La infancia vulnerada

d

rta

be

Li y llo

ro

ar

es

D

ro llo ar es D y d rta be Li

La Infancia Vulnerada Registro Propiedad Intelectual Inscripción Nº A-286708 ISBN 978-956-7183-86-9

Impreso en Chile / Printed in Chile Primera edición de 500 ejemplares: febrero 2018 Editado por ediciones LYD Dibujos portada: Niñas del Hogar Nazareth de la Fundación Padre Semería Diseño gráfico y diagramación: Ana M. Wielandt awdiseno.myportfolio.com Se terminó de imprimir en Santiago en febrero de 2018 Prohibida su reproducción sin citar la fuente.

2

ro llo

ar

LA INFANCIA

Li

be

rta

d

y

D

es

VULNERADA

3

Índice 9 13

PRIMERA PARTE 1. Cifras de Atenciones del Sename 1.1 Protección de Derechos 1.2 Adopción 1.3 Justicia Juvenil 2. ¿Cómo funciona el Sename? Protección 2.1 Causas de ingreso de los NNA al Sistema de Protección 2.2 Programas de la Red de Protección del Sename 2.1.1 Oficina de Protección de Derechos de la Infancia y la Adolescencia (OPD) 2.2.2 Programas Ambulatorios 2.2.3 Centros Residenciales 2.2.4 Programas de Familias de Acogida 2.3 Evaluación de Resultados de la oferta programática de Protección 3. ¿Cómo funciona el Sename? Adopción 4. ¿Cómo funciona el Sename? Justicia Juvenil 4.1 Algunos Resultados de la Política a 10 años 5. Marco Legal de Infancia: necesaria adecuación al desafío actual 5.1 Convención sobre los Derechos del Niño: Decreto 830 de 1990 5.2 Ley de Menores: Normas del Código Civil y Ley de Menores 5.3 Ley Sename: Decreto Ley Nº 2465 de 1979 crea el Servicio Nacional de Menores y fija el texto de su Ley Orgánica 5.4 Ley de Subvenciones de la Red de Colaboradores del Sename 5.5 Tribunales de Familia: Ley Nº 19.968 de 2004 5.6 Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente en Chile 5.7 Ley 19.620 de 1999: dicta normas sobre Adopción de Menores 5.7.1 Convención de La Haya sobre la Protección de Menores y la cooperación en materia de Adopción Internacional 5.7.2 Convención Interamericana sobre conflicto de leyes en materia de adopción de Menores 5.8 Proyectos de Ley que se discutieron durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet (2014-2018) 6. Desfinanciamiento del Sename: claves para entender la crisis institucional

23 24 25 31 36 43 47 48

Li

be

rta

d

y

D

es

ar

ro llo

PRÓLOGO ANTECEDENTES

4

48 49 50 51 53 55 63 70 72 72 75 84 88 93 97 102 109 110 110 118

6.1 Subvención de programas ejecutados por privados 6.2 Financiamiento de Centros de Administración Directa 6.3 Artículo 80 bis y listas de espera

Li

be

rta

d

y

D

es

ar

ro llo

SEGUNDA PARTE 1. Nudos críticos del Sistema de Protección a la Infancia 1.1 Una Cuestión Preliminar. La autocomplacencia institucional 1.2 El Problema está en la calidad y en la cobertura de la atención 1.2.1 El ingreso de los niños al sistema 1.2.2 Ambigüedad en cómo se definen los programas 1.2.3 Normativa técnica y carencias de procedimientos 1.2.4 Incumplimiento en el diagnóstico y planes de intervención sin hacer 1.2.5 Oferta desarticulada 1.2.6 Falta de evaluación de los programas 1.2.7 Necesidad de modificar el sistema de licitaciones 1.2.8 Necesidad de mejorar el sistema de supervisión 1.2.9 Carencias en las atenciones de salud 1.2.10 Deserción escolar 1.2.11 Poder Judicial 1.2.12 Excesiva demora en el proceso de adopción 1.3 Nudos críticos en los programas del Área de Protección 1.3.1 Sistema Residencial 1.3.1.1 Condiciones de vida 1.3.1.2 Intraestructura 1.3.2 Oficinas de protección de derechos 1.3.3 Programas de diagnóstico ambulatorio 1.3.4 Programas ambulatorios 2. Buenas prácticas internacionales para el Sistema de Protección de la Infancia 2.1 Sujeto de atención 2.2 Provisión de servicios sociales para los NNA y sus familias 2.3 Rol de los privados en la provisión de servicios de protección especializada 2.4 Rol de las familias 2.5 Mecanismos y modalidades de supervisión 2.6 Formación de profesionales y técnicos

119 124 126 129 130 132 133 133 134 135 137 138 139 139 140 140 141 142 146 146 146 147 148 152 153 154 156 156 157 158 158 159 159

5

160 161 163 163

TERCERA PARTE 1. Recomendaciones para el Sistema de Protección de la Infancia 1.1 Foco en la Familia 1.1.1 Evitar institucionalización - Derecho del NNA a vivir en familia 1.1.2 Recursos para trabajo con familias de NNA institucionalizados para avanzar en reunificación familiar 1.1.3 Acelerar procesos de adopción 1.1.4 En caso de separación de familia de origen, priorizar familias de acogida 1.2 Foco en prevención 1.3 Sistemas de Información 1.3.1 Seguimiento y monitoreo de los niños 1.3.2 Supervisión y evaluación de programas 1.4 Reestructuración de programas ambulatorios para una efectiva reparación 1.5 Recursos Financieros 1.5.1 Pagar deuda 1.5.2 Terminar con listas de espera 1.5.3 Mejorar subvención 1.6 Salud Mental 1.7 Intervención de Jóvenes en conflicto con la Ley Penal 1.7.1 Separación de internos mayores de edad de los adolescentes infractores 1.7.2 Mejorar a los mecanismos de detección, gestión y derivación de casos 1.7.3 Mejoras a los mecanismos de intervención de casos 1.7.4 Reinserción 1.7.5 Inimputables

173 174 175 175

Li

be

rta

d

y

D

es

ar

ro llo

2.7 Políticas de desinternación 2.8 Prevención y alertas tempranas 3. Proyectos promisorios para el Sistema de Infancia 3.1 Reunificación familiar 3.1.1 Programa de revinculación y acompañamiento familiar (Corporación Casa del Cerro) 3.1.2 Proyecto Odisea (Fundación Ideas para la Infancia) 3.2 Justicia Juvenil 3.2.1 Intervención multisistémica para NNA infractores de ley: Programa 24 Horas 3.2.2 Inserción laboral: Proyecto B 3.2.3 Una alternativa comunitaria al modelo de prisión juvenil 3.2.4 Observatorio Internacional de justicia juvenil

6

163 165 166 166 167 168 170

176 176 178 179 181 181 182 182 183 184 184 185 185 187 187 187 188 189 189

1.8 Rol del Estado 1.9 Tribunales de Familia 1.9.1 Avanzar hacia la desjudicialización / Sistema de Protección Administrativa 1.9.2 Abogado para el NNA: Profesionalización del curador ad litem 1.9.3 Estandarización de los criterios de los jueces de familia CONCLUSIONES ANEXOS 1. Derechos de los jóvenes infractores de ley 2. Artículo 30 de la Ley 20.032 de 2005 3. Glosario

190 191 191 192 194

Li

be

rta

d

y

D

es

ar

ro llo

195 199 200 201 202

7

8

be

Li d

rta y ro llo

ar

es

D

Miguel Bejide C. Presidente de la Fundación Miguel Kast

ro llo

Prólogo

(Niños chilenos nos necesitan: menores en situación irregular Fundación Miguel Kast, 1991).

rta

d

y

D

es

ar

“En Chile podemos observar cómo las mejores voluntades y vocaciones se han desgastado, dentro de un sistema de atención a los menores en situación irregular que ha adolecido de serios defectos de concepción y de una secular falta de claridad.”

Li

be

En 1991 un grupo de investigadores1 reunidos por la Fundación Miguel Kast realizó un acabado diagnóstico de la situación de los “niños en situación irregular”, que arrojó una serie de conclusiones y recomendaciones en pos de contribuir a mejorar el cuidado que les entregaba el Estado, así como el aporte del sector privado en esta importante tarea.

Las motivaciones que dieron lugar al libro Niños chilenos nos necesitan: menores en situación irregular, publicado por la Fundación Miguel Kast en 1991, apuntaban a tener una radiografía del problema que aquejaba a los menores en situación irregular y la forma en que intervenían el Estado y las instituciones privadas, así como los aspectos legales relacionados, en el contexto de una mirada crítica hacia la insuficiencia de las políticas y medidas que se estaban llevando a cabo en ese entonces. El texto en referencia permitió -desde una perspectiva amplia y objetiva-, entender la magnitud del problema de la niñez vulnerada en Chile y se constituyó en una guía para focalizar los esfuerzos materiales y humanos para mejorar la calidad de vida y las perspectivas futuras de los niños atendidos por el Sename.

1. La investigación fue dirigida por Mercedes Cifuentes, con la Participación de Rosita Camhi, Miguel Cillero, Pedro Canales, Rosana Latuf y Gonzalo Simón.

9

LA INFANCIA VULNERADA

Hoy, tal como sucedió hace más de 25 años, continúan teniendo lugar diversas y lamentables denuncias públicas que con toda razón han generado una fuerte repercusión, al punto que el propio Congreso ha tomado una activa participación a través de comisiones investigadoras cuyas implicancias han involucrado a Ministros de Estado. Sin embargo, no observamos que el camino seguido nos permita percibir la magnitud del problema.

ro llo

Frente a esta dura realidad la Fundación Miguel Kast y Libertad y Desarrollo se reunieron una vez más para realizar un aporte constructivo a la discusión y entregar una mirada técnica con propuestas concretas para proteger verdaderamente a los niños en Chile. Así, un grupo de investigadores liderados por ambas instituciones nos embarcamos en esta tarea que, por cierto, no ha sido fácil enfrentar por la sensibilidad del tema, la falta de información y de datos oficiales, la exposición del problema en el quehacer noticioso y las campañas políticas.

be

rta

d

y

D

es

ar

En el origen de este proyecto se tuvo como primer objetivo evaluar el contexto del libro editado por la Fundación hace 25 años y rescatar avances y/u obstáculos que nos hayan llevado a la situación actual de la infancia. Sin embargo, al poco andar nos dimos cuenta que los avances realizados eran mínimos y totalmente insuficientes y que el diagnóstico es hoy aún más dramático que entonces. Por lo tanto, decidimos que una efectiva contribución era editar un texto que -teniendo propósitos similares al de aquellos años- nos permitiera en un Chile diferente contribuir a una discusión rigurosa, con una postura objetiva y recomendaciones concretas que permitieran enfrentar este desafío con adecuadas políticas públicas en materia de infancia.

Li

Desde esta perspectiva, la edición de La Infancia Vulnerada podría considerarse como una evaluación del proceso, su avance y de cómo el país y el Estado han enfrentado la real magnitud del problema. En primer lugar se definieron los aspectos básicos de contenido, el cual debe considerar un diagnóstico que permita tener una caracterización de lo que hoy se entiende por niños en condición de vulnerabilidad, así como una necesaria mirada al rol de Sename, el marco legal que lo rige, los proyectos de ley que actualmente se discuten, sus líneas de financiamiento, los mayores nudos críticos de la atención en los programas, las buenas prácticas que se han evidenciado en otros países y finalmente, entregar nuestras recomendaciones.

Así se determinó que era necesario considerar, entre otros, conceptos tales como: - La desjudicialización del Sistema de la Infancia - La división institucional entre el servicio de protección grave y las demás instituciones para el resto de las vulneraciones.

- El rol de la familia y los privados.

- Política general de infancia o política especializada de los niños.

10

Prólogo

- -

Funcionarios y sindicatos.

Determinar si se deberían aumentar los subsidios o entregar otro tipo de recursos.

De la misma forma se determinó que es necesario estudiar buenas prácticas internacionales, con el fin de desarrollar y generar un análisis más profundo de las distintas prácticas exitosas en las áreas de protección a la infancia, adopción y justicia juvenil.

ro llo

A partir de lo anterior se busca hacer recomendaciones de política pública y en ese contexto, explicar los mayores desafíos, propuestas, compromisos y hacia dónde debe avanzar Chile. Desgraciadamente las falencias del actual sistema son muchas y los temas a abarcar son innumerables, por lo que en aras de lograr una contribución real y atingente a la urgencia de la crisis de la infancia, se han priorizado las recomendaciones en virtud de su importancia para un uso eficaz y eficiente de los recursos, que siempre son limitados.

rta

d

y

D

es

ar

En definitiva, creemos que uno de los méritos de este trabajo es comprobar que, a pesar del incremento de recursos, las condiciones de vida de niños, niñas y adolescentes (NNA) no han mejorado en la misma magnitud y el trabajo que se ha realizado no ha sido suficiente para realmente proteger a nuestros niños y evitar las vulneraciones a sus derechos más fundamentales. En este sentido, la atención que reciben en general sigue siendo de una calidad deficiente y poco eficaz al momento de reparar los daños sufridos.

Li

be

Una de las razones de lo anterior es que el Estado ha funcionado de forma lenta, torpe y autocomplaciente, evidenciando serias deficiencias para abordar este desafío. Quizás, como en ningún otro tema, aquí surge la urgencia de lo que hace pocos años se llamó la “Reforma del Estado”: un esfuerzo transversal por contar con agencias públicas coordinadas, orientadas a resultados más que a procesos, que traspasen los gobiernos y se constituyan como políticas de Estado, sistemas de información integrados y teniendo a los ciudadanos -en este caso a los niños vulnerados- como principal foco y centro de atención.

La Ley de Menores, vigente desde el año 1967, se sustenta en la idea del modelo tutelar y erige un actor público como el Tribunal de Menores como el sucedáneo del padre o madre de los niños que en el discurso de la época se catalogaban “en riesgo social”. En dicho modelo, la internación era la medida de protección por excelencia.

Ya han pasado 27 años desde que Chile ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño y la Ley de Menores sigue vigente, con sus deficiencias y conceptos arcaicos de lo que necesita la infancia vulnerada en nuestro país.

11

LA INFANCIA VULNERADA

La niñez vulnerada no protesta, ni tampoco vota; su aparición en la agenda noticiosa es por escándalos y transgresiones importantes e inhumanas. No conocemos de logros ni de triunfos, apenas intuimos aquellos casos en que un niño, niña o adolescente con la ayuda de un programa logra salir adelante y construir una vida en libertad. La amarga presencia de la muerte y violaciones a sus derechos nubla nuestra mirada y contribuye a que el camino de salida de ese laberinto se desdibuje entre comisiones investigadoras y reportajes periodísticos. El trabajo colectivo de estas páginas tiene para la Fundación Miguel Kast y Libertad y Desarrollo un propósito y afán inquebrantable de ofrecer rutas de salida a este problema aún no resuelto.

Li

be

rta

d

y

D

es

ar

ro llo

Lamentablemente la realidad nos indica que aunque en nuestro país ha habido importantes transformaciones en estos 25 años, aún se mantienen vigentes gran parte de los hallazgos y recomendaciones del estudio de 1991. Si bien hay avances en algunas áreas, son mínimos y aún persisten importantes desafíos en diversos ámbitos. Tal como citábamos al comienzo, esto ha contribuido a desgastar incluso las mejores voluntades y vocaciones, pues al adolecer de serios defectos de concepción y de una secular falta de claridad, el sistema de atención ha fallado en los ámbitos de prevención, protección y reinserción, llevando incluso a poner en duda el valioso aporte que realizan diariamente los profesionales de los programas de atención a niños y las organizaciones sociales que los administran.

12

Paulina Henoch I.

ro llo

Antecedentes

d

y

D

es

ar

Recientemente se han dado a conocer una serie de presuntas irregularidades en el funcionamiento del Servicio Nacional de Menores, en adelante Sename. El presente capítulo muestra la situación actual de los niños, niñas y adolescentes (NNA) atendidos por el Servicio y los últimos acontecimientos que habrían gatillado una nueva crisis en esta institución. Con ello se busca dejar en evidencia por qué es necesario contar con una mejor política de infancia.

Li

be

rta

Ante esta nueva crisis el Estado chileno enfrenta un gran desafío. Por un lado debe hacer valer el marco regulatorio vigente sobre infancia y su condición de adherente a la Convención de Derechos del Niño de las Naciones Unidas1. Por otro, llevar a cabo intervenciones adecuadas que permitan a los niños reparar el daño producto de las vulneraciones a las que fueron sometidos y que protejan su integridad. A la fecha no es posible visibilizar que se hayan tomado las medidas adecuadas para que estas situaciones no vuelvan a repetirse.

Si bien son los padres los principales responsables del cuidado y la crianza de sus hijos, lamentablemente en algunos casos esto no ocurre y es el Estado quien debe asumir esa responsabilidad hasta que el niño pueda volver a su familia, se le encuentre una nueva familia donde vivir, o cumpla 18 años y se transforme en un adulto indepediente.

Existe cierto consenso de la importancia que tienen los primeros años de vida para el desarrollo saludable de los niños2, por lo que es muy importante trabajar en prevenir cualquier tipo de vulneración a través de alertas tempranas y trabajo con las familias, y en caso de ocurrir una vulneración, generar una oferta suficiente y 1. Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, Unicef (1989).

2. Coneus y Pfeiffer (2007) da cuenta de la importancia para el desarrollo de habilidades en los primeros años de vida y Case y Paxson (2010) muestran que los comportamientos positivos de la madre durante el embarazo se relacionan con mayores habilidades cognitivas.

13

LA INFANCIA VULNERADA

efectiva de programas de reparación en el momento oportuno, evitando terminar en abusos graves que lleven a la institucionalización de los niños. Más aún, existe vasta evidencia3 de las secuelas que tienen las negligencias y el maltrato en el desarrollo de los niños. Lansford et al. (2002)4 realiza un seguimiento a niños maltratados en Estados Unidos, hallando que presentan un mayor ausentismo escolar, mayores niveles de agresión, ansiedad, depresión e introversión social con respecto a quienes no lo fueron. Lamentablemente, según la UNICEF5 en Chile 1 de cada 4 niños habría sido abusado gravemente y 1 de cada 10 habría sido víctima de un abuso sexual.

En sus inicios, la política social de la infancia vulnerada era llevada a cabo por la Policía de Menores de Carabineros de Chile6, institución a cargo de recoger a los “meno-

ro llo

res en situación irregular” y que estuvieran necesitados de asistencia o protección.

En ese contexto, lo irregular se relacionaba con una situación que habría generado algún grado de desprotección que hacía peligrar al menor de edad. En ese entonces,

ar

lo que se buscaba entregar al niño era “techo, pan y abrigo”.

es

Fue precisamente en 1979 cuando se creó el Sename con el fin de contribuir a pro-

D

teger a los NNA que habrían sido vulnerados, promover la reinserción social de adolescentes que hubieran infringido la ley penal y regular la adopción. Este Servicio

y

depende directamente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, colaborando

rta

d

de manera directa con el sistema judicial.

El Servicio buscaba crear un sistema de protección para los niños que no tuvieran

be

familiares que se hicieran cargo. Sin embargo, hoy los niños que llegan a estos programas presentan problemas más complejos, como condiciones de discapacidad

Li

severa, problemas de salud mental, consumo problemático de drogas y alcohol, explotación sexual y delincuencia, entre otros. En 1991 el libro Niños chilenos nos

necesitan: menores en situación irregular de la Fundación Miguel Kast ya describía una realidad muy similar a la que se observa actualmente. El enfoque de “menores en situación irregular” comenzó a cambiar con la ratificación de Chile en 1990 de la Convención sobre los Derechos del Niño, pasando de un enfoque tutelar a considerar al niño como sujeto de derechos y que debe ser protegido de todas las acciones que puedan generar vulneraciones de estos.

14

3. Allen y Oliver (1982) muestran que el maltrato y descuido de menores de 5 años impactan negativamente en el lenguaje verbal y no verbal de los niños. Allen y Oliver (1982). The effects of child maltreatment on language development. Child abuse & neglect, 6(3), 299-305.

4. Lansford, J. E., Dodge, K. A., Pettit, G. S., Bates, J. E., Crozier,J., & Kaplow, J. (2002). A 12-year prospective study of the long-term effects of early child physical maltreatment on psychological, behavioral, and academic problems in adolescence. Archives of pediatrics & adolescent medicine, 156(8), 824-830.

5. UNICEF (2015). “4to Estudio de maltrato infantil en Chile, análisis comparativo 1994-2000-2006-2012”. Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF. Mayo de 2015.

6. Ley 16.520 de 1966, artículo 15, inciso segundo, letra a: a) Recoger a los menores en situación irregular con necesidad de asistencia o protección.

Antecedentes

Durante el 2015 fueron atendidos 166.684 NNA7, que corresponde al 3,5% de la población menor de 18 años8. De estos, 1.303 NNA (un 1%) fueron atendidos en el área adopción, 18.698 NNA (un 11%) en el área justicia juvenil y 146.683 NNA (un 88%) en el área protección.

ro llo

Entre los años 1990 y 2016 las atenciones a los NNA se triplicaron, pasando de ser casi 90 mil a más de 260 mil. No obstante, en 1990 la medida de protección más frecuente (62% de los casos) correspondía a la internación de los niños, mientras que en 2016 no superaba más del 5% de las atenciones, dando cuenta de una transición hacia un sistema mayormente ambulatorio donde se privilegia el derecho de los niños a vivir en familia. Adicionalmente, gran parte de los programas son ejecutados por los organismos colaboradores. En el caso del programa residencial del área de protección, el 95% de las atenciones de 2015 fueron realizadas por los privados.

be

rta

d

y

D

es

ar

Desgraciadamente la actual crisis por la que atraviesa el sistema de protección de la infancia ha develado varios casos de abusos, negligencias e incluso muertes de quienes están en el sistema. Más aún, instancias como la Comisión Jeldres, los informes de Contraloría y la primera investigación llevada a cabo por el diputado René Saffirio han planteado que algunas de las medidas de protección adoptadas por los Tribunales de Familia estarían transgrediendo los mismos derechos que el Servicio dice proteger, dado que llevan a los niños a mayores y más graves vulneraciones. Por lo general, estos informes concluyen que se estarían infringiendo los tratados internacionales, la legislación nacional y las normativas de derechos humanos, tanto en el aspecto normativo, como en la desprotección de los derechos y en las prestaciones de salud que estarían recibiendo los NNA.

Li

Nuestra historia muestra que la implementación de las políticas de infancia ha sido errada y se han buscado los cambios sin tener claro cómo lograrlos y sin tener como objetivo fundamental el interés superior de cada niño, más bien se han llevado a cabo agendas políticas e ideológicas que no necesariamente aportan al bienestar de ellos. Un claro ejemplo de esto fue que el año 2003 se procedió al cierre de las residencias de la Fundación Ciudad del Niño con el fin de promover ambientes familiares en hogares con menos niños internados. Este proceso de desinternación fue llevado a cabo de forma masiva y 315 NNA regresaron a su familia o, en su defecto, fueron trasladados a otros centros residenciales. En la práctica todo se materializó en un año, pero no hubo trabajo con las familias ni con los niños, tampoco hubo un acompañamiento adecuado a ninguna de las partes implicadas, ni menos existió algún tipo de evaluación del impacto de esta política, por lo que este proceso fue muy cuestionado.

7.

8.

Cantidad de NNA efectivamente atendidos durante el año, por un centro o proyecto, sumando tanto los ingresos como los que se encontraban vigentes del período anterior.

Según el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), el 2015 Chile tendría 18.006.407 personas, de los que 4.715.179 corresponden a la población menor de 18 años (un 26%).

15

LA INFANCIA VULNERADA

Tal como se evidencia, las vulneraciones que han sufrido los niños en el sistema se han venido dando hace años. No obstante, en 2016 la muerte de dos niños atendidos en la red de protección del Sename9 gatilló una serie de denuncias e investigaciones formales por el Ministerio Público y una Comisión Investigadora en la Cámara de Diputados. En esta Comisión se habrían dado a conocer otras negligencias muy graves como la muerte de 1.313 NNA durante el período 2005 - 2016, la presunta red de prostitución en que estarían envueltos ciertos funcionarios de esta institución10, maltratos y abusos graves al interior de residencias de protección11.

ro llo

Tras un año de trabajo de la Comisión Sename II12, la Cámara de Diputados rechazó su informe final, a pesar que entregaba una serie de propuestas que contribuían a avanzar en mejorar la condición de la infancia vulnerada, presuntamente con el fin de proteger a ciertas personas. Además, generaba una profunda crítica a las sistemáticas vulneraciones que habrían recibido los NNA y que se estarían produciendo en los programas que ofrece el Servicio.

rta

d

y

D

es

ar

En el informe rechazado el 2017 se declara que los niños están internados más tiempo de lo recomendado y tal como profundizaremos en este libro, esta mayor permanencia genera implicancias negativas en su desarrollo y vulnera su derecho a vivir en familia. El tiempo promedio de permanencia de los menores de edad institucionalizados entre 2012 y 2015 superó los 3 años (1.311 días), mientras que las bases técnicas de los programas residenciales recomiendan 2 años. También se evidencia una falta de trabajo con las familias de los niños y graves falencias en el sistema de adopción.

Li

be

Asimismo, el informe muestra que existe un importante número de niños que reingresa a los programas de protección de Sename, ya que más de 3.000 NNA reingresaron entre enero y abril del 201613. Es posible observar que parte importante de este reingreso se debe a que se siguieron cometiendo vulneraciones en el entorno familiar de los niños, dando cuenta que las familias no estaban preparadas para recibir a sus niños y que no se hizo acompañamiento una vez egresado el NNA del Sistema. Entre las principales causas del reingreso se encuentra que el 23,6% (749 NNA) fueron víctimas de negligencias; 10,7% (340 NNA) fueron testigos de violencia intrafamiliar; 10,7% (339 NNA) reingresó por inhabilidad de uno o ambos padres; y 9% (285 NNA) fueron víctimas de abuso sexual. Por ello, resulta fundamental que la atención contemple un programa que fortalezca la dinámica familiar y sistemas de información que acompañen y monitoreen a los NNA una vez egresados de los programas.

9.

10.

11.

16

12.

13.

Lisette estaba interna en el Centro de Reparación Especializada de Administración Directa (CREAD) Galvarino y en el caso de Alan en CREAD Alborada.

Palma, C (20 de enero de 2017). “Red de explotación sexual en recinto de Sename en Freirina se organizaba por redes sociales”. LaTercera.com.

El Mostrador (28 de septiembre de 2017). “Corte de Valparaíso acoge recurso de protección en favor de niños del CREAD de Playa Ancha”. ElMostrador.cl. http://www.elmostrador.cl/noticias/2017/09/28/corte-de-valparaiso-acoge-recurso-de-proteccion-en-favor-de-ninos-del-cread-de-playa-ancha/ Comisión Sename II (2017). Informe de la Comisión especial investigadora de la Cámara de diputados.

Oficio Nº 621 del 13 de junio de 2016, del Director Nacional del Sename a la Cámara de Diputados.

Antecedentes

Además, resulta preocupante el progresivo aumento de los reingresos a través del tiempo. Entre 2013 y 2015 los reingresos al sistema de protección crecieron un 38%, de 4.168 a 5.744 NNA. Las causas de esto no han sido estudiadas, dada la mala práctica de no evaluar ni medir, pero puede deberse a que se ha insistido en egresar a los NNA cuanto antes de los programas sin acompañar ni trabajar previamente con las familias.

ro llo

A pesar de haber disminuido en el último tiempo, sigue siendo considerable el número de NNA que luego de ser objeto de un programa de intervención en el área de protección reingresa al sistema, pero esta vez al área de justicia juvenil. Entre 2012 y 2015 reingresaron al sistema de responsabilidad penal adolescente 1.482 y 600 jóvenes, respectivamente, siendo la principal causa del reingreso el delito contra la propiedad.

D

es

ar

También preocupa que las intervenciones realizadas en los programas de reinserción para jóvenes en conflicto con la ley no presenten los resultados esperados, generándose una alta tasa de reincidencia en los delitos para los jóvenes infractores de la ley.

Según el Sename14, un 38,6% de los jóvenes reincide antes de los 12 meses y 53,8% lo hace antes de 24 meses.

Li

be

rta

d

y

A la luz de lo anterior, en la misma Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados antes mencionada se evidenciaron otras carencias en los programas y en la institucionalidad de Sename. En particular, hace falta una adecuada coordinación intersectorial y mejorar la estructura organizacional para entregar una atención multisistémica e integral al NNA y a su familia. Actualmente se estaría generando una atención aislada que aborda los síntomas que presenta cada niño, con una importante desconexión con la oferta programática de las políticas sociales, sin trabajo con las familias ni acompañamiento a los NNA una vez fuera del sistema y sin atacar el problema de fondo que genera las vulneraciones que se están dando.

Por otra parte, se evidencia también que se requiere profesionalizar los programas que intervienen a estos niños. Se observa que la falta de recursos y la burocratización del sistema han generado una escasa capacitación en herramientas para enfrentar la realidad que deben enfrentar los funcionarios, situación que se agrava ante la insuficiente y poco efectiva supervisión que presentan los programas. Además, existe un importante déficit en el número de especialistas para atender casos complejos en los programas, falta de especialización de los mismos y la sobrecarga

14. Sename (2016). “Reincidencia de jóvenes infractores de ley de Responsabilidad Penal Adolescente”. Unidad de Estudios Servicio Nacional de Menores, Sename, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. http://www.Sename.cl/ wSename/images/IFR_2015v2.pdf.

17

LA INFANCIA VULNERADA

de trabajo que no les permite desarrollar su labor como corresponde15. Adicionalmente, funcionarios del Ministerio de Salud afirmaron en esta Comisión que las evaluaciones psiquiátricas de los NNA internados en las residencias eran practicadas por médicos generales, lo cual puede generar errores tanto en el tratamiento como en la intervención.

ro llo

Otro problema que ha dado cuenta de la crisis de este sistema dice relación con los tiempos desmesurados que demoran los procesos de adopción, llevando a los niños a internaciones innecesarias en sus primeros años de vida, cuando la falta de una familia es más nociva para su desarrollo. Según la Fundación Chilena de la Adopción, un niño podría estar más de 13 meses internado en una residencia del área de protección antes de poder vivir con su familia adoptiva, sólo por trámites administrativos y burocráticos que se derivan de las leyes y las prácticas que rigen este sistema.

y

D

es

ar

A partir de las muertes ocurridas en 2016 también ha sido fuertemente cuestionado el actuar de los funcionarios del Sename, especialmente de aquellos que trabajan en los Centros de Administración Directa. Durante el segundo trimestre de 2017 se llevaron a cabo 38 procesos sumariales16 para determinar la eventual responsabilidad por presunto maltrato y/o agresión a los NNA en estos centros. Estos hechos dieron pie para investigar a otros funcionarios, evidenciando malas prácticas y falta de preparación para llevar a cabo las tareas que corresponden a sus cargos.

Li

be

rta

d

Estas deficiencias son aún más preocupantes teniendo en cuenta que los niños que se encuentran en el Sename son los más vulnerables de Chile, por lo que tienen mayores carencias y requieren de intervenciones complejas y en múltiples dimensiones. Zima et al. (2000)17 muestra que casi un 70% de los niños que asisten a la escuela provenientes de residencias de protección tienen problemas conductuales, un mayor retraso académico y por tanto, son más propensos a ser suspendidos y/o expulsados del establecimiento educacional. Según las cifras entregadas a la Comisión Investigadora, 6.762 niños que participan de los programas dependientes del Sename no están escolarizados y 5.030 presentarían rezagos importantes en relación al año de escolaridad que le corresponde18.

Según el informe Sename de la Comisión Investigadora, 1.334 niños internados presentarían patologías psiquiátricas severas, de los cuales un número importante se encuentra en riesgo vital. De estos, tan sólo 164 (12% de 1.334) habrían recibido alguna atención en la red de asistencia pública. En cuanto a la cobertura de atención psiquiátrica, el Sename cuenta con 17 psiquiatras en 8 regiones del país, es decir, 1 psiquiatra por cada 500 NNA, si sólo se consideran los institucionalizados.

18

15. El déficit de profesionales en los servicios de protección de menores producto de una demanda que excede ampliamente las dotaciones de la red de atención Sename, siendo esto identificado tanto por los funcionarios (Gómez y Haz, 2008) como por el informe de la Comisión Especial Investigadora del Funcionamiento del Sename (2014).

16. Oficio Nº 4009 del 17 de agosto de 2017, que remite la información solicitada de la Glosa 03 del presupuesto del Sename.

17. Zima, Bussing, Freeman, Yang, Belin & Forness (2000). Behavior problems, academic skill delays and school failure among school-aged children in foster care: Their relationship to placement characteristics. Journal of Child and Family Studies, 9(1), 87-103.

Antecedentes

Entre otras carencias del sistema están las relacionadas con la infraestructura que presentan las instalaciones en que se realizan los programas tanto las sanitarias, como también las oficinas, los espacios de intervención, los dormitorios o los espacios de esparcimiento.

D

es

ar

ro llo

Otra falencia de Sename es que no cuenta con un sistema de información que permita llevar a cabo un seguimiento y monitoreo de los niños que ingresan a los programas, ni obtener información fidedigna de las intervenciones que se están llevando a cabo, ni tampoco generar las alertas para detectar a los NNA que podrían sufrir vulneraciones a sus derechos. Tampoco se puede obtener información de las familias que permitan determinar si existen hermanos institucionalizados u otro tipo de indicadores relevantes para trabajar con la restitución de los derechos de los niños, tratar con el problema base de las vulneraciones que sufren los NNA y, a largo plazo, mejorar la formulación de políticas públicas adecuadas para la infancia.

El único registro disponible es la base de datos SENAINFO, que contiene información referida a prestaciones entregadas a los NNA dentro del sistema, pero estas cifras no permiten realizar un análisis y seguimiento más acabado de la trayectoria y características de los NNA que ingresan y se mantienen al cuidado de la institución, ni cuando egresan de él.

be

rta

d

y

Evidencia de lo anterior es la mala evaluación de desempeño de los programas administrados por Sename. Según la información de la Evaluación de Programas Gubernamentales realizada el 2016 por la Dirección de Presupuestos, los tres programas19 evaluados tendrían un mal resultado. Según el Plan Protege, fueron catastradas 85 residencias, casi el 30% del total, de las cuales 16 se encontraban en la categoría crítica.

Li

A nivel financiero, se constata un presupuesto insuficiente para los organismos colaboradores20. Un ejemplo de esto es la dramática situación en el sistema residencial donde, según el informe de Sename, los organismos colaboradores acreditados reciben en promedio una subvención de $ 262.000 mensual por niño, mientras que según una estimación de la Fundación Hogar de Cristo y otras fundaciones que administran residencias, sus costos superan los $ 600.000. Sin embargo, en los centros residenciales de administración directa el costo por atención mensual superaría el millón de pesos, dando cuenta que la subvención no es suficiente, pero también que el Estado es totalmente ineficiente al momento de administrar estos programas.

18. Informe Comisión Sename II (2017). Página 520.

19. Los 3 programas son: Medidas cautelares ambulatorias (MCA) y Salidas alternativas (PSA); Apoyo a la reinserción social (ASR); Sanciones no privativas de libertad compuesto por Libertad Asistida (PLA), Libertad Asistida Especial (PLE) y Servicios en Beneficio de la Comunidad (SBC) y Reparación del Daño.

20. Focus (2013). “Evaluación del Gasto Institucional del Servicio Nacional de Menores”. Focus Estudios y Consultorías.

Abril 2013.

19

LA INFANCIA VULNERADA

Pero sabiendo lo anterior, se promueven programas dirigidos por el Sename en desmedro de los Organismos Colaboradores Acreditados que atienden a casi el 95% de los niños. En la última discusión presupuestaria el componente administración directa creció un 22%, siendo que las subvenciones a los organismos colaboradores aumentaron solamente un 3%. Además, durante octubre de 2016 se inyectaron $ 2.500 millones al Sename los cuales fueron principalmente dirigidos a paliar el déficit en los programas de administración directa.

ro llo

Adicionalmente existe evidencia de que han aumentado las listas de espera en los programas de protección de Sename llevados a cabo por los organismos colaboradores. Unos 8.399 NNA se encontraban en lista de espera en 201521, de los cuales 619 habían sido víctima de violencia intrafamiliar y 464 de abuso sexual.

d

y

D

es

ar

Entre las razones de la existencia de estas listas está la escasa oferta programática en ciertas regiones o ls falta de incentivos de ciertos organismos colaboradores por desarrollar los programas. Por ejemplo, en la última licitación de programas de residencias, del total de 76 programas licitados, sólo 18 fueron adjudicados22. Tampoco existe oferta de todos los programas en las distintas regiones del país. Como en el caso de Coyhaique en la región de Aysén, que desde junio de 2016 no cuenta con un programa de atención residencial para los NNA23. Por otra parte, se observa un aumento de los NNA victimizados, lo cual contribuye a la alta derivación desde los Tribunales de Familia.

Li

be

rta

Además de asignar menos recursos, existe una importante deuda de Sename a los organismos colaboradores. El año 2016 había una deuda de más de $ 8.700 millones a los servicios prestados por los organismos colaboradores como resultado de la aplicación del artículo 80 bis de la Ley de Tribunales de Familia, que obliga al Servicio a entregar atención inmediata a los niños derivados por el Tribunal, aun cuando no existan oferta ni plazas para recibirlos. El 11 de mayo de 2017 la Corporación Ciudad del Niño hizo público que Sename mantenía una deuda de $ 1.162 millones24 justamente por esta razón.

El modelo de financiamiento de los organismos colaboradores es poco flexible y no se adecúa a las falencias propias del sistema, lo que dificulta aún más la gestión de los recursos. Por ejemplo, en caso de existir una deuda por no pago de la subvención por parte del Sename, no se puede traspasar recursos de un programa a otro dentro de la misma organización para solventar los gastos25.

20

21. Según el mismo Oficio Nº 621 anteriormente citado.

22. La Tercera. “Bajo interés de trabajar con el Sename: adjudican 18 de 76 programas”. Páginas 18 y 19. 13 de agosto 2017.

23. En la última discusión presupuestaria el Sename entregó presupuesto para crear un centro administrado de manera directa.

24. Mardones, Camila (11 de mayo de 2017). “Fundación denuncia al Sename por deuda de $ 1.162 millones” http://www.latercera.com/noticia/fundacion-denuncia-al-Sename-deuda-1-162-millones/ 25. Circular N°1, de 2014 de la Dirección Nacional del Sename. Modifica y fija nuevo texto de Circular que fija normas sobre el uso y destino de los fondos transferidos a los organismos colaboradores acreditados, en virtud de la Ley N°20.032, y procedimientos de rendición de cuentas al SENAME. Santiago, 29 abril de 2016.

Antecedentes

En el ámbito legislativo, la agenda de los últimos 3 años se ha visto sobrecargada de iniciativas que buscan reformular la institucionalidad del sistema de infancia. No obstante, de los 11 proyectos de ley26 que se habrían presentado o que se habrían prometido presentar entre 2014 y 2017, tres, el de sanciones al delito, el de entrevistas grabadas y el de Defensoría de la Niñez son ley y uno ya terminó su tramitación en el Congreso y actualmente están en proceso de promulgación (el de Subsecretaría de la Niñez). En la práctica, estos cambios normativos no modifican en el corto plazo la realidad de los niños actualmente institucionalizados.

Li

be

rta

d

y

D

es

ar

ro llo

Los antecedentes presentados evidencian la necesidad de realizar diversas y profundas mejoras a las políticas de infancia y protección de NNA en nuestro país. Asimismo, urge la implementación de iniciativas que busquen evitar que los niños lleguen al Sename. Esto se logra a través de promover no sólo las estrategias de prevención, sino también los programas con las familias de forma de evitar el reingreso. Una vez que el niño fue vulnerado, ya es demasiado tarde.

26. Los 11 proyectos de ley serían: 1) Modifica el Código Civil para aumentar las sanciones en el delito cometido contra niños, adultos mayores y personas en situación de discapacidad (Ley Nº 21.013); 2) Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez (Boletín N° 10315-18); 3) Defensoría de los Derechos de la Niñez (Ley Nº 21.067); 4) Regula entrevistas grabadas en video (Ley Nº 21.057); 5) Servicio Nacional de Protección Especializada de Niños y Niñas (Boletín N° 11176-07); 6) Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil (Boletín N° 11174-07); 7) Subsecretaría de la Niñez (Boletín N° 10314-06); 8) Reforma integral al sistema de adopción (Boletín N° 9119-18); y de los proyectos que no se han presentado: 9) Tribunales de Familia; 10) subvenciones; 11) Dispositivos locales de protección. Revisado el 29 de enero de 2018.

21