MIGRACIONES EN CHILE: OPORTUNIDAD IGNORADA
INDICE
P r ó l o g o Á lva r o Va r g a s L l o s a
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I n t r o d u c c i ó n 9 1 . H i s t o r i a d e l a s m i g r ac i o n e s e n Chi l e 17
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1.1. Factores que llevan a los migrantes a elegir a Chile como destino 1.2. Análisis cuantitativo y cualitativo de la migración en Chile
2 . M o d e l o s y e v i d e n c i a s c o m pa r a da s 41
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2.1. Principios, teorías y tipos de migraciones 41 2.1.1. Inmigración libre: fronteras abiertas 41 Inmigración selectiva 43 2.1.2. 2.1.3. Inmigración restrictiva 45 2.2. Fronteras abiertas y derechos sociales universales 46
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3 . E v i d e n c i a c o m pa r a da : m i g r ac i o n e s e n e l m u n d o 53
3.1. Países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) 53 3.2. Canadá 56 3.3. Estados Unidos 58 3.4. España 63 3.5. Bélgica 65 3.6. Alemania 67 Oceanía 69 3.7. 3.7.1. Australia 69 3.7.2. Nueva Zelanda 70 3.8. Otros casos europeos: más precauciones frente a la inmigración 72 5
4 . O t r o s a p o r t e s 77
Migración e integración 79 4.1. 4.2. Las migraciones y los derechos humanos 83
5 . Hacia u na n u eva leg isl ación m ig r atoria e n Chi le 89
5.1. Falencias de la legislación vigente 90 5.2. Características y objetivos del nuevo proyecto de ley 93 95 5.3. Temas pendientes del nuevo proyecto de ley Lineamientos de propuestas 97 5.4. 99 5.4.1. Fronteras abiertas y contratos formales 101 5.4.2. Renovación de visas y procedimientos especiales
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6 . C o n c l u s i o n e s 107
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7. B ib l i o g r a f í a 111
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8 . ANE XOS 117
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PRÓLOGO
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Confieso que, cuando Libertad y Desarollo me envió el libro de Hernán Felipe Errázuriz y Álvaro Bellolio que el lector tiene en sus manos, tuve cierta aprensión. Una extraña hemiplejia moral -para usar la expresión que Jean-François Revel empleaba en un contexto distinto- ha llevado a muchos intelectuales y centros de investigación liberales a fustigar la inmigración contemporánea al mismo tiempo que propugnan la libre circulación de cosas e ideas. Temí que este trabajo sobre la inmigración en Chile, aun tratándose de autores tan reputados y una institución tan prestigiosa, incurriera en parecida dualidad.
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Me alegró mucho que no fuera así y que, a diferencia de muchos otros trabajos sobre este quemante asunto en nuestro hemisferio, el ensayo que ahora ve la luz ofreciera una perspectiva coherente con los principios liberales. Su mérito es triple: además de valorar la inmigración desde el punto de vista de la libertad individual y la libre empresa, se adelanta a un debate que más temprano que tarde tendrá que darse en Chile como se está dando en otros países receptores y tiende la mirada hacia diversas zonas del mundo para extraer de experiencias ajenas todo aquello que pueda ser de utilidad en el país más avanzado de América Latina. Lo primero -la coherencia con los princpios liberales- se justifica por sí sólo; lo segundo -adelantar el debate- lleva implícita la aspiración de no esperar a que el fenómeno adquiera las connotaciones sensacionales que ha adquirido en otras partes antes de fijar un marco legal adecuado, porque si ello ocurre será mucho más difícil, como lo demuestran hoy Estados Unidos y Europa, evitar la demagogia, la truculencia y las soluciones de cinco minutos; lo último -la perspectiva universa- evitará, con suerte, repetir errores ajenos. He sido siempre un partidario de la inmigración pero mis convicciones se fortalecieron mucho cuando escribí mi libro más reciente, “Global Crossings: Immigration, Civilization and America”. Al repasar la historia de las sucesivas 7
olas migratorias a lo largo de los siglos, comprobé que la tendencia inveterada de los seres humanos de trasladarse de un lugar a otro ha sido un elemento fundamental de la acción humana: ingrediente del progreso. y complemento necesario de la circulación de bienes, servicios y capitales, Ella ha sido también un factor de acortamiento constante de las distancias geográficas, culturales y sociales, y por tanto, en líneas generales, un factor de paz. Constaté asimismo que los prejuicios contra ella han existido siempre y que cada generación de enemigos de la inmigración -en todas partes- resucita los viejos argumentos para invalidar su contribución, a menudo rindiendo culto a una supuesta edad de oro en la que los inmigrantes eran mejores.
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No dudo que en Chile, cuya comunidad de inmigrantes suma algo más del 2 por ciento de la población pero un día nada lejano sumará bastante más gracias al éxito comparativo del país, surgirán en algún momento voces que se harán eco de los prejuicios económicos y culturales contra el forastero. Por eso es importante adelantarse al crecimiento de este fenómeno -que por lo demás, como demuestra este libro, ya está en marcha si se compara la proporción actual con la media histórica- utilizando argumentos, información y referencias internacionales que protejan al ciudadano contra el fuego graneado de las falacias que vendrán. Ningún país está vacunado contra ellas. Así lo demuestra el propio Estados Unidos: a pesar de las pruebas históricas que avalan el aporte de la inmigración y desmienten los perjuicios laborales, el costo fiscal neto y la amenaza cultural que sus críticos le achacan, la resistencia política ha impedido hasta ahora aprobar una ley migratoria que resuelva el problema de once millones de indocumentados y evite que muchos otros engrosen la estadística de la ilegalidad en el futuro. Ese caso encierra muchas lecciones para Chile. La inmigración no destruye empleo ni achica el tamaño de la torta económica. Por el contrario, agranda la segunda y multiplica el primero, razón por la cual los estudios más serios indican, conservadoramente, que la legalización de los indocumentados añadiría un billón de dólares a la economía Estadounidense a lo largo de una década. Tampoco degrada los valores culturales de la población nativa: el comportamiento social de los mexicanos no es muy distinto del de los italianos de principios del siglo 20 o el de los polacos de fines del 19, y el de éstos no difería mucho del de los europeos del norte de mediados de aquella centuria. La integración no es nunca inmediata, sino un proceso de pocas generaciones que, normado con inteligencia y 8
MIGRACIONES EN CHILE: OPORTUNIDAD IGNORADA
visto con ojos desprejuicidados, ayuda a rejuvenecer la cultura propia. La grandeza de Estados Unidos radica en parte en el hecho de que no es una República fundada a partir de un mito nacional sino de un credo, es decir, una afirmación de valores bajo los cuales podían parapetarse y prosperar gente de muy distinta proveniencia y condición. Fue ese credo el que a la larga sirvió también de arma a las minorías oprimidas, por ejemplo, los descendientes de los esclavos, para alcanzar la igualdad ante la ley.
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Parece mentira, pero a muchos liberales de este mundo les resulta imposible aceptar todo esto y prefieren renunciar, cuando se habla de inmigración, a los valores de la libertad individual, el intercambio libre y la propiedad privada, delatando atavismos colectivistas y nacionalistas, estatistas e intervencionistas, no muy diferentes de aquellos que desprecian en sus adversarios cuando se trata de otros asuntos. De allí uno de los méritos de este texto que mencionaba al inicio: su coherencia con los principios que profesan sus autores y la institución que lo publica. Ojalá que ayude a marcar una pauta para que el sano debate que los autores quieren propiciar no pille a los liberales chilenos en “fuera de juego”, como se dice en el fútbol. Que no se dé en Chile el absurdo que se da en algunos países, donde los defensores de la inmigración son quienes encarnan en todo lo demás la negación de la libertad y sus críticos sean quienes, se supone, representan lo contrario. La mejor forma de evitar que en Chile se produzca el fenómeno de una inmigración ilegal masiva con la consiguiente psicosis social y el surgimiento de corrientes xenófobas es que desde ahora se vaya adecuando el marco normativo a una realidad inevitable. De este modo, las cosas discurrirán con normalidad, gradualidad y proporcionalidad. Para que dicho marco exista, se necesita tener las ideas claras, contar con una perspectiva amplia sobre las experiencias de otros países y una abundante información. Este libro es un excelente comienzo. Álvaro Vargas Llosa Cascais, julio de 2014.
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I. INTRODUCCIÓN
Una nueva institucionalidad para políticas modernas
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El objetivo de este trabajo es destacar la importancia de las migraciones en Chile, resaltar el anacrónico régimen normativo chileno, contribuir al debate y legislación sobre esta materia y, además, proponer las bases para políticas modernas al respecto, bajo un enfoque donde primen criterios de fronteras abiertas y el respeto de los derechos de los inmigrantes, combinado, para ajustar la oferta y demanda al mercado laboral y, aprovechar, de mejor manera el potencial de los inmigrantes al bienestar nacional.
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En esta tarea revisamos someramente la historia de las migraciones chilenas, la legislación aplicable, la evolución reciente y proyectable de los nuevos inmigrantes, los derechos de los inmigrantes y su interpretación por el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema de Chile y el aporte de los inmigrantes a la demografía y al crecimiento económico. Además, revisando las experiencias y dificultades de otros países en políticas de apertura, selectividad, cuotas, facilidades, integración, asimilación y asistencia.
214 millones de migrantes: un problema mundial De acuerdo a lo que informa la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), se estima que hay 214 millones de migrantes transfronterizos, lo que representa el 3,1% de la población mundial. Una de cada 33 personas en el mundo es un migrante. La gran mayoría busca 11
mejores condiciones de vida y de trabajo, lo que necesariamente conlleva un enorme desafío para los países anfitriones. De este total, un 49% son mujeres, cifra que muestra una tendencia al alza. Debido a la porosidad de las fronteras, las mayores facilidades de traslado, y los avances en las comunicaciones, el flujo migratorio aumenta, con crecientes repercusiones políticas, sociales y económicas en las naciones receptoras y múltiples derivaciones en las relaciones entre los Estados.
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A ello hay que agregar la difícil situación que experimentan los migrantes forzados o refugiados que huyen de su país o localidad por razones de inseguridad. Actualmente la cantidad de refugiados se estima en 15,4 millones de personas. Entre tanto, el volumen de desplazados internos, que por lo general sufren de mayores condiciones de vulnerabilidad, se incrementó sostenidamente a lo largo de la década pasada, pasando según datos de la ONU, de una cifra estimada de 21 millones durante el año 2000, a superar los 27,5 millones en 2010.
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El debate mundial sobre las políticas migratorias es creciente y divisorio
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El debate sobre las migraciones acapara y divide la política en Europa, Norteamérica y prácticamente en todos los continentes. Es un fenómeno complejo, con dificultades para aprovechar su potencial y costos para abordar sus externalidades negativas. En el comercio y los servicios hay una tendencia hacia la liberación; mas no ocurre lo mismo con el libre desplazamiento y asentamiento de las personas. En las políticas migratorias se enfrentan el liberalismo con los nacionalismos, asistencialismos y proteccionismos. Mientras en décadas pasadas en Europa se avanzaba hacia la libre circulación de las personas, en los últimos años se retrocede bajo fuertes presiones surgidas por el desempleo. Otro tanto sucede en Estados Unidos que, con una historia de fronteras abiertas a los migrantes, ha ido derivando hacia el establecimiento de cuotas, restricciones, penalización y expulsión de los inmigrantes ilegales. El gobierno del Presidente Barack Obama prometió una reforma migratoria que finalmente debió abandonar por la fuerte resistencia de demócratas y republicanos, en tanto su administración se ha caracterizado por expulsar a centenares de miles de inmigrantes ilegales, más que sus predecesores. 12
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El amplio respaldo a la libre circulación de personas entre los 26 Estados europeos firmantes del Convenio de Schengen, de 1990, comienza a estar en entredicho. En el referéndum de Suiza de febrero de 2014 se votó a favor de una política migratoria restrictiva. Antes de dicho referéndum, España, Gran Bretaña, Italia, Grecia y Francia habían comenzado a poner barreras y a restar derechos a los inmigrantes. Las elecciones del Parlamento Europeo de mayo de 2014 son un testimonio de las reservas que plantea la migración en Europa: en Francia y en el Reino Unido los partidos que están por restringir la inmigración obtuvieron las más altas votaciones, superando a los partidos tradicionales.
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El atrasado debate migratorio en Chile y sus derivaciones
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En Chile, en cambio, la discusión y la polémica sobre políticas migratorias prácticamente no ha comenzado. No parece haber una debida valoración de los aportes de los inmigrantes y no se aprecian ni se contemplan las ventajas de premiar la inmigración selectiva. Tampoco se advierten reacciones organizadas en su contra y parecería que no hay debida conciencia del costo, por el desarraigo, aunque hay legislación que los protege de los riesgos de abuso y discriminación.
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Salvo en materia de reconocimiento de los derechos fundamentales de los inmigrantes en materia legislativa y de la protección a sus derechos por la justicia, Chile es el país más atrasado de Latinoamérica y el ingreso al territorio es altamente regulado, aun cuando subsiste el descontrol en una parte considerable de la frontera. Se requiere visa desde 108 países, todos por reciprocidad. El proyecto de Ley sobre reforma migratoria, presentado en 2012, se encuentra empantanado en el Congreso, a pesar de ser durante los últimos dos años el país de mayor flujo de inmigrantes de Sudamérica. La demora en abordar la institucionalización de políticas migratorias puede causar daños en la integración de la sociedad civil y afecta al desarrollo de Chile. En nuestro país existe demanda insatisfecha de capital humano no calificado para desarrollar nuevos emprendimientos y cubrir las demandas de la agricultura. Hay también evidencias de falta de personal especializado en varios sectores de la economía. Por último, hay aspectos demográficos, como es la disminución de la tasa de natalidad que 13
amenaza el envejecimiento y reducción de la población autóctona, que bien podrían corregirse gracias a corrientes de inmigración que pueden ayudar a bordar otra falencia nacional como es la caída en la productividad y competitividad.
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A esto se suma que el envejecimiento de la población impacta directa y negativamente en el crecimiento económico de los país es por su incidencia en el empleo productivo. Uno de los factores correctivos es precisamente la inmigración. En el año 2000, el 65% de la población chilena se encuentra entre 15 y 64 años, y sólo un 7,2% son los mayores de 65 años. Ahora, según las estimaciones del INE, para el año 2050 estos porcentajes cambiarán radicalmente, ya que un 21,6% de la población de nuestro país será mayor de 65 años y sólo un 61,9% tendrá 15 y 61 años, lo que demuestra el envejecimiento de la población chilena, que va de la mano con la disminución de la natalidad, lo que se puede apreciar en el Gráfico N° 1.
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Gráfico N° 1 Cambio demográfico dada la disminución de la natalidad en Chile
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CHILE: distribución porcentual de la poblacion por sexo, según grupos quinquenales de edad. Censo y estimada al 2050 censo 2002
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80+ 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4
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80+ 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4
proyección 2050 EDAD
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EDAD
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4,0 6,0 %POBLACIÓN
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MUJERES
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Fuente: Informe “CHILE: Proyecciones y Estimaciones de Población. Total País 1950-2050” INE-CEPAL
Un tema relevante a considerar es la brecha que existe de Chile con sus vecinos. Si bien la evolución del salario mínimo es relevante para analizar los flujos de migrantes no calificados, el Producto Interno Bruto per cápita es importante para entender las oportunidades que se generan en cada país. En el Gráfico N° 2 se observa que al año 2014 el PIB 14
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Gráfico Nº 2 Brecha de ingresos entre Chile y sus vecinos Producto Interno Bruto per capita corregido por Paridad de Poder de Compra (US$)
19.067
18.749
11.189
11.124
10.080
5.364
Bolivia
Chile
Colombia
Ecuador
Perú
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Argentina
Fuente: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, Abril 2014
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per cápita es casi 4 veces lo que posee Bolivia, y casi el doble que Perú, Ecuador y Colombia, posicionando a Chile como un destino atractivo para migrantes de estos países.
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Sin embargo, la gestión de las derivaciones de la migración es anacrónica por la ausencia de políticas claras y por la inexistencia de una institucionalidad adecuada para abordar la extranjería en beneficio del desarrollo nacional. Los estudios disponibles sobre este fenómeno son limitados. La carencia de una institucionalidad no sólo dificulta capitalizar e integrar las corrientes migratorias, sino que también incide en la vulnerabilidad del 10% de inmigrantes en situación de pobreza, que existe de acuerdo a la encuesta CASEN de 2009, con la consiguiente situación de riesgo, exclusión y abusos a que están expuestos los extranjeros ilegales y sus familias. La institucionalidad sobre las migraciones en Chile es dispersa, centrada esencialmente en el Ministerio del Interior, atribuyéndose responsabilidades específicas a los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Economía, de Justicia y del Trabajo, en algunos casos episódicas, y en otros, sin contar con una organización especializada. Los perjuicios de la postergación de la discusión migratoria en Chile podrían agravarse y derivar en tensiones y resistencias xenófobas en la medida en que se presenten ciclos económicos de mayor cesantía y aumenten los extranjeros residentes. 15
Hasta ahora la recepción local de los inmigrantes no encuentra resistencias significativas. Los niveles de rechazo al ingreso de extranjeros están dentro de los promedios mundiales y no se conocen organizaciones sociales ni políticas que asuman este fenómeno como una prioridad en sus idearios y agendas. Claras demostraciones de la tolerancia de la población local respecto de los inmigrantes fue la ausencia de reacciones adversas a la normalización por la vía administrativa de decenas de miles de inmigrantes durante el gobierno del ex Presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle y la primera presidencia de Michelle Bachelet. Y más importante, la irrelevante reacción en contra de los inmigrantes peruanos durante la tramitación y sentencia de la demanda peruana de delimitación marítima con Chile entre los años 2008 y 2014.
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Finalmente, un tema de debate mundial es la relación de los ciudadanos del país receptor con respecto a los migrantes, y cuáles son los niveles de tolerancia con respecto a las migraciones. En Chile, con los datos del año 2006, se observa que existe una pequeña alza negativa con respecto a la relación con los extranjeros que vienen a vivir a nuestro país, ya que se cree -erróneamente- que poseen un bajo nivel educacional y que suponen un riesgo para las fuentes laborales de los chilenos. Un resumen de la encuesta se encuentra en el Gráfico N° 3.
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Gráfico Nº 3 Tolerancia frente los migrantes en Chile
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hay más extranjeros viviendo en nuestro país de lo que la sociedad chilena puede acoger
% menciones “de acuErdo”
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63,3
los extranjeros que vienen a vivir a nuestro pais son un riesgo para las fuentes laborales chilenAs
65,1 59,2
los extranjeros que llegan a chile son mayoritariamente de bajo nivel educacional
64,5 52,6
los extranjeros que vienen a chile son un aporte cultural para el país
38,3 36,7
Fuente: Segunda Encuesta Nacional de Opinión Pública UDP, Noviembre 2006 16
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