[국회토론회 자료집] 환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

[국회토론회]

환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

2024. 11. 26.

공동주최 - 환경영향평가제도개선전국연대 - 국회의원 김주영, 김태선, 박해철, 서왕진, 용혜인, 이용우, 정혜경 (가나다 순) 주관 : 녹색연합

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자 국가는 환경기준의 적정성을 유지하고 자연환경을 보전하기 위해 여러 계획과 개발사업을 환 경적으로 지속가능하게 수립해야 합니다. 개발사업으로 인한 환경오염과 훼손 등 여러 영향을 예측∙평가하여 주변 환경에 미치는 영향을 최소화하기 위한 사전예방적 정책 수단으로 환경영 향평가제도가 도입되고 운영된지 30년이 지났습니다. 그러나 환경에 미치는 영향을 제대로 조 사 및 평가하지 못한 채 부실한 조사를 바탕으로 영향 저감 방안이 제시되거나, 거짓 부실 평 가서로 판명되었음에도 불구하고 사업은 그대로 진행되는 등 평가 제도 도입 취지는 사라진 채 오히려 논란의 중심에 서 있습니다. 이에 환경영향평가를 둘러싼 논란이 해소되지 못하는 이유가 무엇인지, 환경영향평가 거짓 부 실을 둘러싼 갈등의 쟁점과 원인을 분석하고 이를 개선하기 위한 공론의 자리를 마련했습니다.

토론회 진행순서 시 간

내

좌장

용

강호열 대표 (대천천네트워크) 환경영향평가를 둘러싼 갈등의 쟁점과 원인

발제 1

- 거제남부관광단지 사례를 통해본 환경영향평가의 문제 원종태 생태조사담당(노자산지키기시민행동)

10:10~10:40 환경영향평가의 객관성, 알권리, 민주적 참여 확대를 위한 발제 2

제도개선 방안 신지형 변호사(녹색법률센터) 전재경 대표이사 (자연환경국민신탁) 고시온 회장 (환경영향평가협회)

10:40~11:40

지정토론 (각 8분)

정수근 사무처장 (대구환경운동연합) 박중록 운영위원장 (습지와새들의친구) 이진희 사무관 (환경부 국토환경정책과) 이혜경 입법조사관 (국회 입법조사처) 임성희 팀장 (녹색연합)

11:40~12:00

종합토론

질의응답 및 토론

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

목차 인사말 김주영 더불어민주당 국회의원

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김태선 더불어민주당 국회의원

6

박해철 더불어민주당 국회의원

7

서왕진 조국혁신당 국회의원

8

용혜인 기본소득당 국회의원

9

이용우 더불어민주당 국회의원

10

정혜경 진보당 국회의원

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발제 환경영향평가를 둘러싼 갈등의 쟁점과 원인 - 원종태 노자산지키기시민행동 생태조사담당

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환경영향평가의 객관성, 알권리, 민주적 참여 확대를 위한 제도선방안 - 신지형 녹색법률센터 운영위원

36

토론 전재경 자연환경국민신탁 대표이사

54

고시온 환경영향평가협회 회장

56

정수근 대구환경운동연합 사무처장

68

박중록 습지와새들의친구 운영위원장

70

이진희 환경부 국토환경정책과 사무관

76

이혜경 국회 입법조사처 입법조사관

78

임성희 녹색연합 그린프로젝트팀장

80

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인사말 l 김주영 더불어민주당 국회의원

김주영 더불어민주당 국회의원 국회 환경노동위원회 간사

안녕하십니까. 국회 환경노동위원회 간사 더불어민주당 경기 김포(갑) 국회의원 김주영입니다. 먼저 <환경영향평가법, 이렇게 바꾸자! 토론회>를 개최하게 되어 매우 뜻깊게 생각합니다. 오 늘 자리를 마련하기 위해 애써주신 녹색연합을 비롯한 환경영향평가제도개선전국연대와 동료 의원님들께 감사의 인사를 전합니다. 아울러 오늘 좌장을 맡아주신 강호열 대천천네트워크 대표님과 환경영향평가 개선을 위해 한 데 모여주신 발제자, 토론자 여러분들께도 감사드립니다. 어느덧 환경영향평가 제도가 시행된 지 40년의 세월이 흘렀습니다. 난개발을 막고 지속 가능한 발전을 위한 환경영향평가는 환경을 지키는 ‘최후의 보루’로써 1977년 최초 도입되었습니다. 그러나 기대와 달리 그간 환경영향평가에 대한 문제점과 우려는 지속 되어왔습니다. 일부 법 개정으로 공청회 개최를 의무화하거나, 생태 보전 가치가 높은 지역에 추진되는 사업에 의견 수렴 범위를 확대하는 등 어느 정도의 진전은 있었지만, 여전히 거짓․부실 문제가 끊이질 않고 있습니다. 국민과 시민단체가 환경영향평가 보고서를 ‘거짓 보고서’로 인식하고 있을 정도로 환 경영향평가에 대한 신뢰도는 추락하고 있습니다. 대표적으로 지난해 ‘거제남부관광단지’ 환경영향평가 과정에서 평가 업체가 식생조사에 대한 기초자료 일부를 허위로 기재해 1심에서 유죄판결을 받은 것으로 나타났습니다. 또 올해 국정 감사에서 지적했던 고리도롱뇽 유생 집단 폐사가 추정되는 ‘양산 사송 택지개발 지구 밖 사업’ 의 자연생태 분야 현지 조사도 거짓 작성된 것으로 확인됐습니다. 환경영향평가서 거짓․부실 작성에 대한 업계의 안일한 인식과 해묵은 관행이 고스란히 드러난 것입니다.

4대강 사업, 설악산 오색케이블카, 제주 비자림 등 수년간 환경영향평가 과정에서 거짓․부실 작 성의 문제점이 드러났습니다. 그럼에도 환경부는 ‘재평가’ 등 그렇다 할 후속 조치는커녕 평가

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

업체에 면죄부를 주며 오히려 제도 취지에 역행하는 등 논란의 중심에 서 있습니다. 환경영향평가는 개발사업으로 인한 훼손과 환경오염에 대한 영향을 예측․평가해 환경 피해를 줄이는 안전장치로서 작동돼야 합니다. 이를 위해서는 환경영향평가의 객관성을 확보하고 국민 의 알권리를 보장해 평가 과정에 누구나 쉽게 참여할 수 있는 시스템이 마련돼야 합니다. 이에 오늘 토론회를 통해 환경영향평가를 방해하는 다양한 갈등 쟁점들을 살펴보고, 이를 해결 할 수 있도록 근본적인 제도 개선에 대해 논의하고자 합니다. 환경영향평가가 본래의 취지에 맞게 제 역할을 할 수 있도록 오늘 전문가들께서 다양한 방안들을 모색해 주시기를 바랍니다. 저 역시 환경노동위원회 간사로서 오늘 주신 말씀들이 정책과 입법으로 이어질 수 있도록 적 극 뒷받침하겠습니다. 아무쪼록 오늘 토론회에 참석해 주신 모든 분께 감사의 말씀을 전하며, 함께 해주신 여러분들 의 가정에 건강과 행복이 늘 가득하기를 바랍니다. 감사합니다.

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인사말 l 김태선 더불어민주당 국회의원 국회 환경노동위원회 더불어민주당 울산 동구 김태선 의원입 니다. 환경영향평가는 지속가능한 미래로 나아가기 위한 핵심적인 제도입니다. 우리 공동체가 자연과 조화롭게 살아가며, 환경을 보존하면서도 사회적·경제적 가치를 창출하는 기반입니다. 그

김태선

러나, 평가 과정에서 신뢰성과 공정성이 반복적으로 훼손되며 제도적 보완이 시급한 과제로 떠오르고 있습니다.

더불어민주당 국회의원

환경영향평가의 독립성과 객관성 강화를 위한 변화가 필요합니다. 현재 평가 대행자가 사업자 와 종속적인 관계에 놓여있는 구조는 평가의 신뢰성을 저하시킵니다. 거제남부관광단지 사례에 서는 초기 평가에서 생태자연도 1등급 지역이 전체 면적의 1.7%로 평가되었으나, 재조사 결과 41%로 확인된 바 있습니다. 평가의 투명성과 정보 공개도 필수적입니다. 인천 영종도 준설토 투기장 사례는 정보 비공개가 환경 갈등을 초래한 대표적인 예입니다. 관련 정보의 미공개로 지역 주민과 환경단체의 반발이 커졌고, 불신은 공사 지연과 갈등으로 이어졌습니다. 국민과 이해관계자의 참여 확대는 환경영향평가 과정에서 반드시 보장되어야 합니다. 가덕도 신공항 사례에서는 주민과 환경단체의 의견이 충분히 반영되지 않아 법정보호종과 서식지 저 감 대책이 미흡하게 마련되었습니다. 국민 참여와 의견 반영 없이는 환경 보전과 사회적 합의 를 이끌어낼 수 없습니다. 환경영향평가는 단순한 규제가 아니라, 환경과 삶의 터전을 보호하는 사회적 계약입니다. 오늘 논의된 내용들이 제도의 신뢰성을 회복하고, 개발과 환경 보전이 조화를 이루는 실질적 해결책 을 마련하는 데 기여하길 기대합니다. 저 역시 국회에서 정책적 뒷받침이 이뤄지도록 최선을 다하겠습니다. 끝으로, 토론회의 좌장을 맡아주신 대천천 네트워크 강호열 대표님과 환경영향평가제도개선전 국연대, 녹색연합, 그리고 김주영, 박해철, 서왕진, 용혜인, 이용우, 정혜경 의원님께 깊이 감사 드리며, 발제와 토론에 참여해주신 모든 분들께도 감사의 인사를 드립니다. 감사합니다.

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

인사말 l 박해철 더불어민주당 국회의원 안녕하십니까, 더불어민주당 안산시 병 국회의원 박해철입니 다. 오늘 「환경영향평가법, 이렇게 바꾸자」 토론회 개최를 진심으 로 축하드리며, 이 뜻깊은 자리를 마련해 주신 녹색연합을 비 롯한 관계자 여러분께 깊은 감사의 말씀을 드립니다. 아울러, 바쁘신 일정에도 함께해 주신 모든 분들께도 진심으로 감사드 립니다.

박해철 더불어민주당 국회의원

환경영향평가는 지속 가능한 발전을 위해 필수적인 제도입니다. 그러나 최근 몇 년간의 사례를 통해 우리는 환경영향평가가 제대로 작동하지 않아 생태계 파괴와 지역사회의 갈등을 야기한 여러 문제점을 목격했습니다. 특히, 거제남부관광단지 사례는 환경영향평가가 법적·제도적으로 보완이 필요함을 명확히 보여 줬습니다. 멸종위기종인 대흥란과 팔색조의 서식지가 제대로 보호되지 못하고, 거짓으로 작성 된 평가서가 공식적으로 승인되는 등 이러한 문제로 인해 환경영향평가의 독립성과 객관성이 크게 의심받고 있습니다. 오늘 토론회에서는 이러한 문제들을 해결하기 위해 전문가들의 고견과 깊이 있는 논의가 있을 예정입니다. 특히, 환경영향평가 과정에서 독립성을 확보하기 위한 대행자 선정기관의 제3자 지정과 같은 방안, 거짓·부실 평가서 작성에 대한 후속 조치 강화, 그리고 국민 참여와 정보공 개 확대를 통한 민주적 의사결정 강화와 같은 구체적인 개정 방향이 논의될 것입니다. 환경영향평가는 단순히 개발과 보존의 균형을 맞추는 도구가 아니라, 기후위기 시대를 준비하 는 핵심적인 정책 수단입니다. 제도가 제 역할을 다하기 위해서는 협의 과정의 투명성과 독립 성이 필수적이며, 국민의 알 권리와 민주적 참여가 보장되어야 합니다. 특히, 평가 과정에서 발 생하는 불공정 사례를 방지하고, 이해관계자의 목소리를 충분히 반영할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 합니다. 저 또한 국회 환경노동위원회 위원으로서 환경영향평가의 개선과 제도적 발전을 위해 입법 활 동에 최선을 다할 것을 약속드립니다. 오늘 논의된 내용들이 향후 입법 과정에서 정책으로 구 체화되어, 환경영향평가가 국민과 환경 모두를 지킬 수 있는 제도로 거듭나기를 기대합니다. 끝으로, 오늘 토론회가 우리 사회가 직면한 환경 문제에 실질적인 해결책을 제시하는 중요한 이정표가 되기를 기원합니다. 다시 한번 오늘 자리를 빛내 주신 모든 분들께 깊이 감사드리며, 앞으로도 함께 노력해주시길 부탁드립니다. 감사합니다.

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인사말 l 서왕진 조국혁신당 국회의원 안녕하십니까. 조국혁신당 국회의원 서왕진입니다. 「환경영향평가법, 이렇게 바꾸자! 」 토론회 개최를 진심으 로 축하합니다. 먼저 이 뜻깊은 토론회 준비에 힘써주신 김주영 의원님, 환경영향평가 제도개선 전국연대 관계자분 들, 그리고 귀중한 고견을 나누어 주실 발제자 및 토론자 여러분께 깊은 감사의 말씀을 드립니다.

서왕진 조국혁신당 국회의원 조국혁신당 정책위원회 의장

환경영향평가법이 제정된지 올해로 31년, 환경영향평가제 도가 처음 도입된 1979년부터는 벌써 45년이 지났습니다. 환경영향평가제도는 대규모 개발사 업이 환경에 미칠 부정적 영향을 사전에 조사, 예측, 평가해 이를 최소화하기 위해 도입된 중 요한 제도입니다. 이 제도는 개발과 보전의 조화를 이루고, 다양한 이해관계자의 의견을 수렴 하며, 지역 특수성을 고려함으로써 지속가능한 개발에 기여해 왔습니다. 특히 기후위기라는 전 지구적 경고가 점차 현실화되고 있는 지금, 환경영향평가제도는 현세대와 미래 세대의 환경권 을 보장하는 데 중요한 정책 수단입니다. 그러나 현실적으로는 제도의 본래 취지에서 점점 멀어지고 있습니다. 환경영향평가가 형식적인 절차에 그치거나, 이미 결정된 사업을 합리화하기 위한 도구로 전락해 왔습니다. 특히 4대강 사업 같은 국가의 대형사업에서 부실조사와 왜곡된 데이터를 기반한 거짓 평가는 커다란 사회 적 문제가 되었습니다. 이로 인해 환경영향평가보고서의 신뢰가 크게 떨어졌고, 시민사회와 전 문가들 사이에서 제도 자체에 대한 불신이 확산되고 있습니다. 오늘 이 토론회는 이러한 문제점들을 심도 있게 짚어보고, 단순한 문제제기에서 그치는 것이 아니라 실효성 있는 대안을 모색하기 위해 마련되었습니다. 환경영향평가제도가 본래의 목적을 되찾고, 객관성과 투명성을 확보하며, 시민의 알 권리와 민주적 참여를 보장할 수 있는 방향으 로 나아갈 수 있도록 많은 분들이 지혜를 모아주시길 기대합니다. 오늘 논의된 내용이 환경영향평가법의 실질적인 개선으로 이어지고, 더 나아가 우리 사회와 생 태계 보전에 긍정적인 변화를 가져오는 계기가 되기를 바랍니다. 저 역시 국회에서 제도 개선 을 위해 최선을 다하겠습니다. 환경을 아끼고 사랑하는 여러분의 열정과 노력이 오늘 이 자리에서 지속가능한 환경 보전의 새로운 출발점이 될 것이라 믿습니다. 다시 한 번, 오늘의 토론회를 준비하고 참여해 주신 모 든 분들께 깊은 감사의 인사를 드립니다. 감사합니다.

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

인사말 l 용혜인 기본소득당 국회의원 안녕하세요. 기본소득당 국회의원 용혜인입니다. 오늘 환경영향평가 제도의 개선을 위한 뜻깊은 논의의 장을 마련해주신 녹색연합과 환경영향평가제도개선전국연대에 감사 드립니다.

용혜인

환경은 우리 모두의 삶과 직결되는 문제입니다. 그러나 그동

기본소득당 국회의원

안 환경보호와 지속가능한 발전을 위해 도입된 여러 제도가 제 역할을 다하지 못했던 현실을 직시해야 합니다. 오늘 논의의 중심인 환경영향평가 제도는 개발 사업이 환경에 미치는 영향을 예방하고 최소화 하기 위해 마련된 중요한 장치입니다. 그러나 제도 시행 이후 30년이 지난 지금, 이 제도가 본 래의 목적을 제대로 실현하고 있는지 성찰해야 할 시점입니다. 특히 환경영향평가를 형식적이 고 부실하게 진행해왔던 고질적 관행과 평가서가 거짓으로 판명되어도 사업이 강행되는 부조 리는 반드시 바로잡아야 할 문제입니다. 기본소득당은 지난 총선에서 환경영향평가제도개선전국연대와 함께 환경영향평가 제도 혁신을 위한 정책 협약을 체결한 바 있습니다. 이를 바탕으로 ▲환경영향평가 국가책임공탁제 도입 ▲ 부실 평가에 대한 책임 대상 확대 ▲투명한 정보 공개로 국민의 알 권리 보장 ▲민주적 의사 결정 기능 강화를 공약으로도 제시한 바 있습니다. 오늘 이 자리는 환경영향평가 제도의 문제점을 심층적으로 검토하고 구체적인 개선책을 도출 해내는 자리가 될 것입니다. 또한 환경영향평가가 단순히 행정 절차에 그치는 것이 아니라 환 경을 보호하고 우리 사회의 미래를 지키는 중요한 도구로 자리매김할 수 있도록 모두의 지혜 와 힘을 모으는 자리가 되기를 기대합니다. 기후위기 대응과 자연환경 보전을 위한 정책은 결코 타협할 수 없는 중요한 가치입니다. 오늘 토론회에서 소중한 의견과 대안들이 앞으로 우리 사회 환경정책에 있어 중요한 이정표가 되기 를 기대합니다. 기본소득당은 환경영향평가 제도의 개선과 함께 지속 가능한 사회를 만드는 데 최선을 다하겠습니다. 감사합니다.

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인사말 l 이용우 더불어민주당 국회의원 안녕하십니까? 인천 서구을 국회의원 이용우 입니다. 바쁘신 가운데 <환경영향평가법, 이렇게 바꾸자> 토론회에 참 석해주신 분들께 진심으로 감사의 말씀을 드립니다. 더불어 의미있는 토론회를 함께 마련해주신 여러 의원님과 환 경영향평가제도개선전국연대, 녹색연합 관계자 여러분들의 노 고에 감사드립니다.

이용우

환경영향평가는 환경에 영향을 미치는 계획 또는 사업을 수립

더불어민주당 국회의원

ㆍ시행할 때에 해당 계획과 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 예측ㆍ평가하고 환경보전방안 등을 마련하도록 하는 장치입니다. 그러나 환경을 보전하기 위해 마련된 환경영향평가가 단순 히 하나의 절차에만 그치고 있습니다. 이 과정에서 거짓, 부실한 환경영향평가 결과가 나오고, 그 결과는 고스란히 자연의 훼손으로 이어집니다. 저는 이번 국정감사에서 거짓, 부실한 환경영향평가 결과에 대해 정부가 제대로 된 조치를 취 하지 않은 사례를 다수 발견하고 이를 강력히 지적했습니다. 환경부는 거짓, 부실한 환경영향 평가 대행업체에 대한 관리를 강화하겠다고 답변했습니다. 이러한 상황에서 오늘 토론회는 환경영향평가의 객관성과 투명성, 그리고 시민참여 확대라는 매우 중요한 주제를 다루고 있습니다. 특히 현행 환경영향평가 제도의 문제점과 개선방안들은 우리 사회가 진지하게 고민하고 논의해야 할 핵심적인 과제들이라고 생각합니다. 오늘 이 자리에서 귀한 말씀 들려주신 원종태 노자산지키기시민행동 생태조사담당자님과 신지 형 녹색법률센터 운영위원님, 일곱 분의 토론자분들을 비롯한 여러분들께도 감사의 말씀을 드 립니다. 여러분들의 다양한 의견과 사례 등을 통해 우리나라 환경영향평가제도가 한 단계 더 발전할 수 있는 토대가 마련되기를 기대합니다. 저 또한 이 토론회에서 논의되는 내용을 경청하여 우리나라의 환경영향평가제도가 올바른 방 향으로 개선될 수 있도록 국회에서 최선을 다하겠습니다. 오늘 토론회에 참석해주신 모든 분의 건강을 기원합니다. 감사합니다.

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

인사말 l 정혜경 진보당 국회의원 안녕하세요. 비정규직 노동자 국회의원 정혜경입니다. 오늘 「환경영향평가법, 이렇게 바꾸자 토론회」를 준비해주신 녹색연합과 함께 주최해주신 김주영 의원님, 김태선 의원님, 박해철 의원님, 용혜인 의원님, 이용우 의원님과 환경영향평가 제도개선 전국연대에 진심으로 감사를 드립니다. 윤석열 정부는 정해진 임기의 절반을 지나면서, 환경정책 성

정혜경 진보당 국회의원

과로 환경영향평가 제도를 합리적으로 개선한 것을 들었습니다. 그러나, 올해 9월 통과된 개정 안에 따르면 환경영향평가 보완, 조정 사항에 대해 사업자가 이의신청권을 가지게 되지만, 정 작 주민들은 의견이 반영되지 않아도 이의를 신청할 수도 없는 것이 현실이었습니다. 환경영향평가서 내용은 전문적인 용어들로 쓰여져 있습니다. 아무리 공청회나 설명회에서 내용 을 듣더라도, 주민들이 제대로 된 의견을 내기에는 참으로 어렵습니다. 수많은 개발 사업들이 진행되는 과정에서, 객관적인 환경영향평가가 진행되고 그 과정에서 지역 주민들의 입장에서 환경영향평가제도가 개선되는 것이 참 필요합니다. 그렇게 나아갈 때 사업 추진에 따른 사회적 갈등을 넘어서 더 나은 삶, 더 나은 지역을 고민할 수 있습니다. 그렇기에 신지형 변호사님께서 발제문에 남기신 환경영향평가에 대한 국민의 알권리를 보다 강화하고, 환경영향평가의 독립성과 객관성을 강화하자는 제안에 환영하며, 보다 실제 영향받 는 주민들의 이야기를 바탕으로 환경영향평가제도 개선을 모색해 나갑시다. 이번 환경영향평가법 토론회를 계기로 환경영향평가 제도가 보다 국민을 위한 방향으로 나아 가가기를 기대합니다. 저도 국회에서 더 노력해 나가겠습니다. 감사합니다.

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발제 1

환경영향평가를 둘러싼 갈등의 쟁점과 원인 거제남부관광단지 사례를 통해 본 환경영향평가의 문제

원종태 노자산지키기시민행동 생태조사담당

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

환경영향평가를 둘러싼 갈등의 쟁점과 원인 - 거제남부관광단지 사례를 통해본 환경영향평가의 문제 노자산지키기시민행동 생태조사담당 원종태

1. 거제남부관광단지 조성사업 개요 및 경과 ● 거제남부관광단지 조성사업 개요 ○ 사업비 : 4,277억원 ○ 사업 위치 : 경남 거제시 남부면 탑포리, 동부면 율포리 일원 ○ 사업 규모 ■ 면적 : 3,693,875㎡(육지부 3,295,622㎡ 해면부 398,253㎡) ■ 내용 : 골프장(27홀), 호텔, 리조트, 판매시설 등 ■ 연장 : 5km ○ 형식 : 민간투자사업 ○ 사업기간 : 2020년 ~ 2028년 ○ 사업시행자 및 승인기관 : 경동건설(주)/경상남도 ○ 협의기관 : 낙동강유역환경청 ○ 환경영향평가 협의 근거 : 관광단지개발, 산지전용, 체육시설설치 ● 경과 ○ 2017. 거제시 경남도에 거제남부관광단지 지정 신청 ○ 2018.5.2. 전략환경영향평가(본안) 협의 완료 ○ 2019.5.16, 경남도, 거제남부관광단지 지정 고시 ○ 2019.6.29 환경연합, 전략평가 거짓부실작성 규탄, 생태자연도 재조사 요구 ○ 2019.8~2021.10. 국립생태원, 환경부 생태자연도 수정 공고.고시(5회) 생태자연도 1등급 권역 당초 1.7%(62,500㎡)에서 41%(1,357,787㎡) 확대 ○ 2020.6.17. 낙동강환경청, 전략평가서 2종 작성업체 ‘거짓작성, 의무보관기초자료 미보관, 위계공무집 행방해 혐의’ 경찰 고발 ○ 2020.10.16. 경동건설, 환경영향평가서 초안 제출 (협의완료 20.12.03) ○ 2022.2.17. 부산지검 2종업체 2016년부터 2020년까지 5년간 150여 개의 환경영향평가서 등을 거짓 작성한 혐의 등으로 기소 ○ 2022.3.31. 낙동강유역환경청, 환경평가서 거짓 작성 (거제남부관광단지 등 86건) 관련 ‘거짓부실검토 전문위원회’ 개최, 재판 중이라는 이유로 의결 유보 ○ 2022.12.23 경동건설, 환경영향평가서 본안 제출 ○ 2023.3 환경부, 낙동강환경청에 현행 생태자연도 1등급(개발면적의 41%) 적용하지 말라는 공문(고시 부칙 근거, 행정의 연속성과 신뢰성 위해 소급적용 금지) ○ 2023.06.19. 환경영향평가서 본안협의 완료 (멸종위기종 대흥란과 거제외줄달팽이 골프장 계획 부지내 추가 조사 후 토지이용계획 변경 조건) ○ 2023.7. 멸종위기종(대흥란, 거제외줄달팽이) 경남도, 낙동강환경청 추천 전문가 5명 공동조사 결과 골

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프장 부지내 대흥란 727개체, 거제외줄달팽이 22개체 확인 ○ 2023.8 시민단체, 낙동강유역환경청장 직무유기혐의로 고발, 경동건설과 환경평가 1,2종 업체 경찰고 발 (위계공무집행방해, 환경평가법위반)->무혐의(10.31) ○ 2023.10.14. 낙동강환경청, 거짓부실전문검토위원회 개최, 거짓도 부실도 아니라고 의결(동종 업체 관 계자 2명, 협의해 준 낙동강청 평가과장 참여해 불공정, 편파 시비) ○ 2023.11.14. 부산지법, 전략환경평가서 거짓작성 업체 관계자 5명 결심(대표자 징역 2년 구형 등) 사 건번호 2022고단512(위계공무집행방해 환경평가법위반) ○ 2023.12.14. 부산지법, 환경평가서 거짓작성 업체 벌금 1000만원, 대표자 징역6월 집행유예 2년, 직 원 200~400만원 벌금(환경평가법 위반 인정, 위계공무집행방해는 무죄) ○ 2023.12.29. 업체는 항소안해 환경영향평가법위반 벌금 1000만원 확정, 피고 4명과 검찰 항소해 2심 계류중 ○ 2023.12.22. 낙동강환경청 환경영향평가 본안 추가 협의의견(727촉 중 497촉 원형보전, 230촉 이식, 10% 23촉 시범이식 2년간 생존여부 모니터링, 이식가능시 잔여개체 이식, 거제외줄달팽이 10개체 원형 보전 12개체 이주, 이식 이주에 전문가그룹 판단) ○ 2024.4.29. 개발계획 불승인 촉구 3000명 탄원서 제출 기자회견 ○ 2024.6.3. 낙동강청 멸종위기종 대흥란 이식허가(23개체) ○ 2024.6.18. 노자산행동, 1118명 경남도지사 상대 거제남부관광단지지정무효소송 및 허위공문서작성죄 로 낙동강청장 경찰 고발 ○ 2024.6.24. 부산지검, 단군이례 최대 환경평가 위반사건 부실 기소 규탄 기자회견 ○ 2024.7.3. 경남도사회대통합위원회, 노자산시민행동과 현장 간담회 ○ 2024.7.9. 경남도사회대통합위원회, 현장 방문(대흥란,거제외줄달팽이,팔색조둥지 확인) ○ 2024.7.29 노자산행동, 대흥란 이식 전면무효 성명(비공개, 허가개체 외 대규모 훼손) ○ 2024.7.31. 낙동강청, 적법하게 허가 적절하게 이식(보도해명자료) ○ 2024.8.1. 노자산행동, 1개체 이식 위해 1제곱미터 굴취는 위법하다 논평 ○ 2024.8.6. 노자산행동, 팔색조 둥지 11곳(사업자도 7개) 확인, 팔색조번식지 보호대책 촉구(7개기관), 경남도 거제시 등 사후환경평가 반영 답변. 국가유산청 보호요청 공문 발송, 낙동강청 추가보호대책 마련 답변 ○ 2024.8월~10월 재판부에 엄벌 촉구, 거제남부관광단지 전략평가 불법 적시 탄원서 제출 ○ 2024.9.3. 부산지법항소심 선고 10월 22일=>2024.11.26 ○ 2024.9.26. 관광단지지정무효소송 첫 공판(형사재판, 거짓부실전문검토위 결과 확인) ○ 2024.11.초. 경남도사회대통합위원회, 도지사에 관광단지 승인 관련 ‘권고안’ 보고 ○ 2024.11.11. 대흥란이식 관련 낙동강환경청장, 이식 책임 교수, 업체 대표 경찰 고발

2. 거제남부관광단지 환경평가 문제점 ○ 불법 부당한 환경평가 협의 거제남부관광단지개발 예정지는 거제도의 최남단 마지막 남은 생태계의 보고로서,한려해상국립공원 지역인 가라산(585m) 및 노자산(565m)과 능선으로 연접한 남서측 사면이다. 명승 2호 거제해금강, 천연기념물 학 동동백숲 팔색조 번식지와 1.1km 이격해 있고, 수산자원보호구역이 포함돼 있고, 미국FDA청정수역과 인 접해 있다. 낙동강환경청은 전략환경평가 협의의견에서 “경사도 25도이상이 43.7%, 보전필요한 지역으로 골프장입지는 바람직하지 않음”,“골프장 규모 축소, 최대한 하향”,“핵심시설 재정사업 추진, 민간사업시 규

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모 축소”하라고 했으나, 환경청은 스스로의 의견에 반하여 환경영향평가를 협의해 주는 등 위법 특혜를 내 줌.

○ 전략평가서 거짓작성 1심 유죄 판결 협의기관인 낙동강환경청이 본 사업 전략환경평가업체를 ‘거짓작성’ 등의 혐의로 부산경찰청에 직접 고발 하였다. 1심에서 업체는 벌금 1000만원이 확정되었고, 업체대표는 징역 6개월에 집행유예 2년 등 실형선 고 받았다. 식생조사에 참여하지 않은 자를 참여한 것처럼 식생조사표를 허위조작, 5년간 의무보관해야할 기초자료 미보관, 위계공무집행방해가 고발이유다.

그런데 낙동강청은 본 건이 환평법 위반으로 기소되지 않고(5년 공소시효 도과) 위계공무집행방해로 기소 돼 1심에서 무죄가 나자 판결문에는 ‘환경평가법 위반’ 사실을 인정하고 있음에도‘환경평가법 위반 아니다’ 는 취지의 보도자료 냈다.

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전략환경평가는 고발된 식생분야 뿐만아니라 포유류, 조류, 어류, 양서파충류, 무척추, 곤충 등 전 분야에 서 거짓작성이 명확하다. 법정보호종은 삵과 황조롱이, 거머리말 등 뿐이라고 작성했으나, 환경연합 조사 결과 법정 보호종은 팔색조, 긴꼬리딱새, 거제외줄달팽이, 대흥란, 붉은배새매, 애기뿔소똥구리, 수달, 기수 갈고둥 등 50여종 확인됐고, 23년 7월 낙동강청과 경남도의 전문가 공동조사에서도 대흥란이 727개체, 거 제외줄달팽이 22개체가 확인됐으며, 23년 7월 문화재청 조사에서 당해 팔색조 둥지 6개가 확인됐다. 사업 자가 제출한 환경평가에서도 28종의 법정보호종이 있다고 밝힌 점 등을 볼 때, 전략평가서 거짓작성은 명 확하다. 그러나 전례로 볼 때 낙동강청은 편파적인 거짓부실검토전문위원회를 열어 본 건을 ‘거짓도 부실도 아니’ 라고 결정할 것으로 매우 우려되는 상황이다. ○ 현행 생태자연도 미적용 환경단체 문제제기를 받아들여 환경부는 생태자연도 재조사 거쳐 당초 1.7%였던 생태자연도 1등급 권역을 40%대로 확대 고시했으나, 행정의 연속성 형평성을 이유로 10여년전 생태자연도를 적용하고 현행 생태자 연도를 적용하지 않음. 생태자연도 1등급 근거가 됐던 식생보전등급 2등급지는 국립생태원의 조사결과에 따른 환경부 고시를 무시하고, 자체 조사결과라며 3등급으로 작성했다. 1등급 권역인 멸종위기종 서식지 (팔색조,대흥란, 긴꼬리딱새)는 인정하지 않고 골프장 부지에 포함시켰으며, 낙동강청은 이를 인정해줬다. 환경영향평가 초안 제출 후 생태자연도 문제 등으로 약 2년간 사업추진을 중단했다가 정권이 바뀐 후 본 안 제출하고 6개월만에 협의완료 됐다. 환경영향평가가 정권 입맛에 따라 달라지고 있다.

<전략평가 때와 환경평가 때의 생태자연도> ○ 거짓부실검토 전문위원회 불공정 골프장 부지에 하나도 없다고 한 멸종위기종 대흥란과 거제외줄달팽이가 추가 조사에서 각각 727개체, 22 개체 확인된 점, 생태자연도 미적용, 팔색조 번식지(환경연합 조사결과 팔색조 번식 둥지 36개 제시)가 아

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니라는 점, 대흥란 이식기술이 없는데도 있다고 한점, 멸종위기종 등 조사 누락 환경영향평가서 초안 거짓 부실 등 10여개 이유로 거짓부실검토전문위원회 개최를 요구했다. 문제 업체가 참여하고 있는 환경영향평가협회, 환경평가사회 등 동종업체 관계자와 협의해 준 협의기관인 낙동강청 환경평가과장 등이 위원으로 활동해 객관성과 공정성 없는 위원회서 “거짓도 부실도 아니다”라 고 결정하였다. ‘조사는 했다, 기상 상황에 따라 조사 안될 수도 있다, 전화 녹취는 있다’는 등의 이유로 거짓도 부실도 아 니라는 결정을 내림림. 내용은 검토하지 않고 형식만 검토하는 거짓부실위 무용론이 제기된 바, 객관적이 고 공정한 위원 구성, 전문성 확보, 현장 확인 등 실질적 역할이 필요하다. 시민환경단체 참여 보장, 동종 업계 관계자 제척 필요, 협의기관의 임의적인 위원 선임 문제를 지적하였다. ○ 비과학적 저감 대책 조사의 거짓부실 뿐만 아니라 과학적 저감대책을 세우라는 법령도 어기고 있다. 포유류와 조류의 경우(멸 종위기종 또한) 이동성이 있다는 이유만으로 저감 대책 세우지 않고 핵심서식지 파괴를 용인하고 있다. 부 생생물로 특수한 환경에서만 개화하는 대흥란의 경우 이식사례 없고 이식하면 살 수 없다고 낙동강청 스 스로 보완의견 등에서 수차례 제시하고도 이식에 동의해 주었다. 대흥란 군락지, 거제외줄달팽이 집단서식 지를 골프장 조성계획에 포함시켜 이식, 이주시키고, 오히려 논밭을 원형보전지로 지정기도 했다. 팔색조의 경우 1쌍이 번식하기 위해서는 계속 주변 낮은 경사도의 먹이터 4~7ha가 필요하나, 산꼭대기 원 형보전지인 급경사지에 큰 바위와 큰 나무를 옮기는 등 ‘둥지 환경을 조성한다’, ‘골프장에 팔색조 주의 안 내판을 설치한다’는 등 황당한 저감 대책에 동의해 주었다. ○ 위법부당한 멸종위기종 대흥란 이식 낙동강청은 대흥란 23개체(촉) 채취 이식을 허가를 해주었으나, 사업자는 50개체(촉)를 채취, 이식했다고 신고하는 등 관련법을 위반했다. 지금까지 5년여간 환경영향평가서, 협의내용, 사업자 측이 제출한 각종 보고서 등에는 “촉=꽃=개체”라고 서술해 놓고 위법성이 문제가 되니 ‘뿌리’라는 새 개념으로 불법 덮기에 급급함. 직무 유기, 스스로 법을 어기고 있음 환경청과 사업자측이 대흥란의 생태적 특성을 전혀 모르는 상태에서 대흥란 이식을 추진한 것을 여실히 보여준다. 이식성공율을 높이기 위해 개체(촉, 꽃)가 아니라 개체군을 대규모로 이식한 것으로 판단한다. 시민단체 참관 요구 거부하고, 대흥란 이식 성공여부를 판단할 전문가 그룹도 제역할 못함, 전문가그룹(한국환경연구원 국립생태원 등 4명) 참관은 채취 이식 5일 중 단 하루 2시간, 나머지는 깜깜이 채취 이식, 고양이가 생선가게 지킨 꼴임. 굴취-이송-이식 등 모든 과정을 담은 동영상이나 사진 자료 없 음. 때문에 시료의 변형이나 교체, 오염 여부 등 문제없음이 객관적으로 확인되지 않았으므로, 이식 성공 여부를 신뢰할 수 있음. 자생지 이식 초기 ‘젓가락 작대기’ 푯말로 자생지 대흥란과 이식한 대흥란이라며 표식을 해두었는데, 시료가 오염되지 않았다고 누가 장담할 수 있겠는가?

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3. 거제남부관광단지 환경평가 사례로 본 시사점 ○ 환경영향평가 역할과 기대에 대한 큰 간극 환경평가를 난개발로부터 환경을 지키는 최후의 보루 역할을 기대하나 환경부는 규제로 생각하는 개발주 의자 입장 대변. 모 환경청장은 언론 인터뷰에서 “‘환경청장이 어떻게 발전을 이야기하느냐’며 공격하겠지 만 ‘지속가능한 발전’을 확실히 하지 않으면 되레 편파적인 사람이 된다”고 함. 이런 인식에서 골프장 개 발은 ‘피치 못할 일’로서, 생태자연도1등급, 멸종위기종 핵심서식지 등은 무의미하다. 개발과 발전을 위한 서비스기관으로 전락. 국민이 기대하는 환경부의 독립성, 자율성이 없다. ○ 개발주의자에게 압도 당함 -소나무재선충 작업한다며 멸종위기종 서식지 대규모 훼손(대흥란 팔색조 거제외줄달팽이), 의도적 작업 가능성 있으며, 민원 제기해도 재선충은 특별법이어서 대책 없다 함 -생태자연도 1등급 계곡 2곳 약 1000평 아름드리 활엽수 수백 그루 불법 벌목, 민원제기해도 작업자 특정 할 수 없어 제재 못함, 생태원 조사 앞두고 대흥란 7곳 300여촉 불법 훼손한 경우도 있음.

-과학적 근거와 데이터를 제공하며 조사요청해도 조사하지 않는 방법으로 주요 사안을 누락(팔색조 번식지 조사요청 등)하거나, 제공한 데이터를 동의 없이 평가업체에 제공해 왜곡 되도록 함(대흥란 서식지 네이처 링 데이터) -사업자 편의적 협의내용 해석과 적용 : ‘공사 전 팔색조 조사와 추가저감방안 마련’ 의견을 ‘사업승인 이 후 조사와 사후환경영향평가 반영’ 하겠다는 답변. ○ 식생보전등급 판정의 임의성 : 생태원이 조사하고 환경부가 고시한 식생보전등급 2등급(생태자연도1등 급)이 3등급이라는 사기업 연구진에게 패배해 개발하도록 함. ○ 비과학적 저감 대책, 환경청의 전문성 부족: 대흥란 이식의 경우 23촉 허가에 50촉 불법 이식, 대흥란 의 생태 현황을 전혀 모르고 이식허가내 준 경우. 수년간 모든 문서에 촉=꽃=개체라고 했다가 문제되자 ‘뿌리’ 단위라고 강변함. ○ 거짓부실검토전문위원회의 임의적 구성(제척 대상 위원 3명 포함)과 편파성, 공정성, 비공개, 사안별 위 촉. 공정성 전문성 확보, 현장 확인 등 실질적 역할 필요. 거제남부관광단지 전략평가의 경우 환평법 위반으로 고발했으나 공소시효 도과로 위계공무방해로만 기소 ->1심 공무집행방해 무죄 판결->환경청 무죄 입장, 사법부는 환평법 위반 사실 인정. ○ 정보 비공개->문제제기->사회적 갈등 확대 및 장기화. 전략환경평가 등 입지확정 전 공개와 충분한 사 전 검토 필요 ○ 사업자가 작성하는 환경평가 주체를 국가나 제3자 등으로 바꿔야 함

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발제 2 환경영향평가의 객관성, 알권리, 민주적 참여 확대를 위한 제도개선 방안

신지형 녹색법률센터 운영위원

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지정토론 l 전재경 대표이사 (자연환경국민신탁) 환경영향평가제 개선 토론문 2024.11.26. 전재경(자연환경국민신탁)

1. 토론범위 신지형 변호사님의 발제에 관하여 약간의 의견을 보탠다. 현장의 경험을 기반으로 작성된 발제문 전체 취지에 전반적으로 공감한다. 오늘 토론에서는 발제문의 두 번째 항목, 즉 환경영향평가에 대한 국민의 알 권리에 관하여서는 언급할 내용이 없다. 오늘 토론은 첫 번째 항목인 “환경영향평가의 독립성·객관성 강 화”와 세 번째 항목인 “환경영향평가의 민주적 의사결정 기능 강화”에 집중한다. 발제 취지를 반박하는 내 용은 없으며 법리상의 문제를 보다 근원적으로 해결하기 위한 대안을 모색하는데 그친다.

2. 신분의 혼동 문제 한국의 환경영향평가제가 안고 있는 여러 가지 문제의 근원에는 당초 견제와 균형의 원리를 무시하고 사업자와 감시자(술래)를 한 몸에 붙여 놓은 ‘신분의 혼동’이 화근이었다. 술래잡기에서 술래와 도둑의 관 계처럼 ‘입장이 바뀌어 종전과 다른 행동을 취하는 사람’을 지칭하는 ‘신분의 혼동’은 영국에서 14세기 후 반부터 ‘사냥터지기로 변신한 밀렵꾼’(poacher turned gamekeeper)이라는 속담으로 전승되었다. 과거에 잘못을 저지른 사람[술래]은 다른 사람[도둑]의 잘못을 바로잡는 가장 좋은 방법을 안다. 사냥터지기가 어 느 날 밀렵꾼으로 변신하는 경우 두 신분 중의 하나는 없어진다.

1989년에 영국 의회는 1989년의 물법(Water Act) 제정을 둘러싸고 물 사업자의 활동으로 인한 물 오염 을 우려하면서 ‘사냥터지기와 밀렵꾼’[신분의 혼동] 이론을 꺼냈다. 토론에 나선 하워드(Howard) 의원은 “밀렵꾼과 사냥터지기를 절대적으로 분리하여야 한다”는 원칙을 강조하였다. 법안 토론을 주재한 Madam Deputy Speaker의 모두 발언은 1989년의 물법을 둘러싼 관련 법령 상호 간의 상세한 관계를 설명하였 다.

“1974년의 오염통제법(the Control of Pollution Act) 등 물 관리 법령들에 내재하는 핵심원칙들을 말씀드립니다. 첫째는 공개성과 공공책임입니다. 두 번째 핵심 원칙은 밀렵꾼과 사냥지기의 절대적 분 리(the absolute separation of poacher and gamekeeper)입니다. 물관리청1)(NRA)은 자체적으로는 (오염물질을) 거의 배출하지 아니하지만, 예컨대, 양식장에서 배출하는 것과 같이 일부에는 책임이 있 습니다. 모든 상황으로 미루어, NRA 외의 다른 기관이 이를 재가함이 분명히 적절합니다. 일련의 법 령(Regulation)들은 물법(the Water Act)이 이러한 상황을 다룰 수 있도록 요청합니다.”2) 한국의 환경영향평가에서는 개발 사업자나 그 위탁을 받은 환경영향평가업자가 환경영향평가를 실시하기 때문에 ‘신분의 혼동’이 일어난다. 어느 사업자가 자기 사업이 환경에 미치는 영향이 부정적인 평가를 내 리겠는가. 개발 사업자는 환경영향평가가 완료되기 이전에 대부분 개발 예정비의 토지 소유권을 거의 취득 한다. 이러한 상황에서 개발이 환경에 미치는 영향을 부정적으로 평가하여 자기 발등을 찍을 사업자는 없 1) 1989년에 설립되어 종전 10개의 지역물관리청(RWA)들의 업무를 통합하여 수자원관리, 수질규제, 물 생태계, 수생물보전 등의 업무를 수행하였던 잉글랜드·웨일즈 물환경청(the National Rivers Authotity: NRA)은 1996년에 영국 환경식품지역부(DEFRA) 산하 환경청(the Environment Agency)으로 흡수되었 다.

2) https://api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1989/jul/19/water(§407: Mr.Howard)

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

을 것이다.

3. 환경영향평가의 쟁송 가능성과 경제성 분석 환경보전 진영이 환경영향평가를, 비록 부실평가를 문제삼더라도, 언제 쟁송으로 다툴 수 있을 것인가가 문제된다. 환경영향평가를 쟁송으로 다툼이 사실상 난공불락이라면 대안이 필요다. 아울러 경제성을 둘러 싼 쟁점이 문제된다. 환경쟁송을 맡은 사법부조차도 거대한 사업비 앞에서 손에 잡히지 아니하는 경제성으 로 망설인다. 개발이익과 보전편익의 형량(interest balancing test)이 곤란하기 때문이다. 먼저 환경영향평가의 처분성을 본다. 직설적으로 말하자면, 우리 환경영향평가에는 ‘평가’라는 처분이 없 고 협의와 보완만 있어서 처분성이 없다. 협의 주체인 환경부장관(환경청장)은 행정행위의 주체가 아니다. 우리 대법원(2001년 판결)은 환경영향평가에 대하여 관대한 입장을 취한다.3) 그리고 환경영향평가 협의는 환경영향평가의 적정성이나 부실을 다투는 사람을 당사자로 보지 아니하기 때문에 원고도 없고 피고도 없 어 ‘당나귀 그림자에 대한 재판’과 같다. 환경소송이라는 형식이 없고 민사소송이나 행정소송의 형식을 취 하여 환경소송을 수행하려니 당사자 적격이나 소의 이익 등에서 난관에 봉착한다. 환경영향평가 자체를 대상으로 삼는 ‘내용상’ 환경쟁송[행정심판+행정소송]이 가능하기 위하여서는 행정 쟁송의 요건에 해당하는 ‘처분성’이 확보되어야 한다. 즉 환경영향평가 절차에 ‘평가’와 같은 ‘처분적’ 성격 의 판단이나 조치가 있어야 처분성이 확보될 수 있다. 그러나 종전 환경정책기본법이나 환경영향평가법에 서는 일련의 평가 과정에 처분적 성격의 ‘평가’(evaluation, assessment 또는 statement)가 있었다고 보 기 어렵다.4) 미국 법제에서는 사업자가 아닌 인허가 행정청이 환경영향평가를 실시한다. 그리고 환경영향평가 결과가 개발에 아무런 문제가 없는 것으로 나와도 관할 행정청은 인허가를 주지 아니할 수 있다. 환경영향평가 절 차에서 현저영향부재확인서(FONSI)가 발부되거나 환경영향평가서 상의 사실인정서가 관보에 실리지도 아 니하는, 외려 비밀정보처럼 취급되는, 우리나라 상황에서 환경영향평가 자체를 다툼은 승산이 없다. 대부 분의 경우 본안 행정처분이나 이행 단계에서 “전차 거짓·부실로 인한 환경영향평가가 인허가에 영향을 미 쳤으니 본 처분을 취소하라”거나 “수행 중인 환경영향평가에 거짓·부실이 있으니 본안의 집행을 정지해 달 라”는 다툼이 벌어지는 모습을 볼 수 있다. 대안으로 환경영향평가제 본산인 미국의 경우처럼 처분성 문서 를 발행함이 적절하다고 믿는다. 끝없는 협의와 반려 그리고 보완의 반복은 적법절차(due process)가 아 니다. 다음에 개발사업의 경제성 분석이라는 논점에 관하여서는 자연자본계정 내지 생태자연자본계정이 도입 되어야 한다고 생각한다. 환경영향평가는 개발사업이 환경에 미치는 영향을 평가하지만 생태계와 생물다양 성이라는 축적자본(stock capital)만을 평가하기 때문에 환경보전으로 얻는 이익[혜택]을 계량화하지 못한 다. 개발진영은 예비타당성평가나 투입산출분석을 통하여 국내총생산(GDP)에 대한 기여도를 자랑하지만 환경·생태의 보전이익은 이러한 분석 체계를 갖추지 못하고 있다.

3) “환경영향평가법에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거 치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다 면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아 니다.” 대법원 2001. 6. 29. 선고 99두9902 판결 [경부고속철도 서울차량기지 정비창건설사업 실시계획 승인처분취소] 4) 이에 관한 토론자의 선행연구는 『환경영향평가법 연구』 (한국법제연구원: 1994) 및 『환경영향평가제 통합 법안의 과제와 방향』 (한국법제연구원: 2008)을 참조

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지정토론 l 고시온 회장 (환경영향평가협회)

토

론

문

24. 11. 26

(사)환경영향평가협회

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

Ⅰ.<제도개선방안> 1. 독립성 객관성 강화 - 종속적인 관계 성립은 실무 수행 과정에 대한 과거 일부 행태에 대한 오해임.

- 환경영향평가는 이들과 회의를 참여 및 설계자료를 검토하며 수행하기 때문에 사업자 의 관여는 제한적임.

- 사업자가 평가대행자를 관리할 수 있는 것은 공정관리 위주임.

- 초안 및 본안의 보고서 작성단계에서 일부 부족한 내용은 충분히 검토되고 반영됨 - 현재 현황조사의 부실은 저가 발주(품조정, 구성) 및 전문 인력 부족 등이 문제임.

- 현재는 조사의 구체적인 내용을 담은 직접경비 형태로 발주하는 것이 아니라 전체 인 건비에 포함된 포괄적 책임제로 운영되기 때문에 사업자는 책임을 회피할 수 있으며, 평 가대행자가 모든 책임을 부담하도록 되어있음 - 사업자와 승인권자, 협의자가 평가대행자에게 전부 책임을 부가하는 비용구조적 한계 와 책임 구분의 모순에서 오는 폐해임.

2. 거짓, 부실 작성에 대한 후속조치 1) 후속 조치 강화 - 거짓 또는 중대한 과실 처분에 있어서, 행위의 정도에 맞게 처분해야 할 것임. 거짓이 아니라 허위(의도적으로, 또는 속일 생각으로 거짓 작성)로 명확히 해야 함.

- 현재의 거짓은 영향 예측이나 저감 대책과도 관계없는 단순 행정 미숙을 거짓으로 판 정하여 강하게 처분하고 있음.

2) 재평가 의무 규정 - 기초자료 검증은 검토기관에서 수행하고 있음.

- 재평가 요건을 실질적인 재평가로 환경적 가치를 얻는 등 이득이 있어야 함. 예) 허위 또는 중대한 과실로 영향이 과소평가되어 저감대책수립이 미진한 경우 3) 사업 승인 취소 - 환경영향평가는 지원제도 역할만으로서, 사업 승인여부를 판정하려면 환경영향평가제 도를 협의에서 인허가 제도로 전환해야 됨.

- 타부처와 협의하여 법개정이 필요함.

3. 정보공개

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- 정보공개 확대는 좋은 생각임, - 검토기관의 의견, 담당자도 모두 공개하고, 평가기술자와 충분히 논의할 수 있는 구조 로 전환하여야 함.

- 현재도 많은 양의 정보가 공개되고 있으나, 전문적인 내용이기 때문에 분석 및 이해가 충분하지 못함.

- 평가 종류별 정의, 평가프로세스(현황평가, 예측평가, 저감효과평가, 사후이행평가)에 대 한 정의, 평가기술자(총괄, 분야별 기술자 등)에 대한 정의 등 환경현황조사 항목, 기간, 횟수 등은 직접경비로 전환하는 경우 사업자의 발주 책임과 함께 평가대행자의 실천 책 임을 모두 공개 관리할 수 있음.

4. 의견수렴 문제 - 용어정립 필요 현재의 공청회는 심층좌담회 성격임 공청회는 필요한 경우 공공기관이 직접 주도하여야 함.

- 일부는 환경영향평가가 사업 반대 도구로 악용되는 점도 개선하여야 함.

- 전략환경평가와 환경영향평가의 본질적인 이해 부족에서 오는 문제인 것으로 판단됨, • 전략평가의 경우 당연히 계획에 대한 변경을 반영할 수 있으나, • 환경영향평가의 경우 저감대책 강화를 통한 피해방지에 초점이 있는 것임.

- 계획 변경 등이 필요한 사업은 전략평가 대상화하여 관리하여야 함.

- 평가준비서의 경우 평가범위와 항목을 확정하는 것이 주목적임.

- 주민 또는 환경단체 역할을 구체화하여 참여 여부를 결정하여야 함. 과학적 근거에 의한 의견제시 필요하며, 현장 여건을 도외시한 작성 규정 내용 그대로 포괄적 요구사항 등은 준비서 심의내용을 과다하게 확대시키거나 또는 불필요한 조사추 가를 하게 되는 경우 발생 되는 실정임.

- 준비서 심의는 기술자 중심으로 검토해야 함.

- 전략평가의 경우 수렴대상확대(광역지자체), 기간 확대 등 필요하나 환경영향평가의 경 우 직접적인 평가 대상으로 정하는 것이 타당함.(지역 주민간 위화감 조성 등 문제 야기) 5. 환경영향평가 협의회 - 환경영향평가 협의회는 평가항목별 조사범위 및 방법, 예측방법 등 평가 방향을 결정하 는 중요한 단계로서 항목별 전문가들이 참여하여 논의하여야 하는 자리임.

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

Ⅱ.<공탁제 검토> (1) 검토 ◦ 평가대행자의 갑·을의 관계를 끊고, 평가에 필요한 적정한 비용을 지불하게 하므로써, 환경영향평가의 객관성 확보와 부실을 방지하기 위해 논의되고 있는 제도임 ◦ 환경영향평가 공탁제도 환경영향평가를 발주하는 사업자와 평가대행업체간의 공모 가능성을 단절하기 위해 발주 전담기관을 따로 두는 것으로 평가업무의 자율성을 확보하고 내실을 기할 수 있도록 평가비용을 공탁하는 제도 ◦ 환경영향평가 대행업체는 약 350개로 발주자에 비해 영세하고 수주 경쟁이 심하다 보니 대행업체들이 발주자로부터 독립성을 잃을 수 있다는 게 이 제도 도입을 주장하는 하나, 현 평가제도절차상 검토기관과 협의기관을 거치는 과정에서 보완, 조정, 반려됨으로 발주처의 요구대로 될 수 없는 시스템임 ◦ 반면, 사업자의 책임의 범위가 평가비용의 공탁에 한정될 경우 예측하지 못하는 불확실성에 대한 책임소지, 과다한 조사와 비효율적인 평가서작성, 공탁제 관리기관에서 최종 제출된 환경영향평가에 대한 최종검토 및 검증을 통해 정부의 책임성 증가 등의 우려도 제기됨 ( 장 점 ) - 사업자와 평가대행자의 종속관계 단절 ( 단 점 ) - 평가작성시 운활한 협의과정 유지곤란 - 제도의절차 간소화 어려움 - 평가결과에대한 책임소재 불분명 - 사업자의 참여제한 - 자유시장경쟁체제 위반 (2) 의견 - 제3의 기관에 공탁할 경우 책임소재가 불분명.

- 공탁제 장점도 많지만, 평가에 필요한 자료 구축을 위해 사업자와 대행자의 협의는 반드시 필요하고, 제3의 기관에 공탁할 경우 책임소재가 명확하게 규정되지 않는 한 공탁제 시행은 현실적으로 어렵다고 생각함.

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Ⅲ. 환경영향평가법 제도개선(안) 검토의견 구성

주요 내용

의견

비고

환경영향평가 작성 계획 단계에, 평가 대상 범 ▪제1장 총칙

- 제2조 환경 현황 조사 정의 추가

위와 조사 항목을 선정하는 과정으로 평가협의

- 제8조 환경영향평가협의회 심의사항 일부

회와 평가위원회 심의를 나누어 할 경우 각위

환경영향평가위원회 심의사항으로 이관

원들의 견해차이로 일관성 유지가 어려우며 상 반된 논리로 조사착수가 지연될 소지가 많음

- 제11조 평가준비서 의견 수렴, 평가항목. 결정 등 추가 - 제12조, 제13조 제15조 초안 의견 수렴.재 수렴 대상(주민 등 -> 누구든지)확대

래 ⇒ 손배, 송사 다발

▪제2장

- 제13조의2 이의신청 신설

전략환경

- 제14조 주민 등의 의견 수렴 절차의 생략

영향평가

이의신청에 따른 사업의 지연과 행정 낭비 초 - 의견 수렴 대상 사업 지정 필요함

삭제

- 의견수렴대상은 대상사업지역 특성과 사업 의종류를 고려하여 확대 검토 필요함

- 제16조 본안 의견 수렴 추가

- 국가 정책 계획이나 개발계획 중 미공개 사

- 제17조 전문가 검토의견 공개, 반려 사유

업고지 필요함

(중대한 과실로 부실 작성), 재검토 거치지 않고 반려할 수 있는 경우 추가 -현재 환경영향평가서 초안에 대한 관계기관과 - 제24조 평가준비서 의견 수렴, 평가항목. 결정 등 추가 - 제25조, 제26 초안 의견 수렴.재수렴 대상 (주민 등 -> 누구든지)확대

으며, 이를 검토, 반영하여 다음단계 본안평가 서를 작성하여 최종협의함 지금도 규제개혁위를 통해 일부 절차 간소화를 위해서 “신속평가제”, “간이평가제”를 제기하

- 제25조의2 이의신청 신설

는 상황에서, 단계별 의견수렴에 따른 이의신

▪제3장

- 제27조 본안 의견 수렴 추가

환경영향

- 제28조 전문가 검토의견 공개, 반려 사유

평가

주민의견수렴(주민설명회 및 공청회)을 하고있

(중대한 과실로 부실 작성), 재평가 요청의 무, 재평가 요청 시 승인처분등의 소급 취 소 근거 신설 등 - 제41조 재평가 사유 추가(중대한 과실로 부실 작성), 재평가 요청의무, 지평가 요청 시 승인처분등의 소급 취소 근거 신설 등

청,재평가요청,승인처분취소

신청이

빈번하게

되면, 오히려 규제강화가 되어 일반적인 사업 도 환경영향평가 작성시간이 장기간 소요될 것 으로 예상됨 -의견수렴대상은

환경영향평가법」제13조제2항

의 경우 외 대상사업지역은 직접 영향권의 지 역제한이 바람직함 :지역간의 주민요구사항이나, 상반된 견해차 이가 클 수 있음

▪제4장 소규모 환 경영향평

- 제45조 전문가 검토의견 공개, 재검토하지 않고 반려할 수 있는 경우 추가

가 ▪제4장의 2

환경영향평가협의회 /환경영향평가위원회 /환

환경영

- (제49조의2부터 제49조의6 신설) 환경영향

경갈등조정협의회 과다함 ⇒ 단일 위원회에서

향평가위

평가위원회 설치 근거, 심의 대상, 구성,

분회(소위원회)로 구분, 필요시 협의위원과 평

원 회 ( 신

임기 등

가위원을 공정하고 합리적인 비율로 구성하여

설) ▪제5장

운영방안 - 제52조의2 심층평가 대상 결정 등 절차 등

내년 10월 심층 평가와 신속 평가로 구분 시행

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

을 제5장의 2 중점평가대상을 신설하여 이 환경영향

관

평가 등에

- 제52조의3 신속평가 대상 결정 시 의견 수

관한 특례

렴 대상(주민 등 -> 누구든지)을 확대하고, 환경영향평가위원회 심의를 받도록 개정

▪제5장의 2

- (52조의3부터 제52조의6 신설) 중점평가

중점평

대상, 결정 절차. 합동 현지 조사, 환경영

가대상(신

향갈등조정협의회의 구성.운영, 전문가 자

설)

문 등

▪제5장의 3

됨 :단일 위원회에서 분회(소위원회)로 구분, 필요 시 협의위원과 평가위원을 공정하고 합리적인 비율로 구성하여 대상 결정방안 내년 10월 심층 평가와 신속 평가로 구분 시행 됨 :단일 위원회에서 분회(소위원회)로 구분, 필요 시 협의위원과 평가위원을 공정하고 합리적인

- (제52조의7부터 제52조의13 신설) 단체소

비율로 구성하여 대상 결정방안 - 공탁제도 및 제3기관 위탁제도의 장점인 종

환경단

송 대상, 전속관할, 소송대리인 선임, 소송

속관계 단절 보다 단점인 책임소재 불분명, 이

체소송(신

허가신청, 소송허가요건, 확정판결의 효력

중절차, 협의과정의 원활한 진행 난이등으로

설) ▪제6장

등

현시점 시행 어려움

환경영향

- 제53조의2 환경영향평가 대행자 선정기관

평가의 대

신설

제3기관 신설 및 대행업체 선정 시, 책임소재 불분명,평가서 작성과정 복잡해짐

행 ▪제7장 환경영향

-

평가사 ▪제8장

- 제66조 환경영향평가서등의 비공개 요건

보칙

일부 삭제 - 제74조 중대한 과실로 부실하게 환경영향

▪제9장 벌칙

- 고의적 허위행위와 단순한 행정과실을 구분

평가서등을 작성한 경우 벌칙 가능하도록

하여 거짓,부실 판정해야 할것임

개정

- 경미한 과실과 국민과 자연환경에 미치는 영

- 제76조 과실로 부실하게 환경영향평가서등 을 작성한 경우 과태료 부과 가능하도록

향이 미미할 경우, 과태료 등급을 구분, 처분방 법이 바람직함

개정

Ⅳ.<관련 항목별 의견 설명> 환경영향평가법 개정 배경 (2쪽) 환경영향평가는 1993년 환경영향평가법 제정‧시행으로 보전과 개발의 조화를 위해서 그 역할을 충실히 수행하고 있음 환경정책, 환경행정 등과 같이 환경영향평가 효과가 단기간에 가시적으로 나타나지 않 는 특징으로 인하여 환경영향평가를 부정하는 것은 합당하지 않음

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환경영향평가의 독립성·객관성 강화(현행 관계) (4쪽) 「환경영향평가법」제1조(목적)는 환경에(「환경정책기본법」제2조 자연환경과 생활환경을 의 미함) 영향을 미치는 계획 또는 사업을 수립‧시행할 때에 환경영향평가등을 실시하게 됨 승인기관과 사업자는 환경에 미치는 계획 또는 사업을 추진할 경우 사전에 환경영향 평가 기술자와 협의를 거쳐 환경영향평가등의 진행을 결정함 이들은 사업계획, 입지 타당성 등을 검토한 후 환경영향평가등의 진행절차를 결정하게 됨. 이 과정에서 환경영향평가기술자는 국가 정보를 활용하여 입지타당성, 계획의 적 정성 등을 객관적으로 검토하여 제시하고 사업의 진행여부에 대한 의견을 제시함. 이 러한 과정은 종속적으로 진행되는 것이 아니라 독립적으로 진행되는 것임 또한, 실질적인 환경영향평가 단계에서도 환경영향평가 기본원칙에 입각하여 객관적인 환경영향평가를 수행하는 것이지 계약관계라 하여 사업자에게 종속되지 않고 독립적 으로 조사계획 수립, 계획분야와의 협력에 의한 보고서 작성, 합리적인 협의기관과 협의 를 진행하고 있음 따라서, 350여개의 환경영향평가 업자와 4,000명의 환경영향평가기술자는 환경보전과 개 발의 조화와 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 국민생활을 도모하는 중추적 역할을 수 행하고 있음 환경영향평가의 독립성·객관성 강화(대행자 선정기관 지정) (5쪽) 사업자가 환경영향평가등을 수행하는 단계에서 환경영향평가서등의 작성 기간 단축을 환 경영향평가업자에게 강요할 수 있다고 하나, 환경영향평가서등을 검토하고 협의하는 협 의기관은 법과 규정에 따라 절차를 진행하므로 사업자가 환경영향평가업자에게 일방적으 로 작성기간을 단축하도록 강요 또는 조기에 협의완료를 강요할 수 없는 체계임 현재 환경 민감시설에 대한 환경영향평가등은 4계절 조사를 완료하고 본안이 제출되 고 있으며, 이는 환경영향평가기술자가 충분한 조사와 영향예측, 저감방안 수립, 협의 내용 이행 방안 등을 수립하고 있음 지역개황조사는 환경영향평가등의 대상지역을 중심으로 그 지역의 ‘개황’을 조사하는 것으로 국가D/B(지도, 환경보호지역, 각종 통계 등)를 활용하고 있어 객관적이고 과학 적으로 작성되므로 그 신뢰도는 높음 환경영향평가의 독립성·객관성 강화(대행자 선정기관(제3기관) 지정)(6쪽) 환경영향평가를 발주하는 제3의 기관지정‧운영은 제3자의 업무범위, 환경영향평가에 대한 권리 및 의무를 규정하지 못하고 있음 이는 단순히 발주자를 변경한 것에 불가하고 제3기관은 환경영향평가 발주업무 대행을

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

위한 수수료를 부과하므로 실질적인 환경영향평가등의 대가가 낮아지는 현상만 발생하게 됨5 또한, 환경영향평가등에 대한 책임의 소지는 현재와 같이 환경영향평가서등을 작성한 환 경영향평가업자에게 전가하는 방식이므로 환경영향평가등의 대가 하락, 환경영향평가업자에 대한 이중, 삼중의 책임만 강요하는 방식임 즉, 환경영향평가등을 하려고 하는 사업자, 대행을 주관하는 제3기관은 환경영향평가에 대한 책임 있는 노력은 없이 계약기간 내 환경영향평가등의 협의만을 목표로할 뿐 환경영향평가 등의 과정에서 결정사항이나 검토, 조정 등의 책임 있는 행동은 하지 아니할 것임 환경영향평가의 독립성·객관성 강화(평가서 거짓·부실 작성에 대한 후속조치 강화) (9~10쪽) 개정안 제74조(벌칙)제1항제4호에서 “거짓 또는 중대한 과실로 부실하게 작성한 자”에 대한 책임소재를 명확히 구분한 규정이 필요함 환경영향평가 발주대행 역할을 하는 제3기관은 단순하게 환경영향평가등을 발주만 대 행하고 그에 따른 검토‧ 조정 등의 행위를 하지 않고 환경영향평가서등에 하자가 발생 하면 오직 작성한 환경영향평가업자(제3기관이 선정한 환경영향평가업자)만을 처분의 대 상으로 삼는 불합리한 제도의 개정이 필요함. 만약 환경영향평가업자만을 규정한다면 환경영향평가서등의 발주를 위한 제3기관은 필요 없는 경제적 손실만 발생하는 자에 해당함 또한, 환경영향평가서등을 완성하기 위한 자문자(지역환경단체 등), 검토기관의 책임은 없는지에 대한 법령적 심도 있는 검토가 필요함 전문가나 검토기관은 환경영향평가법의 목적 달성을 위해 최선의 지식과 기술을 가지고 있는 자이며, 법에서도 환경영향평가서등을 검토할 수 있는 권한을 인정한 자 이므로 이들의 책임도 함께 하여야 함 환경영향평가의 독립성·객관성 강화(재평가요청 의무규정) (11쪽) 개정안 제41조(재평가)제1항제2호 “ 그 작성의 기초가 되는 자료를 거짓 또는 중대한 과살로 부실하게 작성한 경우”에서 “그 작성의 기초가 되는 자료를 작성한 경우”의 주체를 명확하게 법령에서 규정되어야 함. 법원판결에서 특정 항목 작성자의 합리적이 지 못한 작성도 제1종 사업자가 모든 책임을 져야한다는 입장임. 이는 제2종 사업자 와의 연대책임으로 연좌제를 시행하는것이라 할 수 있으므로 항목별 하자를 발생하게 한 자(원인제공자)에 게 그 책임과 처분을 하는 것에 대한 명확한 규정이 필요함

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환경영향평가의 독립성·객관성 강화(사업 승인처분 등의 취소요청) (12쪽) 타 행정기관과의 면밀한 검토가 필요함.(승인취소는 환경부 이외의 행정기관에도 상당 한 파장이 예상됨)

환경영향평가에 대한 국민 알 권리 강화(정보공개의 문제) (13쪽) 「환경영향평가법」제11조제5항 시행령 제10조제1항은 환경영향평가협의회 결정내용을 공개하도록 규정하고 있음(14일 이상 공개) 「환경영향평가법」시행령 제43조는 환경영향평가 설명회를 마치고 본안보고서를 협의기관 과 협의전 14일 이상 공개하도록 규정하고 있음

환경영향평가에 대한 국민 알 권리 강화(정보공개의 문제) (14쪽) 환경영향평가서등은 「환경영향평가법」의 규정에 따라 작성되어야 하고 그 과정과 내 용에 있어 하자가 발생할 경우 행정처분이 따르는 행정문서임 이러한 행정문서를 “정보와 전문성격차로 인한 갈등의 요인”으로 규정하는 것은 환경 영향평가서등의 책임과 권한을 모르는 내용임 또한, 환경영향평가서등은 사업자의 사유로 비공개를 요청하는 경우를 제외하고 모든 환경영향평가서등은

해당 지자체 고시, 신문공고(일간·지역)“환경영향평가 정보지원시

스템”에서 모두 공개되고 있음 실례로 현재 진행되는 주민설명회 등에서 주민들은 자신의 전자기기(핸드폰 등)를 활용 하여 현장에서 환경영향평가서등의 내용을 확인하고 그에 대한 설명을 요구함 환경영향평가에 대한 국민 알 권리 강화(정보공개 범위 등 확대) (15쪽) 현장조사는 환경영향평가서등을 작성하기 전 환경영향평가 협의회 심의의견을 반영하 여 조사를 실시하고 있음. 또한, 환경민감시설의 경우는 환경영향평가서 본안 협의 전 초안검토의견을 포함하여 4 계절 조사를 완료하고 그 내용을 중심으로 환경영향평가서를 작성함 전략환경영향평가와 환경영향평가 연계되는 사업은 전략단계의 조사와 환경영향평가 초안 의견 등을 종합하여 모든 조사를 마치고 환경영향평가서 본안을 작성하고 협의 를 요청함

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

환경영향평가에 대한 국민 알 권리 강화(정보공개 범위 등 확대) (16쪽) 전략환경영향평가, 환경영향평가를 실시하기 전 환경영향평가 협의회를 진행하고 심의 결과에 따른 반영여부를 공개하고 있음. 그 공개 내용에는 현지조사 항목, 기간, 횟수 및 범위를 제시하고 있음

환경영향평가에 대한 국민 알 권리 강화(정보공개 범위 등 확대) (17쪽) 환경부 및 관계행정기관과의 논의가 필요한 사항임 환경영향평가업자는 가능한 규정이라 생각함 현황조사 결과는 공개가능함 다만, 사후환경영향조사의 조사결과(공사시, 운영시)는 영 업비밀이 포함된 조사결과일 수 있음

환경영향평가에 대한 국민 알 권리 강화(정보공개 범위 등 확대) (18쪽) 현재 「환경영향평가법」은 환경영향평가 협의회 심의결과, 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견, 관계기관 의견 등을 제시하고 있음 다만, 검토기관의 경우는 관계기관의 의견에 포함되고 있으며, 모든 의견은 환경영향 평가서 본안 협의 전 공개하고 있으며, 환경영향평가 본안에 그 내용과 조치계획을 제 시하고 있음 환경영향평가에 대한 국민 알 권리 강화(비공개 정보 최소화) (19쪽) 환경부 및 관계행정기관과의 논의가 필요한 사항임 ‘요청’을 하여도 공개여부는 협의기관 및 관계 행정기관이 판단

환경영향평가의 민주적 의사결정 기능 강화(의견수렴 과정의 문제) (20쪽) 의견수렴은 현행 법령에서 규정하는 모든 절차를 수행하고 있으며, 현장에서는 추가적 으로 많은 설명회가 진행되고 있음 즉, 주민들과 협의하는 경우는 다양한 방법(일시, 장소 등)에서 진행하고 있음

환경영향평가의 민주적 의사결정 기능 강화(의견수렴 과정의 문제) (21쪽) 환경영향평가서등은 「환경영향평가법」의 규정에 따라 작성되어야 하고 그 과정과 내용 에 있어 하자가 발생할 경우 행정처분이 따르는 행정문서임 이러한 행정문서를 쉽게 주민을 위한 설명 요약 보고서 필요시 작성토록 함

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주민들을 위한 새로운 보고서 작성과정에서 오류가 발생할 경우 또 다른 행정문제를 유발할 수 있음 이러한 문제를 해결하기 위해서 환경영향평가서등에 대한 해설을 하는 ‘환경영향평가 해설사 제도’의 도입을 위한 면밀한 검토가 필요할 것임 (현재 환경영향평가는 정량화·고도화되고 있기에, 일반 주민들이 이해하기 어려운 내용 도 있음) 환경영향평가의 민주적 의사결정 기능 강화(평가준비서, 초안, 본안 의견수렴 추가) (22쪽) 환경영향평가절차는 환경영향평가서 초안까지는 의견수렴절차를 가지는 것이고, 본안부 터는 검토및 협의권한 있는 자에 의한 행정절차를 진행하는 것임 이에 대한 의견은 환경부와 심도 있는 검토가 필요함 매 단계별 주민 의견수렴시 사업지연, 행정 비용이 증가됨

환경영향평가의 민주적 의사결정 기능 강화(평가준비서, 초안, 본안 의견수렴 추가) (23쪽) 개정‧공포된 「환경영향평가법」은 ‘심층평가 제도’를 새로이 도입함. 심층평가는 환경영 향평가협의회 단계에서 환경부와 협의를 거치도록 규정하는 등 협의회의 중요성이 강 조되고 있음 또한, 환경영향평가협의회 심의의견은 환경영향평가서 초안 접수 전 공개하도록 규정 하고 있음 현재도 평가협의회 심의의견은 초안 접수 전 공개 중임(「환경영향평가법」제 11조–시행령 제10조,「환경영향평가법」 제24조–시행령 제 33조; 14日 이상) 본안에 대한 검토의견 공개는 환경부의 심도 있는 검토가 필요함

환경영향평가의 민주적 의사결정 기능 강화(전 국민 의견수렴 대상 확대) (24쪽) 「환경영향평가법」제13조제2항의 경우 “생태계의 보전가치가 큰 지역, 환경훼손 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역 등으로서 대통령령으 로 정하는 지역을 포함하는 경우에는 관계 전문가 등 평가 대상지역의 주민이 아닌 자의 의견도 들어야 한다”라고 규정하고 있음 다만, 모든 사업을 대상으로 전략환경영향평가 개발사업 대상지역의 주민이 아닌 자의 의견도 듣는 것은 가능함 또한, 「환경영향평가법」제13조제3항은 온라인 공청회(설명회)등을 규정하므로 향후 하 위법령이 개정되면 대상자역 이외의 자의 의견도 청취가 가능함

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

환경영향평가의 민주적 의사결정 기능 강화(이의신청권 제도 도입) (25쪽) 이의신청권은 환경부에서 타부처와 고도의 정책논의가 필요함 다만, 이의신청 내용의 범위와 그에 따른 환경영향평가 지연사유에 대한 책임 부과도 필요함

환경영향평가의 민주적 의사결정 기능 강화(단체소송 도입 ) (26쪽) 「행정소송법」제45조는 “민중소송 및 기관소송은 법률이 정한 경우에 법률에 정한 자 에 한하여 제기할 수 있다.”로 규정하고 있음 따라서, 이는 「환경영향평가법」에서 인정하여야 만 가능하므로 환경부의 법령 검토가 필요한 사항임 반면, 원고적격이 아닌 자에 의한 소송은 가능한 제한 되어야 함 (의견은 누구나 제출하나 소송 지양)

환경영향평가의 민주적 의사결정 기능 강화(상설위원회 도입) (29~30쪽) 환경부의 정책, 법령 검토가 필요함

환경영향평가의 민주적 의사결정 기능 강화(중점평가 대상 결정 절차 법률 규정) (31~33쪽) 「환경영향평가법」 개정·시행으로 제52조의2(심층평가 대상 결정 및 절차 등) 제1항 제52조의2(심층평가 대상 결정 및 절차 등)제1항 제1호 환경영향평가 대상지역에 생태계의 보전가치가 큰 지역이 포함되는 등 자연환경 에 미치는 영향이 중대할 것으로 예상되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 기준에 해 당하는 경우 제2호 환경영향평가 대상지역에 어린이, 노인, 임산부, 저소득층 등 환경유해인자 노출에 민감한 집단이 일정규모 이상 거주하는 등 생활환경에 미치는 영향이 중대할 것으로 예 상되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우

심층평가 대상으로 상기와 같이 규정하고 있고 있으며, 심층평가는 환경영향평가협의 회에 환경부장관의 의견을 듣도록 규정함 또한, 심층평가는 기존의 주민설명회가 아닌 공청회를 개최하여야 하는 등 모든 제도 를 강화하여 운영하도록 규정하고 있음

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지정토론 l 정수근 사무처장 (대구환경운동연합) 과연 누구를 위한 환경영향평가인가 대구환경운동연합 정수근 사무처장 환경영형평가라 함은 특정 사업을 통해서 해당 지역의 환경에 어떠한 영향을 끼칠지를 사전에 알아보는 제도라 할 수 있다. 따라서 보전가치가 있는 곳의 환경영향을 제대로 평가해 그곳의 환 경파괴를 막고자 하는 취재로 도입된 제도라 할 수 있다. 그러나 현행 환경경향평가는 사업자가 평가서를 준비하는 주체로서 환경영향이 제대로 된 평가 가 목적이라기보다는 사업을 위한 하나의 절차로서 즉 사업을 하기 위한 평가에 지나지 않은 경 우가 많다. 따라서 본격적인 환경영향평가 전에서 사전 환경조사(국가 혹은 민간의 조사 참조) 필요하고 환 경영향평가업체를 사업자가 아닌 제3의 기관에서 선정해 제대로 된 환경영향평가가 될 수 있도 록 해야 한다. 그리고 거짓부실로 작성된 환경영향평가에 대한 벌칙을 특별히 강화하고, 그런 평가에 대해서는 반드시 재평가해야 할 것이고, 잘못된 평가로 인한 사업승인 또한 취소가 되어야 한다. 그렇게 해야 제대로 된 환경영향평가가 이루어질 수 있다. 왜냐하면 온전히 남은 자연환경은 갈수록 줄어들고 있고, 새로운 개발 사업은 계속 진행중에 있 기 때문이다. 현행과 같이 환경영향평가가 지속된다면 더 이상 보전가치가 있는 자연환경이 남아 나지 않을 것이기 때문이다. 환경영향평가가 제대로 될 수 있도록 하는 환경영평평가 제도개선은 반드시 이루어져 한다. 따라서 진지형 변호사의 환경영향평가의 객관성과 알권리 그리고 민주적 주민참여 확대를 위한 제도개선 방안 전적으로 동의된다. 아울러 환경조사에서도 개체수 위주의 조사가 아닌 해당 종의 서식지로서의 환경을 파악하고 해 당 사업으로부터 서식지 훼손이 없는지를 특별히 살필 필요가 있다. 환경영향평가를 하는 이유가 이들 야생의 존재들을 보호하기 위함이라 서식지 훼손은 특정 종에게 아주 큰 영향을 끼치게 되 기 때문이다. 특히 특정 사업의 평가준비서 작성시부터 이 사업을 주민 및 시민(환경단체 등)에게 알리고 사업

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

의 이해를 구할 필요가 있다. 따라서 여러 차례 공청회와 주민설명회를 통해 주민 및 시민에게 충분한 사전 설명이 될 필요가 있다. 이것은 해당 지역 주민과 환경단체 등이 충분히 이해함으로 써 불필요한 갈등과 마찰로 인한 행정력 낭비 줄일 수 있기 때문이다. 마지막으로 하나의 특별한 제안은 환경영향평가 예외지역 지정될 필요가 있다. 국립공원이나 보 호지역 등은 평가 대상에서 제외돼야 한다. 이곳은 생물다양성이 풍부한 곳으로 인간의 영역이라 기보다는 자연의 영역으로 남겨둬야 할 것이기 때문이다. 사전 전제는 매년 이곳의 생물종 조사 를 통해서 생물종 서식 및 서식지를 지도로 만들어놓음으로써 개발 행위를 원천적으로 봉쇄할 수 있을 것이다. 불가피하게 개발이 필요할 경우에는 특별 상설위원회 구성(주민, 시민단체 반드시 포함)해서 엄밀 한 평가를 통해야 한다. 이러한 내용도 제도개선 방안에 담길 수 있어야 할 것이다. 다시 모두로 돌아가서 환경영향평가는 누구를 위한 평가인가를 잘 생각해야 한다. 사업자가 사업 을 하기 위한 절차로서의 평가 즉 요식행위가 아닌 진실로 금수강산이라는 이 아름다운 국토 환 경을 지키고 보전해나가기 위한 장치로서의 평가가 이루어져야 할 것이다. 그래야 생물다양성이 특히 뛰어난 거제 노자산 같은 골프장이 들어선다거나 국립공원에 케이블 카 건설이 추진된다거나 국립공원에 댐 건설 계획 같은 광란의 삽질은 원천적으로 이루어지지 않을 것이기 때문이다. 마지막으로 대구 도심 속 허파와 같은, 19종의 법정보호종과 다양한 야생의 친구들의 집인 금호 강 팔현습지에도 개발 바람이 게세게 불고 있다. 이 사업을 환경부가 주민들이 원하는 사업이라 는 명분으로 추진하고 있다. 그러나 이는 대구시가 추진하려 했던 사업으로 주민들의 의지라기보다는 대구시가 지역 개발 차 원에서 계획하고 추진하려 했다가 국회의원 등의 힘으로 국가사업으로 지정돼 곧 개발이 시행될 위기에 놓여 있다. 따라서 환경부는 대구시의 입장과 눈치를 살피는 것이 아닌 환경부의 길을 제대로 가야 한다. 환 경부가 제대로 된 판단을 통해서 진실로 도심 속 마지막 야생의 공간이 온전히 지켜질 수 있도 록 해서 인간과 야생이 진정으로 공존할 수 있도록 만들어줘야 한다. 환경부발 삽질인 팔현습지 보도교사업(정식 명칭은 ‘금호강 고모지구 하천환경정비사업’)은 지금 이라도 반드시 철회돼야 한다. 이 사업이야말로 엉터리 환경영향평가로 진행된 사업으로 사업 승 인이 취소되어야 할 사업이기 때문이다.

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지정토론 l 박중록 운영위원장 (습지와새들의친구) 환경영향평가, 허울뿐인 법 -낙동강하구 문화재보호구역 핵심지역 관통, 대저대교·엄궁대교·장낙대교 환경영향평가를 중심으로-

박중록5)

I. 배경 1. 낙동강하구 문화재보호구역 -1966년, 동양최대의 철새도래지로 문화재보호구역(천연기념물 제179호)으로 지정된 한 국 대표 습지 -거듭된 개발로 난개발의 상징처럼 인식되나 워낙 천혜의 자연조건을 갖추어 현재 남은 보호구역의 면적(8,728ha) 만도 순천만의 세배, 우포늪의 10배가 넘는, 세계자연유산으 로 등재된 한국 갯벌을 대표하는 곳 2. 부산시의 교량건설 추진 현황 -낙동강하구 문화재보호구역 일원에는 현재 27개의 각종 교량 가동중 -부산시, 에코델타시티건설6) 등을 이유로 문화재보호구역 내에서 최소 16개의 신규 교량 건설 추진 중.

3. 시민행동의 결성과 건설철회 운동 -16개 신규 추진 교량중 대저대교·엄궁대교·장낙대교는 문화재보호구역의 핵심지역 관통· 훼손.

-2018년, 녹색연합·부산환경운동연합·한국습지NGO네트워크 등 전국 65개 단체, 낙동강 하구지키기전국시민행동 결성. 현재 7년째 철회운동 중 - 2018년 5월 이후 최소 60회의 기자회견, 131일 간의 환경청 앞 농성, 38회의 각종 행 사 개최(집회, 문화제, 토론회 개최, 청원운동, 고발 등), 87회의 현장 조사(멸종위기종 5) 낙동강하구지키기전국시민행동 공동집행위원장, (사)습지와새들의친구 운영위원장 6)

4대강사업에 수자원공사가 8조원월 부담한 댓가로 이명박정부가 수공에 https://www.khan.co.kr/economy/economy-general/article/201409042154395 등 참조

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맡긴

개발사업

환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

조사), 83일간의 1인 시위 등의 활동을 펼침.

4. 경과 - 2001년 부산시 도시계획으로 입안된 대저대교, 엄궁대교 건설계획과 장낙대교는 한국 을 대표하는 낙동강하구 문화재보호구역의 핵심지역을 관통하여 정상적인 환경영향평가 작성을 통해서는 협의 통과가 불가능하여 평가서 작성 과정에 거짓부실 작성이 이루어졌 고, -이로 인해 대저대교는 2020년, 엄궁대교와 장낙대교는 2021년 환경영향평가서가 반려 됨.

-대저대교는 2021년 환경청이 공동조사와 평가위원회 논의를 거쳐 현재 노선의 멸종위 기종 큰고니의 서식지 파편화를 인정하고 4개의 대안노선을 제시함.

-그러나 부산시와 2024년 환경청장은 2021년의 결정을 무시하고, 거짓부실 작성된 환경 영향평가서를 모두 통과시킴(2023년 9월 장낙대교, 2024년 1월 대저대교, 9월20일 엄궁 대교).

- 이후 국가유산청 자연유산위원회의 형식적 심의를 거쳐 내년 봄 공사를 앞두고 있음.

II. 대저대교·엄궁대교·장낙대교 환경영향평가의 문제점 1. 거짓·부실조사는 환경영향평가의 기본 가. 멸종위기종 대모잠자리 조사 누락 -대저대교 건설예정지인 삼락생태공원의 하늘연못 일대는 국제적으로 가장 심각한 멸종위기종이 자 환경부 지정 멸종위기 야생생물 II 급 종인 대모잠자리의 국내 최대 서식지로 추정되는 지역 임 -시민행동의 자체 조사로 대모잠자리 서식이 밝혀졌고, 이에 대한 대대적인 언론보도와 시민행동 차원의 보고서가 발간됨 -그럼에도 환경영향평가 단계에서 이에 대한 조사가 이뤄지지 않았으며, 환경청은 이를 누락한 상태에서 평가서를 통과시킴 -멸종위기종의 서식실태를 파악하지 않은 상태에서 부산시는 대모잠자리 서식지를 훼손하고 대 체서식지를 조성하는 방안을 환경영향 저감방안 제시함 -이에 대한 시민행동의 문제제기에도 불구하고 낙동강유역환경청은, 멸종위기종 서식지를 파괴하 는 대체서식지 조성계획을 승인 나. 농경지 구간 멸종위기종 조사 미실시,

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-대저대교 도로건설 예정지의 농경지 구간 멸종위기종 조사 미실시와 거짓부실판정 업체, 비전문 가 참여-낙동강하구 문화재보호구역은 겨울철새도래지로 특히 이름난 곳이며, -도로건설 예정지인 강서구 대저동과 강동동의 논은 겨울철새들의 핵심 먹이터로 기능함 -겨울철 내내 멸종위기종 큰기러기와 매·큰말똥가리·잿빛개구리매 같은 멸종위기종과 각 종 오리 류, 종다리, 비둘기류 등이 농경지에 의지해 살아감 -대저대교 환경영향평가도 이를 고려하여 겨울철 무려 6차, 12일간의 동계 전문가 시민단체 합 동조사를 실시함7) -그러나 해당 조사는 거짓환경영향평가서를 작성한 단체가 주도하였으며, 조사자로는 조류조사와 전혀 무관한 관변 시민단체 관계자가 참여함 -그 결과 겨울철이면 늘 관찰되는 큰기러기와 맹금류 등 멸종위기종이 강동동 농경지의 경우는 전혀 서식하지 않은 것으로, 대저동은 6회 조사 중 1회만 소수가 서식하는 것으로 평가서는 기 술하고 있으며, -평가서는 이곳을 이용하는 조류의 먹이터 상실에 대해서는 어떤 평가도, 대책도 제시하지 않았 으며, 환경청은 그 문제 지적에 대해 어떤 책임있는 조치도 취하지 않음

2. 형식만 갖추면 통과되는 환경영향평가서 가. 멸종위기종 서식지 파괴 대체서식지 조성 계획도 문제없이 협의 통과 -환경저감방안으로 제시한 대저대교·엄궁대교 대체서식지 조성계획은

멸종위기종인 대모잠자리,

삵, 맹꽁이 등의 서식지를 훼손하나 문제없이 환경영향평가 협의 통과 -장낙대교 대체서식지 조성예정지는 민간인이 불법 점용하던 보호구역으로 당연히 복원되어야 할 지역이며, 검토기관이 그 실효성이 없다고 지적하였음에도 협의 통과 -시민행동의 거듭된 문제 지적에도 환경청은 이를 통과시킴 →환경영향평가서등에 관한 협의업무 처리규정의 환경영향평가 보완 요청 및 반려 사유 “7. 사업 지역 환경현황이 사실가 크게 다르고 이를 토대로 저감방안을 수립한 경우, 9. 사업시행으로 인 한 영향이 분명한 사항에 대하여 영향을 예측하지 않거나 저감방안 또는 사후환경영향조사계획 을 수립하지 아니한 경우”를 따르지 않음 나. 공무원들 입맛대로 자료 반영 7) 환경영향평가 초안에는 전문가와 시민단체 합동조사가 동계 6차 12일, 하계 2차 4일, 추계 1차 2일, 총 9차에 걸쳐 조사가 이뤄졌으며 이중 동계조사는 2/3인 6차 12일에 걸쳐 이루어진 핵심 조사임. 합동 조류조사에 참여한 시민 단체는 서부산시민협의회(회장과 사무처장)·자연보호사상구협의회(회장)·인간성회복운동영남협의회(회장)·생곡폐기물 처리시설 대책위원회(사무국장)·강서일보(국장)임. 9차 18일 모두 조류조사와 전혀 관계없는 단체와 사람들이 조사 에 참여.

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

(1) 공인된 자료는 배척 -대저대교와 엄궁대교 건설로 인한 큰고니의 서식지 파편화8) 여부는 환경영향평가의 핵심 쟁점 임 -이를 가리기 위해 환경청·부산시·시민행동 3자간의 공동조사협약이 체결되었고, 이후 60회의 조 사와 평가기관의 평가의견을 바탕으로, -2021년 6월 낙동강유역환경청은 부산시의 대저대교 계획노선이 멸종위기종 큰고니 서식지를 파 편화를 초래하여 큰고니 서식에 부정적 영향을 초래한다는 결론과 함께 4개의 대안 노선을 제시 하며 다시 환경영향평가 협의를 받을 것을 요청함 -이후 환경청의 서식지 파편화 결정을 뒷받침하는, 큰고니의 안정적 서식을 위해서는 최소 4km 의 교량 간격이 필요하다는 2편의 학술논문과, 이 논문의 결론을 뒷받침하는 1편의 논문 등 총 3편의 논문이 출간됨 -그러나 2024년 낙동강유역환경청은 공인된 학술논문의 내용은 배척한 상태에서, 큰고니의 안정 적 서식을 위해 필요한 서식지의 크기와는 관계없는 비행높이 등의 자료9)를 인용함 (2) 비공인 문헌은 용인 -2021년 12월 장낙대교 환경영향평가서는 입지타당성, 현황조사(현지조사) 및 영향예측 등이 매 우 미흡하다는 사유로 반려됨 -이에 부산시는 2022년 6월 환경영향평가서를 다시 환경청에 접수함. 다시 제출된 평가서는 현 황조사는 반려된 평가서의 내용을 그대로 싣고 있으며, 영향예측과 관련해서는 두 편의 문헌 자 료를 근거 자료로 추가 제시함 -제시된 두 편의 문헌은 부산시 고위공무원(환경물정책실장)을 1저자로 하고 계약직 공무원을 2 저자로 하는 논문 형태를 띄고 있음.

-해당 문헌은 해당 공무원이 멸종위기종 큰고니가 안정적으로 서식하기 위해서는 교량간격이 최 소 4km는 되어야 한다는 학술논문의 내용을 극복하고 환경영향평가 통과를 위해 학회에 투고중 인 문헌이었으며, -학회 심사과정에서 내용과 형식 등의 문제로 등재 불가 판정 등을 받음 -현황조사와 영향예측이 매우 미흡하여 평가가 불가해 반려하였다는 환경청이, 다시 제출된 환경 영향평가서가 현황조사는 내용이 그대로고, 영향예측은 등재 불가 판정을 받은 문헌을 싣고 있음 에도 그대로 통과시킴 다. 과대포장, 혈세 낭비 사업도 무사통과 -낙동강 횡단교량은 이미 인구대비 서울 한강보다 많은 수의 교량이 확보되어 있고, 현재의 교통 서비스수준(LOS D)도 안정적이며, 2016년 이후 부산시 전체 교통량이 계속 감소하고 있으며, 낙 동강횡단교량의 교통량 역시 2015년 수준에도 미치지 못하며, 예비타당성 조사에서 예측한 교통 량에도 10만대 이상의 엄청난 차이가 있음 8) 도로와 교량 건설로 큰 서식지가 작은 서식지로 파편화되어 큰 서식지를 필요로하는 생물종이 살 수 없게 바뀌는 것을 일컫는 생태학 용어.

9) 관련 자료는 내용상의 오류와 학술윤리 문제로 현재 해당 학회에서 재심 진행 중

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-설사 건설하더라도 사상대교 우선 건설, 남해2지선 인접 건설 등 기개발된 지역을 개발하여 자 연훼손이 적고, 교통 개선 효과와 대중교통과의 연계성 등이 뛰어난 대안이 있는 상황에서, 그간 바뀐 되시 환경을 고려하지 않고 20년이 더 된 도시계획을 그대로 밀어 부쳐, -1조원 가량의 천문학적 혈세를 낭비하고 국가 핵심자연을 파괴하는 교량 건설계획을 아무 문제 제기없이 환경청은 통과시킴

3. 환경청장 입맛대로 바뀌는 결론 -2020년 12월 낙동강유역환경청·부산시·시민행동 3자는 대저대교 노선선정을 위한 겨울철새 공 동조사 협약을 맺고, 2020년 11월부터 2021년 3월까지 60차례에 걸친 공동조사를 실시함.

-한국환경연구원·국립생물자원관 등의 전문가로 구성된 공동조사 평가위원회는 ‘부산시의 계획노 선은 멸종위기종 큰고니의 먹이터와 잠자리가 위치하는 핵심 서식지를 관통’하여 ‘서식지 파편화 를 초래’한다는 결론을 내리고 1~4위 대안 노선을 제시함.

-2021년 6월 낙동강유역환경청은 이를 공문으로 부산시에 통지하였으며, -8월 전국 85개 단체가 참여하는 낙동강하구 대저대교 최적노선추진 범시민운동본부 결성, -10월 박형준 부산시장은 시민운동본부 대표단과의 면담에서 라운드테이블을 통해 최적대안노선 을 도출하겠다고 약속하였으나 -부산시는 약속을 지키기 않았고, 새롭게 바뀐 정권과 환경청장은 이전 환경청이 내린 결론을 뒤 집고 기존노선안 대저대교 건설 환경영향평가서를 통과시킴.

4. 있으나 마나한 법 가. 작동하지 않는 법 -법 28조 5항은 “환경부장관은 대상 사업을 축소·조정하더라도 사업의 추진으로 환경훼손 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 경우, 국가환경정책에 부합하지 아니 하거나 생태적으로 보전가치가 높은 지역을 심각하게 훼손할 우려가 있는 경우 대상사업의 규모· 내용·시행시기 등을 재검토할 것을 승인 기관장에게 통보할 수 있다”고 되어 있으나, -장낙대교 환경영향평가서의 검토의견서에는, 건설예정지를 “국제적으로 잘 알려진 한반도 남단 최대 규모의 철새도래지”, “동북아 및 한반도 조류생태측면에서 보존적 가치가 매우 높은 생태권 역”, “종 다양성과 종 풍부도가 매우 우수한 공간역”, “생태적 우수성과 보존의 필요성”을 지닌 지역으로 등으로 기술하고 있어, -법 28조에 의한 재검토 통지 대상사업이어야 하나 이를 따르지 않아 한반도를 대표하는 핵심자 연이 훼손되는 상황에 이름 나. 말뿐인 환경영향평가 기본원칙

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

-법 4조(환경영향평가등의 기본원칙) 5항은 ‘환경영향평가등은 계획 또는 사업이 특정 지역 또는 시기에 집중될 경우에는 이에 대한 누적적 영향을 고려하여 실시되어야 한다’고 되어 있으며 -대저대교·엄궁대교·장낙대교 건설이 모두 낙동강하구 문화재보호구역 내에 건설되고, 2025년 같 은 시기에 건설에 들어가나 누적적 영향은 고려되지 않음 다. 있으나 마나한 행정규칙 -환경영향평가서등에 관한 협의업무 처리규정 제8조(중점평가사업)는.

-환경영향평가 협의와 관련하여 환경문제로 인한 집단민원이 발생되어 환경갈등이 있는 경우와 「문화재보호법」에 따른 천연기념물 보호구역 등 환경ㆍ생태적으로 보전가치가 높은 지역에서 계 획을 수립하는 경우 등 환경적으로 중대한 영향을 미칠 것으로 예상되는 사업인 경우에는 (중점 평가사업으로 지정하여) 환경에 미치는 영향을 중점적으로 검토하여야 한다라고 규정하고 있으나 -낙동강하구 문화재보호구역의 핵심지역을 관통하는 대저·엄궁·장낙대교가 모두 여기에 해당하나 환경청은 시민행동의 농성과 계속된 요청 등에도 불구하고 이를 중점평가사업으로 지정하지 않 음 라. 면죄부 발급, 거짓부실검토전문위원회 -조사를 하지 않아도, 사진을 조작해도, 학회에서 퇴짜받은 문헌을 인용해도, 현지 조사표를 사 무실에서 작성해도, 조사표의 필적이 서로 달라도, 자료를 왜곡해도 -환경청이 일방적으로 선정한 위원들로 구성된 거짓부실검토전문위원회는 거짓아님 판정으로 면 죄부 발급

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지정토론 l 이진희 사무관 (환경부 국토환경정책과) 환경영향평가 제도개선 2024.11.26. 우리나라 환경영향평가제도는 1977년 제정된 ‘환경보전법’에 ‘사전협의’라는 이름으로 개발계 획의 초기단계에서 환경적 측면을 고려하기 위한 사전예방적 정책수단으로 도입되어, 각종 개발 사업의 친환경적 추진에 기여해 왔다. 그러나, 그간 여건 변화와 기술발전을 반영하지 못하고 절 차적 경직성으로 인해 환경영향이 적은 사업도 동일한 절차를 거쳐야 하고, 재난 대응 등 시급히 시행해야 할 사업이 적기 시행되지 못하고 있으며, 낙동강 대저대교 평가서 거짓·부실 등 환경영 향평가제도의 신뢰성 논란도 지속되었다. 환경부는 이런 문제를 개선하기 위해 환경영향평가제도 의 유연성을 높이고, 과학적 평가기법을 개발하여 제도의 신뢰성을 확보하기 위해 다양한 제도개 선을 추진하여 왔다. 먼저, 개발사업에 차등화된 평가체계를 도입하는 환경영향평가법이 개정되어 2025.10.23.시행 예정이다. 현행 환경영향평가제도는 사업규모를 기준으로 평가대상에 해당하면 환경영향 정도에 관계없이 동일한 절차를 이행해야 해서 비효율이 발생하였다. 앞으로는 환경영향평가를 실시하기 전에 사업내용이나 입지특성 등 환경정보를 활용하여 환경영향 정도를 추정하고 환경영향이 클 것으로 추정되는 경우 심층평가 대상, 환경영향이 경미할 것으로 추정되는 경우는 신속평가 대상 으로 분류한다. 심층평가 대상사업은 공청회를 의무적으로 개최하도록 하여 사업계획에 지역주민 등의 의견이 충분히 반영될 수 있도록 하고, 환경부가 보유한 환경정보 등을 제공하여 충실한 평 가가 진행될 수 있도록 지원한다. 또한, 신속평가 대상은 평가서 작성 및 의견수렴 절차를 생략 하고 환경보전방안을 마련하는 등 신속하게 사업이 진행될 수 있게 된다. 이를 통해 환경영향평 가 제도의 효율성이 제고될 것으로 기대한다. 둘째, 신속한 재해복구를 통해 국민의 재산과 생명을 보호할 수 있도록 재해대응사업의 환경영 향평가 절차를 개선하였다. 특별재난지역에서 재난복구계획에 따라 추진하는 재해복구사업으로서 행정안전부 장관이 긴급한 재난 및 안전관리를 위해 필요하다고 인정하여 환경부 장관과 협의한 사업은 2025.2.21.부터 환경영향평가 대상에서 제외되었다. 이때도 환경영향을 최소화할 수 있도 록 행정안전부 장관은 환경보전방안 등 서류를 첨부하여 협의를 요청하여야 한다. 셋째, 소규모 환경영향평가 대상사업을 조례에 따른 환경영향평가 대상에 편입할 수 있도록 허 용하여 지자체가 지역특성에 맞게 조례에 따른 환경영향평가제도를 적극적으로 운영할 수 있도 록 하였다. 조례에 따른 환경영향평가제도는 `97년 도입되어 현재 전국 17개 시·도 중 10개 시· 도(서울, 부산, 인천, 광주, 대전, 제주, 경기, 강원, 경남, 전북)에서 운영중이나, 그간 조례에 따 른 환경영향평가 대상에 소규모 환경영향평가 대상을 제외하고 있어 활성화되지 못하는 측면이 있었다. 조례에 따른 환경영향평가는 평가 과정에서 주민 의견수렴 절차를 거치며, 협의 이후 사

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

후환경영향조사를 실시하는 등 소규모 환경영향평가에 비해 엄격한 절차로 진행된다, 앞으로 소 규모 환경영향평가 대상사업에 대한 지역주민의 참여가 확대되고, 지역 환경특성이 반영된 환경 영향평가 제도 운영이 활성화 될 것으로 기대한다. 넷째, 환경영향평가의 신뢰성을 높이기 위해 환경영향평가기술자에 한정하여 환경영향평가서 등을 작성하도록 하고, 발주청이 대행계약을 체결하는 경우 환경부 장관이 고시하는 대행비용 산 정기준을 반영하도록 환경영향평가법을 개정(24.10.22)하였다. 또한, 환경영향평가 대행비용 표준 품셈을 마련하고 있는 등 대행비용 현실화를 위해 개선을 추진하고 있다. 마지막으로, ICT를 활용한 환경영향평가 기술과 평가 절차를 개발하고 있다. 공공데이터와 환 경영향평가서 자료, 지역민원 등 환경영향평가에 필요한 평가정보 빅데이터를 구축하여 평가서 작성이나 검토에 활용할 수 있도록 할 계획이다. 또한 구축된 빅데이터를 활용하여 중점 평가항 목과 평가범위 등이 과학적으로 도출될 수 있는 기술을 개발하여 내년도 환경부에서 추진하는 사업에 대해 시범적용할 계획이다. 환경영향평가제도는 개발사업의 정책결정자, 지자체, 지역주민 등에게 개발과 환경보전에 관한 정보를 제공하고 합리적인 의사결정과 합의형성을 가능하게 하는 핵심 정책수단이 되었다. 앞으 로도, 환경부는 환경영향평가의 7가지 원칙(① 지속가능 발전 도모, ② 환경보전방안은 과학적 기반하에 경제적·기술적으로 실행가능한 범위에서 마련, ③ 충분한 정보제공과 평가과정에 주민 참여, ④ 평가결과는 간결하고 평이하게 작성, ⑤ 누적영향 고려, ⑥ 환경유해인자의 노출에 민 감한집단 고려, ⑦ 온실가스 영향 고려)이 실현될 수 있도록 다양한 이해관계자의 의견을 충분히 수렴해 가면서 지속적으로 제도·개선을 추진할 예정이다.

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지정토론 l 이혜경 입법조사관 (국회 입법조사처) (토론문) 환경영향평가제도의 신뢰 회복이 과연 제도 개선만으로 이루어질 수 있을까?

이혜경(국회입법조사처)

환경영향평가의

제도

개선

방안을

논의하는

중요한

자리에

초대해주셔서

감사합니다.

“환경영향평가를 둘러싼 갈등의 쟁점과 원인”, 그리고“환경영향평가의 객관성, 알권리, 민주적 참여 확대를 위한 제도개선 방안” 발제 모두 감사히 잘 들었습니다. 환경영향평가제도에 대한 신뢰가 무너지고 있다는 점이 안타까웠고, 그럼에도 불구하고 이러한 논의의 장이 열리는 것에서 희망을 보게 됩니다.

환경영향평가제도는1997년 ｢환경보전법｣, 1981년 ｢환경영향평가서 작성에 관한 규정(환경청 고시)｣, 1990년 ｢환경정책기본법｣ 등에서 규율되다가, 1993년 ｢환경영향평가법｣이라는 별도의 법적 근거가 마련되었습니다. 동법은2001년 ｢환경·교통·재해등에관한영향평가법｣으로의 폐지 제정 되었다가, 2009년

｢환경영향평가법｣으로의 전부 개정이 이루어졌고, 2011년 다시 한번

전부 개정이 이루어진 이후 현재까지17차례의 일부 개정(타법 개정은 제외)이 이루어졌습니다. 환경영향평가제도가 이처럼 꾸준히 개선되어 왔는데도, 왜

환경영향평가에 대한 신뢰도는

개선되지 않았을까요?

원종태 국장님이 활동가들과 함께 현장에서 제기해 온 거짓·부실 논란은 지속적으로 이슈가 되고 있는 반면, 우수 사례는 잘 알려지지 않고 있습니다. 만약 모두가 공감할 수 있는 우수 사례가 있다면, 같은 제도하에서 어떻게 성공적으로 평가가 이루어질 수 있었는지, 무엇이 실패 사례와 달랐는지 비교·분석해보는 것이 제도 개선을 논하기에 앞서 필요한 일이 아닌가 하는 생각이 듭니다. 하지만, 과연 많은 사람들이 동의할 수 있는 환경영향평가의 전(全)단계에서의 우수 사례는

얼마나

있을까요?

만약

대다수가

동의하는

우수

사례를

많이

찾기

어렵다면,

환경영향평가제도의 존재 의미는 어디서 찾아야 하는 걸까요?

신지형 변호사님이 제안해주신 제도 개선 방안은 이론적으로 매우 타당하지만, 위와 같은 맥락에서 그 실효성이 보장될 수 있을지 우려되는 부분이 있습니다. 예를 들어 사업자 우위의 현행 환경영향평가 대행 방식의 문제점을 사업자가 아닌 제3의 독립 기관에서 환경영향평가작성 용역을 발주하는 방식으로 개정하여 환경영향평가의 독립성·객관성을 강화할 필요가 있다는 점에 대해서는 깊이 공감합니다. 그런데 독립된 제3의 기관에서 환경영향평가서 용역을 발주하더라도, 사업자가“환경영향평가 등의 작성에 필요한 자료의 수집 및 검토, 자연생태환경, 환경질 등 평가 대상 지역의 현황조사” 등에 있어 불리하게 작용할 수 있는 자료에 대해 적극적으로 협조할

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

추가적인 유인이 될 수 있을까요? 또한 협의를 위한 상설위원회 등을 도입하는 취지에는 동의하지만, 환경영향평가협의회(법 제8조)를 환경영향평가위원회(안 제4장의2)으로 개정한다고 하여도 실효적으로 이행될 수 있을까요? 환경영향평가의 공정성과 일관성의 부재가 정말 상설 위원회의 부재에서 비롯된 것인지, 이름뿐인 법정위원회를 하나 더 만들게 되는 것은 아닌가 하는 의문은 지나친 우려일까요?

안타깝게도 저도 제가 제기한 다소 황당한 질문들에 대한 답을 찾지 못하였습니다. 하지만 시민단체, 환경영향평가협회, 환경부 등 다양한 당사자들이 모인 이 자리에서 그 해답의 실마리를 함께 찾아보고 싶습니다.

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지정토론 l 임성희 팀장 (녹색연합 그린프로젝트팀) [토론문]

환경영향평가를 둘러싼 논란, 새로운 장이 필요하다. 임성희 녹색연합 그린프로젝트팀장

1. 환경영향평가제도 도입 취지를 다시 묻다 ○ 환경오염 및 피해를 사전에 평가하여 부정적인 영향을 회피하거나 최소화하며 개발사업과정에서 벌어지는 갈등을 예방하는 사전예방적 정책수단으로 도입되었으나 제도 취지와 달리 수십년째 개발사업의 면죄부라는 오명을 들으며, 갈등의 중심에 놓여있다. ○ 수년 째, 정부, 사업자, 국회, 전문기관, 환경영향평가협회, 환경영향평가학회, 시민단체 등 이해관계자들이 참여하는 가운데 개선 방안에 대한 논의를 지속하고 있고 일부 개선된 점들이 있으나, 효율성이라는 이유로 개발사업자의 편익을 위한 방향으로 바뀌고 있다는 비판 아래 놓여있다. 근래 정부의 제안으로 개정된 심층평가/신속평가제도 역시 심층평가제도로 분류될 경우, 공청회 의무 등을 보장하고 있으나, 신속평가로 분류될 경우 환경영향평가서 작성을 하지 않아도 된다.

- 공청회 개최는 주민의견수렴을 위해 필요한 절차이지만, 현재의 공청회는 사업자가 주관하면서 형식적, 요식 행위로 이루어지는 경우가 대부분이라 제도적 진일보를 거둔 것이라 평가할 수 있는지는 의문이다. 공청회 개최 문제는 요건의 문제라기 보다, 주관, 운영의 문제이므로, 오히려 공공기관이 주관하는 방식으로 달리함과 더불어 진행/운영 방식의 변화를 꾀해야 할 것이다.

- 대행비용 산정기준을 반영하도록 한 부분은 부실 평가의 한 요인으로 지적되던 저가 대행비용 문제 해결에 도움이 될 수 있을 것이다. 그러나 저가발주 문제로만 거짓 부실 평가 원인을 설명할 수는 없다. ○ 22대 국회 개원 전, 환경영향평가제도개선전국연대(142개 환경단체 및 지역대책위원회로 구성된 연대조직)는 각 정당에 22대 국회의 주요 입법과제로 환경영향평가제도 개선을 위한 정책협약을 제안한 바 있고, 그 주 내용은 1) 국가책임공탁제를 통한 환경영향평가서의 객관성 및 신뢰성 확보, 2) 거짓부실작성 환경영향평가에 대한 책임 대상 확대, 3) 환경영향평가서의 투명한 정보공개와 알권리 보장, 4) 환경영향평가의 민주적 의사결정 기능 강화를 골자로 한 것이었다. (더불어민주당, 조국혁신당, 진보당, 기본소득당(원내진출정당 기준)과 협약을 체결. 국민의힘은 응답하지 않았음)

2. 객관성, 독립성 관련 우려와 긍정적 이견 ○ 비용공탁제, 발제에서 제시한 바대로 환경영향평가대행자 선정기관(제3의 기관)이 환경영향평가 업무 중재 역할을 위한 제도 도입이 필요하다는 것에 대해서는 발제에서 충분히 설명하였다고 본다. 반면, 일종의 중재플랫폼 방식보다 제 3의 기관이 환경영향평가 전 과정을 일임하는 것이 필요하다는 의견도 있으며, 장기적으로 환경영향평가를 담당하는 새로운 조직을 구성하기 위한 법과 제도를 위한 유효한 논의라 생각된다. 다만, 현재로서 대대적인 개편을 동반하지 않는 방식으로서의 비용공탁제가 평가서의 객관성과 독립성을 담보하여 신뢰도를 높일 수 있는 단초를 마련할 수 있다면, 이를 적극 추진할 필요가 있다. ○ 참고로. 녹색연합이 2023년 일반시만 1천명을 대상으로 실시한 환경영향평가제도개선 관련 설문에서,

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환경영향평가법, 이렇게 바꾸자

응답자의 67.3%는 개발사업자가 환경영향평가서를 작성하면 개발에 유리하도록 부실하거나 거짓으로 작성할 수 있다는 의견을, 응답자의 94.9%는 환경영향평가서를 별도의 독립기관이나 공공기관이 작성하는 것이 적합하다고 보았다. ○ 환경영향평가위원회 신설 및 상설화 필요성 - 환경영향평가 거짓부실 판단과 관련하여 현재 개별 계획이나 사업별로, 임기도 정해져 있지 않고 회의마다 지명되거나 위촉되는 환경영향평가협의회 내 별도로 구성 운영되는 거짓부실검토전문위원회에서 결정되고 있다. 현재 거짓부실 작성 여부에 대한 판단은 협의 절차 뿐만 아니라 승인 처분 이후에도 이루어질 수 있고, 원칙과 기준 없이 임의적으로 결정된다는 비판을 면하고 판단의 정확성과 공정성을 기하기 위해서는 환경영향평가협의회 내의 전문위원회가 아니라 일관된 기준에 따라 판단, 결정할 수 있는 상설위원회를 설치, 운영할 필요가 있다.

- 이는 정보 공개 역시 마찬가지로, 비공개 정보에 대한 문제의식, 비공개 결정을 둘러싼 갈등을 방지하기 위해서라도 비공개 기준을 마련하고 판단할 수 있는 역할을 상설위원회가 할 필요가 있다.

3. 제도의 실효를 위해 필요한 거짓부실평가에 대한 후속조치 강화 ○ 환경영향평가서 재평가 의무화 - 평가서 작성의 기초가 되거나 거짓 또는 중대한 과실로 부실하게 작성된 경우 재평가 요청을 의무 규정화해야 한다. 재평가가 이루어지지 않고 있는 현행 제도의 한계를 인정할 필요가 있다. ○ 거짓부실 작성을 토대로 이루어진 사업 승인 처분 취소 요청 - 평가서 작성의 기초가 되는 자료가 거짓에 바탕한 것이며, 평가서 검토 당시에 인지하지 못한 채 협의가 이루어지고 그에 따라 사업계획 승인처분이 내려진 것이라면, 환경영향평가를 수행한 본래의 취지가 사라진 것이므로 환경부장관이 승인처분을 내린 기관 장에게 승인 처분 취소를 일부 혹은 전부 요청하도록 의무규정을 두는 구속력 있는 장치가 필요할 것이다. 별다른 사후조치 없이 거짓부실평가를 바탕으로 평가 및 협의, 그럼에도 불구하고 승인 절차가 반복되어 온 관행이 환경영향평가제도를 형해화시키고, 제도를 둘러싼 갈등을 반복시키는 요인 중 하나이므로 일종의 제도의 효력! 을 담은 조치가 필요하다.

4. 아무리 강조해도 지나치지 않은 민주적 참여 기능 강화 ○ 누가 주민인가? 누가 영향권내의 주민인가, 누가 의견을 제시할 수 있는 권한과 이의제기권한을 갖는가에 대한 재판단이 필요하다. 현행은 대상 사업지역을 중심으로 원고적격을 판단하며, 이 경우에만 환경상의 이익이 침해 또는 침해 우려가 있다고 추정한다. 그러나 환경피해와 오염이 행정으로 구획된 선으로 명확히 나눠지는 것이 아니고, 획일적으로 경계를 구분하여 한정된 대상지역 주민들에게만 원고 적격을 인정하는 것은 행정편의적인 발상의 온존이다. ○ 유럽을 중심으로 오르후스 협약에 가입한 국가들은 일정 요건을 충족한 경우 환경단체소송 제기를 보장하는 것과도 대조적이다. 독일은 환경단체 소송이 가능하며, 요건을 갖추고 행정청의 승인을 받은 단체는 소송을 제기할 수 있고, 외국 단체도 연방청의 승인을 통해 원고적격을 가진다. 영국도 단체의 원고 적격을 적극적으로 인정하며, 파충류학회의 환경공익소송, 방사능 폐기물 배출허가건에 대한 환경단체의 원고적격 인정사례, 지자체 광산 채굴허가가 대규모폐기물 처리시설 설치에 대한 반대 지역대책위에게 원고 적격을 인정한 사례도 있다. 미국의 시에라클럽이 멸종위기조 팔리야와 함께 공동원고가 되어 제소한 사건, 바다쇠오리와 공동으로 환경단체가 소송을 제기했을 때 원고 적격이

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인정된 사례, 중국과 프랑스에서도 소송자격을 단체에 주고 있는 점 등을 비추어 볼 때, 일정한 요건을 가진 환경단체에게 소송을 보장할 필요가 있다. ○ 소비자단체 소송이나 개인정보보호법에서도 단체 소송을 보장하고 있는 것을 볼 때, 단체소송 자체에 대한 제약이 있는 법환경은 아니라고 판단된다. 그러므로 공공재로서의 자연환경 피해나 생태계 훼손 문제에 대해 일정 요건을 충족한 환경단체에게 소송권을 부여하는 입법화가 필요하다.

5. 새로운 장을 열어, 본래 제도의 취지를 되살려줄 때 환경영향평가제도개선의 주요 주제로, 어떻게 하면 객관성을 강화하여 신뢰받는 평가서를 제시할 것인지, 어떻게 국민들의 알권리를 침해하지 않고, 개발사업 과정에서 투명하고 민주적인 절차를 강화내낼 것인지에 대한 질문이 여전한 이유는 다른데 있지 않다. 제도개선이 불가능한 이유만을 나열하기 때문이다. 일례로 공탁제가 도입되어 거짓부실평가가 발생하면 누가 책임을 질 것인지? 에 대한 질문은 사실상 어떻게 하면 책임을 회피할 것인지에 대한 다른 표현이다. 책임을 져야 할 기관, 주체들이 각자의 책임과 역할을 어떻게 다할것인지에 대해 이야기해야 한다. 현행대로 환경영향평가제도를 온존시킨다면, 앞으로도 지속될 개발계획과 개발사업을 둘러싼 갈등은 해소될 수 없을 것이다. 이 역시 개발사업을 둘러싼 불필요한 갈등을 여전히 지고 가겠다는 말의 다른 표현에 다름 아니다.

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