Généralités Selon l'article premier de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer, il est établi que « les chemins de fer construits ou concédés par l'Etat font partie de la grande voirie. Cette disposition s'applique à l'ensemble du réseau ferré national », c'est-à-dire du domaine public dans lequel l'Etat a toujours été le maître de l'organisation des chemins de fer, dominée par la relation entre maîtrise de l'infrastructure et gestion de l'exploitation. En France, l'organisation du service public ferroviaire en réseaux très structurés devient rapidement une problématique dans un contexte communautaire de libre concurrence. L'évolution du mode d’organisation du réseau français Le mode d'organisation du réseau français consistait pour l'Etat, jusqu'en 1937, à assurer directement la gestion et l'exploitation du réseau ferroviaire ou à en concéder la gestion à des sociétés privées. Ce n'est qu'en 1937 que fut créée, pour une durée de 45 ans, la SNCF, société d'économie mixte et concessionnaire unique de la gestion et de l'exploitation du réseau de chemin de fer, qui restait la propriété de l'État. Plus tard, la loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (dite LOTI) a instauré une organisation moderne des chemins de fer en transformant le statut juridique de la SNCF en Établissement public industriel et commercial (EPIC). La SCNF maîtrisait ainsi l'infrastructure (restée dans le domaine public de l’État) et l'exploitation du réseau. L’État assurait toujours un contrôle économique et financier. La loi n°97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public "Réseau ferré de France" en vue du renouveau du transport ferroviaire, crée le « Réseau Ferré de France » (RFF) lui permettant de gérer le réseau et d’investir dans les infrastructures. La SNCF est entre autres en charge de la gestion du trafic et de la maintenance des infrastructures ferroviaires pour le compte de RFF. La loi prévoit ainsi en son article 1er, alinéa 2, une mesure fondamentale : « Compte tenu des impératifs de sécurité et de continuité du service public, la gestion du trafic et des circulations sur le réseau ferré national ainsi que le fonctionnement et l'entretien des installations techniques et de sécurité de ce réseau sont assurés par la Société nationale des chemins de fer français pour le compte et selon les objectifs et principes de gestion définis par Réseau ferré de France. Il la rémunère à cet effet. (…) ». En 2009, cette délégation est étendue par la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports, aux infrastructures réalisées sous la forme de contrats de partenariats ou d'une convention de délégation de service public. Contributions de l'Etat Dans le cadre de sa mission d'exploitation, la SNCF perçoit de l'État des contributions aux charges du service public. L’article 24, II, de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, qui faisait appel à la notion de service public, prévoyait ces contributions de l’État en disposant : « La Société nationale des chemins de fer français reçoit des concours financiers de la part de l'Etat au titre des charges résultant des missions de service public qui lui sont confiées en raison du rôle qui est imparti au
transport ferroviaire dans la mise en œuvre du droit au transport et de ses avantages en ce qui concerne la sécurité et l'énergie. Elle reçoit également des concours des collectivités territoriales, notamment en application des dispositions de l'article 22 de la présente loi ainsi que de l'article 67 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Ces concours donnent lieu à des conventions conclues par la SNCF avec l'Etat ou les collectivités territoriales concernées ». Les conventions conclues entre la SNCF et les régions concernent les trains express régionaux (TER) et les transiliens. Celles conclues entre la SNCF et l’Etat concernent les trains d’équilibre du territoire (Intercités). Les trains d’équilibre du territoire assurent une mission d’aménagement du territoire et contribuent au désenclavement des régions non desservies par la grande vitesse. L’ÉPIC SNCF n’a pas de capital et n’est pas constitué d’actions. L’État se rémunère en prélevant un « dividende » qui s’élève en 2013, à 30 % du résultat net récurrent, soit un résultat positif de 284 millions d’euros selon le communiqué de presse sur l’information financière du groupe SNCF du 25 juillet 2013. Définition du contrat de service public Le règlement communautaire n°1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit règlement OSP (obligations de service public), prévoit des systèmes d'exonération et d'appels d'offres et donne par ailleurs une définition claire du « contrat de service public » (art. 2) : « Un ou plusieurs actes juridiquement contraignants manifestant l’accord entre une autorité compétente et un opérateur de service public en vue de confier à l’opérateur de service public la gestion et l’exploitation des services publics de transport de voyageurs soumis aux obligations de service public. Selon le droit des États membres, le contrat peut également consister en une décision arrêtée par l’autorité compétente qui : - prend la forme d’un acte individuel législatif ou réglementaire, ou - contient les conditions dans lesquelles l’autorité compétente elle-même fournit les services ou confie la fourniture de ces services à un opérateur interne ». En France, le décret n°2010-932 du 24 août 2010 relatif au transport ferroviaire de voyageurs (D. n°2010-932, art. 1er) renvoie directement à cette définition du contrat de service public issue du règlement n°1370/2007/CE. Selon Gilles SAVARY1, « il convient de ne pas laisser croire que les règles européennes empêchent l’exercice des missions de service public ! Dans le cadre de la mise en œuvre du quatrième « paquet », les autorités publiques continueront de conclure des contrats incluant toutes les obligations de service public qu’elles souhaitent y inclure, avec une compensation à due concurrence par des subventions, c’est-à-dire par des aides d’État ». Les activités de la SNCF Les activités de la SNCF doivent contribuer à la satisfaction des besoins des usagers-consommateurs mais aussi concourir à l'unité et à la solidarité nationales et à la défense du pays. C’est le cahier des charges de la SNCF, approuvé par décret en date du 13 septembre 1983, qui fixe au sein de ses Rapport fait au nom de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur la proposition de résolution européenne sur le quatrième « paquet ferroviaire » (n° 905), par M. Gilles SAVARY, Député. Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 avril 2013. 1
annexes (art. 1) les missions de cet établissement : « La Société nationale des chemins de fer français est un élément essentiel du système de transport intérieur français. Ses activités doivent contribuer à la satisfaction des besoins des usagers dans les conditions économiques et sociales les plus avantageuses pour la collectivité, concourir à l’unité et à la solidarité nationales et à la défense du pays. Elle prend à cet effet, en tenant compte des coûts correspondants, toute initiative visant à développer l’usage du rail pour le transport des personnes et des biens. - « d'une part, d'exploiter les services ferroviaires sur le réseau ferré national, dans les meilleures conditions de sécurité, d'accessibilité, de célérité, de confort et de ponctualité, compte tenu des moyens disponibles ; - d'autre part, d'assurer, pour le compte de Réseau ferré de France et selon les objectifs et principes de gestion définis par cet établissement public, la gestion du trafic et des circulations sur le réseau ferré national, ainsi que le fonctionnement et l'entretien des installations techniques et de sécurité correspondantes Ces missions sont assurées par la S.N.C.F selon les principes du service public, notamment en matière de continuité et de conditions d’accès des usagers. La S.N.C.F. peut en outre offrir, dans des conditions normales de coût et de compétitivité, les prestations complémentaires liées au transport, nécessaires à la satisfaction des besoins des usagers » Dans ce cadre, la SNCF peut, soit détenir ou créer des filiales, soit prendre des participations dans des organismes du secteur ferroviaire. L'article 2 du cahier des charges précise par ailleurs que la SNCF « développe avec les réseaux étrangers une politique active de coopération tendant à promouvoir les relations ferroviaires internationales ». Ainsi, « elle peut constituer des regroupements internationaux en vue de fournir des prestations de transports internationaux ou participer à de tels regroupements ». La SNCF, appelée à exercer des missions de service public, doit clairement les définir. Ces missions font l'objet de conventions ou de contrats avec les autorités publiques qui définissent les objectifs à atteindre, la politique tarifaire et les éventuelles contributions politiques. Elle assure différentes catégories de services de transport de voyageurs : a) Des services nationaux ; b) Des services internationaux ; c) Des services d'intérêt régional ; d) Des dessertes de zones urbanisées. Ces services et dessertes peuvent être conventionnés avec des autorités publiques dans les conditions prévues par le règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route. La tarification En 1993, le ministre de l’Équipement, du logement et des transports saisi le Conseil d’État sur : la compatibilité de la pluralité des tarifs de base et la modulation temporelle appliqués sur le TGV Nord avec les principes du service public et les dispositions du cahier des charges de la SNCF2.
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Assemblée générale (Section des travaux publics) - n° 353.605 - 24 juin 1993 Texte intégral de l’avis
Extrait de cet avis en Conseil d’Etat : « III - Il résulte, en premier lieu, des dispositions rappelées ci-dessus de l'article 18, alinéa 1er de la LOTI et de l'article 1er du cahier des charges de la SNCF, dont la validité n'est pas, dans la situation de droit actuelle, mise en cause par le droit communautaire, que l'activité de la SNCF doit s'exercer dans le respect des "principes du service public", au nombre desquels figure le principe d'égalité de traitement des usagers d'un même service public. 1°) S'agissant d'abord de la rupture d'unicité du tarif de base, il apparaît que si les conditions particulières de rapidité et de confort dont bénéficient les usagers des TGV par rapport aux autres usagers de la SNCF peuvent autoriser certaines disparités tarifaires entre les premiers et les seconds, on ne saurait, en revanche, déceler, parmi les usagers du TGV Nord, de différences de situation appréciables susceptibles de justifier l'application de tarifs de base différents d'une liaison à l'autre. Une telle différence de traitement ne peut, dès lors, selon la jurisprudence, trouver sa justification que dans certaines nécessités d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service ferroviaire. a) Au regard des objectifs qu'elle poursuit, la rupture d'unicité du tarif de base vise à la fois, à partir d'études de marché pratiquées auprès de ses usagers potentiels, à permettre à la SNCF d'améliorer la rentabilité du service en fonction des caractéristiques particulières de la clientèle propre à certaines liaisons et de mieux adapter ses tarifs à la concurrence d'autres modes de transport. S'agissant d'un établissement public à caractère industriel et commercial tel que la SNCF, le souci d'assurer l'équilibre financier de son exploitation répond à l'obligation qui lui est faite par l'article 13, alinéa 2 de son cahier des charges, et lui permet, en outre, d'améliorer de façon générale les conditions d'exécution du service public dont il a la charge. De même, la mission de développer l'usage du train assignée à la SNCF par les articles 1er, alinéa 1er et 13, alinéa 2 de son cahier des charges suppose que cet établissement public soit en mesure de faire face, notamment sur le plan tarifaire, à la concurrence d'autres modes de transport »3. Dans le cadre de l’ouverture à la concurrence, les Régions devraient pouvoir maitriser la tarification en mettant en place des tarifs en référence au système tarifaire national. Selon le rapport de Monsieur Jacques AUXIETTE, « le barème kilométrique de référence s’impose à elles, ainsi que le montant de son évolution annuelle décidé par l’Etat. De même, elles doivent appliquer les tarifs sociaux nationaux et les tarifs commerciaux de la SNCF »4. Qu'est-ce que le service minimum ? Deux principes fondamentaux doivent être conciliés. D'une part, le droit de grève des travailleurs, d'autre part, le droit à la continuité du service public des usagers. La loi du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public, intégrée dans le code des transports5, tente de le faire.
CE, ass. gén., avis n° 353.605, 24 juin 1993 issu du rapport d’information déposé en application de l’article 146 du Règlement par la commission des finances, de l’économie générale et du plan sur la politique tarifaire de la SNCF du 15 oct. 2008. 4 Rapport : Un nouveau destin pour le service public ferroviaire français, Jacques AUXIETTE, avril 2013 5 Articles L. 1324-1 à L. 1324-11 (dialogue social, prévention des conflits collectifs et exercice du droit de grève) ; articles L. 1222-2 à L. 1222-7) (organisation de la continuité du service en cas de perturbation prévisible du trafic). 3
Ainsi, deux types de mesures visent à atteindre cet objectif : > obliger les transporteurs et les organisations syndicales à négocier avant toute grève, dans un délai maximum de trois jours avant même de déposer un préavis de grève ; > imposer aux transporteurs des obligations concernant l’organisation du transport et l’information des passagers pendant les perturbations. Concrètement : – avant même de déposer un préavis de grève, les organisations syndicales informent l’employeur de leur intention qui doit alors ouvrir les négociations dans un délai maximum de 3 jours. Si la négociation n’a pas abouti dans les 8 jours, les syndicats peuvent déposer un préavis de grève qui ne peut être inférieur à 5 jours francs ; – dès que le préavis de grève est déposé, les salariés en sont informés. S’ils souhaitent s’y associer, ils en informent l’employeur 48 heures au moins avant de rejoindre le mouvement ; – informé du nombre de grévistes, le transporteur détermine le plan de transport qu’il sera en mesure d’assurer, au besoin en réaffectant le personnel non gréviste. Il s’engage alors sur un des niveaux de service définis avec l’autorité organisatrice (la région ou l’État) : 30 % des dessertes aux heures de pointe pour le niveau 1 ou 70 % pour le niveau 3 ; – le transporteur informe les usagers quant aux services assurés, au plus tard 24 heures avant la grève. Dans tous les cas, chaque fois qu’il est prévisible que le trafic sera perturbé – que ce soit en raison d’un préavis de grève, de travaux sur le réseau ou de toute autre cause –, le transporteur doit en informer ses voyageurs (article L. 1222-8 du code des transports). Cette information doit être « gratuite, précise et fiable » : annonces dans la presse, affichage en gare, numéro vert, Internet, SMS… Ce système ne peut être mis en place que lorsque ces événements sont prévisibles. Les arrêts spontanés, consécutifs par exemple à l’agression d’un agent, à un événement climatique ou à une panne, ne donneront lieu à information que s’il est prévisible qu’ils se prolongent.