Perspektiver på Kommune-Norge (9788245033410)

,!7II2E5-addeba!

PERSPEKTIVER PÅ KOMMUNE-NORGE

ISBN 978-82-450-3341-0

DAG INGVAR JACOBSEN

En omfattende kommune- og regionreform har gjort det stadig viktigere å forstå hva som skjer i norske kommuner og fylkeskommuner. Denne boken gir en oppdatert og bred innføring i Norges regionale og lokale forvaltningsnivå. For å fange mangfoldet i disse forvaltningsnivåene anvendes fire perspektiver, og hvert perspektiv knyttes til en sentral verdi.

Først betraktes kommunen som en geografisk enhet, et sted der folk lever og arbeider. Dette perspektivet er tett knyttet til at det geografiske skal danne en funksjonell ramme rundt menneskers dagligliv. Det andre perspektivet betrakter kommunen som tjenesteyter og produsent av sentrale velferdstjenester. Her vil verdien effektivitet stå sterkt. Det tredje perspektivet tar for seg kommunen som politisk arena, noe som er tett knyttet til demokrativerdien.

Til slutt ses kommunen som en integrert del av nasjonalstaten, der verdiene selvstyre og lokal autonomi drøftes mot verdier som nasjonal styring og likhet.

Boken trekker på fagdisipliner som statsvitenskap, økonomi, geografi og organisasjonsteori. Det legges stor vekt på internasjonale sammenligninger.

DAG INGVAR JACOBSEN

PERSPEKTIVER PÅ KOMMUNE-NORGE – EN INNFØRING I KOMMUNALKUNNSKAP

2. UTGAVE

Dag Ingvar Jacobsen er professor i statsvitenskap og ledelse ved Universitetet i Agder. Han har forfattet flere bøker i organisasjon og ledelse, og publisert artikler i både norske og internasjonale tidsskrifter.

DAG INGVAR JACOBSEN

PERSPEKTIVER PÅ KOMMUNE-NORGE - EN INNFØRING I KOMMUNALKUNNSKAP 2. UTGAVE

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 3

01.04.2020 14:04

Copyright © 2020 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 2. utgave / 1. opplag 2020 ISBN: 978-82-450-3341-0 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven.

Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 4

01.04.2020 14:04

5

Innhold Kapittel 1 Ulike perspektiver på norske kommuner og fylkeskommuner .

Fire perspektiver – fire verdier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kommuner og fylkeskommuner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Mot et nytt Kommune-Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 2 Perspektiv 1 – kommunen som territorium . . . . . . . . .

Territorium og befolkning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Næringsliv og territorium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Infrastruktur og funksjonelle regioner . . . . . . . . . . . . . . .

Kommunen som ramme for sosial samhandling . . . . . . . .

Kommunen som aktør i steds- og samfunnsutvikling . . . .

Historiske utviklingslinjer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kommune- og regionreform – funksjonalitet og identitet .

Avslutning: betydningen av det lokale territorium . . . . . .

. . . .

9

. . . .

. . . .

12 17 17 28

. . . . . . . . . . . .

31

. . . . . . . . . . . .

32 39 42 44 48 51 54 57

. . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 3 Perspektiv 2 – kommunen som tjenesteyter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Finansiering av kommunal drift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Organisering av kommunal tjenesteyting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Kommunal og fylkeskommunal tjenesteyting – historiske utviklingslinjer . 96 Kommunereform, kommunestørrelse og tjenesteyting . . . . . . . . . . . . . . . 104 Avslutning: Betydningen av kommunene som tjenesteytere . . . . . . . . . . . 109 Kapittel 4 Perspektiv 3 – kommunen som politisk arena . . . . . . . .

Folket, valg og politiske partier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Fra valg til politiske posisjoner – organisert politikk. . . . . .

Nærdemokratiske ordninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Uformelle politiske prosesser – interesseorganisasjoner, direkte kontakt, lobbyisme og direkte aksjoner . . . . . . .

Administrasjonen som politisk aktør . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det politiske systemets historiske utvikling . . . . . . . . . . . .

Kommunesammenslåing, kommunestørrelse og demokrati Et lokaldemokrati i endring? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Demokrati, geografi og effektivitet . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 5

. . . . . . . . . . .

113

. . . . . . . . . . .

115 131 141

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

149 160 163 175 179 181

01.04.2020 14:04

6

Perspektiver på kommune-Norge

Kapittel 5 Perspektiv 4 – det kommunale selvstyret . . . . . . . . . . . .

Enhetsstat og avledet statsmakt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Verdier knyttet til sentralstyre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Styring gjennom lov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Styring gjennom økonomi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Pedagogiske styringsvirkemidler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Statlig kontroll og tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Forholdet mellom stat og kommune i et historisk perspektiv Autonomi og demokrati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Autonomi og effektivitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Avslutning: det lokale og det nasjonale . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 6 Den norske kommunen i et internasjonalt perspektiv .

Den territoriale dimensjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tjenesteytingsdimensjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den politiske dimensjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Autonomi-dimensjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det lokale i det internasjonale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Mot et femte perspektiv på kommunesektoren? . . . . . . . . .

Sluttnoter . . . . . .

Litteratur . . . . . .

Stikkordregister

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 6

. . . . . . . . . .

185

. . . . . . . . . .

. . . . . . . . . .

186 190 193 201 206 208 212 222 225 227

. . . . . . . . . . .

231

. . . . . . . . . . .

232 235 237 242 244 251

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

255 261 283

01.04.2020 14:04

Forord Det er nå ti år siden førsteutgaven av denne boken kom på markedet, og for norske kommuner og fylkeskommuner har dette tiåret vært et av de mest hendelsesrike i hele etterkrigstiden. Etter mange års forpostfektninger, og erfaringer fra en omfattende kommunereform i Danmark, ble det i 2014 formelt startet en større kommunereform i Norge. Saksgangen i denne reformen frem til 1.1.2020 behandles i mer detalj i det innledende kapittelet i denne boken.

Den umiddelbare konsekvensen av kommunereformen er at antallet kommuner i Norge fra 2020 ble redusert til 356. Samtidig har det pågått en regionreform som ble startet i 2017, og som innebærer at antallet fylkeskommuner ble redusert fra 19 til 11. Dette har startet noen av de største fusjonsprosessene som noen gang har vært gjennomført i Norge, også sammenlignet med store fusjoner i privat næringsliv.

Som eksempel kan det nevnes at «Nye Kristiansand», bestående av kommunene Kristiansand, Songdalen og Søgne, er en fusjon som berører 8500 ansatte, mens «Nye Drammen», bestående av kommunene Drammen, Nedre Eiker og Svelvik, berører 6500 ansatte. Men slike fusjoner berører ikke bare ansatte. De har store konsekvenser for innbyggerne, ikke bare hva slags tjenester de skal motta, men også deres identitet og tilknytning til den tidligere kommunen. Det har store politiske konsekvenser ved at partiene må samle seg om kandidater på tvers av tidligere kommunegrenser til kommunevalgene,

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 7

01.04.2020 14:04

8 og at geografiske konfliktsaker som lokalisering av tjenestetilbud blir satt enda tydeligere på dagsordenen. Og det har store konsekvenser for kommunenes plass i det nasjonale styringssystemet ved at forskjellene mellom store og sentrale kommuner og små og perifere kommuner blir stadig større og tydeligere.

På mange måter vil noen av de mest spennende prosessene i KommuneNorge utspille seg i perioden etter 1.1.2020, altså etter at denne boken er gitt ut. Samtidig vil det rammeverket som er på plass på dette tidspunktet, samt de prosessene som har utspilt seg i årene før, legge sterke føringer på prosessene videre. Skal vi forstå nåtiden, må vi forstå historien. Det er det som er målet med denne boken.

Denne boken er en fullstendig omskriving av forrige utgave. Alt av statistikk og fakta er oppdatert så langt det er mulig. De omfattende endringene i lovgivning som har skjedd siden 2010, er viet stor plass, og det er lagt mye arbeid i å få med all relevant forskning på norske kommuner som er produsert i perioden fra 2010 til 2020. Og for å si det rett ut; det er ikke lite.

Jeg har vært så heldig å få inngående og særdeles konstruktive kommentarer på manuset til denne boken fra en av de mest aktive og oppdaterte kommuneforskere i Norge; Jan Erling Klausen. Forrige utgave av boken, som jo danner rammeverket for denne utgaven, ble kraftig forbedret gjennom kommentarer fra Inger Marie Stigen, Turid Aarseth og Synnøve Jenssen. Takk til dere alle.

Jeg håper at boken viser hvor viktig kommunene er for å forstå det norske samfunnet, og også hvor interessant kommuner er som objekter for forskning, fra bachelor- og masteroppgaver til doktorgradsavhandlinger. Det er nok av spørsmål å ta tak i.

Kristiansand, januar 2020

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 8

01.04.2020 14:04

Kapittel 1

Ulike perspektiver på norske kommuner og fylkeskommuner Ordet «kommune» gir de fleste av oss en rekke ulike assosiasjoner. De fleste tenker umiddelbart på kommunen som et sted der vi bor, altså et fysisk, geografisk område som grenser til et annet fysisk område som vi ofte omtaler som nabokommunen. Når vi flytter fra kommunen og blir spurt om hvor vi kommer fra, vil de fleste av oss svare med kommunens eller byens navn. Men kommunen er noe mer. Mange vil umiddelbart tenke på kommunen som rådhuset, der kommunepolitikere og kommuneadministrasjonen hører til og arbeider. Her tas det stadig beslutninger som får direkte konsekvenser for oss som bor i kommunen, for eksempel om det skal gis kommunal støtte til en musikkfestival vi er med på å arrangere, hvem som skal få bolig på omsorgssenteret, om skolen skal få bygd en ny gymsal, eller om det skal anlegges en bedre gang- og sykkelsti til skolen.

Som man kan se er en kommune mange forskjellige ting, og ulike mennesker vil ha en rekke ulike assosiasjoner til ordet «kommune». For å fange opp dette mangfoldet kan vi betrakte kommunen i ulike perspektiver (se også Klausen, Askim & Vabo, 2016; Aarsæther & Vabo, 2002). Når vi velger et perspektiv, fremhever vi visse sider ved et fenomen, mens andre sider tones ned. Hvert perspektiv vil dermed sette et spesielt søkelys på et avgrenset kjennetegn ved det vi kaller en kommune. I denne boken skal vi ta for oss fire grunnleggende perspektiver: et territorielt, et tjenesteytende, et politisk og et nasjonalt.

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 9

01.04.2020 14:04

10

Perspektiver på kommune-Norge

a) Kommunen som territorium, et sted der mennesker bor og arbeider Alle som bor i Norge, har adresse i en kommune, med et postnummer bestemt ut fra hvilken kommune man bor og – i større kommuner – hvilken del av kommunen man bor i. Kommunen er altså en fysisk størrelse, med territoriale grenser. Når vi krysser en kommunegrense, står det skilt om at nå forlater vi en kommune og beveger oss inn i en annen. Dette innebærer også at kommunene har ulik geografisk beliggenhet, noe som igjen gir dem ulikt næringsgrunnlag, ulik plassering i den nasjonale infrastrukturen (veier og lignende), og ikke minst ulik historie.

Kommunen er altså et fysisk sted der mennesker lever, der de vokser opp, arbeider, går på skole, og lignende. Med denne fysiske dimensjonen følger det også ofte en psykologisk dimensjon, en kommunal identitet. Dette betyr at mennesker knytter følelser til den kommunen man er i. Kommunen er «hjembygda», «oppvekststedet», «arbeidsplassen» eller «bostedet». Det å utvikle kommunen til å bli et godt sted å leve og bo er en viktig oppgave for kommunen. Kommune- og byutvikling – eller bredere forstått; samfunnsutvikling – er en sentral oppgave i alle kommuner.

Det er også på det fysiske området – disponering av arealer, innvilge byggesøknader (eller avslå), legge til rette naturområder, med mye mer – at kommunen spiller en helt sentral rolle som myndighetsutøver. b) Kommunen som tjenesteprodusent Kommunene er en helt sentral del av velferdsstaten. Det norske offentlige systemet er i stor grad basert på at det offentlige har ansvar for å tilby et sett tjenester, fra skolegang, via sosial hjelp og omsorg, til å tømme søppel og vedlikeholde veier. Dette er såkalte universelle tjenester som i hovedsak skal være gratis, og som dermed finansieres indirekte gjennom ulike skatter og avgifter. Dette er tjenester som i stor grad ytes av kommunene, noe som har fått enkelte til å si at vi lever mer i en «velferdskommune» enn i en «velferdsstat». Kommunene er velferdsstatens viktigste tjenesteprodusent.

I dette perspektivet står begreper som etterspørsel, organisering, produktivitet og effektivitet helt sentralt. Kommunene skal være de enhetene som

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 10

01.04.2020 14:04

Ulike perspektiver på norske kommuner og fylkeskommuner

11

utnytter skattebetalernes penger på beste måte, påse at det ikke sløses med penger, og at offentlige tilbud gis til dem som har rett på, eller trenger dem.

Helt sentralt står dermed hvordan kommunene forvalter penger, og hvorvidt de organiserer tjenesteproduksjonen på den beste måten.

Fordeling av tjenester til ulike brukere er også en sentral del av kommunenes myndighetsutøvelse. Kommunene foretar vedtak – både politisk og administrativt – om skjenkebevillinger, hvem som skal få plass i omsorgsbolig (og hvem som ikke får), hvem som skal få spesialundervisning, og mye mer. Slike vedtak fattes med grunnlag i ulike lover, noe som gjør kommunen til utøver av statlig myndighet. c) Kommunen som politisk arena Norge er organisert som et representativt demokrati, der folket – i alle fall de over 18 år – stemmer på sine representanter ved valg. På nasjonalt nivå velger vi våre representanter til Stortinget. På det lokale og regionale nivå velger vi representanter til fylkesting og kommunestyrer. Innbyggerne står helt fritt til å stemme på et annet parti ved kommunevalget enn ved stortingsvalget.

Slik inngår kommunene i en politisk dynamikk, der vi stemmer på de representantene som vi mener kan gjøre det beste for kommunen. Dette gir også kommunene demokratisk legitimitet.

Likevel er politikk mye mer enn det som skjer i formelle, demokratiske fora. I alle kommuner er det en pågående kamp om å få gjennom sine hjertesaker. Ulike politiske partier står mot hverandre, den kommunale administrasjonen ønsker å få oppfylt sine ønsker, det samme gjør enkeltindivider og organiserte grupper i kommunen. Disse aktørene bruker ulike metoder, gjerne i samspill med lokale medier, for å få gjennomslag for sine interesser. d) Kommunen som en integrert del av den nasjonale politikken Kommuner er også en del av det nasjonale, politiske styringssystemet. Norge er det som kalles en enhetlig stat. I praksis betyr dette at vi kun har én lovgivende forsamling – Stortinget – noe som skiller Norge fra føderale stater som

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 11

01.04.2020 14:04

12

Perspektiver på kommune-Norge

USA og Tyskland. Alt som skjer i den norske offentlige sektoren, er dermed i prinsippet nasjonal politikk. Kommunene er i mange tilfeller opprettet for å være i stand til å kunne utføre oppgaver på vegne av staten. Rent legalt er kommunene det vi kan kalle avledet statsmakt. I prinsippet er kommunene der kun så lenge statlige myndigheter – Storting og regjering – finner det hensiktsmessig.

I praksis er det ikke så entydig. Kommunene er regulert gjennom en egen lov – først formannskapslovene fra 1837, og senere i ulike varianter av det som i dag heter kommuneloven, sist revidert i 2019. Dermed har kommunene også til en viss grad en reell frihet fra nasjonale myndigheter. I 2016 ble også det lokale selvstyret innlemmet som en del av den norske Grunnloven gjennom formuleringen «Innbyggerne har rett å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer» (§ 49). Samtidig presiserer samme paragraf at «Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov».

Og lover er det kun Stortinget som kan vedta. Det å finne en balanse mellom det å være en del av et nasjonalt styringssystem og det å være en autonom enhet, har vært et av de mest omdiskuterte politiske temaer i Norge.

Fire perspektiver – fire verdier Tradisjonelt har kommuneinstitusjonen vært knyttet til tre verdier: frihet, demokrati og effektivitet (Meld. St. 12 (2011–2012); Kjellberg, 1995). Denne tredelingen underkommuniserer en fjerde verdi som i denne boken er kalt funksjonalitet. Betydningen av denne verdien kom klart frem i kommunereformen der alle norske kommuner ble pålagt å drøfte muligheter for sammenslåing. I denne prosessen ble det klart at tilhørighet til kommunen, en slags kommuneidentitet, ble en svært viktig faktor for å forklare den betydelige motstanden som ble mobilisert mot reformen. Derfor er dette i denne boken tatt med som en egen verdi, knyttet tett til kommunen som fysisk, territoriell enhet.

At Norge er delt inn i kommuner og fylker, er i liten grad tilfeldig. Akkurat hvor kommune- og fylkesgrensene ble trukket, kan nok ha innslag av tilfeldigheter, men selve kommune- og fylkesinstitusjonen er ikke en tilfeldighet.

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 12

01.04.2020 14:04

Ulike perspektiver på norske kommuner og fylkeskommuner

13

På den ene siden er denne institusjonen et resultat av lange historiske prosesser, der grenser først ble bestemt av geografiske forhold. Høye fjell og dype fjorder dannet naturlige hindre for kommunikasjon mellom tettsteder, beliggenhet ved elver og uthavner var viktig for etablering av handelssteder, osv. Kommunegrenser ble svært mange steder opprettet av rent funksjonelle grunner, for eksempel fordi kommunen var et naturlig handelssentrum, at kommunikasjon var vanskelig utenfor visse naturlige hindre, eller at det var en overkommelig geografisk enhet å kontrollere og styre.

Funksjonalitet er altså en sentral verdi knyttet til den norske kommune- og fylkesinstitusjonen. Dette er i stor grad knyttet til kommuner og fylker som fysisk avgrensede – geografiske – enheter. Funksjonalitet har imidlertid også et psykologisk element, da knyttet til identitet. Kommunegrenser har også oppstått som en følge av at mennesker innenfor et territorium opplever et spesielt samhold, et fellesskap, en tilhørighet til en gruppe. I nyere tid har det å utvikle kommunene som et godt sted å bo fått økt oppmerksomhet.

I hovedsak dreier dette seg om to forhold: 2 å legge til rette for at fysiske forhold er godt lagt til rette gjennom transport, tilgang på rekreasjonsmuligheter og trafikksikkerhet, 2 og om å utvikle kommunene som et sted der mennesker trives ved for eksempel å legge til rette for et bredt utvalg av kulturaktiviteter, «grønne lunger» og vakre bygninger.

I forlengelsen av dette er stedsutvikling, eller samfunnsutvikling, blitt en sentral oppgave for alle norske kommuner, enten det er snakk om små landkommuner eller større byer.

På den andre siden har det vært bevisste, verdimessige vurderinger som har ligget til grunn for å bygge den kommuneinstitusjonen Norge har i dag.

I juridisk forstand ble norske kommuner selvstendige rettssubjekter gjennom de to formannskapslovene som ble vedtatt i 1837. Det kan hevdes at selve drivkraften bak disse lovene var et sterkt ønske, spesielt fra bondestanden, om en mye sterkere grad av lokalt selvstyre, og dermed minsket statsmakt over det som fant sted i kommunene. Autonomi – eller frihet fra statlig styring,

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 13

01.04.2020 14:04

14

Perspektiver på kommune-Norge

eller «overstyring» – er dermed en helt grunnleggende verdi som knyttes til kommuneinstitusjonen. Det er flere forhold som taler for en desentralisering og delegering av makt og myndighet: 2 Det representerer en maktspredning. Det norske styringssystemet er basert på at «de tre statsmaktene» – den lovgivende (Stortinget), den utøvende (regjeringen) og den dømmende (domstolene) – skal være atskilt slik at man kan hindre maktkonsentrasjon og dermed muligheter for maktmisbruk. Ved å delegere myndighet fra statlig til lokalt nivå skjer det en ytterligere maktspredning, da langs en geografisk dimensjon.

2 Det er effektivt. Å delegere beslutninger betyr også at man gir myndighet til de «som har skoen på og kjenner hvor den trykker». Nærhet gir god informasjon om behov, slik at det kommunale tilbudet kan tilpasses innbyggerne på en god måte.

2 Det er demokratisk. I saker som først og fremst angår dem som bor i kommunen, er det naturlig at også innbyggerne i kommunen skal bestemme hvordan saker skal håndteres. Dermed knyttes også autonomien tett til idealer om at folket i stor grad kan og bør styre seg selv. Å opprettholde en viss autonomi fra staten er dermed viktig av flere grunner.

Jo mer et land sentraliseres, og dermed jo mindre autonomi kommunene får, desto mindre blir maktspredningen, man kan få et effektivitetstap, samt at det kan svekke interessen for demokrati og demokratiske prosesser.

Dette fører oss frem til den tredje sentrale verdien; demokrati. Dette baserer seg på en antatt sammenheng mellom nærhet og demokrati. Den fysiske inndeling av et land i kommuner og fylker er en inndeling i mindre fysiske og befolkningsmessige enheter. En slik oppdeling øker dermed nærheten mellom de som bor i en kommune. Folk som bor tett på hverandre, samhandler mye, blir godt kjent og utvikler tette sosiale relasjoner. Denne nærheten trekkes ofte frem som en styrke fordi: 2 Det skaper en nærhet mellom styrende og styrte – mellom representant og velger – som igjen fører til en bedre utvelging av «riktige» representanter

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 14

01.04.2020 14:04

Ulike perspektiver på norske kommuner og fylkeskommuner

15

fordi velgerne kjenner dem bedre, bedre folkelig kontroll med sine representanter, og at representantene bedre kjenner til hva befolkningen ønsker og har behov for.

2 Nærhet til saker og representanter medvirker til å øke det folkelige engasjement, og er dermed en spore til høyere politisk aktivitet. Lokale saker engasjerer, og representanter man kjenner, er det lett å ta kontakt og diskutere med, slik at den politiske deltakelsen til befolkningen antas å øke.

Den nærheten som ligger i det lokale demokrati, er dermed med på å styrke det representative demokratiet, og å styrke det direkte demokratiet gjennom mer direkte engasjement og deltakelse.

Til slutt er den norske kommune- og fylkesinstitusjonen basert på en grunnleggende verdi om effektivitet. Denne verdien er i all hovedsak knyttet til den sentrale rollen norske kommuner og fylkeskommuner har fått i velferdsstaten som vokste frem etter andre verdenskrig. I denne perioden blir kommuner og fylkeskommuner de mest sentrale produsenter av velferdsgoder, fra barnehager og skoler, via sykehus og pleiehjem, til søppeltømming og vannforsyning. Denne produksjonen koster mye, legger beslag på store deler av de samlede verdier som skapes i Norge, og finansieres i stor grad gjennom skatter og avgifter. At folket da er interessert i at disse pengene benyttes på beste måte, er innlysende. Når mye av velferdsproduksjonen i Norge er delegert til lokalt og regionalt nivå, så er det også fundert i en grunnleggende antakelse om at nærhet fører til høyere effektivitet.

Delegering er tett knyttet til to ulike typer effektivitet: 2 Prioriterings- eller fordelingseffektivitet. Dette dreier seg om i hvor stor grad noen klarer å dekke innbyggernes behov og ønsker. Det er en antakelse om at jo nærmere innbyggerne beslutninger tas, desto bedre tilpasset vil tilbudet bli. Sagt på en annen måte: Politikere i Sunnfjord kommune vet bedre hva innbyggerne i kommunen ønsker og har behov for, enn politikere på Stortinget i Oslo. Dermed antas det at tjenestetilbudet vil bli bedre tilpasset lokale behov ved å ha størst mulig nærhet mellom de som utformer tjenester og de som mottar dem.

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 15

01.04.2020 14:04

16

Perspektiver på kommune-Norge

2 Dynamisk effektivitet. Over tid er det naturlig å tenke seg at behov og ønsker til innbyggerne endrer seg. Nærheten mellom innbyggerne og de som utformer det offentlige tjenestetilbudet, gjør det mer sannsynlig at slike endringer fanges opp tidlig. I alle fall tidligere enn det politikere på Stortinget kan klare. Samtidig vil kommuner og fylkeskommuner være relativt små enheter – i alle fall sammenlignet med staten sett under ett – noe som kan føre til at endring og tilpasning til nye behov og ønsker kan gå ganske fort. Små enheter kan endres raskere enn store. Slik kan kommunene utvise høyere nyskaping enn staten, og dermed fungere som en «stifinner» som utvikler nye måter å utvikle og vedlikeholde velferdsstaten på.

Som vi skal drøfte i detalj senere i boken, vil disse to formene for effektivitet ofte settes opp mot kostnadseffektivitet, altså hvor mye det koster å produsere en tjeneste. Her vil ofte delegering ha en negativ effekt, fordi små enheter vil ha mindre muligheter til å realisere stordriftsfordeler.

Disse fire perspektivene og verdiene er ikke på noen måte gjensidig utelukkende. Tvert om overlapper de og påvirker hverandre i stor grad. Dette kan illustreres i figur 1.1.

Perspektiv 1: territorium Verdi: funksjonalitet

Perspektiv 2: tjenesteyting Verdi: effektivitet

Perspektiv 4: enhetsstat Verdi: autonomi

Perspektiv 3: politikk Verdi: demokrati

Figur 1.1 De fire perspektivene og de sentrale verdiene knyttet til dem Selv om de ulike perspektivene – med tilhørende verdier – overlapper og inngår i en gjensidig påvirkning i forhold til hverandre, kan det være fornuftig å behandle dem hver for seg, nettopp fordi vi slik klarere får frem viktige særtrekk ved kommunene.

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 16

01.04.2020 14:04

Ulike perspektiver på norske kommuner og fylkeskommuner

17

Kommuner og fylkeskommuner Denne boken omhandler både det lokale (kommuner) og det regionale (fylkeskommuner) forvaltningsnivået i Norge. Dette er to forskjellige forvaltningsnivåer, med forskjellige territorielle grenser og forskjellige oppgaver. I denne boken er det likevel tatt et valg slik at kommuner og fylkeskommuner behandles under ett, og kalles da for «kommuner». I de sammenhenger der boken omhandler forhold som er spesifikke for fylkeskommunene, så brukes også betegnelsen fylkeskommune.

Hovedbegrunnelsen for dette er at mange av de forhold som tas opp og drøftes, er felles for både fylkeskommuner og kommuner. En annen grunn er at kommuner og fylkeskommuner er formelt sett likestilt i det norske styringssystemet. Ved opprettelsen av den fylkeskommuneordningen vi har i dag, ble det klart understreket at fylkeskommunene ikke skulle være en form for «overkommune», det vil si et forvaltningsnivå som var overordnet et annet.

Det vil nok gå klart frem for leseren at kommunene får betydelig mer oppmerksomhet enn fylkeskommunene. Dette gjenspeiler i stor grad hvor viktig kommunene er i det norske styringssystemet i forhold til fylkeskommunene.

Fylkeskommunen er selvfølgelig ikke uviktig, men siden den aller største bruken av offentlige ressurser skjer i kommunene, så vil mye av fokuset også uvegerlig rette seg dit. Dette reflekteres også i forskningen på lokalt og regionalt nivå i Norge. Det aller meste omhandler kommunene, mens forskning på fylkeskommunen er mye mindre i omfang. I en bok som denne, som i stor grad er forskningsbasert, vil dette føre til en «skjevhet» der kommunene blir mer fremtredende enn fylkeskommunene.

Mot et nytt Kommune-Norge I årene fra 2013 til 2020 pågikk det en kommunereform i Norge. Stortingsvalget i 2013 førte til en politisk situasjon som var utgangspunktet for en regjering bestående av Fremskrittspartiet og Høyre. I sin regjeringserklæring – den såkalte Sundvolden-plattformen1 – påpekte regjeringen at mange kommuner var for små for å løse «dagens oppgaver», og at regjeringen ville gjennomføre en kommunereform for å oppnå en mer «robust kommunestruktur».

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 17

01.04.2020 14:04

18

Perspektiver på kommune-Norge

Denne erklæringen var starten på de mest omfattende endringene i norsk kommunestruktur siden bølgen av sammenslåinger på 1960-tallet. Antallet kommuner i Norge har vært relativt stabilt siden 1965, samtidig som samfunnet og offentlig sektor ellers har endret seg dramatisk i samme periode.

I dag står vi i en situasjon der antallet kommuner er redusert fra 428 i 2010 til 356 fra 1.1.2020. 121 «gamle» kommuner er i løpet av perioden 2016 til 2020 slått sammen til 47 «nye» kommuner. Selv om mange hadde sett for seg en sterkere reduksjon i antall kommuner, er nedgangen likevel betydelig.

Det er ingen revolusjon, men endringene er dramatiske, spesielt for de kommunene som slår seg sammen. På lengre sikt vil endringene også være høyst merkbare for dem som velger å stå alene.

Samtidig er det blitt iverksatt en «regionreform» med hensikt å styrke det regionale nivået, det vil si fylkeskommunen. Både Høyre og Fremskrittspartiet hadde programfestet at Norge ville være best tjent med en tonivåmodell – kun kommuner (lokalt) og stat (nasjonalt). I juni 2015 vedtok Stortinget likevel at det fortsatt skulle være tre forvaltningsnivåer i Norge: kommune, fylkeskommune og stat. Ut fra dette ble det startet en prosess med hensikt å redusere antall fylkeskommuner for å styrke deres rolle som «regional aktør for samfunnsutvikling».2 Endringer i kommunene har altså i perioden gått parallelt med endringer på fylkeskommunenivå.

I de påfølgende kapitlene i denne boken vil det stadig vises til de endringer som Kommune-Norge har gjennomgått i forbindelse med kommunereformen og regionreformen. Derfor er det essensielt å ha en oversikt over prosessen frem til 1.1.2020, hva som har skjedd, og hvilke beslutninger som er fattet.

Bakgrunnen Diskusjonen om kommunestørrelse er på ingen måte ny. Som vi skal se nærmere på i flere senere kapitler, har en rekke forskningsprosjekter rettet seg mot å kartlegge både fordeler og ulemper forbundet med kommunestørrelse i forståelsen antall innbyggere. I denne perioden fester det seg en generell oppfatning, i alle fall blant sentrale politiske og administrative beslutningstakere i Norge, at små kommuner sto overfor store utfordringer når det gjaldt kostnader og kvalitet på sentrale tjenesteområder. Empiriske

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 18

01.04.2020 14:04

Ulike perspektiver på norske kommuner og fylkeskommuner

19

studier støttet en slik oppfatning, men funnene var på ingen måte entydige (Jansen, 2016). Samtidig scoret små kommuner systematisk høyere på ulike demokratiske indikatorer enn store kommuner (se for eksempel Borge et al., 2017).

Uansett hadde det i de største politiske partiene, bortsett fra Senterpartiet, dannet seg en generell oppfatning om at norske kommuner var for små.

En Arbeiderparti-regjering satte i 1989 ned det såkalte Christensen-utvalget for å foreta en vurdering av den daværende kommunestrukturen. Utvalget la frem sin anbefaling i NOU-en Kommune- og fylkesinndelingen i et Noreg i forandring (NOU 1992:15). Utvalgets hovedkonklusjon var at kommunestrukturen var i utakt med samfunnsutviklingen, ikke minst utviklingen i infrastruktur og bosettingsmønster, og at det burde foretas en betydelig reduksjon av antall kommuner. Størst var behovet, ifølge utvalget, for reform i kommunestrukturen for byområder som var splittet opp i flere småkommuner. Slike problemer var tidligere påpekt av andre utvalg som ledet frem til enkelte kommunesammenslåinger på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet (NOU 1986:7; NOU 1989:16).

Christensen-utvalgets hovedprinsipper ble støttet av regjeringen (St.meld. nr. 32 (1994–95)). Men i kommunalkomiteens behandling av saken (Innst.

S. nr. 225 (1995–1996)) gikk flertallet (Senterpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Sosialistisk Venstreparti) mot regjeringens forslag og påpekte blant annet at «(…) meldingen på et altfor spinkelt grunnlag synes å konkludere med at kommune- og fylkessammenslåinger er nødvendig». Det samme flertallet påpekte videre at interkommunalt samarbeid «(…) i mange tilfeller vil kunne gi bedre uttelling for innbyggerne enn grenseendringer og kommunesammenslåinger».

I den påfølgende behandling i Stortingets plenum i 1995 ble det vedtatt at eventuelle kommunesammenslåinger skulle baseres på frivillighet, det vil si at sammenslåinger ikke kunne foretas uten at alle berørte kommuner var enige.

Dette vedtaket – betegnet som det såkalte frivillighetsprinsippet – innebar at et kommunestyres medlemmer med simpelt flertall kunne nedlegge et veto mot at kommunen skulle slås sammen med andre kommuner. Dette har i prinsippet vært gjeldende i hele perioden etter at det ble vedtatt i Stortinget, og så

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 19

01.04.2020 14:04

20

Perspektiver på kommune-Norge

godt som alle politiske partier la dette til grunn. Høyre var det partiet som klarest åpnet for mulige tvangssammenslåinger, og Arbeiderpartiet gjorde det samme i partiprogrammet sitt før valget i 2013 (Jacobsen, 2013). I praksis brøt både Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre med dette prinsippet i løpet av reformperioden, noe som medførte at flere kommuner ble slått sammen mot sin vilje (Klausen, Askim & Christensen, 2019).

Kommunereformen i Danmark Store reformer skjer aldri i et sosialt eller politisk vakuum. For Norges del ble den store kommunereformen i Danmark i 2007 en viktig premissleverandør i debatten, både nasjonalt og lokalt. I 2002 ble den danske Strukturkommisjonen nedsatt. Litt over et år senere avleverte den sine anbefalinger.

Fire ulike modeller ble skissert, tre av dem innebar en sammenslåing til større kommuner. Allerede noen få måneder etter at kommisjonen kom med sine anbefalinger, hadde regjeringen fått vedtatt en kommunestrukturreform (Blom-Hansen, Houlberg & Serritzlew, 2016). Det ble en omfattende reform, både ved at den inneholdt kommunesammenslåinger og en betydelig endring i kommunenes oppgaver.

I forlengelsen av vedtaket om reform sendte den danske regjeringen ut klare signaler om hva den forventet. Det viktigste signalet var et ønske om kommuner med pluss/minus 30 000 innbyggere, men ikke mindre enn 20 000. Hvis kommunene ikke gjorde dette frivillig, ville staten benytte seg av tvangssammenslåing. Kommuner med mindre enn 20 000 innbyggere kunne i visse tilfeller unngå å slå seg sammen, men da måtte de inngå en forpliktende avtale om å samarbeide med en større kommune – en «storebror» – på enkelte områder.

Blom-Hansen et al. (2016a, s. 211) beskriver resultatet som «overraskende». Av 271 kommuner var det kun 33 som valgte å stå alene. De andre slo seg sammen til 65 større kommuner, noe som resulterte i et totalt antall kommuner på 98. Blant dem som valgte å stå alene, var det bare syv kommuner som var under minstestørrelsen på 20 000 innbyggere. Kun overfor et lite antall kommuner måtte staten benytte seg av sin mulighet til å anvende makt.

Frivillighetslinjen hadde virket, selv om det helt klart også medvirket sterkt

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 20

01.04.2020 14:04

Ulike perspektiver på norske kommuner og fylkeskommuner

21

til at lokale initiativ til sammenslåing ble så omfattende at regjeringen klart hadde beskrevet et «ris bak speilet» hvis kommunene ikke slo seg sammen.

Kommunesammenslåingen hadde et preg av «frivillig tvang».

Vabo-utvalget Et sentralt element i regjeringens program for kommunereform var nedsettelsen av et ekspertutvalg som skulle utrede såkalte kriterier for god kommunestruktur.3 Utvalget fikk raskt navnet «Vabo-utvalget» etter utvalgets leder, Signy Irene Vabo. Mandatet utvalget fikk, var bredt, og kriteriene for en god kommunestruktur skulle etableres ut fra følgende forhold: 2 kommunene som demokratisk arena (et sterkt lokaldemokrati) 2 kommunene som tjenesteytere (evne til å løse lovpålagte oppgaver selv, altså uten å inngå i interkommunale samarbeid) 2 kommunene som samfunnsutviklere 2 kommunene som myndighetsutøvere Selv om det i mandatet sto at utvalget «på fritt grunnlag» skulle utvikle kriterier for god kommunestruktur, inneholdt også mandatet en ganske klar definisjon av hva problemet var: Mange norske kommuner var for små, og interkommunalt samarbeid var ikke en fullgod løsning på dette problemet.

Som enkelte kritikere påpekte kunne det virke som om utvalget hadde fått i oppgave å frembringe argumenter for større kommuner.4 Utvalget leverte i løpet av 2014 to rapporter. Følgende anbefalinger ble gitt for en «god kommunestruktur»: 1 Kommunene bør ha minst 15 000–20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning.

Hovedbegrunnelsen for dette tallet var at et slikt befolkningsgrunnlag i mange sammenhenger så ut til å være et minimum for å kunne etablere gode fagmiljøer på viktige områder som barnevern, pedagogisk-psykologiske tjenester

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 21

01.04.2020 14:04

22

Perspektiver på kommune-Norge

(PPT) og helse/psykiatri, samt å kunne få tak i og ansette personer med forvaltningskompetanse, juridisk kompetanse og utredningskompetanse.

2 Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder.

Bakgrunnen er en påpeking av at kommunegrenser ikke samsvarer med der folk bor og arbeider. En minimumsstørrelse på 15 000–20 000 innbyggere vil i enkelte tilfeller skape bedre samsvar. Samtidig gjelder dette problemet spesielt i byområder, der kommunestørrelsen ofte er betydelig høyere. Derfor foreslo utvalget også sammenslåinger i større byregioner som for eksempel Stavanger/Sandnes og i Trondheimsregionen.

3 Staten bør redusere detaljstyringen, og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer.

Utvalget påpekte at små og store kommuner har ulike fordeler og ulemper knyttet til demokratisk deltakelse, og at det derfor var vanskelig å si at store kommuner er bedre eller dårligere enn små. Men utvalget påpekte at større kommuner ville bety mindre behov for interkommunale samarbeid, noe som det videre argumenteres for er en styrke for demokratiet. Samtidig konkluderte utvalget med at innbyggernes vurdering av lokaldemokratiet var mer negativt i store enn i små kommuner, og at dette ville kreve en aktiv innsats for å øke innbyggernes påvirkningsmuligheter. For å styrke lokale politikeres stilling anbefalte også utvalget at staten skulle redusere sin detaljstyring på flere kommunale områder, og dermed overlate større mulighet for å anvende lokalt skjønn.

Utvalgets innstilling skapte betydelig debatt (se Jansen & Jensen (2016) og Klausen, Askim & Vabo (2016) for en oversikt over de mest sentrale posisjonene). Regjeringen la likevel frem sine forslag til kommunereform i kommuneproposisjonen for 2015.5 Her ble ønsket om færre og større kommuner det sentrale innholdet i det videre arbeid med kommunereformen.

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 22

01.04.2020 14:04

Ulike perspektiver på norske kommuner og fylkeskommuner

23

2014 – reformarbeidet starter I kommuneproposisjonen for 2015 ble følgende formulering fremmet (s. 9): Høsten 2014 vil alle landets kommuner inviteres til å delta i prosesser med sikte på å vurdere og avklare hvilke av nabokommunene det er aktuelt å slå seg sammen med. Fylkesmannen vil få ansvar for å igangsette og koordinere disse prosessene. (…) Reformperioden varer fram til nasjonale vedtak om sammenslåinger er fattet, innen 1. januar 2018.

Kommuner som var enige om å slå seg sammen, kunne få et stortingsvedtak på dette relativt raskt slik at de kunne være reelt sammenslått fra og med 1. januar 2018.

I stortingskomiteens behandling av kommuneproposisjonen6 kom det relativt klart frem at et prinsipp om frivillighet skulle gjelde. Men her var det også et unntak: Hvis enkeltkommuner ville stanse endringer som var hensiktsmessige ut fra regionale og nasjonale hensyn, kunne Stortinget vedta «tvangssammenslåing», altså sammenslåing mot kommunenes vilje. Hva «regionale og nasjonale hensyn» var, ble ikke nærmere definert. I Stortingets spørretime eksemplifiserte ministeren dette ved å nevne at det kunne innbefatte tilfeller der tre av fire kommuner ville slå seg sammen, mens den fjerde ikke ville.

Eller en situasjon der en liten kommune ble liggende alene mellom to større kommuner.

Ellers inneholdt proposisjonen en beskrivelse av hvordan prosessen skulle foregå frem til 2016. Fylkesmannsembetene skulle ha hovedansvaret. For å gjennomføre det praktiske arbeidet fikk hvert embete midler til å opprette en såkalt prosessveileder, en person med ansvar for å initiere og vedlikeholde prosessen frem mot sammenslåing. Det ble også understreket at staten ville kompensere såkalte engangsutgifter ved sammenslåing, etter en standardisert modell ut fra antallet kommuner som skulle slå seg sammen og antallet innbyggere som ble berørt. Og for å gjøre den økonomiske situasjonen mer forutsigbar garanterte staten å videreføre de gjeldende tilskuddsordninger til kommunene i 20 år etter sammenslåing. Dette ble fulgt opp med andre typer tilskudd i perioden frem til 2020, for eksempel tilskudd til demokratitiltak

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 23

01.04.2020 14:04

24

Perspektiver på kommune-Norge

(se kap. 4 i denne boken for mer om dette), regionsentertilskudd og infrastrukturtilskudd (for eksempel veier og bredbånd) (Prop. 96 S 2016–2017).

I tillegg ble det foretatt endringer i beregning av statlige overføringer og tilskudd slik at kommuner som valgte å stå alene som små kommuner, ville få noe mindre penger.

Like etter at Stortinget hadde vedtatt kommuneproposisjonen for 2015, ble det sendt ut et oppdragsbrev til fylkesmennene. Her ble det påpekt at alle kommunene var forpliktet til å diskutere sammenslåing, og det ble satt av en rund sum på kr 100 000,– som tilskudd til den enkelte kommune for å dekke kostnader til høring. Kommunene ble pålagt å inngå i dialog med nabokommuner om sammenslåing (såkalte nabosamtaler), og å fatte vedtak om kommunesammenslåing (eller ikke) i løpet av sommeren 2016.

Samtidig ble Fylkesmannen selv pålagt å utarbeide en selvstendig vurdering for hele regionen.

Prosessen i kommunene Det ble startet ulike former for utredningsprosesser i så godt som alle kommuner i hele landet.7 Utredningene varierte enormt i form og omfang, men alle inneholdt oversikter over hvilke kommuner som var aktuelle sammenslåingspartnere. Utredningene var delvis et resultat av, og delvis en del av, nabosamtalene. Dette var samtaler og forhandlinger mellom to eller flere kommuner for å se på mulighetene for eventuelle sammenslåinger.

I noen kommuner gikk disse samtalene fort, og allerede i 2015 leverte Stokke, Andebu og Sandefjord i Vestfold fylke en søknad om å slå seg sammen. Med hjemmel i inndelingsloven vedtok regjeringen en forskrift om sammenslåing fra 1.1.2017.8 I 2018 fulgte flere kommuner i Vestfold (nye Larvik, nye Holmestrand og nye Færder), samt nye Indre Fosen kommune i Trøndelag.

I resten av Norges kommuner gikk ikke prosessene like raskt. Noen kommuner klarte ikke å komme frem til noen mulighet for sammenslåing, i flere andre tilfeller ble det utredet en rekke ulike muligheter. Rundt Horten ble det for eksempel utredet ikke mindre enn fire alternativer (Hjelseth & Thorstensen, 2015), for Melhus ble det utredet tre alternativer pluss et null-alternativ

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 24

01.04.2020 14:04

Ulike perspektiver på norske kommuner og fylkeskommuner

25

(ikke sammenslåing) (Kaupang, 2016), mens det for Haugalandet sitt vedkommende bare ble utredet ett alternativ (Kaupang, 2015).

De aller fleste kommunene gjennomførte så en høring blant kommunenes innbyggere om det eller de alternativ som nabosamtalene hadde kommet frem til. Selv om det ikke var satt noen klare krav til hvordan høringene skulle gjennomføres, valgte de fleste kommunene å gjennomføre folkeavstemninger eller meningsmålinger blant innbyggerne. 170 meningsmålinger («innbyggerundersøkelser») ble gjennomført, de fleste for en enkelt kommune, men noen også for flere kommuner i en region eller et fylke.

I tillegg ble det fra 2015 til 2018 gjennomført ikke mindre enn 225 folkeavstemninger knyttet til såkalte territorielle forhold,9 ny rekord på så kort tid i norsk sammenheng.

Utfallene av meningsmålinger og folkeavstemninger var i mange tilfeller ganske uoversiktlige (Saglie & Segaard, 2017). Dette skyldes først og fremst at det i mange tilfeller var en rekke ulike valgalternativer. I mange tilfeller var valget klart – sammenslåing eller ikke. I andre tilfeller var det en rekke ulike alternativer når det gjaldt hvilke kommuner som skulle slå seg sammen. Og i fire tilfeller var ikke «nei til sammenslåing» noe alternativ (Grønås-Werring, 2017). En grunnleggende utfordring var at avstemninger i flere tilfeller endte opp med ulike resultater i kommuner som vurderte sammenslåing, noe som gjorde at det i enkelte kommuner endte opp med at kommunestyret vedtok sammenslåing selv om folkeavstemningen viste et negativt resultat (se Prop. 96 S (2016–2017) for en rekke eksempler) (Folkestad, Klausen, Saglie & Segaard, 2019). Samlet sett var det ved utgangen av 2016 fattet vedtak om sammenslåing i 153 kommuner. Kun 97 av disse kommunene hadde funnet en eller flere «partnere» som ønsket å slå seg sammen.

Prosessens utfall Høsten 2017 la de enkelte fylkesmannsembetene frem sine anbefalinger til regjeringen om hvordan kommunestrukturen burde se ut i deres embeter.

Anbefalingene sprikte betydelig mellom fylkesmannsembetene (Glomsrud, 2017). De fleste valgte å skille mellom «på kort sikt» og «på lang sikt».

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 25

01.04.2020 14:04

26

Perspektiver på kommune-Norge

For prosessen frem til 2020 er det først og fremst anbefalingene på kort sikt som er av interesse. I for eksempel Hedmark og Oppland ble ingen sammenslåinger anbefalt, mens det i Vest-Agder ble foreslått sammenslåing av halvparten av kommunene. Og i Vestfold ble omtrent samtlige kommuner anbefalt sammenslått. Flere av fylkesmennene gikk også imot lokale vedtak, og foreslo altså sammenslåinger på tross av hva kommunene ønsket.

På bakgrunn av de lokale prosessene og på innstillingen som ble levert fra de enkelte fylkesmannsembetene, startet regjeringen sin behandling av den siste fasen i reformprosessen. Våren 2017 leverte regjeringen en proposisjon til Stortinget om endringer i kommunestrukturen (Prop. 96 S (2016–2017)).

I proposisjonen ble det anbefalt at Stortinget «fatter vedtak om sammenslåing av følgende 108 kommuner til 42 nye kommuner» (s. 6). I ti av disse sammenslåingene manglet lokal tilslutning fra minst én av kommunene som inngikk i sammenslåingen. I praksis betydde dette at ti kommuner ville bli «tvangssammenslått» av Stortinget hvis det ble vedtatt.

Kommunal- og forvaltningskomiteen i Stortinget behandlet saken våren 2017 og viste en betydelig uenighet mellom partiene, spesielt når det gjaldt hvorvidt man skulle anbefale tvangssammenslåing eller ikke (Innst. 386 S (2016–2017)). SV, Senterpartiet og Arbeiderpartiet var generelt mot slike uønskede sammenslåinger, og i enkelte saker fikk de støtte fra Kristelig Folkeparti. Avstemningen i Stortinget 8. juni 2017 ga støtte til komiteens forslag, men flere ganger med knappest mulig flertall. Det skjedde i de sakene der noen kommuner ble slått sammen uten selv å ha et positivt vedtak i kommunen at det var ønskelig. Samlet sett ble det fattet vedtak om sammenslåing av 121 kommuner til 47 nye kommuner.

Ved stortingsvalget i 2017 ble partisammensetningen endret. Dette benyttet spesielt Arbeiderpartiet til å ta en «omkamp» om to av de tvangssammenslåingene som ble vedtatt av forrige storting. Dette ble en ny runde om de ti aktuelle tvangssammenslåingene (Innst. 386 S (2016–2017)). Det ble ingen stor omkamp, og resultatet var kun at to kommuner ble trukket ut fra det tidligere sammenslåingsvedtaket. Det endelige resultatet var dermed en reduksjon i antallet kommuner fra 428 kommuner i 2014 til 356 i 2020.

Perspektiver_paa_nye_Kommune-Norge_OK.indd 26

01.04.2020 14:04

,!7II2E5-addeba!

PERSPEKTIVER PÅ KOMMUNE-NORGE

ISBN 978-82-450-3341-0

DAG INGVAR JACOBSEN

En omfattende kommune- og regionreform har gjort det stadig viktigere å forstå hva som skjer i norske kommuner og fylkeskommuner. Denne boken gir en oppdatert og bred innføring i Norges regionale og lokale forvaltningsnivå. For å fange mangfoldet i disse forvaltningsnivåene anvendes fire perspektiver, og hvert perspektiv knyttes til en sentral verdi.

Først betraktes kommunen som en geografisk enhet, et sted der folk lever og arbeider. Dette perspektivet er tett knyttet til at det geografiske skal danne en funksjonell ramme rundt menneskers dagligliv. Det andre perspektivet betrakter kommunen som tjenesteyter og produsent av sentrale velferdstjenester. Her vil verdien effektivitet stå sterkt. Det tredje perspektivet tar for seg kommunen som politisk arena, noe som er tett knyttet til demokrativerdien.

Til slutt ses kommunen som en integrert del av nasjonalstaten, der verdiene selvstyre og lokal autonomi drøftes mot verdier som nasjonal styring og likhet.

Boken trekker på fagdisipliner som statsvitenskap, økonomi, geografi og organisasjonsteori. Det legges stor vekt på internasjonale sammenligninger.

DAG INGVAR JACOBSEN

PERSPEKTIVER PÅ KOMMUNE-NORGE – EN INNFØRING I KOMMUNALKUNNSKAP

2. UTGAVE

Dag Ingvar Jacobsen er professor i statsvitenskap og ledelse ved Universitetet i Agder. Han har forfattet flere bøker i organisasjon og ledelse, og publisert artikler i både norske og internasjonale tidsskrifter.