률에 근거하 여 지정이 되고 관리가 이루어지기 때문에 반드시 행정조직은 갖춰져 있는데 반해

전술한 바와 같이 보호지역에 대한 적절한 관리가 보호지역의 효과를 높일 수 있으 므로 현장관리조직의 역할이 매우

법률과 제도를 기반으로 행정조직이 정책을 수립 및 시행하고 실무의

수행을 위해 제작된 계획 및 지침 등을 고려하여 정책을 시행하고 현장관리를 시

행하면 이를 종합적으로 평가하고 평가결과를 다시 제도 개선에 적용하는 환류시

스템을 도입할 필요가 있음

아울러 이러한 관리시스템의 순환 과정에 필요한 시민의 참여를 비롯한 거버넌스 관 련 제도 개선과 국민의 지지를 확보하기 위한 인식증진 노력 등도 함께 필요함

제4장. 육상보호지역 관리시스템 비전과 관리시스템 구축

3)

육상보호지역 관리시스템 개선의 원칙

 본 과업을 통해 제시한 육상보호지역 관리시스템 구성요소를 개선하기 위한 정책 을 수립하기 위해서는 몇 가지 원칙을 고려하여 정책을 제안할 필요가 있음 정책 수립 원칙은 정책의 방향을 명확하게 보여주는 기준과도 같다는 점을 고려할 필요가 있음

 각 원칙의 의미와 목표하는 바를 설명하면 다음과 같음

(1) 새로운 질서체계 수립

 대한민국의 보호지역은 대한민국의 생물다양성 보전과 증진에 크게 기여하고 있는 지역으로 각 부처별로 관리하고 있으며, 해당 부처별로 정부와 지자체가 협력해 관리하고 있음  국가의 위상과 국민의식수준 향상에

보호지역에 대한 관리체계도 개선되어야 한다는 요구가 계속되고 있으나 보호지역의 관리수준은 여러 가지 문제로 인해 지체되고 있는 실정임

 현재 대한민국의 보호지역 관리원칙은 부처별 관리원칙으로 부처가 갖고 있는 장 점과 역량을 기반으로 보호지역을 지정하고 관리하는 방식이었으나 보호지역 간

동일한 기준으로 비교가 이루어지지 못하는 한계도 발생하였음 예를 들어 국립공원은 공원지역 1개소당 약 100명의 현장관리인력에 의해 관리가 이 루어지고 있으나 여타 대부분의 보호지역은 현장관리인력이 소수에 의해 관리가 이 루어지므로 적절한 현장관리가 이루어지지 못하고 있으며, 부처 역시 이를 당연시하

고 개선방안을 수립하고 있지 못함

반대로 국립공원공단은 매우 많은 현장관리인력을 통해 생물다양성의 가장 핵심적 공간을 지정해 보전하고 있으나 공원별 탐방객 최소 50만 명에서 최대 600만 명 이

상이 방문하고 있는 상황으로 탐방객을 줄이고자 하는 노력은 거의 이루어지지 않고 있어 출입을 적극적으로 규제하고 있는 여타 보호지역에 비해 적정한 관리방향인가 에 대한 평가도 이루어질 필요가 있음  이 중 가장 핵심적인 요소로서

정보공개 원칙

생태·경관보전지역, 야생 생물보호구역은 모두 각

위해 각각 보호지역 관련 기 본계획이 수립되고 있으며, 법률로서 수립의 근거를 제시하고 있음 환경부의 경우 법령 및 정책 페이지 내 환경정책 분야에서 각종 정책과 기본계획 자 료 등을 제공하지만 제3차 자연공원기본계획(2023-2032)과 생태·경관보전지역 관리기 본계획48)은 환경부 홈페이지에서 확인할 수 없으며, 제4차 야생생물보호 기본계획 (2021~2025)만이 확인 가능함

 산림청 역시 본 과업의 대상이 되는 백두대간보호지역과 산림유전자원보호구역은 보호지역의 보전과 관리를 위해 각각 보호지역 관련 기본계획이 수립되고 있으며, 법률로서 수립의 근거를 제시하고 있음

산림청은 정보공개 페이지 내 통합자료실에서 관련 정책과 기본계획 자료를 제공하

고 있으며, 제3차 산림유전자원보호구역 관리기본계획(2023~2027)과 제2차 백두대간

보호 기본계획(2016~2025)을 모두 제공하고 있음

 국가유산청의 과업대상인 천연기념물과 천연보호구역의 경우 관련 법률에 의해 ‘자연유산 보호계획’을 수립해야 하는데, 최근 법률이 분법화되면서 2024년도에 관련 연구가 수행되어 2025년부터 2029년까지의 계획이 수립 중에 있음 단, 현재 국가유산청의

제4장. 육상보호지역 관리시스템 비전과 관리시스템 구축

 즉, 6개의 보호지역 중 3개의 보호지역 관련 기본계획을 쉽게 확인하기 어려운 상

황으로 보호지역과 관련하여 가장 기본적인 정책 내용을 국민이 접근하고 확인하

는 것이 쉽지 않은 상태임

 가장 기본적인 정보가 제공되고 있지 않기 때문에 해당 기본계획과 연관된 정보

의 접근은 더욱 제한적일 수밖에 없음 환경분야 정보의 경우 민감한 정보가 포함될 수 있으므로 일부 정보는 제한적으로 공개될 필요가 있지만 국가 환경정책의 기본이 되는 계획조차 확인이 어려운 문제는

즉각적으로 시정될 필요가 있음

 본 과업에서 제시하는 것과는 다소 다른 의미가 있으나 법률에 보호지역에 대한

공개조항을 포함한 것이 있는데, 자연유산법 제23조(천연기념물 또는 명승의 공 개)에서 ‘천연기념물 또는 명승은 공개하여야 한다’라는 원칙을 제시하기도 함

(3) 상호협력 원칙

 국가의 위상이 높아지고 국민의식수준이 높아짐에 따라 보호지역에 대한 관리수준 도 점차 성장하고 있으나 부처별로 갈등 역시 더 커지고 있을 뿐만 아니라 정부

의 일관되지 못한 정책의 계획과 실행으로 인해 국민 간의 갈등도 커지고 있음 여러 부처가 유사한 성격의 공간을 관리하는 것 자체는 전혀 문제가 되지 않을 뿐만 아니라 상호 경쟁을 통해 보다 나은 정책을 기획·실행하여 부처별 관리수준을 상향시

키거나 상향평준화를 기대할 수 있음

 하지만 아쉽게도 보호지역 관리와 관련해서 적절한 경쟁으로 인한 순기능보다 갈 등에 의한 역기능이 더 많은 것으로 추정됨

 몇 가지 사례를 보자면 다음과 같음

보호지역 관련 법률은 여전히 미비한 점이 많거나 규제가 완화되는 상황이 종종 확

인되는 데 반해 규제의 강화 또는 지원의 강화와 관련된 내용이 새롭게 포함되는 것

은 매우 적은 편임. 일부 보호지역은 최근 10여 년 동안 개정이 한두 차례에 불과한 수준으로 법률 개정의 내용과 횟수 등은 관련 사항에 대한 관심 정도를 볼 수 있는

척도 중 하나임

국립공원을 대상으로 10년마다 시행되는 타당성조사49)를 전후로 하여 환경부와 산림

민원이 폭발적으로 증 가하는 상황을 감안할 때,

 특히 국가유산청이 그동안 천연기념물(천연보호구역 포함)이나 명승에 대한 관리

를 시행해 왔으나 조직 내 비중은 높지 않았음. 하지만 문화재청에서 국가유산청

으로 변경되며, 생태계에 대하여 자연유산이란 새로운 관점50)을 국내에 도입함으

로써 환경부와 산림청 외에 국가유산청까지 협력 또는 갈등의 대상이 될 가능성

이 매우 높아졌다고 할 수 있음

(4) 새로운 목표 설정

보호지역을 지정 및 보전하고 관리함에 있어 일관된 목표 설정은 정부의 정책기

조를 국민과 국제사회에 정확하게 전달할 수 있을 뿐만 아니라 세부적인 정책 수

립을 비롯하여 담당부서나 담당자가 일관된 정책기조를 가질 수 있는 효과를 발

생시킴  하지만 현재 국가생물다양성전략 기반 2030 국가보호지역 확대 로드맵(2023.12)

을 통해 보호지역 관련 정부의 정책목표를 보면 주로 국가보호지역51)의 주요한

지표는 다음과 같음

보호지역과 OECM 확대 : 현재 육상 및 해양 보호지역 17.3%와 1.8%를 2030년까지

30%로 모두 확대

보호지역 관리효과성 평가 : 일부 이행에서 100% 이행

보호지역 내 생활여건 개선마을 : 27개에서 120개소로

자연기반 지속가능발전 모델 수 : 16개소에서 25개소로

 본 연구는 육상보호지역 제도 개선을 위한 방안으로서 가능한 방안을 최대한 다 양하게 제시하고자 하였으나 제시된 사항 모두를 실행하는 것은 현실적으로 매우

어려울 수밖에 없음

 따라서 다양한 목표 중 주요 이행목표를 설정하고 동시에 새로운 관점의 목표를

설정해 이들 목표가 관련 정책의 추진력을 상승시키는 효과를 얻을 필요가 있음

한편, 정책의 추진은 두 가지 방향으로 접근하는 것이 필요할 수 있음. 즉, 달성은 어

렵지만 파급효과가 큰 부분을 추진하는 것과 달성이 상대적으로 용이한 상황과 현실 적 여건을 반영해 정책을 선별적으로 추진하는 것을 고려해야 할 것임

또한, 정책 추진 과정에 따라 주요한 이행목표를 단계적으로 설정하는 것 역시 필요 할 수 있음

국제사회에서는

51) 2023년 12월에 제시된 「2030 국가보호지역 확대 로드맵」을 감안하여 국가보호지역이란 표현을 사용하였음

4) 연구결과 종합

산림청, 국가유 산청에 대한 현황과 문제점 등을 분석해 보았으며, 시사점도 확인하였음

 이를 토대로 육상보호지역

략과 과제 도출을 위해 SWOT 분석을 실시하였음 (1) 강점요인  대한민국은 국토면적의 약 2/3 정도가

보전과 증진에 유리한

육상보호지역의 주무 부처가 다양하여 갈등의 원인이 되기도 하지만 보호지역 보

전에 대한 다중 안전장치 역할을 수행하며, 보호지역 현장관리 전문조직과 우수한

연구기관을 다수 보유하고 있음

비록 설악산 오색케이블카 사업이 추진되고 있으나 그동안 수많은 시도 과정에서는

수차례 사업이 부결된 바도 있음

특히 오색케이블카 관련 사업 추진 시 관련 국책연구기관 5개(한국환경연구원, 한국 환경연구원, 국립공원공단, 국립생태원, 국립기상과학원) 기관 모두 반대의견을 내기

도 함

 원격 탐사기법이 우수하고 발전속도가 빨라 이를 활용한 관리의 고도화 및 기초

자료가 풍부한 편이며, 관련 데이터의 구축속도가 폭발적으로 증가하고 있음

관련 분야의 발전은 국내외를 불문하고 빠르게 성장하고 있음

 시민사회의 높은 의식수준과 관심도 및 참여의지가 높은 편임 현재는 국민 대다수가 생물다양성 및 보호지역에 대한 인지도 자체가 낮아 관심도가

낮은 수준이나 인지도가 상승하는 경우 관심이 크게 증가할 수 있음

 국가경제 발전으로 인해 보호지역 관련 예산의 자연스러운 증가가 계속되고 있음 국가예산의 증가속도에 부합하지 않더라도 국가경제의 발전은 관련 예산을 자연스럽 게 상승시키는 효과 있으며, 지난 수십년간 예산증가의 기조는 계속되고 있음

(2) 약점요인

 한국환경연구원(KEI)에 따르면 기후위기에 대한 국민적 의식수준은 꾸준히 증가하

는 것으로 조사되고 있으나 생물다양성과 보호지역에 대한 국가와 국민의 인식수

준은 매우 낮은 상황이며, 이로 인해 국가차원의 지원이 부족해지는 악순환이 계 속되고 있음

KEI(2021의 국민환경의식조사 결과 기후위기에 대한 국민인식은 2021년 4위에서

2023년 1위로 증가한 반면, 생물다양성 문제는 2021년, 2023년 모두 12위로 꼴찌이 며, 기후위기 대비 인식 수준의 차이가 18배 이상인 것으로 확인됨  보호지역을 담당하는 부처인 환경부와 산림청 간의 갈등이 큰 편이며, 국가유산청 이 자연유산에 대한 정책을 강화함으로 인해 갈등의 주체가 더 커질 것으로 예상 됨. 또한, 부처 내 보호지역 지정 및 관리부서와 타 부서간 갈등

제4장. 육상보호지역 관리시스템 비전과 관리시스템 구축

한 적절한 위계가 설정되지 못한 측면이 있음. 동일한 기준과 관점으로 보호지역

의 위상을 설정하는 것이 필요함

 보호지역 관련 예산과 인력이 부족하고 현장관리체계 및 사업체계 미수립으로 관

리목표에 부합하는 관리방안 시행이 미흡

적절한 현장관리체계 및 사업체계가 수립되어야 보호지역의 체계적 관리는 물론 효 율적인 관리를 추구할 수 있음



생물다양성 관련 사업의 특징상 사업의 효과가 즉각적이거나 명확하지 않을 수

있음. 특히 이를 홍보하는 기법 역시 미흡한 수준으로 인해 관련 정책에 대한 국

민의 지지가 낮은 편이라고 할 수 있음

 보호지역에 대한 정보가 충분히 제공되지 않고 있으며, 정확한 정보에 대한 접근

성도 낮은 편이라고 할 수

에 없으나 국민 또는 연구자 등이 관련

관련하여 갈등 가능성이 매우 높은 편이며, 국유지나 공유지가 지정되더라도

는 경우도 많은 편임

(3) 기회요인

관련이 되는 경우 반대하

 국제사회에서 생물다양성 증진 및 보호지역 확대에 대한 국제사회의 강력한 요구 가 지속되고 있음

유럽연합(EU)은 2023년 6월에 ‘자연복원법’ 제정을 통해 합법적 산림벌채를 포함한

모든 산림벌채를 금지하는 조항인 EUDR을 발표하였으며, EU로 수출하는 기업의 경

우 2024년 12월 30일부터 부과되는 EUDR 공급망 실사에 대비한 준비를 해야 함.

EUDR 규제 대상 품목은 고무, 목재, 소 또는 소가죽, 팜 유, 코코아, 대두, 커피가 되

며 이들의 경우 산림전용 생산이 금지되고 공급망 원산지 추적으로 원산지가 산림전 용 생산지가 아님을 증명할 수 있어야 함. EU 수출품이 해당이 되고, 위반 시에는 최

대 벌금은 매출의 4%에 달함(대신경제연구소, 2024)

 국가보호지역 30% 달성에 기타 효과적인 보전조치에 해당하는 OECM 면적을 인 정하게 되었음 여전히 OECM에 대한 명확한 기준과 대상을 선정하는데 어려움을 겪고 있으나 그동

안 보호지역으로

크게 증가하여 생물다양성에 대한 인식도 함께 증가할 수 있음

 대한민국 위상의 상승으로 인해 국제사회에서의 역할론이 계속 요구되고 있으며, 기후위기와 생물다양성에 대한 요구로 이어지고 있음

기후위기에 대한 대응 차원에서 탄소중립의 경우 필요성과 더불어 막대한 재원이 투

입되어야 하는 반면, 생물다양성의 보전과 증진에 있어서 보호지역의 확대는 재정 투

입의 정도가 상대적으로 적은 편임

물론 보호지역의 체계적 관리를 위해서는 많은 재원과 인력이 필요하지만 기후위기

대응에 비해서는 상대적으로는 적은 편이라 할 수 있음

 원격탐사와 GIS 등 디지털 기술을 활용한 보호지역 관리의 효율성을 크게 향상시 킬 수 있으며, 모니터링에 소요되는 많은 인력과 재원을 절감할 수 있음

 다양한 관광트렌드로 인해 생태관광에

(4) 위협요인

 기후위기로 인한 생물다양성 감소의 가속화 및 지속화가 계속되고 있음 국내에서는 고산지대 침엽수의 고사와 습지의 육화 등 생태계의 민감성 증가 현상이 계속되고 있음

세계자연기금(WWF)과 런던동물학회(ZSL)가 조사하는 지구생명지수(Living Planet Index)에 따르면 1970년대를 1로 보았을 때 육상 및 담수 및 해양 서식지에서의 척

추동물 종의 개체 수가 2020년 기준 73%가 감소한 것으로 보고

 기후변화로 인한 산불 및 집중호우 등 재해 및 재난 발생빈도와 강도가 증가하고

있는 실정임

유엔 재난위험경감사무국(UNDRR)(2022)에 따르면, 현재 기후변화 추세를 따르는 경 우 2030년까지 재난이 40% 증가하고, 가뭄은 30% 이상 증가하며, 극한기온은 2001 년에서 2030년 사이에 3배 증가할 것이라고 보고함

 외래종의 유입 증가 및 병해충의 증가로 인한 생태계 위협요인도 증가하고 있어

제4장. 육상보호지역 관리시스템 비전과 관리시스템 구축

 보호지역 확대에 따른 국가와 지자체, 지역사회, 시민사회 간 갈등이 있으며, 보

호지역 면적 확대 과정에서 더 심각해질 것으로 판단됨

초기 보호지역의 확대 시기보다 보호지역 비율이 증가하면 할수록 갈등은 점차 더

심각해질 소지가 높음

 개발 관련 정책으로 인해 산림을 비롯한 생태계에 대한 전용이 꾸준히 발생 산림은 생물다양성의 보고이나 여전히 많은 지역을 대상으로 산지전용이 발생하고

있음

이는 사유지 비율이 높은 문제와 더불어 정부 차원의 개발행위가 많기 때문이라고 할 수 있음

1)

육상보호지역 비전 설정과 단계적 접근방안

 육상보호지역의 제도를 개선하여 달성하고자 하는 목표는 제15차 생물다양성협약 의 비전을 달성하는 것으로 대한민국의 국가생물다양성 전략의 비전을 비롯하여

다수의 보호지역별 기본계획에서 제시하고 있는 비전과 그 맥락을 같이하고 있음

제15차 생물다양성협약 비전 : 2050년까지의 비전으로 「Living in Harmony with Nature; 자연과 조화로운 삶」을 제시

제5차 국가생물다양성전략(2024~2028) 비전 : 2050년까지의 비전은 「자연과 조화·공

존을 통해 자연 혜택을 공평하게 누리는 지속가능한 사회」로 제시

 이에 본 연구에서도 가장 궁극적인 목표로 전지구적 목표는 「자연과 조화로운 삶」으로 제시하고

설정하였음

또한, 본 연구에서 전지구적 목표와

핵심적 조 건으로 「보호지역을 생명의 보고로」 만드는

선순환 구조 구축」을

것으로 제시하였음  즉, 보호지역 관리시스템의 선순환 구조를 구축하여 우리의 보호지역을 생명의 보 고로 만들어 자연과 함께 하는 지속가능한 대한민국을 만들어 인류의 구성원으로 서 지구생태계를 지속가능하게 만드는 것으로 제시하였음 이 방안은 대한민국 육상보호지역 분야에서 인류의 지속가능성 확보를 위한 방안 중 하나로, 목표 달성을 위해서는 다양한 분야에서 함께 지속적으로 노력해야 가능함

제4장. 육상보호지역 관리시스템 비전과 관리시스템 구축

2) 육상보호지역 관리시스템 구축

(1) 육상보호지역 관리시스템 구조

 본 연구에서는 대한민국의 다양한 보호지역의 관리현황을 파악하고 우수사례와 문 제점, 개선방안 등을 조사하였으며, 국제사회의 여건과 우수사례들을 참고하여 대 한민국 육상보호지역 관리시스템을 개선하기 위한 방안을 제시하고자 하였음  특히 본 연구에는 육상보호지역의 관리시스템의 선순환 구조를 구축하는 것이 핵

심적 비전 달성에 핵심적 사항으로 판단하였으며, 이에 보호지역 관리시스템의 필

수 요소 5가지가 원활하게 작동할 수 있는 선순환 구조를 만드는 방안을 제시하

고자 하였음  전술한 바와 같이 보호지역 관리시스템의 다섯 가지 요소는 다음과 같음

법률

(대상)보호지역의 지정과 운영 및 개선의 근거로서 보호지역이란 제도 자체의 존립에 있어 필수 조건임

보호지역 관리의 선순환 구조를 구축하는데 있어서 출발점

보호지역 근거 내용 및 보호 및 관리에 대한 원칙과 기준, 계획수립 및 시행, 평가, 지원, 규제 등 관리주체의 활동 근거 역시 포함됨

법률은 모든 요소 중 가장 중요한 요소이자 보호지역의 성립 자체를 결정

 행정조직

법률 제정의 목적과 제정의 취지, 세부 조항을 이행하는 조직 중 정책의 이행을 행정

적으로 수행하는 조직

현재 모든 보호지역은 보호지역을 관리하는 행정조직을 갖추고 있으며, 행정조직이

없는 경우 보호지역의 관리는 불가능함

단, 행정조직이 해당 보호지역만을 전담52)하는 경우와 그렇지 않은 경우로 나눌 수 있음

 계획·지침 (기본)계획은 법률에 제시되어 있는 보호지역 관리에 대한 원칙과 기준, 관리 등에 대 한 내용을 실행하기 위한 계획서로서 법률로서 실행력을 확보함 특히 기본계획은 관리주체가 보호지역에 대한 정책의 추진 일정, 예산

그림 38. 보호지역 관리의 선순환 구조와 핵심 요소

본 연구에서 제시하는 지침의 의미는 보호지역 보전을 위한 정책의 세부 추진방안 또는 매뉴얼(가이드라인) 등의 자료로서 필요에 따라 법률에 근거가 마련될 수도 있 음. 단, 이러한 지침은 관리주체가 제작하는 것으로 법률에 명시되지 않더라도 일정

한 실행력을 갖추게 됨

 현장관리조직

현장관리조직이라 함은 보호지역 관련 법률과 관련 계획 및 지침을 보호지역 현장에 서 실행하는 조직임

단, 현장관리조직도 해당 보호지역만을 전담53)하는 경우와 그렇지 않은 경우로 나눌

수 있음

현장관리조직이라도 일정한 수준의

제4장. 육상보호지역 관리시스템 비전과 관리시스템 구축

 평가/환류

보호지역 관리체계에 포함된 모든 요소에 대한 평가를 기반으로 관리체계를 개선하

는 시스템을 의미함

일반적으로 평가의 방식은 IUCN과 CBD 등이 제안하고 있는 관리효과성평가 기법을

기반으로 평가함

단, 이러한 평가방식이 아니라 각 관리주체별로 보호지역에 대한 개선방안 연구를 시

행하는 것이 평가와 환류에 해당하는 대표적인 사업임

 기타 보완적 조치

보호지역 관리시스템의 선순환 구조를 구축하기 위해서 분야별로 제도 개선방안을

제시하지만 각 분야의 방안만으로 해결되지 않는 사항이 발생할 수 있으므로 이에

대한 조치를 기타 보완적 조치라고 제시하였음 가령 국가 및 부처에서 보호지역에 대한 비전을 새롭게 선포해야 함을 제시하였는데, 이는 법률과 제도에서 제시할 수도 있으나 해당 분야에서 제시하기 어려울 수도 있 음. 하지만 이러한 비전 선포는 관리시스템이 효과적으로 운영함에 있어 매우 중요한 역할을 할 수도 있음. 즉, 이러한 요소를 기타 보완적 조치로 제시하였음

(2) 육상보호지역 관리시스템 구축

 육상보호지역 관리시스템의 선순환 구조 구축을 위한 전략과 세부 추진전략은 5 개의 관리시스템 구성요소와 이를 지원하거나 보완할 수 있는 ‘기타 보완적 조치’

등을 포함하여 다음 6개의 분야로 나누어 전략을 수립하도록 함

전략 1. 법률 분야의 제도 개선

전략 2. 행정조직 분야의 제도 개선

전략 3. 계획/지침 분야의 제도 개선

전략 4. 현장관리조직 분야의 제도 개선

전략 5. 평가/환류 분야의 제도 개선

전략 6. 기타 보완적 조치의 실행

 우선 법률 분야의 제도 개선 전략은 5개의 세부전략과 7개의 추진과제로 구성되 며, 행정조직 분야 제도 개선 전략은 3개의 세부전략과 7개의 추진과제로 구성됨.

계획 및 지침 분야 제도 개선 전략은 3개의 세부전략과 7개의 추진과제, 현장관리 조직분야 제도 개선 전략은 3개의 세부전략과 8개의 추진과제, 평가 및 환류 분야

제도 개선 전략은 3개의 세부전략과 7개의 추진과제, 기타 보완적 조치 전략은 3 개의 세부전략과 8개의 추진과제 등으로 구성해 6개의 전략, 20개의 세부전략을

추진하되 이를 44개의 추진과제로 구성하여 추진하도록 함

일부 추진과제는 세부전략과 동일한 내용으로 추진되며, 일부 세부전략은 여러 개의

추진과제로 세분화하여 추진됨

또한, 보호지역 위원회와 보호지역 위탁경영 제도 등은 각각의 분야에서 활용되는 형

태가 다소 다를 수 있으며, 각 분야별로 중복해 포함되거나 설명될 필요가 있어 중복

하여 기재하였음

보호지역의 10대 지표는 각 지표별로 개별 과제 성격을 갖고 있으나 하나의 세부 추

진과제로 설정하여 제시하였음

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

1. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

 제4장에서 언급한 바와 같이 본 과업을 통해 달성하고자 하는 궁극적인 비전은 생물다양성협약에서 채택한 「자연과 조화로운 삶」이며, 이를 달성하기 위한 대한

민국의 목표로서 「자연과 함께 하는 지속가능한 대한민국」으로 설정하였으며, 대 한민국의 목표 달성을 위해 「보호지역 관리시스템의 선순환 구조 구축」을 통해

「보호지역을 생명의 보고로」 만드는 것을 제시하였음

 이를 위해 본 과업에서 제시하는 보호지역 관리시스템의 정의를 제시하였으며, 관 리시스템의 주요 분야별 개선방안을

 법률분야 제도 개선

5개의 세부전략과 7개의 추진과제 제시(3개 추가지원사업 제시)

 행정조직분야 제도 개선

3개의 세부전략과 7개의 추진과제 제시(1개 추가지원사업 제시)

 계획/지침분야 제도 개선

3개의 세부전략과 7개의 추진과제 제시(2개 추가지원사업 제시)

 현장관리조직분야 제도 개선

3개의 세부전략과 8개 추진과제 제시(2개 추가지원사업 제시)

그림 39. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

 평가/환류분야 제도 개선

3개 세부전략 및 7개의 추진과제 제시(1개 추가지원사업 제시)

 기타 보완적 조치

3개 세부전략 및 8개의 추진과제 제시(3개 추가지원사업 제시)

 이상의 6가지 전략에 연계하여 20개의 세부전략과 44개의 추진과제를 제시하였으 며, 일부 추가 지원사업을 연계하여 제시하였음

 이 중 일부 세부전략과 추진과제는 추진전략의 특성상 중복하여 제시된 경우도 있으며, 유사한 형태로 제시된 경우도 있음

가령, 법률분야 제도 개선방안에 거버넌스와 관련된 과제가 포함되어 있으며, 평가/환

류분야 제도 개선에 시민참여 강화에 거버넌스와 관련된 과제가 다시 포함되기도 하 였음

유사한 방안이라도 하더라도 설명이 필요한 경우에는 중복하여 설명하였으나 동일한

내용의 반복이 이루어지는 경우 내용을 생략한 경우가 있음  본 과업의 특성상 과업추진전략의 내용만 추출하여 정책을 기획할 수 있으므로

다른 곳에 설명된 내용이라도 다시 내용을 삽입하기도 하였음 가령, 환경부의 주요 지표 중 국립공원공단에 대한 지표를 소개하였으나 국립공원공 단 조직의 개선을 위한 전략에서 지표를 다시 소개하는 방식을 의미함

 특정한 보호지역과 관련된 기본계획인 경우 전략별로 주요한 지표를 설정하여 제

시하지만 본 과업의 특성상 환경부와 산림청, 국가유산청에 대한 종합적인 정책제 안의 성격이기 때문에 주요 지표는 매우 제한적으로 작성하였으며, 수치가 아닌 정성적인 형태이거나 달성 시점을 제시하는 방식으로 제안하였음

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

30. 보호지역 관리시스템 선순환 구조 구축을 위한 전략과 세부전략

전략 세부전략

1. 법률 분야 제도 개선

2. 행정조직 분야 제도 개선

3. 계획/지침 분야 제도 개선

추진과제

1-1. 보호지역 기본법 제정① 보호지역 기본법 제정

1-2. 보호지역 위계 설정② 보호지역별 위계 설정

1-3. 보호지역별 관련 법률 개정 ③ 부처별 합동 개정 제도 ④ 부처별 보호지역 관련 법률 개정

1-4. 거버넌스 구축 ⑤ 보호지역 협의체 구성 ⑥ 보호지역 위원회 구성

1-5. 생태계서비스 제도 강화⑦ 보호지역별 생태계서비스 도입 및 강화

2-1. 보호지역 관리체계 강화 ① 보호지역 통합 관리체계 연구 ② 부처별 보호지역 전담부서 설치

2-2. 국가생물다양성위원회 격상

③ 보호지역 통합 위원회

④ 환경부 국가생물다양성위원회 폐지 ⑤ 국무총리 직속 국가생물다양성위원회 설치

2-3. 행정조직 역량 강화 ⑥ 부처 보호지역 담당자 통합 교육과정 운영 ⑦ 부처 통합 보호지역 워크숍

3-1. 보호지역 정보공개 강화 ① 기본계획 공개제도 ② 생물다양성 및 환경정보 접근성 강화

3-2. 보호지역 기본계획 제도 정비 ③ 보호지역 기본계획 수립 제도 정비 ④ 국립공원 기본계획 제도 검토 ⑤ 보호지역에 대한 적정(최소) 수준 관리계획

3-3. 보호지역 사업체계 정비 ⑥ 보호지역 사업체계 정비 ⑦ 보호지역 사업매뉴얼(지침) 제작

4-1. 보호지역 관리등급 ① 보호지역 카테고리 보완 관리등급 부여

4-2. 보호지역 현장관리조직 강화

4. 현장관리 조직 분야

5. 평가/환류 분야 제도 개선

6. 기타

보완적 조치

4-3. 국립공원공단 개선프로세스 시행

5-1. 관리효과성평가 개선

5-2. 관리효과성평가체계 정비

5-3. 시민참여 강화

6-1. 보호지역 비전 선포

6-2. 보호지역 통계 구축

② 부처별 보호지역 현장관리조직 신설

③ 보호지역 통합 현장관리조직 신설

④ 국립공원공단 경영목표 변경

⑤ 국립공원공단 경영실적평가지표 변경

⑥ 위탁경영 매뉴얼 제작 및 위탁경영실시

⑦ 국립공원공단 조직개편

⑧ 국립공원공단 인사교류 강화

① 관리효과성평가 공개제도

② 관리효과성평가 기법 워킹그룹 운영

③ 관리효과성평가 대상 확대

④ 관리효과성 광역평가제도

⑤ 부처별 환류체계 정비

⑥ 거버넌스의 단계적 접근

⑦ 보호지역 시민과학자 운영 활성화

① 국가의 보호지역 비전 재선포

② 부처별 비전 선포

③ 보호지역별 목표 재설정

④ 보호지역 10대 지표 선정 및 공개

⑤ 보호지역 총량제

6-3. 생물다양성 인식 제고 ⑥ 생물다양성 인식 지표 설정

⑦ 생물다양성(보호지역) 국민의식조사

⑧ 생물다양성(보호지역) 국민인식 제고

2. 전략별 세부 추진과제

[전략 1] 법률 분야의 제도 개선

1) 정책방향과 추진방안

정책방향 현행 개선방향

∙ 개별 법률 기반 보호지역 관리⇒보호지역 기본법(통합법) 기반 관리

∙ 부처별 법률 개정⇒보호지역 부처 합동 법률 개정

∙ 거버넌스 구축 미흡⇒거버넌스 체계 강화

∙ 국유지 기반 보호지역 지정⇒생태계서비스

1-1. 보호지역

1-2. 보호지역 위계 설정

1-3. 보호지역 관련 법률 개정

1-4. 거버넌스 구축

기본법 관련 연구와 포럼 운영

• 보호지역 위계 설정

• 보호지역 위계 설정을 위한 연구와 포럼 운영

• 부처 합동 개정 제도

• 부처별 보호지역 관련 법률 개정

• 보호지역 협의체 구성

• 보호지역 위원회 구성

1-5. 생태계서비스 제도 강화• 보호지역별 생태계서비스 도입 및 강화

주요 지표

기본법 추진2025년에 추진, 사회적 논의 시행

보호지역 위계 설정2025~2026년 논의, 2027년까지 완료

보호지역 합동 법률 개정 제도 2025년 논의, 2026년까지 완료

∙ 거버넌스 구축 강화2025년부터 거버넌스 관련 정보 공개

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선

2) 세부 과제 추진계획

(1) 보호지역 기본법(통합법) 제정

정책추진 필요성

 법률은 보호지역의 지정과 관리, 이를 위한 인력과 재원의 지원 근거이자 관리주

체의 활동 근거로서 보호지역이란 제도에 있어 필수 조건이며, 보호지역 관리 선

순환 구조의 출발점임

 하지만 대한민국 보호지역은 그동안 보호지역 관리에 대해 동일한 기준에 의한

평가를 받은 사례가 없으며, 상호비교의 대상이 되지 않아 보호지역 관리품질의

상향평준화 또는 지속가능한 발전이 이루어지지 못한 측면이 있음

 전체 보호지역의 지향점과 주요한 기준과 원칙을 통합하되 고유의 특성에 부합하 는 관리기준에 의해 상향평준화를 이룰 수 있는 방안을 도출할 필요가 있음

보호지역 위계설정 정책과 연계할 필요가

정책추진 방향  보호지역 기본법은 대한민국 보호지역을 하나의 법률에서 제시하는 것으로 그동안 개별 법률로 관리되고 있는 보호지역을 한 곳에 모아 비교할 수 있게 만드는 순

기능이 있을 것으로 판단됨

 특히 보호지역의 정의를 설정하고 보호지역의 위계를 설정하는 것만으로도 보호지 역 관리의 품질을 한 단계 도약시킬 수 있을 것으로 판단됨

남아프리카공화국의 국립환경관리: 보호지역법(National Environmental Management: Protected Areas Act, 2003)은 동법 제9조에서 보호지역의 종류를 설명하며 제 시되어 있으며, 세계유산지역54) 포함 11개 보호지역을 포함하는 법률임

특별 자연보호구역(Special Nature Reserves), 국립공원(National Parks), 해양보호구역 (Marine Protected areas), 자연보호구역(Nature Reserves, 원시지역; Wildness Areas 포함), 보호 환경(Protected Environment), 세계유산지역(World Heritage Sites), 국가산림법(The National Forests Act, 1988)에 따라 지정된 특별 보호 산림지역 (Specially Protected Forest Areas), 산림자연보호구역(Forest Nature Reserves), 산림 원시지역(Forest Wilderness Areas), 산악 유역 지역법(Mountain Catchment Areas Act, 1970)에 따라 선언된 산악 유역 지역(Mountain catchment areas)

54) 대한민국에서는

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

어려울 것으로 예상되므로 전략적 접근도 필요할 수 있음

보호지역 기본법 제정에 목적을 두고 접근하는 방안과 보호지역 기본법 제정의 취지 에 목적을 두고 접근하는 방안에 따라 정책추진 방식이 크게 달라질 것으로 예상됨  보호지역 기본법에 포함되어야 할 사항은 관련 법률 제정 과정에서 논의되어야

하고 보호지역 관련 법률에서 포함된 사항이겠으나 향후 관련 법률의 개정 시 보

호지역 기본법과의 연계성을 높일 수 있으므로 이를 감안할 필요가 있음

법의 제정 목적

대한민국 보호지역(국가보호지역)의 의미와 보호지역의 종류

국가보호지역 보전 원칙

보호지역별 : 정의와 지정목적 및 관리목표, 관리주체 등

보호지역의 위계 : 국제사회 기준인 보호지역 카테고리를 고려하되 보완적 수준의 관

리등급 부여도 고려할 필요가 있음

관련 법률과 관계 : 생물다양성법을 비롯한 관련 법률과의 관계

재정지원 관련 내용 기본계획 및 관리지침 : 기본계획이나 관리지침을 구체적으로 제시하거나 수립하도록 하고 이를 공개하도록 하는 내용 등이 포함될 필요가 있음 국가생물다양성위원회 : 국가생물다양성위원회 구성에 대한 내용 포함(국무총리 직속 으로 변경해야 하는 사항을 감안)

추가 지원사업_보호지역 기본법(통합법) 관련 연구와 포럼 운영

 보호지역 기본법은 그동안 보호지역의 체계를 완전히 변경하는 조치에 해당하며, 여러 연구자들이 필요성을 언급하기도 하였음

 특히 5개 부처와 30개 이상의 보호지역 유형을 감안하면 관련 연구와 포럼 등을 운영하여 의견수렴 과정을 거칠 필요가 있음

 단, 현재 보호지역과 관련한 많은 문제점을 해결하는데 있어서 보호지역 기본법의

영향이 워낙 클 수 있기 때문에 보호지역 기본법의 제정과 관련한 논의와 진행은 신속하게 진행할 필요가 있음

(2) 보호지역의 위계 설정 정책추진 필요성

 국가보호지역의 위계를 국제기준(IUCN, CBD)에 맞게 조정하되 보완적 조치를 통 해 위계를 설정할 필요가 있음

 부처별 보호지역 보전방향이나 수준을 어느 정도 정리하는 것이 부족한 재원과

인력을 감안하여 보다 현실적인 방안으로 보호지역 보전에 기여할 수 있음

 다만, IUCN에서 제시한 바와 같이 보호지역 카테고리 지정과정에서 보호지역의

관리를 약화하거나 개발하고자 하는 취지로 연계되지 않도록 유의해야 함

정책추진 방향

 IUCN 카테고리 시스템은 대부분 특정한 보호지역을 구성하는 것이 무엇인지에

대한 해설의 표준화에 기여하기 위해 도입되었음. 즉, 카테고리 Ⅲ을 제외한 모든

보호지역의 명칭은 카테고리의 주된 관리목적과 밀접한 관계를 갖도록 구성되었음

카테고리는 IUCN의 보호지역에 대한 철학을 요약할 뿐 아니라, 다양한 보호전략이

상호 연결될 수 있는 기본적인 틀과 보호지역 외부에도 자연보전을 위한 일관된 접 근을 유도할 수 있도록 하는 체계라고 할 수 있음

 이에 우리나라 보호지역도 해당 카테고리 시스템에 연계하여 위계를 설정하는 과 정이 필요함 다만, IUCN에서도 동일한 유형의 보호지역이 하나의 카테고리에 무조건적으로 설정 되어 있는 것은 아니라는 점을 밝힌 바 있으므로 보호지역별 위계를 명확하게 설정 하여 각 카테고리가 지향하는 바를 달성하도록 노력해야 함 즉, 개별 보호지역별로 카테고리를 설정하도록 하되 국립공원을 제외한 보호지역의

경우 주요한 카테고리를 설정하고 이에 부합하지 않는 대상지를 선별적으로 조정하 는 방식을 취하도록 함

표 31. 다양한 카테고리에 속하는 국립공원의 예시

카테고리 보호지역 명칭

ⅠaDipperu National Park호주11,1001969

ⅡGuanacaste National Park코스타리카32,5121991

ⅢYozgat Camligi National Park터기2641988

ⅣPallas Ounastunturi National Park핀란드49,6001938

ⅤSnowdonia National Park영국 웨일즈214,2001954

ⅥExpedition National Park호주 2,9301994

출처: IUCN(1994) Guidelines for protected area management categories

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

유형 카테고리 명칭 관리목표 가능한 대상 보호지역*

Ⅰ a 학술적(엄정) 보호구역

b원시야생지역

Ⅱ국립공원

Ⅲ자연기념물

Ⅳ 종 및 서식지 관리지역

엄격한 자연생태계 보호(과학적 연구, 환경 교육 등을 위한 자연환경의 확보), 교란 최소 화, 대중의 접근 제한

원생지(야생지) 보호, 현세대와 미래세대를

위해 야생성을 유지할 수 있는 정도의 이용 허용

생태계 보호와 휴양

자연상태/자연과 가까운 상태로 유지할 수

있을 정도의 교육적, 문화적, 여가 목적의 방 문객 이용 관리

자연적 특징(feature) 보전(유일성, 자연성, 대표성 등) 연구, 교육, 해설, 대중의 감상 기 회 제공

중요 종, 개체군, 군집 또는 환경의 물리적 특 성 보호를 위한 서식처 확보 및 유지(관리 활

동을 통한 보전), 대중에게 야생 관리 및 서식

지 특성을 감상하고 교육할 수 있는 제한된

지역의 개발

육상/해상 경관의 보전과 휴양, 전통적 토지

국립공원, 산림유전자원보호구역, 천연기념물(천연보호구역)

Ⅴ

Ⅵ

육상(해상)경관 보호지역

자원관리 보호지역

이용, 건축양식, 사회문화적 표현의 지속을 통해 자연과 문화의 조화로운 상호작용을 유 지, 지역에 적합한 규모나 유형의 관광, 휴양 을 통한 대중 향유 기회 제공

자연자원의 지속가능한 이용(생물다양성과 기 타 자연적 가치를 장기간 보호하고 유지) 지속가능한 생산목적을 위한 적합한 관리실 행 촉진

* 과업대상지에 한하여 표현하였으며, 예시일뿐 더 다양하게 표시될 수 있음

국립공원

생태·경관보전지역, 천연기념물(천연보호구역)

백두대간보호지역, 생태·경관보전지역, 야생생물보호구역, 산림유전자원보호구역

국립공원, 도립공원, 군립공원, 생태·경관보전지역

산림유전자원보호구역

추가 지원사업_보호지역 위계 설정 관련 연구 또는 포럼 운영 필요  보호지역 위계에 대한 연구는 그동안 부처별로 수차례 시행된 바 있으나 실제로 적용된

(3) 보호지역 관련 법률 개정

가) 부처 합동 개정 제도

정책추진 필요성

 보호지역 관련 법률 개정의 경우 보호지역 부처별 갈등보다는 규제를 풀고자 하 는 부처와의 갈등이 일반적이라고 할 수 있음  하지만 보호지역을 관리하는 부처 간의 갈등이 매우 심각하게 발생하고 있음. 특 히 환경부와 산림청 간 갈등이 매우 심각한 수준으로 반드시 해결해야 할 문제라 고 할 수 있음

정책추진 방향

록 함

관련 부처 간 합동 개정을 시행하도

부처 간 갈등의 요인은 다양하겠으나 보호지역에 대한 주도권 선점을 위한 것이거나

상대 부처의 업무나 직무 범위를 침해하는 경우가 대부분이라고 할 수 있음

이러한 갈등 역시 조정이 필요한 사항이나 현재와 같이 개별 부처별로 개정작업을

시행하는 경우 갈등이 조정되는 현상보다는 갈등이 증폭되는 현상이 발생함 하지만 보호지역 법률 개정의 핵심은 보호지역에 대한 보다 체계적인 관리와 효과성 을 높이기 위한 것이란 점을 감안해 보면 보호지역 관련 부처 간 협력이 매우 중요 함

 따라서 보호지역 부처별로 법률을 개정하지 않고 동시에 법률을 개정하는 방식으

로 관련 법률을 개정하도록 유도함 단, 동시 개정을 추진하는 것은 현실적으로 쉽지 않기 때문에 국무총리 산하 ‘국가생 물다양성위원회’ 내 ‘보호지역 분과 또는 보호지역 제도 개선 분과’를 신설하고 해당 분과에서 법률 개정을 동시에 추진할 수 있도록 협의를 진행할 필요가 있음 즉, 부처별 보호지역 관련 법률 개정 시기의 조율, 내용의 사전 조율을 통해 진행함  개별 법률 개정에 따른 갈등 확대를 억제하고 갈등이 발생하더라도 부처별 법률 이 동시에 개정됨으로써 상호협력 및 토의가 강화되는 효과를

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

나) 보호지역 관련 부처별 법률 개정

정책추진 필요성

 보호지역 근거 법률의 개정과 관련하여 의미 있는 개정작업이 이루어지지 못하고

있는 상황이거나 보호지역 내 행위제한에 대한 예외조항이 증가하는 경우가 많음

 실례로 오색케이블카 사업으로 인해 엄청난 사회적 갈등과 피해가 발생하였음에도

보호지역 내 궤도와 삭도 등의 시설 설치가 여전히 가능한 시설로 분류되어 있는

것은 보호지역 관리에 있어서 심각한 위협요소로 작용할 수밖에 없으며, 관련 부

처의 무책임한 행정으로 판단될 수 있으므로 이를 삭제하는 노력도 필요함

 아울러 문화재보호법에서 분화된 자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률의 오류

개정 필요

정책추진 방향



보호지역 기본법 제정과 별개의 정책으로 각 보호지역을 담당하고 있는 법률의

문제점을 개선할 필요가 있음

 보호지역 관련 법률 개정의 기본방향

보호지역 보전의 강화에 대한 내용으로 개정 필요

보호지역의 온전성을 지향하는 방향으로 개정 필요

 자연공원법 행위허가 관련 허용 시설의 규정을 대통령령에서 법률로 상향(자연공원법, 백두대간 법 등)하고 궤도나 삭도 내용을 삭제하는 내용의 개정 실시

자연자원조사를 기반으로 공원의 보전관리계획 수립을 명확하게 명시

공원기본계획의 명칭을 자연공원기본계획으로 수정하도록 함 국립공원기본계획 수립의 필요성 검토에 따라 국립공원공단법 개정 실시

 자연환경보전법

자연환경보전법에 근거한 보호지역은 생태·경관보전지역으로 다른 보호지역 관련 법 과 동일하게 생태·경관보전지역 관리기본계획 수립을 제14조에 명시하고 있음

현재 생태·경관보전지역은 개별 보호지역별로 생태·경관보전지역 관리기본계획을

즉, 법률에 제시한 환경부장관이 수립해야 하는 기본계획이 현재는 수립되고 있지 않 다고 해석될 수 있음

 야생생물보호법

야생생물특별보호구역 지정 후 관리 권한에 대한 개정 필요(현재 관리의 주체 언급 없음)

 백두대간보호에 관한 법률 행위제한 강화, 보호기본계획 기간을 현행 10년에서 5년으로 변경

정책협의체 위상을 보호지역 위원회로 격상할 수 있도록 하되 현재는 개최의 횟수와 시기를 구체적으로 명시하여 실질적인 협의체 역할을 수행하도록 해야 함

백두대간보호에 관한 법률 제정 초기에는 실제로 보호지역 위원회가 있었으나 국무

위원의 참여 등 현실성이 떨어진 관계로 위원회의 개최가 이루어지지 않아 법률 개

정 과정에서 삭제 조치됨

 산림보호법 : 보호지역 관련 법률의 분법

산림보호법 내 4개의 분야 즉, 산림보호구역, 산림병해충의 예찰·방제, 산불의 방지

및 복구, 산사태의 예방·대응 및 복구로 이루어진 부분에서 보호지역과 산림재난 분

야를 분법할 필요가 있음 현재 행정조직은 이미 산림재난통제관(산불방지과, 산사태방지과, 산림병해충방제과, 중앙산림재난상황실)과

산림보호국(산림환경보호과, 산림생태복원과, 도시숲경관과, 수 목원정원정책과, 수목원조성사업단)으로 분리됨

 자연유산법 국가유산청은 한국보호지역 DB에 ‘천연기념물’, ‘천연보호구역’, ‘명승’에 대한 자료를 제출하고 있기 때문에 이 세가지 유형은 보호지역으로 규정하고 있는 것으로 판단됨

하지만 자연유산법에는 천연기념물과 명승의 지정에 대한 명확한 조항이 포함된 반

면 천연보호구역의 지정에 대한 내용은 존재하지 않아 다음의 세 가지 문제점이 확

인됨

첫째, 천연보호구역은 보호지역인가?

둘째, 천연보호구역의 지정 관련 조항은 불필요한가?

셋째, 천연보호구역은 천연기념물의 일부인가?

첫째와 둘째 질문과 관련하여 천연보호구역의 지정과 관련된 내용이 법률에 포함되

어 있지 않아 천연보호구역의 위상에 대한 오해의 소지가 있어 보호지역에 대한 명 확한 규정을 포함하는 내용으로 개정이 필요함 자연유산법 시행령 제18조(천연기념물의 지정)에 따르면 천연보호구역은 그 자체로 보호지역이나 지정이란 절차에 대한 내용이 제시되어 있지 않고, 자연유산법 제2조 (정의)와 제11조에 보호지역 여부에 대한 설명이 제시되어 있지 않은 상황에서 천연 기념물이란 보호지역 유형에 포함될 수 있음을 제시하고 있음 특히 시행령 제18조에서 제시한 기준이 천연보호구역을 제외한 동물, 식물, 지형, 지

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

질, 생물학적 생성물 또는 자연현상의 경우 법률 제2조(정의)와 동일하나 천연보호구

역은 제2조의 정의에서 제시한 내용과 기준에 다소 부합하지 않는 것임

즉, 자연유산법 제2조(정의)에 따르면, 천연보호구역은 천연보호구역 자체가 자연유산 이 아니라 천연보호구역 중 ‘역사적·경관적·학술적 가치가 큰 대상’이 자연유산이 됨 셋째 질문과 관련하여 천연기념물은 ‘1항에 제시된 동물, 식물, 지형, 지질, 생물학적 생성물 또는 자연현상, 천연보호구역 중 역사적ㆍ경관적ㆍ학술적 가치가 인정되어 제

11조에 따라 국가유산청장이 지정하고 제14조에 따라 고시한 것을 말한다’라고 제시 하고 있으므로 역시 천연보호구역 모두가 천연기념물이 되는 것은 아님. 다만, 현재

천연보호구역 전체가 천연기념물인 상황임

자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률 (약칭: 자연유산법)

국가유산청(자연유산정책과)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “자연유산”이란 자연물 또는 자연환경과의 상호작용으로 조성된 문화적 유산으로서 역사적 ㆍ경관적ㆍ학술적 가치가 큰 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.

가. 동물(그 서식지, 번식지 및 도래지를 포함한다)

나. 식물(그 군락지를 포함한다)

다. 지형, 지질, 생물학적 생성물 또는 자연현상

라. 천연보호구역

마. 자연경관: 자연 그 자체로서 심미적 가치가 인정되는 공간

바. 역사문화경관: 자연환경과 사회ㆍ경제ㆍ문화적 요인 간의 조화를 보여주는 공간 또는 생 활장소

사. 복합경관: 자연의 뛰어난 경치에 인문적 가치가 부여된 공간

2. “천연기념물”이란 제1호가목부터 라목까지의 자연유산 중 역사적ㆍ경관적ㆍ학술적 가치가 인정되어 제11조에 따라 국가유산청장이 지정하고 제14조에 따라 고시한 것을 말한다.

3. “명승”이란 제1호마목부터 사목까지의 자연유산 중 역사적ㆍ경관적ㆍ학술적 가치가 인정되 어 제12조에 따라 국가유산청장이 지정하고 제14조에 따라 고시한 것을 말한다.

4. “시ㆍ도자연유산”이란 천연기념물 및 명승이 아닌 자연유산 중 역사적ㆍ경관적ㆍ학술적 가 치가 인정되어 제40조제1항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도 지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)가 지정하고 제42조에 따라 준용되는 제14조에 따라 고시한 것을 말한다.

4의2. “자연유산자료”란 제2호부터 제4호까지에 따라 지정되지 아니한 자연유산 중 역사적ㆍ 경관적ㆍ학술적 가치가 인정되어 제40조제2항에 따라 시ㆍ도지사가 지정하고 제42조에 따라 준용되는 제14조에 따라 고시한 것을 말한다.

5. “천연기념물등”이란 천연기념물, 명승, 시ㆍ도자연유산 또는 자연유산자료를 말한다.

6. “보호물”이란 자연유산을 보호하기 위하여 제13조에 따라 지정되고 제14조에 따라 고시된 건물이나 시설물을 말한다.

7. “보호구역”이란 일정한 지역이 천연기념물등으로 지정된 경우 지정된 면적을 제외한 지역 으로서 그 천연기념물등을 보호하기 위하여 제13조에 따라 지정되고 제14조에 따라 고시된 구역을 말한다.

8. “역사문화환경”이란 자연유산 주변의 자연경관이나 역사적ㆍ문화적 가치가 뛰어난 공간으로 서 자연유산과 함께 보호할 필요가 있는 주변 환경을 말한다.

9. “전통조경”이란 우리나라 고유의 역사ㆍ문화ㆍ사상 등을 담아 수목을 식재하거나 건축물을 배치하는 등 전통적인 기법으로 외부공간을 조성하는 것을 말한다.

제3장 자연유산의 지정 및 관리

제1절 천연기념물ㆍ명승 등의 지정

제11조(천연기념물의 지정) ① 국가유산청장은 자연유산위원회의 심의를 거쳐 제2조제1호가목부 터 라목까지의 어느 하나에 해당하는 자연유산 중 역사적ㆍ경관적ㆍ학술적 가치가 높은 것으 로 보존의 필요성이 있는 것을 천연기념물로 지정할 수 있다. 다만, 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 야생생물 중 야생동물을 천연기념물로 지정하려는 경우에는 관

계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다.

② 동물ㆍ식물을 천연기념물로 지정하는 경우에는 해당 종의 서식지ㆍ번식지ㆍ도래지로서 중 요한 지역이거나 해당 지역이 개발 등에 노출되는 등 동물ㆍ식물이 훼손될 위험이 있으면 종

과 그 지역을 함께 천연기념물로 지정할 수 있다.

③ 제1항 및 제2항에 따른 천연기념물의 지정기준과 절차ㆍ방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제12조(명승의 지정) ① 국가유산청장은 자연유산위원회의 심의를 거쳐 제2조제1호마목부터 사

목까지의 어느 하나에 해당하는 자연유산 중 역사적ㆍ경관적ㆍ학술적 가치가 높은 것으로 보 존의 필요성이 있는 것을 명승으로 지정할 수 있다. ② 제1항에 따른 명승의 지정기준과 절차ㆍ방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정 한다.

제13조(보호물 또는 보호구역의 지정 등) ① 국가유산청장은 천연기념물 또는 명승을 지정할 때 해당 천연기념물 및 명승의 보호를 위하여 특히 필요하면 이를 보호하기 위한 건물ㆍ시설물

또는 구역을 보호물 또는 보호구역으로 지정할 수 있다.

② 국가유산청장은 인위적 또는 자연적 조건의 변화 등으로 인하여 조정이 필요하다고 인정하

는 경우 보호물 또는 보호구역을 조정할 수 있다.

③ 국가유산청장은 제1항 및 제2항에 따라 보호물 또는 보호구역을 지정하거나 조정한 때에는

지정 또는 조정 후 매 10년이 되는 날 이전에 다음 각 호의 사항을 고려하여 그 지정 및 조정 의 적정성을 검토하여야 한다. 다만, 특별한 사정으로 인하여 적정성을 검토하여야 할 시기에 이를 할 수 없는 경우에는 대통령령으로 정하는 기간까지 그 검토시기를 연기할 수 있다.

1. 해당 천연기념물 또는 명승의 보존가치

2. 보호물 또는 보호구역의 지정 또는 조정이 재산권 행사에 미치는 영향

3. 보호물 또는 보호구역의 주변 환경

④ 국가유산청장은 제3항에 따른 검토 결과 보호물 또는 보호구역 지정이 적정하지 아니하거 나 그 밖에 특별한 사유가 있으면 보호물 또는 보호구역 지정을 해제하거나 조정할 수 있다.

⑤ 제1항부터 제4항까지에 따른 지정, 조정 및 적정성 검토 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

공원을 제외하면 지역사회와 지속적인 협의를 하는 곳이 거의 없는 편임

 보호지역 협의체는 보호지역과 관련한 거버넌스 구축에 어려움을 겪거나 부담을

느끼는 관리주체 입장에서 거버넌스 제도 도입에 대한 실험적 방안 또는 초기 방

안에 해당할 수 있음

정책추진 방향

 보호지역의 지정과 관리에 있어서 거버넌스의 구축은 바람직한 방향으로 반드시

진행되어야 하는 사항이나 현재 보호지역의 특성상 단기적으로 거버넌스를 구축하

는 것은 보호지역의 가치 보전과 거버넌스 기능의 순기능을 오히려 떨어트릴 수

있음

 즉 모든 보호지역에서 반드시 높은 수준의 거버넌스 구축이 필요하지 않을 뿐만

아니라 경험이 없는 상태로 거버넌스 구축을 시행하는 경우 심각한 문제를 일으

킬 수도 있음

대한민국의 보호지역 중 국립공원을 제외한 모든 보호지역이 거버넌스 구축이 전혀

이루어지지 않은 상태라는 점을 인식할 필요가 있음

 보호지역 협의체 구성의 의미는 단기적인 거버넌스 구축이 아니라 단계적으로 거

버넌스의 기능을 확대하고 질적 향상을 추진하는 것임

 또한, 보호지역 보전 및 가치 증진이란 목적 부합성을 검토하고 보호지역별이 아

닌 광역 단위 또는 부처 통합 협의체도 거버넌스의 단계로 충분히 가능함 보호지역 위원회 또는 실체적인 거버넌스가 없었던 보호지역은 협의체 구성 후 단계

적으로 강화하는 방향으로 진행하는 것이 더 바람직함

나) 보호지역 위원회 구성56)

정책추진 필요성  우리나라는 거버넌스와 관련해서 매우 취약한 편인데 반해, 보호지역 위원회는 보 호지역의 기본적인 보전방향에 국민이 간접적으로 참여할 수 있는 거버넌스임 특히 보호지역 위원회는 법률에 근거하며, 주요 안건에

나 대한민국의 상황을 고려할 때 충분히 의미가 있는 제도임 현재 대표적인 보호지역 위원회는 환경부에서 운영하고 있는 공원위원회와 국가유산 청57)에서 운영하고 있는 문화유산위원회, 자연유산위원회, 무형유산위원회임

정책추진 방향

 보호지역 위원회가 구성되어 있는 보호지역을 제외한 보호지역에서 기존에 운영

중인 보호지역 위원회 수준으로 진행하기 위해서는 반드시 사전 단계를 거쳐 진

행하도록 함

 즉, 전술한 보호지역 협의체 등 자문기구를 운영하도록 하되 충분한 실적(회의 개 최 횟수, 회의 내용의 반영 등)을 갖춘 후에 위원회로 격상시키도록 함

가령, 백두대간 위원회를 결성한다고 가정하면, 최근 백두대간보호법에서 백두대간 정책협의체를 구성한 만큼 실제 충분한 성과를 거둔 이후에 위원회 출범에 대한 논

의를 시행하도록 함

 또한, 위원회 구성의 목표나 관련 지침도 사전에 수립하여 위원회 운영에 문제가 발생하지 않도록 유의해야 함

(5) 생태계서비스 지불제 제도 강화

정책추진 필요성

 「생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률」 제2조 제10호에 따르면 ‘생태계서비스’는

인간이 생태계로부터 얻은 다음의 서비스를 말함

식량, 수자원, 목재 등 유형적 생산물을 제공하는 공급서비스, 대기 정화, 탄소 흡수, 기후 조절, 재해 방지 등의 환경조절서비스, 생태관광, 아름답고 쾌적한 경관, 휴양

등의 문화서비스, 토양 형성, 서식지 제공, 물질 순환 등 자연을 유지하는 지지서비스

 생태계서비스 지불제는 인간이 생태계로부터 얻는 혜택인 생태계서비스 유지·증진 에 기여한 자에게 적정한 경제적 보상을 ‘지불’하는 제도라고 할 수 있음 1997년 자연환경보전법 개정을 통해 ‘생물다양성관리계약제도’가 도입되었고, 2002년 3개 지자체를 대상으로 한 시범사업을 시작으로, 2020년 25개 지자체로 확대되었으 며, 2019년부터 2020년 사이에 ‘생물다양성관리계약’을 ‘생태계서비스 지불제계약’으 로개 편하였음 이후 2021년부터 ‘생태계서비스

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

 즉, 자연환경의 보전 참여와 노력에 대한 정당한 보상제도라고 할 수 있는 생태계

서비스 지불제의 경우 보호지역 지정에 대한 갈등을 일정 부분 해소할 수 있는 사항임

생태계서비스 지불제는 환경부의 생태·경관보전지역, 습지보호지역, 자연공원, 야생생 물보호구역, 멸종위기 야생생물 보호 및 생물다양성의 증진이 필요한 지역, 생물권보 전지역, 협약 등록습지, 상수원보호구역, 수변구역, 특별대책지역 중 상수원 수질보전 을 위해 지정·고시된 지역으로 다양한 곳에서 시행가능하나, 예산규모가 매우 적음

2021년 16.9억원, 2022년 23.5억원, 2023년 38.4억원, 2024년 40.4억원58) 수준으로 많은 보호지역에서 시행하기 위한 생태계서비스 지불제의 예산으로는 너무나 적은 수준이라고 할 수 있음

그림 41. 생태계서비스의 유형과 생태계서비스 지불제의 개념

(출처: 환경부. 2024. 보호지역 내 주민지원 확대방안)

정책추진 방향  보호지역 관련 법률 개정을 통해 생태계서비스 지불제 제도의 도입을 시행하거나 기존의 내용을 강화할 필요가 있음 보호지역 기본법 기반 정책 추진방향 : 보호지역의 생태계서비스에 대한 정당한 보상 에 관한 원칙을 명시

확대할 필요가 있음 국립공원별 제2차 보전관리계획(2023~2032)에 모든 국립공원에 생태계서비스 지불제

가 시행되도록 계획이 수립된 바 있으므로 이 사항을 생태계서비스 지불제 통계에 포함하도록 함

또한, 국립공원공단에서 시행하는 명품마을 지원사업 역시 생태계서비스 지불제와 연 계할 수 있는 방안을 수립함

제11조의2(주민지원사업) ① 산림청장과 지방자치단체의 장은 보호지역(보호지역에 일부가 포함

되는 읍ㆍ면ㆍ동의 행정구역을 포함한다)에 거주하는 주민 또는 보호지역에 토지를 소유하고 있 는 자에 대한 지원사업(이하 “주민지원사업”이라 한다)에 관한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다.

② 주민지원사업의 종류는 다음 각 호와 같다.

1. 농림축산업 관련 시설 설치 및 유기영농 지원 등 소득증대사업

2. 수도시설의 설치 지원 등 복지 증진사업

3. 자연환경 보전ㆍ이용 시설의 설치사업

4. 백두대간의 복원ㆍ복구 사업 또는 백두대간 보호를 위한 시설의 설치 지원

5. 백두대간의 생태계ㆍ자연경관의 보전 또는 산림의 보호ㆍ육성을 위하여 벌채(伐採)를 하지 아니하는 자 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자의 소득감소분 지원

6. 그 밖에 주민의 생활 편익, 소득 증대 또는 복지 증진을 위하여 대통령령으로 정하는 지원 사업

③ 산림청장은 백두대간을 효과적으로 보호ㆍ관리하기 위하여 필요한 경우 제1항 및 제2항에

따른 주민지원사업의 대상자 또는 지원 혜택을 받은 자에게 백두대간 보호ㆍ관리활동 참여를 요

청할 수 있다. 이 경우 산림청장은 보호ㆍ관리활동에 필요한 사항을 지원할 수 있다.

④ 산림청장은 보호지역에 거주하는 주민의 생활환경 개선과 복리 증진을 위하여 실태조사를 거쳐 관리계획을 수립하고 이에 필요한

나 관계 행정기관의 장에게 지원을 요청할 수 있다. ⑤ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 주민지원사업에 관한 계획의 수립ㆍ시행 절차, 지원 대상ㆍ기준 및 보호ㆍ관리활동 범위 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.



제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

산림청은 현재 생태계서비스 지불제 도입은 이루어지지 않은 상태이므로 관련 법

률인 ‘백두대간보호에 관한 법률’과 ‘산림보호법’의 개정을 통해 생태계서비스 지

불제 도입을 시행함

단, 산림보호법의 경우 현재 개정작업이 이루어지고 있으며, 생태계서비스 지불제의

일환인 ‘공익가치보전 지불제’ 도입을 시도하고 있는 상황임

백두대간보호에 관한 법률 제12조의2(주민지원사업)에 근거해 시행하는 주민지원사업 의 경우 해당 조문 제2항 제5호와 제3항의 내용을 고려하면 이미 생태계서비스 지불

제의 개념이 적용된 것으로 판단할 수 있으므로 해당 제도의 적용이 충분히 가능할

것으로 판단됨

관련 법률의 일부 개정을 통해 생태계서비스 지불제를 시행할 수 있도록 근거를 마

련할 필요가 있음

 국가유산청은 최근 문화재보호법의 분법을 통해 ‘자연유산의 보존 및 활용에 관한

법률’의 제정이 이루어졌으므로 현재 주민지원사업을 추진한 후 개선방안 시행이

필요할 것으로 판단됨 다만, 현재 법률의 내용상 주민지원사업으로 표현되어 있으나 생태계서비스 지불제의 성격을 포함하고 있음

제50조(주민지원사업 등) ① 지방자치단체의 장은 천연기념물 또는 명승의 활용을 위하여 다음 각 호의 사업을 시행할 수 있다.

1. 천연기념물 또는 명승의 보존ㆍ관리 및 활용과 관련한 지역사업

2. 천연기념물 또는 명승(보호물 및 보호구역을 포함한다)에 거주하는 지역주민의 생활환경 개

선을 위한 지원사업

② 국가유산청장은 제1항의 주민지원사업에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서

지원할 수 있다. <개정 2024. 2. 13.>

③ 제1항에 따른 사업의 구체적인 내용과 그 시행에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

1) 정책방향과 추진방안

정책방향 현행 개선방향

∙ 부처별 보호지역 관리체계⇒보호지역 통합 관리체계 논의

∙ 환경부 국가생물다양성위원회⇒국무총리 직속 국가생물다양성위원회

∙ 부처별 보호지역 교육⇒보호지역 담당자 통합 교육

세부 추진사업

2-1. 보호지역 관리체계 강화

2-2. 국가생물다양성위원회 격상

2-3. 행정조직 역량 강화

• 보호지역 통합 관리체계 연구

• 부처별 보호지역 전담부서 설치

• 보호지역 통합 위원회 설치

• 환경부 국가생물다양성위원회 폐지

• 국무총리 직속 국가생물다양성위원회 설치

• 보호지역 행정조직 교육체계 개선

• 부처 통합 보호지역 워크숍(교육)

주요 지표

주요 지표 내용

∙ 보호지역 통합관리체계관련 연구 시행

∙ 국가생물다양성위원회 구성2026년까지 국무총리실 직속으로 변경

∙ 통합교육 실시

2026년까지 관련 제도 정비 및 교육과정 개발

2027년부터 교육 시행

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

2) 세부 과제 추진계획

(1) 보호지역 관리체계 강화

가) 보호지역 통합 관리체계 연구

정책추진 필요성

 육상보호지역에 대한 관리업무는 현재 환경부, 산림청, 국가유산청, 국토교통부에

의해 관리가 이루어지고 있으나 현장관리조직까지 있어서 보호지역에 대한 체계적

관리의 선순환 구조가 이루어지는 보호지역은 자연공원에서 국립공원 정도임

본 연구에서 제시한 법률과 행정조직, 계획 및 지침, 현장관리조직, 평가와 환류체계

모두가 이루어지는 보호지역을 의미하는 것으로 효율성과는 무관함

 나머지 보호지역의 경우 현장관리조직은 매우 부족하거나 없는 상황이며, 평가와 환류 역시 미흡한 상황으로 보호지역 관리의 한계점이 발생함

 이에 보호지역 관리를 통합적으로 수행하는 것을 통해 관리의 효율성을 높이고

부족한 현장관리조직으로도 선순환 구조를 구축하는 방식에 대한 논의가 필요한

시점임

뉴질랜드의 경우 보전부(DOC; Department of Conservation)를 설립해 대부분의 보호 지역 관리를 통합적으로 관리하고 있음

정책추진 방향

 보호지역 통합 관리체계는 연구를 기반으로 다양한 논의사항을 도출하고 사회적 합의를 거치고 단계적인 접근을 시행해야만 가능한 정책이며 중·장기적으로 검토

할 필요가 있음 뉴질랜드의 사례가 보호지역 관리에 있어 뚜렷한 장점이기도 하지만 정부조직의 대

규모 변화가 필요한 상황이며 단점 역시 있기 때문에 충분한 논의와 연구를 통해 진

행해야 함

 특히 현재 보호지역 관리시스템의 장점과 단점도 뚜렷한 부분이 있으므로 다양한 방식을 모두 논의할 수 있도록 할 필요가 있음 현

사례도 다수 확인됨

 따라서 보호지역 통합 관리체계에 대한 연구를 통해 보호지역 통합 관리의 필요

성과 장·단점, 통합 관리의 방식과 통합 관리의 수준, 정책적 접근 방법, 사회적 합의 등 다양한 분야에 대한 연구를 수행하도록 하며, 관련 부처 및 전문가 의견

수렴까지를 시행할 필요가 있음

보호지역 기본법이 추진되면 보호지역에 대한 통합적 관리에 대한 내용이 포함될 필

요가 있음

나) 부처별 보호지역 전담부서 설치

정책추진 필요성

 환경부는 13개 보호지역을 담당하는 부서가 1국(자연보전국), 2실(기후탄소정책실, 물관리정책실) 7개 과로 이루어져 있으며, 자연보전국 이외 부서가 보호지역을 맡 고 있어 보호지역으로서 적절한 관리가 이루어지기 어려운 구조임

 산림청과 국가유산청은 모든 부서가 1개 국(산림보호국, 자연유산국)에 있으나 부 서는 2개 과로 이루어져 있음

정책추진 방향

 환경부 : 조직개편 또는 보호지역 전담 부서(자연보전국)의 보호지역 관리 참여

보호지역 담당부서 체계를 변경하도록 할 필요성이 있음. 조직개편이 가장 바람직하 지만 전담부서 변경이 불가능한 경우 자연보전국이 관할하지 않는 보호지역에 대해

관리권한을 일정 부분 이양하는 것이 필요함

가령 상수원보호구역은 수도기획과와 물이용정책과가 담당하는 보호지역이나 다른 보호지역과는 다소 다르게 생물다양성의 보전과 증진보다 수자원의 오염을 방지하는 것이 핵심적인 목표라고 할 수 있으므로 두 부서의 관리가 우선될 수 있음

하지만 모든 보호지역이 생물다양성의 보전과 증진이란 대원칙에 입각해 관리도 이 루어져야 하므로 자연보전국에서 해당 지역에 대한 모니터링과 정책자문을 지속적으 로 수행하는 것이 타당함

이러한 정책이 시행되어야만 보호지역 유형별 정책의 특성화와 개선방안 도출이 가 능해질 수 있으므로, 담당 부서의 업무내용과 현장관리사항을

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

하지만 산림청의 보호지역이 산림생태복원과와 산림환경보호과 관할이므로 보호지역

을 담당하는 부서를 하나로 통합하는 방안도 고려할 수 있음

산림생태복원과와 산림환경보호과 → 산림보호지역과, 산림보호복원과로 변경하는 방

안도 추진할 수 있음

 국가유산청 : 보호지역 담당부서의 확정 국가유산청도 산림청과 같이 자연유산국 내 보호지역 전담부서가 모두 위치해 있는 상황이라고 할 수 있음 하지만 현재의 방식은 자연유산정책과가 총괄하되 실질적 현장관리는 동식물유산과 와 지질유산팀, 명승전통조경과가 진행하고 유형별 구분은 이루어지지 않아 업무의 혼선이 이루어질 소지도 있음. 아울러 자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률의 주무

부서에 모든 자연유산국 내 부서가 함께 표기되어야 할 수 있음

다) 보호지역 통합 위원회59) 설치

정책추진 필요성

 거버넌스 차원에서 보호지역 위원회의 구성은 자문기구 성격의 협의체를 거쳐서

진행할 필요가 있음을 제시하였음

 다만, 보호지역 위원회는 거버넌스의 일환 또는 보호지역에 대한 전문적인 접근과 절차의 공정성과 민주성을 확보하기 위한 정책이라고 할 수 있음

따라서 보호지역마다 위원회를 결성하는 것이 아니라 필요에 따라 부처 보호지역 전 체를 총괄하는 통합 위원회 결성이 필요할 수 있음을 의미함

정책추진 방향  국가유산청의 경우 국가유산 전체를 대상으로 위원회가 구성되어 있는 점을 감안 하면 환경부와 산림청만이 제도의 추진을 고려해 볼 수 있음

환경부와 산림청 모두 보호지역과 관련된 위원회는 있으나 보호지역만을 위한 위원 회는 적거나 없는 편임

 개별 보호지역별로 보호지역 위원회 구성도 가능하나 공원위원회와 달리 환경부의

(2) 국가생물다양성위원회 격상

가) 환경부 국가생물다양성위원회 폐지

정책추진 필요성

 현재 국가생물다양성위원회는 환경부가 주도하여 ‘국가생물다양성 전략’을 수립하

는데 참여하는 부처와 전문위원으로 구성되어 있음

 제도상으로는 타당한 구성이나 국가생물다양성위원회의 위상이 너무 낮은 측면과

생물다양성 보전과 증진에 중요한 역할을 차지하는 국토부와 산림청이 참여하지

못하고 있는 부분 등의 문제가 있음

국제사회에서 생물다양성의 문제는 기후위기만큼 중요한 문제로 다뤄지고 있으며 환

경분야 3대 협약에 포함되는만큼 2050 탄소중립 녹색성장위원회60)와 위상을 동일하

게 격상할 필요가 있음  또한, 생물다양성의 위기가 더욱 심각해지고 있다는 국제사회의 외침에도 국가생 물다양성위원회가 실무적으로도 활동이 매우 미진한 상태임 환경부 국가생물다양성위원회의 개최 실적이 매우 부실한 상태로 2024년에 연 1~4 회 이내로 활동한 것으로 파악됨  현재 국가생물다양성위원회(9개 부처 실·국장, 민간위원 10명) 구성 기재부, 과기부, 외교부, 문체부, 농림부, 산업부, 복지부, 환경부, 해수부 등 9개 부처

9개 부처 중 2개 부처는 국가생물다양성 전략 수립위원회에는 속하지 않음



국가생물다양성전략 수립위원회(11개 부처 부처과장, 분야별 전문가 11명)

기재부, 과기부, 외교부, 농림부, 산업부, 국토부, 환경부, 해수부, 농진청, 산림청, 질병 관리청 등 11개 부처

11개 부처 중 4개 부처는 국가생물다양성위원회에 속하지 않음

정책추진 방향  환경부 산하 국가생물다양성위원회를 폐지하되 국무총리 산하 국가생물다양성위원 회 조직구성의 로드맵에 맞춰 폐지를 시행함 위원회 격상에 따른 필요성과 법률의 개정에 따른 시간이 상당 기간 소요될 수밖에 없으므로 2025~2026년은

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

나)

국무총리 산하 국가생물다양성위원회 설치

정책추진 필요성

 생물다양성의 위기와 이에 따른 국가생물다양성전략의 실질적 성과를 달성하기 위

해서는 국가생물다양성위원회의 위상을 격상시킬 필요가 있음 환경부 국가생물다양성위원회의 구성에도 문제가 있지만 관련 위원회 개최가 연간

한두 번에 그치는 상황에서 생물다양성에 대한 정책조율과 국가정책의 추진은 현실

적으로 매우 취약하다고 할 수 있음

반면 국무총리 산하 위원회는 위원회의 활동을 매달 공개하도록 되어 있으며, 2023

년도 2050탄소중립 녹색성장위원회 회의는 본회의 6회, 분과위원회 44회 등 총 50회

가 개최되어 상당한 성과를 도출했을 것으로 판단됨

 이에 따라 국제사회에서 생물다양성의 위기 문제를 바라보는 여건을 감안하여 ‘국 가생물다양성위원회’를 국무총리 산하 위원회로 격상시킬 필요가 있음

정책추진 방향  국무총리 산하 국가생물다양성위원회 조직구성을 위한 로드맵을 구성하도록 함 ① 국무총리 산하 국가생물다양성위원회의 필요성 제시 : 국가생물다양성위원회의 중 요성과 국제사회의 인식, 현재 위원회의 부실한 운영과 효율성 및 효과성 저하 요인 제시(부처 간의 갈등 조정이 핵심인 분야로 특정 부처에서 업무처리를 하는 경우 효 과가 부재), 생물다양성의 경제적 가치 제시, 바이오산업에 대한 민간의 노력 제시

② 생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률 개정을 통해 시행령의 내용을 개정하거나

법률에 국가생물다양성위원회 소속을 국무총리 소속으로 변경함

③ 국무총리 산하 국가생물다양성위원회 조직 구성 : 2050 탄소중립녹색성장위원회 를 참조하도록 함(분과위원회명 : 총괄기획, 온실가스 감축, 에너지·산업 전환 녹색성 장ㆍ국제협력, 공정전환·기후적응 등 총 5개 분과위원회로 구성)

추가 지원사업_국가생물다양성위원회 조직 구성

 국가생물다양성위원회가 국무총리 산하로 격상하더라도 주무 부처로서 환경부의

역할은 충분히 주어질 필요가 있음. 다만, 보호지역을 지정하고 직접 관리하고 있

는 4개의 부처(해양수산부, 국토교통부, 국가유산청, 산림청)의 역할도 충분히 확

보할 필요가 있음

 또한, ‘보호지역 분과위원회’를 비롯하여 다양한 분과위원회를 구성하도록 하되 바 이오경제분야의 적극적 참여를 유도하도록 함으로써 기업과 민간의 참여를 적극

육상보호지역

유도해야 함

OECD(경제협력개발기구)는 현시대가 바이오 경제시대(The Bioeconomy to 2030–designing a policy agenda)로 진입하고 있으며, 나고야의정서, ABS(유전자원 이익공 유) 등과 같은 국제적 협약에 발맞춰 적극 대응 필요한 시기로 언급하고 있음

WEF(세계경제포럼) 바이오경제는 인류가 직면한 가장 시급한 과제에 대한 해결책을 제공할 수 있으며, 순환경제의 효율성을 극대화하고 의학과 건설분야에도 혁신을 불 러일으키고 있는 등 다양한 분야에 큰 영향을 미치고 있다라고 언급하고 있음

그림 43. 세계경제포럼과 경제협력개발기구에서 바라본 바이오경제 (3) 행정조직 역량 강화 가) 부처 보호지역

정책추진 필요성  현재 보호지역을

있으며, 각 교육 기관별로 보호지역과 관련된 교육을

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

물자원의 이해, 국립공원 생태가치의 이해, 환경영향평가 기초, 환경영향평가 심 화, 국토-환경계획 통합관리 실무 과정 등을 교육하고 있음(2024년 교육과정)

 산림청은 산림교육원을 통해 백두대간생태문화이해과정, 산림유전자원관리과정, 산림생태이해과정, 실무역량강화과정(사법보호) 등을 교육하고 있음(2024년 교육 과정)

 국가유산청은 전통문화교육원(나라배움터)에서 한국의 자연유산, 한국의 자연유산

명승, 한국의 자연유산 명승Ⅱ 등을 교육하고 있음(2024년 교육과정)

 각 부처별 특성을 고려한 교육은

하지만 부처별로 각자의 보호지역에

교육을 하거나 부처를 불문하고 공통의 교육과정은 포함되어 있지 않음 그림 44. DACUM법을 활용한 산림유전자원보호구역 담당자 직무분석의 예시 (출처: 산림청. 2022. 산림생물다양성 관련 중기계획 수립지원에 관한 연구)

정책추진 방향



보호지역을 담당하는 부처 전체를 대상으로 하는 공통의 교육과정을 시행하도록

하되, 교육과정의 이수를 일정 시간 이상 함께 하도록 할 필요가 있음



보호지역과 관련해 필요한 교육과정은 다양할 수 있지만 현재 부처별 교육이 부 처

보호지역에 대한 설명과정이 대부분이라고 할 수 있음. 따라서 생물다양성과

보호지역에 대한 강의 형식이 바람직할 것으로 판단됨

생물다양성 관련 국제사회 동향

국내 보호지역 현황과 제도

보호지역의 지정 및 관리와 평가

보호지역 협력체계(거버넌스와 부처 간 협력체계 등)

 단, 실제로는 보호지역 담당자에 대한 직무분석을 통해 필요한 교육과정을 설정하 고 시행해야 하겠으나 부처별 담당자를 통합하여 운영해야 함을 감안하였음

 실행력 제고방안 부처를 통합하여 교육을 시행하는 것은 매우 의미 있는 사항이나 실제로 해당 과정 의 운영에 부처별 공무원이 함께 모이는 것은 쉽지 않다는 점을 감안해 교육과정의

시수 인정을 추가해주거나 협업포인트의 제공 등 인센티브를 줄 필요가 있음

또한, 교육의 주관을 국무총리실 직속 국가생물다양성위원회가 주관하는 방안도 고려 할 필요가 있음

나) 부처 통합 보호지역 정책 워크숍

정책추진 필요성

 부처 보호지역 담당자를 대상으로 통합하여 교육과정을 운영하는 것이 보호지역 행정조직의 역량 강화와 상향 평준화, 부처 간 협업 유도 등에 긍정적 영향을 끼 칠 수 있는 것으로 판단됨

 다만, 실제로 해당 정책의 실현에는 상당한 시간이 소요될 수 있으며, 관련 정책 이 안착해 운영하기 위해서는 부처간의 협업도 매우 중요하다고 할 수 있음 교육과정의 개발 외에 가령 교육의 시행장소와 주체, 강사의 배정, 일정의 조율에서 도 시간이 소요될 수 있음

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

에 대한 거부감과 어려움을 감안하면, 모든 부처의 참여가 오히려 용이할 수 있어

교육의 효과가 높을 수 있음

 특히 장소 역시 특정 부처의 공간만을 활용하지 않고 순회하거나 중요한 보호지

역 관련 시설 등에서도 시행할 수 있는 장점이 있음

정책추진 방향

 보호지역 또는 생물다양성 아카데미를 실행하되 국무총리실 주관으로 워크숍을 시 행하도록 함 실제로는 국무총리실 위원회인 국가생물다양성위원회가 주관하는 방식으로 시행함

 다만, 국가생물다양성위원회가 국무총리실로 격상되지 않을 경우 환경부와 해양수 산부, 국토교통부, 산림청, 국가유산청 등이 협의하여 운영방식을 협의하도록 함

 교육과정은 부처 보호지역 담당자 통합 교육과정에서 제시된 교육과정을 참조하도 록 하되 국제사회 동향이나 트렌드를 적절하게 반영할 필요가 있음 또한, 경제분야와의 연계방안이나 보호지역 또는 생물다양성의 가치를 충분히 교육하 여 부처 내에서 생물다양성과 보호지역의 홍보역할을 수행할 수 있도록 해야 함

[전략 3] 계획/지침 분야 제도 개선

1) 정책방향과 추진방안

정책방향 현행 개선방향

낮은 보호지역 정보 공개수준 ⇒

수동적 관리계획

보호지역 사업체계의

3-1. 보호지역 정보공개 강화 • 기본계획 공개제도

• 생물다양성 및 환경정보 접근성 강화

• 보호지역 기본계획 수립 제도 정비

3-2. 보호지역 기본계획 제도 정비

3-3. 보호지역 사업체계 정비



• 국립공원 기본계획 제도 검토

• 보호지역 적정(최소) 수준 관리계획

• 보호지역 사업체계 정비

• 보호지역 사업매뉴얼(지침) 제작

기본계획 공개수립된 기본계획은 2025년까지 모두 공개

보호지역 기본계획 수립2028년까지 보호지역 기본계획 수립

보호지역 사업매뉴얼부처별 또는 통합 보호지역 매뉴얼 시리즈 제작

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

2) 세부 과제 추진계획

(1) 보호지역 정보공개 강화

가) 기본계획 공개제도61)

정책추진 필요성

 19개 육상보호지역 유형 중 기본계획 수립이 이루어지는 보호지역은 11개 보호지

역이고 이 중 상당수의 보호지역 기본계획을 일반인이 쉽게 확인할 수 없음

 보호지역별로 수립되는 기본계획은 보호지역 보전과 관련하여 민감한 사항이 포함

될 수 있기 때문에 정보공개를 부분적으로 제한할 수도 있으나 통합 기본계획은

국민의 알권리 차원에서 공개가 필요함

특히 기본계획이

공개되는 경우 보호지역의 관리를 위 한 기본계획의 품질 향상에도 도움이 될 수

특히 최근 관련 법률 개정을 통해 기본계획을 국회에 보고해야 하는 규정이 포함되 고 있으므로 공개가 타당함(산림청, 국가유산청은 모두 국회 상임위 보고가 법률에

명시되어 있음)

 실제로 1998년 유럽경제위원회(UNECE)는 리우선언 제10원칙인 시민참여 조항 이행을 목적으로 하는 오르후스협약(Aarhus Convention)을 통해 환경문제와 관

련해서 정보에의 접근권과 ‘환경행정절차에의 참여권, 사법접근권의 보장 등을 실

시하고 있음(한상운, 2020)



또한, 오르후스협약을 기반으로 EU에서는 환경정보에 대한 접근에 관한 지침 (Directive 2003/4/EC on public access to environmental information)을 통해 EU 회원국들에게 환경 정보에 대한 접근을 보장하는 법률을 마련하도록 의 무화하였고 그 기한을 2005년 2월 14일까지로 제시한 바 있음 이 지침에 의거해 보호지역 기본계획을 포함한 다양한 환경정보를 요청하는 모두가

자유롭게 해당 정보를 볼 수 있어야 한다고 제시하고 있음(기밀정보나 국가안보 등과 관련해서는 제외될 수 있음)

또한, 정보보급에 대한 공공기관의 적극적 노력을 제시하고 있으며, 정보가 최신의 데이터이자 정확한 데이터 제공에 대한 의무도 강조하고 있음

도록 하되 공개 시 문제가 되는 사항을 사전에 검토하여 보완된 내용으로 공개할

수 있도록 함

기본계획의 공개 공간은 부처별 홈페이지에 공개하는 것을 우선함 또한, 한국보호지역 통합DB 관리시스템, 국가생물다양성센터에 연동하거나 국회 홈페

이지를 활용하는 방안도 가능함

 단, 보호지역 기본계획 수립이 아직 이루어지지 않은 보호지역의 경우 보호지역 기본계획 수립이 확정되는 시점에 공개하되 2028년까지는 모두 공개하도록 할 필

요가 있음

추가 지원사업_생물다양성 및 환경정보

 본 연구의 과제는 아니지만 장기적으로는 생물다양성 정보 및 환경정보에 대한 국민의 정보접근권을 강화하는 방안을

 생물다양성정보의 경우 국가생물다양성위원회를 기반으로 정보제공을 강화하는 방 안도 논의할 수 있음 그림 46. 생물다양성 정보공개 정책 추진전략

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

 현재는 통계연보 정도에 제시된 내용을 제외하면 상당수의 정보가 제공되지 않고

있으며 법적 절차에 의해서만 확보가 가능함

 생물다양성정보 중 민감한 정보에 대한 제공방식이나 제공여부 등은 검토과정을

거치도록 하되 중장기적으로는 대부분의 정보에 국민이 접근할 수 있어야 함

현재는 생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률 제18조(국가생물다양성정보공유체계

구축ㆍ운영 등)에 의거 정보생성주체 간 공유를 우선으로 제시하고 있으며, 공개 관

련 내용은 없음

(2) 보호지역 기본계획 제도 정비

가) 보호지역 기본계획 수립 제도 정비

정책추진 필요성  현재 31개 보호지역 유형 중 육상보호지역은 24개 세부 유형이 있으며, 유사유형 을 통합하는 경우 19개 정도임 천연보호구역은 보호지역으로서 법적 지위가 다소 모호하거나 천연기념물의 속하는

보호구역으로도 볼 수 있는데, 한국 보호지역 통합DB 관리시스템에서는 천연기념물 과 천연보호구역을 구분하고 있음

 이 중 기본계획이 없는 보호지역이 6개이며, 기본계획으로 판단하기 어려운 보호

지역도 있고, 실제 법률과 반대로 수립하지 않는 보호지역이 상당수 있음 자연공원 대부분은 보호지역 기본계획을 수립하지만 일부 도립, 군립공원은 기본계획

을 수립하지 않는 것으로 추정됨62)

생태·경관보전지역63)의 경우 개별 보호지역 기본계획은 수립하지만 환경부 차원의 기

본계획은 수립하고 있지 않음

산림유전자원보호구역 역시 국유지를 제외한 지방자치단체 소유의 산림유전자원보호 구역에 대한 관리기본계획 수립은 거의 이루어지지 않고 있음

정책추진 방향

 특별대책지역64)

환경정책종합법 제38조에 환경부장관이 특별대책지역의 환경보전을 위한 특별종합대

책 수립할 수 있음을 명시하고 있음

하지만 특별종합대책의 수립은 수립의 강제성이 부여되지 않았고 주기적인 수립이 제시되지 않았으며, 계획의 기간이 명시되어 있지 않기 때문에 보호지역에 대한 기본

계획으로 보기 어려운 측면이 있음

 산림청의 산림보호지역 4종(경관보호구역, 생활환경보호구역, 수원함양보호구역 1, 2, 3종, 재해방지보호구역)

산림보호법에서는 산림보호구역을 상기 4종 이외에 산림유전자원보호구역을 포함하

여 총 5개의 보호지역 유형을 제시하고 있음

이 중 산림유전자원보호구역에 한하여 관리기본계획 수립을 매 5년마다 수립할 것을

제시하고 있음 하지만 상기 4개의 보호지역에 대한 기본계획 수립 조항은 포함되어 있지 않음

관련 법률의 내용 개정을 통해 관리 기본계획 수립을 시행할 필요가 있음

 국토교통부 보호지역 2종(도시자연공원구역, 자연환경보전지역) 국토교통부 보호지역 2종과 관련된 기본계획은 각각 공원 녹지 기본계획과 국토종합

계획이 수립되는데 다른 보호지역 기본계획이 해당 보호지역만을 위한 기본계획이라 면 이 기본계획은 해당 지역만의 기본계획이 아닌 형태임

 기본계획 수립 기한 설정

국토교통부 보호지역 2종을 제외한 환경부의 특별대책지역과 산림청의 보호지역 4종

은 기본계획을 수립할 수 있도록 하되 2028년까지는 기본계획 수립이 이루어질 수

있도록 함

국토교통부 보호지역 2종의 경우 보호지역으로서 위상을 제고할 수 있는 논의가 필 요함

나) 국립공원 기본계획 제도 검토

정책추진 필요성  현재 국립공원의 기본계획은 자연공원법에 의한 자연공원 기본계획을 상위계획으 로 설정하고 국립공원별로 ‘OO국립공원

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

계획과 공원별 보전·관리계획과의 정합성을 최대한 확보하도록 하고 있음  이는 환경부에서 수립하는 자연공원기본계획이 국립공원은 물론이고 도립과 군립 공원 등을 통할하는 기본계획으로서 국립공원공단에서 수립하는 공원별 보전·관리

기본계획 간 괴리감이 클 수 있다는 것을 반증하는 것으로서 국립공원공단이 가

이드라인을 수립하는 것보다 「국립공원 기본계획」을 수립하고 이를 기반으로 공

원별 보전·관리 기본계획을 수립하도록 하는 것이 더 타당할 수 있음

 특히 현재 공원별 보전관리계획 수립의 시기를 감안하여도 문제가 있음

제3차 자연공원기본계획의 계획기간은 2023~2032년임 공원별 보전·관리계획 수립을 위한 가이드라인 마련 연구는 2021년에 수행됨

최근 공원별 보전·관리계획 수립은 2023~2032년임

자연공원기본계획 수립의 시기에 동시에 공원별 보전·관리계획이 수립되는 상황으로

상위 기본계획이 수립되는 시기에 동시에 23개 국립공원에서 기본계획이 수립되는 상황이므로 자연공원 기본계획과의 연계성에도 문제가 있을 수 있음

정책추진 방향

 자연공원기본계획이 수립되는 시기에 국립공원공단 내 국립공원연구원이 동시에 자연공원기본계획 수립 연구팀과 협력하여 국립공원 기본계획을 수립하도록 하고 익년도에 이를 기반으로 공원별 보전관리계획을 수립하도록 함

현체계

개선 방향 그림 47. 국립공원 보전관리계획 수립체계의 개선방향

 단, 현재는 2022년도에 모든 국립공원에 대한 10년간의 보전·관리 기본계획을 수

립한 바 있음

현재 계획기간 : 2023~2032년으로 10년간이므로 당시 수립된 모든 계획을 통합하여

비교 분석하는 연구를 수행한 후 국립공원 기본계획 수립에 대한 필요성을 좀 더 명

확하게 판단하여 진행하도록 함

 연구의 시행시기는 2025~2026년 사이에 연구사업을 시행한 후 판단하도록 하되

현재의 체계를 개선하는 부분이 제시될 필요가 있음 필요시 2027년에 국립공원 기본계획을 수립한 후 이를 기반으로 공원별 변경 기본계 획(보전·관리 기본계획 시행 5년차)을 수립하면 제2차 공원 보전·관리 기본계획의 하 반기 계획에 적용할 수도 있음

다) 보호지역 적정(최소)수준 관리계획 정책추진 필요성

육상보호지역 중

관리를 시행하는 것은 현실적으 로 매우 어려우나 보호지역에 대한 관리가 부실하게 이루어지거나 방치하는 형태

역시 매우 심각한 문제를 야기함

보호지역에 대한 관리를 거의 하지 않는 경우 보호지역에 대한 잘못된 인식을 심어 줄 수 있으며, 보호지역에 발생하는 자연적·인위적 위협요인을 적절하게 관리하지 못

하는 상황이 발생함

보호지역 관리에 대한 필요성이 없다고 인식됨으로 인해 보호지역에 대한 관리인력 과 재원이 지속적으로 감소할 수 있음

 따라서 이를 보완하는 방안으로써 보호지역에 대한 적정수준의 관리계획을 수립할 필요가 있음

적정수준은 반드시 최소수준은 아니지만 집중적인 관리가 필요한 보호지역에 비해서

는 인력과 재원의 투입이 낮은 수준이므로 ‘적정수준’과 ‘최소수준’ 관리계획이란 용 어를 혼용하여 사용하여도 무방함

정책추진 방향  적정수준 관리계획은 몇 가지 원칙을 기반으로 계획을 수립하는 것이 필요함. 즉, 세부적인 계획을 통해 특정한 사업을 추진하는 것보다는 원칙에 기반에 사업체계 를 설정하고 사업 추진시 기존에 제작된 보호지역 관리매뉴얼에 기반하여 사업을 추진하는 것임

 보호지역과 관련된 원칙은 여러 가지가 있을 수 있으나 보호지역 관리계획을 수

립할 때는 상기 3가지 원칙65)을 중심으로 계획수립을 시행할 필요가 있음

온전성 지향 : 보호지역이 온전하도록 서식지의 훼손 또는 파편화를 방지해야 하며

위협요소를 억제하고 제거해야 함. 즉, 보호지역의 가치를 떨어뜨리는 일체의 사업을

지양해야 함

다양성 보전 : 보호지역은 생물다양성의 보전이란 궁극적 목표를 갖고 있으므로 다양

성에 악영향을 미치는 관리는 하지 않아야 함

지속가능성 : 보호지역의 관리에 있어 활용이 불가피하게 발생하는 경우 보호지역의

지속가능한 방식으로 활용이 이루어져야 함

이밖에도 공정하고 생태적인 관리, 효과적인 관리 등도 고려할 수 있음

 한편, 부처별로 보호지역 적정 관리계획 수립을 접근하는 방법도 가능함

환경부 : 자체적으로 적정수준 관리계획 수립하되,

육상보호지역 제도 개선방안 연구

은 상태임. 단, 자연유산의 보전 및 활용에 관한 법률에 제시된 「자연유산 보호계획」

을 「자연유산 보호 기본계획」으로 변경하여 부적절한 용어로 인해 오해가 발생하지

않도록 할 필요가 있음

국토교통부 : 환경부와 산림청이 함께 참여하여 수립하거나 특정 부처에서 위탁 관리

시행

(3) 보호지역 사업체계 정비

가) 보호지역 사업체계 정비

정책추진 필요성

 사업체계는 보호지역의 지정목적과 가치를 보전하거나 증진시키는 중요한 분야로

서 보호지역의 보전과 관리에 있어서 핵심적인 체계라고 할 수 있음. 하지만 현재 대다수 보호지역에서 추진되는 사업은 별도의

하는 상황이 대부분의 상황임

상황으로 인해 국립공원을 제외하면 대부분의 보호지역이 지정된 이후 적 절한 사업이 이루어지기보다는 대부분 최소 수준의 관리 또는 방치되는 상황이

종종 발생하고 있음

사업을 기피하는 현상이 보호지역 지정을 기피하는 현상과 연계되기도 함  국립공원의 경우 별도의 현장관리조직과 독립된 예산이 있어 나름의 체계66)가 설 정되어 있으나 이를 모든 보호지역에 적용하는 것은 현실적으로 어려움

표 33. 공원별 보전·관리계획 수립 가이드라인에 제시된 공원 전략체계

구분 추진전략 계획과제

희귀·멸종위기 야생동물 보전 및 복원멸종위기동물 복원 및 서식지 관리

희귀멸종위기식물 복원 및 자생지 관리

계곡 생태계 관리 종합계획

생물 유전자원 확보

공원자원 DB구축 및 모니터링기초 자원조사 및 모니터링 강화

지도기반자원 관리 및 활용

기후변화 대응 모니터링

보전 및 복원사업 모니터링

공원자원보전경관 및 문화자원 체계적 관리경관자원 특화관리

역사·문화자원의 체계적 관리

생태계복원 및 건강성 회복샛길 및 훼손지 복원

어느 정도는 확립되었다고 볼 수 있으며, 공공기관 경영평가를 참조할 수도 있음

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

생태축 연결 복원

계곡 수생태계 복원

외래동 식물 관리

식생군락 생태적 건강성 관리

산림병충해 예방 및 관리

연안생태축 보전·복원 강화해상공원 특성화 통합적 자원조사 및 DB구축

도서·연안 핵심생태축 보전 역량 강화

해상 자연경관, 역사문화자원 가치 향상

합리적인 행위허가 및 협의

국민과 함께하는 공원환경 개선

행위허가 공원사업 시행허가 및 사후관리

공원경계부 경관관리

불법·무질서 단속 및 예방

공원 마을 환경 개선

탐방객에 의한 쾌적한 공원 관리

무질서 환경오염의 근원적 예방점ㆍ비점오염원 관리 공원환경보호수질오염 대책 체계화

해안쓰레기 관리체계 구축

사유지의 합리적 관리

핵심지역 시설물 철거 및 정비

유관기관과 재난관리쳬계 구축

고품격 탐방프로그램 제공

및 교육기능 강화

유관기관 협력 산불예방 및 진화대책

수립과 장비확충

재난ㆍ재해 예방 및 복구 체계 구축

고품격 자연문화탐방 프로그램 제공

미래세대 취약계층 탐방 프로그램 강화

선택적 운영을 통한 탐방객 분산 탐방객 종합계획수립

지속가능한 이용선택적 입장료 징수 및 탐방예약제 강화

자연친화적 탐방 인프라 확충

탐방로 관리

이용 여건을 고려한 공원시설 관리 탐방 안전관리

수평형 자연문화 탐방인프라구축

지역주민과 함께하는 공원관리공원구역 내 마을 지원사업 추진

공원 인접 마을 경제활성화 협력

주민참여형 공원관리 활성화

지역사회협력국립공원 브랜드를 활용한 상가 활성화

지역사회와 상생하는 공원관리

공원관리 기반 선진화

주민참여형 문화활동 활성화

시민대학 특성화

지역사회 파트너십 구축

자원봉사자에 기반한 공원관리

공원관리시스템 구축 선진화 거점 관리시설 현대화 및 인프라 확충 계획 관리기반 확충 및현장관리 및 탐방서비스 업무 강화

조직문화 개선국립공원 홍보 활성화 방안

직원 처우개선 및 복리후생 강화

산업재해 예방 및 안전보장활동 강화

전문직무분야 인력 확충 및 인재개발



사업체계가 수립되는 경우 사업체계에 맞춰 진행된 사업의 실적을 파악할 수 있

어 적정한 사업의 추진과 배분이 이루어졌는지도 판단할 수 있음

정책추진 방향  부처별로 보호지역의 보전과 관리를 위한 사업체계를 수립하여 적정한 사업이 추 진될 수 있도록 하되 기존에 시행된 사업은 사업체계에 포함여부를 검토하도록

하고 사업체계 내 세부사업에 대한 매뉴얼 개발을 함께 진행함

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

 사업체계는 분야별로 다양하지만 보호지역의 관리원칙을 감안하여 사업의 체계를 확정하도록 할 필요가 있음 대다수 보호지역이 국립공원과 달리 별도의 예산과 별도의 조직체계를 갖고 있지 않 기 때문에 사업체계는 기존의 관리주체가 시행하는 사업의 체계에서 파생되거나 보 호지역을 관리하는 다른 관리청의 사업체계를 참고하여 수립할 필요가 있음

나) 보호지역 사업매뉴얼(지침) 제작

정책추진 필요성

대한 적절한 사업은 보호지역의 가치를 보전하고 증진시키는데 도움이

될 수 있지만 사업체계가 수립되어 있지 않은 보호지역이 대부분인 것은 물론이

고 각 사업에 대한 매뉴얼도 수립되어 있지 않아서 현장관리자의 사업 시행이 매 우 소극적으로

1단계 : 관련 문헌과 기존에 제작된 매뉴얼(지침) 등을 검토함. 사업체계에 맞춰 사업 매뉴얼을 제작하도록 하되 기존에 수립된 다양한 매뉴얼을 검토하는 것부터 시행할 필요가 있음

2단계 : 사업매뉴얼 제작 우선순위 선정, 우선 제작할 매뉴얼을 선정하고 진행함. 특

히 매뉴얼 제작은 시리즈로 제작되는 것이 필요함(보호지역 관리 매뉴얼 1, 2, 3… 편)

3단계 : 사업매뉴얼을 제작하고 이를 기반으로 사업을 시행하도록 함. 단, 사업매뉴얼 은 지속적으로 개선할 수 있도록 개선 프로세스를 포함하도록 함

 단, 매뉴얼의 제작 시 유의해야 하는 사항이 있음 매뉴얼의 경우 개선프로세스가 작동되도록 하기 위해서 매뉴얼에 버전과 제작시점을

반드시 연계해 작성할 필요가 있음 예) 환경부와 국립생태원이 제작한 멸종위기 야생생물 표준 복원 가이드라인은 제작 의 시점을 알 수 없음 추가 지원사업_보호지역 관련 법률에

선순환 구조를 만들기 위

해서는 보호지역 관련 법률에 매뉴얼과 지침이 포함되도록 하여야 함

 예를 들어 보호지역 기본법(또는 특정 보호지역 관련 법률)에 보호지역 관리를 위 한 지침을 명시하되, 관련 지침의 작성 요소를 사전에 선정할 필요가 있음 예) 제OO조(산림보호지역 산림관리) ① 산림보호지역 내 산림관리는 산림청 훈령 1502호 ‘숲가꾸기 설계·감리 및 사업시행 지침’에 따르되 시행하는 사업에 따라 산림 청 지침 제250810호 ‘보호지역 사업 매뉴얼’을 따른다.

[전략 4] 현장관리조직 분야 제도 개선

1) 정책방향과 추진방안

정책방향 현행 개선방향

∙ 모호한 보호지역 관리수준⇒보호지역 관리등급의 적용

∙ 현장관리조직 부족⇒부처별 현장관리조직 및 통합 관리조직 구성

∙ 환경부 산하 현장관리조직⇒보호지역 부처 공동 현장관리조직 개편

4-1.

4-2. 보호지역 현장관리조직 강화

4-3. 국립공원공단 개선방안

• 부처별 보호지역 현장관리조직 신설

• 보호지역 통합 현장관리조직 신설

• 국립공원공단 경영목표 변경

• 국립공원공단 경영실적평가지표 변경

• 위탁경영 매뉴얼 제작 및 위탁경영 실시

• 국립공원공단 조직개편

• 국립공원공단 인사교류 강화

2) 세부 과제 추진계획

(1) 보호지역 관리등급 설정67)

정책추진 필요성

 보호지역의 적정 관리수준을 설정해 운영함으로써 투입될 인력과 재원 및 정책의 효율성을 높일 필요가 있음

 보호지역의 관리목표의 통일성을 위해 위계 설정 과정에서 국제적 기준인 IUCN

카테고리를 적용하는 것이 전세계 보호지역 정책과 보조를 맞추는 차원에서 바람

직할 수 있음

 단, IUCN은 보호지역 카테고리가 보호지역의 보존의 정도를 일부 나타내기도 하

지만 등급을 나타내는 것은 아니라고 제시하였음 하지만 현실적으로 부족한 인원과 재원을 감안하면 현장 관리에 있어서 관리의 수준

을 설정하는 것이 필요함

정책추진 방향

 IUCN 카테고리 분류 과정에서 관리등급 분석을 함께 진행하는 것이 필요함

 보호지역 관리등급의 기준은 다양한 방안을 통해 제시할 수 있으나 보호지역 기

본계획 수립 여부와 현장관리조직, 예산의 독립성 등을 고려한 것은 다음과 같음

 즉, 관리등급을 설명하면 다음과 같음(1~4등급은 기본계획을 수립하는 보호지역)

1등급 : 해당 보호지역만을 관리하기 위한 독립적이고 전문적인 조직이 있으며 보호

지역별로 적극적 관리가 이루어지는 지역으로 국내는 국립공원이 해당함

2등급 : 해당 보호지역만을 관리하기 위한 독립적이고 전문적인 조직이 있으나 보호 지역별로 소극적 관리가 이루어지는 지역으로 국내에는 해당하는 보호지역이 없음

3등급 : 독립적이지는 않지만 보호지역을 관리하기 위한 조직이 구성되어 있고 보호

지역별로 관리가 이루어지는 지역으로 국내에는 도립/군립공원이 있으며, 일부 도립 및 군립공원은 3등급에 해당하지 않을 수 있음 4등급 : 보호지역을 관리하기 위한 조직이 구성되어 있으나 해당 보호지역만을 관리

하는 것이 아닌 경우로서 대다수 보호지역이 이에 해당함(생태·경관보전지역, 야생생 물보호구역, 백두대간보호지역, 산림유전자원보호구역, 천연보호구역, 천연기념물 등) 5등급 : 별도의 기본계획이 없는 보호지역(실행의 기준과 방향이 없는 보호지역)

67) 법률 분야 제도

표 34. 관리등급 판별 기준 적용의 예시

관리등급 기준

보호지역 통합 기본계획이 수립되는가?

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

대상 보호지역

자연공원, 야생생물보호구역, 백두대간보호지역, 산림 유전자원보호구역, 천연기념물

광역기본계획이 수립되는가?산림유전자원보호구역, 야생생물보호구역

보호지역별 기본계획이 수립되는가?국립공원, 생태·경관보전지역, 백두대간보호지역

독립적인 현장관리조직이 있는가?국립공원

보호지역 전문조직인가?국립공원

안정적이고 독립적인 예산이 지속되는가?국립공원

적응형 관리를 지향하는가?자연공원, 야생생물보호구역, 백두대간보호지역

최소한의 개입을 지향하는가?

생태·경관보전지역, 산림유전자원보호구역, 천연기념 물

관리

1 해당 보호지역만을 관리하기 위한 독립적이고 전

2

3

문적인 조직이 있으며 보호지역별로 적극적 관리

가 이루어지는 지역 국립공원

해당 보호지역만을 관리하기 위한 독립적이고 전

문적인 조직이 있으나 보호지역별로 소극적 관리

가 이루어지는 지역 -

독립적이지는 않지만 보호지역을 관리하기 위한 조직이 구성되어 있고 보호지역별로 관리가 이루

어지는 지역

4 보호지역을 관리하기 위한 조직이 구성되어 있으 나 해당 보호지역만을 관리하는 것이 아닌 경우

도립/군립공원

생태·경관보전지역, 야생생물보호구역, 백두대간보호지역, 산림유전자원보호 구역, 천연기념물(천연보호구역 포함) 5별도의 기본계획이 없는 보호지역-

 단, 관리등급을 구분하는 것은 보호지역을 향후에 어떻게 관리할 것인가보다는 현 재 관리수준을 기준으로 구분하는 것이 필요하며, 이를 수정하는 것은 상기 기준 의 특정 요소들을 충족한 후 등급을 변경하는 것이 필요함

(2) 보호지역 현장관리조직 강화

가) 부처별 보호지역 현장관리조직 신설

정책추진 필요성

 보호지역 관리는 기능과 구조가 복잡한 생태계에 대한 관리이므로 고도의 전문성 과 독립성이 필요함

 현재 국립공원을 제외한 모든 보호지역이 복잡·다양한 업무를 맡고 있는 부처 조

직 내에서 인사이동에 의해 관리의 전문성이 영향을 받는 상황으로 보호지역 관

리를 통한 생물다양성 보전과 증진에 어려움이 발생하고 있음

 또한, 보호지역의 특성상 부처나 지자체

현상이

적으로 매우 어려운 상황이나 부분적으로는 시도할 수 있는 방식이 있음

 부처별 현장관리조직을 구성하는 것은 전문성 한계와 부처간 갈등이 지속될 우려

있으나 소속 부처와의 유기적 협조가 용이하며 보호지역 정책의 변경에 대한 취

약성이 적은 장점이 있음

 환경부 환경부의 경우 기존에 있던 조직인 국립공원공단을 활용하여 생태·경관보전지역과 야

생생물특별보호구역을 관리하는 것이 가능함

특히 야생생물특별보호구역은 단 1개소에 불과하여 신속하게 국립공원공단에 관리를 위탁하여도 무방함. 단, 법적인 근거 마련은 필요함

단, 환경부의 경우 산림청의 지방산림청, 국유림관리소로 연결되는 현장관리조직체계

와는 달리 지방유역환경청까지만 조직을 구성하고 있으며, 보호지역의 면적과 종류가

매우 많기 때문에 국립공원공단 이외의 현장관리조직을 신설하는 것은 매우 어려울 것으로 판단됨

 산림청 산림청은

있는 면적이 국토면적의 최소 16.5%(국유림)에서 최 대 63.1%(산림면적 전체)를 관리하고 있는 점을 감안하면 현재의 조직을 일부 분할하 여 보호지역만을 위한 현장관리조직의 신설은 쉽지 않음

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

따라서, 보호지역 현장관리조직을 신설하기 위해서는 5개 지방산림청 산하에 보호지

역을 담당하는 조직을 신설하여 운영하는 것도 고려할 수 있으며, 이를 지방산림청

직속으로 구성하는 방안이 바람직할 수 있음

이와 같은 조직의 구성과 운영을 위해서는 산림청의 행정조직 개편도 함께 이루어질

필요가 있으므로 전술한 행정조직 개편의 내용에서 제시한 바와 같이 보호지역 전담

부서인 산림보호지역과의 신설도 함께 이루어질 필요가 있음

 국가유산청

국가유산청은 설치를 시행 중인 국립자연유산원 조직체계 확정 과정을 확인해야 하

는 상황인데, 자연유산법의 핵심 원칙에 「보존」이 포함된 것을 감안할 필요가 있음

또한, 보호지역 면적 중 천연기념물(1,192.2㎢)은 천연기념물 보존을 위한 완충구역으 로서의 면적으로 일반적 보호지역과는 다소 다른 성격이라고 할 수 있음 따라서 생태계 보호를 목적으로 하는 보호지역이라고 판단할 수 있는 천연보호구역 (456.32㎢), 명승(226.71㎢) 정도가 일반적인 보호지역으로서 특징을 갖고 있는데, 이 는 국립공원 전체 면적(6,870.22㎢)의 약 10% 수준이며, 단일 보호지역인 백두대간보 호지역(2,646.00㎢)의 25% 수준임 즉, 상대적으로 적은 면적을 감안해 국립자연유산원 내 현장관리조직을 구성하여 운 영하는 것도 가능할 수 있음

아울러 아직 설립이 되지 않았으나 자연유산법에 제시된 천연보호구역 관리사무소가 설치되는 경우 실제 관리의 범위를 천연보호구역에 한정하지 않고 관리의 권역을 설 정해 자연유산 기반 보호지역 전체를 관리하는 것도 고려해 볼 수 있음

특히, 국립공원공단과 같은 위탁기관에 의한 보호지역 관리방식이 생태계의 ‘보존’이 란 측면을 강조하는 국가유산청의 정책기조에는 부합하지 않을 수 있다는 점도 고려 해야 함

나) 보호지역 관리조직 신설68)

정책추진 필요성

 보호지역의 관리는 복잡한 기능과 구조를 갖고 있는 생태계에 대한 이해를 기반 으로 고도의 전문성을 갖고 있는 조직 또는 기관에 의해 관리가 이루어질 필요가 있음  현재는 환경부와

이해도를 판단하는 것은 어려운 일이나 보호지역에서 끊임없이 발생하고 있는 개발 행위가 이들 부처에 의해 완전하게 통제되거나 관리되지 못하고 지속적으로 발생하 고 있는 상황을 감안하면, 부처의 의지나 통제력이 높지 않다는 것을 알 수 있음 특히 대표적인 사례로서 설악산 오색케이블카의 허가로 인해 수많은 지자체가 보호

지역에 대한 케이블카 사업을 추진하는 상황이 초래된 것과 평창올림픽 이후 가리왕 산 알파인스키장 복원사업의 미진한 추진상황 등으로 인해 국가정책의 신뢰도 문제

가 발생하는 상황 등을 보면 정부의 의지와 보호지역에 대한 이해도를 확인할 수 있 음  한편, 보호지역을 전문적으로 관리하고 있는 국립공원공단이 있으나 공단 역시 현 재의 예산과 인력 수준으로 대다수

36. 보호지역 관리 전문조직의 신설

• 보호지역 정부조직을 편성함으로써 보

호지역에 대한 정부의 정책기조가 획기

적으로 변경됨

• 정부조직으로 구성하는 경우 책임성 있

는 관리가 가능함

• 국가기관으로서 정책에 대한 직접적 계

장점

단점

획부터 실행, 평가 등을 토대로 보호지

역(생물다양성)에 대한 체계적이고 효율

적인 집행이 가능함

• 국가기관으로서 국가의 생물다양성 및

보호지역 관련 정책에 직접적인 영향을

미칠 수 있음

• 정부조직을 새롭게 구성하는 것의 어려

움이 있고 조직 구성 과정에서 부처 간

갈등이 크게 발생할 소지가 매우 높음

• 보호지역에 대한 전문성이 낮기 때문에

보호지역 관리수준의 향상에 상당한 시

간이 소요될 수 있음

• 보호지역 개발행위 등에 대한 방지효과

가 기존 여러 부처체제에 비해 약해질

소지가 있음

실현가능성 • 현실적으로 정부조직을 신설하는 것은 매우 어려움

특정

보호지역 전담부처로 변경 하는 방식을 적용할 수 있음

• 기존에 있는 조직을 토대로 확대하는 방식이므로 실현가능성이 상대적으로

높은 편임

• 보호지역 관련 전문성을 지니고 있는

조직이기 때문에 역량강화에 필요한 기 간이 상대적으로 짧아 즉각적인 효과를

볼 수 있음

• 조직 확대를 단계적으로 수행하면서 단 계별 목표를 설정할 수 있음

• 보호지역 전체를 관리하는 조직으로 확

대하는 것은 과도하게 비대해지므로 현

실적으로 어려움

• 조직의 독립성이 취약하여 정책의 방향

이 외부 영향에 심하게 변동될 소지가

높음

• 국립공원공단의 관리가 탐방객 및 시설 위주 관리가 주를 이루고 있어 개선되

지 않을 경우 보호지역의 생물다양성 보전에 있어 심각한 문제 소지가 있음

• 기존에 있는 조직이므로 상대적으로 가 능성이 높음 보완 방안

• 부처별 보호지역 현장관리조직을 운영

하는 방안도 가능함

국립공원공단을 보호지역관리공사로 확 대하여 주요한 보호지역을 선정해 관리 하도록 함 • 보호지역 관리원칙 및 보호지역 기본법 등을 통해 기관의 정책방향 일관성을 유지하도록 함

정책추진 방향



제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

보호지역 관리(청) 신설 방식은 두 가지 방식으로 접근할 수 있는데 첫 번째는 육 상보호지역 관리 주무부처인 환경부, 산림청, 국가유산청 등에 의한 공동 관리(청)

을 신설하는 방안으로 전문성을 극대화할 수 있으나 보호지역의 보존이란 측면에 서 취약성이 발생할 소지도 있음. 두 번째 방안은 기존에 있던 국립공원공단의 조

직을 확대하고 역량을 강화하여 추진하는 방안이 있음

 이상의 방식을 통해 보호지역 관리조직을 구성할 수 있을 것으로 판단됨

두 가지 방안 이외에도 부처 산하 보호지역 현장관리조직을 편성하거나 강화하는 방

안도 충분히 가능함

이 정책의 핵심은 보호지역 관리의 전문성을 보다 강화하는 동시에 국립공원에만 한

정된 전문관리를 보다 확장하는 것임

(3) 국립공원공단 개선프로세스 시행

 국립공원공단은 우리나라에서 가장 전문적인 보호지역 관리조직으로 그 책무가 막 중함에도 불구하고 국립공원 생태계 및 경관을 훼손하는 행위가 여전히 지속되고

있으며, 이를 막지 못하는 상황으로 다양한 현상을 통해 확인할 수 있음 국립공원을 대상으로 많은 지자체에서 각종 개발계획을 수립하고 시행하는 상황으로 산악열차 조성을 위한 계획 추진과 케이블카 설치에 대한 논의 등이 계속되고 있으 며, 최근 설악산 오색삭도 설치에 대한 허가가 이루어지며, 지속적인 개발압력을 가 할 경우 국립공원에서도 개발행위가 가능하다는 신호를 많은 지자체와 개발 주체에 게 준 상황이라고 할 수 있음

한편, 보고서 본문에서 제시한 바와 같이 2023년에 새롭게 지정된 팔공산국립공원을 제외하고 한해 증가한 탐방로 개수가 2018~2022년까지 5년간 증가한 12개 노선보다 두 배가 많은 24개의 노선이 증가함. 팔공산을 포함하는 경우 69개 노선이 증가 무등산국립공원이 지정되기 전 국립공원 탐방로 밀도69)는 6.09m/ha이었으나 최근 지

정된 3개의 국립공원 탐방로 밀도는 무등산국립공원이 21.88m/ha, 태백산국립공원이 11.18m/ha, 팔공산국립공원이 10.73m/ha로서 탐방로 조성이 과도하게 증가하고 있음 국립공원 탐방객은 코로나19로 인해 2019년 4천3백만명 정도에서 2020년 3천5백만 명 정도로 급격히 감소하였으나 이후 매년 다시 꾸준히 증가하여 2023년은 3천9백5 십만명 수준임 불법행위 단속 건수도 증감이 다소 있으나 2019년부터 2023년까지 15,146건으로 연 간 3천여 건의

육상보호지역 제도 개선방안 연구

 또한, 국립공원 현장에서 발생하는 불합리한 정책이 본사 차원에서 통제되고 있지 도 못하거나 보호지역 보전이란 기조에 부합되지 않는 사례도 다수 확인됨

 대한민국의 보호지역 관리체계의 향상을 위해서는 유일한 보호지역 현장관리조직

인 국립공원공단에 대한 적극적인 개선작업이 필요함

가) 국립공원공단 경영목표 변경

정책추진 필요성

 국립공원공단의 개혁작업과 관련해서 가장 먼저 조정이 필요한 사항은 국립공원공

단 경영목표의 변경을 통해 접근할 필요가 있음

국립공원공단 경영목표는 경영실적평가와도 연관이 있음

 한편, 국립공원공단의 경영목표에서 빠르게 개선이 필요한 사항은 ‘탄소중립’과

정책추진 방향



제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

국립공원공단 경영전략체계에 포함된 국립공원공단 미션, 비전, 핵심가치 등은 보 호지역을 보전하는 조직이자 많은 국민들이 방문하는 보호지역으로서 바람직하다

고 할 수 있음

 다만, 경영목표와 전략방향, 전략과제의 내용 중 탄소중립과 관련된 사항은 전반

적으로 개선될 필요가 있음

탄소중립과 관련한 노력은 지속되어야 하고 항상 강조해야 하지만, 국립공원은 탄소

중립을 위한 노력이 핵심적 요소가 되기 어려운 구조적인 문제가 있음. 특히 탄소중

립에 대한 내용을 경영목표 단계에서 과도하게 설정하는 경우 부적절한 사업의 기획 과 추진으로 이어질 수 있음  실제로 2022년

확대

나) 국립공원공단 경영실적평가지표 변경

정책추진 필요성  국립공원공단은 1987년 07월 01일 설립되었으며 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조에 의해 지정된 공기업 및 준정부기관 중 준정부기관으로서 기획재정부를 통해 정부업무평가를 받게 됨

준정부기관이란 직원 정원이 300명, 총 수입액이 200억원, 자산규모가 30억원 이상 이면서, 총수입액 중 자체수입액이 차지하는 비중이 50%(기금관리기관은 85%) 미만

인 공공기관임

준정부기관은 기금관리형 준정부기관과 위탁집행형 준정부기관으로 나뉘며 국립공원

공단은 위탁집행형 준정부기관임

 모든 공기업과 준정부기관은 이들 평가를 우수하게 받기 위해 기관의 정책이나 사업을 평가체계에 맞춰 조정하도록 되어 있음

한편, 위탁집행형 준정부기관의 평가 배점은 경영관리 45점, 주요사업 55점으로 공기 업(경영관리 55점, 주요사업 45점), 기금관리형 준정부기관(경영관리 50점, 주요사업 50점)에 비해 사업 부문의 배점이 높음

 국립공원공단 역시 이들 체계에 맞춰 공단의 정책기조나 사업의 방향이 설정되어 있음

1. 공원자원 보전·협력사업23 (1) 생태계 건강성 지수 향상률9 (2) 공원자원 훼손행위 예방 노력5 (3) 공원자원 보전·협력사업 성과관리의 적정성9

2. 공원탐방사업 16 (1) 국립공원 탐방 공공성 강화7 (2) 지속가능한 공원탐방 정책 추진노력* 3 (3) 공원탐방사업 성과관리의 적정성6

3. 재난 및 안전관리사업11 (1) 탐방객 안전사고 감소율7 (2) 재난 및 안전관리사업 성과관리의 적정성4

4. 주요사업 계량지표 구성의 적정성 및 목표의 도전성 55 합계243155 표

출처: 기획재정부(2021~2023) 공공기관 경영평가편람

표

38. 2024년도 국립공원공단 주요사업 평가기준

* 2021년과 2022년도의 평가지표명은 「탐방문화 개선정책 추진노력」이었음 지표명

가중치 합계 비계량 계량

1. 공원자원 보전·협력사업21 (1) 생태계 건강성 지수 향상률8 (2) 공원자원 훼손행위 예방 노력5 (3) 공원자원 보전·협력사업 성과관리의 적정성8

2. 공원탐방사업 19 (1) 국립공원 탐방 공공성 강화7 (2) 지속가능한 공원탐방 정책 추진노력5 (3) 공원탐방사업 성과관리의 적정성7

3. 재난 및 안전관리사업10 (1) 탐방객 안전사고 감소율6 (2) 재난 및 안전사고 예방사업 성과관리의 적정성4

4. 주요사업 계량지표 구성의 적정성 및 목표의 도전성 55 합계243155

출처: 기획재정부(2024) 공공기관 경영평가편람

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

 국립공원공단은 2021년부터 2023년까지의 배점체계가 동일하였으나 2024년 배점 의 체계가 변동되어 주요사업 분야 중 탐방객 관리의 배점이 크게 오름 생태계 건강성 지수 향상률의 배점이 9점에서 8점으로 감소함

공원자원 보전·협력사업 성과관리의 적정성이 9점에서 8점으로 감소함

탐방객 안전사고 감소율의 배점이 7점에 6점으로 감소함

지속가능한 공원탐방 정책 추진노력의 배점이 3점에서 5점으로 증가함 공원탐방사업 성과관리의 적정성의 배점이 6점에서 7점으로 증가함

 2020년도 국립공원공단 주요사업의 평가지표는 공원자원 보전·보호사업이 26점이

었으나 2021년부터는 23점으로 2024년에는 21점으로 줄어듦

반면 공원탐방사업(2021년까지는 탐방문화 개선사업으로 제시)은 2020년에 13점에서 2021년부터는 16점으로 2024년에는 19점으로 증가함

정책추진 방향  기획재정부에서 국립공원공단 주요사업을 크게 ‘공원자원 보전·협력사업’, ‘공원탐

방사업’, ‘재난 및 안전사고 예방사업’으로 제시하고 있는데 이 중 ‘공원자원 보전·

협력사업’을 가장 핵심적 사업으로 평가하고 있기 때문에 가장 높은 배점을 부여 하였음

 하지만 점차 국립공원의 방문객인 탐방객 관리에 더 초점이 맞춰져 점차 배점의

변화가 발생하였음

2020년도에는 ‘공원자원 보전·협력사업’과 ‘공원탐방사업’의 배점이 각각 26점과 13점 이었으나 이후 23점과 16점, 2024년도에는 21점과 19점으로 변화하여 보호지역의 핵

심사업이 탐방객 관리로 변화된 것으로 보임 탐방객 안전관리까지를 포함하면 2024년 현재 공원자원의 보전 및 협력사업은 21점, 탐방객 관리와 안전관리가 29점인 상황임

 따라서 신속하게 보호지역의 핵심적 가치인 생물다양성의 보전과 가치증진 부문을 보다 강화하도록 하여 국립공원의 정책기조를 공단 설립목적에 부합하도록 조정해

 즉, 보호지역의 관리범위를 확대하기 위해 주체적으로 노력하는 것이 아니라 지정 된 국립공원만을 관리하는 수동적인 조직형태를 이루고 있음

 하지만 환경부는 국립공원공단의 역량을 활용하고 도립 및 군립공원의 관리를 보

다 체계적으로 수행하기 위해서 2016년 5월 29일 자연공원법 제80조(권한의 위

임·위탁)를 개정하여 국립공원공단이 도립 및 군립공원의 위탁관리가 가능하도록 하였음

 하지만 현재 국립공원공단이 위탁하여 관리를 시행하는 경우는 단 한 곳도 없으

며, 일부 자연자원조사를 위탁해 수행하는 정도임

 따라서 국립공원공단의 역할 확대 및 보호지역 정책에 대한 기여를 하기 위해서

는 위탁경영을 일정 부분 강제할 필요가 있음

정책추진 방향

 국립공원공단의 위탁경영이 거의 이루어지지 않는 것은 위탁경영을 수행할 수 있

다는 법률적 근거와는 달리 위탁경영의 필요성이 거의 없기 때문임

 따라서 국립공원의 지정과정이나 절차를 보다 강화할 필요가 있으며, 이들 지정과

정이나 절차에 국립공원공단의 다음과 같이 위탁경영에 의한 역량을 기준에 포함 하는 방안을 추진할 필요가 있음

국립공원은 가급적 도립 및 군립공원 또는 다른 보호지역으로 지정된 이후 위탁경영

을 통해 보호지역 관리를 일정한 기간 이상 수행하고 평가를 거쳐 특정 등급 이상을

받는 경우 국립공원이 지정가능하도록 지정의 절차를 보완하는 것도 필요함 국립공원공단이 일정한 개소 이상의 보호지역을 위탁하도록 강제하는 것도 필요함. 즉, 2030년까지 5개 이상의 보호지역을 위탁하도록 하여 자체적인 관리역량 강화는 물론이고 보호지역의 품질향상에 실질적인 기여를 하도록 해야 함  또한, 보호지역의 위탁경영 매뉴얼을 제작하여 보호지역의 위탁관리에 대한 적극 적 노력을 요구해야 하며, 이들 실적을 경영평가지표에 포함시킬 필요가 있음 실적을 위한 위탁경영이 이루어지지 않도록 평가가 필요함

추가 지원사업_국립공원별 평가

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

을 의미함

 즉, 보호지역 지정에 따른 생물다양성의 보전과 증진 효과에 대한 검증작업을 시

행하는 것과 보호지역에 발생하는 위협요소에 대한 적절한 관리가 이루어지는지에

대한 평가를 통해 보호지역의 관리수준을 평가할 필요가 있으며, 이들 정보를 공

개하는 것이 필요함

라) 국립공원공단 조직개편

정책추진 필요성  현재 국립공원공단 인력은 약 2천 6백여 명으로 산림청의 2천 8백여 명과 비교하

여 큰 차이가 없을 정도로 큰 조직이라고 할 수 있음

 국립공원공단은 보호지역의 현장관리를 핵심적으로 수행하는 조직이나 현재 전체 인력 중 약 10% 정도가 본사에서 근무를

대규모 조직인만큼 행정조직이 당연히

인력을 줄여서 현장 관리를 강화하는 방향으로 조직을 개편할 필요가 있음

정책추진 방향

 국립공원공단 조직개편은 세 가지 방향으로 추진하도록 함

 첫째, 인력의 재배치를 통해 국립공원공단 현장관리 역량을 보다 강화하는 방향으 로 개선해 나가도록 함

국립공원공단 전체 인력 중 10% 이상(약 250명)이 본사에 배치 중으로 해당 인력을

줄이고 현장 관리조직 인력 강화하도록 함

위탁운영의 추진과 보호지역 관리기관의 역량강화를 위해 인력 확대를 동시에 추진

하는 방안도 필요

 둘째, 국립공원연구원 등 연구기관의 위상 제고

연구기관의 위상 제고를 통해 국립공원공단 역량 강화를 추진할 필요가 있음 본사 인력의 재배치

마) 국립공원공단 인사교류 강화

정책추진 필요성

 국립공원공단이 관리하는 지역이 산림청 소관 국유지 및 산림청 소관 보호지역이

거나 천연기념물, 천연보호구역 등으로 지정되어 있는 경우 협력체계가 매우 중요

 하지만 현재는 환경부 산하기관으로서 환경부와의 협력체계만 구축되어 있어 타

부처와의 협력체계가 매우 취약함

정책추진 방향

 국립공원공단, 산림청, 국가유산청 간 인사교류 시행을 통해 다양한 부처와의 협

력체계를 강화하도록 할 필요가 있음

 특히 조직 내 타 부처와의 협력을 담당하는 조직을 구성해 인사교류를 강화할 필

요가 있음

추가 지원사업_국립공원공단 기반 보호지역 관리 전문조직으로의 변화

 본 연구에서 보호지역 관련 전문조직의 양성을 보호지역 관리청과 기존의 전문조 직 확대방식 등을 제시하였음

 이 중 국립공원공단 기반 보호지역 관리 전문조직으로의 변화를 위해서는 몇 가 지 논의가 이루어져야 함

 첫째, 국립공원공단 기반 보호지역 관리 전문조직으로의 변화 연구

충분한 연구를 통해 다양한 보호지역 관리를 위한 기관으로의 변화 가능성 및 방법

론 연구

 둘째, 국립공원공단의 독립성 확보방안

특정 부처 단독 통제로 인해 국립공원공단에 발생하는 문제 해결

 셋째, 국립공원공단의 생태계 보전의지 확보방안

특정 정부에 의해 생태계 보전에 대한 입장의 변화 발생을 억제하는 방안

 넷째. 연구기능의 제고 방안

부족한 연구인력과 미흡한 투자를 보완하는 방안

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

[전략 5] 평가/환류 분야 제도 개선

1) 정책방향과 추진방안

정책방향

현행 개선방향

∙ 미흡한 관리효과성평가⇒관리효과성평가 확대 및 질적 향상

∙ 개별 관리효과성평가⇒다양한 방식의 관리효과성평가 시행

∙ 관리효과성평가 반영 미흡⇒관리효과성평가 환류체계 강화

∙ 부족한 시민참여⇒시민참여 확대방안 시행 세부 추진사업

• 관리효과성평가 공개제도

5-1. 관리효과성평가 개선

5-2. 관리효과성평가 체계 정비

5-3. 시민참여 강화

• 관리효과성평가 기법 워킹그룹 운영

• 관리효과성평가 대상 확대

• 관리효과성평가 광역평가제도

• 부처별 환류체계 정비

• 거버넌스의 단계적 접근

• 보호지역 시민과학자 운영 활성화

주요 지표

주요 지표 내용

∙ 관리효과성평가

2027년까지 관련 법률에 근거 조항 삽입

2030년까지 전체 보호지역 대비 70% 시행

∙ 관리효과성평가 환류체계2027년까지 환류체계 관련 법률 근거 마련

∙ 보호지역 전문위원 운영부처별로 보호지역 전문위원 운영(환경부, 산림청 대상)

∙ 시민과학자 운영보호지역 시민과학자 운영

2) 세부 과제 추진계획

(1) 관리효과성평가 개선

가) 관리효과성평가 공개제도

정책추진 필요성

 관리효과성평가는 보호지역 관리에 대한 종합적인 평가제도로서 문서상으로만 존

재하는 보호지역에 대한 우려로 1992년 제4차 세계공원대회에서 보호지역 관리를

위한 4대 주요정책 중 하나로 ‘관리효과성’이 선정되었으며, 보호지역의 관리효과

성 모니터링을 위한 체계개발을 세계자연보전연맹(IUCN)에 권고하였고 IUCN 세

계보호지역위원회(WCPA; World Commission on Protected Areas)에서 ‘보호

지역 관리효과성평가 틀’을 개발하였음(허학영과 권헌교, 2012)

 전세계적으로 유사한 기준에 의해 평가가 이루어지는 방식이기 때문에 관리효과성

평가를 공개해 보호지역에 대한 비교평가가 이루어질 수 있어야 함 이곳에서 공개라 함은 국내 보호지역에서 이루어지는 평가결과 등을 부처 간 공유해

야 함을 의미하는 것으로 단계적으로 공개를 확대하는 것도 가능함

 이미 국내에서 수행되고 있는 관리효과성평가 결과 중 일부 자료는 유엔환경계획 (UNEP) 세계보전모니터링센터(WCMC)의 Protected planet 홈페이지에 데이터가 제출되어 있음

즉, 국내 기관간 관리효과성평가 교류를 강화할 필요가 있음

정책추진 방향

 관리효과성평가제도가 시행되는 부처는 현재 환경부(국립공원)와 산림청(산림유전 자원보호구역) 정도뿐임

2024년 산림청에서 백두대간보호지역에 대한 관리효과성평가를 시행하였으나 법적

근거는 없기 때문에 지속적으로 시행되는지에 대한 여부는 확인할 수 없음

 관리효과성평가 기법은 지속적으로 개선되어야 하며, 해당 평가결과가 실질적 효 과를 발생시키기 위해서는 관리효과성평가 결과가 일정 부분 공개되는 것이 필요 하며, 이를 기반으로 보완하는 과정이 계속되어야 함

나) 관리효과성평가 기법 워킹그룹 운영

정책추진 필요성

 관리효과성평가 기법은 정확한 정답이 있는 방법이 아니며, 부족한 지원상황 및

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

보호지역의 특성상 방법론은 다양하게 시행할 수 있음

 즉, 각 부처별 보호지역의 특성을 고려한 관리효과성평가가 필요하며, 약식70)의 평가체계 개발도 필요할 수 있음

즉, IUCN에서 제시하는 평가의 6가지 틀 ‘상황 또는 맥락’ 평가, ‘계획’ 평가, ‘투입’

평가, ‘과정’ 평가, ‘결과’ 평가, ‘성과’ 평가 등을 실시하는 과정으로 보호지역마다 평

가를 시행해야 하며 평가의 방식에 따라 상당한 시간이 소요됨

국립공원과 같이 개소 수가 23개에 불과하다면 체계적인 평가와 정밀한 평가가 가능

하지만, 야생생물보호구역이나 산림유전자원보호구역과 같이 수백 개 이상의 보호지 역으로 구성되어 있다면 모든 보호지역마다 시행하는 것은 상당히 어렵기 때문에 현 실적인 여건을 고려할 수밖에 없음

 따라서 관리효과성평가 기법을 개선하는 연구그룹이 필요함

정책추진 방향

 관리효과성평가 기법 개발 및 개선을 위한 전문가를 선정하여 관련 부처 전문가 간 논의하는 워킹그룹을 구성해 운영하도록 함

 현 상태에서는 환경부 국가생물다양성위원회 산하에 전문위원회 또는 분과위원회 형식으로 운영하되 국무총리실 산하로 국가생물다양성위원회가 구성되면 ‘보호지

역 분과위원회’ 산하 워킹그룹으로 운영하도록 함

(2) 관리효과성평가 체계 정비

가) 관리효과성평가 대상 확대

정책추진 필요성  관리효과성평가는 보호지역에 대한 종합적인 평가를 통해 보호지역의 관리품질 개

선에 도움을 줄 수 있으나 현재 환경부와 산림청에서 국립공원과 산림유전자원보 호구역 정도만 시행하고 있으며, 관련 법률의 근거도 아직 명확하게 정리되고 있 지 않음

 따라서

효과성평가를 시행하겠다는 목표를 제시하였음

정책추진 방향

 보호지역 기본법에 관리효과성평가를 강제하는 규정을 타 보호지역으로 확대하는

방안을 시행함

모든 보호지역에서 시행하는 것은 현실적으로 불가능할 수 있지만71) 그 효과는 공유

될 필요가 있으므로 약식의 관리효과성평가 기법도 개발되어 적용될 필요가 있음 관리효과성평가 공개제도 역시 효과를 발휘할 수 있음

 일정 수준 이상의 관리등급에 한정해 추진하는 방안을 우선하되 관리등급 제도의

도입이 확정되지 않은 상황임을 감안하여 다음의 순서로 관리효과성평가를 확대하

도록 함 국립공원은 관리효과성평가의 시행 근거가 법률로 제시되어 있지 않아 근거가 명확 하지 않음  모든 보호지역이 법률 근거에 따라 시행할 필요가 있는 것은 아니지만 핵심 보호

지역의 경우 법률 근거에 포함시킬 필요가 있음

자연공원 : 자연공원법에 관련 근거 포함 필요

백두대간보호지역 : 백두대간보호에 관한 법률에 포함 필요

천연보호구역, 천연기념물, 명승 : 자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률에 포함 필요

 본 연구의 과업대상인 6개의 육상보호지역(자연공원, 생태·경관보전지역, 야생생물 보호구역, 백두대간보호지역, 산림유전자원보호구역, 천연기념물(천연보호구역 포 함)) 을 제시하였음

표 39. 과업대상 육상보호지역에 대한 관리효과성평가 시행(안)

관리효과성평가

시행 중인 보호지역국립공원산림유전자원보호구역

1단계(~2026)도립/군립공원백두대간보호지역* 천연보호구역

2단계(2027~2028) 생태·경관보전지역, 야생생물특별보호구역 천연기념물 일부

3단계(2029~2030)

* 2024년에 연구 차원에서

시·도 생태·경관보전지역 야생생물보호구역

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

나) 관리효과성평가 광역 평가제도

정책추진 필요성

 2024년 8월 현재 야생생물(특별)보호구역은 398개(야생생물특별보호구역 1개소)이

며, 2023년 말 현재 산림유전자원보호구역은 446개로서 여러 전문가와 담당자, 이해관계자가 참여하는 평가를 시행하는 경우 엄청난 인력과 재원이 투자되어야

평가가 가능할 수 있음

 반면 백두대간보호지역은 단 1개소로 이루어져 있으나 1개소의 면적이 2,646.0㎢

로서 466개 개 산림유전자원보호구역 전체 면적의 약 1.5배이며, 23개 국립공원

의 약 38%에 달하며, 32개 지방자치단체로 구성되어 있음

즉, 백두대간보호지역을 여타의 보호지역처럼 1개의 보호지역으로서 관리효과성평가 를 시행하는 경우 이해관계자의 의견이나 담당자의 의견 등이 충분히 포함되기 어려 울 수밖에 없음

 이에 관리효과성평가의 광역 평가제도를 도입할 필요가 있음

정책추진 방향

 관리효과성평가의 대상인 보호지역의 유형에 따라 보호지역을 통합하여 평가하거

나 분리하여 평가할 수 있는 방안을 수립할 필요가 있음

 다만, 특정한 면적이나 지역경계로 구분하지 않도록 하고 다음의 기준을 감안하여

광역 평가제도를 도입할 필요가 있음

보호지역별 기본계획이 수립되는지 여부

현장관리조직에 할당된 동일한 유형의 보호지역이 여러 개인 경우 현장관리조직별로

통합 검토

하나의 보호지역이 여러 광역지자체를 포함하는 경우 분리 필요

인접한 보호지역임에도 현장관리조직이 다른 경우 둘(또는 다수) 중 하나의 현장관리

조직이 통합하여 평가 검토

다) 부처별 환류체계 정비

정책추진 필요성  관리효과성평가가

육상보호지역 제도 개선방안 연구

역에 대한 개선방안을 명확하게 제시하는 것과 관련 법률에 관리효과성평가 내용

을 반영하도록 하는 조항을 포함하는 것이 필요함 국가유산청은 두 부처의 개정상황을 고려하여 진행함

정책추진 방향

 환경부는 관리효과성평가를 법률에 명문화하고 자연공원기본계획 및 공원별 보전·

관리계획에 이를 반영하도록 내용을 개정해야 함

자연공원법 제11조(공원기본계획의 수립 등) 또는 제17조의3(공원별 보전·관리계획의 수립 등)에 ‘관리효과성평가’의 내용을 포함하는 개정을 수행

제11조 개정이 바람직하지만 단계적으로 제17조의3부터 개정할 수 있음  산림청은 이미 관리효과성평가를 산림보호법 제10조의4 제2항에서 ‘산림청장은 효과성평가의 결과를 관리기본계획에 반영하여야 한다.’라고 명시하고 있으며, 내

용을 반영하고 있으나 보완의 여지는 있음 환류체계 자체보다는 400개 이상의 보호지역에 대한 관리효과성평가를 시행하는 체 계에 대한 개선과 연계할 필요가 있음

400개에 대한 관리효과성평가는 정밀한 평가에 어려움이 발생할 수밖에 없으므로 이

를 개선하고 환류체계를 강화함

한편, 백두대간보호에 관한 법률에도 해당 내용을 포함하도록 함

 국가유산청은 자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률에 관리효과성평가의 시행과

환류체계를 명시하도록 함

산림보호법의 내용을 참조할 필요가 있음

(3) 시민참여 강화

가) 거버넌스의 단계적 접근

정책추진 필요성

 보호지역 관리에서 거버넌스의 구축은 효과적인 보호지역의 관리를 위해 매우 중

요한 요소인 동시에 향후 보호지역

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

될 필요가 있으며, 다음의 상황을 인식할 필요가 있음 대한민국 보호지역 중 거버넌스 체계가 어느 정도 갖춰진 것은 국립공원이며, 자연공 원법에 의한 ‘국립공원위원회’와 ‘전문위원’ 제도를 운영하고 있고 국립공원별로 ‘협치 위원회’를 1년에 2회 정도씩 개최하고 있음. 하지만 국립공원 협치위원회는 지역주민 의 의견수렴 정도를 수행하는 것으로서 ‘협치’의 의미인 ‘권한’과 ‘예산’의 분할 등은 포함되지 않음

 그럼에도 불구하고 보호지역에서 이러한 협의체가 구성되어 운영되는 것은 사실상

국립공원밖에 없기 때문에 정책추진의 방향 역시 우선은 국립공원공단이 추진하고

있는 상황을 고려할 필요는 있음

정책추진 방향

 거버넌스의 단계적 접근은 총 3단계로 접근해 추진하도록 함

본 과업에서 법률 분야 제도 개선방안에서 이미 법률에 근거가 포함되어야 하는 내

용으로서 1단계로서 보호지역 협의체를 구성하도록 제안하였으며, 2단계로는 보호지 역 위원회 구성을 제시하였음

3단계로서는 보호지역별 관리에 실질적 참여 또는 의견제시 및 평가에 참여할 수 있 는 구조를 만드는 것임

 단, 모든 보호지역이 2단계나 3단계를 달성하는 것이 반드시 바람직한 것은 아니

며 거버넌스의 취지에 부합하게 다양한 이해관계자 및 전문가의 의견을 수렴하여

보호지역의 가치 보전이란 방향에 부합되게 관리가 이루어지는 것을 달성하는 것 이 더 중요한 부분임 단계 내용

0단계 또는 현상황 보호지역의 주요 현안이 발생하는 경우 일회성으로 의견을 수렴하거나 법적 으로 필요한 절차에 한하여 수행하는 경우

1단계 심의나 의결권은 없지만 보호지역에 대한 자문기구로서 법적으로 근거가 있 는 ‘보호지역 협의체’의 구성 단계

2단계 심의나 의결권이

3단계

 거버넌스가 잘 이루어질 수 있도록 하기 위해서는 ‘보호지역 전문위원’ 그룹을 만

들어 특정 단계의 거버넌스 체계를 지원할 수 있어야 함

 자연공원법에서 시행하는 바와 같이 ‘국립공원위원회’와 ‘전문위원’ 제도를 동시에

운영하는 것이 가장 바람직할 수 있으나 시행에 어려움이 있는 경우 부처 단위의

전문위원 그룹을 만들고 특정한 거버넌스의 운영 과정에서 전문가 의견을 제시할

수 있는 구조를 만드는 것도 충분한 효과가 있음

단, 국가유산청의 경우 자연유산위원회 분과별로 전문위원이 있으므로 별도로 구성하

지 않아도 무방함

보호지역

정책추진 필요성

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

국내에서 가장 활발한 시민과학자 플랫폼인 ‘네이처링’의 활동내역을 보면 자연관

찰자로 참여한 사람은 2014년 313명을 시작으로 3년만인 2017년에 1만명을 돌파 하였고(10,075명), 다시 3년만인 2020년에 3만명을 넘어 2024년에는 63,876명에

달함

특히 네이처링에는 다양한 미션들이 포함되어 있는데, 국립공원공단이 운영하는 ‘국 립공원 시민모니터링’, 국립중앙과학관이 운영하는 ‘세계생물다양성정보기구(GBIF) 시

민참여 자연사정보 기록’, 국립생물자원관이 운영하는 ‘시민참여 대한민국 생물다양성

모니터링(K-BON)’ 등 다양한 기관과의 연계 활동도 하였음 특히 시민사회의 참여는 전국 단위 동시조사 등을 가능하게 하는 효과가 있음

문에 시민사회의 참여를 앞으로 더욱 확대해 나갈 필요가 있음

정책추진 방향

 보호지역이나 생물다양성에 관심이 많은 시민들을 대상으로 시민이 참여하는 시민

과학자 제도나 시민모니터링단 제도를 도입하고 시민에 의한 모니터링을 실시하도

록 함

 일반 시민과 함께 시민사회단체의 참여 및 협력방안도 포함해 보호지역에 대한

대국민 인식도를 높이고 시민사회와 협력하여 관리하는 방안을 수립하도록 함

시민사회에서 참여하여 관리현황을 파악하는 것이므로 과도하게 높은 수준의 모니터

링이 아닌 시민의 눈높이에 적절한 모니터링 방안을 모색하여 제시하도록 함

 장기적으로는 보호지역에 대한 평가 과정에도 시민과학자의 참여를 시행할 수 있

을 것임

네이처링과 같이 보호지역 내 주요 자원을 모니터링하는 것을 넘어 보호지역의 평가 과정에도 참여할 수 있도록 하기 위해서는 시민과학자에 대한 교육이 함께 필요함

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

[전략 6] 기타 보완적 조치

1) 정책방향과 추진방안

정책방향 현행 개선방향

∙ 국가보호지역 비전 선포⇒국가·부처·보호지역별 비전 선포

∙ 보호지역 관련 통계 미흡⇒보호지역 관련 10대 지표 선정

∙ 생물다양성에 대한 낮은 인식수준⇒생물다양성 인식 제고

∙ 생물다양성 관련 미흡한 교육⇒생물다양성 교육 강화

6-1. 보호지역 비전 선포

6-2. 보호지역 통계 구축

6-3. 생물다양성 인식 제고

• 국가 보호지역 비전 선포

• 부처별 비전 선포

• 보호지역별 목표 재설정

• 보호지역 10대 지표 선정 및 공개

• 보호지역 총량제

• 생물다양성 인식 지표 설정

• 생물다양성(보호지역) 국민의식조사

• 생물다양성 국민인식 제고

주요 지표 주요 지표 내용

국가 및 부처 비전 선포2026년까지 시행

∙ 보호지역 주요 지표 공개2026년부터 시행, 2030년까지 국가생물다양성 통계 구축

∙ 생물다양성 인식 순위2030년까지 5위 이내로 인식 제고

2) 세부 과제 추진계획

(1) 보호지역 비전 선포

가) 국가 보호지역 비전 선포

정책추진 필요성

 국가생물다양성전략이 국가의 생물다양성 보전을 위한 전략이고 국가 전체의 비전

인 것은 명확하지만 환경부가 주도하여 수립하는 과정에서 타 부처의 협력체계가

느슨하게 작동하는 상황이 발생

 또한, 환경부는 2023년 12월에 관계부처 합동으로 국가보호지역 확대 로드맵을

제시하였는데 육상보호지역의 경우 2025년까지 보호지역 확대를 사실상 방기하는

계획을 수립하여 제시한 바 있음 국가보호지역 확대 로드맵이 수립된 2023년 말 육상보호지역 면적이 17.3% 수준이 었다는 점을 감안하면 2025년까지 보호지역 확대를 거의 하지 않고 후반부에 보호지 역 확대 책임을 넘기는 것으로 보이는 로드맵으로도 볼 수 있음

그림 54. 2030 국가보호지역 확대 로드맵에 제시된 국가보호지역 확대계획 (출처: 2030 국가보호지역 확대 로드맵(2023))

정책추진 방향  대한민국 정부는 제15차 생물다양성협약에서 채택된 Kunming-Montreal GBF의

내용을 이행하기 위해 국가생물다양성전략(2024~2028)을 수립하면서 육상 및 해

양지역의 30%를 생태우수지역(보호지역+자연공존지역; OECM)으로 지정 및 확대 하기 위해 노력한다고 제시하였음

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

 하지만 전술한 바와 같이 국가보호지역 확대 로드맵에서는 현 정부에서는 관련

책임을 거의 수행하지 않고 다음 정부에 보호지역 확대 책임을 넘기는 것으로 보

이는 로드맵을 작성한 것으로도 볼 수 있음

 이에 지금이라도 보호지역 확대에서 정부의 강력한 의지 표명을 해야 하며 이를

위하여 정부의 비전 선포가 필요함

2030년까지 보호지역(자연공존지역 포함) 면적을 육상과 해양면적의 30%를 달성하면

가장 바람직할 수 있으나 일관되고 지속적인 보호지역 면적 확대가 필요함

 따라서 보호지역 확대 로드맵을 새롭게 정비할 필요가 있음

2025년도에 보호지역 확대 로드맵의 세부 목표를 새롭게 제시하거나 2030년 또는 특정 목표 시점을 제시하면서 보호지역의 목표와 비전을 제시할 필요가 있음

나) 부처별 비전 선포 정책추진 필요성  정부가 보호지역의 목표를 제시하기 위해서 관계 부처와 협의하여 보호지역 목표

를 제시하면, 이를 추진하기 위해 관계 부처에서는 보호지역 지정을 위한 각각의

노력을 시행하는 방식을 취하였으나 보호지역 확대와 관련한 부처 간 입장 차이 가 발생하는 것은 물론이고 보호지역 지정 관련 갈등이 발생하는 사례도 빈번하

게 발생하였음

 이에 부처별 보호지역 확대와는 별개로 보호지역과 관련한 부처별 비전을 제시하 는 것도 함께 추진할 필요가 있음

정책추진 방향

 환경부 : 「보호지역을 진정한 보호지역으로」, 국립공원 현상 보전(2024년 기준)과

국립공원 사유지 전량 매입(사찰림 제외 95% 이상) 환경부는 국가보호지역 주무부처로서 보호지역을 가장 많이 지정하고 관리하고 있는 부처로서 보호지역 확대는 지속적으로 추진할 것으로 예상됨

다만, 환경부는 보호지역 관리에 있어서 품질향상과 갈등조정 등의 역할을 지속적으 로 할 필요가 있음

이에 국립공원의 가치가 2024년을 기준으로 후퇴하지 않도록 시설과 탐방객, 훼손지 가 2024년을 기준으로 하여 더 이상 증가하지 않도록 함 또한, 가장 핵심적인 갈등요소인 토지소유 관련 문제의 해결을 통해 환경부 정책의 의지를 보일 필요가 있음

표 41.

국립공원(2024)에 따르면 국립공원 면적의 19.0%인 1,309.677㎢가 사유지로서 사찰 소유지인 304.052㎢를 제외하면 1,005.625㎢로 14.6%에 달함 환경연합에 따르면 2013년부터 2022년까지의 매입면적이 53㎢에 불과하였다고 제시 하였으며, 환경부에 따르면 제3차 자연공원기본계획을 통해 국립공원을 비롯한 자연

공원 내 사유지를 10년간 350㎢ 매입하겠다고 제시하였음

2030년까지 사찰림 제외 사유지의 60%, 2035년까지 95% 이상 매입을 완료하는 비

전을 선포하도록 함

 산림청 : 「2050년까지 산지중립 달성」

산림청은 우리나라 산림을 직접 관리하고 보전하는 부처로서 보호지역의 상당수가

산지에 위치하고 있는 점을 감안하면, 실제 관리의 법적 주체가 되지는 못하더라도

보호지역의 가장 많은 면적을 담당하게 되는 주체라고도 할 수 있음

따라서 산림면적이 줄어드는 것은 단순히 개발이 이루어진 것 뿐만 아니라 탄소흡수

량의 감소와 생물다양성 감소가

있음

지표라고 할 수

생물다양성은 산림청에서 탄소중립보다 더 중요한 과제일 수 있다는 점을 감안하여 산지의 감소를 근본적으로 멈추는 조치를 취할 필요가 있음

산림임업통계연보를 기준으로 1975년72)부터 현재까지 약 50년간 산림면적이 감소한

총면적은 1975년 6,635,352ha에서 2023년 6,287,325ha로 약 348,027ha의 산림면적 이 감소한 것으로 이는 서울시 면적의 5.75배 수준임 매 10년마다 산지면적이 감소하는 면적은 꾸준히 감소하고 있으나 2014년에서 2023 년 역시 매년 평균 5천ha 정도가 감소하고 있는 점을 감안하여 산지중립 선언을 위 한 보완적인 조치가 필요함

2014~2023년5,0240.06 2004~2013년6,6960.11 1994~2003년5,3500.07

1984~2023년8,7000.11

1975~1983년1,04460.13

출처: 산림임업통계연보(1976~2024)

72) 매 10년 단위로 하는 경우 1974년부터 자료를 제시해야 하지만 1974년의 산림면적에서 1975년 산림면적은 무려 54,654ha가 증가한 것으로 확인됨. 정확한 원인을 알 수는 없으나 제2차 치산녹화 10개년 계획(1973-1982)에 의한 산지면적 증가와 산지면적에 대한 정의의 변경 등으로 추정함. 따라서 통계자료의 정확한 원인에 대해 확인하기 어 려워 이를 제외하였음

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

다만, 제15차 생물다양성협약에서 채택한 Kunming-Montreal GBF의 비전인 ‘자연과

조화로운 삶’의 달성목표 시기와 대한민국 탄소중립 목표인 2050년에 맞춰 산지중립 을 선언할 수 있도록 해야 함  국가유산청 : 「보호지역의 보호지역」, 보호지역을 지키는 보호지역

국가유산청은 보호지역 지정면적은 환경부와 산림청에 비해 적은 편이지만 보호지역

의 훼손을 방지하는 측면에서는 상당한 기여를 한 부처라고 할 수 있음

특히 과거 문화재위원회인 자연유산위원회는 다른 보호지역 위원회와는 달리 전원이 민간위원73)으로 구성되어 있으며, 문화재라는 특성상 「원형보존」이 매우 중요한 원 칙이기에 보호지역의 훼손이나 개발과정에서 중요한 역할을 수행해 왔음 하지만 최근 문화재청에서 국가유산청으로 기관명칭을 바꾸는 동시에 문화재를 문화 유산과 자연유산, 무형유산으로 분리하였고 법률 역시 분법하였음 자연유산에 해당하는 보호지역은 천연기념물과 천연보호구역, 명승 등이라고 할 수

있는데, 과거 문화재가 갖고 있던 원형보존 원칙 적용이 약화될 수 있으며, 국민 역 시 문화유산과 자연유산을 다르게 인식할 수 있음 이에 국가유산청의 자연유산에 걸맞는 위상을 부여해야 하며, 이는 보호지역을 지키 는 보호지역, 즉 보호지역의 보호지역으로서 위상을 가질 필요가 있음. 단, 자연적인 변화를 자연스럽게 수용하는 보호지역의 역할도 필요함

추가 지원사업_산지중립 정책 추진을 위한 보완적 조치 시행

 부처별 비전 선포 중 산림청의 산지중립은 파급효과가 가장 큰 정책 중 하나라고

할 수 있으며, 산림청이 독자적으로 비전선포를 하는 것은 현실적인 제약요인이

있을 수 있음

사유지 소유주의 재산권 행사에 대한 문제

실효성의 문제를 떠나서 산지를 기반으로 택지가 공급되는 상황을 무시하고 정책을

추진하는 것의 어려움 발생

 따라서 산지중립을 위해서 함께 준비해야 하는 정책이 필요한데 다음과 같음

산지중립 정책의 정의와 방식을 포함하는 산지중립 로드맵

대체산림자원조성비의 부과기준을 현 수준 대비 지속적으로 강화하도록 함. 특히 농 지보전부담금 대비 낮은 비용을 대폭 확대하도록 함

대체산림자원조성비 감면제도 폐지 및 축소(국가나 지방자치단체의 감면제도는 폐지). 대체산림자원조성비 부과비용의 상승보다 핵심적인 사항은 상당수 사업에서 대체산 림자원조성비를 감면받는

업 시행면적의 일정비율을 반영할 수 있도록 하되, 개인을 비롯해 해외조림 시행이 곤란한 주체를 감안하여 한국임업진흥원이나 산림조합 등에 비용을 납부하면 대행하 는 주체 또는 제도를 시행하는 방식. 또한, 산림복원사업을 실시한 기관에 대해 산림 복원면적의 일정 부분을 조림면적으로 인정하는 방안. 단, 복원사업의 경우 훼손에 의한 대응사업이므로 인정범위는 연구를 통해 검토해 보아야 할 부분이나, 기업의

ESG 사업이나 시민참여 사업 등을 통해 시행하는 복원사업이라면 빠른 시일 안에 적 용이 가능함. 단, 전술한 바와 같이 연구를 통해 세밀한 계획과 기준이 수립될 필요

가 있음

산지전용 면적 등 관련 통계를 지자체로 구체화하는 방안 필요

산림청 관련 제도 이외에 타 부처의 관련 제도를 정비하여 산지전용의 수요 및 개발

지역 공급을 늘리는 방안을 시행할 필요가 있음

추가 지원사업_국가유산청 천연기념물의 가치 구축 연구

 문화재청이 국가유산청으로 새롭게 변화하였으나 여전히 문화재라는 용어의 활용

은 계속되고 있으며, 상당한 시간이 소요될 것으로 판단됨

 이로 인해 국가유산 역시 특정한 대상이라고 생각하는 경향이 있으며, 특히 자연

유산의 구성요소가 대상물뿐만 아니라 지정구역 또는 보호구역을 지니고 있음에도

여전히 ‘구역'이 아닌 ‘대상물’이라는 인식이 강할 수 있음

 실례로 특정 노거수가 천연기념물로 지정된 경우 자연재해로 인해 고사하는 경우, 천연기념물에서 지정해제가 이루어지게 됨

 자연유산 체제에서는 '변화하는 자연유산의 고유한 특성을 반영한 관리'가 필요해 질 수 있다는 점을 감안할 필요가 있으며, 대상물이 공간이 아닌 특정 개체라 할 지라도 대상물과 주변의 공간이 함께 상호작용한다는 상황을 이해할 필요가 있음

 즉, 특정 개체를 천연기념물로 지정한 경우라도 그 대상물과 구역을 함께 보호하

려는 노력을 통해 국가유산청이 언급하고 있는 진정한 '유산'의 개념을 구축해 나

가야 함

 가령 천연기념물인 노거수가 언젠가 고사할 수 있으나 대상물을 '보존'하려는 노

력과는 별개로 대상물을 포함한 구역을 함께 '보전'해 지정 당시의 대상물이 부재 하는 상황이 오더라도 대상물의 형질을

특성과 생태적 기능, 상호작용 등)으로 확대될 필요가 있음

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

다) 보호지역별 목표 재설정

정책추진 필요성

 과업대상지인 6개 보호지역(자연공원, 생태·경관보전지역, 야생생물보호구역, 백두

대간보호지역, 산림유전자원보호구역, 천연기념물(천연보호구역))은 모두 법률에

근거하여 지정의 목적과 절차, 기준, 관리방안 등이 제시되어 있음

 다만, 각 보호지역이 갖고 있는 위상이 상대적으로 정의되지 않았으며, 지향해야

하는 방향 역시 모호한 측면이 있음

 이에 6개의 보호지역을 하나의 기준에 맞춰 위상과 관리목표, 핵심지표 등을 제시

하여 보호지역의 관리방향을 명확하게 설정할 필요가 있음

정책추진 방향

 보호지역 기본법(통합법)을 제정하는 경우 대다수 보호지역에 대한 위상과 관리목 표, 관련된 지표 등을 수립해야 함

 이에 본 과업에서는 과업대상지인 6개 보호지역의 위상과 관리목표, 핵심지표 등

을 제시하고 이미 수립한 기관 자체 주요 지표를 제시하였음 위상과 관리목표 : 6개의 보호지역을 동일한 관점으로 평가할 때의 위상을 말하며, 해당 위상을 감안하여 관리목표를 설정하였고 관리의 수준을 제시하였음

핵심지표 : 연구진이 해당 보호지역에 필요한 지표를 제시하되 일부 보호지역은 구체 적인 수치로 제시하였으며, 일부는 정성적인 형태로 제시되었음 기관 자체 주요 지표 : 보호지역을 담당하는 관리청이 보호지역 관련 기본계획을 수 립하여 제시하는 여러 지표 중 주요한 지표라고 선정한 사항을 제시함

유형 목표 내용 국립공원 위상과 관리목표

핵심지표

• 국립공원은 보호지역의 기준과 모범이 되어야 하는 보호지역으로 생 물다양성 가치가 항상 증가하는 방향이어야 하며, 적극적 관리가 아 닌 모니터링 기반 적응형 관리를 지향한다.

• 국립공원 생태적 수용력의 한계를 현재 수준으로 설정하고 더 이상 의 시설과 탐방객을 넘지 않도록 해야 하며, 공원구역 내 훼손지 면 적과 시설면적이 증가해서는 안된다.

• 단, 시설면적이 불가피하게 증가해야 하는 경우 해당 면적의 100배 이상의 면적을 복원하거나 양호한 생태계를 조성해야 한다.

• 2040년까지 탐방객을 2024년 대비 80% 수준으로 감소시킴. 이는 대한민국 인구의 자연감소분 5%를 감안할 때 약 15% 감소시키는 것임(공원별 특성 고려할 수 있음) 표 42. 보호지역별 관리목표와 핵심지표

유형 목표 내용 기관 자체 주요지표* (2023-2032)

• 2032년까지 육상국립공원을 2021년 3,973㎢에서 2032년 5,351㎢ 로 확대하고 해상‧해안국립공원 역시 2021년 2,753㎢에서 2032년 2,809㎢로 확대

• 생태계연결성 증진: 국·도·군립 자연공원 80개소 연결성 평가 및 내 외 간 모든 생태계 연결

• 곰, 여우, 산양 등 3종 복원 → 22종 복원사업 추진

• 탄소흡수량 확대(육상 1,015tCO2→4,100tCO2, 해상해안 77tCO2→ 2,852tCO2)

• 자연공원 자원봉사 참여자 수 57,125명→300,000명 이상 유지

위상과 관리목표

생태·경관 보전지역

야생생물 보호구역

핵심지표

• 환경부 보호지역 중 가장 보존적 보호지역을 지향하는 보호지역으로 생태·경관 가치를 지속적으로 우상향시키되 적극적 관리가 아닌 모 니터링 기반 최소한의 개입을 지향한다.

• 탐방객은 최소한으로 줄이거나 예약탐방제 등으로 적절하게 제한하 고 탐방시설 역시 최소화하여 환경부 보호지역 중 가장 생태적인 보 호지역을 지향한다. 탐방시설 밀도는 2.5m/ha를 넘지 않도록 한다. • 생태·경관보전지역은 전문가에게는 연구의 공간, 시민에게는 생태관 광 및 생물다양성 홍보 및 교육의 공간으로 설정하여 관련 실적을 기록한다.

기관 자체 주요 지표 없음

위상과 관리목표

백두대간

핵심지표

기관 자체 주요 지표 (2023~2027)

보호지역 위상과 관리목표

핵심지표

• 야생동물 특히 대상이 되는 종의 보호공간으로서 가치를 지속적으로 우상향시키고 대상종 등의 보호를 위한 공간 확대를 위한 노력을 계 속한다.

• 보호지역 네트워크 구축: 야생생물 보호구역은 주변의 보호지역과의

네트워크 구축에 적극적으로 나서야 하며, 인접한 주변 보호지역이 있는 경우 야생생물 보호구역의 협력보호지역으로 지정하도록 한다.

• 보호지역 면적 확대: 단독으로 매우 작은 보호지역인 경우 보호지역 의 확대를 지향하며 보호대상이 되는 종의 서식지로서 충분한 면적 으로 확대해야 한다.

• 야생생물 보호 기본계획에 야생생물 보호구역에 대한 관리내용을 명 확하게 분리하여 제시함

• 기본계획 기간 중 보호지역 확대는 국가보호지역 면적 비율을 제시

• 야생생물특별보호구역 1개소 추가 지정

• 시민참여 조사지점 500개소로 확대

• 보호지역 관리효과성평가(국립공원의 70% 달성)

• 단일 보호지역으로서 한반도의 핵심생태축 역할을 수행하는 보호지 역으로서 보호지역의 가치를 지속적으로 우상향시키되 적극적 관리 가 아닌 모니터링 기반 적응형 관리를 시행한다.

• 보호지역 간 생태축 역할을 수행하고 생태축의 확장과 새로운 생태 축 지정을 위해 기여한다.

• 백두대간보호지역 면적의 확대를 현재 보호지역 대비 5% 이상 시행 하고 생태축 역할을 수행할 수 있도록 보호지역의 폭이 부족한 지역 을 적정 수준으로 확대한다.

• 2040년까지 백두대간보호지역 내 인공조림지 중 50%를 대상으로 생물다양성 증진사업을 시행한다.

• 보호지역 내 인공조림지에 대한 생물다양성 증진 기법을 개발한다.

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

유형 목표 내용

기관 자체 주요 지표 (2016~2025)

• 기본계획 기간 중 보호지역 면적 2만5천ha 확대

• 복원면적 누적 200ha까지 확대

• 사유지 매수 1만5천ha 매수 추진

산림

유전자원 보호구역 위상과 관리목표

천연기념물 (천연 보호구역)

핵심지표

기관 자체 주요 지표

위상과 관리목표

• 희귀식물과 특산식물, 약용식물 등 한반도 산림유전자원의 보전공간 으로서 보호지역의 가치를 지속적으로 우상향시키되 적극적 관리가 아닌 모니터링 기반 최소한의 개입을 지향한다.

• 산림유전자원보호구역 내 희귀식물과 특산식물, 약용식물 등의 핵심 가치를 증가시키고 불합리한 보호지역 구역 조정을 실시한다.

• 보호지역의 자원을 활용하고 현지 외 보전을 지속적으로 시행한다.

• 기본계획 기간 중(2023~2027) 보호지역 면적 5만ha 확대

• 산림생물다양성위원회 구성

• 산림유전자원보호구역 사업체계 구축 및 관련 매뉴얼 개발

• 천연보호구역은 생태계를 지키는 가장 강력한 보호지역으로서, 보호 지역을 지키는 보호지역의 역할을 수행한다.

• 천연기념물(천연보호구역)은 생태계의 원형보존을 지향하는 보호지 역으로 그 가치를 우상향시키되 적극적 관리가 아닌 모니터링 기반 최소한의 개입을 지향한다.

• 보호지역의 가치는 현 상태가 최저 수준의 기준선으로 그 이하로 훼 손되어서는 안되며, 추가적인 시설의 설치와 훼손은 발생해서는 안 된다.

핵심지표

기관 자체 주요 지표 (2021~2025)

• 보호지역의 형상은 훼손되어서는 안되고 더이상의 시설과 훼손이 발 생하지 않아야 한다. 단, 자연적인 현상은 예외이다.

• 국가유산으로서 보호지역의 의미를 명확히 설정한다.

• 기본계획 기간 중 설악산천연보호구역 등 세계유산 등재 추진

• 자연유산 보존 및 활용에 관한 법률제정

• 국립자연유산원 건립

* 기관 자체 주요지표는 해당 보호지역 기본계획에서 제시한 지표 중 주요한 지표를 선별해 제시한 것으로 선별의

기준은 없음. 따라서 별도의 기본계획이 수립되지 않는 생태·경관보전지역의 경우 지표가 없음으로 표시함. 또 한, 자연공원은 국립공원에 한하여 내용을 제시하였으며, 자연공원기본계획 이외에도 국가보호지역 확대 로드맵 도 참조하였음 주) 국가유산청의 경우 대대적인 조직개편과 이에 따른 기본계획이 2025년부터 새롭게 시행될 예정임을 감안할 필 요가 있음

정책추진 필요성

제고를 위한 노력이 실 질적 효과를 거두기 위해서는 구체적인 지표 제시가 필요

정책추진 방향

 보호지역과 관련한 주요 지표를 선정하여 이를 지속적으로 확인하고 공개 및 언

론자료로 배포하도록 함

관련 지표의 선정 및 공개는 관련 정보를 갖고 있는 정부가 주도할 수밖에 없으나

일부 공개된 정보를 토대로 시민사회단체가 공개하거나 정부와 공동으로 공개하는

것도 좋은 방안이 될 수 있음

• 시설지수는 5년간의 추이를 함께 제시함 관리인력 • 관리인력 수와 관리자 1인이 관리하는 면적을 ha 또는 ㎢로 제시 표 43. 보호지역별 관련 주요 지표

보호지역 생태계 현황

지자체별 보호지역

서식 생물종

서식지 다양성 및 파편화

생물다양성 보전사업

• 지자체별로 보호지역 면적과 지자체 육상면적대비 육상보호지역 비 율을 제시하고 5년간 변화추이 공개

• 보호지역에 서식하고 있는 생물종의 통계를 보호지역별로 작성

• 부처별로 담당하고 있는 생물종에 한해 작성하거나 가능한 범위에 한정하여 작성

• 보호지역의 서식지 유형을 파악하되 특이서식지의 면적과 개소수 등 을 확인

• 보호지역 서식지의 파편화 정도를 지표화하여 제시

• 복원사업 포함 부처별로 보호지역에서 이루어진 생물다양성 보전사 업 시행면적과 예산을 제시하고 5년간 추진실적을 제시

• 현지 내·외 보전사업, 위협요소 관리사업, 모니터링 사업, 관리효과 성평가 등

• 부처별로 보호지역에서 이루어진 복원사업 시행면적과 예산을 제시 하고 5년간 추진실적을 제시

• 보호지역 내 조성된 시설을 지수화함

• 탐방로는 단위면적 당 거리로 표시(m/ha 또는 ㎞/㎢)

시설지수

보호지역 관리 복원사업 면적

• 모든 시설의 부지면적은 단위면적 당 면적으로 표시하고 총면적도 작성함(㎡/ha 또는 ㎡/㎢)

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

지표 세부지표 내용

관리효과성 평가

직접 거버넌스75)

시민참여

교육과 홍보

간접 거버넌스

생물다양성 전문가 양성

생물다양성 프로그램 참여인원

생물다양성 인식순위

• 관리효과성평가 시행 보호지역 개소수와 면적, 비율

• 국립공원공단에서 공원별 시행하고 있는 거버넌스 형식으로 시행하 는 경우 직접 거버넌스로 인정(현재는 31개 국립공원사무소에서 31 개 거버넌스가 구축된 상태)하고 부처별로 해당 거버넌스의 개수를 기록

• 부처별로 간접광역단위의 거버넌스 시행 개수를 기록. 이때 개별 법 률 내 보호지역 위원회나 협의체를 운영하는 경우도 포함

• 자연환경해설사 및 산림교육전문가 대상 교육프로그램 후 자격요건 부여하는 방식을 도입하고 양성인력을 연도별로 제시

• 부처별로 생물다양성 프로그램에 참여한 인원을 연도별로 제시하고 보호지역별로 제시함 • 단, 보호지역과 무관하게 시행되는 경우도 통계에 별도로 포함할 수 있음

• 이미 시행하고 있는 한국환경연구원 국민의식조사를 활용해 순위를 지표로 선정하고 순위 상승 목표 달성함. 단, 환경부가 주도하되 산 림청, 국가유산청이 협조하도록 함

 이상의 지표 이외에 보호지역과 관련된 주요한 지표를 선정하거나 발굴해 공개하

는 것에 포함할 수 있음

본 연구에서는 육상보호지역과 관련된 지표를 주로 제시한 것으로 생물다양성 관련 한 지표는 제시하지 않았음

추가 지원사업_국가생물다양성 통계 구축

 본 과업은 육상보호지역에 대한 제도 개선방안을 목적으로 하고 있기 때문에 보 호지역을 중심으로 정책을 제안하고 있으나 궁극적인 목표는 생물다양성의 보전과 증진이므로 본 세부과제의

한정함

나) 보호지역 총량제

정책추진 필요성

 우리나라의 육상보호지역 면적은 2024년 8월 현재 약 17,505.0㎢로 국토면적의

17.45% 수준이며, 이를 지자체별로 분류하여 분석하면 강원도가 가장 많은 면적 인 4,388.2㎢로 강원특별자치도 면적의 약 26%가 보호지역이며, 다음으로는 경기

도가 2,427.5㎢로 경기도 면적의 23.5%가 보호지역으로 지정되어 있음

강원특별자치도나 경기도를 비롯해 보호지역의 면적이 넓거나 비율이 높은 지역의

경우 각종 개발에 대한 규제로 인해 피해를 받고 있음을 지속적으로 주장함

 이를 통해 지역에 대한 지원요구를 지속적으로 요구하거나 특별자치도의 지정을

통해 지자체의 권한을 강화하려는 움직임도 있음 자연생태계 보전을 통해 지역사회 역시 많은 혜택을 받고 있음에도 이러한 부분은 도외시하는 경향이 있음

 한편, 규제가 불가피하게 필요한 보호지역의 지속적인 확대를 위해서는 보호지역 의 지정이 지역사회에 기여하는 부분이 있다는 점을 제도적으로 보장하는 것도

필요함

즉, 특정한 지역사회가 보호지역 지정을 통해 지역사회는 물론이고 국가와 국민에게 기여하는 부분이 있음을 지속적으로 홍보할 필요도 있음

 이를 위해서 보호지역의 면적과 비율을 지속적으로 표시하고 이를 기반으로 보호

지역이 부족한 지자체의 보호지역 확대를 유도하는 방안을 추진할 필요가 있음

정책추진 방향

 보호지역의 지정이 지역사회에 인센티브로 돌아올 수 있다는 것을 제도적으로 뒷

받침하는 것이 핵심적인 원칙임

 보호지역 면적을 지표화하되 보호지역의 면적이나 비율이 부족한 지역에 대한 보

호지역 확대를 지속적으로 요구할 필요가 있음

 보호지역의 확대목표를 국가 단위와 더불어 부처 및 지자체로 구분하여 세부 목 표를 수립하는 노력도 필요함

 한편, 보호지역 총량제를 지표화하여 예산확보의 근거로 활용하도록 하여 예산을 지원하는 방안도

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

그림 55. 광역지자체별 보호지역 비율 (출처: 한국보호지역 통합DB 관리시스템_2023년 말 기준이며, GIS분석 결과임)

(3) 생물다양성(보호지역) 인식 제고

가) 생물다양성 인식 지표 설정

정책추진 필요성

 생물다양성(보호지역)에 대한 국민의식조사가 한국환경연구원에서 이루어지고 있 으나 환경분야에 대한 일반적 의식조사 차원에서 이루어지고 있어 생물다양성의 인식수준이 가장 낮은 수준임에도 부처에서 관심을 갖지 않음

56. 국민이 생각하는 가장 중요한 환경문제 순위 2021년(상)과 2023년(하) 결과 (출처: 한국환경연구원(2023) 국민환경의식조사)

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

 특히 국민이 중요하다고 생각하는 환경문제 순위에서 생물다양성 문제는 항상 가

장 낮은 순위에 위치하고 있으며, 인식수준의 변화가 거의 이루어지지 않고 있음

 이는 관련 부처가 충분한 노력을 기울이지 않고 있음을 의미하는 것이라고 할 수

있으며, 해당 부처가 생물다양성 관련 예산을 확보하거나 정책 시행을 함에도 어

려움이 발생할 수밖에 없다는 것을 보여주는 지표이기도 함

정책추진 방향

 생물다양성 인식지표의 경우 한국환경연구원이 현재 시행하고 있는 국민환경의식

조사와 연계해 지표를 설정하도록 함

이미 한국환경연구원에서 오랜 기간동안 수행하고 있는 조사이므로 해당 연구의 내 용을 적극 활용할 필요가 있음

하지만 해당 조사에서 생물다양성과 밀접한 조사항목이 ‘우리나라가 직면한 가장 중요한 환경문제’, ‘우리나라의 환경상태에 대한 만족도’ 정도라고 할 수 있으므로

이밖에 새로운 지표 개발을 위한 「생물다양성 국민의식조사」를 수행함

단, 한국환경연구원이 국민환경의식조사를 시행하고 있으므로 ‘생물다양성 국민의식 조사’는 환경부와 산림청, 국가유산청, 해양수산부, 국토교통부 등이 함께 참여하여 설문조사를 기획하는 방안이 필요해 보임

나) 생물다양성(보호지역) 국민의식조사

정책추진 필요성

 생물다양성의 인식수준을 비약적으로 높이기 위해서는 생물다양성에 대한 국민의

인식수준을 정확하게 이해하는 노력이 필요함

 하지만 그동안 생물다양성과 관련한 설문조사와 국민의식조사는 거의 이루어지지

않았으며, 각 부처별 협의를 통해 공동의 국민의식조사가 필요함에도 불구하고 전 혀 이루어지지 않았음

 따라서 생물다양성에 대한 국민의식조사를 부처 합동으로 시행하여 생물다양성에 대한 인식수준과 문제점, 개선방안 등을 도출할 필요가 있음

한 환경문제’라는 질문항목을 공유하여 기획하도록 함

 특히, 생물다양성(보호지역) 분야에 집중한 국민의식조사로서 환경부, 산림청, 국 가유산청, 해양수산부, 국토교통부 등이 공동으로 국민의식조사 설문지를 제작하

도록 함

 공동 조사 연구를 시행하되 한국환경연구원이 주도하여 추진하고 이를 공동으로

발표하도록 함

생물다양성 국민의식조사 항목 중 일부 항목에 대해 개별 부처에서 시행하는 각종

설문조사에 포함해 시행하는 것도 가능함

다) 생물다양성 국민인식 제고

정책추진 필요성  세계 3대 환경협약은 기후변화협약(UNFCCC), 생물다양성협약(CBD), 사막화방지 협약(UNCCD)으로 우리나라는 이들 협약 가입국으로서 의무를 성실하게 이행하고 자 노력하고 있음

다만, 사막화방지협약과 관련해서 국내에서 이를 기반으로 하는 정책의 시행대상은 매우 제한적인 상황이기 때문에 기후변화협약과 생물다양성협약에 대한 정책들이 주 로 기획되고 시행되고 있음  특히 기후변화협약과 관련하여 정부는 대통령직속 탄소중립녹색성장위원회를 구성 하고 국무총리를 위원장으로 하고 21개 정부부처가 참여하고 4개 분과위원회를 운영하고 있으며, 환경분야 이외에도 경제분야 관계자들이 참여하여 연간 수십회 의 회의를 시행하고 있음

 이로 인해 기후변화에 대한 국민의 인식수준이 지속적으로 높은 순위에 위치하고 있으며, 2023년도에는 가장 심각한 환경문제로 국민이 인식하고 있는 상황임 물론, 기후변화로 인해 국민이 직접 겪는 재해나 재난 등의 요소에 의한 영향도 높을 것으로 판단됨

 하지만 세계경제포럼(WEF)에서 인식하고 있는 생물다양성에 대한 위기의식과는

달리 국내에서는 국가생물다양성위원회가 연간 한두 차례만이 열리고

(출처: 김지석 등(2024) 통계로 알아보는 생물다양성이야기)  하지만, 자연환경해설사의 경우 기본과정과 간이과정을 이수한 이후 전문과정에 가서야 비로소 생물다양성이란 교육과목이 포함되며, 산림교육전문가의 세 가지

교육과정(유아숲지도사 교육과정, 숲해설가 교육과정, 숲길등산지도사 교육과정)

모두 생물다양성이란 교육과목이 존재하지 않음

물론 양기관의 교육전문가 모두 실제로는 생물다양성에 대한 교육을 시행함 하지만, 생물다양성이란 이름이 포함되어 있는 교과목은 거의 없다는 의미임. 즉, 이 로 인해 교육전문가 역시 프로그램 시행 중 생물다양성을 적극적으로 제시하지 않게 된다는 의미임

 이와 같이 정부차원의 노력이 충분하지 못한 점과 적절하지 못한 방향으로 인해 생물다양성의 인식수준이 높아지지 않고 있기 때문에 완전히 새로운 방향으로 재 정립할 필요가 있음

정책추진 방향

 전술한 생물다양성 국민의식조사를 기반으로 생물다양성에 대한 국민인식수준을

명확하게 인식하고 문제점, 개선방안 등을 도출하여 진행할 필요가 있음

 다만,

국가생물다양성위원회에서

접근을 시행하도록 함

국가생물다양성위원회를 국무총리실로 격상한 이후에 시행하는 것이 효과적일 것으

로 판단됨

부처별 세부 추진과제를 선정하도록 함

 둘째, 부처별로 생물다양성 관련 교육전문가를 양성하도록 함

기존 자연환경해설사, 산림교육전문가에 부가 과정 시행 후 생물다양성 해설가 자격

을 부여하도록 함. 생물다양성의 중요성, 체험프로그램에 생물다양성을 지속적으로

언급하고 설명하도록 유도할 필요가 있음

향후 자연환경해설사와 산림교육전문가 과정에 생물다양성이란 제목이 포함된 과목

이 전체 시수 중 최소 10% 이상이 되도록 하고, 교육의 궁극적 목표 중 하나가 생물 다양성에 대한 국민인식 증진을 통해 생물다양성을 보전하고 증진하는 것임을 교육 해야 함

 셋째, 민간 부문과의 협력을 통해 생물다양성 인식제고를 추진하도록 함 생물다양성과 관련된 기업과 단체 등과 공동의 홍보를 추진하거나 시민사회 분야에 서 시행하는 홍보활동을 지원하도록 함

추가 지원사업_용어 사용에 대한 조율

 생물다양성이나 보호지역과 관련된 다양한 용어의 경우 부처별로 해당 용어 사용 에 대한 갈등이 있는 경우가 종종 발생하고 있음 특정한 용어 사용 시 발생하는 부처 간의 갈등이 없도록 국가생물다양성위원회에서 조율하도록 함



대표적인 사례는 다음과 같으며, 법률에서 사용할 때 특히 갈등이 발생하고 있음 생물다양성, 생태계서비스, 자연공존지역(OECM) 등

제5장. 육상보호지역 관리시스템

4. 정책 제언

1) 정책의 시행가능성을 고려한 접근

 본 과업을 통해 제시한 육상보호지역 관리시스템 개선방안은 새로운 질서체계 수

립이란 원칙과 정보공개 원칙, 상호협력체계 수립 원칙, 새로운 목표 설정의 원칙

등을 고려하였으며, 보호지역 관리의 원칙이라고 할 수 있는 온전성 지향, 지속가

능성 확보, 다양성의 보전이란 원칙도 고려하였음

 하지만 본 과업에서 가장 중요하게 생각한 것은 보호지역을 관리하는 관리시스템 의 구조를 분석하고 관리시스템을 개선함으로써 보호지역의 관리가 보다 체계적이 고 효율적으로 수행될 수 있도록 하기 위함이었음

 즉, 본 과업에서 제시된 6개의 전략과 20개의 세부전략, 44개의 추진과제 모두가 관리시스템을 개선하거나 효과적으로 운영될 수 있도록 하는데 기여하는 요소라고 할 수 있음

 하지만 본 과업에서 제시된 많은 과제가 모두 시행되는 것은 상당히 어려울 뿐만

아니라 일부 과제는 상당한 인력과 재원이 필요한 사항으로 현실적인 여건을 감

안할 때 상당한 시간이 소요되거나 달성이 어려운 사항도 있음 그럼에도 불구하고 해당 과제를 제시한 것은 전체를 대상으로 달성하지 못하더라도 부분적인 달성 역시 의미를 갖기 때문임

 아울러 관리시스템을 5가지로 분류하고 이를 지원하는 보완적 조치를 구성한 것 은 각 분야별로 별도로 정책을 수행하는 것이 가능하도록 하기 위한 것임

 즉, 각각의 과제가 다른 과제에 순기능의 효과를 발휘할 수 있거나 다른 과제의

시행에 도움이 될 수 있으나 일부 과제가 시행되지 못하더라도 다른 과제의 시행 에 영향을 미치지 않도록 하고자 관리시스템을 법률과 행정조직, 계획/지침, 현장 관리조직, 평가/환류, 기타 보완적 조치로 분류한 것임  특히 재원 투자의 필요성이 높지 않은 정책을 최대한 다양하게 제시하여 국가재 정 당국과의 갈등요소를 줄이는 조치를 취하였음 ‘국가재정의 투자가 필요하지 않다’는 의미가 아니며, 재정투자를 확대하는 것이 당연 히 필요함

다만, 재정투자 확대와 별개로 재정투자가 이루어지지 않거나 최소한의 비용을 활용 해서도 시행할 수 있는 사항이 상당히 많다는 점을 제시하는 것임 또한, 재원의 투자가 보다 효율적으로 집행될 수 있는 여건을

시행할 수 있도록 유도하는 것도 가능함

 한편, 현장관리조직 신설 등을 제외하면 대다수 정책에서 인력의 필요성도 높지 않다고 할 수 있음

물론 이 역시 인력의 확보가 어느 정도 이루어져야 보호지역 관리가 강화될 수 있음

을 부정하는 것이 아니며, 인력확충은 상당수 정책에서 필수적인 정책임

 다만, 현재 보호지역 관리인력이 부족한 것이 인력의 절대적인 수치 부족도 있으 나 인력을 효율적으로 활용하지 못하는 것에 기인한 부분도 있음

가령, 자연공원 중 도립공원의 경우 국립공원만큼 인력이 충분하지는 않지만 최소 10 여 명에서 수십 명 정도가 관리인력으로 배치되어 있음

즉, 충분하지는 않지만 적정한 관리가 가능할 수 있음에도 예산이 충분하지 않은 점 과 보호지역 관리업무의 체계가 명확하지 않아서 비효율적인 관리를 시행하는 상황 이 종종 발생하고 있음 하지만 대다수 도립공원은 자연공원 관리에 대한 적정 관리기법을 배우거나 전수받

지 못하고 있는 상황임 즉, 가장 선진적인 관리를 하고 있는 국립공원이 자연공원 관리에 실질적 기여를 하 지 못하고 있는 상황임 이를 제도적으로 강제함으로써 국립공원이 자연공원 관리의 수준을 전반적으로 상향 시키는데 실질적 기여를 하게 할 필요가 있음  이에 본 과업은 현 상황에서 보호지역과 관련한 여건이 매우 열악한 상황이란 점 을 감안해 실현가능성이 있는 다양한 정책을 제안하였음

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

2) 주요 우선 추진과제

 본 과업에서 제시한 과제는 모두 나름대로 중요성을 갖고 있으나 이 중에서 상대 적으로 파급력이 큰 과제도 있으며, 해당 과제의 수행으로 인해 보호지역 관리에 큰 변화가 발생하는 상황이 도래할 수 있기 때문에 이에 대한 내용을 제안하고자 함

(1) 보호지역 기본법

 보호지역 기본법은 본 과업에 있어서 가장 큰 영향력을 갖고 있는 과제라고 할 수 있음  이미 전술한 바와 같이 대한민국의 보호지역은 그동안 한 번도 다른 보호지역과

비교하거나 동일한 기준으로 평가를 받은 적이 없었음

 보호지역이 객관적인 점수로 평가받아야 함을 의미하는 것이 아니라 보호지역이 하나의 법률에 정의됨으로써 보호지역으로서의 위상과 정의, 관리목표와 지향점, 보호지역의 가치 등을 명확히 할 수 있으며, 동일한 기준으로 평가를 받음으로써

부족한 부분과 개선해야 할 방향까지도 보다 쉽게 확인할 수 있음

 이는 해당 보호지역 뿐만 아니라 대한민국 보호지역의 수준을 한 단계 끌어올릴 수 있는 계기가 될 수 있음

 보호지역 기본법은 제정에 따른 부처 간 갈등의 소지는 있을 수 있으나 제정되는 과정에서 재원과 인력의 필요성이 낮고, 제정된 이후에는 부처 간의 갈등을 최소

화하는데 기여할 수 있는 요소가 될 수 있음 현재 보호지역 관련 법률이 개정되는 과정에서 부처 간의 갈등요소도 크게 감소할 수 있음

 또한, 대한민국 보호지역이 갖는 위상과 지향해야 하는 방향을 하나의 법률에서 제시함으로써 관련된 보호지역 법률의 일관성이 함께 높아질 수 있음

(2) 국무총리 직속

정력을 심각하게 낭비하고 있는 상황임

 본 연구에서 이미 제시한 바와 같이 환경부가 주관하고 있는 국가생물다양성위원

회가 실무적으로도 활동이 매우 미진한 상태로서 2024년에 연 1~4회 이내로 활동 한 것으로 파악되며, 관련 내용도 공개되지 않고 있음. 또한, 국가생물다양성위원

회의 부처 구성 역시 문제가 있음

반면 국무총리 산하 위원회는 위원회의 활동을 매달 공개하도록 되어 있으며, 2023

년도 2050탄소중립 녹색성장위원회 회의는 본회의 6회, 분과위원회 44회 등 총 50회

가 개최되어 상당한 성과를 도출했을 것으로 판단됨

 이밖에 부처 간 협의를 이끌어내기 어려운 사항이 다양한 분야이니만큼 국무총리 실 산하로 위원회를 격상시켜 갈등해결을 보다 용이하게 진행하도록 하고, 동시에 국제사회에 생물다양성에 대한 대한민국의 의지를 보여줄 필요가 있음

 국가생물다양성위원회가 국무총리실 산하로 격상되는 경우 상당히 많은 정책이 보

다 적절하고 효율적으로 추진될 수 있을 것으로 판단됨

(3) 부처 보호지역 담당자 통합 교육과정 운영

 본 과제는 보호지역 기본법과 유사한 의미의 정책으로 법률이 아니라 보호지역을 관리하는 담당자를 통합하는 과제라고 할 수 있음

 현재 보호지역을 담당하는 담당자는 모두 부처에서 계획하고 수립한 교육과정을

이행하고 있으나 교육과정의 내용이 부처별로 매우 상이한 것을 확인할 수 있음

 따라서 담당자에 대한 통합적이면서 체계적인 교육과정을 수립해 운영하는 경우

모든 부처의 보호지역 담당자가 일관된 교육을 받을 수 있을 뿐만 아니라 보호지 역 담당자 간의 교류를 통해 부처 간의 협력체계 강화에도 도움이 될 수 있음

 아울러 각 부처는 해당 교육에서 부족한 부분을 보완하는 형식으로 교육을 시행 하는 것으로 각 부처의 특성을 유지하면 됨 (4) 국립공원공단 경영실적평가지표 변경

 국립공원공단은 대한민국에서 유일한 보호지역 현장관리 전문조직이며, 인력이

제5장. 육상보호지역 관리시스템 개선 추진전략

 기관장의 연임 또는 구성원과 조직에 대한 인센티브 모두 경영실적에 좌우되기

때문임

 본 과업에서 제시한 바와 같이 국립공원공단의 사업분야 중 생태계보전의 핵심적

분야인 ‘공원자원 보전·협력사업’ 분야는 지속적으로 가중치가 줄어들고 있으며, 탐방객 관리분야인 ‘공원탐방사업’ 분야의 가중치가 증가하는 경향은 국립공원 지

정 취지에 정면으로 배치되는 사항이라고 할 수 있음

 따라서 신속하게 보호지역의 핵심적 가치인 생물다양성의 보전과 가치증진 부문을

보다 강화하도록 하여 국립공원의 정책기조를 공단 설립목적에 부합하도록 조정해

야 할 필요가 있음

 해당 과제의 변화와 함께 동반해야 하는 요소는 국립공원공단 목표에서 탄소중립

부문을 삭제하는 것임  탄소중립은 모든 부처에서 노력해야 하는 요소이며, 국립공원공단 역시 예외일 수

는 없으나 실제로 국립공원공단의 기여도가 클 수 없는 사항임에도 과도한 의미

부여를 통해 부적절한 사업이 시행되기도 하므로 빠르게 개편할 필요가 있음

(5) 위탁경영 매뉴얼 제작 및 위탁경영실시

 대한민국 보호지역은 그동안 국립공원을

리를 받은 경우가 없음

전문현장관리조직에 의한 관

 반대로 국립공원공단은 그동안 늘 주어진 예산과 주어진 대상 이외에 보호지역에

대하여 체계적이고 효율적인 방안으로 적정한 관리를 시행해 본 경험이 전혀 없

는 조직이라고 할 수 있음

 따라서 위탁이 가능한 특정 보호지역은 국립공원공단에 의해 보호지역이 체계적으 로 관리될 필요가 있으며, 국립공원공단은 지금까지의 관리방식이 아니라 보다 체

계적이고 효율적으로 적정한 수준의 관리를 통해 보호지역 관리기술을 향상시킬 필요가 있음

 위탁경영을 강제하는 제도의 도입은 대한민국 보호지역과 국립공원공단 모두에게

이익이 될 수 있는 제도로 활용될 수 있음

(6) 부처별 보호지역 비전 선포

 지금까지 보호지역 관련 정책의 핵심은 보호지역의 확대라고 할 수 있으며, 국제

사회의 약속이란 측면뿐만 아니라 실질적 효과를 감안할 때 당연히 중요한 과제

라고 할 수 있음

 하지만 본 과업에서 보호지역의 확대와 관련한 정책을 핵심적 정책으로 제시하지

않은 것은 해당 정책이 제시되는 순간 모든 정책은 보호지역 확대에 매몰되는 경

향이 발생하게 되기 때문임

 즉, 보호지역 확대의 선언으로 인해 부처별로 노력해야 하는 핵심적인 사항들은

감춰지거나 느슨해지는 경향이 발생하며, 보호지역 확대 지정으로 인해 부처 간

갈등이 점차 확대되는 양상도 발생함

 따라서 부처의 실질적 성과를 달성하게 하는 비전 선포를 실시하게 하고 각 부처

에서 해당 목표 달성에 대한 노력을 경주할 수 있도록 할 필요가 있음 환경부는 보호지역의 훼손을 원천적으로 방지하고, 국립공원의 생태계 보전에 절대적 인 기여를 할 수 있는 사유지매입을 확대함 산림청은 국가생물다양성의 실질적 감소를 초래하는 산지전용을 최대한 억제하게 하

여 연간 5천ha(50㎢) 이상의 보호지역 지정 효과를 발휘하도록 해야 함 국가유산청은 보호지역의 형상변경이 우리의 유산을 파괴하는 행위임을 국민에게 각 인시켜 국민 대다수가 생물다양성의 중요성을 인식하게 함

(7) 보호지역 10대 지표 선정 및 공개  국민은 그동안 보호지역이나 생물다양성에 관련된 정보를 충분히 제공받고 있지 못하였음

 따라서 국민은 생물다양성에 대한 인식수준이 매우 낮았으나 관계 부처 모두 무

관심 일변도로 접근하였기 때문에 정부의 예산도 부족하고 정책도 부실하였음

 따라서 보호지역 또는 생물다양성과 관련된 통계를 구축하고 주요한 지표를 매년 발표하게 하는 것을 통해 부처의 노력을 실질적으로 이끌어 낼 필요가 있음

 즉, 부처별 보호지역 면적 현황과 보호지역 내 생물종의 현황, 보호지역에 대한 매뉴얼, 보호지역과 관련된 교육, 보호지역

 특히 본 과업에서 제시한 원칙과 같이 정보공개로 인한 효과까지도 함께 발휘될 것으로 판단함

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관련 계획

 제4차 국가생물다양성전략(2019~2023)

 2030 국가보호지역 확대 로드맵

 제2차 자연공원 기본계획(2013~2022)

 제3차 자연환경보전 기본계획(2016~2025)

 제4차 야생생물 보호 기본계획(2021~2025)

 제6차 산림 기본계획(2018~2037)

 제4차 산림생물다양성 기본계획(2023~2027)

 제3차 산림유전자원보호구역 관리 기본계획(2023~2027)

 제2차 백두대간보호 기본계획(2016~2025)

 제1차 산림복원 기본계획(2020~2029)

 자연유산 보존관리 5개년 기본계획(2021~2025)

관련 홈페이지

 국가유산청(https://www.khs.go.kr/main.html)

 국립생태원(https://www.nie.re.kr/nie/main/contents.do?menuNo=200071)

 뉴질랜드 법무부(https://www.legislation.govt.nz/)

 산림청(https://www.forest.go.kr/kfsweb/kfs/idx/Index.do)

 환경부(https://www.me.go.kr/home/web/main.do)

 Living Planet Index(https://www.livingplanetindex.org/latest_results)

 Protected planet(https://www.protectedplanet.net/en)

부록 1. 용어 설명

주) 본 과업에서 연구진이 제시한 용어나 제도에 대한 설명으로 해당 내용이 기술된

곳에도 작성되어 있으나 추가적으로 제시한 것임

 관리효과성평가 광역 평가제도

관리효과성평가 광역 평가제도는 현장관리주체를 기준으로 평가하는 것으로 하나의

현장관리주체가 다수의 동일한 유형의 보호지역을 관리하고 있을 때 관리효과성평가

를 보호지역별로 하지 않고 현장관리주체별로 평가하는 제도를 의미함 여러 보호지역을 하나로 합쳐서 평가하는 제도가 아님을 유의해야 함. 즉, 현장관리

주체가 동일한 유형의 10개 보호지역을 대상으로 임의로 3그룹으로 나누는 것은 적

용되지 않는 것임

반대로 현장관리주체가 여러개인 경우 이를 분리하여 평가하는 것 역시 가능한데, 그

범위는 기초지방자치단체 또는 광역기초지방자치단체 등의 수준으로 정하도록 하며, 국가의 경우도 이와 유사하게 적용함

 보호지역 관리등급

IUCN 보호지역 카테고리와 설정과는 다르게 보호지역의 관리수준을 설정하는 것으 로 현실적으로 부족한 인력과 재원을 감안해 현장관리에 있어서 관리의 수준을 설정

하는 것임

따라서 관리등급은 현장관리의 수준만을 의미하는 것으로 법률과 행정적인 부분에 대한 차이를 두는 것은 아니며, 가치의 정도를 판단하는 것 역시 아님

예를 들어 환경부의 생태·경관보전지역과 산림청의 산림유전자원보호구역은 각각 해

당 부처의 자연공원과 백두대간보호지역에 비해 보전의 정도가 오히려 더 높을 수

있지만 관리는 최소한의 개입을 지향하므로 관리등급은 낮게 설정될 수 있음

 협력보호지역

특정 보호지역 주변에 인접해 있는 보호지역 중 보호지역의 유형이나 지정목적이 다

르더라도 보호지역 자체로서 특정 보호지역의 보전목표 달성에 도움이 될 수 있는 경우에 지정하는 보호지역을 의미함

장기적으로 보호지역 간 통합보호지역 지정 및 연결성 확보를 위한 보호지역 확대의

기준이 될 수 있음

전략 세부전략 추진과제 중요순위* 1

법률분야 제도 개선

1-1. 보호지역 기본법 제정① 보호지역 기본법 제정 1

1-2. 보호지역 위계 설정② 보호지역별 위계 설정2

1-3. 보호지역별 관련 법률 개정 ③ 부처별 합동 개정 제도3 ④ 부처별 보호지역 관련 법률 개정-

1-4. 거버넌스 구축 ⑤ 보호지역 협의체 구성 3 ⑥

2-1. 보호지역 관리체계 강화

보호지역 전담부서 설치3

2-2. 국가생물다양성위원회 격상 ④ 환경부 국가생물다양성위원회 폐지 1

1-5. 생태계서비스 제도 강화⑦ 보호지역별 생태계서비스 도입 및 강화1 2 행정조직분야 제도 개선

설치

2-3. 행정조직 역량 강화 ⑥ 부처 보호지역 담당자 통합 교육과정 운영 1

3-1. 보호지역 정보공개 강화

3-2. 보호지역 기본계획 제도 정 비

부처 통합 보호지역 워크숍3 3 계획/지침분 야 제도 개선

3-3. 보호지역 사업체계 정비

보호지역 기본계획 수립 제도 정비 4

보호지역에 대한 적정(최소) 수준 관리계획 3

보호지역 사업매뉴얼(지침)

4-1. 보호지역 관리등급 ① 보호지역 카테고리 보완

평가/환류분 야 제도 개선

5-1. 관리효과성평가 개선

5-2. 관리효과성평가체계 정비

6-2. 보호지역 통계 구축

6-3. 생물다양성 인식 제고

회색으로 표시된 과제는 연구진이