Índice
PRÓLOGO Joaquín Lavín I.
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introducción Jorge Fantuzzi M.
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1ª Parte Antecedentes y contexto Las claves del Ingreso Ético Familiar Felipe Kast S.
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Caracterizando la extrema pobreza en Chile Slaven Razmilic B.
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Historia reciente de la política contra la pobreza en Chile Osvaldo Larrañaga J.
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La nueva cara de la pobreza: Exclusión, incertidumbre y vulnerabilidad Susana Tonda M.
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El Ingreso Ético Familiar desde una perspectiva cualitativa: Escuchando la voz de los afectados 105 Rodrigo Jordan F. Los Programas de Transferencias Condicionadas: La experiencia internacional y algunas implicancias de política Francisca de Iruarrizaga T. Francisco Gallego Y. Oscar Pocasangre M.
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2ª Parte El programa y su diseño
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7 El Ingreso Ético Familiar: Sobre el diseño y sus componentes M. Soledad Arellano Sch.
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Desafíos del Diseño del Ingreso Ético Familiar Andrés Hernando G.
3ª Parte Resultados y posibilidades de mejora
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9 Transferencias Condicionadas en Chile: Una evaluación al Programa Ingreso Ético Familiar Paulina Henoch I. Rodrigo Troncoso O.
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11 Ingreso Ético Familiar: Una buena política social que puede mejorarse Luis Larraín A.
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Los desafíos pendientes del Ingreso Ético Familiar Cristóbal Huneeus L. Andrea Repetto L.
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Prólogo
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Joaquín Lavín I.*
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Licenciado en Economía e ingeniero comercial de la Pontificia Universidad Católica y máster en Economía de la Universidad de Chicago. Ha sido alcalde de Las Condes, alcalde de Santiago y candidato a la Presidencia de la República. También se desempeñó como Ministro de Educación entre marzo 2010 y julio 2011, cuando dejó la cartera para pasar a ser Ministro de Desarrollo Social (julio 2011 hasta la fecha).
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Como Ministro de Desarrollo Social, el Ingreso Ético Familiar (IEF) pasó a ser para mí el desafío más importante. Desde su llegada el Presidente Piñera me planteó que esta era la política clave para terminar con la extrema pobreza hacia fines de su gobierno. Si bien esta política había sido ampliamente discutida, faltaban todavía algunos aspectos muy importantes de su diseño, y a esa tarea nos abocamos en conjunto con un equipo que lideró la subsecretaria Soledad Arellano.
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El Presidente toma las decisiones en las llamadas reuniones “bilaterales”. Ahí concurren no solo el Presidente y el ministro respectivo, sino también los equipos más importantes del Ministerio, y representantes del Ministerio de Hacienda, la Dirección de Presupuesto, la Secretaría General de la Presidencia, y el denominado “segundo piso”, que asesora directamente al Presidente. La primera reunión bilateral sobre el IEF la tuvimos el 25 de julio del 2011, a menos de una semana de haber asumido como Ministro de Desarrollo Social. Ahí la principal decisión que adoptó el Presidente fue fortalecer el pilar de los logros a través de la creación de un subsidio al empleo de la mujer que llegaría primero al 30% de la población, según su grado de vulnerabilidad, para subir en los años siguientes a una cobertura de 40%.
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Esta fue una decisión clave, porque el IEF busca poner a la mujer en el corazón de la política social. Esto obedece a dos razones principales. El primer hecho objetivo es que la pobreza en Chile (y probablemente en el mundo) tiene cada vez más rostro de mujer. En más del 50% de los hogares en extrema pobreza, no hay pareja. Esto significa que una mujer debe sacar sola adelante a sus hijos. Sabemos que estos hogares representan un riesgo mayor desde el punto de vista de la política social, porque dependen de un solo ingreso. Cuando está el hombre y la mujer, el riesgo es menor, porque pueden tener dos ingresos o, en momentos de crisis económica, la probabilidad de que uno de los dos mantenga el empleo es mayor. No ocurre eso cuando el hogar depende cien por ciento de los ingresos que la mujer pueda generar. Pero hay otra razón en favor de centrar los esfuerzos en la mujer, que tiene relación con una experiencia reciente de las políticas sociales.
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Ella muestra que si queremos llegar con los recursos a los hijos y a la casa, es mejor hacerlo a través de la mujer que del hombre. Esto tiene que ver con que la mujer se pone a sí misma en el último lugar de su lista de prioridades. Es decir, siempre privilegia a sus hijos y a su casa y, solo al final, a sus propias necesidades. No ocurre lo mismo en el caso de los hombres. En otras palabras, la proporción del dinero que llega a los hijos y a la casa es mayor si se entrega a través de la mujer que si se hace a través del hombre. Esta es la razón por la que el IEF incluye entre sus aspectos más importantes un subsidio especial del Estado al trabajo femenino en la población más vulnerable. Asimismo, el programa determina también que, siempre en cualquiera de los casos, la cobradora del IEF es la mujer.
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Se estableció así, entonces, el Bono al Trabajo de la Mujer, que constituye el “premio” más importante dentro del diseño del IEF. No olvidemos que es la obtención de un trabajo estable lo que va a permitir que la familia genere ingresos permanentes que le permitan superar su situación. El bono incluye también un subsidio al empleador. Esto significa que si un empresario contrata a una mujer que forma parte de las familias más vulnerables del país, el Estado le bonifica un porcentaje de la remuneración que paga. Así, contratar a una mujer en situación de pobreza tiene un “premio” desde el punto de vista del empleador.
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En esa reunión con el Presidente se decidió también que el IEF buscaría incentivar el buen rendimiento escolar de los niños de familias vulnerables. Probablemente, ese rendimiento escolar está muy influido por la preocupación de las madres por la educación de sus hijos. Asimismo, un niño que le va bien en la escuela, está generando hábitos de estudio y se está formando en valores como el esfuerzo y la perseverancia. De esta forma, los bonos por logros del IEF están diseñados para fortalecer las dos grandes herramientas que permiten que las familias dejen atrás la pobreza en forma permanente, como son el trabajo y la educación. También se definió ahí que mientras el corazón del IEF, en sus pilares de dignidad y deberes, apuntara a la extrema pobreza (hoy el 2,8% de la población chilena), el pilar de los logros llegaría hasta el 30% o incluso hasta el 40% de la población, según el caso.
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Con todas estas nuevas directrices, el equipo del Ministerio de Desarrollo Social trabajó duramente para afinar este diseño y llegar con un proyecto de ley ya redactado a una nueva reunión con el Presidente, en la segunda quincena de septiembre de 2011, donde dio su visto bueno final. Luego se firmó el proyecto e ingresó formalmente al Congreso el 13 de octubre de ese año.
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Comenzó ahí una nueva etapa, de intensas negociaciones. Siempre buscamos una tramitación rápida, porque estábamos conscientes de lo dicho por el Papa Juan Pablo II cuando estuvo en Chile, en el sentido que “los pobres no pueden esperar” y porque esta será la política social más emblemática en el legado del Presidente Piñera. Se abrió así la etapa de búsqueda de acuerdos con los parlamentarios de la Concertación que, más allá de algunas diferencias y otras propuestas que enriquecieron el proyecto final, siempre estuvieron disponibles para avanzar. Las reuniones más importantes para definir el destino del IEF tuvieron lugar a fines de abril y comienzos de mayo de 2012. En ellas participaron activamente, varios parlamentarios, con sus equipos de asesores. El proyecto, aprobado prácticamente por unanimidad, salió del Congreso el 10 de mayo y ya el día 17 de ese mes se había transformado en ley.
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Poner en marcha el IEF se transformó en un desafío mayor. Había que elaborar decretos y reglamentos, lo que significó un intenso trabajo para los equipos profesionales del Ministerio. Asimismo, la Subsecretaría de Servicios Sociales, en ese entonces liderada por Loreto Seguel, debió contratar a los equipos que se harían cargo del trabajo en terreno, en especial, los gestores familiares y los denominados apoyos laborales. No olvidemos que el IEF posee características que lo hacen único en el mundo, al mezclar cuatro componentes simultáneos: transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas, junto a un trabajo directo con las familias, que llamamos habilitación social y habilitación laboral. El IEF se aleja del “asistencialismo”, reemplazándolo por un enfoque de promoción social y de oportunidades. Desde el punto de vista de la centroderecha, el IEF recoge la esencia de sus ideas. Se trata de una alianza entre el Estado y las familias que se encuentran en situación de extrema pobreza, mediante
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la cual dichas familias terminan superando la pobreza por sí mismas. En otras palabras, no es el Estado el que “saca” a las familias de la pobreza. El Estado les da un “empujón”, apoyándolas durante los dos años que dura el programa, creando las capacidades para que las familias dejen la pobreza. Son ellas las que “salen” con su propio esfuerzo.
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Quiero destacar que la discusión sobre el IEF se ha dado en un contexto en que muchos han abogado por subir el salario mínimo. El IEF no interfiere el funcionamiento del mercado laboral. Lo que hace es complementar los ingresos de las personas más pobres. Este es el camino correcto, porque sueldos mínimos por ley, que vayan más allá de lo que razonablemente permite el crecimiento de la economía y de la productividad, van a generar una mayor dificultad para que las familias vulnerables encuentren trabajo.
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Es importante recalcar también que el IEF es lo contrario de una política asistencialista. Está demostrado que las políticas puramente asistencialistas terminan por desincentivar el esfuerzo personal, dificultando así que las familias salgan de la pobreza, generando sus propios ingresos por la vía del emprendimiento o por el del trabajo estable. Muhammad Yunus, fundador del Grameen Bank, de Bangladesh, y Premio Nobel de la Paz, conocido como el “banquero de los pobres”, señala que el asistencialismo transforma a las personas más pobres en clientes políticos, los mantiene dependientes y necesitados de la ayuda estatal, pero va matando por dentro sus ganas de salir adelante. Es clave evitar esa “trampa” de las políticas sociales. Por eso el IEF se basa en un esquema de derechos y deberes, en que las transferencias monetarias se entregan dependiendo del esfuerzo y de los logros de las personas. Con mucha decisión y trabajo, el IEF se está transformando en una realidad. Más de 150 mil mujeres ya han visto aprobado su Bono al Trabajo, y muchas de ellas ya lo están recibiendo. Muy luego las madres de 200 mil niños destacados en su educación, recibirán el Bono al Logro Escolar. Los gestores familiares y los apoyos laborales ya están recorriendo las calles, visitando a las familias más pobres de Chile, y firmando con ellos el “compromiso familiar”, que detona el inicio del programa IEF.
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Las últimas cifras de que disponemos, de noviembre de 2011, indican que 130 mil familias todavía permanecen en la extrema pobreza. Pensando en ellas hemos hecho todo este trabajo, y estamos convencidos que luego llegará el día en que podamos decir que la extrema pobreza en Chile se acabó. En lo personal, ser parte de la historia del IEF es algo de lo que debo agradecer al Presidente Piñera por haberme dado la oportunidad, y a todo el equipo del Ministerio de Desarrollo Social que se la ha jugado a fondo por transformar esta idea en una realidad.
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introducción
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Jorge Fantuzzi M.*
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Economista de la Pontificia Universidad Católica de Chile y magíster en Economía con mención en Organización Industrial de la misma casa de estudios. Se desempeñó como asesor del gabinete ministerial y como encargado de focalización en la División de Estudios del Ministerio de Desarrollo Social y fue analista económico en el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Ha sido profesor de Introducción a la Economía en la PUC y de Organización Industrial en la Universidad de los Andes. Actualmente es socio de F&K Consultores.
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A comienzos de 2010 tuve la suerte de ser invitado por Felipe Kast y Soledad Arellano a ser parte del equipo que tenía a su cargo diseñar una política de transferencias condicionadas sin precedentes en la historia de la política social chilena, el Ingreso Ético Familiar (IEF). El mandato del Presidente Sebastián Piñera era directo: este programa debía ayudar a terminar con la indigencia antes del año 2014 y establecer las bases para terminar con la pobreza antes del año 2018.
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El desafío no era fácil y las dificultades múltiples. Era necesario evitar la generación de posibles distorsiones no deseadas en el mercado laboral, resolver problemas de aplicación como, por ejemplo, la falta de información del grupo beneficiario, así como también definir las condiciones que debían cumplir estos beneficiarios para acceder al programa. Sin embargo, dadas las condiciones del país, se decidió abordar el desafío con la certeza de que el IEF sí podría contribuir al cumplimiento del objetivo planteado por el Presidente de la República.
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Después de un año desde la publicación de la ley, este libro realiza una revisión del IEF con el fin de analizar los aciertos en el diseño y ejecución de este programa, así como también revisar sus posibilidades de mejora, para contribuir a generar un debate informado respecto de la calidad y pertinencia de esta política en nuestro país. En las próximas páginas no encontrará una defensa acérrima del diseño del programa y de su capacidad de cumplir el objetivo, sino más bien, se expondrá cada elemento del diseño del IEF, ordenados de tal forma que faciliten al lector la posibilidad de reflexionar sobre la manera en que se abordó el problema y se buscaron soluciones. El objetivo de este libro no es otro que motivar la discusión respecto de cómo podemos terminar definitivamente con la indigencia en Chile. El libro se estructura de la siguiente manera. En el primer capítulo, el ex ministro Felipe Kast explica los objetivos y las declaraciones de principios que sustentan el diseño y la visión general del IEF. En el segundo capítulo, Slaven Razmilic describe cuantitativamente el contexto de la extrema pobreza en Chile, lo que resulta determinante para el diseño de
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esta política. El tercer capítulo, escrito por Osvaldo Larrañaga, realiza una revisión histórica del contexto de la política social en Chile. En el cuarto y quinto capítulo, Susana Tonda y Rodrigo Jordan, muestran otra mirada de la pobreza en Chile, desde una perspectiva vinculada a sus experiencias y al trabajo llevado a cabo por ambos “en terreno”. En el sexto capítulo, Francisco Gallego, Francisca de Iruarrizaga y Oscar Pocasangre realizan una descripción de diversas experiencias internacionales de programas de transferencias condicionadas y de los resultados que han obtenido. En el séptimo capítulo, Soledad Arellano, actual subsecretaria del Ministerio de Desarrollo Social, explica en detalle el diseño final del IEF y todos sus componentes. El octavo capítulo, escrito por Andrés Hernando, explica algunos de los riesgos, desafíos y dificultades de diseñar este programa en el contexto chileno. Por su parte, en el noveno capítulo, Rodrigo Troncoso y Paulina Henoch, a partir de la realización de ejercicios econométricos, muestran resultados preliminares de esta política. Por último, los capítulos nueve y diez abordados por Andrea Repetto junto a Cristóbal Huneeus y por Luis Larraín, respectivamente, plantean lo que es destacable respecto del IEF, así como también lo que esta política podría mejorar.
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Invito a los lectores a conocer la historia y las motivaciones detrás del IEF para que puedan participar informada y activamente de un debate cuyos frutos, espero, impliquen algún día que todos los chilenos puedan vivir fuera de la indigencia.
Agradecimientos
En primer lugar, me gustaría agradecer a Libertad y Desarrollo, en particular a Luis Larraín y Denise Couyoumdjian, quienes aceptaron la invitación de embarcarse en el proyecto de editar este libro y apoyarlo en todo sentido. Asimismo me gustaría agradecer especialmente a Paulina Henoch, cuyos aportes fueron fundamentales en la edición de este libro. En segundo lugar, quiero agradecer a F&K Consultores, en particular a mi socia María Valentina Konow, quienes me respaldaron en la
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idea de editar este libro, lo que inevitablemente se tradujo en menos horas dedicadas a mis labores diarias. En tercer lugar, quiero agradecer a mi familia, por apoyarme siempre en cada una de mis actividades dedicadas a hacer de Chile un lugar un poco más justo.
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En cuarto lugar, quiero agradecer a muchas personas que anónimamente participaron del diseño y de la puesta en marcha del IEF. Le envío un saludo amistoso a Anne Traub, Claudio Chamorro, Alexander Galetovic, Sergio Urzúa, Oscar Facusse, Alfredo Leyton, Juan Covarrubias, Pedro Pubill y muchos otros que hicieron lo posible para que el IEF se hiciera realidad.
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Finalmente, el mayor de los agradecimientos para los autores de los distintos capítulos, quienes desinteresadamente decidieron participar para contribuir al debate sobre la superación de la pobreza en Chile. A cada uno de ellos, mi reconocimiento.
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