Comentarios Medio Ambiente - Junio 2019

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MEDIO AMBIENTE INFORME Posibilidad de tramitación simultánea del procedimiento de evaluación ambiental estratégica simplificada con el procedimiento de aprobación del planeamiento de desarrollo o de innovaciones del Plan General (art. 40.6 Ley 7/2007, 9 de julio, de GICA) Por Álvaro J. García-Cabrera Mata

Álvaro J. García-Cabrera Mata es abogado de GVA Gómez-Villares & Atencia, licenciado en Derecho por la Universidad de Granada en1976.

Pertenece al Ilustre Colegio de Abogados de Granada desde 1978 y al de Málaga desde 1980.

García-Cabrera es abogado especialista en Derecho Administrativo y Urbanismo, habiendo realizado diversos cursos sobre dichas materias e impartido otros como ponente en cursos o jornadas organizados por el Colegio de Abogados de Málaga, el de Granada o la Universidad Internacional de Andalucía (UNIA), entre otros.

Socio fundador en el año 2005 del despacho García-Cabrera Asesores en Urbanismo, en septiembre de 2018 se integra en GVA Gómez-Villares & Atencia como Asociado y Director del Departamento de Derecho Urbanístico Medioambiental y de Aguas.

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MEDIO AMBIENTE < RESUMEN > LA Ley 7/2007, de 9 de julio (en adelante GICA), regula con escasa precisión el procedimiento al que debe someterse el instrumento de planeamiento sometido a evaluación ambiental estratégica simplificada, con la consecuencia de que surgen dudas en los ayuntamientos acerca de dos cuestiones; el momento en el que puede iniciarse la tramitación del plan (debido a que aquélla norma legal crea una “resolución de admisión” por el órgano ambiental, desconocida en la legislación estatal), y sobre la documentación ambiental necesaria que debe ser tenida en cuenta antes de que se adopte el acuerdo municipal de aprobación inicial del plan, considerando como tal el “informe ambiental estratégico” que culmina el pronunciamiento del órgano ambiental. La consecuencia de todo esto es que se considera que no puede darse una tramitación simultánea del procedimiento ambiental con el urbanístico, sino que éste último se debe iniciar concluido el primero. El objeto de este trabajo consiste en analizar si es posible o, si es preceptiva, la tramitación simultánea de ambos procedimientos.

<1> LA evaluación ambiental estratégica es un proceso que “tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible (…)”, art. 1 Directiva 2001/42/CE. Dentro de este marco tiene sentido que el procedimiento en el que se analizan los aspectos ambientales, que pueden resultar afectados por los planes y programas, esté sujeto a los principios que menciona el art. 2 de la Ley 21/2013 de 9 de diciembre, entre los que destacan, a los efectos ahora analizados, el de protección y mejora del medio ambiente, el de precaución y acción cautelar, así como el de integración de los aspectos ambientales en la toma de decisiones.

Por eso este tipo de evaluación “constituye un instrumento importante para la integración de consideraciones medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas que puedan tener repercusiones significativas negativas sobre el medio ambiente (…)” considerando (4) de la Directiva. Este motivo justifica asimismo que la sujeción al procedimiento de evaluación correspondiente resulta ser una obligación legal y que carezcan de validez “los 2

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MEDIO AMBIENTE actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas o proyectos, que estando incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley no se hayan sometido a evaluación ambiental, sin perjuicio de las sanciones que, en su caso puedan corresponder”, art. 9 Ley 21/2013.

<2> A los fines expresados, tanto la Directiva como la Ley 21/2013 regulan un proceso de evaluación que atiende más a los aspectos sustantivos de la evaluación que a los trámites en sí mismos considerados. En efecto, esta preocupación por los aspectos sustantivos frente a los meramente procedimentales puede apreciarse (i) a la hora de describir el contenido material de los documentos ambientales (documento inicial estratégico, estudio ambiental estratégico, documento ambiental estratégico), (ii) por la regulación de las consultas a las Administraciones públicas afectadas o concernidas, así como a las personas interesadas, (iii) por el análisis técnico del expediente o (iv) por el contenido de las resoluciones (declaraciones o informes) del órgano ambiental.

El hecho de que se preste una decisiva atención a estos aspectos sustantivos (que tiene por objeto según se ha expresado la protección del medio ambiente y la integración de los aspectos ambientales en la preparación y aprobación de planes y programas) no significa, sin embargo, que omita las necesarias referencias a las cuestiones procedimentales, solo que tales referencias se remiten a una serie consecutiva de fases, que obligadamente deben ser atendidas, pero sin una detallada regulación de los trámites por la razón de que esta legislación marco no es una simple norma de procedimiento administrativo y porque la condición de regulación básica estatal puede y debe ser complementada con la legislación de desarrollo que compete a las comunidades autónomas.

<3> PUES bien, en este orden de cosas entra en juego la Ley 7/2007 de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, cuyo art. 40 (en la redacción dada por la Ley 3/2015, de 29 de diciembre) regula la tramitación de la evaluación ambiental en relación con los instrumentos de planeamiento urbanístico.

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MEDIO AMBIENTE Su apartado 5 contempla la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico que requieran evaluación ambiental estratégica ordinaria. Y aquí, siguiendo los preceptos de la legislación estatal, articula las particularidades del procedimiento ambiental con el de aprobación de los planes de la legislación andaluza. Así, una vez elaborado el documento de alcance (epígrafe d) y consecuentemente formulado el estudio ambiental estratégico y la versión preliminar del plan (epígrafe e), esa documentación es objeto de aprobación inicial por la Administración urbanística (epígrafe f) y sometida a información pública, fase de consultas y requerimiento de informes.

A su vez, como consecuencia de las alegaciones deducidas durante la información pública, de la respuesta a las consultas o al contenido de los informes requeridos (epígrafe g), el promotor debe adaptar el estudio ambiental estratégico y con ello el plan, elaborando una propuesta final del mismo (epígrafe i), que será objeto de una aprobación provisional.

Es decir, que la GICA contempla una tramitación simultánea de ambos procedimientos. Simultaneidad o tramitación conjunta que es conforme con el principio de integración de los aspectos ambientales en el planeamiento (toda vez que la componente ambiental se incardina en la fase de preparación del plan y siempre antes de su aprobación) con los principios de racionalización y simplificación, y ajustada a derecho en la medida que la Administración autónoma es competente para el desarrollo de la legislación básica estatal en relación con aquellas otras materias en la que ostente competencia exclusiva.

<4> EL análisis del aspecto que tratamos necesita tener en cuenta la Sentencia del Tribunal Constitucional 53/2017 de 11 de mayo, sobre la constitucionalidad de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental. La cuestión de constitucionalidad se plantea en los siguientes términos: 7. La Generalitat impugna, por razones similares, los artículos 18, 29, 39 y 45, que regulan la solicitud de inicio de los distintos procedimientos de evaluación ambiental (la evaluación ambiental estratégica ordinaria, la evaluación ambiental estratégica simplificada, la evaluación de impacto ambiental ordinaria y la evaluación de impacto ambiental simplificada, respectivamente). Sin que sea necesario reproducir el texto íntegro de estos preceptos, baste aquí advertir, en primer lugar, que en todos ellos se dispone que el promotor ha de presentar ante

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MEDIO AMBIENTE el órgano sustantivo la solicitud de inicio del procedimiento de adopción o aprobación del plan o programa, o de autorización del proyecto, acompañada de la documentación establecida en los mismos para cada procedimiento, y, en relación con la que se exige, que contenga «al menos» la información que se enumera en el apartado primero de dichos artículos. También establecen aquellos la comprobación por el órgano sustantivo de la documentación y la remisión al órgano ambiental de la solicitud acompañada de dicha documentación. Se regulan, asimismo, las razones para resolver su inadmisión por el órgano ambiental, previa audiencia al promotor y traslado de la información al órgano sustantivo. Se precisa, por último, que la resolución de inadmisión debe ser motivada y que, frente a la misma, podrán interponerse, en su caso, los recursos legalmente procedentes en vía administrativa y judicial.

El Letrado autonómico reitera que tales preceptos describen un trámite pormenorizado y «fijan con precisión exacta y cerrada» un iter procedimental que excede el establecimiento de unos principios ordenadores en materia de evaluación ambiental y que imponen como básica una regulación que es puramente de gestión y ejecución, vaciando así la competencia de la Generalitat en materia de medio ambiente; ello con la salvedad del apartado segundo de estos cuatro artículos, que establece un trámite relativo a la enmienda y mejora de la solicitud, por cuanto estaba ya previsto por el artículo 71 de la entonces vigente Ley 30/1992 de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante LPC). Por su parte, el Abogado del Estado argumenta que las Comunidades Autónomas también siguen gozando aquí de un margen de actuación para el desarrollo de esta fase del procedimiento, estableciendo especialidades que respondan a las características y necesidades propias de su ordenamiento.

Al proyectar a estas disposiciones la doctrina ya expuesta sobre el alcance de lo básico en materia de medio ambiente, se constata lo siguiente: El apartado b) de este fundamento jurídico 7, sobre la competencia estatal y autonómica en relación con la documentación y procedimiento, declara: b) En relación con la documentación e información que ha de aportar el promotor en las solicitudes de evaluación ambiental, este Tribunal ha declarado que la regulación de los documentos que deben acompañar a ciertas solicitudes, como las de ayudas en materia de medio ambiente, se inscriben «en el ámbito de la competencia estatal del art. 149.1.23 CE», cuando tales documentos «de un lado, garantizan una homogeneidad sin duda necesaria en la tramitación... en todo el territorio nacional y, a la vez, permite a las Comunidades Autónomas atender a las especificidades de sus propias políticas en la medida en que se prevé que aquéllas regulen ciertos aspectos de los estudios que han de ser aportados por los solicitantes [apartados c) y d)]» (STC 126/2002, de 20 de mayo, FJ 10; reiterada en la STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 6 en relación con otro tipo de solicitudes en el ámbito de medio ambiente). Proyectando la doctrina expuesta sobre la presente controversia, los artículos 18 y 29 disponen en su apartado primero que las solicitudes se acompañarán del borrador del plan o programa y de un documento estratégico, que contendrá, «al menos», la información enumerada en dichos apartados. Esta información se configura expresamente como una exigencia

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MEDIO AMBIENTE esencial o de mínimos en todo el territorio, que las Comunidades Autónomas pueden desarrollar o completar. Por lo que se refiere a los documentos concretos que han de acompañar a dichas solicitudes, si bien dichos apartados no incluyen la fórmula de «al menos», no por ello se excluye que las Comunidades Autónomas puedan exigir en su normativa otros documentos adicionales a los previstos en dicho apartado. Lo mismo cabe afirmar respecto al apartado primero del artículo 39, que establece que la solicitud de inicio de la evaluación de impacto ambiental ordinaria deberá ir acompañada de una documentación «que constituirá el contenido mínimo del expediente de evaluación de impacto ambiental», de manera que las Comunidades Autónomas podrán exigir en su normativa documentos adicionales si lo consideran pertinente para adecuar dicha evaluación a la política ambiental que desarrollen en su territorio. Por lo que respecta al artículo 45, sobre la solicitud de inicio de la evaluación de impacto ambiental simplificada, no se establece una precisión similar a la prevista en el artículo 39, si bien esta disposición ha de interpretarse, igualmente, en el sentido de que no excluye que las Comunidades Autónomas puedan exigir en su normativa que el promotor aporte documentación e información adicional. En todos estos casos, las disposiciones que exigen que las solicitudes de evaluación vayan acompañadas de al menos dicha documentación e información han de considerarse como regulación necesaria para garantizar una homogeneidad mínima en la realización de la evaluación ambiental en todo el territorio nacional con independencia del lugar en que se lleve a cabo, al tiempo que no impide que las Comunidades Autónomas pueden requerir en su propia normativa la documentación o información adicional que consideren necesaria para atender a las especificidades de sus propias políticas.

A tenor de lo declarado por la STC el art. 40.5 GICA es conforme con el orden de distribución de competencias en tanto que la ley 21/2013 configura un mínimo, pero no excluye el dictado de normas adicionales de las comunidades autónomas para “desarrollar o completar” la legislación básica.

<5> EL apartado 6 del art. 40 GICA se refiere a la tramitación del instrumento de planeamiento que requiera evaluación ambiental estratégica simplificada. En este caso su regulación se limita a describir las sucesivas fases (inicio, admisión a trámite, consultas y formulación del informe ambiental estratégico), pero al contrario del apartado 5, no contiene referencia a la simultaneidad de los trámites de aprobación inicial o provisional del instrumento de planeamiento en conjunción con la tramitación propiamente ambiental.

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MEDIO AMBIENTE ¿Significa esta falta de regulación que no cabe la tramitación simultánea en la evaluación estratégica simplificada? Estimo que esta ausencia de regulación no puede ser entendida como proscripción de la tramitación simultánea regulada en el apartado 5. Ello es así porque sería un sinsentido admitir que el silencio equivalga una prohibición y, sobre todo, porque habiendo establecido el artículo 40.5 una articulación entre ambos procedimientos en la forma indicada, no sería dable negar la simultaneidad en la tramitación de los procedimientos ambientales y urbanísticos en el caso de la evaluación estratégica simplificada, que evalúa planes o innovaciones con menor efecto significativo sobre el medio ambiente.

Pero es que, además, los principios de racionalización, simplificación y concertación de los procedimientos de evaluación ambiental (art. 2.e Ley 21/2013) saltarían por los aires si se entendiera que no es posible la tramitación simultánea del procedimiento ambiental y del urbanístico. Obsérvese que el apartado b) de la STC transcrita, en relación con el art. 45 de la Ley (evaluación de impacto ambiental simplificada ) y en un supuesto parecido al que se analiza, donde dicho precepto no “establece una precisión similar a la prevista en el artículo 39”, no por ello deduce una limitación de competencias sino justamente lo contrario, aplicar a ese relativo vacío el mismo contenido del art.

39 (evaluación de impacto ambiental ordinaria) (“si bien esta disposición ha de interpretarse, igualmente, en el sentido de que no excluye que las Comunidades Autónomas puedan exigir en su normativa que el promotor aporte documentación e información adicional”).

De modo que, si el Tribunal Constitucional integra el vacío normativo acudiendo a la regulación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria, el mismo criterio interpretativo puede seguirse en la regulación de la evaluación estratégica que contempla la GICA en su art. 40, apartados 5 y 6.

Esta misma interpretación es la que se deduce del texto del apartado 6, “(..) y sin perjuicio de lo que corresponda en aplicación de la legislación territorial, urbanística y sectorial de aplicación (…)”, lo que implica una invocación o llamada expresa a esas normas y en concreto a la LOUA y por tanto a sus procedimientos de aprobación del planeamiento.

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MEDIO AMBIENTE <6> PERO es que, además de los argumentos expuestos en el apartado anterior favorables a la tramitación simultánea del procedimiento ambiental y urbanístico, hay dos razones fundamentales que imponen que esa tramitación debe ser simultánea obligadamente. a). De un lado el derecho de participación de los ciudadanos en materia de medio ambiente.

Este derecho está reconocido en el art. 2 de la Directiva 2001/42/CE de 27 de junio, con objeto de que el público tenga “la posibilidad real de expresar, en plazos adecuados, su opinión sobre el proyecto de plan o programa y sobre el informe medioambiental, antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo del plan o programa”. También en el art. 2.i) de la Ley 21/2013, en el artículo 5 del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobada por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, (“Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio y de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental …”) y asimismo en la Ley 27/2006, de 18 de julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

En la exposición de motivos de esta última norma puede leerse los siguiente: “El artículo 45 de la Constitución configura el medio ambiente como un bien jurídico de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos y cuya conservación es una obligación que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto. Todos tienen derecho a exigir a los poderes públicos que adopten las medidas necesarias para garantizar la adecuada protección del medio ambiente, para disfrutar del derecho a vivir en un medio ambiente sano (…) Para que los ciudadanos individual o colectivamente, puedan participar en esa tarea de protección de forma real y efectiva, resulta necesario disponer de los medios instrumentales adecuados, cobrando hoy especial significación la participación en el proceso de toma de decisiones públicas”.

Todas estas normas de Derecho interno son la consecuencia del art. 105 CE según el cual la Ley regulará “La audiencia de los ciudadanos (…) en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten”.

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MEDIO AMBIENTE b). De otro lado, el carácter necesariamente unitario del procedimiento legal de tramitación del plan o programa junto con el de evaluación ambiental.

Señalan los artículos 18 y 29 de la Ley 21/21013 que “Dentro del procedimiento sustantivo de adopción o aprobación del plan o programa el promotor presentará ante el órgano sustantivo, junto con la documentación exigida por la legislación sectorial, una solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica” ordinaria en un caso y simplificada en otro, que estará acompañada del “borrador del plan o programa” y del documento ambiental correspondiente.

Lo anterior, unido a que la evaluación ambiental es considerada por la Ley como “procedimiento administrativo instrumental” respecto del de aprobación o de adopción de planes y programas, lleva necesariamente a una tramitación conjunta y en consecuencia simultánea del plan con su evaluación ambiental.

De acuerdo con los preceptos citados, habida cuenta que la evaluación ambiental no se desarrolla en un procedimiento propio e independiente, sino que se integra dentro del procedimiento de aprobación del plan o programa, la única manera de posibilitar el derecho real y efectivo de los ciudadanos de participar en la toma de decisiones consiste en comparecer en el trámite de información pública tras la aprobación inicial del plan, examinando las actuaciones y formulando las alegaciones que estime pertinente. De modo que también en el caso de la evaluación ambiental estratégica simplificada y pese al silencio del art. 40.6 GICA, resulta obligada la tramitación conjunta de ambos de ambos documentos en el seno de un mismo procedimiento. Si no fuere así, la apertura de un trámite de información pública posterior al dictado del informe ambiental estratégico por el órgano ambiental constituiría un supuesto de nulidad absoluta porque supondría hurtar a los ciudadanos un derecho reconocido por Ley.

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MEDIO AMBIENTE <7> LA ley 21/2013 de 9 de diciembre señala en sus artículos 18 y 29 que, junto a la solicitud de inicio de procedimiento de evaluación estratégica, el promotor debe presentar ante el órgano sustantivo un documento ambiental y “un borrador del plan o programa”.

La expresión “borrador” no determina necesariamente la naturaleza del documento de planeamiento de que se trate y ello por cuanto en un estado autonómico, en el que la Constitución otorga a las Autonomías un poder originario y les reconoce competencias exclusivas (art. 148 CE) y de desarrollo de la legislación básica, el legislador estatal no puede determinar la forma de ejercicio de tales competencias por las comunidades autónomas. Es por este motivo por el que utiliza expresiones genéricas como en este caso, con objeto de evitar una interferencia en el ejercicio de las competencias de las que está apoderada la Administración autónoma para la regulación y ejecución de la materia de que se trata.

De otro lado, es perfectamente acomodado a la ratio del procedimiento de evaluación estratégica ordinaria la previsión de que el instrumento de planeamiento que se presenta con la solicitud adopte la forma y contenido de “borrador”. Esto es así porque en este procedimiento existen dos primeras fases que concluyen con el “documento de alcance”, que el art. 5.1.c) define como el “pronunciamiento del órgano ambiental dirigido al promotor que tiene por objeto delimitar sobre el contenido, la amplitud, nivel de detalle y grado de especificación que debe tener el estudio ambiental estratégico y el estudio de impacto ambiental”.

En este tipo de evaluación, para garantizar la efectividad del principio de integración, es preceptivo que el órgano ambiental predetermine el contenido del estudio ambiental estratégico. Consecuentemente, el documento urbanístico inicial que se presenta junto a la solicitud no necesita constituir un plan acabado en el sentido propio de la palabra, sino un borrador o avance. Será más tarde, una vez formulado el documento de alcance, cuando el promotor deberá elaborar la versión preliminar del plan que será objeto de aprobación inicial y que, por tanto, debe revestir la forma y contenido que la LOUA y el Reglamento de Planeamiento exigen a cada figura de planeamiento.

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LA expresión “borrador” referida en la GICA en el caso del procedimiento de evaluación simplificada no es acertada, en el sentido que estimamos que ha sido empleada de un modo acrítico y sin un análisis riguroso de la legislación urbanística.

En cualquier caso, la utilización de esta voz no impide que el promotor pueda presentar tanto un borrador como un plan acabado. Es más, estimamos que por razón de coherencia y legalidad debe presentar un plan completo.

En efecto, en el proceso de evaluación simplificada no existen las fases previas que concluyen con el documento de alcance, sino que directamente requiere la presentación del “documento ambiental estratégico” que debe revestir la información y contenido que describe el art. 29.1 Ley 21/2013. Es decir, el documento que describe y analiza los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente y que es objeto de análisis y valoración por parte del órgano ambiental en el proceso de evaluación. De modo que, tanto el legislador estatal como el autonómico, en su regulación del procedimiento de evaluación estratégica simplificada, prescinden de determinar con carácter previo en vía administrativa el contenido y alcance del estudio ambiental, porque es la propia Ley la que determina dicho contenido.

La razón de esta diferencia de tratamiento es sencilla; en la normalidad de los casos la evaluación estratégica ordinaria se aplica a “los instrumentos de planeamiento general” (art. 40.2.a) GICA) que el art. 7.1.a) LOUA identifica con el plan general de ordenación urbanística, el plan de ordenación intermunicipal y el plan de sectorización. Son estos instrumentos a los que el profesor García de Enterría (Lecciones de Derecho Urbanístico) llamaba “originarios” (“-en el sentido que su formación no requiere la preexistencia de ningún otro tipo de plan- y necesario -en el sentido que sin él no cabe el desarrollo pleno del sucesivo proceso de planeamiento y la realización, con base al mismo, de la actividad urbanizadora y edificatoria”).

En la medida que estos planes “originarios” (singularmente el plan General) son los únicos que tienen asignada la función de “clasificación” del suelo, y por tanto los que pueden determinar que un terreno en situación de suelo rural se incorpore al hecho urbano, son estos instrumentos los que establecen propiamente “el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental”, art. 6 Ley 21/2013. Y es por ello, 11

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MEDIO AMBIENTE por lo que son objeto de una especial atención desde el punto de vista ambiental, y por lo que se regula una fase previa consistente en la elaboración del documento de alcance con el contenido que le atribuye la legislación.

Tan es así y tan obvia es la diferencia de tratamiento, que no es exigible la tramitación de evaluación ambiental de los planes de desarrollo (planes parciales y especiales) “que desarrollen determinaciones de instrumentos de planeamiento general que hayan sido sometidos a evaluación ambiental estratégica” (art. 40.3 GICA).

Ocurre que, interinamente, en la medida que en Andalucía los planes generales aprobados antes de la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, de reforma de la GICA, han estado sometidos a evaluación de impacto ambiental y no a evaluación estratégica, la Consejería de Medio Ambiente exige que los planes de desarrollo de los planes generales en esta situación se sometan a evaluación ambiental estratégica simplificada.

Volviendo a la afirmación inicial; en la que decíamos que por razón de coherencia y legalidad el promotor debe presentar un plan completo y no un borrador, resulta que: a). La función del órgano ambiental al emitir el “informe ambiental estratégico” consiste en declarar “que el plan o programa debe someterse a una evaluación ambiental estratégica ordinaria”, art. 31.2.a) Ley 21/2013, o bien, “que el plan o programa no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente” (art. 31.2.b).

De modo que, desde un punto de vista estrictamente legal, el pronunciamiento del órgano ambiental se produce respecto de un plan, no un borrador de plan, y por tanto sobre un documento urbanístico elaborado con arreglo a las prescripciones legales que determinan su contenido. b). Esta forma de proceder es exactamente la misma o idéntica a la regulación del procedimiento de evaluación ordinaria, cuando después del documento de alcance el promotor elabora el estudio ambiental estratégico y el plan completo (art. 40.5.e) GICA), que es el objeto de tramitación y sobre los que se pronuncia la Declaración Ambiental Estratégica. c). Los dos epígrafes precedentes son expresión del mandato legal contenido en los artículos citados. Pero es que, además, a esa misma consecuencia se llega por un análisis de conjunto de la regulación legal. En efecto, si se tiene en cuenta el alcance de la resolución del órgano ambiental, es obvio que para pronunciarse debe conocer la ordenación pormenorizada y, por tanto, la que 12

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MEDIO AMBIENTE resulta del instrumento de planeamiento. No vale a estos efectos el “borrador” del plan, que solo sirve, en el supuesto de la evaluación estratégica ordinaria, para la elaboración del documento de alcance.

De modo que, con independencia de la defectuosa traducción de la GICA, lo relevante es que el instrumento de planeamiento que se somete a evaluación ambiental y sobre el que se pronuncia el órgano ambiental es siempre el plan, tanto en el supuesto de evaluación ordinaria como simplificada.

<9> CORRESPONDE analizar el momento de inicio de la tramitación del plan y del documento ambiental estratégico ante el órgano ambiental. Previamente a ello, el órgano sustantivo ha examinado la suficiencia de la documentación aportada por el promotor y la ha remitido al órgano ambiental para su sustanciación. a). Sobre este particular los arts. 18.4 y 29.4 Ley 21/2013 contienen una regla singular; que el órgano ambiental en el plazo de veinte días desde la recepción de la solicitud “podrá resolver sobre su inadmisión”, bien sea porque el plan es manifiestamente inviable desde el punto de vista ambiental o porque el documento ambiental no reúne condiciones de calidad suficientes.

Esta regla tiene dos características que deben ser reseñadas: La primera, que parece haberse contemplado en beneficio del promotor a fin de ahorrarle trámites y desembolsos respecto de una actuación que se presume irrealizable. Así cabe deducirlo de la exposición de motivos de la Ley 21/2013, según la cual este trámite “tiene como finalidad que los promotores conozcan, desde una fase muy preliminar del procedimiento, que existen fundadas razones para entender que el plan, programa o proyecto no podrá contar con una declaración ambiental favorable (…)”.

La segunda, que este trámite no es equivalente al de mejora o subsanación de la instancia que con carácter general recoge el art. 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, LPAC. En efecto, frente a la inadmisión meramente formal que implica el requerimiento de subsanación o mejora de la solicitud, los artículos 18.4 y 29.4 contemplan, en palabras de la exposición de motivos, “un trámite de 13

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MEDIO AMBIENTE inadmisión de carácter sustantivo o material” basado en razones fundadas de carácter material.

Las dos características hacen que “esta resolución de inadmisión declarada por el órgano ambiental afecta exclusivamente a la solicitud de inicio de la evaluación ambiental -tanto estratégica como de impacto, y tanto ordinaria como simplificada y se dicta sin perjuicio de lo que resuelva el órgano sustantivo, de conformidad con la legislación sectorial, sobre la solicitud de adopción, aprobación o autorización del plan, programa o proyecto”, según expresa la exposición de motivos.

En relación con esta fase inicial del procedimiento, los apartados 5.b) y 6.b) del art. 40 GICA señalan que en la tramitación deberá dictarse “resolución de admisión de la solicitud por el órgano ambiental, en el plazo de veinte días hábiles desde la recepción de la solicitud de inicio”. En cambio, la legislación básica del Estado en la misma fase del procedimiento dispone que “En el plazo de veinte días hábiles desde la recepción de la solicitud de inicio de la evaluación ambiental (ordinaria o simplificada), el órgano ambiental podrá resolver su inadmisión por algunas de las siguientes razones”, arts. 18.4 y 29.4 Ley 21/2013.

La circunstancia de que en un caso se aluda a resolución de “admisión” y en otro a “inadmisión” ha hecho que algunos operadores jurídicos estimen que, en el supuesto de evaluación estratégica simplificada, no es posible que se otorgue aprobación inicial al plan urbanístico hasta que efectivamente se dicte esa resolución de admisión y, en cambio, otros operadores que procedería entender admitido a trámite el procedimiento ambiental si en el plazo de 20 días no se ha pronunciado sobre la inadmisión, al ser éste un plazo preclusivo para adoptar esa resolución de acuerdo con las reglas comunes del procedimiento.

Esta disparidad de criterios no tendría relevancia alguna si en el plazo citado efectivamente se produjera una comunicación del órgano ambiental en un sentido u otro. Ocurre que la carga descomunal de expedientes de evaluación pendientes de tramitación produce una demora considerable de todos los plazos y, también, de la posible inadmisión. b). Se impone pues una valoración jurídica de la fecha de inicio del procedimiento de evaluación ambiental estratégica simplificada ante el órgano ambiental.

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MEDIO AMBIENTE i). De entrada, conviene adelantar que las resoluciones de admisión y de inadmisión son cosas distintas. La primera supone el inicio de oficio de un procedimiento en los casos contemplados en el art. 58 LPAC. La segunda, niega el inicio de un procedimiento, art. 88.5 LPAC. Así pues, si nos atenemos a la literalidad de las palabras empleadas existe una diferencia notable o una contradicción entre lo normado por el legislador estatal y el autonómico. ii). Pero a su vez, esta contradicción también está presente en el propio articulado de la GICA. En efecto, dispone el art. 40.1 que “la evaluación ambiental de los instrumentos de planeamiento urbanístico se realizará siguiendo los trámites y requisitos de la evaluación de los planes y programas previstos en la sección 4ª del título III de esta Ley, con las particularidades recogidas en los apartados siguientes, derivados de los preceptos de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía”. De modo que en materia de procedimiento (“trámites y requisitos”) se estará a lo dispuesto en sus artículos 36 a 39.

El art. 38.1, en el procedimiento de evaluación estratégica ordinaria, y el art.

39.1, en el de evaluación simplificada, reproducen literalmente art. 29.4 Ley 21/2013, acerca de la posibilidad de inadmisión de la solicitud. En estos preceptos de la GICA, que resultan de aplicación por la remisión efectuada, no se regula el supuesto de “resolución de admisión” que sin embargo sí está contenida en el art. 40, apartados 5 y 6 según se ha expuesto.

La redacción de estos apartados del art. 40 da a entender que la GICA utiliza las expresiones inadmisión o admisión en un mismo sentido. En efecto, el apartado 6 señala que “la tramitación de un instrumento de planeamiento urbanístico que requiera evaluación ambiental estratégica simplificada, a los efectos de esta ley y de acuerdo con el artículo 39 de la misma (…)”, de donde se sigue que el art. 40.6 no ha querido regular cosa distinta de lo dispuesto en el art. 39.

A su vez, el epígrafe b) del art. 40.6 se expresa en los siguientes términos: “Resolución de admisión de la solicitud por el órgano ambiental, en el plazo de veinte días desde la recepción de la solicitud de inicio”, es decir, que está tomando como referencia el art. 29.4 Ley 21/2013, que en su apartado 4 contempla el supuesto de inadmisión por las razones ya conocidas. iii). De modo y manera que la contradicción advertida (de la GICA con la ley estatal e internamente en la GICA) puede ser meramente aparente si como todo 15

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MEDIO AMBIENTE parece indicar las expresiones inadmisión y admisión que utiliza la GICA tienen el mismo significado.

No obstante, el planteamiento expuesto es el resultado de una interpretación y como tal susceptible de crítica y de ahí la necesidad de seguir profundizando en esta cuestión. c). Según art. 54 LPAC los procedimientos administrativos se inician de oficio o a solicitud de los interesados. En el primer caso requieren un “acuerdo” de iniciación (arts. 54 y 58), en tanto que los promovidos por los interesados se entienden iniciados desde la fecha que haya tenido entrada la solicitud en el registro del órgano competente (art. 21.3), salvo subsanación o mejora (art. 68), en cuyo caso se entienden iniciados una vez subsanada la instancia o mejorada la solicitud.

En la evaluación ambiental, que como consta tiene carácter de procedimiento administrativo instrumental, corresponde al órgano ambiental su resolución habida cuenta que es el órgano dotado de competencia por ley para ello. Y es justamente por esta razón, por tratarse del órgano competente, que la remisión por el órgano sustantivo del expediente incoado y su recepción determina la fecha de inicio del procedimiento de evaluación ambiental sin necesidad de que adopte acuerdo de iniciación. En coherencia con ello, no existe ningún precepto en la Ley 21/2013 que condicione el inicio del procedimiento a la adopción de acuerdo alguno. Es más, el simple hecho de que el órgano ambiental tenga la posibilidad de acordar si inadmisión (“podrá resolver su inadmisión”) evidencia que, si no hace uso de esa prerrogativa, el procedimiento se entiende iniciado en la fecha de recepción de la solicitud de “inicio de la evaluación ambiental”.

Así lo dice expresamente la ley de evaluación ambiental en su art. 17.2 “El órgano ambiental dispondrá de un plazo de tres meses desde la recepción de la solicitud de inicio (…)”. Y así también el art. 31.1 en relación con la evaluación estratégica simplificada: “el órgano ambiental formulará el informe ambiental estratégico en el plazo de cuatro meses debe la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos que debe acompañar”.

Por tanto, la regla es que el procedimiento de evaluación ambiental se inicia en la fecha de recepción de la solicitud formulada por el órgano sustantivo, salvo que el órgano ambiental hago uso de la facultad de inadmitir el expediente de que se trate. Razonablemente, en la medida que la resolución de inadmisión 16

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MEDIO AMBIENTE rechaza ad limine el plan por su manifiesta inviabilidad o rechaza la documentación presentada por sus deficiencias, no tiene sentido ni resulta acomodado a derecho que se otorgue aprobación inicial al instrumento de planeamiento antes del plazo de veinte días en el que puede ser inadmitida.

Consecuentemente, no puede darse al art. 40.5 y 40.6 una interpretación tal que resulte contraria a las reglas de procedimiento indicadas. d). Abundando más, aun cuando resulta innecesario, la exposición de motivos de la Ley 21/2013 señala que “la ley regula un trámite de inadmisión de carácter sustantivo o material, que tiene como finalidad que los promotores conozcan, desde una fase muy preliminar del procedimiento, que existen fundadas razones para entender que el plan, programa o proyecto no podrá contar con una declaración ambiental favorable, por razones ambientales, o cuando los estudios ambientales no reúnan las condiciones de calidad suficientes apreciadas, o cuando se hubiese inadmitido o se hubiere dictado una declaración ambiental desfavorable en un plan, programa o proyecto análogo al presentado”.

La STC 53/2017 de 11 de mayo, FJ 7, apartado c), declara la constitucionalidad del trámite de inadmisibilidad previsto en los arts. 18 y 29 ley 21/2013, en tanto el Estado ostenta competencia plena y exclusiva para la regulación del procedimiento administrativo común ex art. ex art. 149.1.23 CE. c) Por lo que se refiere a la regulación de la resolución de inadmisión a trámite de las solicitudes de evaluación de impacto, que se recoge en el apartado cuarto de estos artículos, estas disposiciones tienen como finalidad, como declara el preámbulo de la Ley 21/2013, «que los promotores conozcan, desde una fase muy preliminar del procedimiento, que existen fundadas razones para entender que el plan, programa o proyecto no podrá contar con una declaración ambiental favorable, por razones ambientales, o cuando los estudios ambientales no reúnen condiciones de calidad suficientes apreciadas, o cuando se hubiese inadmitido o se hubiere dictado una declaración ambiental desfavorable en un plan, programa o proyecto análogo al presentado». Su contenido es conforme con el sistema de distribución de competencias constitucional si se interpreta en el sentido de que establecen unas causas sustantivas mínimas en las que procede declarar dicha inadmisibilidad, sin que excluya la posibilidad de que las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus competencias, puedan adoptar normas de desarrollo al respecto o, en su caso, recoger otros supuestos de inadmisión adicionales en aras de la protección del medio ambiente.

Declarada la constitucionalidad del supuesto de inadmisión, y admitida la posibilidad de las comunidades autónomas de recoger otros supuestos de inadmisibilidad (que la GICA no ha regulado), en ningún caso es conforme a 17

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MEDIO AMBIENTE Derecho que la legislación autonómica pueda establecer una regla de procedimiento (“resolución de admisión a trámite”) porque infringiría la competencia plena y exclusiva del Estado en materia de procedimiento administrativo y porque contravendría la legislación estatal de medio ambiente cuya legalidad ha confirmado el Tribunal Constitucional.

< CONCLUSIONES > Primera. La conclusión que se deduce de lo expuesto es nítida; en el supuesto de evaluación ambiental estratégica simplificada debe tramitarse simultáneamente el procedimiento ambiental con el procedimiento de aprobación del planeamiento urbanístico, del mismo modo que en el supuesto de evaluación ambiental estratégica ordinaria, siempre que junto con el documento ambiental se presente el documento completo del instrumento urbanístico de que se trate.

Segunda. La fecha de inicio de la tramitación del procedimiento de evaluación ambiental es la de recepción por el órgano ambiental de la solicitud de inicio formulada por el órgano sustantivo acompañada de la documentación exigible, salvo que dentro del plazo de veinte días desde la recepción de la solicitud el órgano ambiental se haya pronunciado resolviendo su inadmisión.

Tercera. El inicio de la tramitación del procedimiento urbanístico de aprobación del plan razonablemente debe ser posterior al transcurso del plazo de veinte días desde la recepción de la documentación por el órgano ambiental, habida cuenta que este plazo es el que dispone la Administración ambiental para pronunciarse sobre la inadmisión de la evaluación ambiental.

Álvaro J. García-Cabrera Mata Abogado GVA Gómez-Villares & Atencia 18