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INTERSETORIALIDADE E PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA ELABORAÇÃO DOS PLANOS MUNICIPAIS PELA PRIMEIRA INFÂNCIA NO BRASIL

DEPARTAMENTO DE PESQUISA EM CIÊNCIAS SOCIAIS E FILANTROPIA LABORATÓRIO DE POLÍTICA SOCIAL E DESENVOLVIMENTO

AUTORES E AUTORAS: Pietro Rodrigues Maria Victoria Vilela Pedro Luiz dos Santos Karen Rizzato Pires PROJETO GRÁFICO: Teese MKT

SUMÁRIO INTRODUÇÃO

METODOLOGIA

DESCRIÇÃO DOS DADOS

NÍVEL DE ADOÇÃO DOS PLANOS MUNICIPAIS

ADOÇÃO DOS PLANOS AO LONGO DOS ANOS

OS MECANISMOS DE REGULAMENTAÇÃO DOS PMPIs

PARTICIPAÇÃO NA ELABORAÇÃO DOS PLANOS

ÓRGÃOS GOVERNAMENTAIS

OUTROS ATORES-CHAVE

AS OSCs E OS PLANOS MUNICIPAIS

CONCLUSÃO

REFERÊNCIAS

INTRODUÇÃO

INTRODUÇÃO Este relatório tem por objeto analisar a participação de entidades do setor público e da sociedade civil na elaboração dos Planos Municipais pela Primeira Infância (PMPI) no Brasil. Para isso, analisa o nível de adoção dessa política pelos municípios, os instrumentos legais utilizados em sua regulamentação e o perfil dos atores que participam de sua construção. A primeira infância, período compreendido entre o nascimento e os 6 anos de idade, representa uma das fases mais determinantes da vida humana. No Brasil, esse grupo corresponde a 8,92% da população total, ou seja, 18.117.158 crianças,1 o que coloca a primeira infância como um segmento populacional expressivo. Essa faixa etária é reconhecida pela ciência como decisiva para o desenvolvimento humano, segundo o Center on the Developing Child da Universidade de Harvard (2007), mais de um milhão de novas conexões neurais são formadas por segundo nos primeiros anos de vida. Essa relevância científica contrasta, porém, com a percepção pública, o Panorama da Primeira Infância (Fundação Maria Cecilia Souto Vidigal, 2024) mostra que 42% da população brasileira não sabe o que o termo significa e apenas 2% identificam corretamente essa faixa etária. Esse desconhecimento não é apenas semântico; ele tem implicações diretas sobre como a sociedade percebe seus deveres em relação às crianças. Nessa mesma pesquisa, 54% dos entrevistados afirmaram que as crianças têm direitos garantidos por lei que estes devem ser assegurados pela família, pela sociedade e pelo Estado, e 20% disseram acreditar que somente a família deve decidir o que é melhor para as crianças, sem interferência da lei (Fundação Maria Cecília Souto Vidigal, 2024). O Nurturing Care Framework (OMS, UNICEF & Banco Mundial, 2018) ajuda a entender por que essa lacuna de percepção importa. Os componentes do cuidado integral, saúde, nutrição, segurança, cuidados responsivos e oportunidades de aprendizagem são indivisíveis e nenhum setor, isoladamente, é capaz de garantilos (Britto et al., 2017). É esse caráter indivisível que torna a articulação entre múltiplos atores não apenas desejável, mas estruturalmente necessária para as políticas de primeira infância, o que nos leva ao tema central deste relatório: a participação de entes do poder público e da sociedade civil na elaboração dos PMPIs. 1

1 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Tabela 9606: população 1 residente, por grupo de idade. SIDRA. Rio de

Janeiro: IBGE, 2022. Disponível em: https://sidra.ibge.gov.br/tabela/9606. Acesso em: 27 abr. 2026.

06 Segundo dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC/IBGE, 2023), apenas 15,7% dos municípios brasileiros declararam possuir um PMPI regulamentado por instrumento legal. Esse cenário de baixa adesão aos PMPIs movimenta outros atores interessados na pauta. Por isso, outras iniciativas como o levantamento conduzido pela SNPPI/MEC em parceria com a Rede Nacional Primeira Infância (RNPI, 2026) podem contribuir para ampliar a transparência e a qualidade desses registros. Com base nos dados disponíveis, partimos da avaliação da fragmentação institucional e da baixa adesão aos PMPIs; este relatório se propõe a mapear e analisar os PMPIs formalizados no Brasil, sua distribuição territorial, os mecanismos de regulamentação utilizados e, sobretudo, os atores que participam de sua elaboração. Para isso, é necessário situar brevemente o arcabouço legal que sustenta esses planos. A construção do Marco Legal da Primeira Infância teve início em 2013, com o Projeto de Lei 6.998, e passou por um processo amplo e participativo, com audiências públicas, seminários e a escuta de especialistas e da sociedade civil, o que resultou em aprovação unânime no Congresso Nacional em 2016. Esse mesmo caráter participativo é o que a lei resultante viria a exigir dos municípios, promulgada naquele ano, a Lei Federal nº 13.257/2016 estabelece a primeira infância como o período que abrange os primeiros 6 anos completos de vida e determina que o Estado deve assegurar, com prioridade absoluta, políticas, planos, programas e serviços que garantam seu desenvolvimento integral, entre eles, o acesso à educação infantil de qualidade, a proteção contra a violência e o direito ao brincar e ao cuidado por profissionais qualificados. Para além da definição desses direitos, a Lei Federal nº 13.257/2016 incentiva os municípios a elaborarem seus PMPIs como instrumento de fortalecimento do dever constitucional de prioridade absoluta dos direitos das crianças. Ao mesmo tempo, promove a intersetorialidade ao estimular práticas participativas em sua construção, com o envolvimento das diferentes secretarias municpais, do Poder Legislativo, Judiciário e da sociedade civil, incluindo a escuta das próprias crianças.s. Seu horizonte de planejamento é de longo prazo, pelo menos dez anos, com foco na promoção do cuidado responsivo e da atenção integral a gestantes e crianças de até seis anos, orientado pelas diretrizes da própria Lei nº 13.257/2016 e pela Resolução nº 171/2014 do CONANDA.

07 Uma dimensão política relevante do PMPI é sua aprovação pelo Poder Legislativo municipal, o que lhe assegura uma maior chance de continuidade mesmo diante de trocas de gestão. Embora a lei não obrigue formalmente os municípios a terem um plano próprio, ela determina que os critérios de aplicação dos recursos dos fundos municipais dos direitos da criança e do adolescente (FIA) considerem as diretrizes do Plano Nacional pela Primeira Infância (art. 260, §1º-A do ECA, incluído pela Lei nº 13.257/2016), criando um incentivo indireto à elaboração de planos municipais alinhados a essas diretrizes. Vale notar que, apesar desse incentivo indireto, a adoção do PMPI é voluntária e não está condicionada a nenhuma transferência financeira ou benefício externo direto, uma lacuna que torna a própria variação na adesão entre municípios um quebracabeça a ser melhor compreendido. E é nesse contexto que a participação social e os processos de governança na construção e implementação dos planos municipais se tornam um fator determinante e tema central deste relatório. A elaboração e implementação de um Plano Municipal pela Primeira Infância não é uma tarefa técnica de uma única secretaria, mas sim um processo que envolve múltiplos atores, saberes e interesses. Essa estrutura é um exemplo de política pública intersetorial, um arranjo em que agências públicas engajam atores não estatais em processos formais, deliberativos e orientados ao consenso para formular ou implementar políticas públicas (Ansell & Gash, 2008; Emerson & Nabatchi, 2015). Em geral, o processo se inicia com um ato formal do Poder Executivo municipal, o prefeito decreta a constituição de uma comissão intersetorial responsável pela elaboração do plano. Esse gesto confere legitimidade ao processo e sinaliza comprometimento institucional. A liderança não é exercida para tomar decisões unilateralmente, mas para criar as condições em que diferentes atores possam colaborar em torno de um objetivo comum. A comissão intersetorial, por sua vez, constitui o principal fórum deliberativo. Dela participam representantes das diferentes secretarias municipais, como saúde, educação, assistência social, entre outras, além de organizações da sociedade civil, conforme previsto na Lei nº 13.257/2016. Cada secretaria traz conhecimento técnico específico e controla parcelas distintas da política pública, criando uma interdependência estrutural entre os participantes. No entanto, nenhuma delas, isoladamente, é capaz de dar conta da integralidade das necessidades da primeira infância. É essa interdependência que torna a colaboração não apenas desejável, mas necessária (Emerson & Nabatchi, 2015).

08 A presença obrigatória de ao menos um membro do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) na comissão reforça esse arranjo participativo. O CMDCA é um órgão paritário, composto em igual proporção por representantes do Poder Executivo e da sociedade civil, com atribuições de propor, deliberar e controlar as políticas públicas voltadas a crianças e adolescentes. Tal participação na comissão de elaboração garante voz institucional à sociedade civil, reduz assimetrias de poder entre os participantes e fortalece a confiança no processo, elementos reconhecidos na literatura como determinantes para a efetividade de arranjos colaborativos (Ansell & Gash, 2008; Emerson & Nabatchi, 2015). Além dos atores institucionais já mencionados, a arquitetura participativa do PMPI também abre espaço para sujeitos historicamente excluídos dos processos decisórios, como as próprias crianças. A participação infantil, prevista expressamente na lei, representa uma inovação que amplia o alcance da deliberação. Ao incluir a escuta das próprias crianças, o arcabouço normativo brasileiro reconhece que os sujeitos centrais da política pública são também portadores de perspectivas legítimas sobre suas próprias necessidades, o que aprofunda a legitimidade do processo e vai além dos modelos clássicos de participação. A premissa é a de que a inclusão de atores afetados pelas decisões, mesmo aqueles sem representação institucional formal, confere maior legitimidade a esses regimes. É justamente sobre esse processo, sua construção, sua formalização e seus atores que este relatório se debruça. Ele está está organizado em três partes principais. A primeira apresenta a metodologia utilizada para a coleta e análise dos dados. A segunda descreve os dados encontrados, abrangendo o nível de adoção dos Planos Municipais pela Primeira Infância no Brasil, sua distribuição entre os municípios, a evolução da adoção ao longo dos anos, os mecanismos de regulamentação utilizados e o perfil dos atores que participaram de sua elaboração, incluindo órgãos governamentais, atoreschave e as organizações da sociedade civil, com destaque para o papel das ONGs e do Selo UNICEF. A terceira parte apresenta as conclusões do estudo.

METODOLOGIA

METODOLOGIA A presente pesquisa teve como objetivo mapear e analisar os PMPIs formalizados no Brasil, identificando sua distribuição territorial, mecanismos de regulamentação e os atores envolvidos em sua elaboração. Para a seleção do universo a ser analisado, a equipe utilizou como base os dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC), produzida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A MUNIC é uma pesquisa de abrangência nacional que coleta informações sobre a estrutura, dinâmica e funcionamento das instituições públicas municipais, constituindo uma das fontes secundárias mais abrangentes disponíveis para o estudo de políticas públicas em nível local no Brasil. No questionário da MUNIC, os municípios são questionados sobre a existência de planos municipais voltados à primeira infância e, quando confirmada a existência, sobre o instrumento legal que lhes confere respaldo. Para fins desta pesquisa, foram considerados apenas os municípios que responderam possuir um PMPI "regulamentado por instrumento legal", ou seja, aqueles cujos planos teriam sido formalizados por meio de decreto, lei ou outro instrumento normativo municipal. Essa delimitação é coerente com o próprio marco normativo analisado neste relatório, já que conforme a Lei Federal nº 13.257/2016 e as diretrizes do Plano Nacional pela Primeira Infância, a formalização legal dos planos municipais é condição para que adquiram caráter de Plano de Estado, garantindo continuidade às políticas independentemente de alternâncias políticas. Dos 5.568 municípios brasileiros que responderam à MUNIC, 874 declararam possuir um PMPI com respaldo legal. A partir desse universo, a equipe realizou um processo de busca ativa e manual dos documentos, consultando diários oficiais municipais, portais de transparência, legislações municipais, o portal do Observatório do Marco Legal Primeira Infância e outras fontes públicas disponíveis na internet. Ao final desse processo, foram localizados e verificados 448 planos, os quais constituem o corpus documental desta pesquisa. Ao longo do processo de levantamento, a equipe identificou planos municipais de municípios que, na MUNIC, haviam declarado não possuir um PMPI ou que informaram estar em processo de elaboração. A inclusão desses casos foi evitada neste estudo por uma razão metodológica: incorporar planos identificados por busca ativa em municípios que não se autodeclararam como possuidores de PMPI com respaldo legal introduziria assimetrias na análise, na medida em que a identificação desses casos dependeria da abrangência e do esforço de busca, que são variáveis não controláveis, e não de um critério uniforme aplicável a todos os municípios brasileiros.

Acesse nossa BASE DE DADOS com todos os PLANOS ENCONTRADOS A adoção de um critério homogêneo de seleção, baseado exclusivamente nas respostas à MUNIC, garante maior consistência interna aos dados e evita a geração de falsos negativos sistemáticos, nos quais municípios que possuem planos, mas não os tornaram localizáveis no levantamento de 2023, seriam tratados de forma diferente daqueles que realizaram e divulgaram institucionalmente. A utilização da MUNIC como base de seleção implica reconhecer as limitações inerentes a pesquisas declaratórias de abrangência nacional. Embora seja uma ferramenta valiosa e de ampla cobertura, a base carece de mecanismos de verificação que assegurem a acurácia das respostas prestadas pelos gestores municipais. A ausência de exigência de comprovação documental fragiliza a confiabilidade dos dados autodeclarados e pode distorcer diagnósticos nacionais sobre a implementação de políticas públicas municipais. Por isso, esperamos que que edições futuras da MUNIC considerem a adoção de campos de verificação que confiram maior precisão às declarações sobre a existência de instrumentos de planejamento com respaldo legal. Os 448 planos localizados foram analisados em conjunto com os dados declarados pelos municípios na MUNIC, dos quais foram extraídas informações sobre o ano de publicação do plano, o instrumento normativo utilizado para sua formalização, o ano de lançamento e a abrangência temporal prevista. Para além dessas variáveis estruturais, a equipe realizou a leitura direta dos documentos a fim de identificar e categorizar as entidades e organizações, governamentais e não governamentais, que participaram do processo de elaboração de cada plano. Essa dimensão da análise, centrada nos atores do processo, é central para a compreensão da participação intersetorial que orienta a construção dos PMPIs, conforme discutido na seção anterior. Após a criação do banco de dados com os atores da elaboração dos PMPIs, categorizamos os atores presentes na elaboração. As categorias dizem respeito a três grandes áreas, que são os órgãos governamentais, a sociedade civil e os órgãos colegiados. Na categorização de órgãos governamentais, optamos por estabelecer

12 categorias próprias para os órgãos de Assistência Social, Saúde e Educação, que são os órgãos mais presentes na elaboração dos planos. Os demais órgãos governamentais foram agrupados em uma única categoria. Essa escolha se deu pela maior presença dessas três categorias em relação às demais, além da difícil categorização dos demais órgãos, dado que cada município pode escolher a composição de cada órgão, que pode conter uma ou mais categorias. Como exemplo, possuímos Secretaria de Esporte e Lazer, Secretaria de Meio Ambiente e Turismo e Secretaria de Cultura, Turismo e Esporte. Dentre as categorias relativas ao poder público, criamos também as categorias para o “Executivo Municipal”, que inclui prefeitos, vice-prefeitos, gabinete do prefeito; e “Legislativo Municipal”, que inclui câmara de vereadores, vereadores; e Judiciário, incluindo Ministério Público, Defensoria Pública e Procuradoria Municipal. Em relação à Sociedade Civil em suas diversas formas, atribuímos uma categoria às “organizações não governamentais”, que inclui diversos tipos de entidades privadas sem fins lucrativos, como organizações da sociedade civil, organizações da sociedade civil de interesse público e fundações privadas sem fins lucrativos. Atribuímos uma categoria à parte, “sociedade civil”, para a participação de indivíduos na elaboração dos planos, como mães e pais, famílias. Também atribuímos uma categoria para a representação de entidades religiosas, como igrejas e paróquias. Nesta categoria não se encontram incluídas organizações de origem religiosa voltadas para fins sociais, como a Pastoral da Criança. Por último, em se tratando de órgãos colegiados, categorizamos separadamente o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (categoria “CMDCA”)

e o Conselho Tutelar (categoria “conselho tutelar”), principais conselhos presentes nos planos analisados. Numa categoria à parte incluímos os demais conselhos, que incluem, dentre outros, os conselhos de Assistência Social, Educação e Saúde. Em um número menor de planos, identificamos também a presença de representantes dos Núcleos de Cidadania de Adolescentes (NUCA), mecanismo de

participação juvenil

detalhado

seção

vinculado

metodologia

Selo

UNICEF

de Participação, categorizados à parte por não se

enquadrarem nas demais categorias de órgãos colegiados.

DESCRIÇÃO DOS DADOS

DESCRIÇÃO DOS DADOS Nesta seção, são apresentadas as análises a partir dos dados da pesquisa MUNIC 2023, do IBGE, sobre Planos Municipais pela Primeira Infância (PMPI) elaborados e desenvolvidos por 874 municípios brasileiros que indicaram possuir tal plano regulamentado por um instrumento legal (Lei, Decreto, entre outros) e a partir de informações e dados dos arquivos em formato PDF dos 448 PMPIs que foram localizados via portais de transparência oficiais dos governos municipais. As classificações a seguir buscam traçar um panorama sobre o grau de adoção dos PMPIs pelos municípios, sua distribuição no território nacional, quais os atores foram responsáveis por sua elaboração e a participação da sociedade civil na construção e implementação destes planos.

NÍVEL DE ADOÇÃO DOS PLANOS MUNICIPAIS O Brasil possui 5571 municípios (IBGE, 2025), com dimensões continentais e uma ampla diversidade territorial, geográfica e cultural ao longo de suas regiões, estados e nas próprias cidades, sejam elas grandes ou pequenas. Entretanto, tal dimensão também apresenta inúmeros desafios sociais e econômicos aos atores governamentais em diversos campos e um destes é o da promoção e desenvolvimento de políticas públicas voltadas à primeira infância. Assim, os Planos Municipais pela Primeira Infância apresentam-se como um dos principais instrumentos políticos no cenário brasileiro que possui como foco a promoção e a defesa de direitos e políticas para crianças no Brasil. Segundo dados do MUNIC de 2023, como demonstrado na Figura 1, aproximadamente 16% dos municípios brasileiros informaram possuir um PMPI regulamentado por instrumento legal e 11% indicaram possuir tal plano, mas este não era regulamentado por instrumento legal.

15 FIGURA 1 Número de municípios que indicaram possuir ou não PMPI (2023)

Fonte: Elaborado pelo autor com bases nos dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, MUNIC, do IBGE (2023).

Entretanto, mais da metade das municipalidades brasileiras não possui um PMPI, com outros 15% indicando que estavam em processo de elaboração de seus documentos e apenas uma pequena fração de 5 municípios não fornecendo respostas à pesquisa do IBGE. Observar o nível de adoção de planos municipais para primeira infância pelos municípios brasileiros pode ser medido por meio de diversas formas, seja pelo número total de entes municipais de cada região ou estado do país que indicaram ter implementado um PMPI, seja a partir da proporção de municípios em cada um desses níveis de análise em relação ao número total de municípios. Em relação ao número total de municípios que possuem planos municipais para a primeira infância por região do Brasil, a Figura 2 e 3 demonstra que o Nordeste é a região do país que conta com o maior número de municipalidades com um PMPI regulamentado, com 317 municípios dos 448 totais encontrados em portais de transparência. O Sudeste e o Norte contam com 70 e 35 municípios cada, respectivamente, enquanto as regiões Sul e o Centro-Oeste apresentam apenas 18 e 8, respectivamente, dos 448 entes municipais que possuem um PMPI regulamentado por instrumento legal.

2 A pesquisa MUNIC, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no ano de 2023, registou a resposta de

todos os entes municipais brasileiros para seu questionário, sendo coletadas as respostas de 5.570 (cinco mil quinhentos e setenta) municípios em todo território brasileiro, valor ligeiramente inferior ao total de municípios brasileiros observados no ano de 2025, com a contabilização do Distrito Federal (DF) e de Fernando de Noronha (PE).

16 FIGURA 2 Intensidade da Adoção do PMPI

Fonte: Elaborado pelo autor com bases nos dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, MUNIC, do IBGE (2023).

FIGURA 3 Total de municípios que possuem PMPIs e a proporção por região do Brasil (2023)

Fonte: Elaborado pelo autor com bases nos dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, MUNIC, do IBGE (2023).

Apesar do número elevado de municípios que adotam e possuem PMPIs, como por exemplo o conjunto de 317 municipalidades da região Nordeste, este ainda representa menos de 20% de todos os entes municipais da região. Isto demonstra 2

que o nível de adoção e incorporação dos planos municipais pela primeira infância no arranjo de políticas públicas municipais no Brasil ainda é baixo e encontra espaço para ampla expansão em todas as regiões do país.

17 TABELA 1 Proporção de municípios com PMPI por estados do Brasil e proporção nacional (2023)

Nº Total de Municípios com PMPI

Nº Total de Municípios

Proporção UF

173

184

94,00%

224

17,40%

13,30%

139

12,90%

102

12,70%

185

12,40%

167

11,40%

144

9,70%

645

8,80%

6,70%

6,50%

6,20%

223

5,80%

417

5,30%

5,10%

217

4,60%

399

2,80%

2,60%

142

1,40%

497

1,20%

246

0,80%

0,60%

853

295

0,30%

0,00%

Proporção Média Nacional

8,04%

Fonte: Elaborado pelo autor com bases nos dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, MUNIC, do IBGE (2023).

A análise da proporção em cada estado do país, como mostrado na Tabela 1, evidência que a única UF que se destaca com uma proporção elevada de seus municípios com PMPI regulamentado por um instrumento legal é o estado do Ceará, com 94% de seus entes municipais contando com o plano regulamentado. Enquanto os outros 22 estados restantes, todos estes apresentam proporções inferiores a 20% de suas municipalidades totais que contam com um PMPI regulamentado.

18 Desse modo, o cenário geral é de baixa adesão dos entes municipais nacionais a esta política que conta com um Plano Nacional desde o ano de 2010 (que foi revisado em 2020) e uma diretriz regulatória desde 2016 – o Marco Legal para Primeira Infância, Lei nº 13.257/2016 – como guias principais para elaboração e desenvolvimento de políticas públicas voltadas a primeira infância no país.

ADOÇÃO DOS PLANOS AO LONGO DOS ANOS A criação do Plano Nacional para Primeira Infância em 2010 e do Marco Legal da Primeira Infância em 2016 representam dois momentos-chave no arcabouço de instrumentos normativos no cenário federal que tem como foco a elaboração e implementação de políticas públicas voltadas à primeira infância. O ano de adoção de cada instrumento regulamentador dos PMPIs permite observar a dinâmica temporal de elaboração e implementação dos planos municpais pelas municipalidades brasileiras ao longo dos momentos temporais anteriores, entre e após a conslidação de cada marco normativo. FIGURA 4 Total cumulativo de PMPIs adotados por ano

Fonte: Elaborado pelo autor com bases nos dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, MUNIC, do IBGE (2023).

19 Como apresentado na Figura 4, os dados fornecidos pelos munic[ipios na pesquisa MUNIC do IBGE demonstram que a implementa;'ao de planos municipais para a primeira inf"ancia tem in[icio ainda na década de 1990, com 1 PMPI sendo implementado neste ano, com um leve aumento no número total de planos de 1990 até 2010, momento de elaboração do Plano Nacional para a Primeira Infância. Entretanto, dada a natureza de resposta proativa da pesquisa MUNIC, os dados sobre leis ou outros instrumentos legais que regulamentem um PMPI entre os anos de 1990 e 2010 podem ser informações relacionadas a outras iniciativas ou políticas públicas voltadas à primeira infância desenvolvidas pelos entes municipais, como é o caso do ECA e de planos de educação municipais. Isso por conta da discricionariedade das respostas fornecidas pelos municípios na pesquisa. O período entre os anos de 2010 e 2016 – momento de lançamento do Marco Legal da Primeira Infância – apresenta o primeiro grande salto no total de PMPIs implementados, um aumento de 77 novos planos no período. A partir do momento de criação do Marco Legal até o ano de 2020, ano final do período decenal do PNPI e início de seu processo de revisão (2020 a 2022), o número total de municípios com PMPIs saltou de 85 para 138, com a conclusão do período de revisão do PNPI no ano de 2022 apresentando uma expansão de mais 225 PMPIs no conjunto total e um salto de mais 85 planos até o ano final do período analisado em 2023, sendo estes os dois principais momentos temporais de aumento no número de PMPIs totais.

20 Assim, é observado um aumento no número de Planos Municipais adotados por municípios no mesmo ano e em períodos posteriores ao de iniciativas no nível federal, como a criação do Plano Nacional pela Primeira Infância em 2010 e sua revisão decenal em 2022, onde observa-se um aumento de 25% no total de PMPIs em 2010 e 163% em 2022, e a implementação do Marco Legal da Primeira Infância em 2016, com um aumento de 98% no total de planos nos períodos analisados.

OS MECANISMOS DE REGULAMENTAÇÃO DOS PMPIs A elaboração e implementação de um plano municipal para a primeira infância possuem diversas etapas até a sua conclusão e entrada em vigor, seja o desenvolvimento das diretrizes e plano de ação a ser posto em prática pelos órgãos dos governos municipais atuantes seja a partir de processos legislativos para análise e validação do documento elaborado por todos os atores-chave. Assim, a análise dos mecanismos de regulamentação dos PMPIs permite verificar o nível de maturidade e dimensão das iniciativas e ações propostas no plano a serem executadas pela gestão municipal e seus parceiros ao longo de sua vigência. Com isso, a Figura 5 abaixo mostra quais foram os principais tipos de instrumentos legais utilizados para regulamentação de planos municipais para primeira infância a partir da análise dos 448 arquivos em formato PDF de PMPIs encontrados nos portais de transparência municipais.

FIGURA 5 Tipo de instrumento legal de regulamentação do PMPI (2023)

Fonte: Elaborado pelo autor com bases nos dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, MUNIC, do IBGE (2023).

21 O principal mecanismo legal utilizado na regulamentação dos PMPIs foi a lei, com aproximadamente 80% dos 448 planos analisados tendo tal instrumento normativo como regulador, enquanto outros tipos de mecanismos, como decretos, portarias e resoluções, estiveram presentes em menos de 11%, cada um, dos planos totais analisados. Os dados segurem que, portanto, a regulamentação dos PMPIs no Brasil se dá majoritariamente por meio de leis municipais, instrumento que oferece maior densidade normativa e estabilidade ao longo do tempo, ainda que uma parcela relevante dos planos tenha sido instituída por mecanismos de hierarquia inferior, como decretos, portarias e resoluções, evidenciando que a regulamentação dos planos municipais para a primeira infância no país não é uniforme e segue marcada por escolhas normativas diversas entre os entes municipais, uma diversidade que merece ser considerada em análises subsequentes sobre a efetividade e o alcance das ações previstas nos PMPIs.

PARTICIPAÇÃO NA ELABORAÇÃO DOS PLANOS A construção de um PMPI não é um exercício técnico restrito ao poder executivo municipal. Como discutido anteriormente, a Lei Federal nº 13.257/2016 estabelece expressamente que o processo de elaboração dos PMPIs deve ser democrático e participativo, envolvendo diferentes secretarias municipais, o Poder Legislativo, o Judiciário, a sociedade civil e, sempre que possível, a escuta das próprias crianças. A participação de múltiplos atores no processo de elaboração é o que confere ao plano legitimidade política, qualidade técnica e capilaridade para sua implementação. No entanto, 34 dos 448 planos analisados não continham informações sobre quais organizações, instâncias ou pessoas participaram de sua elaboração, seja no corpo do documento, seja nos instrumentos normativos que o acompanhavam. Esses casos foram mantidos no estudo para fins das demais análises, mas não puderam ser considerados na caracterização dos atores participantes, dado que a ausência de informação impede qualquer inferência sobre o processo que os originou. Assim, esta seção descreve o perfil dos atores participantes da elaboração e desenvolvimento de 414 planos que continham essa informação em seu texto, valor que passa a ser o denominador de referência para todas as análises desta seção.

ÓRGÃOS GOVERNAMENTAIS Os principais atores participantes da elaboração dos Planos Municipais para Primeira Infância nos municípios são os órgãos governamentais, tanto da esfera executiva como legislativa e judiciária de cada uma das municipalidades brasileiras. Estes desempenham papéis fundamentais em suas áreas de atuação e fornecem insumos valiosos para construção, desenvolvimento e implementação do PMPI em suas cidades. Assim, a partir da leitura e análise de 414 PMPIs, foi extraída a informação sobre cada órgão, secretária, conselho, diretoria, entre outros organismos da esfera municipal que atuaram na elaboração destes planos municipais. Sendo uma política pública que conta com uma série de atores públicos na composição de seu quadro de elaboradores, estes foram agrupados em grupos temáticos a partir de sua esfera na estrutura de governança municipal. Os principais conjuntos de órgãos governamentais que participaram da elaboração de Planos Municipais para Primeira Infância foram os atores que compõem o tripé clássico do desenvolvimento de políticas sociais municipais, a Assistência Social, a Saúde e a Educação. Na figura 6, observa-se que os atores presentes nestas três esferas foram participantes na elaboração de aproximadamente 88% a 95% dos PMPIs analisados. FIGURA 6 Principais setores dos órgãos governamentais na elaboração dos PMPIs (2023)

Fonte: Elaborado pelo autor com bases nos dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, MUNIC, do IBGE (2023).

23 Essa predominância é coerente com a natureza intersetorial da política de primeira infância e com as competências constitucionalmente atribuídas a estes atores nessa área, mas também sinaliza que o processo de construção dos PMPIs tende a se concentrar nas secretarias historicamente mais estruturadas da administração municipal. Além deste, demais órgãos governamentais municipais que participaram da elaboração dos PMPIs analisados, com a Figura 7 apresentando as secretarias, conselhos e órgãos dos respectivos quais setores da administração municipal mais frequentemente compuseram o quadro intersetorial de elaboração dos PMPIs. FIGURA 7 Outros órgãos governamentais na elaboração do PMPI (2023)

Fonte: Elaborado pelo autor com bases nos dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, MUNIC, do IBGE (2023).

Os órgãos e servidores ligados às áreas de Cultura, Meio Ambiente e Esporte aparecem como os mais recorrentes entre os demais setores governamentais municipais presentes na elaboração dos PMPIs, com outras áreas como Turismo, Lazer, Finanças, Infraestrutura e Agricultura, também compõem o quadro de membros das equipes encarregadas da construção e desenvolvimento dos planos municipais para a primeira infância, indicando que a articulação intersetorial dos PMPIs, ainda que centrada no tripé Assistência Social–Saúde–Educação, mobiliza também secretarias responsáveis por dimensões complementares ao desenvolvimento integral da primeira infância. Esse panorama reforça a observação anterior de que a articulação intersetorial efetivamente mobilizada na construção dos PMPIs ainda apresenta margem de expansão, sobretudo no que se refere à incorporação de áreas governamentais cuja atuação impacta diretamente as condições de vida e desenvolvimento na primeira infância, como como Habitação, Segurança, Segurança Alimentar e Direitos Humanos.

OUTROS ATORES-CHAVE A elaboração dos Planos Municipais pela Primeira Infância conta com uma forte presença de atores e órgãos da administração pública municipal que buscam desenvolver aquela que é uma das principais políticas voltadas a primeira infância no país. Uma ampla gama de outros atores-chave, tanto governamentais como da sociedade civil, também contribui para a construção e implementação do PMPIs. O principal ator presente no corpo de elaboração dos PMPIs analisados é o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA), ver Box 1, órgão que conta com a participação da sociedade civil e do Poder Executivo municipal, com função de deliberar e controlar as políticas públicas municipais voltadas para crianças e adolescentes, parte central da comissão de elaboração em 75% dos PMPIs analisados, como demonstrado na Figura 8.

FIGURA 8 Principais atores-chaves na elaboração dos Planos Municipais pela Primeira Infância (2023)

Fonte: Elaborado pelo autor com bases nos dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, MUNIC, do IBGE (2023).

Além deste, os Conselhos Tutelares (ver box 1) e as Organizações da Sociedade Civil (OSC) também compuseram o quadro de aproximadamente 50% dos planos municipais analisados, com atores do executivo municipal, como outras secretárias e funcionários de órgãos que não são parte da Assistência Social, Saúde e Educação, também participando na elaboração de um elevado número de PMPIs.

25 BOX 1

PRINCIPAIS ATORES-CHAVES NA ELABORAÇÃO DOS PMPIs CMDCA: O Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) é um órgão paritário de deliberação e controle das políticas públicas municipais voltadas para crianças e adolescentes, previsto na Lei nº 8.069/1990. Composto por representantes da sociedade civil e do Poder Executivo municipal, o CMDCA registra as entidades que atuam com esse público, acompanha se projetos e programas atendem aos requisitos da legislação e estabelece os critérios de utilização dos recursos dos fundos municipais dos direitos da criança e do adolescente. Conselho Tutelar: O Conselho Tutelar é um órgão permanente, autônomo e essencial do Sistema de Garantia de Direitos, criado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). Composto por cinco conselheiros tutelares eleitos pela comunidade, deve existir em ao menos uma unidade por município, com funcionamento diário e regime de plantão para casos que exigem intervenção imediata. Atua de forma independente, mas articulada com os demais serviços públicos, na defesa dos direitos de crianças e adolescentes. NUCA: Os Núcleos de Cidadania de Adolescentes (NUCAs) são um dos mecanismos de participação juvenil previstos pela metodologia do Selo UNICEF. Compostos por no mínimo 16 adolescentes, meninas e meninos, entre 12 e 18 anos, moradores de cidades participantes do Selo, os NUCAs se organizam em rede, discutem questões importantes para o seu desenvolvimento, implementam ações e levam suas reivindicações à gestão pública municipal.

Outros atores, como membros da sociedade civil, representantes do legislativo e judiciário municipal e do NUCA, ver box 1, também fizeram parte, em menor, do quadro de membros das comissões e equipes de elaboração dos planos municipais analisados evidenciando que a elaboração dos PMPIs no Brasil mobiliza, para além dos órgãos centrais da administração municipal, um conjunto relevante de atores ligados ao sistema de garantia de direitos da criança e do adolescente, com destaque para o CMDCA, os Conselhos Tutelares e as Organizações da Sociedade Civil. Esta dinâmica reflete o caráter participativo previsto na arquitetura institucional da política de primeira infância no país, ainda que a intensidade dessa participação varie entre os planos analisados, uma dimensão que merece ser considerada em análises subsequentes sobre o grau de articulação efetivamente alcançado entre o poder público e a sociedade civil na construção dos PMPIs nos municípios brasileiros.

AS OSCS E OS PLANOS MUNICIPAIS A participação de organizações da sociedade civil na elaboração dos PMPIs é um indicador relevante da qualidade do processo de participação intersetorial, na medida em que essas entidades trazem ao processo perspectivas que transcendem a estrutura governamental, aproximando o planejamento das realidades vividas pelas famílias e comunidades. Dos 414 planos que informaram seus participantes, diversas organizações da sociedade civil foram identificadas, com destaque para entidades com atuação nacional e forte presença nos municípios brasileiros. FIGURA 9 Principais OSCs participantes da elaboração dos PMPIs (2023)

Fonte: Elaborado pelo autor com bases nos dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, MUNIC, do IBGE (2023).

O Selo UNICEF, ver box 2, foi a organização da sociedade civil mais presente como membro nas comissões de elaboração dos PMPIs, identificada em aproximadamente 27% dos planos analisados, com a Pastoral da Criança sendo a segunda principal OSC participante na elaboração dos planos. Outras organizações como a APAE, a Fundação Van Leer e o CECIP (ver box 2), também tiveram uma participação ativa na construção de PMPIs de alguns municípios, mas em um número menor na comparação as duas primeiras OSCs mencionadas.

27 BOX 2

PRINCIPAIS OSCs PARTICIPANTES DA ELABORAÇÃO DOS PMPIs Selo UNICEF: O Selo UNICEF é uma iniciativa do Fundo das Nações Unidas para a Infância que incentiva e reconhece avanços na promoção e garantia dos direitos de crianças e adolescentes em municípios do Semiárido e da Amazônia Legal brasileira. Ao aderir ao Selo, o município assume o compromisso de manter a agenda de políticas públicas pela infância e adolescência como prioridade, seguindo uma metodologia que inclui o monitoramento de indicadores sociais e a implementação de ações de forma intersetorial e integrada. A participação é gratuita e voluntária, e cada ciclo dura quatro anos, acompanhando o período da gestão municipal. Pastoral da Criança: Fundada em 1983 como organismo de ação social da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), a Pastoral da Criança atua por meio de líderes voluntários que vivem nas próprias comunidades e que acompanham gestantes e crianças de zero a seis anos, orientando famílias em ações básicas de saúde, nutrição, desenvolvimento infantil e cidadania, com foco no desenvolvimento integral da criança e na promoção das famílias e comunidades. APAE: Com mais de 70 anos de história e presença em mais de 2000 municípios, a APAE é a maior rede de organizações da sociedade civil do país voltada ao atendimento de pessoas com deficiência intelectual e múltipla, com atuação também na primeira infância por meio de programas de estimulação precoce e inclusão. Fundação Van Leer: Trata-se de uma fundação filantrópica internacional, sediada nos Países Baixos, que financia e desenvolve programas voltados ao desenvolvimento na primeira infância em países de baixa e média renda, com atuação no Brasil por meio do fortalecimento das comunidades em torno das famílias e das crianças pequenas, desenvolvendo habilidades parentais e oferecendo intervenções e serviços em grupo que apoiam mulheres grávidas e no período pós-parto, bem como pais e outros cuidadores durante os primeiros anos de vida da criança. CECIP: O CECIP é uma organização não governamental brasileira, fundada em 1986, que atua no fortalecimento da cidadania por meio da educação, da comunicação, da arte e das tecnologias, com foco na influência de políticas públicas que promovam direitos.

Desse modo, os dados sugerem que a atuação de organizações da sociedade civil na elaboração dos Planos Municipais pela Primeira Infância é um exemplo da participação colaborativa e plural dos atores na construção e desenvolvimento dos PMPIs como disposto no Marco Legal pela Primeira Infância (Lei N° 13.275/16), porém estas ainda ocupam um espaço pequeno em comparação aos outros atores chaves nos PMPIs analisados, demonstrando que ainda há margem para expansão de sua presença e atuação junto aos municípios para a elaboração e implementação dessa política pública.

CONCLUSÃO

CONCLUSÃO Este relatório mapeou a adoção dos Planos Municipais pela Primeira Infância (PMPI) no Brasil, identificando 448 planos regulamentados, sua distribuição territorial, os instrumentos legais utilizados em sua formalização e o perfil dos atores envolvidos em sua elaboração. Os dados indicam que a adesão dos municípios brasileiros aos PMPIs ainda é baixa: apenas 15,7% declararam possuir um plano regulamentado por instrumento legal. Essa adesão, no entanto, é territorialmente concentrada, o Nordeste reúne 70,76% dos planos localizados, com destaque para o Ceará, onde 94% dos municípios possuem PMPI regulamentado, um patamar sem equivalente em nenhum outro estado. Quanto à forma de institucionalização, a maioria dos planos (79,46%) foi formalizada por lei municipal, o que aumenta as chances de sobrevivência da política ao longo do tempo. Em relação aos atores envolvidos, o processo de elaboração reflete, em linhas gerais, o modelo participativo e intersetorial previsto na Lei nº 13.257/2016: as secretarias de Assistência Social, Saúde e Educação são as mais presentes, seguidas pelo CMDCA, pelos Conselhos Tutelares e por organizações da sociedade civil, com destaque para o Selo UNICEF, a Pastoral da Criança e a APAE. Essas informações devem ser interpretados à luz das limitações da base de dados utilizada. A MUNIC é uma pesquisa declaratória, sem exigência de comprovação documental, e dos 874 municípios que declararam possuir PMPI regulamentado, apenas 448 planos puderam ser efetivamente localizados e verificados. Iniciativas como o levantamento conduzido pela SNPPI/MEC em parceria com a RNPI (2026) podem contribuir para ampliar a transparência e a qualidade desses registros. Em conjunto, os resultados apontam para um campo em construção: avanços relevantes onde a adesão ocorre, mas ainda distante de uma cobertura nacional. O desafio que se coloca para os próximos anos é o da escala: ampliar a experiência acumulada nos municípios pioneiros para o conjunto dos municípios brasileiros, o que exigirá vontade política e mecanismos de apoio técnico e financeiro.

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