Interco & territoires
Enquête
Serv r ices au public : des schémas pour quoi faire ? Destinés à établir un diagnostic puis un plan d’actions de six ans pour renfo f rcer l’off ffre de serv r ices dans les zones en défi f cit, ces schémas constituent des outils pertinents mais à certaines conditions.
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naires. Ce qui signifi f era au mieux 20 % des schémas arrêtés fi f n 2017, la grande majorité devant l’être av avant n mi-2018. Bref, f il y a encore du d trav avail. L’’Aude est le bon élèv L ève de la classe en ay ayant n été le premier à le signer, r le 8 juillet 2016, en présence de Manuel Va V lls, alors Premier ministre. Mais nomb m rededépart r ement n straîn î ent n lespieds,vo v ire ne fo f nt rien du tout, estimant qu’il s’agit juste d’un « machin » de plus qui s’inscrit pourtant dans leur compétence « solidarité territoriale ». Philippe Rappeneau, maire de Douzens (A (Aude) et vice-président n de la communauté d’agglomérations de Carcassonne, plaide en faveur du SDA D ASAP, P trop méconnu selon lui. « Dans un dép é art rtement ru r ra r l co c mme ll’’Aude qui souf uffre d’un r cul des serv re r ices publics, s tous les élus se sont beauco c up u inve v stis is, ave v c le l s serv r ice c s de l’É ’ ta t t, t pour éta t blir un diagnostic co c mmun. » La méthode a été proche de la gestion de projet : diagnostic, consultation des part r ies prenantes, sélection et tri des priorités, défi f nition des orient n at a ions, déclinaison en fi f ches actions et en indicat a eurs… « Audelà de la sig i nature r du schéma, a cela a permis d’avoir une convention op o éra r tionnelle et une réelle ré l animation dans sa mis i e en œuvre r », » ajoute Philippe Rappeneau.
Pas de modèle type Bras armé du d gouv uvernement n pour accompagner à la mise en place des SDA DAASAP AP, le Commissariat a général à l’égalité des territoires (CGET) défe f nd l’outil qui n’est pas, selon lui, « une contra r inte administra r tive sup upplémentaire r ». Il le décrit comme une « photo t gra raphie parta t gée é de l’ex e ist nt, ta t do d ublé lée d’un pla l n d’action de d stiné à le l fa f ire r évolueraupro év rofitd’unemeilllleure r qualité t duserv r ic ice public ». Il n’existe pas de modèle ty t pe pour élaborer un schéma qui doit, av avant n tout, être adapté aux situations locales et refl f éter le projet com-
Une aide du FNADT © Christophe Taarmouthe/Cit’images © D. R.
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ispositif mal connu de la loi portant nouv uvelle org r anisat a ion territoriale de la République du d 7 août 2015 (art r icle 98), dite loi NOTRe, les schémas départementaux d’amélioration et d’accessibilité des serv r ices au public (SDA DAASAP) doiv ivent n être élaborés conjoint n ement n d’ici fi f n 2017 par les préfe f ts et les présidents de conseils départementaux. Et cela en concert r at a ion av avec les autres collectiv i ités, en part r iculier les int n ercommunalités. Objectif de ces schémas : défi f nir un programme d’actions sur six ans pour renfo f rcer l’off ffre de serv r ices dans les zones en défi f cit, av avec notamment n un plan de mutualisation défi f ni sur tout le département. S’agit-il d’un schéma de plu l s, à l’utilité discutab a le, ou d’un levier pertinent pour lutter contre le recul des serv r ices au public en milieu rural ? La réponse se situe bien souv uvent n dans la fa f çon dont n les acteurs locaux se saisissent de cet outil. Le SDA DAASAP a beau être obligat a oire, il n’est pas prescriptif. f La démarche ve v ut embarquer toutes les collectiv i ités mais aussi les diff fférent n s serv r ices de l’État a (préfe f ctures, hôpitaux, écoles, gendarmeries, trésoreries…), ainsi que les opérateurs de service public (Caf, f La Poste, Pôle Emploi, assurance maladie…). Sans oublier les serv r ices priv ivés, marchands ou non, les chambres consulaires, les représentants du d monde économique, les associations d’usagers, etc. Les régions sont aussi concernées, av avec notamment n une va v lidat a ion prévue des schémas par les confé f rences territoriales de l’action publique (CTA T P). Cependant n , à quelques semaines de l’échéance prév é ue, la démarche n’a pas toujours suscité l’engouement n ! Pour preuv uve, l’import r ance du d retard r pris. Début octobre, il n’y av avait que quat a re schémas bouclés (A (Aude, Finistère, Loire-At A lant n ique et Isère). Seulement n un tiers des départ r ement n s sont n aujourd r ’hui en phase de concert r at a ion des part r e-
Pour établir son diagnostic, chaque département peut bénéficier du soutien de l’État via le Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) – aide plafonnée à 40 000 euros – dont les demandes sont instruites par le CGET. Mobilisant souvent les données de l’INSEE (services, équipements, commerces...), les schémas sont généralement conduits avec l’appui d’un bureau d’études. Le CGET propose des outils pour réaliser les diagnostics ou élaborer les schémas. Il a notamment sélectionné un panier de 22 équipements et services de la vie courante (épicerie-supérette, bureau de poste, garde d’enfants, station-service, salon de coiffure, cafés-restaurants, etc.). Des formations sur les outils cartographiques de l’Observatoire des territoires sont également disponibles.
mun de l’État et du département. En clair, le SDA D ASAP est av a ant tout ce qu’on veut bien en f ire ! « Il fa I co c nstitue une petite t ré révolution da d ns la l f çon de tra fa r va v iller, r argumente Syl ylvie Cabassot, coord r onnat a rice de politiques publiques au CGET (accessib i ilitédesserv r icesaupub u lic)(lire r int n erv r iew e p. 60). La dé démarc rche oblig i e le l s pre r sta t ta t ire r s de d serr vice c s au public, c qu’i’ls l soient publics c ou pri rivés, à se poser de bonnes questions en sort rtant des stra r té tégies individuelles pour bâtir une stra r té tégie co c m-
mune. » Si l’accès à la santé, à l’éducation ou au n mérique se retro nu r uv uvent n dans tous les schémas, l’int n érê r tdesschémass’observ rve aussidansd’autre rs priorités spécifi f ques aux territoires. V riable selon les cas, la consultation de la Va population est pourtant essentielle. Plusieurs départements ont engagé des questionnaires très ouverts (Doubs, Aisne, Vo V sges, PyrénéesOrientales, Manche...) mais avec des taux de retour inégaux. Prév é ue, la concert r ation av avec les
Aude : savoir se servir du SDAASAP À l’heure d’un premier bilan du SDAASAP de l’Aude, Philippe Rappeneau, maire de Douzens et vice-président de la communauté d’agglomération de Carcassonne, joue le pragmatisme : « IlI n’y ’ a pas a enco c re r de d ré résulta t ts t co c ncr crets t mais i des pro de rojets t ex existe t nt. t C’ C’est de d la l re responsabililité des élus de u de d fa f ir ire co c nnaît ître ce c do d cu c ment de d ré référ nce re ce, sig i né entr tre to t us u le les acte t urs rs, et de d s’e ’ n serr vir aup vi u rè rès de d le l urs r in i te t rl rlocu c te t urs r . » Et de plaider pour plus de communication autour du schéma et sa distribution dans toutes les communes qui
l’ont souvent oublié. L’élu suggère aussi de s’en servir auprès des services de l’État pour leur rappeler les engagements pris. À Douzens, le proj o et important de réaménagement du café-restaurant, avec notamment un espace de coworking, s’appuie sur le schéma : « Je J m’e ’ n sers r pour de d mande d r une étude d d fa de f is i abililité à la l ch c ambre r de d co c mmerc rce et d’i’indu dustr trie, ou de des co cofinance c ments t aup u rè rès d to de t us u le les part rtenair ires : dé départ rtement, t ré r gio i n, n État, Ét t Eu E ro rope », explique le maire.
intercommunalités est Les maisons de service aussi cruciale car elles au public figurent dans chaque schéma. Celui-ci doiv ivent n dev evenirl’échelle doit refléter le proj o et de mise en œuv u re opé- commun de l’État et du rationnelle des SDA D A- département. SAP. P Par exemple, en Lozère, les élus et techniciens des établissement ns publics de coopération intercommunale ont été associés dès le départ. Cela n’est pas le cas part r out. Le diagnostic doit se fa f ire av a ec des opérateurs publics mais aussi les serv r ices priv ivés, très important n s dans cert r aines zones (boulangers, stat a ionsserv r ices, pro r fe f ssionnels de sant n é, etc.). Prenant n du d temps, ce trav avail de précision permet de hiérarchiser les besoins et les priorités, sachant qu’au f nal il fa fi f udra fa f ire des choix. L’’Aveyron a passé huit mois à consulter sa popuL lat a ion et à établir un diagnostic. Bonne surprise : 2 000 réponses alors que le bureau d’études n’en espérait pas plus de 500. En parallèle, des ent n retiens ont été menés av a ec les opérateurs de service. En fé f vrier, des réunions territoriales ont donné la parole aux acteurs locaux (élus, profe f ssionnels, associations…). To T ut ce trav avail en commun apermis un réel diagnostic part r agé sur l’accessibilité des serv r ices au public av aveyronnais.
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Dans l’’Aude, Philippe Rappeneau reconnaît î que cela aide à recenser cert r aines carences, pas identifi f ées jusqu’alors. « Il I fa f ut disp s oser d’ale l rt rtes qui permettent de ré réagir ava v nt que le rideau ne se f rm fe r e », glisse-t-il. Le schéma débouche aussi sur des pistes d’amélioration qui passent notamment n par les seize maisons d’accès aux serv r ices publics (MA M SP). « La dé démarc rche est inté téressante t en c nce co c rn r ant aussi les serv r ice c s pri rivés, qu’il s’agisse d’un boula l nger ou d’un méc écanicien dont le l rô r le l est essentiel dans nos villa l ges, ajoute le maire de Douzens. Ce C la l perm r et nota t mment d’anticip i er le l dép é art r à la l re r tra r ite t de ce c rt rtains art r is i ans. » « Si on se donne le l te t mp m s néc écessaire re, il ne s’agit pas d’un schéma te t chnocra r tique de plus ne serr v nt pas à gra va r nd-chose », déclarait Catherine Graeff Ecke k rt r , conseillère départ r ement n ale du d BasRhin en charge du SDA DAASAP, P lors de la conv n ention de l’’Assemblée des communautés de France (AdCF) d’octobre 2016. La bonne méthode selon elle : « Une démarc r he ascendante qui permet la re r ncontre r et l’é ’échange avec tous les acteurs rs, et en interro r geant les habitants t via internet ». Spécifi f cité alsacienne oblige et preuv uve de la souplesse du d dispositif, f les départ r ements du d Bas et du Haut-Rhin ont décidé de mener de concert leurs travaux et de produire un document commun dans le cadre du d SDA DAASAP. P Après av avoir procédé aux diagnostics de l’off ffre de services existante sur leurs territoires respectifs, ils ont donc renfo f rcé leur coopérat a ion.
Un service public itinérant départemental Philippe Rappeneau reconnaît néanmoins de vraies déceptions. Certains comportements de l’État ne se perdent pas du jour au lendemain ! « Deux tré résore r ries vo v nt fe f rmer pro r chainement dans ll’’Aude sans qu’i’l n’y ’ ait eu aucune co c nce c rt rtation, n déplore l’élu. No N us n’avo v ns pas été mis au coura r nt et même le pré réfet n’é ’ ta t it pas pré révenu ! U e fois Un i de plus, s la l DGF GFiP a déc é idé to t ute t seule l !» A tre bon élèv Au ève : la Loire-At A lant n ique. « L’é ’élabor tion du schéma a pri ra ris prè r s d’un an et demi,i le l t mp te m s néc écessaire r d’abord r er dans le l déta t il to t us le ls suj ujets ts, précise Bernard r Gagnet, vice-président n du d conseil départ r ement n al en charg r e du d dév éveloppement n des territoires. Ce C tra r va v il a été t gra r ndement f cilité fa t par l’org r anis i ation dé déconce c ntré rée de d nos serr vices auto t ur de six i dél é ég é ations terr rrito t ri r ales qui ont ré réalis i é le l diag a nostic. c » Plu l sieurs réunions av avec des maires et des président n s d’int n ercommunalités – près de 80 ont joué le jeu – se sont donc déroulées pour présent n er la méthodologie et établir en commun les diagnostics sur la base d’ou-
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QUESTIONS À…
Sylvie Cabassot, coordonnatrice de politiques publiques au Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET)
« IL FAUT DIX-HUIT MOIS POUR BIEN ÉLABORER UN SCHÉMA » Pourquoi y a-t-il autant de retard dans les schémas départementaux d’amélioration et d’accessibilité des serv rvices au public ? Tous les départements n’ont pas jugé la démarche avec le même degré d’uurgence. La nouvelle carte intercommunale explique aussi le retard pris. Cela fonctionne bien quand les départements font du schéma un outil de leur compétence « solidarité territoriale ». Il existe aussi quelques irréductibles qui n’ont même pas encore engagé la démarche ! Les services de l’État doivent fonctionner en mode projet avec tous les partenaires. Ce n’est pas toujours évident, des préfectures n’ayant parfois qu’une seule personne sur ce dossier ! Quelle est la bonne méthodologie ? Prendre le temps nécessaire pour n’oublier aucune étape. En moyenne, il faut dix-huit mois pour bien élaborer un schéma, même
tils préparés par le départ r ement. Concernant la pénurie de médecins, une collaboration a été engagée av avec l’agence régionale de sant n é. Le constat a général rév évèle un bon maillage des équipement n s publics, à dix minu n tes de distance maximum pour les habitants. Il est vrai que la politique départementale des contrats de territoire r 2005-2015,signésav aveclesEPCI,aboostél’installat a ion d’équipement n s comme les maisons de sant n é. Cela grâ r ce à un inv nvestissement n conséquent n de 520 millions d’euro r s sur dix ans, av avec un eff ffet lev e ier pour obtenir d’autres fi f nancement n s. Ces contrats de territoire viennent d’être réorient n ésautourdequat a reaxes:édu d cat a ion(aide à la constru r ction d’écoles), hab a itat a (aide fo f ncière etàlaviab a ilisat a iondesterr r ains),mobilitésdouces, numérique (plan d’aide au raccordement à la f bre optique). To fi T utes les communes et EPCI peuv nt ve n ycandidat a er. r « L’i’nte t ra r ctio i nentre r le l sco c ntra r ts t de te t rr rrito t ire r et le l SD SDAASA SAP est trè r s fo f rt rte, souligne Bernard Gagnet. La nouve v lle ori r enta t tion de nos c ntra co r ts t a été t discuté tée co c ura r nt 2016 en co c mp m lé lémenta t ri r té t ave v c l’é ’élabora r tio i n du sch c ém é a. » Malgré ces aides départ r ementales import r antes,
lorsque les acteurs locaux ont une culture de coopération. Le diagnostic doit se pencher sur le déficit d’accessibilité des services et non juste le déficit de services. Tout ce travail permet aux acteurs de mieux se connaître et de ne plus se voir en concurrents. Un schéma type exi x ste-t-il ? Il n’y a pas de règle. Il faut de la souplesse. Selon les territoires, les priorités ne sont pas toujours les mêmes. Mais il est indispensable d’associer les intercommunalités dès le départ. Les maisons de services au public figurent dans chaque schéma. Autre constante : le besoin d’un premier accueil social de proximité pour orienter les personnes. Enfin, il faut une gouvernance spécifique pour le suivi du schéma qui doit s’appuyer sur quelques indicateurs pertinents. (1) www.cget.gouv.fr (rubrique Thématiques puis services au public).
lesdiagnosticsdeterritoireont n néanmoinsrév évélé cert r ainsmanquescommelenu n mérique.LaLoire rA lant At n ique a ainsi créé un serv r ice public itinérant n départemental qui aide la population dans ses démarches administratives et l’utilisation du n mérique.Danslamêmelogique,ilva nu v pro r poser un serv r ice équiv i alent en matière sociale (info f rmat a ion et accompagnement n sur tous les dispositifs f d’aides sociales). « Suite t aux u besoins re r monté tés grâ r ce c au sch c ém é a, a nous ré réfléchis i sons aussi à tra r nsf rm fo r er les 72 7 centre r s méd é ico c -sociaux en centre r s univers r els l avec de l’inf nformation et de l’orienta t tio i n », » précise aussi Bernard r Gagnet. A print Au n emps 2017, 7 une restitution de tout ce trav avail, av avec une série de préconisat a ions, a eu lieu en présence de nombreux élus. Arrêté en juillet dernier, r le schéma ne s’arrête pas là. « Il I s’acc ccompagne de la l mis i e en pla l ce c d’un observ rvato t ire r pour suiv i re r et év évaluer la l ré réalis i ation ou non des pré réconis i ations pré révues, s explique Bernard r Gagnet. Un U bila l n d’é ’ ta tape sera r éta t bli au bout de tro r is i ans. » Ce suiv i i poussé des SDA DAASAP prouv uve la crédibilité d dispositif, du f même si souv uvent n tout reste à fa f ire. P ilip Ph i pe POTTI T ÉE-SPERRY