eu – et overblik
hjarn von zernichow borberg
eu – et overblik
EU – et overblik Af Hjarn von Zernichow Borberg © Forlaget Multivers ApS, 2015, 2021 3. udgave, 1. oplag 2021 Omslag: Christine Lind Tryk: Printing Solutions, Poland Printed in Poland 2021 ISBN: 978-87-7917-440-5 www.multivers.dk Mekanisk, fotografisk eller anden gengivelse af denne bog eller dele heraf er kun tilladt i overensstemmelse med overenskomst mellem Undervisningsministeriet og Copy-Dan. Enhver anden udnyttelse uden skriftligt samtykke fra Multivers ApS er forbudt ifølge gældende dansk lov om ophavsret. Undtaget herfra er korte uddrag til brug for anmeldelser. Bogen findes også som ebog og må derfor ikke indskannes.
indhold Forord 9 Kapitel 1: Indledning 11 1.1 Seks unikke kendetegn 12 1.2 Mellem statsforbund og forbundsstat 16 1.3 Det europæiske samarbejde i medvind og modvind 18 1.4 Landenes forskellige tilknytning til samarbejdet 20 Kapitel 2: Mål og værdier 22 2.1 Den fælles identitet indadtil 25 2.2 Ændringer af mål og værdigrundlag 26 Kapitel 3: Kompetencer og principper 29 3.1 Principperne 32 Kapitel 4: Udenrigs- og sikkerhedspolitik 35 4.1 Fælles sikkerheds- og forsvarspolitik 38 Kapitel 5: Retlige og indre anliggender 42 5.1 Samarbejde om politi og strafferet 42 5.2 Schengensamarbejdet om fri bevægelighed for tredjelandsborgere 43 5.3 Fælles asylpolitik (Dublinforordningen) 45 5.4 Forbehold for samarbejdet om retlige og indre anliggender 46 Kapitel 6: Det indre marked 47 6.1 Fri bevægelighed for varer 50 6.2 Fri bevægelighed for arbejdskraft 52 6.3 Fri bevægelighed for kapital 53 6.4 Fri bevægelighed for tjenesteydelser (serviceydelser) 54 6.5 Konkurrencepolitikken 54 6.6 Gennemførelse af reglerne om det indre marked 55 Kapitel 7: Handelspolitikken 58 7.1 WTO 60 7.2 Bilaterale aftaler med lande og regionale organisationer 60 7.2.1 Brexit-aftalen med Det Forenede Kongerige 60
Kapitel 8: Landsbrugs- og fiskeripolitik 64 8.1 Fiskeripolitikken Det Blå Europa 68 Kapitel 9: Samhørighedspolitik 70 Kapitel 10: Den økonomiske og monetære union 74 10.1 Euroen 78 10.2 Optagelse i euroområdet 79 10.3 Stabilitets- og vækstpagten 83 10.4 Den Europæiske Stabilitetsmekanisme (ESM) 90 10.5 Finanspagten 91 10.6 Ukonventionelle pengepolitiske tiltag og OMT-programmet 92 10.7 Bankunionen 93 10.8 Den Europæiske Centralbank 95 10.9 Kreditrisiko og rentespænd i euroområdet 101 Kapitel 11: Budget og økonomi 104 11.1 Den syvårige udgiftsramme 104 11.2 Udgifter 107 11.3 Indtægter 111 11.4 Nationale rabatter 114 11.5 Statistiske opgørelser af de nationale bidrag 115 11.6 Budgetproceduren 118 Kapitel 12: Den juridiske ramme for samarbejdet 120 12.1 Den primære ret 121 12.3 Internationale aftaler 124 12.4 Principielle domme 125 12.5 Almindelige retsgrundsætninger 126 12.6 Overenskomster mellem medlemslandene 126 Kapitel 13: Institutioner i samarbejdet 127 13.1 Det Europæiske Råd 128 13.2 Ministerrådet 130 13.3 Formandskabet 138 13.4 Kommissionen 141 13.5 Parlamentet 144
13.6 Domstolen 149 13.7 Øvrige institutioner og organer 155 Kapitel 14: Beslutningsprocedurer i samarbejdet 157 14.1 Traktatændringer (revisionsprocedurer) 157 14.2 Beslutningsprocedurer i det mellemstatslige samarbejde 159 14.3 Beslutningsprocedurer i det overstatslige samarbejde 160 14.4 Lang vej fra idé over beslutning til implementering 165 Kapitel 15: Samarbejdet gennem mere end 50 år 169 15.1 Den geografiske dimension af udbygningen 170 15.2 Medlemskab af samarbejdet 171 15.3 Den politiske dimension af udbygningen af samarbejdet 176 15.4 Udvikling af den politiske dimension – trin for trin 179 Litteratur 209 Indeks 211
forord Det europæiske samarbejde EU fejrer jævnligt jubilæer. Den økonomiske og monetære union fejrer sit 30-års jubilæum sidste år (2020), og aftalen bag samarbejdet har snart 65-års jubilæum (2022). Det begyndte med seks lande. Nu er der 27 lande med Kroatien som det sidst ankomne land (2013), og syv andre lande banker på døren, hvorimod Det Forenede Kongerige forlod samarbejdet i 2020 efter næsten 40 års medlemskab. På nogle politikområder er der allerede op til 31 lande med. Danmark har i snart 50 år været med i samarbejdet – dog med enkelte væsentlige undtagelser. Samarbejdet har også sine kriser, både nye, f.eks. om Brexit, og gamle, f.eks. om budgettet. Alt sammen er med til at gøre samarbejdet evigt aktuelt. Formålet med EU – et overblik er, uden at gå for meget i detaljen, at give et generelt overblik og indblik i Den Europæiske Union, et unikt internationalt og meget omfattende samarbejde. Efter et indledende kapitel gennemgås kapitel for kapitel alle væsentlige elementer af samarbejdet: Mål og værdier, principper og kompetencer, centrale politikområder, herunder den økonomiske og monetære union, den juridiske ramme, beslutningsprocedurer, institutioner samt det europæiske budget. Til sidst beskrives det historiske udviklingsforløb fra blot 6 medlemslande og få politikområder til samarbejdet anno 2021 med 27 medlemslande og mere eller mindre alle politikområder. Udelukkende de mest centrale politikområder er beskrevet og med en særlig fokus på de økonomiske områder. Det europæiske samarbejde er dynamisk, og der er hele tiden nye milepæle. Udgangspunktet for bogen er situationen, som den så ud primo 2021. Særlige danske forhold (undtagelser m.v.) er fremhævet i separate bokse. Henvisninger til supplerende og komplementerende kilder er nødvendigt med et så dynamisk samarbejde, som EU er. Kilderne er nævnt i hvert kapitel og til sidst i bogen. Kært barn har mange navne. Jeg har forsøgt primært at benytte ét navn for f.eks. Parlamentet, som også kaldes Europa-Parlamentet eller EU-Parlamentet. Tilsvarende benyttes Ministerrådet frem for Rådet. Jeg
forord · 9
har valgt at benytte Nederlandene, selvom mange i Danmark i daglig tale bruger Holland. Jeg skriver Det Forenede Kongerige, selvom det principielt er Det Forenede Kongerige og Nordirland (UK). Samarbejdets grundlæggende traktater – Traktaten om Den Europæiske Union og Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde – forkortes henholdsvis EU-traktaten eller TEU og EUF-traktaten eller TEUF, men i historiske sammenhænge benyttes henholdsvis betegnelserne Maastrichttraktaten og Romtraktaten. Der er mange at takke for god inspiration og hjælp, f.eks. medarbejdere i Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank, De Økonomiske Råds Sekretariat og Folketingets EU-oplysning. Ansvaret er dog alene mit. En stor tak også til mine børn og deres mor for endnu en gang at bære over med mig og mine bogprojekter. Juni 2021 Hjarn von Zernichow Borberg
10 · forord
Kapitel 1
indledning Den Europæiske Union (EU) er både i europæisk og international sammenhæng en unik international organisation, selvom den med sit parlament, sit ministerråd og sit sekretariat på nogle områder minder om andre internationale organisationer f.eks. Europarådet og FN. Ud over EU findes der to andre typer internationale organisationer i Europa. Den ene type er de atlantisk-europæiske organisationer som NATO og OECD, som i høj grad er produkter af den kolde krig og bolværket mod det tidligere kommunistiske Sovjetunionen og dets allierede. Den anden type er de traditionelle europæiske mellemstatslige samarbejder, som er baseret på en dialog mellem så mange deltagende europæiske lande som muligt, f.eks. Europarådet og Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE). Inden for EU er der mellem de 27 suveræne lande overordnet set to forskellige typer af samarbejder, som forpligter landene på forskellig vis: et overstatsligt og et mellemstatsligt samarbejde (jf. figur 1.1). Figur 1.1. Oversigt over Traktaten om Den Europæiske Union
Det mellemstatslige samarbejde er den traditionelle form for internationalt samarbejde mellem lande. Mellemstatsligt samarbejde betyder grundlæggende, at de vedtagne regler alene forpligter staterne. Det indebærer, at de nationale parlamenter skal godkende de mellemstatslige EU-regler, før de får direkte virkning for borgerne (f.eks. i Tyskland eller Danmark). Det mellemstatslige samarbejde anvendes inden for den fæl-
indledning · 11
les udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), fordi det kan være vanskeligt for landene på dette politikområde at indgå i et samarbejde, der er så tæt som et overstatsligt samarbejde. Bestemmelserne om denne del af samarbejdet findes i Traktat om Den Europæiske Union (EU-traktaten). Indtil Lissabontraktaten trådte i kraft i 2009 blev det mellemstatslige samarbejde også anvendt inden for politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager (tidligere søjle 3, jf. kapitel 15), hvorefter det overgik til at være overstatsligt samarbejde.1 Når EU er helt unik inden for internationalt politisk samarbejde skyldes det det overstatslige samarbejde, hvor bestemmelserne findes i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (EUF-traktaten). Det overstatslige samarbejde er i dag det altdominerende, og det handler om f.eks. det indre marked, handelspolitikken og landbrugs- og fiskeripolitikken, men også om den økonomiske og monetære union. Overstatsligt samarbejde betyder, at EU kan vedtage regler, der har direkte virkning i medlemslandene og dermed påvirker borgerne i landene umiddelbart, selvom et eller flere lande har stemt imod i Ministerrådet, og et flertal i de pågældende landes nationale parlamenter måtte være uenige i beslutningen. Det er her, at integrationen mellem landene er nået længst. Det er også her, at Parlamentet og Kommissionen har størst indflydelse. Tilsvarende kan Domstolen, med få undtagelser, kun dømme i sager vedrørende det overstatslige samarbejde. Et politikområde kan flytte fra det mellemstatslige til det overstatslige samarbejde. Det kræver enstemmighed i Det Europæiske Råd samt efterfølgende ratificering i hvert af medlemslandene svarende til regelsættet for en traktatændring (jf. afsnit 14.1). 1.1 Seks unikke kendetegn Det overstatslige samarbejde i EU er som nævnt unikt internationalt, ikke mindst på følgende seks punkter (se også kapitlerne 12-14): Kommissionens rolle. Kommissionen har en særlig rolle og er meget mere end blot et sekretariat, som også andre internationale organisa1
Enkelte områder inden for politisamarbejdet og det retlige samarbejde kræver dog fortsat enighed svarende til et mellemstatsligt samarbejde (jf. kapitel 5).
12 · kapitel 1
tioner har. Kommissionen har f.eks. monopol, med enkelte undtagelser, på at komme med forslag til retsakter og politikoplæg. Tilsvarende har Kommissionen pligt til at være traktatens vogter ved blandt andet at indstævne medlemslande, som Kommissionen mistænker for f.eks. traktatbrud, for Domstolen. Direkte retsvirkning. Beslutningerne i Ministerrådet, Parlamentet og Kommissionen kan have direkte retsvirkning, fordi institutionerne kan udstede retsakter eller regler, som direkte forpligter regeringer, borgere og virksomheder i medlemslandene. Normalt for internationalt samarbejde er, at de nationale parlamenter først skal implementere en lov gennem en ratifikationsproces. Kommissionens beslutninger kan også have direkte retsvirkning over for borgere og selskaber. Det vil normalt være en utænkelig fremgangsmåde i andre internationale organisationer. Kvalificeret flertal. De fleste beslutninger i Ministerrådet kræver ikke enstemmighed mellem medlemslandene, men udelukkende kvalificeret flertal i det overstatslige samarbejde. På de fleste politikområder betyder det, at et land kan tvinges til at indføre regler, som det selv har stemt imod i Ministerrådet. Normalt foregår internationalt samarbejde som mellemstatsligt samarbejde, hvor alle lande har veto. Vetoret og direkte valg til Parlamentet. I samme periode som flere beslutninger i Ministerrådet sker ved kvalificeret flertal, er Parlamentet blevet mere involveret og har fået en betydelig indflydelse på lovgivningen med vetoret gennem den såkaldte almindelige lovgivningsprocedure. Ikke blot til politikforslag, men også i forhold til f.eks. Kommissionens sammensætning, budgettet og internationale aftaler. Parlamentet er direkte valgt af befolkningerne i de europæiske lande. Ved valget i 2019 var der ca. 427 mio. borgere med stemmeret. Almindeligvis i internationalt samarbejde har de parlamentariske forsamlinger udelukkende høringsret, og medlemmerne er indirekte valgt, idet de er udpeget af de nationale parlamenter. Samtidig med at Parlamentet har fået større og større indflydelse, er der paradoksalt nok sket det, at stemmeprocenten til parlamentsvalgene stille og roligt er sivet fra over 65 pct. i 1979, da det første direkte valg fandt sted, til under 43 pct. i 2014 for derefter at komme op på 50,7 pct. i 2019 (jf. kapitel 15).
indledning · 13
Domstol med sanktionsmulighed. Det særlige ved EU er også, at der findes en domstol, Domstolen, som har sanktionsmuligheder over for landene i form af at kunne idømme dem bøder. Formålet er at sikre, at landene overholder deres forpligtelser, ikke mindst set i lyset af at beslutningerne i de fælles europæiske institutioner oftest har direkte retsvirkning i alle lande, herunder også i lande, som måtte have stemt imod i Ministerrådet. Normalt findes der slet ikke domstole knyttet til internationale samarbejder. Forskellen mellem EU-traktaterne og andre internationale traktater er, at der i EU er indført en særlig retsorden, der er integreret i medlemslandenes retssystemer, og ifølge hvilken EU-reglerne har forrang frem for national lovgivning. Domstolen sikrer den europæiske retsorden på to måder, dels gennem juridisk bindende rådgivning til de nationale domstole om fortolkning af EU-retten, såkaldt præjudicielle sager, dels gennem at dømme ved direkte søgsmål. Domstolen tager i sine domme udgangspunkt i de centrale principper, som fremgår af traktaterne. Ud over mere almindelige juridiske principper som f.eks. proportionalitetsprincippet omfatter disse principper også nogle mere unikke europæiske: subsidiaritetsprincippet, princippet om ikke-forskelsbehandling og loyalitetsprincippet (jf. kapitel 3). Detaljerede traktater. Et kendetegn ved EU er – set i et internationalt lys – de meget deltaljerede traktater med supplerende protokoller m.v. Boks 1.1. De tre grundlæggende og supplerende traktater i kronologisk rækkefølge Grundlæggende traktater
Supplerende traktater
Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (EUF-traktaten)1)
Den Europæiske Fælles Akt
Euratomtraktaten
Amsterdamtraktaten
Traktaten om Den Europæiske Union (EU-traktaten)2
Nicetraktaten Lissabontraktaten Charter om grundlæggende rettigheder
Protokoller
Protokoller
1) Før Lissabontraktaten trådte i kraft, hed EUF-traktaten i daglig tale EF-traktaten eller Romtraktaten. 2) I daglig tale hedder EU-traktaten også Maastrichttraktaten.
14 · kapitel 1
Der findes tre grundlæggende traktater (jf. boks 1.1), hvoraf de to er helt centrale og udgør rammerne for samarbejdet: Traktat om Den Europæiske Union (EU-traktaten) udgør rammen for samarbejdet, herunder også EUF-traktaten, og bestemmelserne om det mellemstatslige udenrigsog sikkerhedspolitiske samarbejde. Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (EUF-traktaten) indeholder bestemmelserne om det overstatslige samarbejde. Derudover findes også en tredje grundlæggende traktat: Euratomtraktaten, som er betegnelsen for den traktat, der oprettede samarbejdet om at fremme og udvikle en europæisk kerneenergiindustri.2 EU's helt overordnede mål og værdier fremgår af EU-traktaten og gælder for alle politikområder, hvad enten der er tale om det overstatslige eller det mellemstatslige samarbejde, (jf. kapitel 2), mens mere specifikke målsætninger for f.eks. handelspolitikken fremgår af EUFtraktaten. Bestemmelserne om ændring af traktaterne og optagelse af nye medlemslande samt f.eks. henvisningen til, at Charter om grundlæggende rettigheder har samme juridiske værdi som traktaterne,3 findes også i EUF-traktaten. De grundlæggende traktater er ændret eller suppleret op til flere gange gennem vedtagelsen af andre traktater: Den Europæiske Fælles Akt, Amsterdamtraktaten, Nicetraktaten og senest Lissabontraktaten, hvor sidstnævnte også betød en præcisering af EU’s mål og værdier. Alle disse traktater indeholder udelukkende justeringer af de grundlæggende traktater, hvorfor de ikke i sig selv betragtes som grundlæggende traktater. Traktaterne suppleres af protokoller, som udgør en integreret del af disse. Protokoller kan betragtes som særlige bilag f.eks. omhandlende regler udelukkende gældende i ét land, og som også har samme juridiske værdi som den traktat, protokollen er tilknyttet, hvorfor de også skal godkendes i alle medlemslandene sammen med traktaten.
2 3
Ud over i kapitel 15 om det europæiske samarbejdes historie vil Euratomtraktaten ikke blive omtalt yderligere i denne bog. Traktaten er under revision. Polen har et forbehold for Charteret.
indledning · 15
Behovet for nye traktater og en større detaljeringsgrad er vokset i takt med, at der er kommet flere medlemslande, og som følge af løbende ændringer i de overordnede målsætninger for samarbejdet som konsekvens af bl.a. ændringer i den geopolitiske situation. Baggrunden for oprettelsen af Kul- og Stålfællesskabet i 1952 og senere Det Europæiske Fællesskab (EF) med Romtraktaten i 1958 var – gennem samhandel og økonomisk afhængighed – at undgå krig mellem de europæiske lande. Der er siden sket et skift fra det indledende fredsskabende fokus til et fokus på primært at skabe en god økonomi og vækst i de enkelte europæiske lande, og senest ses der et øget fokus på at skabe en europæisk union (EU). En union med fokus på et samlet Europa udadtil og et Europa med en fælles europæisk identitet indadtil (jf. kapitel 2). EU ønsker fremover at indtage flere fremtrædende roller i verden, ud over den rolle EU spiller på det handelspolitiske område, hvor EU er en supermagt (jf. kapitel 7). 1.2 Mellem statsforbund og forbundsstat EU er mere end et statsforbund eller en konføderation og mindre end en forbundsstat eller en føderation, men organisationen har såvel konføderale som føderale træk i sin opbygning. Af konføderale træk eller antiføderalistiske træk ved det europæiske samarbejde kan nævnes Det Europæiske Råd og Ministerrådet, hvor alle landenes respektive statsoverhoveder eller regeringsrepræsentanter, ministre, sidder med ved bordet som ligeværdige partnere. Samarbejdets væsentligste institutioner – som udgøres af den dømmende, den lovgivende og den udøvende magt – er placeret i flere lande. Domstolen – den dømmende magt – er placeret i Luxembourg. Parlamentet – den del af den lovgivende magt, som repræsenterende befolkningerne – er placeret i Frankrig (Strasbourg), men har sine udvalgsmøder i Bruxelles. Ministerrådet – den del af den lovgivende magt, som repræsenterer regeringerne og Kommissionen – den udøvende magt er placeret i Belgien (Bruxelles). Den Europæiske Centralbank er beliggende i Tyskland (Frankfurt).
16 · kapitel 1