Schedler et al., Führung, Steuerung und Aufsicht 3. A.

Kuno Schedler Roland Müller Roger W. Sonderegger

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 1

Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen

13.07.16 08:12

Die Schriftenreihe «Public Management» wird herausgegeben von Prof. Dr. Kuno Schedler, Universität St. Gallen

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 2

13.07.16 08:12

Kuno Schedler Roland Müller Roger W. Sonderegger

Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen Public Corporate Governance für die Praxis

3., erweiterte Auflage

Haupt Verlag

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 3

13.07.16 08:12

Im Werk werden die folgenden Icons verwendet: Praxistipps

Checklisten

3. Auflage: 2016 2. Auflage: 2013 1. Auflage: 2011 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar.

ISBN 978-3-258-07959-2 Alle Rechte vorbehalten.

Copyright © 2011 Haupt Bern Jede Art der Vervielfältigung ohne Genehmigung des Verlages ist unzulässig.

Umschlaggestaltung: Bruno Fässler, St. Gallen Satz (nach einem Layout von René Tschirren, Bern): Die Werkstatt Medien-Produktion GmbH Printed in Germany www.haupt.ch

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 4

13.07.16 08:12

5

Vorwort zur 3. Auflage Die zahlreichen Praxisprojekte, Referate vor verschiedenen Gremien, Anfragen von Politikern mit dem Wunsch zur Stellungnahme zu verschiedenen Themen zeigen, dass die Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen weiter an Bedeutung gewonnen hat.

In der 3. Auflage wurden neben einigen Aktualisierungen insbesondere folgende Erweiterungen vorgenommen: Einbezug der neuen OECDPrinzipien zur Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen (2015), Ergänzung des Kapitels «Aufsicht und Controlling» mit konkreten Checklisten und Erfahrungen aus der Praxis, Mandatsbestätigung sowie Weiterentwicklung des Abschnitts «Eignerstrategie» auf der Grundlage von zahlreichen Praxisprojekten. Im Weiteren wurde der Umgang mit Interessenkonflikten (Unvereinbarkeit bzw. Ausstand) dargelegt und neue Kapitel zu den Themen öffentliches Beschaffungswesen, Compliance und Business Judgment Rule eingearbeitet.

Wir hoffen, dass auch die 3. Auflage unseres Buches zur Aus- und Weiterbildung von am Thema interessierten Personen beiträgt. Wir werden die Praxis weiterhin tatkräftig unterstützen und stehen auch in Zukunft für Fragen und die Umsetzung zur Verfügung.

16. April 2016 Prof. Dr. Kuno Schedler Prof. Dr. Roland Müller Dr. Roger W. Sonderegger

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 5

13.07.16 08:12

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 6

13.07.16 08:12

7

Vorwort zur 2. Auflage Mit Freude dürfen wir feststellen, dass unser Buch nicht nur von der Wissenschaft, sondern insbesondere auch von der Praxis gut aufgenommen worden ist und eine Lücke geschlossen hat.

Wir haben jedoch auch zur Kenntnis genommen, dass die Materie nicht leicht verständlich ist und viele Fragen aufwirft. Deshalb haben wir uns entschlossen, die vorliegende neue Auflage zu ergänzen, zu erweitern und mit konkreten Mustern zu versehen. Gleichzeitig haben wir auch den Titel prägnanter gefasst. Bei Ausbildungen während Projekten und in Seminaren erhielten wir viele hilfreiche Hinweise für Verbesserungen und Erweiterungen unseres Buches. Soweit möglich und zweckmässig haben wir auch diese eingearbeitet.

In der 2. Auflage wurden insbesondere folgende Erweiterungen vorgenommen: Public Corporate Governance in der Übersicht, Aufsicht und Controlling, Informationsfluss, Gruppen- und Konzernführung und Einsitznahme der Exekutive in der Strategischen Führungsebene. Auf vielfältigen Wunsch haben wir zudem konkrete Beispiele zu Eignerstrategie, SFE-Entschädigungsreglement und einen Raster zur Prüfung der Übernahme eines VR-Mandetes eingefügt (Abschnitt 11). Zudem wurde das Buch mit einem Sachregister ausgestattet, um es für die Praxisanwendung noch hilfreicher zu gestalten.

Wir hoffen, dass auch die 2. Auflage unseres Buches zur Aus- und Weiterbildung von Mitgliedern der Strategischen Führungsebene öffentlicher Unternehmen beiträgt und die Vorbereitung und Gestaltung öffentlicher Unternehmen unterstützt. Wir werden weiterhin die Praxis tatkräftig unterstützen und stehen auch in Zukunft für die praktische Umsetzung zur Verfügung.

20. Dezember 2012 Prof. Dr. Kuno Schedler Prof. Dr. Roland Müller Dr. Roger W. Sonderegger

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 7

13.07.16 08:12

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 8

13.07.16 08:12

9

Vorwort zur 1. Auflage Seit die öffentliche Hand Aufgaben ausgelagert, beschäftigen sich Bund, Kantone und Gemeinden mit der Frage der Steuerung und Kontrolle der Unternehmen, welche diese erbringen. Die Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen wird in diesem Werk umfassend mit dem mittlerweile eingeführten Begriff «Public Corporate Governance» behandelt. In der Praxis stellen sich diesbezüglich insbesondere Fragen, welche Aufgaben ausgelagert werden können, welche Rechtsform für diese Unternehmen gewählt werden soll und worauf bei der Steuerung und der Kontrolle zu achten ist. Relevanz erhalten die Fragen vor dem Hintergrund der Anzahl Beteiligungen. Avenir Suisse hat in der Studie von 2009 eruiert, dass die Kantone rund 1‘000 Beteiligungen an 600 Unternehmen halten (Meister 2009). Entscheidend sind dabei Vorgaben in einer klaren Eignerstrategie.

Sollen Exekutivmitglieder auch in der Strategischen Führungsebene Einsitz nehmen? Worauf ist bei der Besetzung dieses Strategischen Führungsgremiums zu achten und welche Instrumente sind beim Controlling anzuwenden? Bis heute fehlen konkrete Lösungsvorgaben und Checklisten, welche die Umsetzung in der Praxis erlauben.

Im vorliegenden Handbuch werden alle relevanten Fragen behandelt, die sich öffentlichen Körperschaften im Zusammenhang mit der Auslagerung von Aufgaben stellen.

Nach der Einführung ins Gesamtthema wird dargelegt, welche Aufgaben überhaupt aus der öffentlichen Hand herausgelöst und in einem separaten Unternehmen organisiert werden können. In der Folge wird erörtert, welche Rechtsformen zur Verfügung stehen und welche Vorund Nachteile zu berücksichtigen sind. Die Klärung der Eignerrolle wird sorgfältig erläutert und aufgezeigt, wie dieser Prozess zu gestalten ist.

Die Erbringung von Leistungen wird im Abschnitt zur Gewährleistung behandelt. Im Folgenden werden die Rolle und die Anforderungen der Strategischen Führungsebene behandelt. Sie ist für die strategische Entwicklung des Unternehmens verantwortlich und organisiert den operativen Betrieb.

Vom Konzept her ist jeder Abschnitt eigenständig und ermöglicht es, ein konkretes Thema nach einer kurzen theoretischen Einführung, mit klaren Hinweisen auf zu beachtende Aspekte und allfällige Stolpersteine bis hin zu Checklisten einzeln zu bearbeiten. Auf Grund der bisher durch

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 9

13.07.16 08:12

10

Vorwort zur 1. Auflage

die Autoren in der Praxis bearbeiteten Fälle werden mögliche Ergebnisse mittels Beispiele unterlegt.

Es ist unser Wunsch, dass das Buch sowohl den Mitgliedern der Strategischen Führungsebene als auch den Aufsichtsbehörden von öffentlichen Unternehmen eine echte Hilfe sein möge bei der Führung, Steuerung, Aufsicht und Kontrolle von öffentlichen Unternehmen.

3. Januar 2011 Prof. Dr. Kuno Schedler Prof. Dr. Roland Müller Dr. Roger W. Sonderegger

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 10

13.07.16 08:12

11

Inhaltsübersicht Vorwort zur 3. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5

Vorwort zur 2. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Vorwort zur 1. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

2 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3 Public Corporate Governance in der Übersicht . . . . . . . . . . . . . . . .

55

4 Auslagerung von Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

5 Rechtsformen für die Auslagerung und Unternehmensgründung . 77 6 Eignerrolle der öffentlichen Hand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111

7 Gewährleistung durch Leistungs­vereinbarung und Finanzierung .

141

8 Aufsicht und Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

157

9 Strategische Führungsebene: F­ unktion und Aufgaben . . . . . . . . . .

185

10 Strategische Führungsebene: ­Arbeit und Instrumente . . . . . . . . . .

219

11 Muster und Beispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

285

Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Quellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sachregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Die Autoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

309 309 310 311 316 318 323

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 11

13.07.16 08:12

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 12

13.07.16 08:12

13

Inhaltsverzeichnis Vorwort zur 3. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Vorwort zur 2. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Vorwort zur 1. Auflage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23 1.1 Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23 1.2 Zielsetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25 1.3 Methodisches Vorgehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26 1.4 Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26 1.4.1 Aufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27 1.4.2 Ausgliederung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27 1.4.3 Auslagerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27 1.4.4 Autonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28 1.4.5 Beteiligungscontrolling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28 1.4.6 Board of Directors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28 1.4.7 Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28 1.4.8 Corporate Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29 1.4.9 Eigner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29 1.4.10 Eignerstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29 1.4.11 Eignerziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29 1.4.12 Entpolitisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30 1.4.13 Gewährleistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30 1.4.14 Hoheitliche Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30 1.4.15 Konzessionsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30 1.4.16 Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung . . .

31 1.4.17 Öffentliches Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31 1.4.18 Operative Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31 1.4.19 Public Corporate Governance . . . . . . . . . . . . . . . . .

31 1.4.20 Public Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32 1.4.21 Staatliches Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32 1.4.22 Strategische Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32 1.4.23 Trägerstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32 1.4.24 Unternehmensstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32 1.5 Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.5.1 Thematische Abgrenzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.5.2 Führung einer Körperschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 13

13.07.16 08:12

14

Inhaltsverzeichnis

1.6 1.7 1.8

1.5.3 Start-up-Phase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.5.4 Führung in der Krise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.5.5 Konkret ausformulierte Muster . . . . . . . . . . . . . . . .

34 Zur Bedeutung von informellen Strukturen . . . . . . . . . . .

34 Die Bedeutung des Politischen in der Public Corporate Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35 Einfache Grundstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

2 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.2 Die Funktion des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.3 Gewährleistung, Leistung und Eigentum . . . . . . . . . . . . .

42 2.4 Corporate Goverance für öffentliche Unternehmen – Public Corporate Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44 2.5 Bedeutung und Nutzen der Public Corporate Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49 2.6 Perspektiven der Public Corporate Governance . . . . . . . .

52 3 Public Corporate Governance in der Übersicht . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 PCG für Unternehmen mit einer Mehrheitsbeteiligung . .

3.3 PCG für Unternehmen mit einer Minderheitsbeteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.1 Übersicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.2 Rechtliche Grundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.3 Aktionärbindungsvertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.4 Ziele der öffentlichen Hand . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.5 Weitere Elemente bezüglich Governance von Minderheitsbeteiligungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55 55 55 58 58 59 59 59 60

61 4 Auslagerung von Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1 Einführung und Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61 4.2 Schnelltest zur Prüfung der Auslagerung von Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66 4.3 Praxisbeispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68 4.3.1 Praxisbeispiel 1: Stadtwerk . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68 4.3.2 Praxisbeispiel 2: Grundbuchverwaltung . . . . . . . .

71 4.4 Phasen der Auslagerung von Organisationen . . . . . . . . . .

72 4.4.1 Ablauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72 4.4.2 Praxisbeispiel: Industrielle Werke Basel . . . . . . . . . 73 4.5 Folgeerscheinungen einer Auslagerung . . . . . . . . . . . . . . . 73

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 14

13.07.16 08:12

Inhaltsverzeichnis

4.6 4.7

15

4.5.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 4.5.2 Umgang mit den Mitarbeitenden . . . . . . . . . . . . . .

74 4.5.3 Zur Kommunikation im Prozess . . . . . . . . . . . . . . .

74 4.5.4 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74 Empfehlungen zu Auslagerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75 Checkliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

5 Rechtsformen für die Auslagerung und Unternehmensgründung . 77 5.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 5.2 Rechtsformen des öffentlichen und privaten Rechts möglich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 5.3 Besonderheiten von Rechtsformen des privaten Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 5.3.1 Privatrechtliche Aktiengesellschaft . . . . . . . . . . . . . 79 5.3.2 Gesellschaften mit beschränkter Haftung . . . . . . .

80 5.3.3 Genossenschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80 5.3.4 Vereine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81 5.4 Besonderheiten von Rechtsformen des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82 5.4.1 Öffentlich-rechtliche Körperschaften . . . . . . . . . . .

82 5.4.2 Öffentlich-rechtliche Anstalten . . . . . . . . . . . . . . . . 83 5.4.3 Spezialgesetzliche Aktiengesellschaften . . . . . . . .

84 5.4.4 Öffentlich-rechtliche Stiftungen . . . . . . . . . . . . . . .

85 5.5 Konkursmöglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86 5.5.1 Konkurs von Kantonen, Bezirken und Gemeinden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86 5.5.2 Konkurs von öffentlich-rechtlichen Anstalten des kantonalen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 5.5.3 Zusammenfassung der Erkenntnisse . . . . . . . . . . . 88 5.5.4 Bedeutungslosigkeit des Konkurses im öffentlichen Bereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 5.6 Wahl der geeigneten Rechtsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90 5.6.1 Empfehlungen des Bundesrates . . . . . . . . . . . . . . .

90 5.6.2 Wahl einer privatrechtlichen Rechtsform . . . . . . .

91 5.6.3 Wahl einer öffentlich-rechtlichen Rechtsform . . . . 93 5.6.4 Wahl einer spezialgesetzlichen Aktiengesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94 5.7 Kriterien für die Wahl der geeigneten Rechtsform . . . . . .

95 5.8 Praxisbeispiel: Bodensee-Arena AG, Kreuzlingen . . . . . .

95 5.9 Minderheitsbeteiligung der öffentlichen Hand . . . . . . . . . 97 5.9.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 15

13.07.16 08:12

16

Inhaltsverzeichnis

5.9.2 Grundlagen zu einem Aktionärbindungsvertrag . 97 5.10 Grundsätzliche Überlegungen zur Unternehmensgründung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5.10.1 Normierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5.10.2 Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 5.10.3 Statuten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 5.10.4 Organisationsreglement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 5.10.5 Patronatserklärungen und Bürgschaften . . . . . . . . 107 5.10.6 Empfehlungen zu Bürgschaften . . . . . . . . . . . . . . . 107 5.11 Checklisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

6 Eignerrolle der öffentlichen Hand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2 Rechte und Pflichten des Eigners . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3 Eignerstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3.1 Eignerziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3.2 Erarbeitung der Eignerstrategie . . . . . . . . . . . . . . .

6.3.3 Inhalte einer Eignerstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3.4 Abschluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3.5 Praxisbeispiel: Eignerstrategie einer Universität (Auszug) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3.6 Empfehlungen zur Erarbeitung von Eignerstrategien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4 Einsitznahme der Exekutive in der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4.1 Vor- und Nachteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4.2 Alternativen zum Einsitz in die Strategische Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4.3 Entscheidungsfindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4.4 Beispiele zur Konkretisierung der Thematik . . . . .

6.4.5 Sonderfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4.6 Empfehlungen zum Einsitz der Exekutive in der SFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5 Einsitznahme der Legislative in der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5.1 Vor- und Nachteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5.2 Entscheidungsfindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6 Eignerrolle in der Stiftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6.1 Trägerstrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6.2 Wahl des Stiftungsrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6.3 Aufgaben des Stiftungsrates . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 16

111 111 112 113 113 115 117 120 121 122 122 125 126 127 128 129 130 130 130 131 132 133 133 133

13.07.16 08:12

Inhaltsverzeichnis

6.7 6.8

6.9

Grundlagen zur Rechnungslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Steuerungsaufgaben und -möglichkeiten des Parlamentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.8.1 Steuerungsschienen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.8.2 Genehmigung der Eignerstrategie durch die Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Checkliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

134 135 136 137 138

7 Gewährleistung durch Leistungsvereinbarung und Finanzierung .

7.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2 Struktur der Leistungsvereinbarung . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2.1 Leistungen: Grundsätzliche Varianten . . . . . . . . . .

7.2.2 Die Inhalte einer Leistungsvereinbarung . . . . . . . .

7.2.3 Der Weg zur Leistungsvereinbarung . . . . . . . . . . .

7.2.4 Vorbereitung und grundsätzliche Überlegungen .

7.2.5 Meeting Strategische Führungsebene und Vertreter der öffentlichen Hand . . . . . . . . . . . . . . .

7.2.6 Klärung der Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2.7 Klärung einer allfälligen Ausschreibung . . . . . . . .

7.2.8 Ausarbeitung Entwurf der Leistungsvereinbarung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2.9 Genehmigung der Leistungsvereinbarung . . . . . .

7.3 Finanzierungsmodelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.1 Kostendeckungsmodelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.2 Globalbudget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3 Reine Leistungsfinanzierung: Fallpauschale . . . . .

7.3.4 Taxametermodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.5 Defizitdeckung als Sonderfall . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.6 Zusammenfassung und Ausblick . . . . . . . . . . . . . .

7.4 Checkliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

141 141 143 143 144 146 146

8 Aufsicht und Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1 Einführung und Begriffsklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2 Unterschiedliche Lösungen in der Praxis . . . . . . . . . . . . . .

8.3 Themen der Oberaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.3.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.3.2 Themen der parlamentarischen Oberaufsicht . . . .

8.4 Themen der Aufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.5 Instrumente für die Exekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.5.1 Übersicht über alle Beteiligungen: Beteiligungsspiegel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

157 157 159 160 160 161 163 164

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 17

17

146 146 146 147 147 148 148 149 150 152 153 154 155

164

13.07.16 08:12

18

Inhaltsverzeichnis

8.5.2 Datenblatt je Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.5.3 Raster für das Reporting je Unternehmung und Grundlage für ein Führungscockpit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.5.4 Themen der Aufsicht durch die Exekutive . . . . . .

8.5.5 Controlling-Gespräche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.6 Informationsfluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.6.1 Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.6.2 Die öffentliche Hand als Aktionär . . . . . . . . . . . . .

8.6.3 Delegation des Staates in die SFE . . . . . . . . . . . . . .

8.6.4 Grenzen des ManagementInformations-Systems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.6.5 Vorrecht des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.7 Gruppen- und Konzernführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.7.1 Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.7.2 Haftung aus erwecktem Konzernvertrauen . . . . .

8.7.3 Haftung als faktisches Organ . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.7.4 Lösungsansätze zur Führung einer Unternehmensgruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.8 Checklisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 Strategische Führungsebene: Funktion und Aufgaben . . . . . . . . . .

9.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2 Struktur der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . . . .

9.2.1 Grösse der SFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.2 Zusammensetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.3 Anforderungsprofil als Grundlage der Suche . . . .

9.2.4 Die Benennung der für die Suche verantwortlichen Personen / Nomination Committee . . . . . . . . . . . .

9.2.5 Wahl der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . .

9.2.6 Bildung von Ausschüssen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.7 Verhältnis zwischen Präsident SFE und Leiter OFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.8 Unvereinbarkeiten und Ausstand . . . . . . . . . . . . . .

9.2.9 Empfehlungen zur Besetzung der SFE . . . . . . . . . .

9.3 Aufgaben der Mitglieder der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.1 Zwingende Aufgaben der SFE-Mitglieder . . . . . . .

9.3.2 Weitere Aufgaben der SFE-Mitglieder . . . . . . . . . .

9.3.3 Oberleitung des Unternehmens . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.4 Organisation des Unternehmens . . . . . . . . . . . . . . .

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 18

165 166 167 168 170 170 170 171 172 172 173 173 175 176 178 180 185 185 186 186 187 188 190 191 193 193 194 197 197 197 198 198 200

13.07.16 08:12

Inhaltsverzeichnis

9.4

9.5

9.3.5 Finanzielle Führung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.6 Ernennung, Überwachung und Absetzung der Operativen Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.7 Geschäftsbericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.8 Gesellschafterversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.9 Anrufung des Richters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.10 Empfehlungen zu Offizialdelikten in der SFE . . . .

Verantwortlichkeit der Mitglieder der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.4.1 Ausstandspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.4.2 Verantwortlichkeit als Organe . . . . . . . . . . . . . . . .

9.4.3 Zivilrechtliche Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . .

9.4.4 Strafrechtliche Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . .

9.4.5 Besondere Haftungssituation bei öffentlichen Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.4.6 Administrative Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . .

9.4.7 Versicherungen für Organe von öffentlichrechtlichen Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Grundlagen für die Honorierung der Mitglieder der Strategischen Führungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.5.1 Einführung und Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.5.2 3-Stufen-Modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.5.3 Beurteilung der aktuellen Situation in öffentlichen Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.5.4 Entschädigung für Vertreter von Amtes wegen . .

9.5.5 Entschädigungsreglement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Strategische Führungsebene: Arbeit und Instrumente . . . . . . . . . .

10.1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.2 Instrumente für die Aufsicht in der SFE . . . . . . . . . . . . . . .

10.2.1 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.2.2 Sechs Schlüsselgrössen für gesunde öffentliche Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.2.3 Balanced Scorecard in öffentlichen Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3 Unternehmensstrategie in öffentlichen Unternehmen . . .

10.4 Risk Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.4.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.4.2 Gesetzliche Grundlagen des Risk Managements .

10.4.3 Begriffe und Entwicklung des Risk Managements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 19

19

200 201 202 202 202 203 203 203 204 204 207 208 209 210 212 212 213 215 216 217 219 219 219 219 221 223 224 229 229 229 231

13.07.16 08:12

20

Inhaltsverzeichnis

10.5

10.6

10.7

10.8

10.9 10.10

10.4.4 Notwendigkeit und Bedeutung des Risk Managements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.4.5 Organisation und Umsetzung des Risk Managements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.4.6 Angaben über die Durchführung einer Risikobeurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Grundsätze des öffentlichen Beschaffungswesens . . . . . .

10.5.1 Begriffsklärung und Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . .

10.5.2 Rechtliche Grundlagen des Submissionsrechts . . .

10.5.3 Anwendungsbereich / Geltungsbereich des Submissionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.5.4 Ablauf Vergabeverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.5.5 Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.5.6 Zusammenfassung und Empfehlung . . . . . . . . . . .

Compliance als strategische Führungsaufgabe . . . . . . . . .

10.6.1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.6.2 Guidelines zum Compliance Management System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rechtsvertretung in der SFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.7.1 Thematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.7.2 Beizug von Rechtsvertretern . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.7.3 Teilnahme von Rechtsvertretern an Sitzungen der SFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.7.4 Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Protokollführung in der SFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.8.1 Urkundeneigenschaft des Protokolls . . . . . . . . . . .

10.8.2 Formelle Gestaltung des Protokolls . . . . . . . . . . . .

10.8.3 Sprache und Inhalt des Protokolls . . . . . . . . . . . . .

10.8.4 Geheimhaltung und Einsichtsrecht . . . . . . . . . . . . .

10.8.5 Verteilung und Aufbewahrung . . . . . . . . . . . . . . . .

10.8.6 Anforderungen an den Protokollführer . . . . . . . . .

10.8.7 Materielle Anforderungen an Protokolle . . . . . . . .

Mandatsbestätigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Unternehmenskommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.10.1 Kommunikationsbeauftragter . . . . . . . . . . . . . . . .

10.10.2 Spielregeln für die reguläre Kommunikation . . .

10.10.3 Kommunikation in der Krise . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.10.4 Empfehlungen zur Unternehmenskommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.10.5 Spielregeln in der SFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.10.6 Stichentscheid des Präsidenten der SFE . . . . . . . .

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 20

236 239 245 247 247 247 249 250 255 256 257 257 259 260 260 260 261 261 261 261 262 262 262 263 263 267 273 274 274 274 275 275 275 277

13.07.16 08:12

Inhaltsverzeichnis

10.11 Verhältnis zur Operativen Führung . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.11.1 Klare Unabhängigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.11.2 Führungsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.12 Herausforderungen für Mitglieder der Strategischen Führungsebene in öffentlichen Unternehmen . . . . . . . . . .

10.13 Checklisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

277 277 278

11 Muster und Beispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.1 Eignerstrategie der Kantonalen Kommunikations AG . . .

11.2 Entschädigungsreglement (SFE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.3 Muster einer ausführlichen Ausstandsklausel . . . . . . . . . .

11.4 Mandatsbestätigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.5 Checkliste zur Vorprüfung der Übernahme eines SFE-Mandats in einem öffentlichen Unternehmen . . . . . .

11.6 PCG-Richtlinien der Stadt Gossau . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

285 285 290 294 295

Anhang Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Literatur- und Quellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sachregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Die Autoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 21

21

279 280

298 303 309 310 311 316 318 323

13.07.16 08:12

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 22

13.07.16 08:12

1

Einleitung

1.1

Problemstellung

23

Die Diskussionen um die Public Corporate Governance, die Führung, Steuerung und Aufsicht öffentlicher Unternehmen, haben Mitte der 1990er Jahre begonnen. Die IFAC (The International Federation of Accountants) legte 2001 Richtlinien für die Steuerung von öffentlichen Unternehmen vor (IFAC 2001). Auf der Basis der darauf folgenden Diskussionen verfasste die OECD 2006 Guidelines zur Corporate Governance von Unternehmen in Staatsbesitz (OECD 2006). Der Bundesrat legte in seinem Bericht 2006 dar, mit welchen Leitsätzen Unternehmen im Besitz des Bundes zu steuern sind (Schweiz. Bundesrat 2006). Deutschland und Liechtenstein beschritten einen anderen Weg, indem für die Thematik der Public Corporate Governance Codices erarbeitet und in Kraft gesetzt wurden. 2011 hat die EU zur Führung und Steuerung von öffentlichen Unternehmen 19 Empfehlungen definiert. Ein wichtiges Augenmerk wird dabei auf die Themen Transparenz (Empfehlung 3), Autonomie (Empfehlung 1), Steuerungsmodelle unter Einbezug der betroffenen Einheiten (Empfehlung 9) oder auch Verbesserung der Koordination (Empfehlung 18) gelegt (COST 2011). Im Jahr 2015 hat die OECD die Erfahrungen aus 10 Jahren Einsatz der Guidelines zum Anlass genommen, sie einer kritischen Analyse zu unterziehen. Im Herbst 2015 sind sie publiziert worden (OECD 2015) und stellen weiterhin Empfehlungen dar.

Kantone haben Anfang 2000 begonnen, die Thematik der Steuerung von öffentlichen Unternehmen anzugehen und mit Gesetzen und Weisungen zu regeln. Dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass alle Kantone zusammen rund 1000 Beteiligungen an 600 Unternehmen halten, welche gesamthaft einen Buchwert von über CHF 7 Mrd. darstellen (Meister 2009).

Bis Ende 2015 haben praktisch alle Kantone mittels Gesetz, Verordnung oder Richtlinien geregelt, wie mit den öffentlichen Unternehmen zu verfahren ist, oder haben Projekte dazu gestartet.

In der Praxis bereitet die Umsetzung der Leitsätze des Bundesrates aus seinem Bericht 2006 jedoch einige Mühe (Schweiz. Bundesrat 2006), wie auch der Bericht aus dem Jahr 2009 zeigt (Schweiz. Bundesrat 2009).

Die Problemstellung findet ihre Ursache darin, dass der moderne Staat auf Bundes-, Kantons- oder Gemeindeebene immer weniger alle Aufgaben selbst erfüllt und lediglich dafür sorgt, dass die Realisierung geschieht.

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 23

13.07.16 08:12

24

Einleitung

Basierend auf diesem Modell der Gewährleistung, ist neben der Sicherstellung der Erfüllung der ausgelagerten Aufgabe auf der Grundlage einer Leistungsvereinbarung klar festzulegen, was aus der Eignersicht (z. B. als Kapitalgeber) an übergeordneten Zielen zu erreichen ist bzw. welche Rahmenbedingungen einzuhalten sind. Zur Erhöhung der nötigen Transparenz bei der Aufsicht über öffentliche Unternehmen hat der Bund in einem Bundesgesetz die Grundlage geschaffen. In diesem Erlass wurden mehrere Gesetze angepasst mit der Zielsetzung, dass über die Ziele und die Zielerreichung im Parlament Bericht erstattet werden kann (Bund 2010).

Am 25. April 2012 legte dies der Bundesrat in der Kurzberichterstattung zur Erfüllung der strategischen Ziele der verselbständigten Einheiten des Bundes im Jahr 2011 fest und präsentierte, in welchem Umfang und auf welche Weise die Eignerziele erfüllt wurden (Bundesrat 2012). Seither findet die Berichterstattung über die Unternehmen des Bundes in diesem Rhythmus statt.

Auch die Regierung des Landes Liechtenstein hat in den vergangenen Jahren eine intensive Auseinandersetzung mit dem Thema geführt und Vorgaben zur Public Corporate Governance in Form eines Gesetzes in Kraft gesetzt (Land Liechtenstein 2009). Dieses Gesetz über die Steuerung und Überwachung öffentlicher Unternehmen sorgt als Rahmengesetz für Regelungen, welche für alle öffentlichen Unternehmen verbindlich sind. Die zweite Stufe stellen Spezialgesetze dar, in welchen die einzelnen öffentlichen Unternehmen im Detail strukturiert sind. Im Sommer 2012 hat das Land Liechtenstein als dritte Stufe im Sinne von «Soft Law» Empfehlungen zur Führung und Kontrolle von öffentlichen Unternehmen in Liechtenstein in Kraft gesetzt (Public Corporate Governance Code).

Darin werden zwei unterschiedliche Ansätze von Empfehlungen dargelegt. Zum einen diejenigen, welche im Sinne von «comply or explain» im Abweichungsfalle im Geschäftsbericht zu begründen sind. Zum anderen Abweichungen, bei denen keine Offenlegung erfolgen muss.

Auf der kommunalen Ebene ist in den vergangenen Jahren erkannt worden, dass die Public Corporate Governance von eigenen Beteiligungen dann eine Herausforderung darstellt, wenn in den Unternehmen Probleme entstehen bzw. entstanden sind. Im Rahmen der Studie von 2014 nahmen Stadtpräsidenten Stellung zu diesen Fragen. Mehrere Personen brachten die Hoffnung zum Ausdruck, dass die öffentlichen Unternehmen so gut geführt würden, dass keine Probleme entstehen (Sonderegger 2014, 12 ff.).

Die Auslagerung von Aufgaben soll nur dann erfolgen, wenn neben einer effektiven Aufgabenerfüllung insbesondere auch eine Effizienzsteigerung erreicht werden kann. Die knappen öffentlichen Mittel sollen so wirtschaftlich wie möglich eingesetzt werden. Eine weitere Heraus-

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 24

13.07.16 08:12

Zielsetzungen

25

forderung ist der Umgang mit dezentralisierter Verantwortung, welche im Rahmen der Sicherstellung der Aufgabenerfüllung an das Unternehmen übertragen wird. Wie kann in den Unternehmen, welche quasi «an der langen Leine» geführt werden, die Aufsicht sichergestellt werden?

Mitglieder von Verwaltungsräten haben als Mitglieder der Strategischen Führungsebene erkannt, dass sie Verantwortung tragen und damit auch zur Verantwortung gezogen werden können, wenn die Aufgabenerfüllung nicht vollständig und korrekt erfolgt.

Ein ganz wesentliches Element der Public Corporate Governance ist nach Ansicht der Autoren die Eignerstrategie (bzw. Trägerstrategie), falls es, wie z.B. bei Stiftungen nicht um direkte Eigner, sondern stattdessen öffentliche Institutionen als Träger handelt. Dieses neue Element hat sich in der Literatur weitgehend durchgesetzt und wird nicht nur in Liechtenstein, sondern auch in einer immer grösseren Zahl von Kantonen und Städten/Gemeinden zur Anwendung gebracht. Dennoch bestehen gewisse Vorbehalte, und es liegen Unklarheiten bezüglich Aufwand und Nutzen vor, was dieses Instrument anbelangt. Es lohnt sich jedoch mit Sicherheit, diese Art von Klarstellung von offenen Fragen zwischen öffentlicher Hand und Unternehmen zu prüfen und umzusetzen. Unterstützt wird diese Argumentation durch die neue Fassung der OECD-Richtlinien, indem eine «Owner Policy» für öffentliche Unternehmen gefordert wird (OECD 2015).

Im vorliegenden Handbuch werden diese und weitere Aspekte konkret thematisiert, wie etwa der Einfluss der Politik bei der Wahl des strategischen Gremiums, bei der Leistungserfüllung oder auch bei der Festlegung des Umfangs des Reportings.

1.2

Zielsetzungen

Mit dem vorliegenden Buch sollen folgende Zielsetzungen erreicht werden: 1. Theoretische Grundlagen der Public Corporate Governance aufzeigen.

2. Die Bedeutung der Public Corporate Governance für die öffentliche Hand und für Unternehmen klarstellen.

3. Bei der Entscheidungsfindung, bei der konkreten Umsetzung und der Führung eine Hilfestellung leisten.

4. Antworten auf offene Fragen im Zusammenhang mit der Thematik Public Corporate Governance geben.

5. Grundlagen für eine bessere Führung und Steuerung von öffentlichen Unternehmen einführen.

6. Zu wichtigen Themen mit konkreten Mustern und Checklisten Hinweise für die Umsetzung in der Praxis geben.

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 25

13.07.16 08:12

26

Einleitung

Das Buch richtet sich an Praktiker und Studierende, die sich mit der Gestaltung von Steuerungssystemen für öffentliche Unternehmen befassen.

Als Handbuch stiftet es einen Nutzen, indem es den Adressaten hilft, die Corporate Governance im öffentlichen Unternehmen besser zu verstehen und zu verbessern. Schliesslich soll damit: ■■ Die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der öffentlichen Leistungserbringung verbessert werden.

■■ Die demokratische Kontrolle über die öffentlichen Unternehmen gestärkt werden.

■■ Den Ansprüchen der Rechtsstaatlichkeit Genüge getan werden.

1.3

Methodisches Vorgehen

Das methodische Vorgehen der Autoren lässt sich wie folgt darlegen: 1. Auswertung der vorhandenen Literatur zum Thema Public Corporate Governance; 2. Analyse von Studien und Berichten; 3. Erarbeitung von konkreten Lösungsvorschlägen auf der Grundlage von Praxisproblemen (vgl. konkrete Beispiele im Kapitel 11).

Die unterschiedliche disziplinäre Herkunft der Autoren hat bei der Erarbeitung, Überarbeitung und Weiterführung des Buches immer wieder zu spannenden Diskussionen geführt. Es wurde deutlich, dass das Thema Public Corporate Governance für die Praxis nur dann hilfreich bearbeitet werden kann, wenn bewusst unterschiedliche Perspektiven eingenommen und eingebracht werden.

1.4

Begriffsbestimmungen

Nachstehend werden die wichtigsten Begriffe dieses Buches knapp klargestellt, damit in der Folge keine Unsicherheit besteht, was jeweils darunter zu verstehen ist.

Public Corporate Governance (PCG) ist ein interdisziplinäres Thema der Bereiche Recht, Betriebswirtschaft und Politikwissenschaft. Dabei werden zahlreiche Begrifflichkeiten jeweils unterschiedlich verstanden und interpretiert, weshalb in der Folge die wichtigsten Stichworte mit der verwendeten Definition dargelegt werden (alphabetische Reihenfolge).

Zur Vereinfachung des Textes und zur Verbesserung der Lesbarkeit wird auf die gleichzeitige Verwendung der männlichen und der weiblichen Form verzichtet.

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 26

13.07.16 08:12

Begriffsbestimmungen

1.4.1

27

Aufsicht

Unter Aufsicht im Bereich der PCG ist die Beobachtung und Kontrolle von öffentlichen Unternehmen zu verstehen. Ziel der Aufsicht ist die Prüfung der Umsetzung der Vorgaben durch die öffentliche Hand an das öffentliche Unternehmen. Ein Nebenzweck der Aufsicht ist die Gewährleistung von Compliance mit bestehender Regulierung und die Vermeidung von Schaden. Die Aufsicht kann hierarchisch unterteilt werden in Oberaufsicht, Aufsicht und unmittelbare Aufsicht.

1.4.2

Ausgliederung

Wird eine Einheit, welche bis heute die Aufgaben als Bestandteil z.B. der Verwaltung erbracht hat, in eine separate Organisation im Besitz des Staates übertragen und in diesem Zusammenhang allenfalls eine neue Rechtsform begründet, wird in der Literatur von einer Ausgliederung gesprochen (siehe Abbildung 1: Auslagerung und Ausgliederung (eigene Darstellung) 1.4.3

Auslagerung

Auslagerung bedeutet, dass Aufgaben, welche bislang durch eine staatliche Stelle erbracht werden, an eine Organisation oder ein Unternehmen übertragen werden, die im Besitz des Staates oder in anderem Besitz sein kann. Ob in diesem Zusammenhang eine Leistung selbst erbracht werden soll oder ob sie von einem Dritten eingekauft wird, wird als Make-or-buyEntscheidung im Rahmen dieses Buches nicht behandelt.

Auslagerung

Auslagerung von Aufgaben

Auslagerung in ein eigenes Unternehmen

Ausgliederung von Einheiten in ein eigenes Unternehmen

Auslagerung in ein drittes Unternehmen

Abbildung 1: Auslagerung und Ausgliederung (eigene Darstellung)

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 27

13.07.16 08:12

318

Anhang – Sachregister

Sachregister A

Abgrenzungen 33 Abgrenzungskriterium 78 Aktionärbindungsvertrag 59, 97 – Formen 97 – Inhalt 99 – Stimmrechtsbindung 100 Aktionäre – Informationsfluss 170 Ansow-Matrix 226 Anspruchsgruppe 53 Anstalt – selbständige öffentlichrechtliche 93 Auffangverantwortung 43 Aufgaben 57 Aufsicht 27, 57, 157 – direkte Aufsicht 57 – Themen 163 Aufsicht und Controlling 157 Ausgliederung 27, 41 Auslagerung 27 – Folgeerscheinungen 73 Auslagerung von Aufgaben 40 Ausschreibung 146 Ausstand 194, 294 Ausstandspflicht 203 Autonomie 28 – finanzielle 61 – organisatorische 61 – personelle 61 – unternehmerische 61

B

Balanced Scorecard 223 Begriffsbestimmungen 26, 118 Beirat – Politischer 129

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 318

Berichterstattung 166 Beschaffung 247 Besitzstandsgarantie 74 Beteiligungen 41, 160 Beteiligungscontrolling 28, 170 Beteiligungsspiegel 164 Beteiligungsstrategie 58 Board of Directors 28 Bodensee-Arena 95 Bürgschaften 107 Business Judgment Rule 272

C

CEO 239, 280, 316 Change Management 73 Compliance 257 Comply or explain 24 Controlling 28, 58, 157 – Gespräche 169 Corporate Governance 29 – Elemente 56

D

Daseinsfürsorge 42 Daseinsvorsorge 90 Datenblatt – Beteiligung 165 Delegation des Staates – SFE 172 Dienstleistungen – im marktlichen Umfeld 64 – mit Monopolcharakter 64

E

Effektivität 46, 67 Effizienz 46, 67 Eigenbetriebe 41 Eigentum 29, 42, 84, 113, 135 Eigner 29 – Pflichten 112 – Rechte 112

13.07.16 08:13

Anhang – Sachregister

Eignerrolle 44, 47, 73, 111 Eignerstrategie 29, 56, 112, 113 – Eignerziele 113 – finanzielle Autonomie 116 – Inhalte 117 – Leistungsautonomie 116 – organisatorische Autonomie 116 – Personalautonomie 116 – Stiftung 132 Eignerverantwortung 42 Eignerziele 29 Eingriffscharakter 64 Einheiten – unselbständig 55 Empfehlungen 75, 107, 114, 120, 122, 130, 159, 175, 197, 274, 315 Entpolitisierung 30 Entscheidungsprozesse 53 Erfüllungsformen 47 Erwecktes Konzernvertrauen – Haftung 175

F

Finanzierung 57, 141 Finanzierungsmodell – Fallpauschale 150 – Globalbudget 149 – Kostendeckungsmodelle 148 – Taxametermodell 152 Finanzierungsmodelle 148 Formen von Auslagerungen 63 Führung – Körperschaft 33 Führung als Gruppe – Dezentralisierung 178 – Mischform 179 – Zentralisierung 178 Führung als Konzern 175 Führungscockpit 166 Führungsprozess 277

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 319

319

G

Genossenschaft 80, 93 Gesellschaft mit beschränkter Haftung 80 Gesetz 103 Gesetzliche Grundlage 56 Gewährleistung 30, 42, 141 Gewährleistungsstaat 41, 42 Gewährleistungsverwaltung 41 GmbH 92 Good Governance 51 Grundlagen 39 Gruppen- und Konzernführung 173

H

Haftungsprävention 51 Hoheitliche Aufgaben 30

I

IFAC 23 Impact 69 Indikatoren 57 informelle Absprachen 35 Informelle Strukturen 34 Insolvenzerklärung 88 Interessenkonflikt 52

K

Kapital 42 Kommunikation 74, 228 Konkurs 86 – Bedeutungslosigkeit im öffentlichen Bereich 89, 203 – öffentlich-rechtliche Anstalt 88 Konzessionsvertrag 30 Krise 33 Kundennutzen 33, 228 – kaufentscheidende Kriterien 227

13.07.16 08:13

320

Anhang – Sachregister

Öffentliches Recht – Besonderheiten 82 Legalität 41 Öffentliches Unternehmen 31 Legislative – Einsitznahme in der SFE 130 Öffentlich-rechtliche Aktiengesellschaft 84, 94 – Genehmigung EignerstrateÖffentlich-rechtliche Körperschafgie 137 ten 82 – Steuerungsaufgaben 135 Operative Führungsebene 31, 58 – Steuerungsschienen 136 Optionen Legitimität 41 - aussengerichtet 226 Leistung 42 - innengerichtet 226 Leistungsauftrag 31 Organisationsreglement 105 Leistungstiefe 39 70 Output Leistungsvereinbarung 31, 43, 44, 47, 57, 108, 114, 119, 141, 144, 146, 155, 165, 219, 224, 300, 317 P Patronatserklärungen 107 – Erarbeitung 146 Privatrechtliche Aktiengesell– Finanzierungsmodelle 148 schaft 79, 91 – Genehmigung 147 Privatwirtschaft 37 – Inhalte 144 Protokoll – Varianten 143 – Anforderungen an den Protokollführer 263 M – Aufbewahrung 263 Make-or-Buy 228 – Einsichtsrecht 262 Mandatsbestätigung 272 – Empfehlungen 270 Mehrheitsbeteiligung 55 – formelle Gestaltung 262 Minderheitsbeteiligung 58, 59, 97 Protokollführer Ministerialaufgaben 64 - Personalunion 266 Mitarbeitende 74 Public Corporate Governance 31, Muster 34 39, 44 – Einfache Grundstruktur 37 O – Nutzen 49 Oberaufsicht 57 – Perspektiven 52 – Themen 160 Public Governance 32, 44 Öffentliche Aufgaben 55 Public Private Partnership 45 Öffentliche Hand – Aktionär 170 R Öffentliches Beschaffungswesen Rechnungslegung 134 – Grundsätze 247 Rechtsform 77 Öffentliches Interesse 45 – öffentlich-rechtliche Aktienge– betrieblich 46 sellschaft 84 – rechtlich 46

L

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 320

13.07.16 08:13

Anhang – Sachregister

– öffentlich-rechtliche Anstalt 83 – öffentlich-rechtliche Stiftung 85 – selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt 83 – spezialgesetzliche Aktiengesellschaft 84, 94 – unselbständige öffentlichrechtliche Anstalt 83 – Wahl 90 – Wahl einer öffentlich-rechtlichen 93 Regeln 35 Regulatormodell 45 Rendite 42 Rent-a-judge 64 Reporting – Ampelsystem 167 Risiko 42 Risk Management 229 – Bedeutung 235 – Begriffe und Entwicklung 231 – Begriffsbestimmungen 237 – ISO 31000 237 - Risk Assessment 243 - Strategie 244

S

Schlüsselgrössen 221 Schnelltest 66, 95 SFE – Aufgaben 198 – finanzielle Führung 200 – Oberleitung 198 – Verantwortlichkeit der Mitglieder 203 SFE-Mandat – Exekutivmitglied 130 Soft Law 24

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 321

321

Spezialgesetz 102 Staatliches Unternehmen 32 Stakeholder 42 Statuten 104 Steuerung 47 – demokratisch legitimiert 53 Stiftung – privatrechtliche 93 -selbständige öffentlich-rechtliche 94 Stiftungsrat – Aufgaben 133 Strategiecontrolling 200 Strategische Führungsebene 32, 33, 57 – Administrative Verantwortlichkeit 209 – Alternativen zum Einsitz 126 – Anforderungsprofil 188 – Aufgaben 197 – Bildung von Ausschüssen 193 – Einsitz der Exekutive 37, 122 – Entscheidungsfindung zum Einsitz der Exekutive 127 - Grösse 186 – Herausforderungen für Mitglieder 278 – Honorierung 212 - Instrumente für die Aufsicht 219 – Nachteile des Einsitzes der Exekutive 126 – Nachteile des Einsitzes der Legislative 130 – Organversicherungen 209, 210 – Rechtsvertretung 260 – Spielregeln zur Zusammenarbeit 274 – Stichentscheid des Präsiden-

13.07.16 08:13

322

Anhang – Sachregister

Unternehmenskommuniten 276 kation 273 – Strafrechtliche Verantwortlich– Kommunikationskeit 207 beauftragter 273 – Verhältnis zur operativen Füh– Krise 274 rung 276 – Spielregeln 273 – Vorteile des Einsitzes der ExeUnternehmensstrategie 32, 224 kutive 125 - Vorteile des Einsitzes der Le- Grundstrategie 227 gislative 130 – Situationsanalyse 225 – Wahl 191 - strategische Optionen 226 – Zivilrechtliche VerantwortlichV keit 205 Verein 81, 93 – Zusammensetzung 187 Verteilung 263 Submissionsrecht Vertrag 43 – Anwendungsbereich 249 – Einladungsverfahren 254 W – Freihändiges Verfahren 254 Wirksamkeit 41 – Grundlagen 247 Wirtschaftlichkeit 41 – offenes Verfahren 252 Wohlfahrtsstaat 39, 41 – Rechtsschutz 255 – selektives Verfahren 253 Z – Vergabeverfahren 250 Zwangsvollstreckung 86

T

Trägerstrategie 32, 132, 300 Transparenz 62, 119

U

Unternehmen 55 Unternehmensgründung – Normierung 102

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 322

13.07.16 08:13

Anhang – Die Autoren

323

Die Autoren Kuno Schedler, Prof. Dr. oec. (1961) ist seit 1996 Professor für Public Management an der Universität St. Gallen und Direktor am Institut für Systemisches Management und Public Governance (IMP-HSG).

Er ist Verfasser zahlreicher Beiträge zum Public Management, Mitglied verschiedener Editorial Boards und Begründer des International Public Management Network, eines weltumspannenden Forscher-Netzwerks. Im Weiteren ist er Verwaltungsratspräsident der Schweizer Paraplegiker-Forschung AG und Stiftungsrat der Schweizer Paraplegiker-Stiftung.

Roland Müller, Prof. Dr. iur. (1956) ist als Rechtsanwalt und öffentlicher Notar in der Kanzlei ME Advocat Rechtsanwälte in Staad/SG tätig. Daneben hat er verschiedene Mandate als Mitglied und Präsident von Verwaltungsräten. Seit 2001 ist er Lehrbeauftragter und nach der Habilitation Titularprofessor für Privat- und Wirtschaftsrecht sowie Luftrecht an der Universität St. Gallen. Beim HSG-Center for Corporate Governance ist er Seniorpartner für Compliance und Risk Management. Vom Land Liechtenstein wurde er ab 2007 als Experte für Public Corporate Governance eingesetzt zur Erarbeitung eines Berichts und eines Gesetzesentwurfs zur Steuerung und Überwachung von öffentlichen Unternehmen.

Roger W. Sonderegger, Dr. oec. HSG (1959) arbeitet als selbständiger Unternehmensberater im eigenen Unternehmen und begleitet öffentliche Unternehmen, Gemeinden und Kantone in der strategischen Ausrichtung, politischen Steuerung, Marktausrichtung, Organisationsentwicklung und bei Fusionen. Er begleitet und berät mehrere Verwaltungsräte von öffentlichen Körperschaften und Unternehmen. Am Institut für Systemisches Management und Public Governance (IMP-HSG) ist er Dozent und verantwortlicher Projektleiter für Public Corporate Governance.

PM Schedler et al, Fuehrung, Steuerung und Aufsicht 3A_16.indd 323

13.07.16 08:13