GOBERNABILIDAD EN LAS PESQUERÍAS MARINAS DE PEQUEÑA ESCALA DE VENEZUELA EN EL CONTEXTO REGIONAL

Telimay N. Castro P.- Internacionalista - 20 de Septiembre de 2021

Artículo basado en la tesis para optar al grado de Maestría en Ciencias Pesqueras de la Universidad Mundial de Pesca, División de Ciencias Pesqueras de la Universidad Nacional de Pukyong titulada “Gobernabilidad de las pesquerías marinas de pequeña escala de Venezuela en el contexto de la Comisión de Pesca del Atlántico Centro-Occidental (COPACO)” publicada en Agosto de 2021.

INTRODUCCIÓN

La pesca de la República Bolivariana de Venezuela está dominada por el subsector marino de pequeña escala (Small Scale Fisheries - SSF por sus siglas en inglés) que ha contribuido con más del 50% de la producción pesquera y acuícola total en los últimos 10 años (Ministerio del Poder Popular de Pesca y Acuicultura, 2019). El subsector es un componente integral del marco de gobernanza pesquera de Venezuela; el cual a su vez está inmerso en el marco regulatorio de la Comisión de Pesca para el Atlántico Centro-Occidental (COPACO) como Estado Miembro (Figura 1). Esto representa una situación de arreglo institucional anidado que exige compatibilidad institucional en múltiples niveles para abordar las características particulares de la pesca marina de pequeña escala y dirigirse hacia la diversificación económica, el desarrollo sostenible, el empleo, la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria.

Figura 1.- Arreglo institucional anidado que aborda la gobernanza de la pesca marina de pequeña escala

La economía de Venezuela está basada principalmente en la extracción y refinación de petróleo y otros minerales; así como múltiples actividades agrícolas e industriales (Ministerio del Poder Popular para Ecosocialismo y Agua, 2017). La pesca es también una actividad económica con un enorme potencial que puede, con un manejo sustentable, contribuir al bienestar de muchas regiones del país. A pesar del enorme potencial económico, el país ha enfrentado dificultades económicas en años recientes; dificultades que han resultado en altos déficit financieros y acumulación de deuda. El escenario macroeconómico en 2019, publicado por el Banco Central de Venezuela, indica que el Producto Interno Bruto (PIB) real cayó un 19,6% en 2018 y 26,8% en el primer trimestre de 2019 (Banco Central de Venezuela. 2019a - Figura 2). La tasa de inflación por su parte alcanzó un 9.585,5% en 2019, mostrando una clara situación de hiperinflación (Banco Central de Venezuela. 2019b).

Figura 2.- Variación interanual del Producto Interno Bruto real de Venezuela, con respecto al año anterior, para el período 2000 a 2019 (STATISTA, 2019)

Las condiciones económicas del país señalan que se requiere urgentemente una diversificación de las actividades productivas, siendo el sector pesquero y acuícola uno de los que ofrece oportunidades importantes para el desarrollo, el empleo y la seguridad alimentaria. En este sentido, una gobernanza efectiva y sustentable del sector es esencial; una que involucre a todos los actores locales, nacionales e internacionales.

El sector pesquero contribuye a los esfuerzos para la reducción de la pobreza. La importancia socioeconómica de la pesca marina de pequeña escala radica en su contribución a la generación de empleos, siendo la fuente de ingresos de más de 50.000 pescadores, y a la seguridad alimentaria, como generador de proteínas para la población. La exportación de productos pesqueros como cangrejo, camarón, pulpo y tajalí al mercado internacional (Islas del Caribe, Estados Unidos de América, Unión Europea, China, Corea del Sur) también brinda las tan necesarias divisas. En 2019 se exportaron 34.393 toneladas de productos pesqueros y acuícolas (Ministerio del Poder Popular de Pesca y Acuicultura, 2019). En este contexto, de considerable importancia socioeconómica de las SSF marinas en Venezuela, vale la pena que se realicen esfuerzos para garantizar un marco de gobernanza aceptable y efectivo para este subsector pesquero; una que aproveche de manera sostenible los recursos pesqueros y efectivamente reduzca la pobreza.

METODOLOGÍA

La investigación, que tuvo como objetivo el proponer reformas para una gobernanza efectiva de la pesca marina de pequeña escala mediante el desarrollo de una fuerte sinergia y coherencia entre el marco regulatorio de pesca de Venezuela y las disposiciones de la COPACO, empleó la teoría de gobernanza interactiva (Kooiman y col., 2005) utilizando datos secundarios; los cuales incluyeron documentos existentes e históricos, estatutos legales y de políticas pesqueras, información de las características de la cadena de valor pesquera, junto a estadísticas del Ministerio del Poder Popular de Pesca y Acuicultura y de la COPACO. Una revisión de importantes instrumentos internacionales, relacionados con la pesca de pequeña escala, como el Código de Conducta para la Pesca Responsable (FAO, 1995), Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia de la Tierra, la Pesca y los Bosques en el Contexto de la Seguridad Alimentaria Nacional (FAO, 2012), Directrices Voluntarias para lograr la sostenibilidad de la pesca en pequeña escala en el contexto de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza (FAO, 2015) y la Agenda 2030 (Naciones Unidas, 2015) también complementaron este trabajo.

De acuerdo a la teoría de gobernanza interactiva, la gobernabilidad depende de las cualidades del objeto de gobernanza (el sistema a ser gobernado), su sujeto (el circuito de gobierno) y la relación entre los dos (interacciones de gobernanza). La gobernanza interactiva percibe los sistemas sociales, como los sistemas pesqueros, de modo intrínsecamente diversos, complejos, dinámicos y que operan a diferentes escalas. El "sistema a ser gobernado" (pesca marina de pequeña escala) se basa en fenómenos naturales y sociales, mientras que el "circuito de gobierno" incluye las estructuras disponibles para guiar y controlar el "sistema a ser gobernado" destacando tres ámbitos de gobierno: el Estado, el mercado y la sociedad civil (Figura 3).

Figura 3.- Esquema para una gobernanza interactiva en la pesca marina de pequeña escala -pesca artesana- (Modificado de Bavinck y col.,2013)

En función de este método, se discernieron las cualidades de gobernabilidad de la pesca artesanal marina de Venezuela, su circuito de gobierno y las interacciones entre ambos sistemas; adicionalmente, se realizó un análisis de los instrumentos jurídicos y políticos, así como las acciones regionales y nacionales, que son relevantes para el desarrollo sostenible de la pesca artesanal marina. Asimismo, se realizó un análisis de la documentación regulatoria, política y estratégica, tanto del Gobierno venezolano como de la COPACO, a los efectos de determinar los instrumentos relevantes, las acciones realizadas y la coherencia entre ambas instituciones.

Se buscó responder a una pregunta general sobre ¿Qué acciones, mecanismos y contextos se requieren para permitir una interacción coherente en el sistema socio-ecológico de las pesquerías de pequeña escala (SSF) marinas para lograr gobernanza efectiva de los recursos pesqueros que satisfaga de manera sostenible todo el potencial de la pesca de pequeña escala en Venezuela?

RESULTADOS

Los resultados indican que existen brechas significativas entre el marco regulatorio del Estado venezolano y el de las disposiciones de la COPACO; contrariamente a la hipótesis de una fuerte sinergia entre ellos. Las brechas existentes quedan reflejadas en las siguientes materias:

1.- Gestión sostenible de los recursos: El análisis de las directrices de gobernanza del Ministerio del Poder Popular de Pesca y Acuicultura de Venezuela, con respecto a los temas clave de gestión pesquera destacados en las Directrices de FAO para la pesca de pequeña escala (Directrices PPE - FAO, 2012), demuestran el predominio de las preocupaciones sociales en la gobernanza del subsector de la pesca marina artesanal. Los instrumentos y acciones de El Ministerio están enfocados principalmente en atender temas sociales tales como la necesidad de garantizar plenos beneficios económicos y seguridad social a los pescadores artesanales, protección de los caladeros tradicionales y asentamientos de comunidades pesqueras artesanales, igualdad de género, etc.; por lo que las políticas, estrategias y acciones de la institución son limitadas para enfrentar el peculiar desafío que genera la diversidad, la complejidad, la dinámica, la escala de la pesca artesanal marina, y que adicionalmente exigen consideraciones especiales sobre temas de salud de los ecosistemas, economía y cambio climático. Si bien los asuntos de la salud de los ecosistemas son abordados por el marco institucional y legal de Venezuela, a través de políticas orientadas a asegurar los recursos pesqueros, proteger la biodiversidad y son apoyadas por instituciones de investigación como el Centro Nacional de Investigaciones Pesqueras y Acuícolas (CENIPA); persisten conflictos entre los objetivos de la política pesquera identificados en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura (2014), como son aquellos relacionados a garantizar la seguridad alimentaria, lograr el uso sostenible de los recursos y brindar la protección de los ecosistemas, en relación a las acciones y estrategias desarrolladas desde El Ministerio.

Figura 4.- Visión de los temas claves en la gestión pesquera por parte de El Ministerio y La Comisión

Como la mayoría de los organismos regionales de pesca, los objetivos de la Comisión principalmente se centran en la gestión de las poblaciones de los recursos explotados, que se encuentran en el área de competencia (Figura 5). El proceso de reorientación estratégica para establecer un Organismo Regional de Ordenación Pesquera (OROP) en el área de la COPACO podría ser una vía para mejorar el desempeño de la gobernanza regional de la pesca de pequeña escala en este y otros aspectos que les permita abordar los temas sociales y asesorar mejor a sus Estados Miembros en este sentido; dada la importancia de la pesca artesanal en el área de La Comisión.

Figura 5.- Área de competencia de la Comisión de Pesca para el Atlántico Centro-Occidental (COPACO)

Aun cuando es importante el apoyo a los pescadores artesanales, con el fin de aumentar su contribución a la seguridad alimentaria y nutricional nacional, mejorando su acceso a activos de capital, suministros, combustible, créditos, etc.; ese aumento de la producción sin ninguna evidencia científica sólida del estado actual de los recursos, con una explotación ciega y continua de los recursos, es una forma insostenible de desarrollar el sector pesquero, tal como recomienda la COPACO.

2.- Aspectos socioeconómicos de la pesca: Las políticas puestas en práctica por el gobierno nacional en relación a cadenas de valor, procesos post-captura y comercio, son consistentes con las Directrices PPE; pero inadecuadas para superar las limitaciones de comercialización que enfrentan las pesquerías de pequeña escala. Problemas estructurales como la falta de instalaciones para el almacenamiento, el procesamiento y el transporte de su producción siguen sin resolverse; así como el mantenimiento de la dependencia con los intermediarios. La participación de algunas entidades gubernamentales, en el segmento post-captura, ha centrado su trabajo en la adquisición de la producción pesquera de pequeña escala y la redistribución a precios subsidiados a la población; en lugar de apoyar a las comunidades pesqueras a desarrollar el potencial de agregar valor para mejorar sus ingresos y calidad de vida.

3.- El papel de la mujer en la pesca: La COPACO no desarrolla este tema en sus instrumentos y disposiciones relacionadas a la mejora de las condiciones de trabajo y los medios de vida de las comunidades pesqueras; tampoco reconoce, ni fomenta, la participación de las mujeres en la pesca; como lo hace el gobierno de Venezuela.

4.- Impacto del cambio climático: Las políticas del Ministerio del Poder Popular de Pesca y Acuicultura de Venezuela, relacionadas a los impactos del cambio climático y los riesgos de desastres asociados, no están definidas en la actual normativa; lo que puede afectar negativamente la adaptación de las comunidades pesqueras y la gestión del riesgo de desastres por este cambio. Por el contrario, las disposiciones sobre cambio climático están bien establecidas en las resoluciones y recomendaciones de la COPACO.

El estudio también muestra que los mecanismos de interacción, nacionales e internacionales, establecidos en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura (2014) están centralizados y limitados. Esta situación le quita la oportunidad al marco institucional de Gobierno de comprender y lidiar con el desafío que generan las propiedades del sistema de pesca marina de pequeña escala, y también dificulta la cooperación con la Comisión de Pesca para el Atlántico Centro-Occidental (COPACO) en la gobernanza regional de este subsector. La interacción del Gobierno de Venezuela y La Comisión es pasiva; confirmándose en la limitada adopción de las recomendaciones y resoluciones emanadas de este órgano asesor en las regulaciones pesqueras nacionales, como son los casos de las recomendaciones para el cambio climático o para la implementación de las Directrices PPE contenidas en la Resolución COPACO/15/2014/8 (Comisión de Pesca del Atlántico Centro- Occidental. 2014). En su carácter de órgano asesor, la COPACO tiene restricciones legales y políticas para garantizar la implementación de sus recomendaciones y resoluciones por parte de sus Estados Miembros, por lo que ésta limitada interacción, con el Gobierno de Venezuela, se identifica como un obstáculo importante para lograr la coherencia de las políticas pesqueras entre ambos; ya que las interacciones de la gobernanza dependen del compromiso de los países miembros de participar en las reuniones de La Comisión y adoptar los instrumentos de gestión emanados.

PROPUESTAS

Figura 6.- Objetivos de los acuerdos de gobernanza a coincidir entre el Ministerio del Poder Popular de Pesca y Acuicultura de Venezuela y el marco de gobernanza de la COPACO

En consecuencia, algunas de las reformas que se proponen son fundamentales para permitir una gobernanza coherente de la pesca marina de pequeña escala, de tal forma que satisfaga de manera sostenible todo el potencial del subsector y permita lograr el bienestar de la sociedad. Las propuestas del trabajo se centraron en:

1.- El fortalecimiento institucional del Ministerio del Poder Popular de Pesca y Acuicultura de Venezuela. La inversión en el desarrollo del recurso humano, como programas de capacitación técnica y profesional, es crucial para hacer frente a las características desafiantes de las pesquerías marinas de pequeña escala; así como para brindar eficiencia, precisión, transparencia y responsabilidad en el proceso de toma de decisiones. Además, esta creación de capacidad mejoraría la asistencia técnica proporcionada por el personal de la institución a los pescadores, con el fin de abordar los principales desafíos identificados y las recomendaciones propuestas. Asimismo, esta fortalecimiento puede contribuir a tener interacciones más productivas con la Comisión de Pesca para el Atlántico Centro-Occidental (COPACO), especialmente en la adopción de los instrumentos proporcionados por La Comisión a los Estados Miembros.

2.- Realizar una revisión y actualización integral y participativa del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura (2014). Acción que tendría por finalidad la de llenar los vacíos en la gobernanza de este subsector. Los principales temas que requieren atención son: a) la definición y composición de las partes o actores involucrados en toda la cadena de valor del sector, b) los mecanismos de participación en la gobernanza pesquera, c) el abordaje de las demandas provenientes de la diversidad, la complejidad, la dinámica y la escala de la pesca artesanal marina, y d) la participación y el cumplimiento de los marcos de las organizaciones internacionales. Igualmente, se debería emprender una revisión y un análisis de los conflictos entre los objetivos de las políticas y las acciones emprendidas, a fin de promover un desarrollo holístico y equilibrado del sector pesquero.

3.- Apoyar el rediseño institucional de la COPACO en una Organización Regional de Ordenación Pesquera. Esto apuntará a fortalecer y promover amplias las negociaciones y las consultas necesarias entre los Estados Miembros y La Comisión; a los efectos de mejorar la gobernanza regional, especialmente en aquellos temas relacionados con la plena participación de los pescadores y los actores de la cadena de valor de la pesca artesanal de la región.

El fortalecimiento institucional del Ministerio del Poder Popular de Pesca y Acuicultura debe ser la primera reforma por emprender; ya que es la base que apoyará la implementación de la segunda propuesta. Estas dos reformas, a su vez, forman el marco para mejorar los vínculos con la COPACO y lograr una mejor gobernanza nacional y regional de la pesca marina de pequeña escala. Además, la adopción de las dos primeras reformas mejorará la participación del país en las negociaciones para el establecimiento de una Organización Regional de Ordenación Pesquera (OROP) en el área de La Comisión.

Figura 8.- Esquema general de los principios para una gobernanza efectiva, eficiente y participativa para los actores pesqueros (modificado de OCDE, 2020)

LIMITACIONES

Se destacan varias limitaciones de este estudio, como son:

• El uso de datos secundarios para identificar y describir la diversidad, complejidad, dinámica y escala del sistema de pesca de pequeña escala (SSF) pudo dejar fuera información importante para la comprensión integral del “status quo” del subsector, en aras de mejorar su gobernabilidad.

• Como en muchos otros países del mundo, la falta de datos actualizados y estudios contemporáneos sobre la pesca artesanal en Venezuela, especialmente en el aspecto social y ecológico, fue otro obstáculo importante para el análisis de gobernabilidad.

LITERATURA RECOMENDADA:

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