2013 08 03 toets reactie waterschappen

Minister van Infrastructuur en Milieu Mevrouw drs. M.H. Schultz van Haegen Postbus 20901 2500 EX DEN HAAG

datum

ons kenmerk

contactpersoon

29 april 2013

67356/IP contactcontact

mr. W.J. Wensink

betreft

uw kenmerk

Consultatie conceptwetsvoorstel IENM/BSK-2013/29121 eeeeeeb Omgevingswet

e-mail e

wwensink@uvw.nl

doorkiesnummer

070 351 98 61

Geachte mevrouw Schultz van Haegen, Op 28 februari jl. ontvingen wij ter consultatie het conceptwetsvoorstel Omgevingswet. In deze brief reageren wij op deze zogenaamde toetsversie. U treft in deze brief enkele algemene opmerkingen aan en een aantal belangrijke aandachtspunten ten aanzien van het conceptwetsvoorstel zelf. Tevens hebben wij bij deze brief op een drietal onderwerpen concrete tekstvoorstellen (bijlage 1) en enkele meer gedetailleerde opmerkingen (bijlage 2) gevoegd.

Wij hebben het conceptwetsvoorstel beoordeeld vanuit onze verantwoordelijkheden als functioneel, decentraal waterbestuur. Op grond van de Grondwet en de Waterschapswet hebben wij als taken de zorg voor het regionale watersysteem, waaronder waterveiligheid, -kwaliteit en kwantiteit, en het zuiveren van afvalwater. Het kunnen voldoen aan onze verantwoordelijkheden vraagt de benodigde instrumenten en dit hebben wij als uitgangspunt gehanteerd bij onze beoordeling. Een doelmatige uitvoering staat daarbij centraal, conform het Bestuursakkoord Water (BAW) uit 2011, met aandacht voor vereenvoudiging van de regelgeving voor de fysieke leefomgeving en vermindering van administratieve lasten voor burgers en bedrijven.

Allereerst merken wij op dat het conceptwetsvoorstel een overzichtelijk en leesbaar geheel is geworden. Zeker gezien de veelheid en complexiteit van wetten en regels die een plaats krijgen in de Omgevingwet is dat een prestatie van formaat. Daarnaast is het ons vanuit het perspectief van water opgevallen dat uw inzet is geweest de Waterwet op een goede wijze te integreren in de Omgevingswet. Dat waarderen wij. Als waterschappen hebben wij daar ook steeds voor gepleit. Bovendien hebben wij in het belang van een doelmatig waterbeheer geconstateerd dat in de toelichting meermaals wordt benadrukt dat bestaande taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden ongewijzigd zullen blijven. De Omgevingswet is aldus niet het voertuig voor bestuurlijk-organisatorische veranderingen. Ook dit uitgangspunt onderschrijven wij.

Ons inziens is het echter nog te vroeg om te zeggen dat het conceptwetsvoorstel Omgevingswet ‘waterproof’ is. Een aantal zaken, die voor de borging van doelmatig waterbeheer in de fy-

Pagina 2 van 4

sieke leefomgeving van wezenlijk belang is, is volgens ons nog niet goed geregeld. Wij dringen erop aan deze zaken in het conceptwetsvoorstel alsnog op een adequate manier te verankeren.

1. Veel doorgeschoven naar amvb’s Het conceptwetsvoorstel schuift veel onderwerpen door naar nadere regels bij algemene maatregel van bestuur (amvb). Dat is zeker niet ongebruikelijk en deels zelfs onvermijdelijk. Ons inziens is de mate van gedelegeerde regelgeving echter te ver doorgeschoten. Zeker als fundamentele zaken als taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de onderscheiden overheden bij amvb worden geregeld. Dat geldt eveneens voor omgevingswaarden, voor bijvoorbeeld primaire waterkeringen (nu nog: veiligheidsnormen). Dergelijke wezenlijke zaken horen naar onze mening een plaats op wetsniveau te krijgen, zodat niet alleen voor overheden zelf, maar ook voor burgers en bedrijven helder is wie waarover gaat. Wat betreft de veiligheidsnormen voor primaire waterkeringen merken we op dat deze gaan over het voortbestaan van Nederland en daarom op wetsniveau verankerd horen te worden.

Een aanpak met veel gedelegeerde regelgeving maakt de beoordeling van het conceptwetsvoorstel bovendien niet eenvoudig. Om de consequenties van de Omgevingswet goed te kunnen inschatten, is kennis van deze amvb’s noodzakelijk. De amvb’s zijn momenteel nog niet beschikbaar. Onze reactie op het conceptwetsvoorstel heeft in zoverre een voorlopig karakter.

2. Omgevingsvergunning en bestuursrechtelijke handhaving De Omgevingswet biedt naar onze mening een goede kans om administratieve lasten voor burgers en bedrijven te reduceren. Waterschappen dragen hun steentje daar nu en in de toekomst graag aan bij. Waar voor het uitvoeren van een activiteit voorafgaande toestemming nodig blijft, zorgt de Omgevingswet voor verdere integratie van vergunningen en procedures. Een goed werkend digitaal loket en effectieve samenwerking achter dat loket door de verschillende overheden zijn daarbij essentieel. Dit geldt met name in zogenaamde samenloopsituaties. Van belang is dat enerzijds recht wordt gedaan aan de wensen van aanvragers (snelheid en kwaliteit van dienstverlening) en dat anderzijds recht wordt gedaan aan het complexe proces van afwegingen van (deel)belangen door de onderscheiden overheden.

Als functioneel bestuur heeft het waterschap in ons staatsbestel een bijzondere taak. Om zijn verantwoordelijkheden op het gebied van integraal waterbeheer waar te kunnen maken, heeft het waterschap daarvoor bepaalde juridische instrumenten nodig. Het beschikken over zelfstandige bevoegdheden, zowel onder normale als onder buitengewone omstandigheden (waaronder overstromingsgevaar, calamiteuze lozingen, droogte), is van fundamenteel belang en vormt voor ons een buitengewoon zwaar punt. Zonder dergelijke bevoegdheden kunnen waterbeheerders hun verantwoordelijkheden op het gebied van waterbeheer niet waarmaken. Indien de veiligheid, waterhuishouding of de volksgezondheid daarom vraagt, moet de waterbeheerder onmiddellijk kunnen ingrijpen. Wij constateren echter dat het conceptwetsvoorstel de gereedschapkist van de waterbeheerder nog leeg laat. Wij willen, conform de afspraken uit het BAW, de garantie dat de bijzondere positie van de waterbeheerder juist op het punt van vergunningverlenende en handhavende bevoegdheden bij watergerelateerde activiteiten in de wet zelf tot uitdrukking wordt gebracht (bij amvb kan een en ander vervolgens nader worden uitgewerkt).

Dat geldt voor enkelvoudige situaties alsook voor samenloopsituaties, waarbij een watergerelateerde en een niet-watergerelateerde activiteit aan de orde is. Wij hebben hiervoor in Bijlage 1 een tekstvoorstel opgenomen en we verwijzen hierbij tevens naar de eerdere conceptversie van de Omgevingswet van september 2012, waarin dit wel in de wet zelf was vastgelegd.

Met u zijn wij van mening dat met name bij genoemde samenloopsituaties de onderscheiden overheden de aanvrager moeten faciliteren. Zoals terecht in de toelichting wordt opmerkt, zou een aanvrager in dergelijke samenloopsituaties via één handeling met een eenmalige gegevensuitwisseling zijn aanvragen moeten kunnen indienen bij het digitale loket. In de praktijk zal de aanvrager dit dan ervaren als één aanvraag, terwijl het juridisch gezien om meerdere aan-

Pagina 3 van 4

vragen gaat. Op deze wijze kunnen wij als overheden voldoen aan de wensen van burgers en bedrijven en tegelijk achter het loket recht doen aan de onderscheiden verantwoordelijkheden.

3. Waterbeheerder en waterbeheer In de toelichting bij het conceptwetsvoorstel zijn enkele passages over de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving opgenomen. Hierin is de zorg door gemeenten, provincies en Rijk beschreven. Wij missen daarin echter een heldere passage over functioneel, decentraal waterbestuur door waterschappen. Een dergelijke passage is nodig om het bijzondere karakter van functioneel bestuur in ons staatsbestel te onderstrepen - waarmee een koppeling wordt gemaakt met de Waterschapswet - en de keuzes, die daaruit ten aanzien van de Omgevingswet voortvloeien, te onderbouwen. Een tekstvoorstel op dit punt treft u bijgevoegd in Bijlage 1 aan.

Daarnaast merken wij op dat er in het conceptwetsvoorstel een knip wordt gemaakt in het concept van integraal waterbeheer (knip tussen ‘kwaliteit’ en ‘veiligheid’/’kwantiteit’), in het bijzonder in afdeling 5.2, dat gaat over de omgevingsvergunning. Een dergelijke knip is wat ons betreft niet acceptabel. Het waterbeheer in ons land en daarmee het werk van de waterbeheerder is reeds decennia gestoeld op het concept van integraal waterbeheer. Genoemde elementen zijn in de praktijk inmiddels zo onlosmakelijk met elkaar verbonden - mede als gevolg van de Europese Kaderrichtlijn Water - dat het concept van integraal beheer naar onze mening een duidelijke plaats moet krijgen in de Omgevingswet.

4. Planvorming Hoofdstuk 3 van het conceptwetsvoorstel kent diverse planfiguren en bevat regels voor de planvorming. Wij vinden het een gemiste kans dat de recente afspraken uit het BAW in het conceptwetsvoorstel niet volledig zijn uitgewerkt. De beoogde doelmatigheidswinst door het schrappen van het aantal plannen zien wij tot onze spijt niet terug.

Zo is een verplichting opgenomen tot het opstellen van één of meer regionale waterprogramma’s door de provincie, met doorwerking naar waterschappen. Op basis van het BAW en de kerninstrumenten van de Omgevingswet, waaronder de omgevingsvisie en de (provinciale) verordeningen, zou het provinciale waterbeleid gericht moeten zijn op kaderstelling in een (integrale) omgevingsvisie en concrete normstelling in een verordening (WAT-vraag). Waterschappen stellen vervolgens waterbeheerprogramma’s op over het beheer van watersystemen (HOEvraag). Conform het BAW stellen wij voor het provinciale, regionale waterprogramma te schrappen en de doorwerking te laten plaatsvinden door waterschappen rekening te laten houden met de omgevingsvisies. Dit doet recht aan het proces van realisering van KRW-verplichtingen.

Door het verplichte regionale waterprogramma te schrappen worden de uitgangspunten van het BAW (onderscheid tussen kaderstelling en beheer) helder ingevuld en kan doelmatigheidswinst in de planvorming worden gerealiseerd. Een overmaat aan planvorming (omgevingsvisie - provinciaal waterprogramma - waterbeheerprogramma), met de daaraan gekoppelde ambtelijke en bestuurlijke drukte, wordt zodoende voorkomen.

Daarnaast onderschrijven wij de keuze voor een facultatief rioleringsprogramma niet. Het huidige verplichte rioleringsplan vervult in de afstemming tussen gemeenten en waterschappen een cruciale rol. Bovendien zorgt het rioleringsplan in de praktijk voor minder vergunningen. Bij het realiseren van de gezamenlijk in het BAW beoogde kostenbesparingen in het water(keten)beheer kan een verplicht rioleringsprogramma niet gemist worden. Wij vragen u daarom uw keuze op dit punt te heroverwegen.

Water is in belangrijke mate sturend bij de keuzes die gemaakt worden in de ruimtelijke ordening. Wij vinden het in die zin een ernstige tekortkoming dat de borging van de relatie van water met ruimtelijke ordening in het conceptwetsvoorstel totaal ontbreekt. Om de rol van water en de betrokkenheid van de waterbeheerder bij het ruimtelijk planproces in een vroegtijdig stadium te garanderen, is in 2001 de watertoets geïntroduceerd. In de afgelopen jaren heeft dit instrument

Pagina 4 van 4

in de praktijk zijn meerwaarde bewezen. Om die reden is in het BAW afgesproken een watertoetsproces uit te voeren bij alle ruimtelijke plannen die van belang zijn voor het waterbeheer.

Wij dringen er, conform uw toezegging in het bestuurlijk overleg d.d. 4 februari 2013 en in navolging van de Adviescommissie Water en de Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving, bij u op aan het watertoetsproces wettelijk te regelen. Bijgevoegd treft u in Bijlage 1 op dit punt een tekstvoorstel aan.

5. Open einden Met u streven wij naar verdere integratie van regelgeving op het terrein van de fysieke leefomgeving, waarin de Waterwet in zijn geheel integreert in de Omgevingswet. Wij adviseren u enkele nog niet in het conceptwetsvoorstel geregelde onderwerpen uit de Waterwet, zoals de Deltawet waterveiligheid en zoetwatervoorziening, daarin alsnog een plaats te geven. Dat komt de overzichtelijkheid van het wettelijk stelsel ten goede. Voorts voorziet het conceptwetsvoorstel nog niet in financiĂŤle bepalingen en bepalingen over schade. Wij geven u in overweging daarvoor de regelingen uit de Waterwet over te nemen.

6. Tot slot Met u zijn wij van mening dat Nederland gebaat is bij een goed functionerend systeem van weten regelgeving op het terrein van de fysieke leefomgeving. Het conceptwetsvoorstel Omgevingswet is daartoe een goede aanzet. Wij vragen u met klem de in deze brief genoemde zaken, in het belang van de borging van doelmatig waterbeheer in de fysieke leefomgeving, alsnog in het conceptwetsvoorstel te regelen. In het vervolgproces denken wij graag met u mee.

Uiteraard zijn wij bereid onze reactie nader toe te lichten. Op korte termijn zouden wij daartoe een verhelderend gesprek zeer op prijs stellen.

Hoogachtend,

mr.drs. P.C.G. Glas Voorzitter