생태보전과 민주적 의사 결정에 기반한 재생에너지 확대방안

생태보전과 민주적 의사 결정에 기반한

재생에너지 확대방안

생태보전과 민주적 의사 결정에 기반한

재생에너지 확대방안

04

여는 글 Ⅰ. 재생에너지 현황

06

01. 에너지 전환, 전 지구적 과제이자 세계적 흐름

09

02. 국내 재생에너지 정책 목표

Ⅱ. 재생에너지 입지 제도를 둘러싼 쟁점 14

01. 국내 입지 제도를 둘러싼 환경적 쟁점

19

02. 독일 재생에너지 발전설비를 둘러싼 쟁점

23

03. 시사점

Ⅲ. 국내 재생에너지발전 사례 25

01. 태양광 발전설비

28

02. 육상풍력 발전설비

36

03. 해상풍력 발전설비

Ⅳ. 재생에너지 수용성 향상을 위한 갈등조정기구의 필요성 43

01. 국내 재생에너지 설비를 둘러싼 갈등의 원인

48

02. 독일 자연보호와 에너지전환 역량강화센터의 갈등 조정

51

Ⅴ. 생태보전과 민주적 의사결정에 기반한 재생에너지 확대방안

55

닫는 글

Unsplash @matthew_t_rader

04 여는 글

기후위기는 더 이상 낯선 언어가 아니다. 전세계적으로 탄소 중립을 위한 빠른 조치들을 취해야 한다. 유럽연합 27개국 정상들은 온실가스 배출을 2030년까지 1990년 수준 대비 55% 감축하기로 합의했다고 전해진다. 기존

의 40%감축 목표를 더 상향한 것이다. 기준 또한 1990년이란 점에서 2030년을 기준 연도로 삼은 우리나라와

는 차이가 크다. 늦었지만 정부도 2050 탄소 중립을 이야기하기 시작했다. 탄소 중립을 위한 구체적인 방안은 마련되어 있지 않아 선언적이란 한계와 비판이 있지만, 기후위기 대응의 필요성을 인식한 점은 그나마 다행이 다. 탄소 중립을 위해 우선 필요한 것은 에너지 전환이다. 물론 에너지 수요 감축 없이는 불가능하다.

에너지 전환의 필요성은 비단 기후위기 때문만은 아니다. 석탄발전과 더불어 기저전원으로서의 역할을 해왔던

핵발전은 부실시공, 안전사고, 자연재해로부터 상시적인 위험에 처해진 채 위태로운 가동을 지속하고 있다. 10 만년 이상 독성을 내뿜어 죽음의 물질이라 불리는 방사성 폐기물은 지금도, 계획대로라면 앞으로도 수십년간 배출될 것이다. 핵발전이 종료되어도 폐기물 처분 책임문제와 위험은 세대를 거듭해 지속된다. 핵발전은 끝나 도 끝난 것이 아닌 것이지만, 지금도 국내에서는 24기의 핵발전소가 운영되고 있다.

재생에너지 중심의 에너지전환은 기후위기에 직면한 이 시대, 대기오염과 핵발전의 위험사회로부터 벗어나기 위해 시급히 도모되어야 한다. 또한 핵발전과 화석연료 중심의 에너지 시스템을 지속하는 한 전적으로 에너지

원을 수입에 의존해야 했던 에너지빈곤국의 지위를 벗어날 수 없게 한다. 태양과 바람의 힘으로 재생에너지 시 스템을 구축하는 일은 대규모 전력생산, 대용량 장거리 송전으로부터 탈피하는 일이기도 하다. 소규모 지역분 산은 중앙집중식 전력생산과 송전이 전제하는 지역간 불평등을 해소해가는 과정이기도 하다.

재생에너지로의 전환과정에서 입지를 둘러싸고 곳곳에서 갈등이 빚어지고 있다. 입지 갈등 자체가 문제는 아

니다. 문제는 갈등을 어떻게 해석하고 접근하고 풀어갈 것인가에 있다. 입지 갈등이 때때로 녹-녹 간의 갈등으 로 비춰지지만, 들여다보면 녹색과 다른 색 간의 갈등일 수도 있다. 의사 결정 과정에서 참여와 배제 간의 갈등, 방식과 주도성을 둘러싼 갈등 등 여러 차원과 양상의 갈등이 발생한다. 갈등의 쟁점들을 정리하고 분석하면서 조정해가는 과정을 선제적으로 이끌어갈 갈등 조정기구가 시급하다.

기후위기 시대, 안전한 에너지를 위한 재생에너지 설비를 늘려가는 과정이 기존의 에너지개발사업의 관행과

질서를 답습하면서 유사한 갈등의 양상으로 전개되지 않기 위해 생태보전과 민주적 의사결정에 기반한 재생에 너지 확대방안은 무엇인지, 그 고민을 담았다. 본디 녹색과 녹색은 부딪치지 않는다. 재생에너지발전설비가 녹 색 에너지 정치의 가치를 담고 녹색의 가치와 정의를 실현하기를 기대한다.

05

I.

재생에너지 현황 01. 에너지 전환, 전 지구적 과제이자 세계적 흐름 02. 국내 재생에너지 정책 목표

06 I. 재생에너지 현황

01. 에너지 전환, 전 지구적 과제이자 세계적 흐름 깨끗하고 안전한 에너지로의 전환은 이미 세계적인 흐름으로 자리하고 있다.

석탄과 원자력 비중과 투자는 감소하고 있으며, 재생에너지 비중과 투자는 증가하고 있다.

IEA(국제 에너지기구)는 2020년 재생에너지발전설비가 2019년에 비해 4%가량 증가할 것 으로 예측한 바 있다 1 .

전 세계 재생에너지 발전 설비 증가 그래프 (2010-2019) 2

CAP(MW)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

World 1,223,533 1,328,870 1,441,737 1,563,346 1,692,941 1,847,079 2,009,632 2,179,492 2,356,065 2,532,866

발전설비용량(MW)

2,532,866 2,356,065 2,179,492 2,009,632 1,847,079 1,692,941 1,563,346 1,441,737

1,328,870 1,223,533

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

1 https://www.iea.org/reports/renewables-2020/renewable-electricity-2#abstract. 검색일: 2020.12.15.

2 IRENA. Renewable Energy Statistics 2020

2018

2019

07

01. 에너지 전환, 전 지구적 과제이자 세계적 흐름

전 세계적으로

재생에너지 전력 비중은 27.3%에 이른다 .

3

전 세계 재생에너지 전력 비중

72.7%

Non-renewable electricity

Renewable electricity

% 15.9 Hydropower

27.3%

% % 2.2 2.8 Solar PV Bio-power 0.4% Geothermal, CSP

% 5.9 Wind power

and ocean power

지난 10년간 신규 건설되는 전력 설비 중

재생에너지가 차지하는 비중 역시 증가하고 있다 .

4

신규 건설되는 전력설비 중 재생에너지가 차지하는 비중 (2009-2019) 100%

75% renewables in net additions

Non-renewable share Renewable share 50%

2009

2010

2011

2012

3 REN21. Renewables 2020 Global Status Report 4 REN21. Renewables 2020 Global Status Report

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

08 2019년 재생에너지 분야 종사자 수는 2019년 약 1,150만명이다. 이 중 여성 일자리 수는 약 32%로, 이는 전체 에너지분야에서 여성일자리수 22%보다 높다. 전세계 재생에너지 일자리 증가 현황 (2012-2019) 5

5 IRENA. Renewable Energy and Jobs. Annual Review 2020

09

02. 국내 재생에너지 정책 목표

국내 전원은 발전원 별로 석탄화력이 41.9%, 원자력 23.4%, LNG 26.8%, 신재생 5.6%, 수력 1.2%, 석유 1.0% 비중으로 구성 6 되어 있다(2018).

석탄화력발전은 60기가 가동 중이며, 30기(15.3GW)를 30년 수명에 따라 순차적으로 폐 지하고 LNG로 대체할 예정이나, 추가로 신규 7기(7.3GW)가 건설 중이다. 한국의 온실가

스 대부분은 에너지분야(87.1%) 7 에서 발생하는데, 전체 온실가스의 약 40%가 발전부문

에서 배출되며, 발전 부문 중 석탄화력발전소에서 배출되는 비중은 약 80% 8 이다. 얼마

전 ‘미세먼지 해결을 위한 국가기후환경회의’는 중장기국민정책과제로 2050탄소중립을 위해 2045년 또는 그 이전까지 석탄발전을 종료하는 것이 바람직하다고 제안한 바 있다.

핵발전소는 24기가 가동 중이며, 추가로 2기가 건설되고 있다. 설계된 수명대로 가동한 다면 최종 탈핵 시점은 2082년에나 가능한 셈이다. 핵발전은 운영 중에도 부실 시공과

안전사고가 빈번하여 안전성에 중대한 문제가 있다. 또한 10만년 이상 독성이 사라지지 않는 핵폐기물은 처분이 불가능할 뿐만 아니라 영구적으로 격리시킬 공간마련도 어려 워 더더욱 조속한 탈핵이 필요하다.

우리나라는 공급에너지의 94.2%를 해외 수입에 의존 9 하고 있어 에너지 안보에 매우

취약한 형편이다. 이에 반해 태양광과 풍력발전은 연료를 수입할 필요도, 연료비도 발

생하지 않는다. 에너지 자립을 위해서도 태양광과 풍력발전 중심의 재생에너지 전환 이 시급하다.

이런 가운데 재생에너지 발전비중은 매우 미비하다. 우리나라는 신에너지를 재생에너

지와 유사한 개념으로 취급하며 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 에서 재생에너지를 규율하고 있다. 재생에너지 통계도 신·재생에너지로 공표된다. 여기 에는 폐기물에너지 및 연료전지, IGCC (Integrated Gasification Combined Cycle_석 탄가스화복합발전)가 포함되며, 바이오에너지의 경우 바이오매스와 석탄 혼소까지도

포함한다. 그래서 2019년 신·재생에너지 발전비중은 총 발전량의 9.77%이지만, 신에

너지를 제외한 재생에너지 발전 비중은 4.97%이고, 이 중 태양광과 풍력발전이 차지하 는 비중은 2.66%에 머물고 있다.

6 에 너지경제연구원.

2019 에너지통계연 보. 2020

7 온 실가스종합정보센터.

2018 국가온실가스 인 벤토리 보고서. 2018

8 ( 사)기후솔루션. 석탄화 력 정책 외부비용의 내부화 전략. 2019

9 한 국에너지공단 신·재생 에너지센터. 2018 신· 재생에너지 백서. 2019

10 정부는 재생에너지3020이행계획, 3차 에너지기본계획 등을 통해 재생에너지 비중을

2030년까지 20%, 2040년까지 30-35%로 확대하겠다는 목표를 세웠다. 기존의 폐기물 중심에서 태양광과 풍력 발전 중심으로 확대하겠다는 계획이나, 에너지전환의 속도를 더 높이고 목표를 상향해야 한다는 요구를 대내외로부터 받고 있다.

에너지전환, 재생에너지 확대에 속도를 내지 못하고 있는 요인으로 계통미비, 입지 부족, 취약한 지원제도, 수용성 문제 등을 들고 있다.

재생에너지, 특히 태양광발전은 석탄화력발전이나 핵발전에 비해 상대적으로 많은 면 적의 부지를 필요로 한다. 재생에너지발전사업자들은 사업 부지를 물색하는데 어려움

을 호소한다. 석탄과 원자력을 재생에너지로 바꾸려면 전 국토를 태양광으로 덮어야 한 다는 근거없는 소문도 떠돈다.

부지와 관련한 여러 쟁점에 접근해가기에 앞서, 어느 정도의 잠재량이 존재하는가와 관 련해서는 에너지경제연구원이 분석한 재생에너지 보급 잠재량(시장잠재량)을 참고해

볼 수 있다. 아래 표를 보면, 태양광의 경우 321GW, 풍력발전은 39GW(육상 17GW, 해 상 22GW)가 가능하다. 시장잠재량은 급경사, 심해 등 지리적 영향 요인, 설비 효율, 설비

이용률 등 기술적 영향요인, LCOE(균등화발전원가), SMP(계통한계가격) 등 경제적 영

향요인, REC(신재생에너지공급인증서), 설치보조금 등의 지원정책 영향요인, 환경규제, 인허가 규제 등 규제 정책 영향요인을 반영하여 산정한 잠재량이다. 잠재량 분류 체계 및 정의 10 잠재량 구분

이론적 잠재량 기술적 잠재량

영향요인 구분

이론적 영향요인 지리적 영향요인 기술적 영향요인 지원정책 영향요인

시장 잠재량 규제정책 영향요인

10 한 국에너지공단 신·재생에너지센터.

2018 신·재생에너지 백서

영향요인 반영 방법

일시량을 기반으로 격자별로 잠재량을 계산

지리적 영향요인에 해당하는 면적을 잠재량 산정에서 제외 ex) 산지, 하천, 경사 20°, 산사태 1등급, 표고 1000m 이상

설비효율 및 설치면적, 설비이용률 등을 반영하여 잠재량 재산정

태양광 설비입지에 따라 발전 경제성을 평가하고, 정부지원 하에서도 경제성이 부족한 격자를 잠재량에서 제외 ex) LCOE와 SMP, REC 비교

격자 내에 각종 규제정책 영향요인이 하나라도 포함될 경우 해당 격자를 잠재량 산정에서 제외

ex) 천연기념물 서식지, 자연공원 등

11 재생에너지원 별 잠재량 분석11 구분

설비용량

수력 지열

해양

바이오

폐기물

연간발전환산량

세부

이론적

기술적

시장

열*

106,831

4,778

150

광

태양 풍력

(GW)

육상 해상 -

106,831 499 462 28

1,807 352 387 12

이론적

기술적

시장

137,347

6,181

191

321

137,347

17

942

2,338 756

22

1,385

1,176

3

최종에너지

(TWh/년, *TWhth/년)

246

41

411 39

이론적

(103TOE/년)

기술적

11,811,842 201,068

11,811,842 531,566 81,012

65,016

71

119,110

101,136

9

21,156

3,526

1차 에너지 시장

이론적

(103TOE/년)

기술적

35,346 28,980,217 493,318

86,721

3,353

198,762

159,516

8,229

774

51,906

8,651

16,426 11,811,842 531,566 6,106

292,235

14,981 2,494

22,236

1,256

334

55,796

932

29

4,798,456

80,152

2,494

4,798,456

80,152

조류

430

109

0

3,766

957

0

323,876

82,302

0

794,626

4,009

파력

129

18

0

1,128

40

0

97,008

3,440

온도차 냉난방*

15

9

0

85

51

0

7,310

4,386

45

32

32

3,845

2,739

조력

발전

해수

-

합계

-

350 13

64

3

11 0

0

1

0

12

10

0.4

237,906

8,756

852

6

4

4

3,066 112

557 89

341,911

19

46 4

72

12,645

0

2

0 3

787

263,676 9,632

47,902 7,677

1,634

0

3,956

203

344

0

6,190

29,404,344 1,087,455

646,926

0 0

9,706

497

117,527

844

0

238,008

0

7,310

2,739

4,009

1,899

23,632

0

248

16,426

248,136

천부* 심부

시장

18,836 9,433

8,440 4,386

15,188 6,721

0

0

609

6,721

67,689 47,989,716 1,772,560 138,577

태양광과 풍력발전 만으로도 총 521TWh전력 생산이 가능한 잠재량을 갖고 있는 셈이

다. 이는 2016년 총 전력 소비량 497TWh을 상회하고, 전력 소비 증가를 예측 반영한 2030년 579TWh의 약 90%를 충당할 수 있는 잠재량이다.

물론 전력수요 증가를 전제하면서 100% 재생에너지 전환을 기대할 수는 없다. 전력 소

비 감소와 효율화를 높이지 않는다면, 탄소 배출 제로를 실현할 수 없다. 재생에너지발 전원 자체는 탄소를 배출하지 않지만, 설비 제작 등 전 생애주기로 보았을 때 재생에너 지발전 역시 소량이나마 탄소를 배출한다. 재생에너지 발전과 설비는 다른 발전방식에

비해 탄소 배출을 대폭 감축할 수 있는 대안이다. 에너지전환은 에너지효율과 절약을 동 반하면서 수요 감축을 전제해야 한다.

수요를 줄이지 않더라도 전국토를 태양광으로 다 덮어야 할까? 아니다. 덮을 수도 없고, 덮어서도 안된다. 물론 우선순위는 있다. 이미 건축물이나 도로로 개발이 이루어진 곳,

11 한 국에너지공단 신·재생에너지센터.

2018 신·재생에너지 백서

12 생태적 민감도가 낮은 곳, 훼손된 곳, 안전에 영향을 미치지 않는 곳, 공간 겸용이 가능한

곳, 전력이 필요한 곳 등등의 원칙을 갖고 어느 곳에? 라는 문제에 접근해야 한다. 이를 둘러싸고 많은 논쟁이 벌어진다. 이제부터는 그 문제로 접근해볼까 한다.

13

II.

재생에너지 입지 제도를 둘러싼 환경 쟁점

01. 국내 입지 제도를 둘러싼 환경적 쟁점 02. 독일 재생에너지 발전설비를 둘러싼 쟁점 03. 시사점

14 II. 재생에너지 입지 제도를 둘러싼 환경 쟁점

01. 국내 입지 제도를 둘러싼 환경적 쟁점

에너지 개발사업의 일종인 재생에너지발전사업은 구축하는 과정에서 환경훼손을 동반 하기 마련이다. 재생에너지 개발사업이 온실가스 발생과 대기오염물질 배출을 막고 환

경적으로 건강하고 안전한 에너지 시설을 구축하는 과정이라고 한다면, 재생에너지발 전설비를 구축하는 과정에서 발생할 환경피해는 최소화되어야 한다. 본래 의도한 목적 과 가치가 사업에도 내재되어야 한다.

소규모 설비, 그리고 건물이나 기 훼손된 지역에 재생에너지 발전 설비가 들어설 때는

문제가 되지 않는다. 그러나 환경훼손과 안전성에 대한 고려 없이 경제성을 중심으로 입

지를 선정하고 사업을 진행한다면 기존의 개발사업에서 노정되어 왔던 문제들을 답습

하게 된다. 따라서 우후죽순 원칙없이 추진되어 왔던 재생에너지발전사업이 난개발이

라는 오명을 벗고 재생에너지가 추구하는 본래적 가치를 구현할 수 있기 위해서 지켜야 할 입지 원칙에 대한 고민과 합의가 필요하다.

재생에너지 입지규제를 둘러싸고 여러 질문들이 제기되어 왔다. 생태보전과 에너지전환의 공존을 어떻게 이룰 것인가? 기후위기에 대응하고 조기 탈원전을 위한 재생에너지설비는 환경규제의 예외지대가 될 수 있는가? 태양광을 둘러싼 규제는 이대로 좋은가? 육상풍력 규제는 어떻게 달라져야 하는가? 훼손지에서 재생에너지 개발사업의 원칙은 무엇인가? 향후 확장될 해상풍력발전사업에서 환경성 평가를 위한 고려사항은 무엇인가? 신재생에너지공급인증서(REC)를 통한 보조금 제도는 어떻게 달라져야 하는가? 이러한 질문에 대해 환경운동과 에너지전환운동 그룹 각각의 답이 동일했던 것은 아 니다.

7가지 쟁점을 두고 각각 어떤 입장을 갖고 있는지 차이는 무엇인지, 이견이 좁혀 질 여지 는 있는지 논의하기 위해 모였다. 내용 일부를 간략하게 소개 12 해본다. 의견1과 의견2가

대립하기도 하지만, 연속선에 있기도 하다. 향후 보다 많은 단체들과 기관의 관계자들이 모여 보다 다양한 의제에 대한 밀도 있는 논의를 지속할 필요가 있다.

12 그 린피스, 기후솔루션, 녹색연합, 에너지전환포럼, 에너지정의행동, 에너지전환포럼, 생명의 숲, 환경정의 활동가들의 간담회

15

Q Q &&A A Q 1. 생태보전과 에너지전환의 공존을 어떻게 이룰 것인가? 의견 1

기후위기로 인해 생물다양성이 사라지고 있는 것, 생물종 위협은 큰 문제다. 생

물다양성을 훼손하는 것에 대해 재생에너지발전설비가 면죄부를 받아서는 곤란하다. 보 호해야 할 지역은 훼손될 경우 회복할 수 없다. 에너지수요를 어떻게 줄일 것인지가 매우 중요하다. 의견 2

원칙은 지키되, 기 훼손된 지역, 이미 발전소가 들어선 지역은 일시적인 연한을

두고 사업을 하고 복구하도록 강제하는 것이 아니라 지속적인 발전사업이 이루어지도록 열어 두어야 한다.

Q2. 기 후위기에 대응하고 조기 탈원전을 위해 재생에너지설비는 환경규제의 예외지대가 될 수 있는가?

의견 1

에너지전환이라는 목적이 재생에너지 개발사업 과정에서 환경훼손을 염두에

두지 않는다면 그 가치가 상실될 수밖에 없다. 때때로 기후위기를 방패삼아 여타의 개발

사업과 마찬가지로 생태계나 주민에게 폭력적으로 사업이 전개되는 사례들을 본다. 숲은 단지 온실가스를 흡수하는 기능만 갖고 있는 것이 아니다. 물론 숲은 탄소를 흡수하는 기

능을 갖고 있지만, 재생에너지는 탄소를 흡수해서 탄소 배출을 상쇄시키는 것이 아니라 석탄발전의 탄소배출을 감축시키는 역할에 그치므로 비교 대상이 되지 못한다.특히 백두 대간 보호구역은 군사시설, 광산 등 훼손이 많이 진행된 상태에서 마루금을 중심으로 구

역이 설정되었다. 9개의 국립공원이 있고 한반도에서 보호되어야 할 주요 생태축인데, 풍 력발전으로 훼손을 더 가속화하는 것은 곤란하다. 의견 2

지금의 기후위기는 전례가 없는 것이다. 기후위기 대응에서 에너지분야가 매우

중요하다. 보호지역 내 공익적 목적과 가치를 가진 시설인 경우 도로, 군사시설, 하천, 공 공인프라 등 허용이 가능하다. 대표적인 환경유해시설이라고 하는 골프장의 경사도 규제 보다 강한 규제를 두는 것은 심하다고 생각한다. 안전을 이야기하지만, 사실 ‘무너진 태양

광’같이 보도된 건수는 언론이 대기하고 있다가 보도하는 식이다. 재해가 발생하면 집도, 다리도 무너지는데, 태양광을 과도하게 부각시키고 있다.

16

Q Q &&A A Q 3 . 육상태양광 규제, 이대로 괜찮은가? 의견 1

태양광 경사도 15도는 급경사지이다. 산사태 방지를 위해서도 필요하다. 안전

을 위해서라도 이 부분은 지켜져야 한다. 골프장과 비교할 것은 아니다. 소규모 난개발 방 식은 경관에도 문제가 된다. 지자체 도로 이격거리를 일률적으로 적용하는 것은 불합리

하다고 본다. 태양광의 필요성에 대해서 주민들과 충분히 이야기하고 설득할 필요가 있 다. 외지인의 수익 독점문제도 해결해야 한다. 산지 일시사용허가제도는 20년 뒤 복구하

도록 되어 있는데, 이는 본래 목적과 달리 다른 목적으로 전용되는 것을 막고 부동산 가격 상승을 방지하기 위한 장치이다. 태양광을 지속하는 한 허가 기간 연장은 가능하도록 할 수 있다.

수상태양광의 경우 저수지 만수면적의 10% 제한 규정을 폐지했다. 농어촌공사에서 만수 면적의 50%까지 태양광 사업을 하겠다고 하니, 더더욱 농민들이 반대하지 않았나 싶다.

유수지 태양광의 경우 55%까지 덮어도 문제가 되지 않는다. 댐, 저수지 등 기능과 특성에 따라 별도로 판단해야 한다. 의견 2

태양광 경사도 15도를 절대적으로 적용하는 것이 문제이다. 산사태 위험등급에

가보면 산사태 우려가 없는 지역도 있다. 도로 이격거리는 굳이 둘 이유가 없다. 절대농지 의 경우 태양광이 염해피해가 있는 경우가 아니면 불가능한데, 사실 농민들은 태양광이 허용되면 다른 규제들도 무너진다는 우려도 있다. 규제가 실제 현장과 조응하지 못하는 지점이 문제이다. 사업할 수 있는 토지는 제한되어 있는데, 적절한 가격과 부지의 경우 이

미 개발이 제한된 곳들이 꽤 많기 때문에 우후죽순으로 사업을 하게 되는 경우가 많았다. 계획입지가 매우 필요하다. 도로 이격거리는 과도하다. 지역주민들이 태양광을 반대하는 이유가 무엇인지 정확히 파악할 필요가 있다. 수상태양광이 활성화되도록 정부와 농민간 의 빅딜이 필요하다.

17

Q 4 . 육상풍력 규제는 어떻게 달라져야 하는가? 의견 1

대규모 풍력단지는 대부분 관광지로 개발된다. 산의 절삭면이 많아지고 그 일

대는 초지화 되면서 식생이 단일종으로 변모된다. 숲이 훼손된 경우 생물다양성 문제뿐 만 아니라 강수시에 토양 유실부터 산사태까지 자연재해와 직결된다. 숲길도 임도와 구

분도 하지 않은 상황에서 숲길에 풍력발전의 가능성을 열고 있다. 생태자연도 1등급지에 대한 논란의 여지를 둔 것이 문제이다. 의견 2

생태자연도 1등급지가 전 국토의 9%이다. 생태자연도 평가를 제대로 하지 않

기 때문에 2등급이 1등급이 되는 경우가 있고, 사업대상지의 경우 1등급이 아주 일부 포 함된 경우가 있다. 규정해진 대로 하다 보면, 오히려 환경훼손이 심각해지는 상황이 있다.

사업을 하려는데, 갑자기 등급이 상향되는 경우도 있다. 면밀한 조사가 필요하다. 훼손이 얼마나 심각한지에 대한 구체적인 데이터가 필요하다.

Q 5 . 향후 확장될 해상풍력발전사업에서 환경성 평가를 위한 고려사항은 무엇인가?

의견 1

해상풍력발전사업은 확장될 필요가 있다. 해양공간이 여러 활동이 이루어지는

곳이므로 이해관계 조정이 쉽지는 않을 것이다. 수산업 공존모델 등 합의를 위한 방안이

필요한데, 축적된 데이터가 많지 않아서 영향평가 기준을 만들지 못하고 있는 상황이다. 가능한 해안에서 멀리 이격할 필요가 있는데, 서해안 외에는 수심이 깊어서 부유식으로 하지 않으면 멀리 이격하기 어렵다. 부유식은 도입하려면 시간이 걸린다. 제주의 경우 연 안정착성 해양보호동물인 남방큰돌고래 서식지와 일치해서 쟁점이 되고 있다. 물론 양식 장 부유물이란 먹이감이 있는 곳이기도 하다.

Q 6 . 신재생에너지공급인증서(REC)를 통한 보조금 제도는 어떻게 달라져야 하는가?

의견 1

3년마다 개정되는 제도이지만, 현재도 문제가 상당히 많다. 소규모 태양광 임야

보조금을 낮추는 것도 산지 태양광 난개발 방지에 기여한 것은 사실이다. 재생에너지가

아닌 신에너지로 분류되는 에너지저장장치(ESS)와 수소연료전지에 높게 책정된 것도 문 제인데, 결정과정에서 각자의 이해관계가 반영되어버렸다. 바이오에너지에 30%의 REC

가 제공되는 것도 문제이다.(최대 40% 확보 가능) 바이오 혼소에 부여하는 것은 없어졌으

나, 여전히 미이용 산림바이오매스의 REC가 문제이다. REC는 재생에너지에 정책적으로 사업비를 보전해주는 정도의 역할을 해야 한다.

18 그 외에 분산형에너지의 규모에 대한 논의도 필요하다는 의견도 나왔다. 재생에너지를

승압해서 송전망에 연결시키는데, 345kV로 승압하는 것은 결국 핵발전이나 석탄발전 과 동일한 방식으로 전개됨을 의미한다. 정부가 8차 전력수급기본계획에서 분산형 전원

으로 정의한 40MW 이하의 소규모 발전설비와 500MW이하(154kV 송전선로 2회선)의 수요지 인근 발전설비에 대해서도 논의가 필요하다는 의견이 제시되었다. 물론 지역마

다 다를 것이다. 규모 있게 세워지는 부분도 원칙을 갖고 진행된다면 일부 수용할 수 있

을 것이다. 전력 소비가 많은 서울에 세워지는 대규모 용량의 재생에너지에 대한 판단 과 전력수요가 적은 지역에 대규모로 들어서는 발전소에 대한 판단이 같을 수는 없다.

19

02. 독일의 재생에너지 발전 설비를 둘러싼 쟁점

13

독일은 재생에너지를 선도적으로 확장해 온 나라이다. 2000년 재생에너지법이 제정되

면서 6.3%에 머물던 재생에너지 전력 비중은 2019년 42.1%에 달했다. 2020년 35%라 는 목표를 이미 훌쩍 넘어섰다.

2030년 재생에너지 발전 비중 목표를 65%로 세우고 있으나, 80%까지 올리자는 목소리도 높다. 재생에너지가 차지하는 전력비중 14

42.1

Zielkorridor 2025 (EEG 2017) : 40 bis 45%

in Prozent

36.0 31.5

37.8

31.6

27.4 23.5

25.1

20.4 14.3 10.3

15.2

16.4

17.0

11.6

6.3 3.4

1990

2000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 13 독 일 자연보호와 에 너지전환 역량강화센 터(KNE). 녹색연합과 의 워크샵 발표자료 (2020.11)를 기반으 로 정리함

육상풍력발전이 42.5%, 해상풍력발전이 6%를 차지하고, 태양광발전 39.1%를 비롯해 수력발전이 4.5%를 차지한다.

14 독 일연방에너지 경제부. 2020

발전원 별 재생에너지 비중 15

39.1%

4.5%

Photovoltaik

0.8%

biogener Anteil des Abfalls

5.6%

biogener gasformige Brennstoffe

0.2%

biogener flussige Brennstoffe

Wasserkraft

Gesamt 125.5 GW

42.5 %

Windenergie an Land

6.0 %

Windenergie auf See

1.3%

biogene Festbrennstoffe

15 독 일연방에너지 경제부. 2020

20 아래 그림은 독일 재생에너지발전설비 소유비중을 보여준다. 개인(31.5%), 농민

(10.5%) 소유로 시민소유 발전소가 42%에 이르고, 에너지 4대 거대기업이 소유하고 있는 비중은 5.4%에 그쳐, 시민의 힘에 의한 에너지전환, 시민 주도 재생에너지의 면목 을 보여준다.

에너지협동조합 역시 활발하다. 조합에 가입한 수는 183,000명 (2018)이다.

아래표를 통해 2006년부터 8개에 불과했던 에너지협동조합의 수가 10년만에 10배로 늘어난 것을 볼 수 있다.

독일 에너지협동조합 증가 그래프 (2006~2018)

21 독일은 핵발전은 2022년까지 남은 6기를 모두 폐쇄하고, 늦어도 2038년까지는 석탄발 전을 종료하기로 했다. 독일 시민들의 84%가 에너지전환에 찬성하고 있다. 빠른 속도로 확대되고 있는 독일이지만, 입지를 둘러싼 쟁점이 없는 것은 아니다.

독일에서도 재생에너지설비와 관련해서 육상풍력은 붉은 솔개 보호가, 해상풍력에서는

쇠돌고래가 보호가 중요한 문제로 대두된다. 태양광은 경관침해가 문제가 되어 차폐림 을 심기도 한다. 유네스코 문화유산 반경 10킬로 이내에는 발전단지가 들어설 수 없다.

1

2

1 육상풍력 붉은 솔개 멸종위기종 사진 KNE제공

2 태양광 경관문제 사진 KNE제공

3 해상풍력 쇠돌고래 멸종위기종 사진 KNE제공

3

4

4 유네스코문화유산 Wartburg성 사진 KNE제공

독일은 고지대가 아니어도 바람이 세기 때문에, 육상풍력발전사업은 산지보다 평지 건

설을 선호한다. 풍력발전이 보호종의 사망률에 영향을 미칠 것이라 판단되면 사업을 할 수 없다. 풍력발전사업이 허가가 되더라도 3/4이 제소되고, 제소 건의 2/3는 조류와 박

쥐에 미치는 영향 때문이라고 한다. 그래서 풍력발전에 영향을 주는 조류와 취약한 종이 무엇인지? 조류 번식기에 어떤 영향을 미치는지, 멸종위기종 둥지와 얼마나 떨어져야

하는지? 등을 미리 파악해야 한다. 붉은 솔개의 경우 1킬로에서 1.5킬로, 먹황새는 3-6킬 로 정도 이격거리를 연방 주별로 규정하고 있다. 그래서 이격거리를 좁히기 위한 여러

장치들, 예를 들면 카메라나 스피커, 펜스 설치 등을 통해 조류의 이동 방향을 바꾸거나

발전기를 잠시 멈추기도 한다. 풍력발전이 운영이 중단되는 경우는, 조류 번식기, 새들 이 날아오는 수확기, 수요 관리를 위해서이다.

해상풍력과 관련한 쟁점은 주로 북해에 서식하고 있는 쇠돌고래에 미치는 영향을 피하

22 기 위해 보호구역으로부터 750미터 이격했을 때, 소음 수치가 160데시벨을 넘지 않도 록 규제하고 있다. 환경단체들은 북해만이 아니라 오스트제 16 에도 이 규정을 적용해야

한다고 주장한다. 그래프는 연도별 평균 수심과 이격거리를 나타낸 그래프이다. 해안선 으로부터의 이격거리를 따로 두고 있지는 않은데, 수심이 깊지 않아서 차차 멀리 나아 가는 추세이다.

50 40 30

해상풍력발전단지의 해안선에서의 이격거리 및 수심 (연도별 평균) 수심(m)

해안선에서의 이격거리(km)

20 10

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

출처 : http://windmonitor.iee.fraunhofer.de/windmonitor_de/4_Offshore/2_technik/2_Kuestenentfernung_und_Wassertiefe/

태양광과 관련해서는, 도로에서 110미터 이내 설치할 때 지원금을 준다. 이미 도로는 훼 손된 지역이므로 훼손된 곳에 설치하는 것을 유도한다. 건물일체형, 영농형, 수상태양광

이 촉진되도록, 신축건물 재생에너지 설비 의무화, 일부 연방주는 산업건물에도 의무화 를 추진한다. 태양광이 대규모화 되면서 농지와 토지 경쟁도 심화되고 있으며, 대규모

단지는 수용성이 낮기 때문에 이익공유의 중요성이 대두되고 있다. 경관을 훼손하지 않

도록 차폐림을 심기도 한다. 중요한 것은 태양광발전설비로 인해 생물다양성을 훼손하

지 않도록 서식지를 조성하기도 하고 주변과 조화롭게 설비되어야 한다는 점이다. 기후 위기대응프로그램에서 생물종다양성은 매우 중요한 문제이므로 재생에너지발전 설비 도 이를 염두에 두어야 한다. 서식지 보호구역 내 태양광발전단지는 허용되지 않는다.

16 독 일은 동서남 3면이 8개의 나라들로 둘러 싸여있고, 바다는 북쪽 의 덴마크를 중심으로 왼쪽이 북해, 오른쪽이 오스트제이다.

23

03. 시사점

국내에서는 산지태양광 설치가 증가되고, 보전상태가 양호한 산지에 풍력이 설치되는 사례들로 인해 갈등이 심화되자 입지 규제가 강화되기도 하였다. 태양광 산지 전용 불 가, 보전산지에서의 태양광 시설 제한 조치 등을 비롯해 소규모 태양광 신재생에너지공

급인증서(REC) 가중치 하향으로 인해 난개발은 많이 줄어들었다. 육상풍력의 경우 입지

규제의 명확성을 확보하지 못함으로 인해 여전히 생태적 민감지역에서의 난개발이 문 제가 되고 갈등이 격화되는 지역들이 있다.

친환경에너지를 위한 재생에너지 설비가 환경피해를 줄이고 전력이 필요한 곳에서 전 력을 생산하여 대도시의 농·산촌지역에 의존도를 줄이고 지역간 불평등을 해소하기 위

해서는 도시내 다양한 재생에너지 설비를 스스로 구축해 자립율을 높여 나가야 한다. 추 가적인 환경훼손이 발생하지 않고도 건물과 벽면, 도로변 등 기존 시설을 이용하거나 유 휴부지를 활용하여 재생에너지 설비를 확대해가야 한다.

에너지전환을 위한 발걸음이 빠른 독일에서도 재생에너지사업으로 인한 환경 침해가 우려되면 회피해야 한다는 사전예방의 원칙을 적용하고 있다. 재생에너지개발사업이 기후위기 대응 전략과 일치하기 위해 생물다양성을 훼손하지 않도록 세심히 고려하고 있다. 에너지전환을 대변하는 재생에너지발전사업이 주목해야 할 지점이다.

24

III.

국내 재생에너지발전 사례 01. 태양광 발전설비 02. 육상풍력 발전설비 03. 해상풍력 발전설비

III. 국내 재생에너지 발전 사례

25

01. 태양광 발전설비

태양광발전설비는 주변환경과의 고려없이 주로 지가가 낮은 산지를 중심으로 설치되

고, 지목 변경에 따른 부동산 가격 상승 효과를 기대하며 우후죽순 들어서는 등 난개발

양상을 띠었다. 한국환경정책평가연구원에 따르면, 2018년 8월 기준 환경평가 협의를 완료한 4,450건의 육상태양광발전사업 총 누적 협의(개발)면적은 104㎢이다. 총 개발 면적에서 지목상 임야가 차지하는 비율이 61%로 가장 높으며, 양호한 산림을 훼손한 면 적이 전체의 38%에 달한다.

17

17 K EI. 전략환경영향 평가서 정책계획(보완) 검토의견(제9차 전력 수급기본계획)

안전성, 환경 및 경관훼손 문제 뿐 아니라 외부 사업자에 의한 태양광 사업이 주민들에

게 사전에 충분히 공유되지 않고 부동산가격 상승이나 수익성만을 중심에 두고 사업을 추진해 온 것이 오히려 태양광시설에 대한 반감을 상승시키는 결과를 초래하기도 했다. 도시를 위한 전력 생산, 외지인들에 의한 발전수익 독점에 대한 문제를 해결하기 위해 서는 도시가 스스로 에너지자립을 위한 제도를 강화해야 한다. 도시 내 건물 태양광 의

무화, 도로, 유휴지 등 태양광이 가능한 입지를 발굴하고 사업 진행을 촉진해야 한다. 도

시 내 태양광을 광범위하게 전개하는 가운데, 농촌 지역에서의 태양광 발전은 지역에 이로운 시설이 되도록 주민참여/이익공유로 지역상생을 위한 방안들을 지역민들과 함 께 설계해야 한다.

1

2

1 제주 동회천 마을태양광 2 제주 동회천 마을 가구별 지붕 태양광 3 위태로워 보이는 태양광 4 보성 영농형태양광

3

4

26 수상태양광의 경우 농어촌공사가 추진하던 저수지태양광은 만수면적 10% 제한 규정이

폐지되면서 저수지 주변 농·어민들의 반발을 산 바 있다. 농수공급, 휴양, 관광 등의 기 능을 제공하던 저수지에 에너지시설이 들어서게 되면서 기존의 기능을 상실하거나 변

화될 경관 및 피해 우려는 특히 만수면적 비율이 높거나 대규모설비계획일수록 컸다. 이

런 가운데 태양광에 대한 근거 없는 중금속 논란과 수질 및 생태계 오염 등에 대한 우려 가 해소되지 못한 채 답보하게 되는 과정을 겪었다.

수중 구조물이 산란장 역할을 하면서 수생물의 개체수가 증가한다는 연구 결과를 비롯 해 수상태양광이 미치는 환경영향에 대한 데이터는 수상태양광의 만수면적 비율이 높

을 수록, 대규모 일수록 설득력을 잃게 된다. 환경정책평가연구원은 수상태양광 발전시

설은 수역 내 수질에 유의미한 영향을 미치지 않으며, 환경평가 협의지침에 의거한 저 수역 대비 설치 면적 비율 이하로 적용하면 녹조는 발생되지 않고, 국내 수상태양광 발 전 시설물에는 중금속이 포함되어 있지 않으며, 현재까지 합천호 시설물(부력체, 수중케

이블 및 구조체)에 대한 용출시험결과(2011-2019) 검출된 물질은 기준치 이하임을 밝 히고 있다. 18

국내 최초의 합천댐 수상태양광은 연구목적으로 1호기 100kW에 이어 2호기 500kW, 2013년 100kW에 이어 국민참여형 발전사업으로 40MW를 진행하고 있다. 주민협의체 구성을 통해 사전 설명회 및 진행사항에 대한 의견 및 요구들을 수렴해가며 주민참여 모델로 설계하고 있다.

1 합천댐 수상태양광 100kW 1

2 합천댐 수상태양광 500kW

2

18 K EI. 수상태양광 발전 사업 쟁점의 허와 실 팩트체크. KEI 포커스 제7권 제9호. 2019

27 전북 군산의 유수지에 놓인 수상태양광은 군산 산업단지 내에 위치하고 있어서 환경 훼손이나 주민들 과의 갈등으로 부터 자유로운 최적의 위치라고 할 수 있다. 군산시와

20년간 임대 계약을 맺고 운영중이고, 이후에는 기부체납하기로 했다. 18.7MW 용량으

로 현재 최대 규모의 수상태양광이며, 연간 약 7,450가구가 사용할 수 있는 전력을 생 산한다. 육상 태양광에 비해 출력이 10% 높다. 태양광 점유면적은 유수지의 55%를 차 지한다.

1

1 군산 유수지 수상태양광

2 군산 유수지 수상태양광 홍 보자료

2

28

02. 육상풍력발전설비

발전사업자들은 주로 풍황자원이 양호하여 경제성이 높을 것으로 기대되는 백두대간, 정맥 등의 산줄기 설치를 우선 후보지역으로 염두에 두고 사업이 추진되었으나, 이 지역 들은 대체로 생태적 민감도가 높곳이어서 육상풍력을 시도하는 과정에서 논란과 갈등

이 많았다. 산지에 입지하는 풍력발전사업의 약 40% 정도가 주요 능선축에 해당하는 대 간, 정맥, 기맥, 지맥을 따라 입지 해 있는 것으로 나타나고 있다. 19 육상풍력발전사업 분포 및 규모 20

환경정책평가연구원이 2002년부터 2017년 5월까지 환경영향평가정보지원시스템에 등록된 육상풍력발전사업 총 70건을 대상으로 분석한 입지 현황에 따르면 대부분의 사

업은 100MW 이하의 사업에 해당하여 주로 소규모환경영향평가(43건)만을 받았다. 70 개의 사업 중 77% 사업이 산지에 입지 해 있으며 나머지는 해안가나 농지에 입지했다. 21 풍력단지가 산지에 설치될 경우, 공시 시 풍력기 및 자재 운반에 필요한 진입도로와 운영 시 관리에 필요한 관리도로가 필요하고, 풍력터빈을 구성하는 대규모 블레이드나 타워

부품을 수송하기 위한 신규도로 개설로 인해 양호한 식생 훼손을 야기할 우려가 높다. 22

19 K EI. 전략환경영향평 가서 정책계획(보완) 검토의견(제9차 전력 수급기본계획) 20 박 종윤 외, 환경평가 지원을 위한 지역 환경현황 분석 시스템 구축 및 운영_육상풍 력발전 및 수상태양광 발전 현황 분석. KEI. 2017. p11. ※ 백두대간노선표기 오류로 수정 사용

21 K EI. 보도자료_자연환 경과 공존하는 육상풍 력발전사업 발전 전략.

2017.11.10 22 K EI. 보도자료_자연환 경과 공존하는 육상풍 력발전사업 발전 전략.

2017.11.10

29

전국 환경평가 대상 육상풍력발전사업 분포(2002-2017) 23

주요 산줄기에 설치되는 풍력발전에 대한 비판 여론이 높아지자, 이미 훼손된 지역에 육 상풍력발전단지를 세우거나, 바람자원이 비교적 양호한 해안가를 중심으로 풍력발전이

시도되고 있다. 여전히 생태적 민감도가 높거나 풍력이 밀집된 지역에 발전단지를 계획 하거나 진행중인 곳들은 갈등의 불씨가 꺼지지 않고 있다.

23 박 종윤 외. 환경평가 지원을 위한 지역 환경 현황 분석 시스템 구축 및 운영 육상풍력 발전 및 수상태양광 발전 현황 분석.

KEI. 2017. p8. ※ 백두대간노선표기 오류로 수정 사용

30 사례

1

태기산 풍력발전 강원도 횡성군 둔내면 태기산에 위치한 태기산 풍력발전은 2MW용량의 풍력발전 20기가가 운영

중이다. 2008년 준공되었다. 2007년 당시 생태자연도 2등급지였으나, 국립생태원은 2016년 구간의 일부를 1등급지로 상향조정했다. 국가생태탐방로가 조성되어 있고 탐방객의 발길이 끊이지 않고 있지만, 관리목적 외 일반인 접근이 통제된 구간의 풍력발전기 주변은 생태적 가치와 자연성을

회복하고 있었다. 탐방로 구간과 비교할 때 생태적 다양성이 확연히 구분됨을 확인할 수 있었던

곳이다. 비탐방로 구간이 생태자연도 1등급지역이다. 국내 풍력발전은 단지 조성과정에서의 훼손뿐만 아니라 관광지로 개발되면서 수종을 제한하는 등, 생물다양성을 회복하기 어려운 조건에 있고

산사태 등 자연재해에 노출될 위험도 크다. 관광이 제한된 곳과 아닌 곳의 장기적인 모니터링을

통해 풍력발전단지로 인한 환경영향을 최소화 할 수 있는 방안을 마련하는 것이 필요함을 보여주는 사례이다.

태기산풍력발전과 생태자연도

31

태기산 풍력발전

태기산풍력발전 생태자연도 2등급지역

태기산풍력발전 생태자연도 1등급지역

32 사례

2

강릉 대기리 풍력발전단지 걍원도 강릉 황산면 대리기 일원에 위치한 대기리풍력발전단지에는 2MW용량 13기의 발전기가 세워져 있다. 백두대간 마루금과 인접한 곳이다. 이미 고랭지 채소밭으로 개간되어 있고, 도로가

개설되어 있어서 추가적인 큰 훼손없이 공사 및 발전사업이 가능했다. 발전사업 허가 후 주민들이

취소소송을 제기했으나, 대법원에서 최종 패소 판결을 받았다. 2015년 강원도로부터 개발사업 승인을 얻고, 2017년부터 운영되고 있다.

대기산 육상풍력

대기산 육상풍력

33 사례

3

영광의 풍력발전단지들 바람 자원이 상대적으로 양호한 지역은 산줄기만이 아니다. 제주도와 같은 섬지역, 해안가에도

육상풍력이 가능하다. 풍력발전기 1기를 위해 필요한 면적은 약 1000㎡(300평)이다. 농지의 일부를

풍력발전을 위해 임대하면서 농민들은 연간 수확을 통해 얻는 수익보다 월등히 높은 임대료 수익을 얻는다. 현재 농지법 상 농업진흥구역(절대농지)에서의 풍력발전사업은 허용 24 되어 있다.

영광군 일원에는 호남풍력, 지산풍력, 약수풍력, 영광풍력, 백수풍력 등 70기 이상의 풍력발전기가 운영중이다. 핵발전소(한빛핵발전소)가 인근에 운영되고 있고, 초기에 풍력발전단지에 대한 주민

반대도 심했다. 영농형 풍력발전으로 조성되는 특별지원금을 태양광 주민발전의 재원으로 활용하여

이익 분배를 설계, 추진하면서 주민들은 재생에너지에 대한 호응도와 인식을 차차 바꿔 나가고 있다.

24 농 지법 시행령 제29조 ⑥

전남 영광의 풍력발전단지

34 사례

4

정암풍력발전 강원도 정선군 만항재 일원에 2.3MW 용량의 발전기 14기가 2018년부터 운영 중이다.

국내 풍력발전단지 중 가장 높은 곳에 위치하며 백두대간 보호지역과도 인근에 있다. 더 큰 용량의 단지로 만항재에 풍력발전기를 세우려던 계획이 수정변경되었다. 발전사업 허가를 취득하고

토지소유주인 정암사와 풍력발전을 위한 부지 임대계약을 맺기 전까지도 지역주민들과의 협의는 없었다. 사업이 추진 중이라는 사실이 알려진 후 마을은 찬반으로 나뉘며 갈등을 빚기도 했다.

1년간 생태환경합동조사를 진행하고 사업 적정성 여부를 판단하기로 결정했다. 마을 공동체가

파괴되지 않도록 하기 위해 만항재로부터 발전기를 이격시키고 멸종위기종 이식 등을 합의했다.

풍력발전과 만항마을(40-50가구)과의 거리는 550미터에 불과해 마을에서도 풍력발전기가 보인다.

정암풍력발전단지와 생태자연도

*별도 관리지역은 백두대간 보호지역으로 지정된 구간

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정암풍력발전단지

만항마을에서 보이는 정암풍력발전기들

정암풍력 인근 만항마을에 설치된 소음측정기

36 사례

5

면봉산 풍력발전 경북 청송군 현동면에 추진중인 면봉산 풍력발전단지 조성사업은 2014년전략영향평가가 협의 당시

생태자연도 1등급지를 훼손하지 않고 생태자연도 남측과 북측으로 나누어서 풍력발전기를 설치하는 것으로 전략영향평가 협의를 진행했으나, 2016년 재협의 과정에서 생태자연도

1등급지를 관통하여 풍력발전기와 연결도로를 설치하는 것으로 변경되었다. 단지 조성으로 인해 생태자연도 1등급지 환경훼손과 생태단절 문제가 발생하고 있다. 육상풍력발전 사업의 환경성

평가 가이드라인의 중요성과 문제, 개정 필요성을 각인시켜주는 사례로 꼽힌다. 풍력발전기 24기가

들어서는 계획이나, 주민들은 2016년 전략환경영향평가 사업설명회를 통해서 처음으로 사업에 관한 정보를 얻게 되었다고 말한다. 주민반대대책위가 구성되어 반대활동을 벌이고 있으며, 이 과정에서 업무방해형사고발, 손해배상청구에 직면했고 주민들은 공사정지가처분 신청으로 대응하며,

자체 생태조사 등으로 지역의 가치를 수집하고 있다. 환경과 인간을 위한 재생에너지발전설비 입지 원칙이 어떠해야 하는지 질문을 던지는 사례이다. 면봉산 풍력발전 예정지와 생태자연도

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벌채된 면봉산 반대대책위 제공

벌목 현장

벌채된 면봉산 반대대책위 제공

면봉산 풍력발전 반대

38 사례

6

영양 풍력발전단지 이미 4개의 발전단지가 밀집해 있으나, 추가로 발전단지들이 계획, 절차중에 있어서 주민들의 반발과

갈등이 심화되고 있는 지역이다. 독일의 경우 단지 간 이격거리 규정을 두고 있으나, 국내에는 단지 간 이격거리 규정이 없다. 풍력발전단지 연접으로 인한 누적영향을 고려해서 환경성 평가가 진행되어야 하는 중요성이 제기되는 지역이다. 토사유출, 산사태 재해위험과 법정 보호종 누락 등 환경영향평가

부실을 이유로 주민들이 사업재검토를 요구하며 물리적 충돌까지 빚어졌다. 손해배상소송, 공사중단 및 재개, 각 발전단지 별로 갈등이 심각한 양상으로 전개되어 왔고 현재도 진행 중이다. 이미 들어선 발전기들을 비롯해 계획, 절차 중인 발전단지를 포함하면 약 200기의 풍력발전기가 세워지게 되는 셈이다.

영양 홍계리 풍력발전 공사현장

영양에 들어서 있는 풍력발전단지

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03. 해상풍력 발전설비

산자부로부터 발전사업 허가(2020.2.기준)를 받은 해상풍력은 총 21개 사업 약 2,984MW이다. 정부는 해상풍력활성화를 위해 공유수면 점사용료를 50% 감면하고, 해 안선 연계거리에 따라 신재생에너지공급인증서 가중치를 상향 조정했다. 발전소주변지

역지원범위도 실질적인 지원이 가능하도록 재설정 26 했다. 지난 7월 관계부처 합동으로

해상풍력활성화방안을 발표하면서 정부 주도 계획적 입지 발굴, 인허가 절차를 간소화, 주민수용성 및 환경성을 강화를 비롯해 발전수익 공유를 통해 주민과 상생하고, 수산업

과 공존하는 해상풍력이 되는 여건을 조성하겠다고 밝혔다. 풍황 및 17종의 규제정보, 어선활동, 어획량 정보 등을 담은 입지 정보도를 구축한다. 이를 바탕으로 사업성이 좋

으며 어업영향이 적은 해역에 해상풍력 고려구역(Consideration Zone)을 발표하며 풍 황계측기와 환경모니터링 설비 설치를 통해 경제성과 환경성에 대한 기본타당성 조사 를 2개 권역씩 2년간 조사한다는 계획이다.

26 발 전기의 최근접 해안 지점에서 반지름 5km 이내 해안선으로부터 수직으로 2km이내와 발전기로부터 최근접 해안지점까지의 거리내에 해당하는 해역에 위치한 섬지역을 기준지역으로 이에 속하는 읍.면.동을 발전소주변지역으로 재규정함 (2020. 시행령 개정)

현재 국내에는 2곳의 해상풍력발전단지가 운영 중이다. 제주도 탐라해상풍력(30MW)은

국내 최초로 상업운전을 시작한 해상풍력이다. 서남해해상풍력은 실증단지(60MW)가 상업운전에 들어갔고, 400MW 시범단지와 2GW 확산단지 착공을 추진하고 있다. 수산

업 공존형 단지를 설계하며 해상교통안전진단을 통해 풍력발전단지 내 10톤 이하 연안 어선의 통항 및 어업활동을 허용하고 단지 내 양식장을 조성, 인공 어초 설치 등 수산업 공존 기술을 적용하겠다고 밝히고 있다.

1

2

1 제주 탐라해상풍력 : 해안에서 매우 가깝게 위치 해있다 2 제주 탐라해상풍력 : 하늘에서 본 모습

제주도는 2012년부터 카본프리 아일랜드를 추진하면서 친환경 모빌리티, 에너지자립

향상, 2030년 온실가스 34% 감축목표를 세운 바 있다. 전기자동차 보급 및 재생에너지 발전비중은 국내에서 가장 높은 성과를 보이고 있다. 공풍화 개념을 통해 풍력발전의 공

40 공적 관리 및 이익공유화를 명문화하고 공동체 에너지, 마을발전소 운영 등 유의미한 사

례들을 선도해왔다. 재생에너지 보급 및 확산과 적합하게 조응되지 못한 전력계통 기반

의 취약성은 전체적으로 낮시간대 전력이 과다 공급되면서 제어 설비가 의무화 된 대규

모 풍력발전을 중심으로 출력제약 지시건수가 증가하고 있다. 2022년 약 240회 출력제 약조치가 이루어질 것으로 예상하고 있다. 전남 완도와 제주를 해저로 잇는 HVDC 1,2 연 계선은 일방향이라 역전송이 가능치 않으며 양방향 3연계선 착공은 난항을 겪고 있다.

이런 가운데 해상풍력은 추가 진입을 준비중이다. 아래 현황도에서 보여주듯이 한림해

상풍력을 비롯해 한동·평대해상풍력, 대정해상풍력발전, 월정·행원해상풍력, 표선·하 천·세화2해상풍력이 사업 준비 및 절차 이행 중에 있다. 제주특별자치도 풍력자원 현황도 27

육지에 비해 일찍 해상풍력을 시작한 제주도는 조례로 간략하게 나마 해상풍력발전지

구 지정 입지 세부기준을 두고 있다. 발전설비 용량 50MW 이상, 평균 이용률 30% 이상, 보호구역 핵심지역 경계에서 가장 인접한 발전기 블레이드 끝단까지의 거리로부터 직 경 2배 이상 이격, 1km 해안선 이격이 그 내용이다. 해안선 이격거리는 수심이 깊은 제

주도의 특성과 잠업 등 마을어장과의 직접적인 상충을 고려한 것으로 보인다. 그러나 해 안선에서 1-2km 이격 된 곳에 해상풍력발전기가 입지하는 것은 경관측면에서도 문제

27 제 주특별자치도 홈페이지. https:// jeju.go.kr/group/ part29/power/ wind.htm

41 가 될 수 있다. 해상풍력이 경관에 새로운 요소로 작용함은 분명하다. 제주도의 경우 해역 중 보전가치가 높은 보호지역으로 지정된 곳을 제외하고 지구 지

정을 추진해왔으나 국내 해양보호생물인 남방큰돌고래의 서식지에 들어서는 대정풍력 발전사업이 쟁점이 되고 있다. 남방큰돌고래의 개체수가 지속적으로 감소하고 있는 가

운데, 연안정착성으로서 제주도를 유일한 서식지로 하고 있는 남방큰돌고래 서식지에

해상풍력발전단지가 들어서는 것에 대해 우려의 목소리가 크다. 보호생물 서식지로 인 정되는 해역에 대한 보전 조치나 방안이 필요하다. 부유식 해상풍력 도입이 시급한 이 유이기도 하다.

제주도 남방큰돌고래 분포 현황 28

28 김 현우.손호선 ‘제주 남방큰돌고래 출현 현황과 변화’ 한국해양환경 에너지학회 학술대회 논문집. 2018

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IV.

재생에너지 수용성 향상을 위한 갈등조정기구의 필요성 01. 국내 재생에너지 설비를 둘러싼 갈등의 원인 02. 독일 자연보호와 에너지전환 역량강화센터의 갈등 조정

IV. 재생에너지 수용성 향상을 위한 갈등조정기구의 필요성

01. 국내 재생에너지 설비를 둘러싼 갈등의 원인 환경영향에 대한 고려 없는 입지 선정

재생에너지를 대표하는 태양광 및 풍력발전사업이 생태적 민감도를 고려하기 보다 경

제성 중심으로 사업을 추진해왔던 관행들을 답습하면서 재생에너지발전설비가 난개 발되고 있다는 우려를 낳았다. 재생에너지 발전설비가 구축과정에서 친환경시설로서 의 면모를 보이지 못하는 경우, 환경갈등은 빚어질 수밖에 없다. 환경단체의 반대에 부

딪히는 재생에너지발전사업이라면 애초 사업 계획이나 환경성 평가 지침에 문제가 있 다고 볼 수밖에 없다. 환경성 평가 지침을 분명히 하여 입지가 가능한 곳과 가능하지 않

은 곳을 분명히 명시하고 그에 기반해 추진할 필요가 있다. 특히 육상풍력의 경우 일부 입지에 대한 해석의 모호함과 및 범위를 넘어서서 적용되여 분쟁을 발생시키기도 한다.

환경성 평가 지침 개정 및 환경성 평가의 형식적, 부실 작성으로 인한 문제가 재생에너

지 발전사업에도 반복되고 있다. 제대로 된 환경성 평가를 통해 불필요한 갈등을 방지 해야 한다.

재생에너지 발전사업뿐만 아니라 기존의 사업 관행, 제대로 된 조사 없이 형식적 절차로

평가서를 작성하는 방식이 지속되어서는 안된다는 점을 사업자들도 명확히 인지하고 계획에 반영해야 한다. 친환경설비로서 재생에너지설비가 제대로 된 기준에 따라 조사

와 평가를 진행하고 환경규제를 준수하는 것은 마땅한 일이다. 입지 평가 및 선정 과정 에서의 투명성과 명확성 없이 재생에너지에 대한 사회적 수용성을 기대하기란 어렵다.

재생에너지발전설비에 대한 왜곡된 인식

여전히 불필요한 우려와 곡해들이 존재한다. 물론 산업적 이해관계에 따라 의도되고 유

포된 잘못된 정보들이 대부분이다. 태양광 패널에 카드뮴과 같은 중금속이 토양과 수질 을 오염시킨다든지, 유리창 반사보다 낮은 빛 반사를 과장한다던지, 전자파에 대한 과

장된 우려 등에 대한 제기는 종결되어야 한다. 풍력에 대한 소음과 저주파 우려는 이격 거리를 명확히 하여 해소할 필요가 있다. 재생에너지의 필요성과 재생에너지에 대한 진 실을 담은 홍보에 정부가 적극적으로 나서야 한다. 재생에너지발전설비가 기후위기 대

응이라는 다소 거창한 담론을 위한 것, 기존 에너지체계에 대한 균열을 내는 것뿐만 아 니라, 직접적인 이익을 체감할 수 있는 설비가 되도록 시민들이 이 과정에 참여하고 스

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44 스로 발전의 주체가 되는 길을 열어 주민들이 재생에너지의 홍보, 지지자로 나설 수 있 도록 하는 것도 필요하다.

생략된 민주적 절차와 지역상생 개념 없는 민원 대응

외부 사업자 중심과 도시를 위한 소외된 지역 희생을 반복하는 발전사업은 해당 지역 민의 반발을 불러올 수밖에 없다. 이 과정에서 민원이라는 이름의 반대를 무마하기 위

해 비공식적인 절차나 방법이 동원되어 왔다. 때문에 다른 나라에 비해 월등히 높은 민 원비용이 재생에너지사업의 경쟁력을 떨어진다는 우려도 있다. 사업자들은 주민수용 성이 기준이 무엇인지? 보상의 기준과 해당마을의 범위에 대한 기준이 명확해야 한다 고 호소한다.

정부는 주민수용성 향상 대책을 내놓고 있다. 대규모프로젝트의 경우 피해를 산정하여

개별보상하거나, 발전소주변지역지원에 관한 법률에 따른 주변지역 지원, 신재생에너

지공급인증서(REC)에 주민참여형 가중치 부여 등을 마련하고 주민의 참여 범위를 마 련한다는 계획이다.

또한 일정규모 이상 사업에 대해서 발전사업 허가 전에 사전 고지 절차를 만들고, 실질 적 이해당사자들을 중심으로 의견 수렴 강화를 위한 주민수용성 가이드를 마련하겠다 는 계획이다.

이제까지 대부분의 사업에서 주민들은 발전사업 허가가 나기 전에 사업에 대한 정보를

얻을 기회를 갖지 못했다. 사업이 본격적인 궤도에 오른 뒤 형식적인 공청회 등을 통해 서 뒤늦게 정보를 얻게 되면서 지역주민들의 반대에 부딪히게 되는 경우가 다반사였다. 입지나 규모 등 이미 결정된 내용에 일종의 절차 이행으로서 주민동의 문제를 접근해 온 과정이 반복되고 있다.

현장을 다니면서 만나본 주민들의 목소리이다,

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사업의 구체적인 내용에 대한 설명없이 일방적으로 00가 도장을 찍어다가 제출했다

입지를 먼저 선정한 후 영향평가를 하는 방식이니 입지에 맞춰서 영향평가서를 작성한다

재생에너지발전사업이 필요한지, 어떤 방식으로 어디에 진행할지 처음부터 함께 논의해야 한다

사업자와 지자체가 사업 추진을 위해 협약식을 진행하면서 주민들은 초대하지도 않았다

제대로 이해하고 과정에 참여하면 마을에 도움이 된다는 것을 이내 받아들인다

피해보상을 할 것이라는 이야기만 한다. 일방적인 피해보상액으로 해결할 문제가 아니다. 어떤 영향을 미치는지 함께 조사하고 조율할 문제이다

공정하고 투명하게 협의해가면 찬성하지 않을 이유가 없다

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제대로 이해하고 과정에 참여하면 마을에 도움이 된다는 것을 이내 받아들인다

풍력과 태양광에 반대하는 것이 아니다. 과정이 문제이다

주민들도 에너지전환의 필요성을 공감하고 그 긍정성을 체감할 수 있어야 한다

사업을 설계하는 과정에서 주민들은 배제시키고, 공청회에서 의견 수렴하겠다고 한다. 형식적인 것 아니냐

굳이 애써서 반대하는 지역에 하려들지 말고, 우리마을에 더 했으면 좋겠다!

마을 리더가 에너지전환, 재생에너지발전사업에 대해 학습하고 주민들을 설득할 수 있는 기회가 필요하다

이익을 아래로부터 나누는 방식, 기본소득의 효과를 얻을 수 있도록 해야한다

47 재생에너지발전단지가 지역에 입지하면서 발전지원금이나 발전수익의 일부가 지역의

공동기금으로 편입되고 지역 공동체를 위해 쓰이는 것을 경험한 지역의 구성원들은 더 많은 재생에너지 설비가 본인들의 삶터에 들어오기를 원하기도 했다.

재생에너지 사업이 발전사의 일방적 소유와 이익 보장이 아니라 지역에 필요한 시설로

서 지역의 발전과 지역민의 구체적인 생활에 기여하는 방식으로 설계되어야 함을 보여 준다.

정책적 일관성 부재

기후위기 대응을 위해, 안전하고 깨끗한 에너지를 위해 재생에너지설비의 필요성을 강 조하지만, 해당 지역에서 여전히 신규 사업으로 추진, 병행하는 석탄발전과 핵발전소는

에너지전환정책에 대한 신뢰나 진정성에 의구심을 갖게 한다. 정부가 재생에너지에 대

한 주민들의 수용성을 높이기 위해서는 일관된 정책적 방향을 제시하고 추진하는 모습 을 보여줄 필요가 있다.

이런 가운데, 국내에는 갈등을 사전에 예방하거나 조정을 전담하는 기구가 마련되어 있

지 않아, 갈등 상황에 적절한 된 대응에 실패하고 이해당사자간의 첨예한 대립이 더욱 격화되는 경우들이 발생한다. 갈등 조정 전담기구를 설립해서 문제를 해결해가고 있는 참고 사례로 독일의 갈등조정기구에 대해 살펴보고자 한다.

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02. 독일 자연보호와 에너지전환 역량강화센터의 갈등조정 독일에서도 재생에너지 사업이 확대되면서 분쟁이 빈번해졌다. 환경단체들은 갈등조

정 전담기구 필요성을 강조했고, 2013년 독일 연립정부(기독교민주당, 기독교사회당 과 사민당) 협약서에 ‘에너지전환을 환경친화적으로 추진하기 위해 필요한 절차와 구 조를 구축하기로 하고 재생에너지 사업 현장에서의 갈등을 해소하고 논쟁을 객관화

기 위해 ‘자연보호와 에너지전환을 위한 역량강화센터를 설립’하기로 하였다. 이듬해부 터 기금 조성과 조직 창립을 준비했고, 2016년 설립되었다. KNE(Kompetenzzentrum

Naturschutz und Energiewende, 자연보호와 에너지전환 역량강화센터)라고 불리는

갈등조정기구는 현재 과학정보부, 갈등조정관리부, 대화부, 커뮤티케이션부, 행정부 직 원 25명이 실무자로 구성되어 있다. 52명의 조정자가 결합하여 현장에서의 조정업무를 추진한다. 연방정부로부터 재정 지원된 기금으로 운영되지만 산하기구가 아닌 독립기 구로서의 위상을 가지며 조정서비스는 무료로 제공한다. 재생에너지 개발 사업 갈등 조

정 및 컨설팅, 규제 관련 기관 및 단체간 입장을 조율하기도 하고, 환경피해 조사에 대한 과학적 분석방법 및 저감 기법을 제공하기도 한다.

갈등조정 요청이 들어오면 2인 1조의 갈등 조정인들이 프로세스를 위해 관련 사업에 대 한 구체적인 정보를 파악하고 이해당사자들이 누구인지, 갈등의 쟁점이 무엇인지 등을

분석한다. 사업과 관련된 모든 이해당사자들을 한 자리에 초청, 참여를 유도하며 프로세 스를 준비한다. 조정인에 대한 합의를 시작으로 조정과정에 대한 절차와 규칙을 함께 만

든다. 조정인은 이해당사자들이 공평한 발언권을 갖고 각각의 요구와 입장을 충분히 밝 히고 상호 인지하도록 이끄며 참여자들 스스로 조율하고 모두가 만족할 수 있는 합의안

을 도출하도록 촉진한다. 프로세스를 촉진하되, 이해당사자들에게 주도성을 부여한다.

이미 허가된 사업은 사업 진행여부에 대한 재검토가 아닌, 어떻게 진행할 것인지, 방식

에 대해 논의하고 조정한다. 재생에너지정책 일반에 대한 논의로 확장하지 않고, 구체적 인 개별 사안을 논의하는 것으로 한정한다.

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갈등조정기구로서의 KNE는 갈등과정에서 중립적 태도를 유지하지만 이것이 에너지전

환에 중립적이란 의미는 아니다. KNE는 에너지전환을 지지하며, 사전예방의 원칙에 따 라 추진되어야 한다는 입장을 갖고 있다. 100여건의 조정 과정을 진행하면서 만족할 만 한 조정결과를 거두고 있다고 자평한다. 연방정부로부터 재정지원을 받지만 독립기구

로 운영하기 때문에 신뢰가 확보되어 있다고 평가한다. KNE외에도 독일 연방주들은 갈 등 조정을 위한 자체 기구를 두거나 기후관리자들이 활동하기도 한다.

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V.

생태보전과 민주적 의사결정에 기반한 재생에너지 확대방안

V. 생태보전과 민주적 의사결정에 기반한 재생에너지 확대방안

01) 생태보전, 생물다양성과 합치되는 재생에너지 설비 가이드

친환경 에너지전환을 위한 재생에너지발전사업은 이 역시 개발사업이므로, 친환경을 위한 발전설비에 걸맞게 입지조건을 충족하면서, 개발사업과정에서 발생하는 환경피해 를 최소화하여 생태보전, 생물다양성 확보와 상충되지 않도록 해야 한다.

태양광발전사업의 경우 주로 임야(산림) 난개발이 문제가 되었다. 임야 태양광 규제를 강화하면서 산지 난개발 문제는 일정정도 해소되었다. 또한 1) 입지를 회피해야 하는 지 역과 2) 입지의 신중한 검토가 필요한 지역을 명시하여 논란의 소지를 없앤 점은 긍정적

으로 평가되는 대목이다. 지자체에서 태양광에 대한 주민 민원에 대응하기 위해 도로로 부터의 일률적인 이격거리를 둔 것은 부작용을 넘어 도로 이격거리를 민원이 발생하게

된 배경이나 원인에 대한 정확한 분석 및 대응으로 보기 어렵다. 오히려 행정 편의적인

조치에 불과한 것이다. 수상태양광 역시 지자체 조례로 불허 규정을 두는 방식으로 대응 하는 것은 문제이다. 도로나 건물 등 이미 생물다양성이 훼손된 지역에 태양광 설비가 들어설 수 있도록 촉진해야 한다.

육상풍력의 경우, 정부가 육상풍력활성화방안을 통해 밝혔듯이 풍황(사업성)과 환경규

제 등 입지 정보가 종합적으로 제공되는 입지 지도와 발전사업 허가 전에 환경성평가 검 토를 강화하는 조치는 필요하고 시급하다. 그동안 육상풍력발전을 둘러싸고 논란과 갈

등이 지속된 가운데, 입지를 회피해야 하는 지역을 명확화하지 않은 것은 이를 둘러싼 논

란과 갈등을 더욱 가중시키는 결과를 초래할 것으로 예상된다. 주요 동식물 서식지 등 자

연환경이 우수하여 보전, 관리되고 있는 생태자연도 1등급 권역, 대체노선 확보가 사실 상 어려운 숲길, 그리고 풍력발전이 재해의 원인이 되지 않도록 산사태위험 1등급지역의 입지 제한이 필요하다. 육상풍력발전은 독립산지를 우선으로 지맥과 기맥 순으로 입지

를 모색해야 한다. 또한 연접개발로 인한 누적영향을 고려하여 발전단지가 특정 지역에 밀집과 집적되지 않도록, 발전단지 간의 이격거리 규정을 두어야 한다.

해상풍력은 육상풍력발전사업 과정에서 야기되는 산림훼손 등 환경훼손이나 산사태 위 험과 주거지와의 이격거리 등을 고려할 때 상대적으로 입지 확보가 용이하고 이용율도 높을 것으로 기대되어 대규모 개발을 본격 추진하고 있다.

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해상풍력발전사업이 해양생태계에 미치는 강도는 침몰 선박에 의한 영향이나 육상에 서의 산업단지가 미치는 영향과 유사한 값으로 평가 29 된 바 있으나, 국내에서는 해상풍

력으로 인한 환경영향에 대한 자료 구축이 미비하며 환경성 평가를 위한 지침 역시 마 련되어 있지 않다.

해상풍력발전으로 인한 환경영향은 주로 발전기 구조물 설치 과정에서 발생하는 소음

과 진동, 저서생물 변화, 해저지형 변화, 부유사 발생 및 운영과정에서 수중소음과 유속 변화, 세굴, 경관훼손, 조류 충돌 및 해저케이블 전자기파에 의한 어류 영향 등이 제기 되고 있다.

해외의 경우 항타 중 소음으로 인한 영향을 최소화하기 위한 기준 및 조치들을 취해왔 다. 앞서 소개한 것처럼 독일 연방해양수로청은 보호구역에서의 소음수치가 건설현장

으로부터 750m 이격했을 때, 160dB을 넘지 않도록 규정하고 있다. 국내에서는 공사 중 소음, 진동, 부유사 발생 최소화를 위해 무항타. 무진동 공법을 적용하며, 해상풍력 설비 조성 후 최대 3년까지 해양환경에 미치는 영향을 조사하고 피해가 발생할 경우 피해 저

감조치를 시행하겠다고 밝혔다. 중장기적으로 환경영향분석을 통해 해상풍력이 해양환 경에 미치는 영향을 분석한다는 계획이다.

사후가 아니라 사전에 피해를 예방하는 조치가 필요하다.

해상풍력 설비 조성 후 해양환경에 미치는 영향을 조사하고 피해 발생 시 저감 조치를

사후적으로 시행하는 것이 현실적으로가능할 것인지, 제대로 기능할 것인지, 어떤 피해 발생을 예측하는 것인지 분명치 않다. (독일의 육상풍력발전 사례에서 소개되었듯이 보

호종의 둥지로부터 이격하거나 충돌이 예측되는 여러 장치들을 통해 이동방향을 바꾸 거나 조류번식기, 새들이 날아오는 수확기 등에는 풍력발전기를 멈추는 조치를 취하는 등의 조치를 취하기도 한다.) 피해발생에 대한 사후 저감 조치는 설비 조성 전에 마련되 고 적용되어야 하는것이 원칙이다.

환경영향에 대해 사전에 피해를 최대한 줄이는 조치가 선행되어야 한다. 이는 조속히 해 상풍력환경성평가지침으로 명문화되어야 한다.

조류 이동 장애 저감 조치로 철새 및 조류의 이동 경로나 서식지에 대한 진단이 필요하

며, 조류보호구역으로부터 일정한 거리 이격 등을 명시하는 해상풍력환경성평가지침이

29 T eck et al.

Ecological Applications.

2010. 류종성 ‘ 해상풍력발전이 해양생태계에 미치는 영향’ 발표자료 재인용

53 필요하다. 조류충돌을 막기 위한 디텍터나 레이다 장치, 한쪽 날개의 색을 입혀 분별이 가능하도록 하는 조치 등을 고려해볼 수 있다.

해양보호생물 서식지 및 보전대책이 필요하다. 해양보호생물로 지정된 보호종에 대해

정부는 서식지 및 보호 방안을 마련할 책무가 있다. 보호구역 및 보호생물서식지에 미치 는 영향을 진단하고, 피해를 예방, 완충할 수 있도록 발전단지와의 이격거리를 담은 환 경성평가지침으로 규제해야 한다.

해양 경관에 대한 고려 역시 필요하다. 대부분의 국가들은 해안선으로부터의 이격거리

규정을 따로 두고 있지는 않으나, 경관과 어업활동 영향을 염두하여 점차로 해안선으로 부터 멀리 이격되는 추세이다. 우리나라는 서남해안 외 동해와 제주도는 수심이 깊어 부

유식이 아니면 해안선에서 수킬로미터 이내 인접하여 풍력발전단지가 세워져야 하는

조건이다. 풍력발전이 해안에서 새로운 경관적 영향을 미치는 요소임을 고려할 때 충분 한 이격이 필요하다.

02) 에너지민주주의를 경험하는 과정으로서 주민참여/주도 재생에너지 재생에너지 발전설비는 산림, 농지, 공유수면 등 국토 전반을 대상으로 이루어지기 때문 에 이들 공간을 둘러싸고 진행되어 온 경제활동과 양립해야 한다. 이용을 둘러싸고 경합

과 갈등이 벌어지기도 하지만, 정주 여건의 변화로 인한 지역 공동체 변화를 동반하게 된다. 해당 공간을 영위하고 경제활동을 해 온 주민들이 사전에 재생에너지 사업에 대한

정보을 제공받지 못한 채, 사업구상에 참여하며 입지를 선정하고 사업을 재조정할 기회

를 차단당한다면 주민들과의 갈등이 첨예해질 수밖에 없다. 이제까지 발전사업허가가 나기 전에 관계 당국 외에는 지역이나 현장의 이해관계자가 이 사실을 접하게 되는 기

회가 거의 없었다. 참여기회가 박탈된 상황에서는 사업을 가로막는 반대활동 외의 다른 방법을 찾지 못한다. 일방적인 결정은 대립을 불러올 수밖에 없다.

대도시의 에너지소비를 위해 지역사회의 희생을 강요해왔던 불평등 구조 또한 지역민 들이 재생에너지 설비에 대해 부정적인 인식을 갖게 하는 요인이다. 더군다나 재생에너

지 시설이 지역이나 주민들의 삶의 조건을 향상시키는 것이 아니라 도시의 전력을 위한 것, 외부 사업자들의 이익만을 보장하는 것이라면 더더욱 그렇다.

입지를 선정하는 방식에서부터 주민들의 의견이 반영되고 어떠한 방식으로 이익을 나

54 누고 사업을 추진할 것인지, 지역민들과 함께 결정하는 과정이 필요하다. 자신의 거주지 에 재생에너지를 받아들이는 과정은 에너지민주주의를 경험하는 과정이어야 한다. 에 너지 독점을 깨는 일이란 사업과 이익의 독점 뿐만 아니라 정보의 독점과 추진 방식의 배타성을 깨고 이해당사자가 주최로 나서는 의미까지도 포함한다.

이익공유를 위한 방안은 세심하게 고려하여 주민참여와 투자, 배분이 실질적으로 이 루어지도록 설계되고 모범사례들을 확산할 필요가 있다. 주민들이 재생에너지 발전사

업의 주최가 되는 에너지협동조합이 활성화되도록 국공유지 임대를 비롯한 제도적 지 원을 아끼지 말아야 한다. 협동조합이 에너지민주주의를 구현하며 그 힘으로 재생에

너지의 사회적 수용성을 위한 주요 기틀이 되고 있음은 여러 선진 사례에서도 증명되 고 있다.

03) 재생에너지 갈등관리 전담기구 설치

재생에너지는 꾸준히 확산되어야 한다. 재생에너지사업이 확대되는 만큼 갈등 역시 증

대될 것이다. 이 과정에서 벌어지는 갈등을 조정하고 이해당사자들이 스스로 해법을 찾 아 합의해갈 수 있도록 촉진하고 지원하는 갈등조정기구 역시 시급하다.

정부는 대규모 프로젝트의 경우 계획수립단계부터 민관협의회 구성을 통해 지역주민 의견 수렴을 강화하겠다는 계획이다. 실질적 이해당사자들이 참여하여 추진 여부를 결

정한다는 것이다. 행정 주도로 민관협의회를 구성하고 운영해간다면 구색맞추기, 행정 편의적 운영이 될 소지가 크다. 이는 이제껏 민관협의회, 갈등조정협의회 등 운영이 파 행을 겪은 주요 원인이기도 하다.

이해당사자가 누구인지? 대표성을 어떻게 부여할 것인지? 누가 조정할 것인지? 조정 전 에 합의하는 여러 전제 부터가 난항의 시작이다. 독립적인 갈등조정기구를 설립하고, 이

곳에서 파견된 숙련된 조정자들에 의해 구체적인 사업에 대한 정보와 갈등의 쟁점과 이

해당사자들을 분석하고 참여시키는 프로세스를 주관하도록 하여 갈등을 완화하고, 공 동의 합의를 도출해내는 등 갈등에 대비하고 해결해가는 기구를 마련해야 한다.

민간에서 재생에너지 갈등예방 모델을 개발하고 적용하는 좋은 사례도 있다. 민간 전문

가가 프로젝트 추진 전에 갈등 요소와 이해당사자들을 확인하고, 대안을 찾고 사회적 합의를 도출하며 지역 수용성을 확보해가는 프로그램을 시범적으로 적용하고 있다.

30

30 한 재각. 재생에너지 갈등 예방 및 관리방안 모색-ESTEEM 을 중심으로. 한국사회학회 발표자료.

2020.12.04.

56 닫는 글

기후위기에 대응하고 대기오염문제, 원자력으로부터 안전한 재생에너지로의 전환은 시급하다. 이 과정은 생태

적으로 정의롭고 지역공동체에 이로운 것이어야 한다. 생태적 민감도를 고려하여 주민들이 민주적으로 의사결 정과정에 참여하고 이익을 공유하면서 재생에너지를 주도해갈 때, 재생에너지에 대한 사회적 수용성은 향상될 것이다. 에너지전환이 정의로운 전환과정을 밟아야 하는 이유이기도 하다.

재생에너지발전설비가 입지 논란에 중심에 서거나 생태적 가치를 폄훼하지 않고 본래의 목적을 구현하기 위 한 제도와 지침들의 정비가 필요하다. 소외된 타 지역의 희생을 기반으로 전력을 생산하고 송전해 온 방식을 탈피하고 전력이 필요한 곳에 소규모 분산형 에너지를 구축하기 위해 도시가 적극적으로 재생에너지를 통한

에너지자립에 나서도록 제도를 마련해야 한다. 자가 발전과 에너지협동조합을 통한 전력자립 기반 마련을 위 한 제도 정비도 필요하다.

지역에서의 재생에너지설비는 지역민들이 입지 선정과정, 설비 설계와 생산과정에 참여하여 지역과 상생할 수

있도록 해야 한다. 도시와 농산어촌 스스로 에너지 생산의 주최가 되는 과정은 기존의 에너지 시스템에서 소외 된 채 경험하지 못했던 에너지민주주의를 실천해내는 과정이 될 것이다.

그럼에도 간과해서는 안되는 명확함은 에너지전환이 수요 확대를 전제하는 한 요원하다는 사실이다. 대량생산 과 소비, 상승하는 성장곡선을 기대하는 한 재생에너지를 통한 에너지자립도, 기후위기에 대한 대응도, 인류의

미래도, 생물다양성의 확보도 가능하지 않다. 에너지수요를 과감히 줄일 수 있는 방안이 필요하다. 이는 대량생 산과 소비를 촉진하는 경제성장을 목표삼아 질주하는 사회경제시스템의 전환을 통해 가능하다.

재생에너지로의 전환은 생태보전을 위한 사전예방의 원칙, 에너지민주주의를 실현하는 가운데 정의로운 전환 이란 제 궤도를 그려나갈 것이다. 녹색은 스스로 충돌하지 않는다. 그것이 녹색의 가치를 내재하는 한 그러하다.

발간등록번호 01-20-12-05 생태보전과 민주적 의사결정에 기반한 재생에너지 확대 방안 펴낸이 조현철

펴낸날 2020년 12월 펴낸곳 녹색연합 글쓴이 임성희 사진 녹색연합

디자인 비하인드

전화 02-747-8500 팩스 02-766-4180

주소 서울시 성북구 성북로 19길 15 (02879) 홈페이지 www.greenkorea.org ‘세상을 바꾸는 작은변화’ 이 보고서는

름다운재단로고 지원으로 제작하였습니다.