Nuevos horizontes para las Políticas Públicas

COLECCIÓN LECTURAS PÚBLICAS

Lecciones en Estrategia Arnoldo Hax y Nicolás Majluf Cueste lo que Cueste La batalla por salvar el euro y Europa Sebastián Claro y Yan Carrière-Swallow Latinoamérica en el Siglo xx Dominique Hachette Chile ¿Más Equitativo?

Claudio Sapelli Microeconomía Bernardita Vial y Felipe Zurita Fundamentos de Estrategia Empresarial Jorge Tarziján Una Práctica Teoría de Juegos Marcos Singer Guía Práctica para la Evaluación de Impacto Raquel Bernal y Ximena Peña Una Mirada al Gobierno Corporativo en Chile Casos emblemáticos Fernando Lefort y Teodoro Wigodski Teoría y Práctica de la Descentralización Fiscal Leonardo E. Letelier

www.ediciones.uc.cl

Los trabajos que presentamos consideran un riguroso análisis de cinco áreas centrales para el desarrollo: Educación, Salud, Política Social, Política Tributaria y Crecimiento Económico, que se complementan con el comentario de un experto en las diversas políticas analizadas. El resultado es un análisis reflexivo de los datos y las ideas que agrega valor a la discusión en políticas públicas, las que para ser exitosas, requieren necesariamente atender a los diseños institucionales y medir los incentivos que generan.

Prólogo Rosanna Costa

F. Gallego · C. Lucarelli S. Urzúa · R. Cerda · F. Parro

La Escuela de Chicago Francisco Rosende, editor

Este libro nació hace dos años gracias al impulso de Francisco Rosende, amigo, maestro y economista riguroso, que tuvo la idea de convocar a expertos para aportar y refrescar el debate de políticas públicas que se desarrollaba en el país. El proyecto siempre se pensó con raíces profundas en la academia, pero también desde la experiencia práctica del trabajo en distintos sectores claves del Estado que abordaran los problemas y desafíos más urgentes para Chile.

Nuevos Horizontes para las Políticas Públicas

EN EDICIONES UC

Francisco Gallego · Claudio Lucarelli Sergio Urzúa · Rodrigo Cerda Francisco Parro

Autores Francisco Gallego Claudio Lucarelli Sergio Urzúa Rodrigo Cerda Francisco Parro Comentarios Cristián Larroulet Ricardo Silva Hermann von Gersdorff Claudio Sapelli Juan Andres Fontaine Hernán Cheyre

Nuevos Horizontes para las Políticas Públicas Prólogo de Rosanna Costa

Nuevos Horizontes para las PolĂ­ticas PĂşblicas

EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE Vicerrectoría de Comunicaciones Av. Libertador Bernardo O’Higgins 390, Santiago, Chile editorialedicionesuc@uc.cl www.ediciones.uc.cl NUEVOS HORIZONTES PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Fundación Libertad y Desarrollo ©

Inscripción Nº 285.255 Derechos reservados Noviembre 2017 ISBN 978-956-14-2164-6

Diseño: Salvador E. Verdejo Vicencio versión | producciones gráficas Ltda.

Impresor: Salesianos Impresores S.A. CIP - Pontificia Universidad Católica de Chile Nuevos horizontes para las políticas públicas / Luis Larraín Arroyo, responsable de la publicación; Fundación Libertad y Desarrollo.

1. Políticas públicas-Chile.

2. Chile-Política social.

3. Tributación-Chile.

I. Larraín Arroyo, Luis, 1956-, compilador.

II. Libertad y Desarrollo (Chile) 2017 320.60983 + DDC23 RDA

Nuevos Horizontes para las Políticas Públicas Prólogo de Rosanna Costa

Francisco Gallego · Claudio Lucarelli · Sergio Urzúa Rodrigo Cerda · Francisco Parro

ÍNDICE

Prólogo ........................................................................................................ 9 Rosanna Costa

CAPÍTULO 1 · EDUCACIÓN Mirando la frontera: ¿qué sabemos en educación? .............................. 23 Francisco A. Gallego

Instituciones y calidad de la educación (Comentarios a «Mirando la frontera: ¿qué sabemos en educación?») .............................................. 89 Cristián Larroulet V.

CAPÍTULO 2 · SALUD Una mirada a los seguros de salud .......................................................... 99 Claudio Lucarelli

Seguros de salud (Comentarios a «Una mirada a los seguros de salud») .......................................................................................................... 123 Ricardo Silva y Hermann von Gersdorff

CAPÍTULO 3 · POLÍTICA SOCIAL La batalla contra la desigualdad en Chile ............................................... 133 Sergio Urzúa

Política social (Comentarios a «La batalla contra la desigualdad en Chile») ..................................................................................................... 163 Claudio Sapelli

CAPÍTULO 4 · POLÍTICA TRIBUTARIA Política Tributaria en Chile: una mirada desde la literatura económica ................................................................................................... 173 Rodrigo Cerda N.

Una política tributaria pro crecimiento (Comentarios a «Política Tributaria en Chile: una mirada desde la literatura económica») .......... 237 Juan Andrés Fontaine

CAPÍTULO 5 · POLÍTICA INDUSTRIAL Y CRECIMIENTO ECONÓMICO Política industrial y crecimiento económico ......................................... 259 Francisco Parro

Política industrial y crecimiento económico (Comentarios a «Política industrial y crecimiento económico») ....................................... 337 Hernán Cheyre V.

PRÓLOGO Rosanna Costa 1

Hace ya un buen tiempo, un gran amigo propuso a Libertad y Desarrollo trabajar en un proyecto diferente, que tuviese sus raíces en la academia y en la experiencia en el trabajo de políticas públicas, abordando temas y desafíos claves para el país. La idea consistía en convocar a expertos para aportar y refrescar el debate, sumando personas a la búsqueda de propuestas innovadoras. Había preocupación por la senda que tomaban las políticas públicas, la insuficiente atención a los diseños institucionales y a los incentivos, así como la creciente tensión que recae sobre las instituciones en el Chile de hoy. Había detrás de la propuesta un interés por enmendar ese camino y restablecer el sitio que corresponde al rigor de la evidencia, que por años inspiró el diseño de las propuestas en nuestro país. No por casualidad las primeras minutas con las que se bosquejaba este proyecto se titulaban «Para salir de la trampa y recuperar el progreso».

De esta forma se pidió a un grupo de académicos revisar la literatura reciente en cinco temas seleccionados y escribir un capítulo que profundizara sobre el avance en el conocimiento reciente en las respectivas áreas, sabiendo a priori que ello sería material de trabajo para un comentario experto aplicado al diseño de políticas públicas para nuestro país. Además, los autores considerarían el aporte que surgiera de talleres en que generosamente los expertos convocados contribuyeran con su conocimiento, tras la lectura y presentación de cada capítulo. De ahí surgieron los cinco que constituyen este libro, con sus cinco comentarios, debiendo estos últimos tomar como base la ponencia original y avanzar hacia el diseño de políticas públicas, aportando

1

Economista. Consejera del Banco Central de Chile. Al momento de actuar como coordinadora de este proyecto se desempeñaba como Subdirectora de Libertad y Desarrollo.

9

PRÓLOGO

con nuevos elementos, de considerarse necesario, o a veces, simplemente, exponiendo disensos.

No costó sumar a los autores y demás integrantes de los talleres, tanto porque todos tienen una vocación por estos temas, como por el liderazgo del promotor de la iniciativa. Me refiero a Francisco Rosende, un amigo, maestro y economista riguroso como pocos y de gran calidad humana. Él nos invitó a dar el primer paso, y aunque no pudo leer los capítulos ni asistir a los talleres, su interés por saber sobre los avances fue permanente.

La selección de temas no fue fácil, prueba por cierto de que enfrentamos en nuestro país muchos desafíos importantes y de que era preciso elegir entre ellos aquellos de mayor relevancia para nuestra actualidad más inmediata.

Optamos por centrarnos en el capital humano (en este caso educación y salud), por abordar el tema de la pobreza y de la desigualdad, para cerrar con aquello sin lo cual la sociedad escasamente puede abordar estos desafíos: el financiamiento vía un sistema tributario que recaude al menor costo en eficiencia económica, atendiendo las demandas, bajo el alero de un país que logre crecer fortaleciendo su capacidad de emprendimiento e innovación.

Quisiera destacar que el foco no se puso en destacar logros ni fracasos, sino en los desafíos que tenemos hacia delante.

Educación: entregando oportunidades En el primer capítulo, Francisco Gallego es generoso por su rigor y despliegue de antecedentes sobre el proceso educativo y sus complejidades. Lo hace primero desde la oferta de educación, es decir, describiendo el proceso de inversión en capital humano, destacando la relevancia de los aspectos cognitivo y no cognitivo. La inversión en educación y el stock acumulado están determinados por el capital humano inicial, el parental y algunas características estructurales que no cambian en el tiempo, las cuales deben ser reconocidas por la intervención, tales como las habilidades, gustos y capacidades. Con todo, se puede actuar en forma más o menos exitosa, mejorando la oportunidad y el ambiente de la intervención educativa y la forma en que todos los actores interactúan entre sí. Es así como los avances en el conocimiento han ido reconociendo que existen etapas sensibles que consideran más exitoso el aprendizaje de la lectura en etapas tempranas, mientras que la enseñanza en matemáticas sería menos sensible a la edad. A su vez, se reconoce la existencia de complementariedad dinámica y se asigna un rol muy destacado a lo que denomina coproducción de la familia y el ambiente cultural.

10

ROSANNA COSTA

Más adelante, el autor nos enriquece con el análisis de la demanda por educación, caracterizada por tener costos de corto plazo y beneficios de largo plazo, e importantes asimetrías de información. La educación es un producto complejo, la información es costosa, y con frecuencia los establecimientos no contribuyen a reducirlos al carecer de incentivos adecuados.

Esto se ve agravado por la «complementariedad dinámica», pues la ausencia de formación temprana afecta la formación de etapas más adultas. La baja autoestima, ya sea por razones culturales o por mensajes del entorno, agrava este aspecto. Una complejidad adicional está representada por el rol de la formación no cognitiva, más difícil de evaluar y con frecuencia menos tratada por el ambiente docente, aunque juega un rol gravitante en el resultado del proceso educativo.

Posteriormente, el autor complementa relatando experiencias exitosas en algunos ambientes y circunstancias, aunque no siempre pueden replicarse con resultados similares, siendo un desafío poder aislar las variables que contribuyeron al éxito o fracaso de cada intervención educativa. De ahí pasa a interesarse por la institucionalidad capaz de abrir espacios a la innovación y a promover prácticas favorables. El autor valora que la institucionalidad respete y promueva espacios a la creatividad, para luego profundizar en los pilares que esta debe resguardar: (i) proveer instancias para mejoras de aprendizajes, lo cual no se opone a la existencia de supervisión y monitoreo, sin convertirse en obstáculo a la creatividad; (ii) autonomía efectiva, es decir, ser cuidadosos al optar entre una regulación con foco en los procesos versus resultados, centrándose en desarrollos básicos que no afecten la necesaria autonomía; (iii) flexibilidad para adaptarse a economías de escala adecuadas en aspectos como información, regulaciones y su monitoreo, o la complementariedad de recursos para alumnos más vulnerables, entre otras, donde cada una de las cuales tienen su propia escala óptima; (iv) corregir una falla institucional y crear laboratorios de proyectos innovadores donde se evalúen en forma rigurosa e independiente y se constituyan repositorios; (v) sumar a otros actores en el apoyo del proceso educativo en sus diferentes niveles, ya sean universidades, ONGs, consultoras, etc., y finalmente; (vi) crear una cultura rigurosa de la evidencia.

Son precisamente los aspectos institucionales el motivo central del documento que nos entrega Cristián Larroulet, identificándolos como factores claves para favorecer resultados exitosos, y recomienda poner el foco tanto en las estructuras formales como las informales. Su llamado es a trabajar 11

PRÓLOGO

por acuerdos amplios que le den estabilidad en el tiempo, esencial en todo proyecto de largo plazo. Coincide en destacar la importancia de la descentralización, la cultura de la evaluación rigurosa y un diseño que se haga cargo adecuadamente de los incentivos. En el desarrollo institucional habría, en mi opinión, un tercer factor implícito: el sistema debe tener incentivos a movilizarse en la dirección de promover proyectos exitosos desde la oferta, para lo cual la adecuada articulación entre autoridad coordinadora central y oferta con espacios a la creatividad e innovación requeriría una respuesta igualmente flexible desde la demanda.

Seguros de salud privados El segundo capítulo nos expone los avances en literatura en seguros de salud privados, partiendo por reconocer que el sector salud es reconocidamente uno de los sectores de la economía que presenta la mayor cantidad de imperfecciones de mercado. No obstante ello, una regulación y diseño adecuados permiten soluciones de segundo mejor más eficientes que sistemas de salud centralizados, lo cual pasará a desarrollar y fundamentar Claudio Lucarelli.

El autor destaca que algunos de los problemas que se busca solucionar en el sistema de Isapres –como la discriminación por sexo y edad, riesgos de salud y nivel de ingresos, las preexistencias o cautividad, las alzas injustificadas o unilaterales de precios, la ausencia de solidaridad y la existencia de una gran cantidad de planes– surgen del hecho que se le pide a un sistema de seguros que cumpla objetivos para los cuales no fue diseñado. Es así como no se espera solidaridad de un sistema de seguros, lo que no significa que no pueda complementarse con mecanismos solidarios. Por tanto, lo primero es comprender su lógica y corregir sus imperfecciones.

Así, el capítulo aborda los problemas señalados a través de la evidencia empírica y el desarrollo académico enfocándose, entre otros, en problemas de selección dinámica, compensación de riesgos, multiplicidad de ofertas, mejora tecnológica y contención de costos.

Uno de los focos de atención analítica y propositiva es el llamado problema de selección dinámica que caracteriza a los seguros de salud. En la medida que el sistema cubre el riesgo futuro y no es independiente de las enfermedades o cuidados del pasado, se desarrolla una relación en el tiempo que aporta información simétrica entre asegurador y asegurado; y ella genera un problema de «retención adversa»; es decir, aquellos afiliados más riesgosos se mantienen retenidos para evitar ser reclasificados como de más alto riesgo 12

ROSANNA COSTA

con mayor costo. Por otra parte, al asegurador se le hace más costoso retener a afiliados más sanos. La literatura destaca que para estos casos se requieren pagos adelantados (front-loading) o contratos de largo plazo con seguros de reclasificación. De hecho, el autor encuentra evidencia para sostener que los asegurados están en disposición a soportar una prima mayor con tal de evitar la cautividad y aminorar los costos de la selección dinámica. Precisamente su propuesta se focaliza en atender los problemas de selección dinámica, para lo cual propone profundizar el rol del mercado en la solución a los aspectos que generan preocupación, incorporando seguros contra el riesgo de reclasificación para ampliar la protección de los beneficiarios y dotar de movilidad al sistema.

En su revisión respecto a los sistemas centralizados, visto como paradigma alternativo al seguro privado, la literatura visualiza su alto costo como un problema de difícil solución, lo que sumado a restricciones presupuestarias suele llevar a racionar por orden de llegada. Sin embargo, dicho eso, también existen críticas a la forma en la que los sistemas privados se hacen cargo del control de costos, y en particular en lo que se refiere al uso de nuevas tecnologías. Al respecto, el autor señala que ello debe evaluarse incorporando la valoración del usuario. Finalmente, un sistema de interacción libre contribuye mejor al control de costos del sistema en coherencia con la demanda.

Ricardo Silva y Hermann von Gersdorff, al comentar este capítulo, están de acuerdo en destacar el problema de selección dinámica y abordarlo a través de contratos de más largo plazo, en aquella parte en que la salud futura depende del comportamiento de las personas; aunque estiman que la propuesta debe complementarse considerando los incentivos adecuados a la prevención. En este caso, nos recuerdan que un exceso de compensación en relación a los costos y la valoración de los usuarios puede desestimular el autocuidado de la salud y las prácticas de una vida sana.

Al incorporar la variable contención de costos, estos autores consideran relevante cuidar las señales de precio. Es así como la existencia de primas que no internalicen adecuadamente los riesgos transfiriéndolos a terceros llevan a «sobretratamientos», tanto por el lado de los asegurados como el de los prestadores. Profundizando en la tendencia al «incremento irracional del costo de la provisión de servicios de salud» en relación a un óptimo que vincule el costo marginal con el beneficio marginal de su incorporación, se sugiere que ello requeriría de la integración vertical para alinear incentivos entre asegurados, aseguradores y prestadores.

13

PRÓLOGO

Pobreza, desigualdad y oportunidades Pese a los avances en la reducción de la pobreza y la desigualdad, Sergio Urzúa destaca que subsisten factores que mantienen patrones de trasmisión intergeneracional, en parte, por factores estructurales. Con todo, destaca que el objetivo de política no es homogeneizar resultados, sino asegurar la movilidad social, reconociendo las diferencias inherentes entre los individuos y valorando el mérito. Para ello, las políticas públicas deben centrarse en el ámbito de la educación, mientras que la protección social debe estar orientada a entregar oportunidades en reemplazo del asistencialismo y el perfeccionamiento del mercado laboral.

En relación a los avances en pobreza y desigualdad (esta última principalmente desde 2000), estos los atribuye fundamentalmente al crecimiento, tanto por el efecto directo sobre el ingreso autónomo, como por el financiamiento progresivo de programas que contribuyeron a una mejor distribución del capital humano.

Un elemento central es la búsqueda de explicación para los avances en materia de desigualdad. Antes que la educación, fue importante el superciclo de las materias primas, pues permitió una alta entrada de capitales vía inversión directa y favorables condiciones financieras. Tal entorno, que contribuyó al crecimiento y por tanto al financiamiento de programas sociales, generó un incremento de la demanda por trabajo menos calificado, favoreciendo aumentos en el salario mínimo sin generar desempleo e informalidad. Probablemente, agrega, la mayor cobertura educacional sí tuvo un rol al reducir la rentabilidad de la educación superior y estrechando las diferencias salariales; aunque en todo caso, ello sería solo parte de la explicación.

De hecho, argumenta, al descomponer la variación de la desigualdad en sus posibles causas y diferenciando por grupos de edad y niveles educacionales, encuentra mejoras en todos los grupos (no solo en los más educados), lo cual no permite sostener que la educación sea toda la explicación. Por cierto, levanta más evidencia para sostener su hipótesis la que, sin desmedro del rigor técnico, se presenta en forma amena para el lector.

Con todo, al momento de escoger lo que favorezca la movilidad en el largo plazo, el autor plantea que el desafío y el interés de las políticas públicas no puede depender de factores exógenos, sino que debe estar en la educación, pues ni los impuestos ni el salario mínimo u otras pueden resolver en el largo plazo la distribución del ingreso. Para ello deben abordarse al menos 4 desafíos: (i) los factores estructurales que mantienen las diferencias de productividad, por 14

ROSANNA COSTA

brechas educacionales entre generaciones nuevas y las mayores; (ii) la calidad de la cobertura educacional, que aún es baja; (iii) el sistema educativo que no se ajusta a nuevas demandas y menos se anticipa estratégicamente a las habilidades que requerirá el mercado laboral en el futuro; (iv) la importancia del desarrollo no cognitivo (coincidiendo con Gallego), y; (v) la necesidad de que los establecimientos educacionales cuenten con instrumentos para ofrecer a los alumnos menos aventajados buenas opciones para remediar sus dificultades y lograr desarrollar su potencial.

Sin embargo, Claudio Sapelli considera que Urzúa subestima los efectos de la educación, porque usa indicadores globales y se focaliza en los niveles, y ello no permite visualizar la tendencia en el margen. Esto acontece tanto en los indicadores que usa para medir movilidad, como aquellos con los que analiza la distribución del ingreso. Sapelli no niega que pueda haber un efecto coyuntural en las mejoras de distribución del ingreso –como postula Urzúa–, pero existe una tendencia favorable que va más allá del boom de las materias primas.

En cambio, ambos autores coinciden en la importancia de la educación preescolar como instrumento para distribuir oportunidades desde temprana edad, lo que, como ya destaca Gallego en el primer capítulo, favorece y facilita la educación en las etapas siguientes. Sapelli, de paso, defiende el instrumento de la subvención escolar, la cual permite diferenciar según el grado de vulnerabilidad y nivelar las oportunidades. En materia de política social concuerdan en el énfasis que se debe dar a políticas enfocadas en oportunidades en lugar de las asistencialistas. Sapelli invita a dar un paso más allá y pasar desde el Ingreso Ético creado en 2011 a la propuesta de la Comisión de Equidad que propone avanzar a un «Earned Income Tax Credit» (EITC).

El desafío tributario El capítulo siguiente profundiza en temas tributarios, y usando palabras del texto que lo comenta, el de Rodrigo Cerda «es un trabajo que ilumina el camino a seguir. Ilustra sobre el daño a los incentivos a ahorrar, invertir, emprender e innovar que ocasiona la alta tributación a las rentas empresariales surgida de la reforma tributaria de 2014. Ayuda a identificar prioridades sobre qué modificar». Debo agregar que lo hace con meticulosidad, rigor académico y con fluidez, lo que facilita el acercamiento del lector a estos temas.

Desde sus primeras páginas aborda temas centrales de hoy, como el trade off entre eficiencia y redistribución. Explica que, si la función de bienestar 15

PRÓLOGO

social es la suma de funciones individuales, y que ellas tienden a aumentar el bienestar al incrementar el consumo a tasas marginales decrecientes, más impuestos progresivos para redistribuir debiesen incrementar el bienestar social, de no mediar las distorsiones que surgen de la reasignación de recursos las que reducen los incentivos a trabajar, aumentar el capital y generar ingresos.

Entonces, es preciso reducir tales distorsiones, y para ello profundiza en las características de nuestro sistema tributario, siguiendo la discusión de la literatura económica sobre los impuestos al consumo, inversión, trabajo y capital.

Entre los muchos puntos analizados me concentraré en los que servirán de base a las propuestas que se incorporan en el capítulo de comentarios.

En esta línea, Rodrigo Cerda nos llama la atención respecto a la baja tasa media de los impuestos personales, consecuencia de tasas marginales bajas en términos relativos al salario promedio para los diferentes tramos, salvo el más alto. Esto se traduce en que el castigo marginal al esfuerzo personal es alto pasado un umbral de ingresos, no obstante, la tasa media sea baja. La tasa marginal máxima debería definirse considerando su impacto en recaudación y el grado de homogeneidad con que se distribuyan las habilidades en la población.

Luego, al pasar al impuesto corporativo, nos recuerda que el impuesto a la renta del capital es un castigo al ahorro, y dada la evidencia encontrada a favor de la existencia de niveles de competencia tributaria –en particular sobre el factor más móvil–, adquiere más relevancia que el nivel referido de la tasa sea competitivo.

Para contribuir a evaluar nuestro sistema y la modificación introducida en la reforma tributaria de 2014, Cerda discute el impacto del impuesto a las utilidades sobre el ahorro corporativo, encontrando un impacto negativo cuyo canal se daría a través de reducir la disponibilidad de caja de las empresas.

Por su parte, un mayor impuesto a los dividendos –relativo al impuesto de las ganancias de capital– incentivaría a distribuirlos menos. Por otra parte, muestra evidencia del efecto adverso del impuesto a las utilidades sobre el stock de capital de largo plazo. Con todo, la evidencia no descartaría la existencia de velo corporativo.

Juan Andrés Fontaine destaca el análisis empírico y valora el desarrollo sobre las opciones de bases tributarias alternativas para el impuesto a la renta, con menor impacto adverso sobre el ahorro y la inversión. Sin embargo, tras una reforma tan sustantiva como la de 2014 y la confusión que es propia de estos cambios jurídicos, y en tanto no se acumulen precedentes 16

ROSANNA COSTA

interpretativos aclaratorios, estima más conveniente no introducir nuevos cambios importantes y más bien acercarse a estructuras conocidas. Sin embargo, opina que sí es necesario esclarecer el perímetro regulatorio en torno al concepto de elusión que se usa en países desarrollados, reduciendo espacios de arbitrariedad y fortaleciendo la autonomía del Servicio de Impuestos Internos y de los Tribunales Tributarios, lo que sería un aspecto prioritario.

Ello a pesar que Cerda revisa mejores opciones para una base tributaria del impuesto corporativo.

Sin embargo, en opinión de Fontaine, los impuestos corporativos en Chile quedaron altos, alcanzando una tasa de 27%, sobre la media de países OCDE, y más altos aún que aquellos con mayor dinamismo en crecimiento.

De esta forma, un primer desafío es reducir esta tasa a un valor entre 20% y 25% en forma gradual, o en su defecto incorporar mayores incentivos a la inversión en capital fijo. En segundo lugar, considera evolucionar gradualmente en integración total o, siguiendo el modelo británico, avanzando en forma paulatina a cambio de una modificación en la prelación de retiros.

Dados los compromisos de gastos futuros y los déficits fiscales, esos menores ingresos deben compensarse al menos parcialmente o abordarse en forma suficientemente gradual, para lo que se deben revisar los tramos de impuesto a las personas, por ejemplo, volviendo la tasa marginal máxima del impuesto a las rentas personales (segunda categoría y global complementario) a 40%, sea en el IVA o en impuestos específicos.

Modelo de crecimiento, emprendimiento e innovación Frente al desafío de incrementar la productividad, Francisco Parro analiza el rol del Estado en la estrategia de desarrollo del país, profundizando en las fallas de mercado más frecuentes en la literatura. Aborda la existencia de altos costos de aprendizaje, dificultad para apropiarse del conocimiento (lo cual lleva a subinvertir en investigación y desarrollo), y la presencia de externalidades del conocimiento. Cita el caso de las tecnologías del aprendizaje, que permiten una tasa de acumulación de capital humano diferenciada por sectores, y que no sería debidamente internalizado, y las fallas de coordinación, profundizando en cada uno de estos tópicos. En todos los casos, destaca que la mejor solución se logra con instrumentos que corrigen las fallas de mercado, antes que sustituir su funcionamiento en el proceso de asignación de recursos.

En general, considera que el principal rol del Estado es perfeccionar el funcionamiento del mercado, promoviendo una regulación eficiente, y la 17

PRÓLOGO

competencia, entregando información donde ella sea incompleta y evitando las fricciones en los mercados de capitales que con frecuencia impiden el adecuado financiamiento de la innovación y la producción de nuevo conocimiento. Es aconsejable seguir el análisis que realiza para cada uno de los casos. Por ejemplo, en el caso de la subinversión en innovación y conocimiento, presenta reparos al abuso de las patentes, prefiriendo los premios ex post a quien genere conocimiento y evitando así problemas de selección y captura en el caso de optar por subsidios ex ante. Su aprensión respecto a las patentes se refiere a los costos de eficiencia dinámica (pues impiden el desarrollo de nuevas innovaciones mientras esté vigente la patente). De esta forma, profundiza en los argumentos para buena parte de los casos de mal funcionamiento de los mercados en forma exhaustiva.

Su análisis incluye el caso de países cuyo desarrollo se suele identificar con el uso eficiente de políticas industriales como Corea del Sur y Japón, mostrando evidencia que desestima tales hipótesis. También analiza el caso de clusters tecnológicos exitosos como el Corredor de la Ruta 68 en Massachusetts, Silicon Valley en California y el Parque Tecnológico de Hsinchu en Taiwán, donde sí se valora el aporte de la política pública; pero no en su dimensión de selección de áreas de la economía a privilegiar, sino en consignar que se trata de lugares donde se conjugó la existencia de un acervo de capital humano de altos niveles de especialización, con un clima de negocios adecuado desde el Estado, y con espacios de total autonomía en el desarrollo y selección de las iniciativas.

Hernán Cheyre, en su comentario, adopta una postura más pragmática, y si bien coincide con Parro en destacar como fundamental y prioritario en las agendas gubernamentales el fortalecer un entorno propicio al desarrollo de nuevos proyectos y al emprendimiento, promover buenas instituciones económicas, el derecho de propiedad, la regulación eficiente, la libertad de emprender, la competencia, las políticas macroeconómicas responsables, etc., valora un rol de apoyo al emprendimiento e innovación, sujeto a varias condiciones. Entre estas menciona que el gobierno debe privilegiar políticas horizontales y no elegir sectores potencialmente ganadores, además de entregar beneficios acotados en monto y tiempo solo una vez evaluada la falla de mercado que se desea corregir, el instrumento a emplear y la suficiencia institucional, así como los beneficios esperados de la intervención, e idealmente, buscando mecanismo que compartan riesgos y financiamiento.

18

ROSANNA COSTA

Para terminar esta Introducción, quiero agradecer a cada uno de los autores de los capítulos y los comentarios que los complementan por su aporte serio, completo y riguroso. Igualmente dar las gracias a quienes participaron en los talleres, ya que a través de su generosa profundización en los contenidos nos regalaron su conocimiento y experiencia*. Todos ellos son personas con vocación e interés muy grande por aportar que se sumaron gustosos a la iniciativa de Francisco Rosende. Finalmente, compartir el deseo que el cierre de este ciclo y el tener el libro en nuestras manos sea el comienzo de una etapa de sano debate de ideas con jóvenes y con líderes de opinión, y con todos quienes se interesen en estos temas. Estamos construyendo propuestas y, antes que escribir, en el ánimo de todos estuvo el iniciar puntos de encuentro y debate.

* Participaron en los talleres: Matías Acevedo, Ana María Albornoz, Soledad Arellano, María Paz Arzola, Ignacio Briones, María de la Luz Budge, Alejandra Candia, Rodrigo Castro, Rafael Caviedes, Félix de Vicente, Jaime del Valle, Francisca Duisaillant, Jorge Fantuzzi, Alejandro Fernández, Alejandro Ferreiro, Raúl Figueroa, Loreto Fontaine, Carolina Fuenzalida, Natalia González, Paulina Henoch, Jorge Hermann, Ignacio Irarrázaval, Liliana Jadue, Susana Jiménez, Francisco Klapp, Luis Felipe Lagos, Pablo Larraín, Thomas Leisewitz, Matías Lira, Rodrigo López, Patricia Matte, Tomás Recart, Patricio Rojas, Lucía Santa Cruz, Emilio Santelices, Ricardo Silva, Rodrigo Troncoso, José Ramón Valente, Hermann von Gersdorff y Carlos Williamson.

19