《明日大嶼對香港的公共財政危機》 Greenpeace 綠色和平 |香港辦公室

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明日大嶼對香港的 公共財政危機

關焯照教授

冠域商業及經濟研究中心主任

雷照盛博士

冠域商業及經濟中心研究員

2023年3月出版

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⽬錄 ∙ 1. 導論 3 ∙ 2. 人口老化與經濟增長的關係 9 ∙ 3. 勞動人口萎縮與結構性財赤 21 ∙ 4. 總結 48 ∙ 5. 附錄 49 3

第一章 導論

香港人口急速老化已是不爭事實。根據政府統計處最近公佈的

2022年度年底人口統計結果,65歲或以上人口佔本地總人口比率

升至21.3%,明顯較10年前該比率只是13.7%高得多 (圖1.1)。至

於20歲以下的人口比率則由2012年的17.6%下降至2022年的14.2% (圖1.2)。另外,按2021年人口普查結果,本地人口年齡中位數已

升至46.3歲,高於10年前同樣調查的41.7歲 (圖1.3)。從人口年

齡結構來看,這種「老多嫩少」的現象將會越來越嚴重,最終只

會為香港經濟和社會發展帶來⼤量問題。

最近政府統計處公佈《香港人口推算2020-2069》,結果指出香港

人口將在2041年見頂 (圖1.4),而勞動人口則在2019-2022年期間

達至高峯 (圖1.5)。但香港在2020-2022年爆發移民潮,令人口和

勞工供應出現萎縮。究竟這情況會否持續?時間會給予答案。然 而,一旦人口和勞工供應下降趨勢未能在短時間內逆轉,未來香 港經濟肯定會面對龐大逆風,對公共財政來說,也必定會造成一 場災難。

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財政司司長陳茂波於3月22日發表的《財政預算案 2023-24》,聲

稱2023年香港經濟會強勁復蘇,本地生產總值實質增長將達至介 乎3.5至5.5%,財爺更形容在這段時間內將實現「追趕式增長」,

預計經濟於2024至2027年達至每年平均增3.7%

,高於疫情前10年

的平均增長2.8%。誠然,特區政府對未來5年經濟增長抱有極大信

心,但如果考慮到人口和勞動供應從結構上出現下降的問題,從 這方面看來,香港經濟出現「追趕式增長」的機會似乎不太高, 特別是美國通脹高踞不下,假如市場沒有所謂「黑天鵝」事件,

聯儲局似乎會繼續維持加息步伐一段時間來控制需求,意圖壓下 通脹,但代價必然是令美國經濟陷入衰退。美國作為全球第一經 濟體,一旦衰退,香港這個開放型經濟體亦會受到影響。 由於香港人口不斷老化和出現較預期快的勞動人口萎縮,香港長 期經濟增長無可避免亦會受壓,這會為公共財政帶來衝擊,特別 是在未來幾年基建開支龐大,特區政府面對的財政壓力絕對不 少。假若特區政府未能保持香港公共財政的穩健性,聯繫匯率有 很大機會受到影響,最後,香港經濟更可能成為犧牲品。

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圖1.1 圖1.2 6
圖1.3 圖1.4 7

本研究報告會深入探討由特區政府提出的所謂「香港經濟在未來 幾年會出現追趕式增長」的可能性,特別是本地勞動人口在過去3 年明顯減少,香港政府能否仍能創造出所謂的追趕式增長肯定是

一個值得探討的課題。此外,在人口老化和勞工供應明顯減少、 香港長遠經濟增長將持續受壓的巨大挑戰下,我們更應認真看待 這對公共財政的健康會造成何等規模的負面影響。其中,本研究

報告會特別審視成本至少5,800億元的「明日大嶼」會否加快香港 出現結構性財赤,尤其是特區政府早已揚言會以發債來支持基建 項目。究竟發債能否令特區政府跨過這個難關,本研究會給予大 家一個答案。

圖1.5
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第二章 人口老化與經濟增長的關係

2.1 香港經濟展望

香港是一個小型開放經濟體,其經濟表現很容易受到外圍環境影 響。以過去兩次大型金融危機為例 (即1997-1998年亞洲貨幣危機

和2007-2009年環球金融海嘯),香港均出現嚴重經濟衰退 (圖2.1)。

猶幸,香港經濟基調穩健和特區政府擁有龐大財政儲備,配合內 地政府措施,才得以順利渡過難關。

爆發金融海嘯至今已10多年,環球經濟仍然未能完全穩定下來, 特別是美國聯儲局多次採用量化寬鬆來挽救經濟,其後遺症已令

世界眾多工業國大感吃不消。加上去全球化、內地經濟去槓桿、

中美兩大國交惡、地緣政治風險等負面因素揮之不去,這亦難怪

香港經濟自金融海嘯完結後增長出現放緩。

香港的人口老化問題持續惡化,同時出生率處於極低水平,人口 增長出現萎縮也只是時間問題。政府統計處於2020年已推算本地

人口將於2041年見頂,時間較上次的推算早了兩年出現。 而更令

人感到意外的是,香港在過去3年突然出現大型移民潮,人口從

2019年底的高峰752萬人下降至2022年底的733萬人 (圖2.2),而勞

動人口則由2018年中的歷史高位401萬人回落至2022年第二季的

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375萬人 (圖2.3)。當時的推算自然仍未能將這最新會大幅影響人口

趨勢的關鍵事件考慮在內。勞動人口明顯減少,肯定不利香港經 濟復蘇,因為當勞動市場變得緊張,工資自然會被推高,而生產 成本也會隨之而相應上升,工資通脹便會浮現,令香港經濟復蘇 受到衝擊。

短期的經濟逆風或者尚未算是一個難題,但香港的長期經濟表現

才是真正的挑戰。成熟經濟體如香港往往需要充足的人口增長來 推動持續人力投資增長和強大專業化的收益遞增 (Becker, et al., 1999)。另外,在老年人口佔總人口比率持續上升和低生育率的情 況下,特區政府的公共財政可持續性只會隨著時間過去而不斷惡

化,對特區政府來說,這只會成為一場惡夢。

香港經濟的短期走勢和中長期展望是需要小心分析的,大家可以 從圖2.4看見香港經濟增長在過去50多年逐步放緩,反映經濟發展

越趨成熟,增長的放緩愈見明顯。再者,這種長期經濟趨勢很難 扭轉,除非特區政府能夠為香港創造一個新經濟引擎和盡快補充

勞動人口,否則,香港的中長遠經濟走勢仍然會是一個持續放緩 趨勢。

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2.2 經濟增長分析

「目測」過去幾十年的經濟增長只是初步分析,經濟預測需要更 科學化的方法來作出估計,因此本研究採用兩個統計方法來預測 2024-2027年的經濟增長,包括: (1) K最近鄰 (KNN, K-Nearest Neighbor) 回歸模型 (Judge, et al. 1980; Cromwell, et al. 1984) 和 (2) 自 回歸滯後變量模型 (Autoregressive Distributed Lag Model) (Fix and Hodges, 1951; Cover and Hart, 1967)。根據以上兩個統計方法所得出 來的結果顯示,特區政府在2024至2027年的每年平均經濟增長只 有介乎2.6-2.9% (圖2.5-圖2.6),較特區政府估計的3.7%為低。

香港這個成熟經濟體,其長遠經濟增長模式與大多數先進經濟體 相似。在人口經濟學 (Population Economics) 的文獻上,不少專家均 採用「指數趨勢」(Exponential Trend) 模型來追蹤成熟經濟體的中 長遠經濟表現。在本硏究報告,這趨勢模型會用作估計香港中長 期經濟增長走勢,正如圖2.4 所示,香港的長期經濟增長將慢慢放 緩,這情況與其他成熟經濟體系非常相似 (圖2.7-圖2.16)。

基於以上經濟增長分析所得的結論顯而易見:特區政府可能對未 來幾年的經濟展望過份樂觀,經濟增長未必能如特區政府所料出 現追趕式形態。至於香港的長期經濟趨勢受制於勞動人口萎縮機 率不低,這亦會對公共財政的可持續性和穩定性帶來嚴重隱患。

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圖2.1 12
圖2.2 圖2.3 13
圖2.4 圖2.5 14
圖2.6 圖2.7 15
圖2.8 圖2.9 16
圖2.10 圖2.11 17
圖2.12 圖2.13 18
圖2.14 圖2.15 19
圖2.16 20

第三章 勞動人口萎縮與結構性財赤

3.1 正在衰弱中的人力資源

香港人口老化的速度確實令人憂慮,但相對而言,本地出生率持

續創新低的問題,政策制定者可能感到更難解決。由於香港出生 率非常低,加上移民潮未止和透過單程證來港的內地人士數目也

持續縮減,香港人口能否從近期低位反彈頓成極大疑問。

根據聯合國經濟和社會事務部人口司公佈的《World Population Prospects 2022》,香港人口在2026年升至頂峯750萬人,之後便徐

徐回落。與政府統計處人口預測比較,聯合國推算香港人口見頂

時間較政府預測的2041年足足早了15年之多  (圖3.1)。誠然,移民

潮對香港人口所帶來的壓力仍然未能準確計算,但未來幾年香港 人口增長肯定會面對下行壓力。在此情況下,香港人口能否迅速 回升真是未知之數,因此,特區政府實在有需要重新思考如何解

決人口下降的問題,以免香港經濟和公共財政受到嚴重衝擊。 人力資源是維持健康經濟發展的一個重要因素。無奈地,本地勞 動人口在2019至2022年已踏上萎縮之路  (圖3.2)。加上,由於近兩

三年間不少香港人移民海外,他們當中大部份卻來自25至44歲的 年齡組別,而這組別相對其他年齡組別擁有更高的學歷,一旦香

港持續損失這年齡組別的人才,整體競爭力將會大幅削弱。 21

雖然特區政府已採取相應的措施,例如高端人才計劃,來補充流 失的專業人才,但遠水始終不能救近火,香港急切需要大量有質 素的勞工來填補空缺。然而,移民潮仍未完結,香港勞工短缺, 尤其是專才供應緊張的情況,是很難短期內獲得解決;所以,這 問題已為香港經濟帶來逆風。

特區政府預計2023-2024年財政年度出現財赤544億元,而政府財政 儲備則跌至相等於12個月的政府開支  (圖3.3),較2017-2018年度時

的28個月少得多。由於香港出現勞動人口短缺,其經濟增長很難 看得太過樂觀, 遑論在未來幾年出現追趕式增長 。假若經濟增長

未如預期般快速,政府收入必然會受到影響,屆時公共財政穩定 性便會面臨挑戰。

特區政府在3月公佈《財政預算案2023-2024》時,亦同時對中期財

政儲備作出估算 (圖3.4)。在此,我們必須指出這個估算是基於每 年發行額度650億元債券來支持龐大基建,例如成本至少5,800億元 的明日大嶼填海項目的支出。雖然發債可以創造現金流,但債務 是需要在未來連本帶利歸還的。究竟這種融資模式對公共財務會 構成何等程度的影響?作為負責任的特區政府,是需要小心衡量 並予以重視的。

公共財政可持續性對老齡化經濟體,例如香港,是非常重要的一 環。基於這理由,我們會對未來香港的公共財政進行審慎調查, 期望特區政府和市民能夠更加明白審慎理財的重要性,以免重蹈

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一些工業大國,例如日本和意大利,因為長期出現赤字而導致國 家債務纏身甚至最後出現破產危機的覆轍。

3.2 公共財政收支推算模型

本研究報告採用2014年政府發佈的《長遠財政計劃工作小組報 告》和綠色和平在2020年公佈的《明日大嶼對香港財政的影響分 析》中所使用的收支推算模型,目的是透過比較未來一段時間的 政府支出和收入,從而了解特區政府的公共財政狀況,尤其是在 最近幾年出現財政赤字的時候,特區政府便需要動用財政儲備來 應付開支,如果財政儲備在可預見的將來出現不足的情況下,透 過發行債券是其中一種可以考慮的方法來負擔政府開支。 在長遠財政計劃工作小組發佈的工作報告中,假設了4個支出情境 去推算收支模型的結果,這個研究只考慮最基本的情境,就是維 持現有服務水平情況下推算未來一段時間的政府收入和政府支

出。在這個情境下,政府開支以每年平均5.3%的速度增長  (參考

《長遠財政計劃工作小組報告》第4頁)。

此外,此研究會使用以下兩個設定推算政府收入:

假設政府收入佔名義GDP比例維持在20%-25%區間,根據2012至

2022年的公共財政數據,政府收入佔名義GDP的平均比重是21.6%

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;最低為18%而最高為24%。所以在推算結構性財赤時,我們採用 20%及25%作為政府收入佔名義GDP的上限水平。 由於名義GDP增長水平會直接影響政府收入,所以這裡會假設通 脹率為1.5%,同時考慮3個不同實質GDP增長情境: (1)根據《長遠財政計劃工作小組報告》的推算:2023-25年, 平均每年實質GDP增長率3%;2025-2042年,平均每年實質GDP增 長率2.5%;

(2)根據政府中長期的經濟預測:2023-24年,實質GDP增長率 4.5%;2024-2027年,平均每年實質GDP增長率3.75%;根據《長遠

財政計劃工作小組報告》的推算:2028-2042年,平均每年實質 GDP增長率2.5%;

(3)根據政府中長期的經濟預測:2023-24年,實質GDP增長率 4.5%;依據指數趨勢模型:2024-2042年,每年實質GDP增長率為 模型推算的增長率。 在債券融資方面,5年期債券和10年期債券分別用來支持基建支出 ,票面息率訂為3厘。至於明日大嶼的賣地收入假設為7,500億元,

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並在2033年入帳。

3.3 模擬收支結果

3.3.1 在沒有債券融資下的收支推算

根據以上討論的3個情境,推算結果清楚指出香港在2022-2023年已 進入結構性財赤漩渦 (表一),即使政府收入佔GDP由20%提升至 25%,這個結論仍然可以維持。另外,在支出持續高於收入的情 況下,財政儲備完全耗盡的時間最早發生於2027-28年,最遲則為 2035-36年。至於債務滾存至2041-42年會介乎16,499億元至79,903億

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元 之間 (圖3.5-圖3.10)。

3.3.2 在有債券融資下的收支推算

至於財政司司長提出以債劵融資的方法來支持基建發展,例如明

日大嶼填海項目,結果指出當政府利用10年期債券來融資和政府 收入佔GDP為20%時, 結構性財赤出現的時間與沒有債券融資的方

案一樣,都是2022-2023年  (表二)。唯一的分別是在2033-2034年, 政府預計的7,500億元賣地收入在這年入帳,帳面上特區政府的公 共財政因而轉虧為盈;不過,翌年又開始再次由盈轉虧。至於耗 盡儲備的時間發生於2028-2029年和2029-2030年兩個財政年度,之

後財政儲備由正轉負,而這個債務雪球隨著時間遞增不斷愈滾愈 大。以指數趨勢模型為例,政府於2041-42年的債務會急升至接近 8萬億元 (圖3.11-圖3.16)。

如果政府收入佔GDP上升至25%,整體結論維持,結構性財赤仍然

出現,只是發生時間延遲了4至7年左右。至於財政儲備耗盡的時 間則可以延長1至5年,另外,由於政府收入上升,其債務總額在 這情況下會相對較之前的情境為低,不過在2041-2042財政年度仍 可以上升至43,580億元。

當特區政府以發行較短年期債券作融資之用 (例如發行5年期債券)

,大部份結果與10年期債券類似 (表三);只有在第三個情境下, 即先採用政府的預測來決定2023至2024年的經濟增長,然後才利 用指數趨勢來推算餘下年份,結果會顯示結構性財赤和財政儲備

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完全消耗殆盡的時間大致一樣。至於產生的債務水平方面,則以

發行5年期債券較10年期債券為低  (圖3.17-圖3.22)。

表一:基於沒有債劵融資對財政儲備的推算

表二:基於使用10年期債劵融資對財政儲備的推算

表三:基於使用5年期債劵融資對財政儲備的推算

結構性財赤出現 年度 負財政儲備出現 年度 2041年出現負財 政儲備數字 (百 萬) 經濟情境 1 政府收入 (20%) 2022-23 2027-28 6,715,291 政府收入 (25%) 2022-23 2032-33 2,756,711 經濟情境2 政府收入 (20%) 2022-23 2027-28 5,829,863 政府收入 (25%) 2022-23 2035-36 1,649,925 經濟情境3 政府收入 (20%) 2022-23 2027-28 −7,990,319 政府收入 (25%) 2022-23 2031-32 4,350,495
結構性財赤出現 年度 負財政儲備出現 年度 2041年出現負財 政儲備數字 (百 萬) 經濟情境 1 政府收入 (20%) 2022-23 2028-29 6,722,841 政府收入 (25%) 2027-28 2036-37 2,764,261 經濟情境2 政府收入 (20%) 2022-23 2029-30 −5,837,413 政府收入 (25%) 2029-30 2038-39 1,657,475 經濟情境3 政府收入 (20%) 2022-23 2028-29 7,997,869 政府收入 (25%) 2026-27 2035-36 −4,358,045
結構性財赤出現 年度 負財政儲備出現 年度 2041年出現負財 政儲備數字 (百 萬) 經濟情境 1 政府收入 (20%) 2022-23 2028-29 −6,129,391 政府收入 (25%) 2027-28 2036-37 2,170,811 經濟情境2 政府收入 (20%) 2022-23 2029-30 5,243,963 政府收入 (25%) 2029-30 2038-39 1,064,025 經濟情境3 政府收入 (20%) 2022-23 2028-29 7,404,419 政府收入 (25%) 2026-27 2032-33 3,764,595 27
圖3.1 圖 3.2 28
圖3.3 圖3.4 29
30
圖3.5 31
圖3.6 32
圖3.7 33
圖3.8 34
圖3.9 35
圖3.10 36
圖3.11 37
圖3.12 38
圖3.13 39
圖3.14 40
圖3.15 41
圖3.16 42
圖3.17 43
圖3.18 44
圖3.19 45
圖3.20 46
圖3.21 47
圖3.22 48

第四章 總結

香港人口老化的速度較預期快,加上過去幾年出現移民潮,香港 人口和勞動力出現持續下降的勢態已越加明顯。誠然,人力資源 減少會窒礙經濟增長,最終拖累到特區政府收入,但另一邊廂社 會持續高齡化亦會令社會福利和醫療方面支出如雪球一般越滾越 大, 如果特區政府未能審慎理財,及早作出應對,任由情況不斷 惡化,公共財政的可持續性最終會被毀於一旦。

從過去幾年的經驗,特區政府的財政儲備可以蒸發得很快,並已 經來到一個較低的警戒水平。由於短期內又有不少基建項目陸續

上馬,未來與基建相關的開支肯定非常巨大,對公共財政的持續 性肯定會帶來沉重壓力。

本研究採用三個不同情境來推算特區政府的公共財政狀況, 結果

顯示當政府收入佔GDP是兩成時,特區政府早已在2022-2023年進 入結構性財赤年代,即使這收入比例調升至兩成半,也無助阻止 入不敷支情況出現。此外, 雖然特區政府已準備利用債券融資來 解決龐大基建支出的問題,但按照推算結果,這方法始終只是臨 渴掘井,並未能成功消退結構性財赤和財政儲備很快消耗殆盡的

壓力,最終結果

仍是香港變成債務纏身。
附錄 1:10年期債劵年息5%的融資情況下的推算結果
49
圖A1.1 50
圖A1.2 51
圖A1.3 52
圖A1.4 53
圖A1.5 54
圖A1.6 55

附錄 2:5年期債劵年息5%的融資情況下的推算結果

圖A1.7

56
圖A1.8 57
圖A1.9 58
圖A1.10 59
圖A1.11 60
圖A1.12 61

附錄 3:K最近鄰 (KNN, K-Nearest Neighbor) 回歸模型

它是數據挖掘回歸模型中的其中一種。所謂K最近鄰,就是K個最 近的鄰居的意思,說的是每個樣本都可以用它最接近的K鄰居來

KNN演算法的核心思想是如果一個樣本在特征空間中找出K個最 相鄰的樣本 (鄰居),該樣本的屬性就與K鄰居的屬性是相近,所以

就直接把K鄰居的屬性的平均值給予該樣本的屬性。例如特征空 間由過去的實質經濟增長率構成,一個目前實質經濟增長率的樣

本屬性可透過在特征空間中找出K個最相鄰的鄰居,即這個樣本 的特征與K相鄰的鄰居的特征是最相近的,那麼這個樣本的估計

屬性是K鄰居的屬性的平均值。

代表。
62

附錄 4:自回歸滯後變量模型 (Autoregressive Distributed Lag Model)

在經濟運行過程中,廣泛存在時間的滯後效應,某些經濟變數不 僅受到同期各種因素的影響,而且也受到過去某些時期的各種因

素甚至自身的過去值的影響。在自回歸滯後變量模型的設定下, 經濟變數是受到至自身的過去值和其他解釋變數的前幾期值影

響。例如實質經濟增長率可受到過去的實質經濟增長率和其他解 釋變數

63
(如恒生指數、最優惠利率) 的前幾期值影響。

參考文獻

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香港:政府統計處。

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