International Institute of Political Science of Masaryk University Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity
ISBN 978-80-210-6214-6
Finanční ústava
VOJTĚCH ŠIMÍČEK (ED.)
Finanční ústava
VOJTĚCH ŠIMÍČEK (ED.)
Jedním z největších současných problémů je finanční krize a také neustálé zadlužování státu, krajů a obcí. Jestliže před několika málo lety bylo nepředstavitelné uvažovat o tom, že by mohl zbankrotovat stát anebo třeba „jen“ obec, dnes jsme bohužel svědky i těchto jevů. Na problém zadlužování státu proto hledají odpovědi nejen ekonomové, nýbrž také politologové a právníci. V oblasti ústavního práva je celoevropským trendem posledních let zavádění tzv. finanční ústavy, tedy pravidel, která by tendenci k zadlužování měla omezovat (hovoří se také o „dluhové brzdě“ či „rozpočtovém autopilotovi“). Tento sborník obsahuje texty třinácti předních českých ekonomů a ústavních právníků, které se kriticky zabývají smysluplností a způsobem zakotvení finanční ústavy. Čtenář zde nalezne například úvahy ekonomů o samotném smyslu vyrovnaného rozpočtu, zamyšlení ústavních právníků nad defenzivním konstitucionalismem současnosti, analýzu rozpočtové odpovědnosti na úrovni evropského práva, komparativní příspěvky pojednávající o finančních ústavách v jiných zemích a může se seznámit rovněž s předloženým českým návrhem ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, s jeho kritickou analýzou a popisem dosavadního průběhu projednávání. Tento sborník je ideální příležitostí pro každého, kdo se o finanční ústavě chce dozvědět základní i podrobné informace, a zejména pro čtenáře ochotného uvažovat kritickým způsobem. Hlavním motivem většiny textů totiž není jen úvaha, jak nejlépe by měla být finanční ústava napsána, nýbrž hlavně, zda má vůbec smysl. Tato publikace proto chce oslovit všechny, kdo se zajímají o ústavní a evropské právo, ekonomii a politologii.
International Institute of Political Science of Masaryk University Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity
M F M — E S S . 52
FINANČNÍ ÚSTAVA VOJTĚCH ŠIMÍČEK (ED.)
Masarykova univerzita Fakulta sociálních studií Mezinárodní politologický ústav Brno 2013
Publikace vychází s finanční podporou Konrad-Adenauer-Stiftung, zastoupení v Praze
Vědecká redakce MU: prof. PhDr. Ladislav Rabušic, CSc. Mgr. Iva Zlatušková prof. RNDr. Zuzana Došlá, DSc. Ing. Radmila Droběnová, Ph.D. Mgr. Michaela Hanousková doc. PhDr. Jana Chamonikolasová, Ph.D. doc. JUDr. Josef Kotásek, Ph.D. Mgr. et Mgr. Oldřich Krpec, Ph.D. prof. PhDr. Petr Macek, CSc. PhDr. Alena Mizerová doc. Ing. Petr Pirožek, Ph.D. doc. RNDr. Lubomír Popelínský, Ph.D. Mgr. David Povolný Mgr. Kateřina Sedláčková, Ph.D. prof. MUDr. Anna Vašků, CSc. prof. PhDr. Marie Vítková, CSc. doc. Mgr. Martin Zvonař, Ph.D.
© 2013 Masarykova univerzita © 2013 Vojtěch Šimíček et al.
ISBN 978-80-210-6214-6 (brožovaná vazba) ISBN 978-80-210-7797-3 (online : pdf)
5
OBSAH
OBSAH Úvodem ........................................................................................................7 J Š Mýtus prospěšnosti vyrovnaného rozpočtu .........................................11 J B Rozpočtová nerovnováha v ekonomické teorii ....................................17 K Š Černé scénáře – úvahy o možných negativních účincích dluhové brzdy na politiku, ekonomiku a právo ...................................28 P H Finanční ústava aneb defenzivní konstitucionalismus současné doby ..........................39 J K „Finanční ústava“ jako pokus o regulaci neregulovatelného? ...........53 J S Rozpočtová „odpovědnost“ na úrovni evropského a ústavního práva ..............................................64 F K Čas dluhových brzd v Evropské unii .....................................................74 M A Dluhové brzdy ve střední Evropě: proč všichni nemluvíme německy? ........................................................92
6
FINANČNÍ ÚSTAVA
P M Zdravé veřejné finance z pohledu ústavněprávní komparatistiky ........................................... 120 J R Jaká ústava? Fiskální? ............................................................................ 141 R Z Nezávislé rozpočtové instituce: skuteční garanti fiskální odpovědnosti? ............................................. 149 J V Ústavní zákon o rozpočtové odpovědnosti jako možné kritérium pro přezkum ústavnosti zákonů .................. 172 A G Nad návrhem ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti ........ 181 Příloha: Návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti ..................... 189 Seznam autorů ........................................................................................ 217 Executive Summary ............................................................................... 218
7
ÚVODEM
ÚVODEM Bylo by příslovečným nošením sov do Athén připomínat, že jedním z největších současných problémů je finanční krize a také neustálé zadlužování státu, krajů a obcí – které však povýtce s touto finanční krizí ne vždy přímo souvisí. Jestliže před několika málo lety bylo nepředstavitelné uvažovat o tom, že by reálně mohl zbankrotovat stát anebo třeba obec, dnes jsme bohužel svědky i těchto jevů. V případě států se zatím naštěstí můžeme poučit jen ze zkušeností v zahraničí, u obcí však bohužel známe i případy tuzemské. Je zřejmé, že na problém zadlužování státu hledají odpovědi nejen ekonomové, nýbrž také politologové a právníci. V oblasti ústavního práva je jakýmsi trendem posledních let zavádění tzv. finanční ústavy, tedy pravidel, která by tendenci k zadlužování měla omezovat. Často se mluví i o jakési „dluhové brzdě“ či „rozpočtovém autopilotovi“. Možností stanovení těchto pravidel je celá řada a se značnou mírou zjednodušení je lze seřadit od těch nejměkčích až po ta nejtvrdší, tedy od ústavního zakotvení státního cíle bez konkrétních dopadů či sankcí za jeho nedodržení1 až po velmi přesné vymezení pravidel o maximální možné výši deficitu a důsledků za jeho porušení, doprovázených odpovědností jednotlivců.2 Jak známo, právníci jsou svým vzděláním a naturelem spíše konzervativně orientovaní a pro ústavní právníky to platí dvojnásob. Nemají rádi zásahy do ústavy, ctí tzv. ústavní minimalismus a zpravidla zastávají názor, že většinu problémů lze rozumně vyložit za použití stávajících norem, a není proto třeba schvalovat předpisy nové. Rizikem finanční ústavy je navíc propojení dvou světů, ekonomického a právního, kdy samozřejmě oba tyto světy jsou velmi těsně provázány, nicméně bylo 1 Viz návrh ústavní změny z roku 1998, podle něhož „[S]tátní rozpočet České republiky se navrhuje a schvaluje tak, aby v daném rozpočtovém roce výdaje státního rozpočtu na zabezpečení úkolů a krytí potřeb České republiky nepřevýšily příjmy státního rozpočtu“ (viz http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=27753). 2 Viz nyní projednávaný návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, který je v plném znění i s důvodovou zprávou součástí tohoto sborníku.
8
FINANČNÍ ÚSTAVA
by příliš troufalé a naivní se domnívat, že prostou změnou ústavy lze dospět i ke změně ekonomického chování. Není proto zřejmě žádným překvapením, že se prakticky všechny příspěvky, které zazněly na konferenci „Finanční ústava“, pořádané dne 29. listopadu 2012 Katedrou ústavního práva a politologie Právnické fakulty ve spolupráci s Mezinárodním politologickým ústavem Masarykovy univerzity v Brně, k navrhovanému ústavnímu zakotvení „dluhové brzdy“ stavěly s větší či menší mírou skepse. Za organizátory konference musím dokonce vyslovit lítost nad tím, že se nám nepodařilo najít žádného odborníka, který by byl ochoten smysluplnost této ústavní změny hájit. Nedávná zkušenost se zavedením přímé volby prezidenta republiky je nicméně poučná potud, že ani za situace, kdy drtivá většina odborné komunity předloženou ústavní změnu otevřeně odmítala, to neznamená, že schválena nakonec nebude. Fakt, že některé změny ústavního pořádku se mohou odborníkům jevit jako nesystémové, ryze populistické, alibistické, nepromyšlené, či dokonce přímo hloupé a tyto námitky není navrhovatel schopen vyvrátit, totiž bohužel ještě vůbec nemusí znamenat, že k takovéto změně nedojde. A co je na celé věci nejsmutnější, dokonce ani v případě, kdy většina rozhodujících poslanců a senátorů názory odborníků v podstatě sdílí.3 Mám za to, že diskuse na konferenci i tento sborník přesvědčivě ukazují, že od ústavního zakotvení rozpočtové odpovědnosti nelze očekávat téměř nic pozitivního. Ekonomové totiž upozorňují na to, že v samotném rozpočtovém deficitu problém nespočívá a že vyrovnaný rozpočet není žádnou „posvátnou krávou“, kterou bychom měli za všech okolností a situací uctívat. Právníci zase zdůrazňují, že ústavní právo nemá mít ambici vstupovat do ekonomických procesů, a upozorňují na riziko oslabení pozice vlády a naopak vzrůstu významu Poslanecké sněmovny a také Ústavního soudu, který bude muset rozhodovat nově i o tom, zda některý zákon není protiústavní pouze tím, že navyšuje výši zadlužení. Politologové varují, že navržený mechanismus povede od krize rozpočtové zcela zbytečně i ke krizi politické, což Viz např. známé vyjádření vlivného politika Miroslava Kalouska: „Já říkám, že zpytuji-li své svědomí, jsou dvě hlasování, která jednou pánubohu nezodpovím, až před ním budu stát: hlasování o zřízení krajů a hlasování o přímé volbě prezidenta.“ http: //www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/204961-rada-politiku-pochybuje-o-smyslu-primevolby-prezidenta/?mobileRedirect=off 3
ÚVODEM
9
samozřejmě ještě více zpětně oslabí ekonomiku. A konečně statistici se obávají, že vznikne veliký tlak na to, aby se přizpůsobila data, s nimiž „automatismus“ bude pracovat, a ve schválení tzv. dluhové brzdy proto spatřují ohrožení statistické služby.4 Přitom základní problém rozpočtové neodpovědnosti vlády a Parlamentu nespočívá v nějaké libovůli, korupci či důsledcích lobbistických tlaků. Jak si totiž velmi správně povšiml B. Caplan, to, co dnes můžeme pozorovat, „není ani dobře fungující demokracie, ani demokracie v područí organizovaných zájmových skupin. Místo toho spatřujeme demokracii, která selhává proto, že voliči dostávají přesně ty pomýlené státní politiky, které sami požadují.“5 Vzpomeňme jen, jaká témata napomáhají vyhrávat volby – regulační poplatky ve zdravotnictví, třinácté důchody či pastelkovné. Z poněkud jiného pohledu, nicméně s podobným vyzněním se k tématu trefně vyjádřil G. K. Chesterton, když uvedl, že „dostatečným důkazem, že nežijeme v demokratickém státě, jsou věčné úvahy o tom, jaké zákony máme dát lidem. Kdybychom byli opravdovými demokraty, neříkali bychom, jaké zákony nařídíme – ptali bychom se, jaké zákony jsme ochotni všichni dodržovat.“6 Pokud bychom citát Chestertona jemně parafrázovali, základní problém finanční ústavy spočívá v tom, že stejní politici, kteří nejsou ochotni a schopni chovat se rozpočtově odpovědným způsobem ve své běžné práci, se snaží jednou provždy nařídit a zafixovat rozpočtová pravidla bez ohledu na to, zda dodržování těchto pravidel bude vždy reálné a také rozumné. Tento sborník nabízí jak příspěvky, které na konferenci zazněly, tak i texty další, vzniklé mnohdy až pod bezprostředním dojmem z diskuse, která se v Brně odehrála. Čtenář tak má možnost seznámit se 4 Outrata, E.: Nahrazování politiků poškozuje demokracii. Hospodářské noviny, 22. 10. 2012. Autor je bývalý předseda Českého statistického ústavu. Připomíná, že osvícenství přineslo požadavek, aby se rozhodovalo na základě dat, a nikoliv intuice. V případě finanční ústavy však panuje představa, že je možno rozhodnout jedinkrát obecně a abstraktně pro celou třídu případů a rozhodování v dílčích případech nechat na datech samotných. „Skutečnost, že se občas kormidelníkovi podaří najet na mělčinu, přece není možno řešit tak, že kormidlo nějak naprogramujeme a kormidelníka propustíme.“ 5 Caplan, B.: Mýtus racionálního voliče – proč v demokracii vítězí špatná politika. Respekt Publishing, Lidové noviny, 2010, str. 43. 6 Moudrost a vtip G. K. Chestertona. Kostelní Vydří: Karmelitánské nakladatelství, 2006, str. 39.
10
FINANČNÍ ÚSTAVA
celkem s třinácti rozličně pojatými příspěvky. Nalezne zde například úvahy ekonomů o samotném smyslu vyrovnaného rozpočtu, zamyšlení ústavních právníků nad defenzivním konstitucionalismem současnosti, analýzu rozpočtové odpovědnosti na úrovni evropského práva, nebude ochuzen o komparativní příspěvky pojednávající o finančních ústavách v jiných zemích a může se seznámit rovněž s předloženým českým návrhem ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, s jeho kritickou analýzou a popisem dosavadního průběhu jeho projednávání. Autory jednotlivých textů jsou přední čeští právníci, ekonomové a politologové. Věřím, že tento sborník je ideální příležitostí pro každého, kdo se o finanční ústavě chce dozvědět základní i podrobné informace, a zejména pro čtenáře ochotného uvažovat kritickým způsobem. Hlavním motivem většiny textů totiž není jen úvaha, jak nejlépe by měla být finanční ústava napsána, nýbrž hlavně to, zda má vůbec smysl. Tato publikace by proto měla oslovit všechny, kdo se zajímají o ústavní a evropské právo, ekonomii a politologii. Vojtěch Šimíček
MÝTUS PROSPĚŠNOSTI VYROVNANÉHO ROZPOČTU
11
MÝTUS PROSPĚŠNOSTI VYROVNANÉHO ROZPOČTU
JOSEF ŠÍMA Přestože velikost vlád během dvacátého století dramaticky narostla a celková míra přerozdělování mnohde překračuje i polovinu HDP, na počátku 21. století se vlády potýkají s „nedostatkem“ zdrojů pro své aktivity. Utrácejí více, než jsou schopny do rozpočtů získat, a tak permanentně slýcháme o problémech vyvolaných systematickým – a neudržitelným – životem na dluh. Děje se tak v evropských zemích v čele s Řeckem (Portugalskem, Španělskem, Irskem a dalšími zeměmi včetně Německa), stejně jako v největších mimoevropských ekonomikách, jako jsou USA nebo Japonsko. Jedním z nástrojů, které mají znemožnit chronické zadlužování, je stále populárnější zákonná či ústavní úprava zakotvující povinnost vyrovnaného rozpočtu. Kromě moderních příkladů evropských států, které se touto cestou vydaly, je často vyzdvihován případ obdobných opatření v USA v 19. století.1 Tento návrh řešení neduhů vládního hospodaření však s sebou nese velká rizika. V tomto textu se nebudeme zaměřovat na to, že zákonná úprava vyrovnaného rozpočtu není z mnoha důvodů plně funkční, že – např. jako český návrh zákona – obsahuje výjimky pro „krizové situace“ a tím otevírá prostor pro další zadlužování; nebudeme se Tam došlo k tomu, že federální vláda nejprve po válce za nezávislost a válce roku 1812 přebrala některé závazky států, ale následně po panice z roku 1837 odmítla, navzdory očekávání, učinit totéž. Řada amerických států zbankrotovala, načež následovala série kroků jednotlivých států, které uzákonily požadavek vyrovnaného rozpočtu, aby již nedošlo k opakování této neschopnosti dostát závazkům. Přesto dnes vidíme, že – co se zadlužení týče – řada expertů srovnává situaci v některých amerických státech se situací v Evropě. Například z expertního fóra na Chicagské univerzitě (e Initiative on Global Markets, IGM), v jehož rámci byli osloveni přední američtí ekonomové specializující se na problémy veřejného sektoru, vyplývá, že 92 % oslovených souhlasí s tím, že nedojde-li k výraznému nárůstu daní či dramatickým škrtům, dojde nevyhnutelně k bankrotu amerických států, případně bude muset přijít záchrana ze strany americké federální vlády. Důvodem je podhodnocení nutných budoucích výdajů (mandatorních výdajů), kvůli kterému je sice formálně dodržena dnešní rozpočtová vyrovnanost, ovšem za cenu neřešení problémů (obzvláště penzí státních zaměstnanců), které se v plné síle projeví až za několik let. 1
12
FINANČNÍ ÚSTAVA
zabývat ani tím, že v sobě obsahuje formule založené na vysoce problematickém poměřování dluhu k HDP. Klíčový argument proti návrhu vyplývá z poznání, že navzdory deklarovanému cíli o vytvoření funkčního rámce pro dlouhodobou ekonomickou stabilitu přispívá zakotvení povinnosti vyrovnaného rozpočtu spíše ke zvýšení nehospodárnosti a k hospodářskému úpadku. Řada autorů v čele s Miltonem Friedmanem nebo Murrayem Rothbardem po řadu let v souvislosti s obdobnými návrhy poukazuje na to, že se zapomíná na jednu klíčovou věc: dosažení vyrovnaného rozpočtu není nutně smysluplným cílem. Prioritním cílem je vytvoření prostoru pro životaschopnou ekonomiku a společenský rozkvět. Saldo rozpočtu je druhotné. Na hospodářský rozvoj mají samozřejmě zásadní dopad aktivity vlády, a to na straně rozpočtových příjmů a též na straně rozpočtových výdajů. Proto je klíčové dobře rozumět prospěšnosti či škodlivosti aktivit vlády na straně příjmů i výdajů. Avšak saldo rozpočtu je jen makročíslo, které samo o sobě nemá význam. Problém příjmů je třeba analyzovat samostatně, problém výdajů taktéž. Rozpočtové saldo je problémem odvozeným.
1. Problém strany příjmů O rozpočtových příjmech, jež jsou v principu představovány daněmi, se stovky let hovoří proto, že představují trest za aktivitu, na niž jsou uvaleny (práci, zisk, spotřebu apod.). Jelikož zvyšují náklady těchto aktivit, lidé mění své chování, aby se těmto dodatečným nákladům vyhnuli. Méně tak pracují, méně investují, méně dojíždějí za prací, více se uchylují k nezdaňovaným aktivitám, jako je například spotřeba volného času nebo podnikání v jiné zemi. Domácí ekonomika v důsledku vyšších nákladů představovaných daněmi chřadne, lidé chudnou. Vysoké daně mohou ekonomiku zadusit zcela, daně nižší ji „pouze“ přidusí. Na této elementární úvaze stojí argument pro snížení daní, se kterým přicházejí generace ekonomů tím více, čím je rozsah zdaňování větší.
2. Problém strany výdajů Co se týče vládních výdajů, generace specialistů na analýzu dopadů vládních výdajů přicházejí v principu s následujícím jednoduchým
MÝTUS PROSPĚŠNOSTI VYROVNANÉHO ROZPOČTU
13
varováním. Ukazují, že obezřetnost utrácení cizích peněz pro potřeby cizích lidí je nutně nižší než obezřetnost při utrácení vlastních peněz pro sebe.2 Vládní výdaje proto s sebou nutně nesou více omylů a chyb, více nezodpovědnosti, tedy větší plýtvání. Ve světě malých vlád jsou tyto neefektivnosti existující, byť poměrně nevýznamné, ale při dnešním rozsahu vládních aktivit jde o zcela zásadní věc. Navíc vzniká celá řada nových problémů spojených s politizací výroby, kupováním politické přízně, korupcí apod. Jednoduše řečeno, při utrácení cizích peněz je mnohem pravděpodobnější, že jsou za naše peníze kupovány věci, jež bychom si sami nikdy nekoupili – věci neužitečné a škodlivé, státní poloslužby a pseudoslužby. Zatímco v rodinných výdajích bychom si tolik marnotratnosti nikdy dovolit nemohli, nakupují-li politici „za nás“, může proces omylů z nevědomosti či záměru pokračovat téměř donekonečna. A právě odtud pramení argument pro snižování vládních výdajů a odpolitizování spotřeby a investic.
3. Dva nezávislé problémy Nyní by již mělo být zřejmé, v čem jsou debaty o deficitu veřejných rozpočtů zavádějící. Nejde zde totiž o velikost rozdílu mezi příjmy a výdaji, ale o velikost příjmů, jež má své důsledky, a velikost výdajů, jež má také své samostatné důsledky. Máme co do činění se dvěma nezávislými argumenty – jedním pro stranu příjmů a druhým pro stranu výdajů. Saldo rozpočtu jako takové nehraje roli. Dojde-li ke snížení příjmů rozpočtu (klesnou-li daně), poroste množství užitečné ekonomické aktivity, společnost bude bohatnout (a to i když nedojde k symetrickému snížení výdajů!). Představme si například, jak by se zvýšila naše životní úroveň, kdyby došlo – bez jakékoli změny na straně výdajů – k dramatickému snížení či odstranění daně z příjmu právnických osob a firmy z celého světa by u nás začaly otevírat svá sídla. Představme si obdobně, že máme možnost učinit jen jednu změnu, a to na straně výdajů, např. snížit státní dotace do zemědělství. Je-li cílem odpolitizovat dané odvětví a nechat o jeho struktuře a velikosti rozhodovat spotřebitele na základě jejich spokojenosti s tím, co dané odvětví dodává, a nikoli zájmové skupiny a politiky, je třeba takový 2
Friedman, M., Friedmanová, R.: Svoboda volby. Liberální institut, 1992.
14
FINANČNÍ ÚSTAVA
krok učinit a dotace omezit. A to bez ohledu na to, zda bude v daném okamžiku možné snížit daně. Máme zde tedy nezávislý argument pro snížení příjmů a nezávislý argument pro snížení výdajů – což samozřejmě znamená i argument pro snížení obou zároveň, je-li to možné. Není-li to však například kvůli existujícímu rozložení politických sil v daném okamžiku možné, je lepší provést alespoň změnu dílčí, např. snížit daně, nebo omezit dotace do zemědělství. Bylo by mylné tuto změnu neuskutečnit s poukazem na nutnost provádět změny symetricky, tj. dbát o rozpočtové saldo.
4. Možnost říci ne Celá diskuse má ještě jeden aspekt. Utrácí-li vláda dnes více, než do rozpočtu získá, musí ministr financí předstupovat před investory a nabízet jim státní dluhopisy. Tento akt, ať si o jeho povaze v principu myslíme cokoli, obsahuje jedno velké pozitivum: dává potenciálním zájemcům o koupi státních dluhopisů velmi prospěšnou možnost volby. Na nabídku „Pěkně prosím, nekoupili byste si státní dluhopisy?“ mnozí investoři alespoň po nějaký čas budou odpovídat: „Ale ano, pane ministře, rádi.“ Tato idyla však s narůstajícím množstvím emitovaných dluhopisů ustává a stále více obezřetných investorů bude stále častěji říkat: „Děkujeme za nabídku, ale nemáme zájem.“ Kvůli poklesu zájmu o nákup státního dluhu vznikne tlak na omezení marnotratnosti vlády. Politicky nepopulární úsporná opatření budou vynucována tlakem „zezdola“. Při neexistenci zákonného požadavku na vyrovnaný rozpočet může tedy dojít ke dvěma pozitivním jevům: vláda není svazována potřebou symetrického snižování příjmů i výdajů a může např. pomocí snížení daní zvýšit hospodářskou dynamiku; zároveň však nadále existuje tržní proces (investoři nakupující státní dluhopisy), který vytváří tlak na uskutečnění úspor na výdajové straně rozpočtu.
5. Nový morální hazard Nebezpečí, které hrozí z přílišného akcentování vyrovnaného rozpočtu, spočívá v možné eliminaci obou těchto kroků. Místo aby zákonná úprava vyrovnaného rozpočtu přispěla k hospodářskému rozvoji, (1)
MÝTUS PROSPĚŠNOSTI VYROVNANÉHO ROZPOČTU
15
neumožní vládě snižovat daně, nebude-li tento krok doprovázen symetrickým poklesem na straně výdajů, a (2) namísto tlaku na pokles vládních výdajů vyvíjeného investory bude mít ministr financí dodatečný důvod pro zvýšení daní (obdobně jako tzv. Maastrichtská kritéria byla v ČR použita jako prostor pro další zadlužování se, a nikoli jako dluhová brzda). Zvýšení daní na financování deficitu se de facto rovná povinnému nákupu státních dluhopisů daňovými poplatníky. Možnost volby, tedy možnost nekoupit státní dluhopis a nepodílet se na „financování deficitu“, mizí. Ministr už tak často s oním „Pěkně prosím, nekoupili byste...?“ přicházet nemusí. Nastupují jiné metody. „Prosím“ ze slovníku mizí. Obrazně řečeno, ministr nyní vzkazuje: „Za vaše peníze jsem dluhopis, který jste nechtěli, koupil za vás.“ Motivace k omezení vládního utrácení se oslabují.
6. Iluze stability Záměrem raných obhájců zákona o vyrovnaném rozpočtu byla snaha svázat vládám ruce a zabránit expanzi vládních aktivit do sfér, které mají být ponechány trhům. Věřili, že obyvatelstvo je dostatečně skeptické vůči prospěšnosti zdanění a zákon zabrání zvyšování vládních výdajů nad úroveň, jež je s těmito (nízkými) daněmi kompatibilní. Druhá polovina 20. století však na poli hospodářské politiky znamenala úspěch intervencionistických doktrín v čele s Keynesovým učením, které dodalo (dle kritiků zcela neudržitelné) teoretické zdůvodnění prospěšnosti vládních výdajů a žití na dluh.3 To postupně přivodilo i erozi původní skepse vůči nárůstu aktivit vlády. Proto je dnes mnohem pravděpodobnější, že zavedení zákonné úpravy vyžadující povinnost vyrovnaného rozpočtu spíše přidá další důvod ke zvýšení daní, a povede tak k vyššímu přerozdělování, než aby přerozdělování v důsledku této úpravy pokleslo. Výsledkem bude sice možná větší „rozpočtová stabilita“, ale nižší životní úroveň. Obyvatelstvo však může po nějakou dobu žít v iluzi, že zákon jeho budoucí prosperitu chrání. Cíle zákona o vyrovnaném rozpočtu znějí přece tak slibně a mnozí se domnívají, že i když zákon nebude dokonalý, je lepší než zákon žádný! Murray Rothbard před lety o nebezpečí této iluze trefně napsal: 3
Šťastný, D.: e Economics of Economics. CEVRO Institut Academic Press, 2012.
16
FINANČNÍ ÚSTAVA
„Není snad půlka bochníku chleba lepší než žádný bochník? Není lepší mít alespoň nějaký, byť nedokonalý, ústavní dodatek než dodatek žádný? Samozřejmě, že půlka bochníku chleba je lepší než chléb žádný, ale ještě horší než žádný chléb je složitý systém kamufláže, který oklame veřejnost, jež propadne víře, že je bochník chleba k dispozici, i když žádný neexistuje. Nebo, kdybychom změnili metaforu, že nahý král ve skutečnosti nosí šaty.“ 4
7. Závěr Klíčovou otázkou naší doby je zabránit rozmachu predátorských a redistributivních aktivit vlád. Po desítkách let, kdy se vlády po sérii válek a krizí5 ujímaly nových a nových funkcí, narážíme v Evropě i v USA na meze financování nákladných sociálních systémů. Zákonná úprava vyrovnaného rozpočtu navzdory snaze vytvořit rámec pro dlouhodobý a udržitelný rozvoj však není prostředkem, který by nás k tomuto cíli zavedl.
Rothbard, M.: e Balanced-Budget Amendment Hoax in Making Economic Sense. e Mises Institute, 1995. 5 Higgs, R.: Politická ekonomie strachu. Alfa Publishing, 2006. 4
ROZPOČTOVÁ NEROVNOVÁHA V EKONOMICKÉ TEORII
17
ROZPOČTOVÁ NEROVNOVÁHA V EKONOMICKÉ TEORII (Pár poznámek k rozpočtové odpovědnosti)
JIŘÍ BLAŽEK Rozpočtová problematika patří v posledních letech mezi nejkontroverznější a nejvíce frekventovaná diskusní témata. Většina politických stran (a nejen u nás) učinila z rozpočtové problematiky, respektive s ní spojené rozpočtové odpovědnosti, často hlavní náplň svých volebních programů. Čím více se tato problematika stává předmětem veřejných diskusí, tím více přibývá emocí, subjektivních pohledů a ubývá objektivních informací a racionálních věcných argumentů. Cílem tohoto příspěvku je představit tuto problematiku v širších časových souvislostech, popsat její genezi a nastínit základní teoreticko-ekonomická východiska. Převážná většina autorů zabývajících se veřejnými rozpočty obvykle konstatuje, že nerovnováha veřejných rozpočtů se objevuje v hospodaření států až ve 20. století. Do té doby jako by tento problém téměř neexistoval. Vzniká tak mylný dojem, že vlády a panovníci byli v minulých dobách, pokud jde o veřejné finance, odpovědnější a šetrnější. Toto hodnocení není příliš objektivní zejména proto, že při těchto srovnáních obvykle není dodržena zásada ceteris paribus. Veřejné výdaje se v průběhu 18. a 19. století převážně redukovaly na správu dvora (často velmi nákladnou) a financování válek. Vysoké zadlužení státu plynoucí zejména z válečných dobrodružství přenášel tehdejší stát do měnové politiky, což vedlo ke znehodnocování měny a následně často končilo finančním bankrotem státu. Typickým příkladem tohoto vývoje je Rakousko-Uhersko. Již za Marie Terezie si vysoké válečné výdaje vynutily v roce 1761 vydání prvních papírových peněz – bankocetlí. Roku 1800 byla zrušena směnitelnost těchto bankocetlí za kovové mince a byl jim dán nucený oběh (a tak se fakticky tyto peníze proměnily ve státovky). Účast Rakouska v napoleonských válkách měla za následek postupující znehodnocování (již tak znehodnocené) papírové měny. Rakouská vláda tomuto vývoji čelila opakovanými měnovými reformami. Byla to např.
18
FINANČNÍ ÚSTAVA
Wallisova reforma v roce 1811, Stadionova reforma z roku 1816 a další. Tento destruktivní měnový vývoj byl hlavním důvodem vytvoření silné, na státu a panovníkovi nezávislé měnové autority – centrální banky. Vznik rakouské národní banky, založené v roce 1816, je přímým důsledkem tohoto vývoje. Ani činnost rakouské národní banky nezabránila dramatickému poklesu kovových zásob národní banky během revolučních událostí v roce 1848. Jediným řešením vzniklého dluhu bylo opětovné zrušení konvertibility bankovek. Následně války s Itálií (1859) a s Pruskem (1866) vedly opět k inflační emisi státovek a destabilizaci měnového vývoje. Poslední měnovou reformu před první světovou válkou provedlo Rakousko-Uhersko v roce 1892. Pro nás je zvlášť zajímavá tím, že byla zavedena měnová jednotka – koruna. Dvacáté století píše novou kapitolu ve funkci a postavení vlády v úloze a významu veřejných financí. Podstatným způsobem vzrostla funkce státu jako organizátora a regulátora společensko-ekonomických procesů. V průběhu první světové války vzrostla rozhodovací role centrálních orgánů nejen v oblasti vojenských strategických rozhodnutí, ale i v oblasti zásobování obyvatelstva, dopravy, zahraničního obchodu, zemědělské produkce atd. Válečný konflikt (1. světová válka) byl výjimečný tím, že poprvé v dějinách se o výsledku války nerozhodovalo na frontách a válečných bojištích, ale rozhodující vliv měla organizace a výkonnost hospodářského zázemí. Nedostatek surovin (zvláště energetických), potravin, dlouhé zásobovací trasy na frontu a s nimi spojené logistické problémy, nedostatek dopravních prostředků a mnohé další byly hlavními důvody zhroucení hospodářství a následné vojenské porážky a kapitulace Rakouska-Uherska a Německa. Obrovské válečné dluhy a neúnosné reparační povinnosti se poražené země snažily rozmělnit hyperinflační emisí oběživa. Fenomén hospodářské krize 30. let probíhající proces rostoucí role vlády ještě prohloubil o nové prvky. Liberálnímu pojetí vlády tak, jak bylo hlásáno anglickou klasickou ekonomií 19. století, bylo odzvoněno. V důsledku dramatického poklesu makroekonomických veličin1 ve 1 Např. v Československu v období krize v letech 1929–1933 dosáhl počet nezaměstnaných 26,1 %, propad zahraničního obchodu 71 %, pokles průmyslové produkce 42 %