도로에서 만나는 재생에너지

기후위기와 대기오염, 방사능 위험으로부터 안전한 사회를 만들기 위해 에너지전환은 시 급히 도모해야 하는 과제이다. 에너지전환은 발전원만의 전환을 의미하지 않는다. 화석연료와 핵에너지 기반의 대규모 중앙집중 에너지 생산과 송전 방식을 태양광과 풍력 등 재생가능에너지를 기반으로 한 소 규모 지역 분산 시스템으로 전환하는 과정이고, 지역 에너지 자립을 꾀하는 일이기도 하다. 대규모 에너지 개발사업으로 빚어지는 생태계 훼손을 최소화하는 일이기도 하고, 지역 주민들의 의사에 반해 일방적으로 추진되어 온 에너지개발사업의 비민주성을 탈피해, 에 너지민주주의란 무엇인가에 대한 질문을 던지고 답을 찾는 모색이기도 하다. 대자본을 중심으로 추진되던 에너지개발사업이 <에너지 전환>이란 슬로건 아래 주민과 시민이 새로운 전환의 주체가 되어 이끄는 과정이기도 하다. 에너지전환은 특정 기업의 이익만을 도모하지 않으며, 특정 지역의 피해를 강요하지 않 고, 무분별한 환경훼손을 전제로 하지 않을 때 그 의미가 온전히 발휘된다.

에너지전환과정에서 환경성과 분산성, 민주성, 공공성을 어떻게 내재시켜낼 것인가. 본 보고서는 그 고민의 일환이다. 재생에너지 발전설비를 둘러싼 입지갈등이 심각한 현실에서 도로와 철도 개설로 훼손 된 도로 유휴부지 활용이 대안으로 제시되어 왔으나, 활용이 미흡한 상황이다. 보고서는 도로와 철도의 유휴부지를 활용한 재생에너지 설비 사례와 가능성을 소개하 고 법제도적 기반은 어떻게 마련되어 있는지, 도로와 철도의 유휴부지 활용을 제약하는 요 인들은 무엇인지, 어떤 보완이 필요한지 등을 검토할 것이다. 도로와 철도의 여러 유휴부지가 길목이 되어 재생에너지 활용 활로가 되어주기를 기대 한다.

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차례

1. 도로와 철도 유휴부지를 주목하는 이유 4 2. 도로와 철도 유휴부지를 활용한 태양광 사례 8 3. 도로와 철도 유휴부지를 활용한 재생에너지 설비 현황과 계획 23 4. 도로와 철도 유휴부지를 활용한 재생에너지 잠재량 26 5. 도로와 철도 유휴부지 활용을 제약하는 제도적 요인 및 개선방안 39

01 도로와 철도 유휴부지를 주목하는 이유

1. 도로와 철도 유휴부지를 주목하는 이유

화석연료와 핵에너지를 재생가능에너지로 바꾸기 위해서는 우선 에너지수요를 대폭 줄여야 한다. 에너지 수요 감축이 전제되어야 하는 이유는 재생에 너지 설비 역시 전 생애 주기적 관점에서 탄소를 배출하기 때문이다. 희귀 자원을 비롯한 막대한 양의 금속과 광물 채굴, 공정 과정을 수반하는 발전설비를 무한대로 늘린다는 가정 은 지속가능하지 않다. 산업, 건물, 수송부문 등 2050년 최종 에너지 수요를 약 53%로 줄이는 것을 전제로 (2017년 기준 2,374.6TWh에서 1,269TWh로 감소) 했을 때 석탄, 석유, 도시가스, 전력 등 을 100% 재생에너지로 바꾸기 위해서 필요한 태양광 설비는 300GW 이상이다.1 물론 풍력 발전도 역할을 해야한다. 태양광 300GW를 위해 필요한 면적은 약 297,520ha, 국토면적의 약 3%이다. 태양광 1MW를 위해 0.99ha의 면적을 대입했을 때이며, 태양광 모듈 효율이 높아질수록 필요 면 적은 줄어들 것으로 기대한다.

1. GESI. 2050년 한국 탈탄소 시나리오 : 섹터커플링의 역할. 2021. 이 시나리오는 필요한 태양광 용량을 369 GW로 제 시하고 있음.

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재생에너지 입지 원칙, 도로와 철도, 유휴부지 활용에 주목하는 이유 재생에너지는 소규모 지역 분산 방식으로 에너지가 필요한 수요지에 설비를 세우는 것을 원칙으로 해야 한다. 이를 통해 전력 생산지와 소비지의 불일치 문제, 지역 소외와 차별 문 제, 에너지 의존도를 해소시키고 에너지자립을 도모하는데 기여할 수 있다. 기후위기 시대에 생물다양성 보전, 친환경에너지로서의 입지 조건을 충족할 수 있도록 하여야 한다. 재생에너지 사업 역시 에너지개발사업이다. 개발과정에서 환경훼손이 없을 수 없다. 가능한 훼손을 최소화할 수 있는 부지를 우선으로 재생에너지 개발사업이 추진되 어야 한다. 이미 개발이 이루어진 부지를 활용하면 추가적인 환경훼손을 최소화할 수 있다. 도로는 이미 개설과정에서 한차례 단절과 훼손을 가했다. 도로와 같이 이미 활용되고 있는 부지, 기 훼손지를 염두에 두는 이유이다. 환경훼손 및 주민 수용성 문제 등 입지를 둘러싼 사회 적 갈등을 예방할 수 있는 방안이기도 하다. 특히 국내 태양광 보급은 도입 초기에 산지를 중심으로 추진되며 환경 훼손과 안전성에 대한 우려가 제기되었다. 최근에는 태양광 설비 입지가 농업 부지와 산업단지, 건축물, 유휴부지 등으로 다변화되고 있다. 철도 차량기지 및 철도 역사, 고속도로 성토 비탈면 및 나들목 분기점의 녹지대 등을 태 양광 발전 입지로 활용하는 것에 대한 논의가 활발해질 필요가 있고, 국가와 지자체가 관리 하는 유휴부지 활용을 더 활성화 할 필요가 있다.

유휴부지란? 도로에서 유휴부지는 법률상 정의되어 있지는 않으나, 교통연구원에서는 선형 개량 및 신규노선 건설로 인하여 별도의 부지 활용 목표가 정해지지 않은 곳 또는 도로 기능에

2. 2011. 폐도 활용방안 마련 연구. P4

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2

필요한 용지에 편입되지 못하고 남은 잔여 공간 으로 정의하고 있다. 국토연구원은 활 용되고 있지 않은 부지에 더해 다른 용도로 활용되고 있는 공간에 대해서도 복합적 활 용 가능성을 고려한 유휴부지 개념을 도입하여 톨게이트, 휴게소, 방음 시설의 다 기능 3

적 활용방안을 모색하고 있다.

한국도로공사 소유의 33개 고속도로 중 잔여지, 폐 도로를 포함한 유휴부지 면적은 4

(2015)13,492,181㎡ 이며, 1,360MW 태양광 설비가 가능한 면적이다. (1MW=10,000㎡ 면적 대입)

철도에서의 유휴부지 개념 역시 법률상 정의되어 있지 않지만, 국토교통부가 제정.시행 하고 있는‘철도유휴부지 활용 지침’ 에서“철도 폐선 부지와 철도부지 중 철도 운영 이 외의 용도로 사용하더라도 철도 운영 및 안전에 지장을 주지 않는 부지” 로 정의하고 있 5

음을 확인할 수 있다.

전체 철도 유휴부지 면적(2020)은 2,566만㎡이며 폐선 부지가 대부분을 차지한다. (폐 6

선부지 2,364만㎡, 교량 하부 186만㎡, 선로 상부 16만㎡ ) 철도 유휴부지 2,566만㎡를 태양광 면적으로 단순 환산하면 2.5GW 용량의 설비가 가능하다. 철도폐선부지 2,364 만㎡ 에는 2.38 GW 용량의 태양광 설비가 가능하다. 전체 철도 유휴부지 중 사용되고 있는 면적은 64.1%이며, 태양광 사업으로 3.2% (53만 7

㎡)가 활용되고 있다.

폐철도부지는 농경지(20.2%), 공원(14%), 자전거도로(13.9%), 레

일 바이크(7.5%) 용도 등으로 활용되고 있는데, 폭이 좁고 길이가 긴 형태로 특성상 매 각과 활용이 쉽지 않기 때문에 장기간 활용되지 못한 채, 방치되거나 무단 경작, 무단투 8

기, 무단 점용 등 미관을 저해하는 문제가 발생하는 등 지속적인 관리가 필요하다.

3. 2018. 고속도로 유휴부지의 실태분석 및 활용방향에 대한 기초연구. p15 4. 2018. 고속도로 유휴부지의 실태분석 및 활용방향에 대한 기초연구. p15 5. 2020. 국회입법조사처. 철도 유휴부지 활용도 제고를 위한 입법 및 정책과제. p5 6. 2020. 국회입법조사처. 철도 유휴부지 활용도 제고를 위한 입법 및 정책과제. p19 7. 상동 p21 8. 2021. 정현숙. 폐철도 부지를 중심으로 한 지역 활력거점 개발방안. 건축과 도시공간

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02 도로와 철도 유휴부지를 활용한 태양광 사례

2.1. 국내 사례 영등포자원순환센터 방음벽태양광 양면 태양광 패널 13kW (240W*54장, 발전량 16,600kWh/년, 2017년 설치)가 방음벽에 설치되었다. 생산된 전력은 자원순환센터에서 사용하며, 전기요금에서 자동 차감된다.

영등포자원순환센터 방음벽 태양광

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상록수역 방음벽 태양광 2015-2016년 한국철도기술연구원 연구사업으로 진행되었다. 지하철 4호선 지상 상록수 역 124 m 구간에 32kW용량의 태양광이 설치되어 있다.

상록수 방음벽 태양광

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월곶 IC 태양광 민자고속도로 유휴부지에 설치한 최초 사례이다. 경기도가 도로 유휴부지를 제공하여 임 대료를 받고 사업자인 제삼경인고속도로가 사업비를 부담하고 수익을 가져가는 형식이다.

2016년 1단계 사업으로 2.84MW가 완료되었다.

월곶 IC 태양광

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동부 간선도로 방음터널태양광 서울시가 부지 임대료를 받고 (주) 다스코에서 설치, 운영하는 방음터널태양광이다. 면적 5,472㎡, 479m에 패널 2,736장, 902.8kW을 2020년 완공했다.

동부간선도로 방음터널 태양광

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영동 고속도로 광교 구간 방음터널 태양광 2018년 1월에 완공된 1.3km 길이 영동고속도로 광교 구간에 설치된 방음터널 태양광으로 용량은 2.6MW이다.

영동고속도로 광교구간 방음터널 태양광

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평택 제천 고속도로 성토 비탈면 태양광 2018년 5월에 설치된 죽현 1호기 태양광이다. 5271㎡ 면적에 756kW용량의 태양광이 설치 되었다.

평택 제천 고속도로 사면

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남해선 폐도로 - 모곡 태양광 국내 최초로 폐도로를 활용한 사례로 2013년 설치되었다. 모곡태양광의 용량은 995 kW이 며, 이 곳 외에 4곳(금곡, 승산, 방촌, 상촌 발전소)을 포함하여 93,000㎡ 면적에 총 4.6MW 가 설치되어 있다.

남해선 폐도 - 모곡 태양광발전소

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장항선 폐선로 - 아산시 구간 자전거 보행자 겸용 도로 태양광 2008년 직선화 사업으로 열차 운행이 중단된 장항선 방축동-봉농리 10.2 km 폐철도 구간 을 자전거 및 보행자 겸용 도로 화 한 후 태양광 터널을 만들었다. 패널 1만 8540개, 약 6.59MW 태양광이 설치되어 있다.

아산시 장항선 폐선 구간_자전거/보행자도로와 태양광 (학성역-방축동, 아산시) 사진 (주)상수 제공

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중앙선 고명역-도담역 태양광 고명 간이역 철로 옆 유휴부지를 활용하여 태양광 패널을 설치했다.

중앙선 고명역 간이역 인근 태양광

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철도 미활용 폐선부지 2014년 제천시와 철도공단에서 제천 태백선 구간의 선로 이동으로 쌍용역까지의 폐선 부 지 96,836㎡ 면적에 태양광을 설치할 계획이었으나 무산된 구간이다. 주거지와 인접해 있 다는 이유로 주민 반대에 부딪혀 미활용인 채로 남겨져 있다.

제천 태백선 폐도 구간

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2-2. 해외 사례 스위스 A13 고속도로 방음벽 태양광9 1989년 운영을 시작한 세계 최초의 고속도로 방음벽 태양광으로 20년 이상 정상 운영되고 있다. 스위스 도로연방사무국이 면적 968㎡에 100kW 용량의 모듈이 설치했다.

스위스 A13 고속도로 방음벽 태양광

독일 Nürnberg-Regensburg 철도 구간 제방에 설치된 태양광 10 지방자치단체에서 길이 744m 구간에 약 1.2MW의 태양광을 설치했다. 눈부심 방지 특수 코팅된 패널이다.

출처Sonnenenergie.de ⓒ neumarktonline.de

9. https://www.pvresources.com/en/pvpowerplants/noisebarriers.php 검색일 2022.2.24.

10. https://www.sonnenenergie.de/index.php?id=30&no_cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%5D =224. 기사 검색일 2021.7.20

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독일 바이에른 지방도로 방음벽 태양광 지방자치단체와 협동조합 공동사업으로 인근 학교의 소음 방지를 위해 설치했다. 길이 234m, 높이 5m로 아랫단은 소음에 효과적인 재질, 중간은 아크릴 창, 윗부분에 태양광 패 널을 북쪽으로 5도 기울게 설치하여 발전량을 5% 증가시켰다. 2017년 최초로 시행된 연방 시민에너지네트워크 프로젝트 상을 수상했다.

Neuötting 도로 방음벽 태양광 ⓒ Medienzentrum Altötting

독일 A3 고속도로 Aschaffenburg 구간에 설치된 방음벽태양광11 168kW 용량으로 887m 길이, 높이 3.3m 방음벽에 태양광 모듈 600개를 설치했다. 시범사 업으로 진행되어 대부분 연방정부 재정이 투입되었고, 지역 내 태양광회사가 시공을 했다.

200명의 전기사용량, 80대의 전기자동차 충전 양을 생산하고 소음 수치 1.5데시벨을 저감 한 효과를 보이고 있다.

11. https://www.freiraumgestalter.net/Pilotprojekt-an-der-A3-zur-Integration-von-Photovoltaik-inLaermschutz-fertiggestellt-,QUlEPTYzMDIyOTMmTUlEPTE2MzYyNw.html. 기사검색일 2022.02.24

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고속도로 A3 Aschaffenburg-Aschaffenburg Ost 구간에 설치 ⓒ R. Kohlhauer GmbH, Gaggenau

독일 A81 고속도로 구간의 지붕 태양광 12 독일 보덴제 북쪽에 위치한 지역 Hegau-Ost 고속도로 10미터 구간에 5.5m 높이로 지붕 을 올려서 태양광 패널을 설치했다. 프라우언호퍼 연구소와 오스트리아 연구진이 함께 시 범사업으로 진행하며 1년간 평가 후 추가 사업 적용 여부를 검토하기로 했다.

고속도로 A81 구간에 설치된 지붕태양광. 사진 Austrian Institute of Technology

12. https://www.pv-magazine.de/2021/05/26/fraunhofer-ise-und-partner-erproben-photovoltaik-dachueber-der-autobahn/ 기사검색일 2021.07.20

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미국 메사추세츠 고속도로 인터체인지에 설치된 태양광13

메사추세츠는 도로관리청에서 8개 부지를 선별하여 민간 사업자에게 20년간 임대하고 있 다. 2020년 3월 기준 총 8개의 태양광 발전소에서 4.3MW 규모의 전력을 생산하고 있다. 연방고속도로관리국은 고속도로 운영, 유지를 위해 구입한 토지 중 통행에 이용되는 부 지를 제외한 구역을 ROW(right of way)로 규정하고 이를 태양광 발전 시설로 활용하기 위 한 가이드라인을 발행한 바 있다. 태양광 발전 시설은 연방 규정상 공공이익을 위한 시설물 (utility facility)로 해석되어 도로 통행에 방해되지 않는 한 ROW에 설치 가능한 시설로 적 용한 것이다. 각 주 정부 별 설치 규정을 마련하여 민간 사업자와 ROW 사용 계약을 주는 것으로 진행한다. 주 법률에서 재생에너지 시설을 ROW에 설치할 수 없는 경우 연방고속 도로관리국에서 통행권 사용 계약을 통해 사업 진행이 가능하다.

매사추세츠 고속도로 인터체인지 태양광

매사추세츠 고속도로 유휴부지 태양광 13. https://www.mass.gov/info-details/massdot-renewable-energy-projects#highway-right-of-way-solarproject- 검색일 2022.2.24

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03 도로와 철도 유휴부지를 재생에너지 설비 현황 및 계획

3. 도로와 철도 유휴부지를 활용한 재생에너지 설비 현황 및 계획

현재 도로 및 철도에 설비 된 재생에너지 현황 및 계획은 아래와 같다.

설비 현황 도로 한국도로공사는 349개소 150MW 태양광 사업을 추진 및 건설 중이다. (운영 중 94MW, 건설 중 56MW) 202114

철도 한국철도공사의 태양광 발전설비 용량은 5,875kW15, 국가철도공단 본사 태양광 발전 설비 용량은 90kW16, 국가철도공단 각 본부 별 태양광발전사업 사용 허가에 따라 구축 된 설비 용량은 25,955kW이다.17

14. 정보공개청구 답변 자료 15. 정보공개청구 답변 자료 16. 정보공개청구 답변 자료 17. 정보공개청구 답변 자료

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설비 계획 한국도로공사 2021년 30MW 추진. 현재 추진 중인 설비와 더하면 2025년 태양광 시설 운영 목표인 243MW의 약 73% 달성할 것을 기대하고 있다.18 이를 위해 고속도로 성토 비탈면, 나들 목, 분기점 녹지대, 건물 상부 및 주차장 등에 참여할‘2021년 고속도로 자산 활용 태양 광 발전사업’ 자를 모집했다. 민간사업자가 발전시설 건설, 운영 중 부지 사용료를 도로 공사에 납부하는 방식이다. 도로공사의 2025년 고속도로 예상 소요 전력량 700 GWh/년19에 따라, 태양광 44%, 연 료전지 56%로 발전할 계획이다.

한국철도공사 2030년까지 456MW20 태양광 설비를 구축할 계획이다. 2021년 3월 서울시와 솔라레일 로드 그린뉴딜 협력사업 업무협약을 체결하여 22년 말까지 철도 차량기지 및 역사 주 차장에 19.8MW, 서울역 등 철도 역사에 태양광 랜드마크 5.2MW조성 등 25MW 규모 의 태양광 사업을 공동 추진하기로 했다.

18. 2021년 4월 8일자 국토교통부, 도로공사 보도자료 19. 상동 20. 2020년 03월 25일자 국토교통부, KORAIL보도자료

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04 도로와 철도 유휴부지를 활용한 재생에너지 잠재량

4. 도로와 철도 유휴부지를 활용한 재생에너지 잠재량

4-1. 도로 및 철도 연장 도로와 철도 유휴부지를 활용한 태양광 설비 잠재량을 파악하기 위해 도로 별 연장을 파악 하였다.

도로 연장21 •총계 : 112,977km (미 개통 8,149km포함) •고속국도 : 4,848km •일반국도 : 14,098km •특별·광역시도 : 5,177km •지방도 : 18,201km •시도 : 31,575km •군도 : 22,580km •구도 : 16,668km

21. 통계청. 2020년도

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고속국도 •터널 연장 1,204km22 (전체 도로 중 터널 총 연장 : 2,682km) •교량 연장 : 1,414km23 (전체 도로 중 교량 총 연장 : 3,760km) 고속국도에서 터널과 교량 구간은 약 54%

철도 연장24 •한국철도 노선 총 102개 (고속선 9개 노선, 일반선 93개 노선) •한국철도 연장 : 4,089km (고속선 596.3 km, 일반선 3,492.7km)

한국철도 노선 •터널 연장 : 984km •교량 연장 : 640km •철도 노선 중 터널과 교량 구간은 약 40%

4-2. 도로 및 철도 유휴부지 태양광 잠재량 조사 선행 사례 한국도로공사의 잠재량 조사 한국도로공사는 2018년 연구용역을 통해 고속도로 상부 공간을 활용한 태양광발전사업 잠 재량을 파악한 바 있다. 계통 연계가 가능한 3상 전주가 있으며, 음영이 발생하지 않고, 수 목이 적은 대상지, 300kW 이상의 태양광 설치가 가능한 곳 등을 선정 기준으로 했다. 잠재 량 조사 결과 한국도로공사에서 관리하는 전국 고속도로 노선의 성토부, 유휴지, 폐도, 비 상 활주로, 졸음 쉼터, 녹지대, 방음 터널 등의 사업부지를 고려할 때 총 278개소 240MW

22. 통계청. 전국 터널 현황. 2020년도 23. 통계청. 전국 교량 현황. 2020년도 24. 정보공개청구답변자료.

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의 태양광 발전소를 설치 할 수 있는 것으로 도출되었다.25

에너지공단의 잠재량 조사 한국에너지공단은 고속도로 잔여지, 폐도로, 주차장, 휴게소, 철도 건물 등 유휴부지를 대 상으로 아래 표와 같이 약 975.45MW26의 태양광 활용 잠재량을 산정한 바 있다. 사업지 여 유부지 면적 4평당 1kW설비를 기준으로 했다. 구분

중앙정부

사업

잠재량(MW)

고속도로 잔여지

215.6

폐도로

223

고속도로 휴게소 지붕

25

고속도로 휴게소 주차장

123

철도 건물

67

철도 유휴부지

222

방음터널

50

지하철 지상역 상부

15

버스정류장

2.8

택시승강장

0.05

자전거전용도로

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지방정부

합계

975.45

한국태양광산업협회의 잠재량 조사27 한국태양광산업협회는 2021년 태양광 28개 지목 별 입지 확보 계획(안)을 발표했다. 고속 도로와 철도를 대상으로 한 산출 기준과 면적 및 용량은 아래 표와 같이 제시했다. 아래는

25. 2018. 고속도로 상부공간 활용 등 태양광발전사업 확대방안 연구용역. 한국도로공사 26. http://www.e2news.com/news/articleView.html?idxno=202657. 정보공개청구 결과 동일한 답변을 받았음. 도로 잠재량을 재 취합하여 산정하였음 27. 탄소중립 실현을 위한 태양광 지목 별 입지 확보 계획(안) 2021.8.23.

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태양광 효율은 현 기술에 따라 25%를 적용한 예이다.

전체면적 및 유휴부지면적(㎡)

설치가능면적 (㎡) 및 용량 설치기준: 9.9㎡/1KW 최소

중간

최대 •고속도로 옆 유휴부지 10+10m 활용(터널,교량 등 제외)

3,386,295,931 (고속도로 20,000,000 30,000,000 40,000,000 •최대 : 전국 고속도로 접경 40% 설치 도로 옆 부지 (2,017MW) (3,025MW) (4,033MW) •최소 : 전국 고속도로 접경 20% 설치 100,000,000) •중간 : 전국 고속도로 접경 30% 설치

•국도, 지방도 등 활용 시 3GW 추가 가능

철도

144,250,333

250,063

375,094

625,157

•최대 : 역사 건물 면적의 50%

(역사 건물 면적 : 1,250,314)

(25MW)

(38MW)

(63MW)

•최소 : 역사 건물 면적의 20% •중간 : 역사 건물 면적의 30%

4-3. 도로 및 철도 유휴부지 태양광 적지 분석 여러 기관에서 도로와 철도의 유휴부지를 활용한 태양광 잠재량 조사를 진행했지만, 보다 적극적인 활용 관점에서 부지 잠재량을 파악하고 제시할 필요가 있다고 판단했다. 도로와 철도의 유휴부지는 이미 개발된 훼손지로서 추가적인 환경 훼손을 최소화 할 수 있는 공간 이다. 이동과 수송을 위한 공간에 전력 생산을 위한 공간으로 중복 활용할 수 있는 잠재성 을 최대한 발굴할 필요가 있었다. 녹색연합은 특정 노선을 샘플로 태양광 적지 분석을 진행 했다. 적지 분석 구간은 남해고속도로(목포-부산, 273.6km)와 경부-호남선 철도 (서울-목 포, 418km) 두 구간을 표본으로 했다. 전체 경로에서 교량과 터널, 음영지를 제외하고 경 사도를 고려하였다.

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태양광 적지 조사 연구28 공간적 범위 경부선 철도 : 166.3km(서울 ~ 대전) 호남선 철도 : 252.5km(대전 ~ 목포) 남해고속도로(고속국도 제10호선): 273.6km(목포 ~ 부산)

28. (사)한국생태계획연구소에 의뢰하여 진행함

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내용적 범위 대상지 주변에 태양광 발전시스템 가능지를 항공사진, 수치 지형도 등 다양한 자료 분석을 통해 적지 예측 •각 도로와 도로 주변 태양광 설치 가능지 분석 •전체 경로 분석 •교량 및 터널 분석 •토지 피복 분석 •경사도 분석 •대상지 내 적지 길이 분석

연구방법 모든 자료는 국토교통부, 환경부 등 중앙행정기관에서 제공하는 자료를 사용

자료 목록 •연속수치지형도 : 컴퓨터상에서 도로, 철도, 건물, 하천 등 다양한 인공지물과 자연지형 을 도식 (기호)과 3차원의 위치좌표 표현한 디지털지리정보 지도 •영상지도(해상도 25~30㎝, 2차원, 3차원) : 공간정보 오픈플랫폼(Spatial Information Open Platform)인 브이월드에서 제공 •항공사진 : 기타 기관 제공 •토지피복도 : 주제도(Thematic Map)의 일종으로 지구표면 지형지물의 형태를 일정한 과학적 기준에 따라 분류하여 동질의 특성을 지닌 구역을 Color Indexing 한 후 지도의 형태로 표현한 공간정보 DB. 토지피복도는 대분류(7개 항목), 중분류(22개 항목), 세분류 (41개 항목)가 있으며, 본 연구에서는 중분류를 사용

분석프로그램 : QGIS •GNU(운영 체제의 하나이자 컴퓨터 소프트웨어의 모음집) 일반 공중 사용 허가서 (General Public License) 하에서 제공되는 사용자 친화적 오픈소스 GIS(Geographic

34

Information System) •OSGeo(Open Source Geospatial Foundation)의 공식 프로젝트로 수많은 벡터, 래스 터, 데이터베이스 포맷 및 기능 지원

분석방법 •토지피복도29에서 태양광 설치가 어려운 시가화건조지역, 산림지역, 습지, 자연나지, 수 역 등을 제외 •경사분석을 통하여 경사도 15°이상(태양광 설치 부적합 지역) 제외

1. 경부-호남선 철도 •연속수치지형도에서‘철도중심선’ ,‘철도경계’ ,‘터널’ ,‘교량’등을 QGIS를 이용하여 좌표계를 수정하고 추출.

•대상지 (호남선.경부선) 추출 후 상행선, 하행선 길이를 구하기 위해 철도 경계를 이용 •철도 경계와 터널, 교량을 중첩하여 중복 부분 삭제 •철도경계 면에 대하여 버퍼(완충)는 20m(좌·우 각각 10m) 분석을 실시하여 주변 토지 피복도와 겹치는 속성 추출 •토지피복도를 활용하여 철도 경계 주변의 주거지역, 공업지역, 상업지역, 문화·체육· 휴양지역, 공공시설지역, 활엽수림, 침엽수림, 혼효림, 내륙습지, 내륙수 등을 제외

2. 남해안고속국도 •연속수치지형도에서 고속도로 라인 추출 •연속주제도 중 국토계획/교통시설에서 남해고속국도 지역 공간정보 추출 : 토지를 경제 적,효율적으로 이용하고 토지이용의 종합적 조정,관리등을 위하여 도시관리계획으로 결 정하는 지역정보 (국토계획/교통시설)

29. 토지 피복도 : 주제도(Thematic Map의 일종으로 지구 표면 지형지물의 형태를 일정한 과학적 기준에 따라 분류하여 동질의 특성을 지닌 구역을 Color Indexing 한 후 지도의 형태로 표현한 공간정보 DB. 대분류(7개 항목), 중분류(22 개항목), 세분류(41개항목)가 있으며 본 연구에서는 중분류를 사용.

35

경부-호남선 철도 및 남해고속도로 적지 분석 결과

예) 남해고속도로 적지 분석 구간(터널 구간 제외)

36

•국토교통/교통시설 연속주제도 중 도로경계 추출 •토지피복 분석을 위해 여유 공간은(Buffer)는 50m(중앙선으로부터 양 방향 각각 25m) 로 하였음 •도로경계와 토지피복도가 접하는 도로경계 주변의 주거지역, 공업지역, 상업지역, 문 화·체육·휴양지역, 공공시설지역, 활엽수림, 침엽수림, 혼효림, 내륙습지, 내륙수 등 을 제외 •교량, 터널 제외 •위성사진(항공사진) 중첩하여 태양광 시스템 예상 가능지 추출 (전 대상지 위성사진(항공 사진), 로드뷰 등을 통하여 확인)

결과30 •경부-호남선 철도 : 경부선(서울-대전) : 121.105km (양방향 길이) 호남선(대전-목포) : 219.854km (양방향 길이31) •남해고속도로 : 197km (양방항 길이32)

4-4. 도로 및 철도 유휴부지 태양광 적지 분석을 바탕으로 도출한 태양광 설치 잠재량 도출된 남해고속도로와 경부-호남선 철도의 적지 구간에 방음벽과 중앙분리대, 방음 터 널, 성토비탈면을 활용하여 태양광을 설치할 수 있는 잠재량을 아래의 기준에 따라 산출해 보았다.

30. 분석방법에서 식피율을 반영, 추출, 제거한 태양광 적지 분석 값은 남해안 고속도로는 양방향 42km (약 8%), 경부호남선 철도는 양방향 226 km (약 27%)가 도출되었다.

31. 경부-호남선 구간 총 연장의 41%에 해당한다.

32. 총 연장의 36%에 해당한다.

37

잠재량 산정 적용 기준 •방음벽 태양광 : 1km 구간에 방음벽 태양광 2단 258kW 설비가 가능한 것으로 가정했 다. 상록수역 방음벽 태양광 설비를 기준으로 적용했다.

•중앙분리대 태양광 : 방음벽 태양광과 동일한 기준을 적용했다.

•도로 및 철도 성토 비탈면 : 도로 및 철도 성토 비탈면 면적을 길이×10 m로 계산했다.

1 MW당 10,000㎡ 면적을 대입했다. 한국태양광산업협회 잠재량 산정 방식을 준용했다.

•방음 터널 : 1 km 구간에 1.88MW 설비가 가능한 것으로 계산했다. 동부간선도로 방음 터널 479m 구간에 설비 한 902.8kW 용량의 태양광을 기준으로 적용했다.

•방음벽 태양광 : 100km

26MW

•중앙분리대 태양광 : 100km

26MW

•도로/철도 성토 비탈면 : 10,000㎡ •방음터널 : 1km

1,880KW

1MW

1.88MW

잠재량 산정 결과 남해안 고속도로 •방음벽 태양광 설치 가능 용량(최대) : 51MW •중앙분리대 태양광(최대) : 26MW •방음 터널 태양광(최대) : 185MW •성토 비탈면(최대) : 197MW. (최소33) 42MW

33. 성토비탈면의 경우 식피율을 추가로 반영하여 산정한 값을 최소값으로 산출하였다.

38

34

남해안 고속도로 (총 연장 273.6 km)

연장(km)

용량(MW)

전력생산량 (연간/KWh)

전력소비가구수 35 (4인가족 기준)

방음벽 (양방향)

197

51

63,561,439

17,424

방음터널

98.5

185

229,799,048

62,993

중앙분리대

98.5

26

31,780,719

8,712

197

197

244,467,072

67,014

최소(42)

(42)

(52,288,790)

(14,334)

성토비탈면

남해안 고속도로(연장 273.6 km)는 전체 고속도로 연장(4,848 km)의 5.6%에 불과하다. 전체 고속도로에 방음벽과 중앙분리대, 방음 터널, 성토비탈면을 활용한다면, 최소 10배 이상의 태양광 설비가 가능할 것으로 추정된다.

경부-호남선 철도 •방음벽 태양광 설치 가능 용량(최대) : 89MW •중앙분리대 태양광(최대) : 44MW •방음 터널 태양광(최대) : 320MW •성토 비탈면(최대) : 341MW. (최소36) 226MW 37

경부-호남선 철도 (총 연장 418 km)

연장(km)

용량(MW)

전력생산량 (연간/KWh)

전력소비가구수 38 (4인가족 기준)

방음벽 (양방향)

341

89

110,001,505

30,154

방음터널

170

320

397,697,750

109,018

중앙분리대

170

44

55,000,753

15,077

341

341

423,082,713

115,977

최소(226)

(226)

(280,118,520)

(76,787)

성토비탈면

34. 일 평균 3.4시간 발전을 기준으로 함 35. 월 평균 304 kWh 사용량을 기준으로 함 36. 성토비탈면의 경우 식피율을 반영하여 구간을 재 산정한 값을 최소값으로 산출하였다.

37. 일 평균 3.4시간 발전을 기준으로 함 38. 월 평균 304 kWh 전력사용량을 기준으로 함

39

경부-호남선 철도(연장 418km)는 전체 철도 연장(4,089km)의 10%에 그친다. 전체 철도 구간의 방음벽과 중앙분리대, 방음 터널, 성토비탈면을 활용한다면, 최소 몇 배 이상의 태 양광 설비가 가능할 것으로 추정된다.

40

05 도로와 철도 유휴부지를 활용을 제약하는 제도적 요인 및 개선방안

5. 도로와 철도 유휴부지 활용을 제약하는 제도적 요인 및 개선방안

도로와 철도의 유휴부지는 국가와 지자체가 관리하는 공공부지이나, 재생에너지 설비를 위한 부지로 적극 활용되고 있지 않아 부지 활용과 관련하여 제도적 난관이 있는지 파악해 보았다. 현행 관련 법규와 선행 연구를 망라적으로 분석한 문헌 조사 위주로 진행하였으 며, 한국도로공사와 한국철도공사의 태양광 발전사업 담당자를 대상으로 대면 인터뷰를 진행하면서 조사의 실증성과 향후 활용의 실효성을 확보하고자 하였다. 또한 도로와 철도 유휴부지를 활용한 재생에너지 확대방안 토론회를 통해 도출된 제안 내용들을 포함하여 정리하였다.

5-1. 도로 유휴부지 활용을 위한 제도적 여건 및 보완 사항 도로 유휴부지를 활용한 재생에너지 사업 주최 및 여건 현행 한국도로공사법39에 따라 한국도로공사는 공사가 관리하는 부지 및 시설을 활용하여 신재생에너지 설비의 설치, 운영 및 관리를 할 수 있다. 즉 한국도로공사가 자체 재생에너 지 사업을 추진하는데 법적인 제약 사항은 없다.

39. 한국도로공사법 제12조 제1항 제9호의 2

42

도로법에 따라 도로관리청40 역시‘도로 구역’ 에 신·재생에너지 설비를 설치·운영할 수 있다. 도로에는 도로와 주차장, 휴게시설 등 도로법에 따른 도로의 부속물 등만 설치할 수 있어 도로에는 건축물, 시설물의 설치가 원천적으로 불가능하지만, 도로구역으로 결정되 면 도로 구역 내에 재생에너지를 설치할 수 있다.41 민간도 도로법에 따라 도로 구역에 재생에너지 설비를 설치할 수 있다. 도로법에서는 ‘입체적 도로 구역’ 이 가능하도록 도로관리청이 도로 구역을 결정하거나 변경할 때 해당 도록 있는 토지를 적절하고 합리적으로 이용하기 위해 지상 또는 지하 공간 등 도로의 상하 범위를 정하여 도로 구역(입체적 도로 구역)을 지정할 수 있도록 하고 있다. 민간의 경우 입 체적 도로 구역 내에 도로관리청의 점용 허가를 받는다면 태양광 발전시설, 풍력발전시설 등의 재생에너지 설비를 신설할 수 있다.42 즉. 한국도로공사는 공사가 관리하는 부지 및 시설, 도로관리청은 도로구역으로 결정된 구역, 민간은 입체적 도로구역으로 지정된 구역에 재생에너지 시설을 설치·운영할 수 있 다. 하지만 구체적인 사업의 내용, 절차 등을 규정하고 있지 않아 실제 재생에너지 사업으 로 연결된 사례는 드물다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 태양광 설비는 도시·군계획시설에 해당하나, 도시·군관리계획의 결정 없이도 설치할 수 있는 시설에 해당43한다. 한편, 도시·군관리 계획 결정은 기반시설 설치 등의 경우 주민 등이 그 입안을 제안할 수 있으나, 태양에너지 설비의 경우 주민 등이 그 설치 등을 제안할 수 있는 절차는 마련되어 있지 않다. 국유재산인 도로구역은 원칙적으로 처분이 불가능한 행정재산 중 공공용재산으로 분 류되며, 용도나 목적에 장애가 되지 않는 범위에서의 사용 허가는 가능하다. 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법44에 따르면 국가 또는 지방자치단체

40. 도로관리청은 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체가 되는 기관으로서 도로의 구분에 따라 국토교통부장관, 특별시 장.광역시장.특별자치시장.도지사.특별자치도지사.시장.군수 또는 자치구의 구청장의 어느 하나에 해당하는 기관을 말 한다.

41. 도로법 제30조(도로구역 내 시설의 설치), 동법 시행령 제28조(도로구역 내 시설의 설치) 42. 도로법 제61조(도로의 점용허가), 동법 시행령 제55조(점용허가를 받을 수 있는 공작물 등) 43. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제43조(도시.군계획시설의 설치.관리) 제1항 단서조항. 동법 시행령 제35조. 제1항 1. 다. 시행규칙 제6조 제1항 5의2.가.

43

가 수의계약으로 국유재산 또는 공유재산을 임대 또는 처분할 수 있다고 규정하고 있다. 그 리고 국유재산 및 공유재산의 임대기간은 10년 이내로 하되 운영의 특별한 사유가 없으면 각각 10년 이내의 기간에서 2회에 걸쳐 갱신할 수 있다고 규정하고 있어 국가 또는 지방자 치단체가 수의계약으로 신에너지 및 재생에너지 사업을 위한 사용허가를 하는 경우 사용 허가 기간은 최대 30년까지 가능하다.

고속국도 및 일반국도 유휴부지 활용 방식 비교45 구분

점용허가

사용허가

대부계약

기부채납

근거법률

도로법

국유재산법

국유재산법

국유재산법

허가 신청자

도로관리청 외의 자

국가 외의 자

국가 외의 자

국가 외의 자

허가권자

도로관리청

국토교통부장관

국토교통부장관

국토교통부장관

행정재산

일반재산

일반경쟁

경쟁입찰

경쟁입찰

(신청자가 둘

(제한, 지명,

(제한, 지명,

이상인 경우)

수의 가능)

수의 가능)

허가대상

사업자 선정

영구시설물 축조

재임대

도로 (도로구역 포함)

제한적 가능

불가능

2020.10. 이후 제한적 가능

가능

2020.10. 이후

2020.10. 이후

제한적 가능

제한적 가능

점용물 종류마다

기부채납 시설과 토지

-

가능

가능 기부재산의 가액과

사용료

상이

개별공시지가

개별공시지가

사용료가 상쇄되는

(점용료) 징수

(도로법 시행령

1∼5%

1∼5%

연한까지 무상

별표 3 참조) 점용물 종류마다 최장 허가기간

상이(3년 이내 또는 10년 이내, 갱신 가능)

(최대 20년) 경쟁입찰 :

경쟁입찰 :

무상 사용기간

10년

20년

종료 후 유상으로

(5년+5년)

(10년+10년)

계속 사용 가능

44. 법 제 26조 1항 및 3항 45. 국회입법조사처, 철도유휴부지 활용도 제고를 위한 입법 및 정책과제. 2020.6. 13P 수정 참조

44

도로 유휴부지 재생에너지 활용 확대를 위한 제도개선 방안 도로 유휴부지를 활용한 재생에너지 사업은 법적으로 구체적인 사업의 내용, 절차 등을 규 정하고 있지는 않아 보완이 필요하다. 한국도로공사법 시행령에서는 도로 부지 및 시설 이용 사업(시행령 제11조의2), 도로 연 접 지역 개발사업(시행령 제11조의3)과 관련한 규정만 두고 있을 뿐 신·재생에너지 설비 의 설치, 운영 및 관리와 관련한 업무의 구체적 범위나 기준 등에 관한 규정은 두고 있지 않 다. 도로법에도 도로 유휴부지의 재생에너지 활용을 높이기 위한 구체적인 규정이 마련되 어 있지 않고, 도로 구역 내 시설의 설치에 대한 사항도 미흡하게 마련되어 있어, 단순한 선 언적인 규정 외에 도로 유휴부지 재생에너지 설비 설치 및 운영, 절차 등에 대한 구체적인 기준을 마련할 필요가 있다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 도시계획과 관련된 용도지역의 지정 및 도시 계획시설 결정 권한이 지방자치단체에 있으므로 주변 지역과의 일체적 정비를 위한 시설 도입방안 등이 기존 도시계획 등과 연계될 수 있도록 도로법에 관련 규정을 명시하여 지방 자치단체 협력사업이 될 수 있도록 유도할 필요가 있다. 국유재산법과 관련해서는 국·공유지 도로 유휴부지의 재생에너지 활용사업을 활성화 하기 위하여 사용료 인하 등 비용 부담을 감소시킬 수 있는 방안과 사용허가 기간을 50년 이상으로 장기로 할 수 있는 방안을 고민할 필요가 있다. 이를 위해서 신에너지 및 재생에 너지 개발·이용·보급촉진법상 국유재산 추가 특례를 신설하거나, 변경하기 위해서는 국 유재산특례제한법의 개정에 대한 고민이 필요하다. 또한 국유재산특례제한법상의 근거 미비로 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법의 사용료 감면 등의 효력이 무의미한 상황이다. 이에 국유재산특례제한법 특례 조 항의 장기 사용허가 등에 대한 사용료 등의 감면을 추가함으로써 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법이 효력을 갖고 신·재생에너지 정책을 효과적으로 추진하도록 할 필요가 있다.

45

46

5-2. 철도유휴부지활용과관련된제도적여건및보완사항 철도 유휴부지를 활용한 재생에너지 사업 주최 및 여건

한국철도공사법은‘사업’ 을 규정함에 있어 한국도로공사법과 달리 신·재생에너지 설비 의 설치, 운영 및 관리를 명시하고 있지 않다. 즉, 한국철도공사가 직접 신·재생에너지 설 비의 설치, 운영 및 관리를 할 수 있는 법적 근거가 부재한 상황이다. 다만, 한국철도공사는 공사의 자산을 민간이나 지방자치단체에 임대하여 태양광발전사업을 시행47한다. 철도시설은 국가 소유를 원칙으로 하나, 2005년 철도청이 폐지되고 한국철도공사와 한 국철도시설공단(국가철도공단)이 설립된 이후 철도 자산의 소유 및 관리 주체가 한국철도 공사와 국가철도공단으로 이원화되었다. 구분 시설자산

범위 선로, 교량, 터널 등 기반시설

관리주체 한국철도시설공단

기반시설의 건설 및 관리와 관련한 건축물 등 부대시설 운영자산

역사 및 광장 등

한국철도공사

운영시설과 관련된 업무용 건물 또는 부지 등

국유재산인 시설 자산은 국유재산법에 따라 처분 및 개발에 있어 공적인 이용 외의 사용이 제한적인 반면, 한국철도공사 소유 자산인 운영 자산은 처분 및 개발에 있어 국유재산인 시 설 자산에 비해 상대적으로 활용 상 제약이 적어 수익사업 추진 등에 좀 더 자유롭다고 할 수 있다. 다만 소유 관계와 무관하게 한국철도공사가 철도의 운영에 관한 전적인 권한과 책임을 갖고 있기 때문에 태양광발전사업에 관해서도 더 첨예한 이해관계가 있다. 이에 시설 자산 과 관련해서도 한국철도공사가 핵심적인 주도를 하지 않는 이상 유휴부지를 활용한 태양

46. 한국철도공사가 운영하는 일반 철도에 한한다.

47. 한국철도공사법 제9조 제1항 제5호, 동법 시행령 제7조의2 제2호

46

광발전사업이 진행되기 어렵다. 이에 한국철도공사는 공사의 소유 자산인 운영 자산의 유 휴부지를 활용한 사업뿐만 아니라 시설 자산으로서의 유휴부지 또한 국가철도공단과 업무 협약을 맺고 태양광발전사업을 운영하고 있다. 한국철도공사가 운영하는 태양광발전사업 은 일반적으로 사업시행자가 공사의 자산을 임차하는 계약을 맺고, 사업시행자의 부담으 로 태양광발전시설과 설비를 설치하고 전기를 생산, 판매하며 협약 기간 종료 후에는 원상 회복하여 자산을 반환하여야 하되, 사업기간은 한국철도공사의 자산운영지침에 따라 영업 개시일로부터 20년 이내로 하고 있다.

국가 소유의 철도 유휴부지 활용 방식 구분

점용허가

사용허가

대부계약

기부채납

국유재산법

국유재산법

국유재산법

국가 외의 자

국가 외의 자

국가 외의 자

「철도사업법」 「철도의 건설 및 근거법률

철도시설 유지관리에 관한 법률」 철도사업자 및

허가 신청자

철도사업자가 출자한 법인, 공단 및 공단이 출자한 법인

허가권자

국토교통부장관

국토교통부장관

국토교통부장관

국토교통부장관

허가대상

철도시설

행정재산

일반재산

기부채납 시설과 토지

경쟁입찰

경쟁입찰

(제한, 지명,

(제한, 지명,

수의 가능)

수의 가능)

사업자 선정

영구시설물 축조 재임대

공모

가능

가능

2020.10. 이후 제한적 가능

가능

2020.10. 이후

2020.10. 이후

제한적 가능

제한적 가능

-

가능

가능

47

구분

사용료(점용료) 징수

최장 허가기간

점용허가 감정평가액의 0.3~5% (용도별 상이)

30년

사용허가

대부계약

기부채납 기부재산의 가액과

개별공시지가

개별공시지가

사용료가 상쇄되는

1∼5%

1∼5%

연한까지 무상 (최대 20년)

경쟁입찰 :

경쟁입찰 :

무상 사용기간

10년

20년

종료 후 유상으로

(5년+5년)

(10년+10년)

계속 사용 가능

철도 유휴부지 활용 지침 국토교통부의 철도유휴부지 활용 지침은‘국유재산인 시설 자산’ 과 관련하여 체계적인 관 리와 효율적인 활용을 도모하기 위해 그 활용 및 절차를 제시하고 있다. 철도시설물의 보전 가치, 특성, 활용 여건을 고려하여 활용 부지, 보전 부지, 기타 부지로 유형화하고 이에 따 른 맞춤형 관리계획을 수립하고 있다. 해당 지침에 따르면 활용 부지는 주변 입지 및 여건 을 바탕으로 활용가치가 있다고 판단되는 부지로 국가 차원에서 개발 계획이 없을 경우 주 민 친화적 공간이나 지역경쟁력 확보를 목적으로 활용이 가능하다. 또 보전 부지는 문화 및 역사적으로 보존가치가 있는 철도시설물로서 기존 형태의 보존을 원칙으로 하며, 기타 부 지는 보존 및 활용가치가 낮은 부지여서 관련 법령 및 절차에 따라 매각할 수 있다. 철도 유휴부지 활용사업이란‘지방자치단체가 국가 소유의 철도 유휴부지를 주민 친화 적 공간이나 지역경쟁력 강화를 위한 목적으로 활용하기 위하여 동 지침에 따라 활용 계획 의 수립, 제안 등의 절차를 거쳐 시행하는 사업’ 이다(철도 유휴부지 활용 지침 제2조 제3 호). 지방자치단체는 철도 유휴부지 활용 지침에 따라 주민 친화적 공간 조성 또는 지역경 쟁력 강화를 위하여 관할 행정구역 내에 위치한 철도 유휴부지에 대한 활용 사업을 제안할 수 있다.

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철도 유휴부지 재생에너지 활용을 위한 제도개선방안 등 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 개정안 : 공공기관의 수의계약을 통한 임대 및 처분 규정 현행 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법에 따르면 국가 또는 지방자치 단체는 신·재생에너지 기술개발 및 이용·보급에 관한 사업을 위하여 필요하다고 인 정하면 국유재산 또는 공유재산을 수의계약으로 임대 또는 처분할 수 있도록 허용하고 있다. 그러나 정부의 공공기관이 자산 임대 방식으로 태양광발전사업을 추진하고자 할 경우에는 관련 규정이 부재한 상황이다. 철도 유휴 부지 중 시설 자산의 경우 특히 안전의 문제가 있어 안정적이고 지속적인 운 영이 매우 필요하다. 이에 가격경쟁력을 강조할 수 밖에 없는 입찰 방식이 아닌 수의계 약을 통해 지속 가능한 운영을 할 수 있는 상대방과 계약을 체결할 수 있도록 함을 통해 태양광발전사업을 활성화할 수 있다. 이에 공공기관도 신·재생에너지 기술개발 및 이 용·보급에 관한 사업을 위하여 소유하고 있는 토지 등의 재산에 대하여 수의계약의 방 식으로 임대차계약 등을 체결할 수 있도록 개정될 필요가 있다.48

참여 주체 다양화 및 부담 경감 방안 : 지방자치단체 및 주민참여 활성화 방안 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 개정 지방자치단체는 철도 유휴부지 활용 지침에 따라 주민 친화적 공간 조성 또는 지역경쟁 력 강화를 위하여 관할 행정구역 내에 위치한 철도 유휴부지에 대한 활용 사업을 제안 할 수 있다. 철도 유휴부지를 활용하여 태양광에너지시설을 확충하기 위해서는 지방자 치단체뿐 아니라 주민 등의 협력을 활성화방안을 모색해볼 수 있다. 이를 위해서는 태 양에너지 설비의 설치와 관련하여 주민 등도 그 설치를 제안할 수 있도록 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 개정할 필요가 있다.49

48. 이 법안은 2021. 6. 28.국회에 제안되어 계류 중이다.

49. 제26조의 2(태양에너지 설비 설치의 제안)을 신설하여 ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은「신에너지 및 재

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국유재산법 개정 철도유휴부지 재생에너지 활용 사업과 관련한 비용의 부담을 줄이는 방안으로 국·공 유지 등 철도 유휴부지의 장기임대 또는 사용료 경감을 실현할 제도개선을 통해 민간 등의 적극 참여를 유도할 필요가 있다. 현재 국유재산법에 따르면 지방자치단체가 철도 유휴부지를 직접 공용·공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하기 위해 사용허가를 받으려 하는 경우 수의계약이 가능 하며 이 때 사용료를 면제받을 수 있다. 그러나 이는 그 재산을 취득할 계획을 세운 경 우에 한하며 이 경우에도 사용허가기간은 1년을 초과할 수 없다. 따라서 관련 법령을 개 정하여 재생에너지 사업에 활용하는 경우에도 사용료를 면제받을 수 있고, 사용허가기 간도 장기로 할 필요가 있다. 또한, 철도 유휴부지 재생에너지 사업이 공용·공공용 또 는 비영리 공익사업에 해당하는지에 대한 다툼이 있을 수 있으므로 법에 직접적으로 위 사업에 대한 사용료 면제, 장기임대 등을 명확하게 규정할 필요가 있겠다. 공공이 소유하고 있는 유휴부지의 경우 민간참여를 활성화시키기 위해 대부 기간을 50 년 이상으로 설정해 장기임대를 통한 민간참여 활성화 방안이 있으며, 유휴부지 민간참 여 활성화를 위해 규제 특례 및 세금감면 등 인센티브를 부여하고, 행정절차를 간소화 할 수 있는 방안도 있을 것이다.

국유재산특례제한법 개정 2020년 7월에 김성환 의원 대표로 국유재산특례제한법 개정안이 발의되었는데 개정안 에 따르면 신·재생에너지 기술개발 및 이용·보급에 관한 사업을 하는 자에게 국유재 산 사용료 등의 감면 특례를 신설하는 조항을 두고 있다. 개별법 상 국유재산 특례를 신 설하거나 변경하기 위해서는 반드시 국유재산특례제한법의 개정이 필요하다.

생에너지 개발·이용·보급 촉진법 시행규칙」제2조 제4호에 따른 태양에너지 설비를 설치에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 그 설치를 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. ② 제1항에 따라 태양에너지 설비 설치의 제안 받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. ③ 제1항부터 제2항까지에 규정된 사항 외에 태양에너지 설비 설치 등을 위한 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.는 조항을 넣을 수 있다.

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5-3. 결론 도로와 철도 유휴부지를 활용한 태양광발전시설 사업의 활성화를 위해서는 제도적 공백을 보완하고 뒷받침할 필요가 있다.

먼저‘유휴부지’ 라는 개념에 대한 법적 정의가 필요하며 구체적인 활용기준이나 절차에 대 한 별도의 규정을 마련할 필요가 있다. 도로와 관련해서는 먼저 한국도로공사가 관리하는 부지 및 시설을 활용한 신·재생에 너지 설비의 설치, 운영 및 관리에 관한 구체적인 업무 범위나 기준을 마련하여 한국도로공 사가 도로 유휴부지 재생에너지 활용성을 높일 수 있도록 한국도로공사법 시행령을 개정 할 필요가 있다. 또한, 주민이나 민간 등이 도로 유휴부지 등에 재생에너지 사업을 하는 부담을 경감할 수 있도록 사용허가 기간을 장기화 또는 사용료를 경감할 수 있는 제도적 방안을 고민해볼 수 있다. 이를 위하여 50년 이상 장기로 대부가 가능하도록 신 에너지 및 재생에너지 개 발·이용·보급 촉진법을 개정하여 민간 등의 참여를 활성화한다거나, 세금감면이나 사용 료 감면 등 인센티브를 부여하기 위하여 국유재산특례제한법을 개정할 필요가 있다. 또한, 주민 등도 태양광발전시설 사업을 제안할 수 있게 권한을 부여할 수 있도록 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 개정하는 방안도 있을 것이다.

반면 철도의 경우 철도 운영에 전 방위적인 영향을 줄 수 있으므로, 다양한 실증사업 등을 통해 안전성을 확보하며 확산할 필요가 있다. 현행 신에너지 및 재생에너지 개발·이용· 보급 촉진법에 따르면 정부의 공공기관이 자산 임대 방식으로 태양광발전사업을 추진하고 자 할 경우 관련 규정이 부재하다. 철도 유휴부지는 특히 안전의 문제가 있어 가격경쟁력을 우선시하는 입찰 방식이 아닌 수의계약을 통해 지속 가능한 운영을 할 수 있는 상대방과 계 약을 체결하는 방식도 고려될 수 있다. 또한 민간의 참여를 활성화하기 위해 사용료 감면, 규제 특례 및 세금감면 등 인센티브뿐 아니라, 행정절차를 간소화할 수 있는 방안을 고려해 볼 수 있을 것으로 보인다.

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특히 중요하게 고려되어야 할 점은 도로와 철도의 유휴부지를 활용한 재생에너지 사업 방 식에서도 지역 사회의 참여, 다양한 시민들이 함께하는 에너지협동조합과 같은 공동체에 너지의 참여를 일정한 비중으로 보장하는 것이다. 발전사업자뿐만 아니라 지역사회의 참 여와 지역사회로의 혜택을 사업 설계의 전제로 삼을 필요가 있다.

재생에너지 사업의 확장을 넘어 재생에너지 사업의 시민적 지지 기반을 넓혀나갈 때, 에너 지전환을 끌어가는 주요 힘이 전 사회적으로 형성되고 재생에너지에 대한 낮은 사회적 수 용성을 높일 수 있는 기틀이 된다는 점은 언제나 상기 되어야 한다.

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