Konrad Adenauer Stiftung International Institute of Political Science of Masaryk University Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity
ISBN 978-80-210-7992-2
MALÉ STÁTY V EU: PŘÍPAD ČESKÉ REPUBLIKY
Robert Majer vystudoval magisterské studium Evropských studií na Fakultě sociálních studií Masarykovy univerzity (2014). V rámci svého studia se zaměřoval na problematiku malých států v evropské integraci. Ovlivněn pracemi Baldura Thorhallssona spojil svou publikační činnost s Islandem (2011) a Thorhallssonův koncept chování malých států v aréně evropských institucí aplikoval právě v této monografii. Ve svém všedním životě se podílí na řízení výzkumných projektů, kde aplikuje své znalosti z unijního prostředí výzkumných grantů a politiky.
ROBERT MAJER
Monografie se věnuje fungování České Republiky v Evropské unii pohledem malého státu. Skrz ekonomicko-politický model malé země v evropské integraci od Baldura Thorhallssona se dívá na fungování české administrativy v Bruselu a v Praze, zkoumá její možnosti a hodnotí limity. Kniha je postavena na rozhovorech se zaměstnanci české státní správy a českými příslušníky v řadách evropských institucí. Skrz jejich zkušenosti hodnotí platnost Thorhallssonova modelu malé země na ČR, schopnosti státu efektivně využívat své zdroje, určovat své priority v evropské zahraniční politice, orientovat se v nadnárodním prostředí a využívat neformálních cest k optimalizaci své pozice v rámci důležitých témat. Kniha se v závěru věnuje i doporučením, včetně rozboru nově platného zákona o státní službě.
MALÉ STÁTY V EU: PŘÍPAD ČESKÉ REPUBLIKY ROBERT MAJER
International Institute of Political Science of Masaryk University Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity
Masarykova univerzita Fakulta sociálních studií Mezinárodní politologický ústav — Ediční řada Monografie Svazek č. 60
MALÉ STÁTY V EU: PŘÍPAD ČESKÉ REPUBLIKY
Robert Majer
Masarykova univerzita Fakulta sociálních studií Mezinárodní politologický ústav Brno 2015
Publikace vychází s finanční podporou Konrad-Adenauer-Stiftung, zastoupení v Praze
Vědecká redakce Masarykovy univerzity: prof. MUDr. Martin Bareš, Ph.D. (předseda) Mgr. Iva Zlatušková (místopředsedkyně) Ing. Radmila Droběnová, Ph.D. Mgr. Michaela Hanousková doc. Mgr. Jana Horáková, Ph.D. doc. PhDr. Mgr. Tomáš Janík, Ph.D. doc. JUDr. Josef Kotásek, Ph.D. Mgr. et Mgr. Oldřich Krpec, Ph.D. prof. PhDr. Petr Macek, CSc. doc. Ing. Petr Pirožek, Ph.D. doc. RNDr. Lubomír Popelínský, Ph.D. Mgr. David Povolný Mgr. Kateřina Sedláčková, Ph.D. prof. RNDr. David Trunec, CSc. prof. MUDr. Anna Vašků, CSc. doc. Mgr. Martin Zvonař, Ph.D. PhDr. Alena Mizerová (tajemnice) Recenzenti: Vratislav Havlík, Ph.D. PhDr. Petr Kaniok, Ph.D. © 2015 Masarykova univerzita © 2015 Robert Majer ISBN 978-80-210-9525-0 ISBN 978-80-210-7992-2 (brož.)
5
Obsah
OBSAH
1. ÚVOD.....................................................................................................7 2. VÝZKUMNÝ RÁMEC .................................................................... 11 2.1 Výchozí tvrzení..................................................................................11 2.2 ČR coby nástroj výzkumu................................................................14 2.3 ČR coby malý stát..............................................................................15 2.4 Hlavní hypotéza.................................................................................17 2.5 Zvláštní charakter administrativy...................................................18 2.6 Neformální vztah s Komisí..............................................................20 2.7 Prioritizace zájmů ve vyjednávání..................................................22 3. ZVLÁŠTNÍ CHARAKTER ADMINISTRATIVY........................ 25 3.1 Organizační struktura SZČR...........................................................25 3.2 Míra specializace...............................................................................30 3.3 Rozhodovací proces v SZČR............................................................34 3.4 Shrnutí................................................................................................39 4. NEFORMÁLNÍ VZTAH S KOMISÍ............................................... 41 4.1 Přítomnost neformálních kontaktů................................................41 4.2 Koordinace SZČR s Komisí.............................................................45 4.3 Informační zdroje..............................................................................50 4.4 Personální politika MZV ČR...........................................................55 4.5 Shrnutí................................................................................................58 5. PRIORITIZACE ZÁJMŮ VE VYJEDNÁVÁNÍ............................ 61 5.1 Aktivní a pasivní přístup ČR...........................................................62 5.2 Svoboda SZČR ve vyjednávacím procesu......................................69 5.3 Shrnutí................................................................................................73
6
Malé státy v EU: Případ České republiky
6. ZHODNOCENÍ: HLAVNÍ VÝZVY PRO ČESKOU STÁTNÍ SPRÁVU VE VZTAHU K EU.............................................................. 75 6.1 Platnost Thorhallssonových tvrzení pro ČR..................................76 6.2 V-EU a tvorba pozic k evropské politice........................................80 6.3 Personální politika české státní správy...........................................82 6.4 Zákon o státní službě........................................................................83 6.5 Priority české zahraniční politiky...................................................89 7. ZÁVĚR................................................................................................ 91 8. ZDROJE.............................................................................................. 93 9. SUMMARY......................................................................................... 97 10. REJSTŘÍKY.................................................................................... 109 10.1 Jmenný rejstřík............................................................................. 109 10.2 Věcný rejstřík................................................................................ 109 PODĚKOVÁNÍ.................................................................................... 111
7
1. Úvod
1. ÚVOD
V květnu roku 2014 oslavila Česká republika desáté výročí svého vstupu do Evropské Unie. Po deseti letech svého zapojení do evropských integračních struktur už ČR není v EU žádným nováčkem a roli čerstvého člena dávno předala jiným. V době takového jubilea se nabízí otázky reflexe a bilancí nad tím, jak ČR v rámci komplexních evropských struktur zvládá své dosavadní působení. Za deset let se ČR měla šanci ukázat hned v několika rolích. Od úlohy nováčka se po pěti letech dostala i k předsedání Radě EU a k pomyslnému kormidlu EU. Mezi získané role patří i pověst euroskeptika, mezi ty přirozené pak také pozice malého členského státu. Tato monografie se věnuje právě poslední ze jmenovaných charakteristik ČR. Působení malých či menších států v mezinárodních vztazích a specifikům jejich pozice se věnovala už řada autorů.1 Rozdělení na malé a velké mocnosti v mezinárodně-politickém prostředí několik z nich datuje ke Smlouvě ze Chaumont a Vídeňskému kongresu z let 1814–1815 a rozdíly mezi mocnostmi a menšími hráči se staly s nástupem studené války a bipolárního rozdělení světa více viditelné. (Neumann, Gstöhl 2004: 3; Toje 2010: 43–46). Evropská Unie (EU) je v rámci tohoto tématu specifická právě vysokým počtem malých států, které se účastní integračního projektu. Jejich chování a fungování je navíc ohraničeno rozhodovacími procesy, které mají stanovená pravidla, hřiště i mantinely, a tedy mění možnosti jednání jak velkých, tak i malých zemí. Fungování malých zemí ve zmíněných mantinelech EU se na přelomu tisíciletí věnoval i islandský vědec Baldur Thorhallsson. Například Baker Fox (1959), Keohane (1969), Vital (1980), Katzenstein (1985), Ingebritsen (2006), Gstöhl (2004), Toje (2010).
1
8
Malé státy v EU: Případ České republiky
Thorhallsson ve své knize The Role of Small States in the European Union (2000) aplikoval práci Petera Katzensteina Small States in the World Markets; Industrial Policy in Europe (1985) na rozhodovací procesy EU mezi lety 1986 a 1994. Pracoval s jeho tvrzením o zásadním vlivu velikosti trhu na způsob jednání země. Malé státy mají mít kvůli svému malému trhu společný důraz a závislost na importu velké škály zboží. Zároveň však mají velice specializovaná hospodářství, která jsou zaměřena na několik málo stěžejních produktů země, pro které je potřeba hledat exportní trhy. Proto malé státy preferují otevřený trh a ve svém jednání jsou schopny prioritizovat, tedy střídat reaktivní a proaktivní chování v závislosti na svých prioritách. Tuto flexibilitu si naopak velké země nemohou dovolit, jelikož coby hlavní hráči musí a chtějí věnovat svou pozornost každému jednání na evropské půdě. (Katzenstein 1985: 24–33; Thorhallsson 2000: 69–70) Tato tvrzení Thorhallsson potvrdil a významně doplnil o specifické prvky, které mají administrativy malých zemí v Bruselu společné. Podle Thorhallssona v dané prioritizaci hrají vliv omezené lidské a informační zdroje, které mohou do jednání nasadit. Proto je jejich působení v rozhodovacích procesech EU charakteristické navíc vysokou mírou flexibility a důrazem na neformální vztahy s Komisí. (Thorhallsson 2000: 235–239) Thorhallsson tak vytvořil model, podle kterého dokážou malé země maximalizovat své zisky v těch oblastech, na kterých jim záleží. Díky schopnosti rozlišovat mezi svými prioritami dokázaly malé země ES/EU na přelomu devadesátých let maximalizovat svůj potenciál a přirozeně získat ze svého působení v těchto integračních strukturách poměrně silnou roli tam, kde na tom záleží. Česká republika je v rámci tohoto modelu dostatečně zajímavým předmětem zkoumání. Po dobu formování ES a EU prožívala zcela odlišné politické podmínky a nenese s původním vzorkem společnou zkušenost. Navíc ČR vstoupila a existuje v Unii odlišného institucionálního nastavení a proměněných politických cílů. Zhodnocení ČR měřítky Thorhallssonova výzkumu je tedy výzvou
1. Úvod
9
nejen z hlediska výkonu české státní správy v Bruselu, ale také vystavuje model novému vzorku dat, který se od původní skupiny velice liší. Hodnotit tak můžeme jak Českou republiku, tak předložený Thorhallssonův model. Hlavním zdrojem dat pro tato hodnocení jsou kvalitativní rozhovory s deseti respondenty, kteří působili v různých institucích EU či české administrativě v Bruselu i v Praze v odlišných časových obdobích. Analýza se opírá také o psané zdroje, mezi které patří primární dokumenty EU, dokumenty vypovídající o jednání a struktuře zkoumaných institucí, stejně jako předchozí výzkum a sekundární literatura s podobnou tematikou. Zkoumaná realita je omezena časově na období mezi vstupem ČR do EU v roce 2004 a rokem 2013, které datuje nejaktuálnější zkušenosti některých respondentů. V následující kapitole je stanoven výzkumný rámec knihy, její teoretická východiska, hypotézy a definice. Třetí kapitola se věnuje zvláštnímu charakteru administrativy ČR v EU a zkoumá její prvky v souvislosti s Thorhallssonovými předpoklady. Čtvrtá část popisuje vztahy českých institucí v Bruselu s Komisí, jejich vzájemnou spolupráci a využití Komise coby zdroje informací pro české instituce v centru EU. Pátá kapitola se věnuje proaktivitě a reaktivitě českých institucí v rámci vymezených témat v návaznosti na české prioritní zájmy. Šestá část představuje analýzu zkoumaných prvků a nabízí zhodnocení fungování ČR v EU vzhledem k původním předpokladům, včetně možných doporučení a bodů k zamyšlení. Závěr coby poslední kapitola pak nabízí zhodnocení Thorhallssonových tvrzení o malých státech v EU jako celku.
11
2. Výzkumný rámec
2. VÝZKUMNÝ RÁMEC
2.1 Výchozí tvrzení Monografie se ve své aplikaci věnuje České republice a jejím specifikům ve vyjednávacích procesech EU. Vychází z tvrzení Petera Katzensteina a následně Baldura Thorhallssona, zdůrazňující velikost státu jako důležitou proměnnou ovlivňující chování malých zemí v mezinárodním prostředí. Katzensteinova publikace Small States in the World Markets: Industrial Policy of Europe (1985) je vlivnou publikací v tématu mezinárodních vztahů malých zemí. V době psaní této knihy byla podle Google Scholar citována ve více jak 3400 případech. Vlastnosti, které Katzenstein ve své knize malým státům přisoudil, ověřovalo na specifických případech už několik publikací2 a Thorhallssonova aplikace na EU je předmětem i tohoto textu. Katzenstein tvrdí, že malé státy v západní Evropě se od velkých liší. Díky otevřenému hospodářství jsou více zranitelné vůči vlivům světové ekonomiky. Tato otevřenost a zranitelnost je příčinou korporativistického založení malých zemí v míře, která se ve větších zemích nevyskytuje. Společnými prvky malých zemí je i díky tomu dlouhodobá politická stabilita a ekonomická flexibilita. Na rozdíl od velkých zemí si nemohou malé země dovolit zavést protektivní hospodářská opatření. Musí se globálnímu vývoji přizpůsobit a jeho krátkodobé negativní vlivy kompenzovat opatřeními posilujícími flexibilitu národní ekonomiky a pracovního trhu. (Katzenstein 1985: 24) Například Sidenius (1986) komentoval platnost teorie v rámci Skandinávie, Mach (1999) diskutoval případ Švýcarska a Kuokštis (2011) aplikoval Katzensteinova tvrzení na pobaltské státy.
2
12
Malé státy v EU: Případ České republiky
Jedním z hlavních rysů malých zemí je právě demokratický korporativismus, definovaný třemi prvky. Ideologií sociálního partnerství, která je aktivní na národní úrovni, tedy centralizovaná. Stejně tak je centralizovaný a koncentrovaný systém zájmových skupin, sdružených skrz národní asociace. Posledním prvkem je neformální a dobrovolná koordinace v tématech, kde nepanuje společenská shoda, a to skrz vyjednávací proces zástupců politických elit, zájmových skupin zaměstnanců i zaměstnavatelů a státní správy. Dobrým příkladem může být i institut tripartity. Korporativismus malých zemí má pak za následek koordinaci postojů vnitrostátních aktérů v hlavních politických tématech a konsenzuální charakter rozhodování i politické kultury jako takové. (Katzenstein 1985: 30–33) Důvodem pro korporativismus v malých zemích není levicová politická kultura nebo mobilizace pracovní třídy, ale otevřenost ekonomiky, která nutí menší země k větší míře přizpůsobení a vyžaduje stabilní politické prostředí. Politický systém malých zemí je i proto charakterizován větší mobilizací voličů a silnějšími vazbami politických stran na zájmové skupiny. (Katzenstein 1985: 94–104) Důležitým prvkem hospodářství malých zemí a jejich hlavní motivací pro volný mezinárodní trh je jejich specializace jen na určitá odvětví. Malé země mají několik silných hráčů a zájmových skupin představujících stěžejní část národní ekonomiky. Tito hráči musí exportovat své výrobky na zahraniční trhy. Naopak mnohá odvětví v malých zemích zcela chybí a nahrazují je dovážené produkty. Na globální ekonomické scéně malé země tedy kladou důraz na finanční liberalizaci a spolupráci mezi státy k zajištění liberální globální ekonomiky. Svou podporu liberalizace venku nahrazují vlády malých států doma investicemi do pracovního trhu a rekvalifikace. Vymykají se tedy obecnému tvrzení o neslučitelnosti liberalismu na mezinárodní a intervencím na národní rovině. (Katzenstein 1985: 47–57) Thorhallsson shrnul Katzensteinovu charakteristiku malých zemí do tří prvků. (1) Malé země jsou význačné svou speciali-
2. Výzkumný rámec
13
zací a prioritizací v hospodářských oblastech, což způsobuje důraz na otevřenost ekonomiky. (2) Tato ekonomická otevřenost má za následek neobvykle silné korporativistické rysy v politickém prostředí daných zemí. (3) Specializace a konsenzuální politické prostředí jsou hlavními důvody pro vysokou flexibilitu států v mezinárodních vyjednáváních. (Thorhallsson 2000: 12–18) Po aplikaci Katzensteinových poznatků na realitu EU však i Thorhallsson poukázal na omezenou vypovídací hodnotu korporativismu, coby hlavní příčiny specifické flexibility malých zemí v mezinárodních vztazích. Thorhallssonova práce The Role of Small States in the European Union (2000) sice potvrzuje Katzensteinův předpoklad o ekonomické specializaci a následné prioritizaci malých zemí, nicméně korporativismus nevysvětluje vztah států ke Komisi a odlišné jednání od států velkých. Pro úplný obraz je potřeba přidat novou proměnnou – velikost administrativy. Výhody a nevýhody menšího administrativního aparátu ovlivňují chování státu v mezinárodních vztazích. Hlavními faktory, které hrají důležitou roli v jednání země, jsou existence hierarchické struktury v národních institucích působících v Bruselu, míra formalizovanosti rozhodovacího procesu v nich a konkrétnost instrukcí z domova ovlivňující jejich manévrovací prostor. Absence těchto prvků v administrativě malých zemí vytváří Katzensteinem zmíněnou flexibilitu v jednání, která umožňuje malým zemím využívat své specializace a úzkého pole priorit, tedy široké škály témat k obětování ve prospěch důležitějšího zisku. (Thorhallsson 2000: 235–237) Zvláštní kapitolou je také samotný vztah malých zemí a Komise, který se podle Thorhallssona výrazně liší. Zatímco velké země berou často Komisi jako svou opozici a disponují dostatečným vlivem k prosazení vlastních návrhů, malé státy berou Komisi častěji jako svého spojence, kterého se snaží získat na svou stranu, či alespoň postavit do role arbitra, bránícího slabší hráče. Omezený počet národních úředníků v Bruselu jim v tomto skýtá lehkou výhodu, protože umožňuje častější interakce mezi stejnými lidmi, a tím i snazší tvorbu neformálních vztahů. Dalším důležitým rozdílem