14 minute read
DIRECTUM
REVISTA D’ANÀLISI I ACTUALITAT JURÍDICA
NÚM. 5
Advertisement
A partir del 14 de març de 2020, l’activitat que desenvolupem tots els operadors jurídics es va tornar
més complexa del que ja era fins al moment. El Govern va declarar l’estat d’alarma mitjançant el Reial decret 463/2020, de 14 de març i (d’ara endavant, RDEA) i, a partir d’aquí, va aprovar tot un seguit de
normes amb rang legal i reglamentari que van desenvolupar, modular i , en certs casos, modificar o derogar normes prèvies ii .
En aquest article, em centraré en els efectes de la disposició addicional tercera (DA3a) iii de l’esmentat
RDEA, que regula la suspensió dels termes i terminis, tot i que, literalment, “parla” de suspensió dels termes i d’interrupció dels terminis. O, dit d’altra manera, la meva intenció és contestar a les preguntes
següents: se suspenen els procediments o només els termes i terminis? Respecte de quins tipus de
procediments s’aplica aquesta suspensió? Com s’han de comptar els terminis? Serà el mateix si els
terminis són per mesos/anys o si són per hores/dies hàbils? I, per últim, els terminis per interposar recurs contenciós, com es comptaran iv ? El repte és molt important.
Anem ja a “disseccionar” totes aquestes preguntes.
L’apartat primer de la DA3a del RDEA disposa: “Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo”. Però quan aquest apartat estableix això, què vol “dir” exactament?
Comparteixo el criteri del professor de dret i jurista Diego Gómez Fernández v ; això és, si tenim en
compte aquest apartat en relació amb els apartat tercer i quart de la mateixa DA, resulta evident que
se suspenen tots els termes i terminis i, en conseqüència, els procediments administratius “en curs” i aquells que s’haurien d’incoar, llevat dels que es trobin en alguna de les excepcions regulades als
apartats tercer i quart d’aquesta DA3a. És més, l’Advocacia de l’Estat també ho interpreta així vi ja que
afirma: un procediment (administratiu) no deixa de ser una unitat concatenada d’actes que s’han de realitzar/exercir “dins” uns terminis (concrets).
D’altra banda, també és evident que la suspensió afecta tots els procediments que tramiten les entitats del sector públic, en conseqüència també aquells que tramiten els ens locals. No hi ha cap dubte. I això queda ben palès en l’apartat segon de la DA3a del RDEA, que alhora ens remet expressament a la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (d’ara endavant, LPAC), és a dir, a l’article 2 de la llei.
Seguidament, i abans de passar a “comptar terminis” (per a cada cas concret), cal contestar: serà el mateix si ens referim a terminis “per” hores/dies hàbils o ens referim a terminis “per” mesos/anys? La resposta no és gens senzilla; és més, la jurisprudència no és del tot unívoca a aquest respecte.
No hi ha cap dubte que per als terminis fixats “per” dies/hores hàbils, en cas de produir-se la suspensió, un cop s’acaba (aquesta), s’han de sumar els dies/hores hàbils que resten per acabar tot el termini. En canvi, en els terminis “per” mesos o anys, en tractar-se de terminis “de data a data”, no és tan clar. El dubte és: comptem dies naturals o dies hàbils? Hi ha nombrosos pronunciaments jurisdiccionals que en aquests casos consideren que s’han de sumar dies naturals i no hàbils. Veure, entre d’altres, la STS de 21 de gener de 2016 de la Sala Tercera, Secció 3a (FJ3r), o la STSJ del País Basc de 17 de gener de 2012 de la Sala Contenciosa, Secció 1a, o també la STSJ de Catalunya de 19 de setembre de 2018 de la Sala Contenciosa, Secció 4a (FJ4t). Però també és cert que n’hi ha d’altres que no “diuen” exactament això, com, per exemple, la STS de 15 de juny de 2015 de la Sala Tercera, Secció 3a.
La solució, per tant, no és senzilla. Però potser la resposta la podem trobar “partint” dels principis generals previstos a l’art 3.1 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim del sector públic (d’ara endavant, LRSP). És a dir, les administracions quan duen a terme la seva activitat, entre molts altres, han de respectar principis com: la simplicitat, la claredat, la bona fe i la confiança legítima. A on vull arribar, parlant de tot això?
Des d’un punt de vista d’estricta tècnica jurídica i tenint presents aquests principis, és molt més acurat
interpretar que en cas de suspensió de terminis fixats “per” mesos o anys, s’han de sumar dies naturals;
bàsicament perquè és molt més clar, simple i genera molta més confiança, perquè: si al termini inicial
hi sumo estrictament els dies naturals, no estem produint una “inflació artificial”; en canvi, si sumo dies
hàbils sí. En concret, quan fixem el termini per mesos o anys, aquest va de “data a data” (amb
independència dels dies inhàbils/hàbils -per tant, se sumen tots: hàbils i inhàbils = naturals). En
definitiva, no és lògic que a conseqüència de la suspensió se sumin dies hàbils, perquè tal com diu la STS de 21 de gener de 2016 (que he citat abans), cal tenir en compte la naturalesa de cada termini vii .
Partint de tot el que s’ha dit i tenint presents dues “variables” bàsiques com: 1) Dia d’inici del còmput i 2) Forma de comptar, podrem concretar el termini final. I dic més, la “clau”, per poder aplicar correctament les dues variables serà la naturalesa del termini. Per tant, la “base” del còmput serà la naturalesa (de dit termini).
I segueixo; passant d’allò més general a allò més concret, opino que hem de començar citant els apartats primer, tercer i quart de l’art. 30 i posar-los “en relació” amb l’art. 21.4 i apartats primer i segon de l’art 31, tots ells de la LPAC i hem de separar: I) El terminis (teòrics –inicials per al còmput del termini) que finalitzin mentre sigui vigent l’estat d’alarma, de II) Els terminis (teòrics –inicials per al còmput del termini) que finalitzin amb posterioritat.
Sens perjudici dels supòsits I i II, hi ha un aspecte a destacar per poder concretar correctament el dia inicial (de qualsevol termini). Segons l’art. 21 de la LPAC els terminis comencen: un cop rebuda la notificació o feta la publicació (edictal) -terminis per hores, dies i mesos/anys-, o bé un cop s’ha produït el silenci administratiu -terminis per dies i mesos/anys. Però, aleshores, ens hem de preguntar: la finalització de l’estat d’alarma s’adiu amb alguna d’aquestes “propostes”? (Notificació –Publicació –Silenci administratiu). Des del meu punt de vista, no. Així que no s’haurien d’aplicar les previsions de l’art. 30 de LPAC per determinar el dia d’inici del còmput (d’aquest termini).
En el cas de l’apartat I, com a conseqüència de la previsió establerta a l’article 9 del RD 537/2020, de 22 de maig, pel qual es prorroga per cinquè cop l’estat d’alarma (d’ara endavant, RDEA5), amb caràcter general, els terminis passen a tenir com a “fita” inicial les 00:00 hores del dia 1 de juny de 2020, amb les següents concrecions:
Els terminis per hores haurien de ser, com a norma general, per hores hàbils. Així que el còmput efectiu s’hauria de fer a partir de les primeres 00:00 hores hàbils del dia 1 de juny de 2020. Compte! En el cas, per exemple, de l’Ajuntament de Barcelona aquest termini començaria a les 00:00 hores del dia 2 de juny de 2020, perquè el dia 1 de juny de 2020 és festiu. Els terminis per dies (hàbils), en ser de la mateixa naturalesa, amb caràcter general, també s’haurien de començar a comptar efectivament des del primer dia hàbil, concretament l’1 de juny de 2020 (sens perjudici que en algunes poblacions el dia 1 de juny de 2020 és festiu, per tant també començaria, en aquests casos, el dia 2 de juny de 2020). En canvi, per al cas dels terminis per mesos/anys, “seguint” el criteri de la jurisprudència majoritària i de l’informe dels Serveis Jurídics Centrals de l’Ajuntament de Barcelona (15 d’abril de 2020), el dia d’inici efectiu hauria de ser just el dia posterior a la fi del termini teòric de finalització del termini inicial. Per al supòsit dels terminis d’exposició pública, dependrà de si l’acord indica que el termini es fixa per dies hàbils o per mesos/anys. Segons cada cas, s’aplicarà el mateix que per als terminis de “dies hàbils” o de mesos/anys. Hi ha una especialitat per als casos previstos a la DA8a del Reial decret llei 11/2020, de 31 de març, pel qual s’adopten mesures urgents complementàries en l’àmbit social i econòmic per fer front al COVID-19 (d’ara endavant, RDLMUC), és a dir, per als recursos en via administrativa i altres impugnacions en relació amb procediments respecte dels quals es puguin derivar efectes desfavorables o de gravamen. En aquests casos, el dia inicial serà obligatòriament (per previsió legal concreta) el primer dia hàbil següent a la fi de l’estat d’alarma. És important aquesta previsió perquè concreta un “instant”. I a més a més, com que no estem en cap supòsit de notificació/publicació o silenci administratiu, la data inicial per al còmput serà aquest mateix dia. I opino que és així malgrat reconèixer la “categoria/força” de llei del RDEA5, ja que en cas de normes d’igual rang caldrà tenir present l’especialitat. En definitiva, tot i que aparentment podem “veure” una contradicció entre l’alçament de la suspensió dels terminis del RDEA5 i les previsions de la DA8a del RDLMUC, l’especialitat ens du necessàriament a aplicar aquesta darrera previsió del reial decret llei. Però és més, hi ha un aspecte que “reforça” aquesta interpretació, l’article 9 del RDEA5 disposa: "Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos
que hubieran sido suspendidos [...] o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas". Així que el reinici només es produirà si es preveu per una norma amb rang legal aprovada durant l’estat d’alarma (incloses les pròrrogues), i lògicament també se’n desprèn que el “règim” d’aquest reinici l’haurà de determinar aquesta llei aprovada durant l’estat d’alarma. Perquè si no és així, quin sentit tindria posar: “[...] si así se hubiera previsto [...]”? Jo opino que aquesta previsió significa que “preval” el règim fixat per aquesta llei. Finalment, pel que fa al dia d’inici per interposar un recurs en via contenciosa/jurisdiccional, haurem de tenir present, d’una banda la DA2a del RDEA, l’art. 2.1 del Reial decret llei 16/2020, de 28 d’abril, de mesures processals i organitzatives per fer front al COVID-19, en l’àmbit de l’administració de justícia (d’ara endavant, RDLPOJ) i l’article 8 del RDEA5; i de l’altra, la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (d’ara endavant, LJCA) i la Llei 1/2000, de 7 de gener, d’enjudiciament civil (d’ara endavant, LEC). En aquest cas, d’acord amb l’art. 2.1 citat del RDLPOJ, els articles 46.1 i 128 de la LJCA, en relació amb l’esmentada DA2a i els articles 130 apartat primer i 133 apartats segon i tercer de la LEC; el primer dia/dia d’inici per al còmput dels dies que manqui sumar serà just a partir del dia 4 de juny de 2020.
En el supòsit II, quins efectes podria tenir la suspensió? En tot cas és evident que aquest “supòsit” serà
aplicable als terminis fixats per mesos/anys; més que als terminis per dies o hores hàbils. Així d’acord,
amb la STS 7 de novembre de 2016, Sala Tercera Secció 3a (FJ2n) viii , entre moltes altres en el mateix
sentit, correspon sumar al termini inicial (primigeni) els dies naturals que “corresponguin” als dies de suspensió.
I pel que fa al “càlcul” del termini final, què en podem dir? En primer terme, que d’acord amb el RDEA5, s’alça la suspensió dels terminis administratius, a partir del dia 1 de juny de 2020 ix . I en següent lloc:
Si seguim la mateixa sistemàtica i comencem pels terminis per hores, haurem de comptar
des de les primeres 00:00 hores hàbils, sumant les hores/minuts que pertoquin. En
conseqüència, primer de tot haurem de tenir clar quantes hores/minuts hàbils quedaven
quan va entrar en vigor l’estat d’alarma (a partir del 14 de març de 2020). I un cop fet això,
sumar aquestes hores/minuts hàbils, des de les primeres 00:00 hores hàbils. Tot això, llevat
que sigui procedent alguna de les excepcions previstes legalment.
En cas de dies hàbils, quan no concorri cap dels supòsits excepcionals (ni de l’apartat tercer
de l’art. 30 LPAC ni dels apartats tercer i quart de la DA3a del RDEA), haurem de tenir
present quants dies hàbils “coincideixen” amb l’estat d’alarma, per després sumar-los. És a
dir, sumarem els dies hàbils (que manquin) -de dilluns a divendres, descomptant dies festius
(segons el calendari oficial, aprovat per a cada any) x .
Pel que fa als terminis per mesos/anys, sumarem tots els dies naturals “equivalents” al temps de la suspensió. En estar en supòsits de mesos/anys, haurem de sumar els dies naturals que ha durat la suspensió dels terminis, i un cop fet aquest càlcul: sumar aquests dies naturals des de la fi del termini inicial -teòric. Aquesta interpretació deriva de la pròpia afectació/suspensió de tots els terminis (de fet, l’Advocacia de l’Estat parla de “congelació dels terminis”). En qualsevol cas, compte! Si el darrer dia (del sumatori) és inhàbil, el termini
finalitzarà el dia hàbil immediatament següent, d’acord amb l’art. 30 apartat cinquè de la
LPAC.
En el cas dels terminis d’exposició pública, farem el còmput, segons si l’acord indica que
s’ha de comptar per dies hàbils o bé per mesos/anys –dies naturals. Però per fer el còmput
concret, en qualsevol cas, entenc que haurem de tenir present si l’anunci (o el darrer
anunci) s’ha publicat abans, durant o després de l’estat d’alarma. I) Si s’ha publicat abans o
després, farem el “sumatori” segons pertoqui en cada cas (dies hàbils o dies naturals) i II)
En canvi, si l’anunci es publica mentre és vigent l’estat d’alarma, el termini d’exposició pública no començarà fins que s’alci la suspensió dels terminis. Per tant, per exemple, un
anunci d’exposició pública (de l’Ajuntament de Barcelona) publicat el dia 28 d’abril de 2020
mitjançant el qual s’estableix un període d’exposició pública d’un mes, implicaria que dit
període no acabaria fins al mes des de l’alçament de la suspensió dels terminis. Així que (en
aquest exemple) el període per presentar al·legacions començaria el 2 de juny de 2020 i
acabaria l’1 de juliol de 2020 (malgrat que a Barcelona ciutat el dia 1 de juny de 2020 és
festiu). Precisament, perquè el RDEA5 és norma especial en relació amb les previsions del
Text refós de la Llei d’urbanisme de Catalunya i de la LPAC xi .
Pel que fa als supòsits previstos a la DA8a del RDLMUC (recursos administratius i altres
impugnacions concretes), el termini s’interromp, per tant, malgrat que hagués passat
determinat temps, tornarà a comptar des de “zero”.
I finalment, pel que fa al termini per interposar recurs contenciós, opino que es tornarà a
comptar tot el termini, des del principi, tal com disposa expressament l’art. 2.1 del RDLPOJ.
És important destacar que la previsió literal és: “Los términos y plazos previstos en las leyes
procesales [...]” xii . Per tant, ja no té sentit parlar de la (possible) naturalesa dels terminis per
a la interposició del recurs ordinari i del termini per interposar demanda en el procediment
abreujat. Tots dos són terminis previstos a la LJCA xiii (una norma evidentment, de caràcter
processal). En qualsevol cas, compte! Perquè si el darrer dia és inhàbil, el termini acabarà
el primer dia hàbil següent, i en qualsevol cas, el recurs contenciós es podrà presentar fins a les 15 hores de l’immediat hàbil següent (segons l’art. 135.5 de la LEC).
En resum
Des del meu punt de vista, podem afirmar: 1) La suspensió acordada mitjançant el RDEA afecta tots els procediments administratius “en curs” o que s’hagin d’iniciar, sempre que no es puguin “incloure” en cap de les excepcions previstes a la mateixa DA3a del RDEA. 2) Afecta els procediments tramitats per totes les entitats del sector públic, i, per tant, abasta als ens locals, i 3) Per al còmput dels terminis haurem de tenir en compte tant la naturalesa del termini com a “vector” fonamental, així com a les diverses variables relatives a: 3.1) Moment de finalització del termini teòric –inicial i 3.2) La correlativa concreció del dia d’inici del còmput i del dia final
