Issuu

Lejf Moos, DPU, Danmarks Institut for Pædagogik og Uddannelse ved Aarhus Universitet, København

Jan Merok Paulsen, førsteamanuensis ved Fakultet for Lærerutdanning og Internasjonale Studier ved Høgskolen i Oslo og Akershus

Hvis vi følger kjeden fra klasserommet og læreren og fortsetter forbi rektor, kommer vi til skolesjefen. Til tross for at det benyttes forskjellige stillingstitler, vil en skolesjef være en kommunal tjenestemann med ansvar for grunnskolen innenfor den enkelte kommune. Videre er skolesjefen overordnet leder for rektorene og koblet til et kommunalt politisk utvalg med ansvar for grunnskolesaker. I et forsøk på å forstå endring i skolen kommer vi derfor ikke utenom skolesjefen. Denne boken handler om skole og utdanning sett fra skolesjefens, kommunale skolepolitikeres og skolelederes perspektiver i Sverige, Danmark, Finland og Norge. Lokaldemokratiet er en kjernekomponent i de nasjonale systemene i Norden, og målet med denne boken har vært å se på om lokale diskurser avviker fra nasjonal politikk og transnasjonale påvirkninger. Og her finner vi skolesjefen i en nøkkelposisjon. Boken er en bearbeidet og tilpasset oversettelse av Nordic Superintendents: Agents in a Broken Chain (Springer 2016). Boken er skrevet for fagområdene utdanningsledelse og skoleledelse. Den er velegnet for studier i utdanningsledelse og offentlig styring og for de nasjonale rektorutdanningene.

NORDISKE SKOLESJEFER

Elisabet Nihlfors, professor i pedagogikk med faglig orientering mot skoleledelse og dekan for fakultet for utdanningsvitenskap ved Uppsala universitet

Hvem er skolesjefen? Hvilken rolle spiller skolesjefen?

Lejf Moos, Elisabet Nihlfors og Jan Merok Paulsen (red.)

Bokens redaktører er:

Aktører i en brutt kjede ISBN 978-82-450-2240-7

,!7II2E5-acceah!

Lejf Moos, Elisabet Nihlfors og Jan Merok Paulsen (red.)

NORDISKE SKOLESJEFER Aktører i en brutt kjede

NORDISKE SKOLESJEFER

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 1

2017-04-12 13:52:52

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 2

2017-04-12 13:52:52

Lejf Moos, Elisabet Nihlfors og Jan Merok Paulsen (red.)

NORDISKE SKOLESJEFER Aktører i en brutt kjede

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 3

2017-04-12 13:52:52

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 4

2017-04-12 13:52:52

FORORD I årene 2008–2015 har en nordisk forskergruppe studert skole- og utdanningsspørsmål fra skoleledere, rektorer og skolepolitikeres perspektiver. Utgangspunktet for denne boken var en felles nordisk studie av den kommunale skolesjefsrollen, den administrative lederen som er ansvarlig for utdanning i en kommune. Vår forskning dreier seg videre om forskjeller og likheter mellom de nordiske landene Danmark, Finland, Norge og Sverige, og resultatene er tidligere publisert i internasjonale artikler og bøker. To av bøkene er utgitt på forlaget Springer i serien Educational Governance Research: Moos, L. & Paulsen, J.M. (red.) (2014): School Boards in the Governance Process. Dordrecht: Springer. Educational Governance Research 1. DOI 10.1007/978-3-319-05494-0 Moos, L., Nihlfors, E. & Paulsen, J.M. (red.) (2016): Nordic Superintendents: Agents in a Broken Chain. Dordrecht: Springer. Educational Governance Research 2. DOI 10.1007/9783-319-25106-6 Disse to bøkene er først og fremst rettet mot et internasjonalt akademisk publikum. For å nå et bredere publikum av akademikere, fagfolk, politikere og andre som er interessert

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 5

i utdanningsspørsmål, har vi valgt å oversette og redigere den andre boken: «Nordiske skoleledere – aktører i en brutt kjede» til dansk, finsk, norsk og svensk. Springer har vist forståelse for dette ønsket og tillatt publisering på andre forlag. Bearbeidelse og oversettelse har blitt utført i et tett samarbeid mellom Lejf Moos, Elisabet Nihlfors, Jan Merok Paulsen og Mika Risku. Forfatterne av de respektive kapitlene i den engelskspråklige utgaven har bearbeidet stoffet til en forkortet versjon, slik at boken nå er redusert til halvparten av sitt opprinnelige omfang. Deretter ble oversettelser gjort til dansk, finsk, norsk og svensk. Vår ambisjon er at denne boken, i fire forskjellige språk, bør være så nær originalen som mulig. Det er vårt håp at beskrivelsene av våre lands styring og ledelse av skolen, med analyser basert på ulike temaer der likheter og forskjeller mellom de nordiske landene er diskutert, vil bidra til en grundig diskusjon av skolens oppdrag i videre forstand. Januar 2017 København Uppsala Oslo Jyväskylä Lejf Moos Elisabet Nihlfors Jan Merok Paulsen Mika Risku

2017-04-12 13:52:53

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 6

2017-04-12 13:52:53

INNHOLD Kapittel 1

Kapittel 4

Perspektiver på lokale aktører i styringskjeden . . . . . . . . . . . . 9

Norske skolesjefer er bindeledd i formelle og uformelle styringsnettverk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Vårt perspektiv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Vårt utgangspunkt: transnasjonale påvirkninger og lokale fortolkninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Studien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Teoretiske rammeverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

DEL I Landsrapporter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Kapittel 2

Transnasjonale bølger i norsk utdanningspolitikk . . . . 45 Norske kommuners demografi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Kommunes interne struktur under reorganisering . . . 47 Skolesjefen, politikerne og skolelederne . . . . . . . . . . . . . . 48 Karakteristika ved skolesjefene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Skolesjefen, politikere og skoleledere i styringsnettverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Skolesjefens motivasjonsdrivere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Hvordan knytte sammen det nasjonale og lokale nivået . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Ansvarlighet, resultatansvar og lojalitet . . . . . . . . . . . . . . 54 Trender og tendenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Danske skolesjefer er aktører i et ﬁnmasket nettverk

. . . . 27 Transnasjonale og nasjonale nettverk. . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Beskrivelse av danske kommuner og deres forhold til statlig nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Karakteristika ved skolesjefen, skolestyrene og skolelederne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Nettverk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Skolesjefenes motivasjonsfaktorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Forholdet mellom kontroll, autonomi og lojalitet i styringskjeden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Kapittel 3

Finske skolesjefer kjemper med forandringer i omgivelsene som påvirker virksomheten . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

Kapittel 5

Svenske skolesjefer: strukturer, kulturelle relasjoner og lederskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Omstrukturering av kommuner og skolemyndigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Kommunenes posisjon og relasjon til det nasjonale nivået . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Skolesjefen – en offentlig tjenestemann . . . . . . . . . . . . . . . 62 Hvem er skolesjefen, skolestyremedlemmet og skolelederen?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Nettverk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Diskusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Transnasjonale trender i det finske samfunnet og i utdanningspolitikken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Beskrivelse av de finske kommunene. . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Nettverk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Skolesjefens motivasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Hvordan kobler skolesjefen det nasjonale og kommunale nivået?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 7

2017-04-12 13:52:53

Nordiske skolesjefer

8 DEL II Tematiske kapitler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Kapittel 6

Demokrati i komplekse nettverk: folkevalgte og ansatte . . 71 Utdanning på det kommunale nivået . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Nye posisjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Kapittel 9

Felles kompetanse og forståelse i styringskjeden . . . . . . . 103 Introduksjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forskjellige aktører og deres innbyrdes forhold og forståelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Teori og metode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diskusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avsluttende kommentarer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

103 104 106 111 112

Kapittel 7

Kapittel 10

Skolesjefens ledelse i hierarki og nettverk . . . . . . . . . . . . . . . 82

Styring gjennom oversettelse og meningsdannelse . . . . . 114

Nettverk i styring av skolen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Hierarki og nettverk i dagens kommunale styring av skolen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Brudd i styringskjeden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Skolesjefens nettverk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Skolestyremedlemmer i lokale styringsnettverk . . . . . . 89 Skoleledere i nettverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Relasjonene til lærernes fagforeninger . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Styring av offentlig sektor i polysentriske stater . . . 114 Nettverksstyring: pilarer, styringsmentalitet og sosiale teknologier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

Kapittel 8

Politiske kulturer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Basis for analysene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Refleksjoner og slutninger om politiske kulturer . . 101

Kapittel 11

Trender og tendenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Forskning på skolesjefer og sammenligning av funn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilder av to forskjellige kulturer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styringslogikker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nye utdanningsparadigmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konsekvenser for skolen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sammenfatning av argumentasjonen . . . . . . . . . . . . . . . .

124 126 132 136 136 137

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 8

2017-04-12 13:52:53

Kapittel 1

PERSPEKTIVER PÅ LOKALE AKTØRER I STYRINGSKJEDEN1 Bearbeidet og oversatt til norsk av Jan Merok Paulsen

Skolesjefer utgjør kjernen i styringen av kommunale

skolesjefens funksjoner og relasjoner i fire nordiske

skoler, uavhengig av om denne formen for styrings-

land: Danmark, Finland, Norge og Sverige. I pre-

praksis betraktes som en styringskjede eller et sty-

sentasjonen av våre undersøkelser av henholdsvis

ringsnettverk. Med en skolesjef forstår vi en kom-

skolesjefer, skolestyrer og skoleledere anvender

munal tjenestemann med ansvar for grunnskolen

vi en rekke overordnede teoretiske perspektiver:

innenfor den enkelte kommune. Stillingen er også

teori om sammenligning, nyinstitusjonalisme, nett-

koblet direkte til et kommunalt politisk utvalg med

verksteori, translasjon, maktperspektiver og sosiale

ansvar for grunnskolesaker. Videre er skolesjefen

teknologier. Vi utforsker vårt studiesubjekt fra to

nærmeste overordnede til grunnskolerektorene

sider: Ett perspektiv er de danske, finske, norske

i ledelseslinjen og er likeledes medlem av en kom-

og svenske landsrapportene som er skrevet inn

munal ledergruppe på nivået over i det kommunale

i et felles rammeverk for å utfylle de nasjonale bil-

myndighetshierarkiet. Selv om stillingstitlene kan

dene av skolesjefen. Det andre er de tversgående

variere mye, ligger disse konseptuelle egenska-

tematiske nordiske og internasjonale analysene

pene til grunn for det vi omtaler som skolesjefen.

og diskusjonene.

Fordi de nordiske lands styringspraksis og styringsstrukturer for tiden gjennomgår omstruktureringer,

Nøkkelord: Nordisk, skolesjef, utforskning, styring,

påvirket av nasjonale regjeringer og transnasjonale

sammenligning

organer, har dette forskningsprosjektet undersøkt

Kapitlet er en bearbeidet versjon av: Lejf Moos, Elisabet Nihlfors, Jan Merok Paulsen: Directions for Our Investigation of the Chain of Governace and the Agents. I Moos, L., Nihlfors, E. & Paulsen, J.M. (red.) (2016): Nordic Superintendents: Agents in a Broken Chain. Dordrecht, Springer. DOI 10.1007/978-3-319-25106-6_1

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 9

VÅRT PERSPEKTIV De fleste grunnskoler i Danmark, Finland, Norge og Sverige er drevet av det offentlige. De kommunale skolesjefene er følgelig offentlige tjenestemenn, og skolestyrene som de er koblet

2017-04-12 13:52:53

Nordiske skolesjefer

til, er også politisk valgte organer i kommunene. Siden andre verdenskrig har det formelle myndighetshierarkiet i de nordiske landene vært strukturert som en vertikal styringslinje fra et nivå med valgte politikere og administratorer til de andre nivåene: fra nasjonalforsamling, regjering og utdanningsdepartement gjennom regionale nivåer til skolestyrer, skolesjefer og skoleledere. Den formelle strukturen blir så supplert med uformelle koblinger og aktiviteter. Som en følge av globaliseringen i 1970årene har de danske, finske, norske og svenske statsformene utviklet seg til å bli svært komplekse strukturer. Denne utviklingen er beskrevet som en bevegelse fra en velferdsstatsmodell til en konkurransestatsmodell (Pedersen, 2011). Vesentlig myndighet og makt er blitt spredt til mange sentre og nettverk som igjen innvirker på styringen av staten og dens institusjoner (OECD, 1995; Pedersen, 2005b). Bildet av en rett styringslinje har gradvis blitt forvandlet til et mønster av flere nettverk og varierte forhold mellom politikere, administratorer og borgere. Ett tegn på dette er for eksempel at skolesjefene i våre undersøkelser oppga 16–30 forskjellige titler for sine posisjoner. Forestillingen om den rette styringskjeden står fortsatt sterkt, men i praksis blir den ofte brutt, noe som plasserer skolesjefene overfor nye utfordringer og muligheter for påvirkning. Dette er følgelig hovedproblemstillingen i våre undersøkelser: Hvordan ser nordiske skolesjefer, skolestyrer og skoleledere på sine funksjoner og strukturer, utfordringer og muligheter når den politiske kontekst og kultur i økende grad blir formet av transnasjonale styringssignaler, nasjonale og lokale fortolkninger?

VÅRT UTGANGSPUNKT: TRANSNASJONALE PÅVIRKNINGER OG LOKALE FORTOLKNINGER Vi vet fra forskningslitteraturen at påvirkninger fra transnasjonale organer, spesielt OECD, har vært svært synlig i de siste tyve årene, så vi ønsket å avdekke på hvilke måter disse påvirkningene blir tolket og oversatt til nasjonale politiske kulturer i våre land (Antunes, 2006; Lawn & Lingard, 2002). Spesielt ett transnasjonalt dokument synes her å være mer innflytelsesrikt enn andre: «Governance in Transition – Public Management reformer i OECD-land» (OECD, 1995). Dette er inspirert av en såkalt myk ledelsesstrategi kalt «parvis læring»2: Medlemslandene rapporterer sine trender i offentlig ledelse til OECD der relativt komplekse utviklingstrekk blir kategorisert i et mindre antall hovedtemaer: (1) (2)

Delegering av myndighet. Sikring av tjeneproduksjon, kontroll og resultatansvar. (3) Utvikling konkurranse og valgfrihet. (4) Sikring av servicegrad. (5) Bedre forvaltning av menneskelige ressurser. (6) Optimalisering av informasjonsteknologien. (7) Forbedring av kvaliteten på offentlig regulering. (8) Styrkning av styringsfunksjoner. (9) Reformimplementering. (10) Hva blir det neste?

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 10

Engelsk term: «peer learning».

2017-04-12 13:52:53

Autonomi De nordiske landene har utviklet politiske og kulturelle særtrekk gjennom flere hundre år. Denne forståelsen har vært gjentatt såpass ofte at begrepet «nordisk» er blitt en viktig del av den offentlige diskurs i disse landene. Vi var ikke sikre på om dette var et riktig bilde. Det var derfor viktig for oss å undersøke faktisk politikk og praksis for å se om bildet er dekkende, eller om det finnes tydelige variasjoner i nasjonale og lokale former for offentlig styring av utdanningen. Det er flere grunner til at vi ønsket å undersøke dette: Vi vet at det er vesentlige variasjoner i desentralisering mellom de nasjonale systemer i de nordiske land, og vi antok at dette på forskjellige måter kunne påvirke det pedagogiske arbeidet (Moos, 2013a). OECD har illustrert dette kulturelle mangfoldet i publikasjonen «Education at a Glance 2008» (OECD, 2008) og i den offisielle

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 11

Power Point-presentasjonen «Bedre skoleledelse» (OECD), begge uttrykker OECDs bilde av desentraliseringen av politiske beslutninger til lokale nivåer. Modellen i figur 1.1 er konstruert med basis i ulike kategorier av pedagogiske beslutninger: • Beslutninger om organisering av undervisningen, studentinntak, tidsbruk, pensumvalg, gruppering av elever, støttefunksjoner og undervisningsmetoder. • Personalbeslutninger: ansettelser, oppsigelser, karrierer, lønnsstiger. • Planleggingsbeslutninger og driftsstruktur: åpningstider, studieprogrammer, fag og eksamen. • Beslutninger om ressursdisponering av personell og driftsressurser. • Hvert av temaene vektes likt med henblikk på tidsbruk og ressurser (OECD, 2008).

OECD presenterer ikke disse temaene som forskrifter eller pålegg, men som anbefalinger til medlemslandene hvor nasjonale departementer kan iverksette dem, omdanne dem eller rett og slett la dem ligge (Moos, 2009a). Språket innenfor disse temaene er imidlertid svært tydelig og avdekker OECDs neoliberale politiske preferanse (Moos & Paulsen, 2014). Når anbefalingene fra OECD møter det enkelte lands kulturer, systemer, tradisjoner og politikk, blir de omdannet til nye uttrykk. New Public Managementtilnærmingen var allerede født, men med denne rapporten ble den døpt, velsignet og registrert som et «ektefødt barn» av OECD. Siden da er den blitt forvandlet til mange forskjellige former og fasonger (Hood, 1991).

Perspektiver på lokale aktører i styringskjeden

Selv om OECD og EU-kommisjonen ikke har fullmakt til å styre gjennom lov eller forskrift på politikkområdet utdanning, anvender begge institusjoner såkalte myke styringsvirkemidler OECD i form av «peer pressure» og EU gjennom den «åpne koordineringsmetoden» (Wilkoszewski & Sundby, 2014). Ett av verktøyene er sammenligninger av såkalte «beste praksis» ved målestokkanalyser3: Når OECD presenterer sitt oppsett for sammenligning mellom medlemslandene, oppfordres hvert land til å reflektere over sin posisjon: Er graden av desentralisering i vårt system tilstrekkelig, under eller over gjennomsnittet? Landene blir 3

Engelsk term: «benchmarking».

2017-04-12 13:52:53

Nordiske skolesjefer

1998

2007

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Figur 1.1 OECD Decision Making. Autonomi: Beslutninger i prosent som skjer på lokalt nivå, 1998 (mørkegrå) respektive 2007 (lys grå), (OECD: «Education at a Glance», 2008). Hver kategori er vektet med 25 % i modellen.

dermed oppfordret til å se på «autonomi» i sine institusjoner. Som en konsekvens av dette blir formålene og målene med utdanningen ikke lenger diskutert, heller ikke problematisert, de reduseres snarere til en teknisk måleoppgave for staten. Grafene i figur 1.1 bygger på tall som er 7–18 år gamle, og mye kan ha endret seg siden da. Men uansett viser de store forskjeller i desentraliserte beslutningsprosesser: Fra 100 % for Finlands til 22 % for Hellas’ vedkommende. Videre ser vi at de mest desentraliserte systemene er de nordeuropeiske land (Finland, Skottland, Ungarn, Sverige, England, Nederland, Danmark og Norge), mens landene i Sør-Europa er mest sentraliserte (Hellas, Portugal, Italia,

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 12

Spania) med noen av de sentraleuropeiske land i midten. Forskjellene er viktig for vår studie av skolesjefen, siden graden av desentralisering har vesentlige konsekvenser på alle nivåer: Hvis de fleste beslutningene taes over eller under kommunenivået, vil vilkårene for skolesjefenes arbeid være så forskjellige at sammenligninger blir urealistisk. Vi vet videre lite om hvordan lokal autonomi er realisert i praksis gjennom handlingene til skolestyrer og skolesjefer. Videre er det klart at innholdet i lokal politikk i skolestyret og skoleadministrasjonen også er sterkt påvirket av den lokale kulturelle og samfunnsmessige kontekst. Vi har derfor vært sterkt motivert til å utforske i dybden dette samspillet mellom samfunnsmessig kontekst og lokal politikk.

2017-04-12 13:52:53

Transnasjonal innﬂytelse og restrukturering Kjernen i New Public Management-filosofien (NPM) er å tilpasse nasjonal styring av offentlig sektor til internasjonale styringsideer og modeller. I løpet av de siste 40 årene har flere land fått sin entré i den globale konkurransebaserte økonomien, og dermed også i det globale markedet hvor beslutninger er basert på en ren markedslogikk: profitt, konkurranse og forbrukernes frie valg. (Pedersen, 2011). Den tradisjonelle nordiske velferdsstatens diskurs som består av et deltagende demokrati og en omfattende offentlig skole med sterke røtter i lokalsamfunnet, er i konflikt med disse ideene. Vi antar likeledes at denne nordiske politiske kulturen er i strid med transnasjonale bølger av resultatansvar, standardisering og forsterket indirekte styring fra statens side (Blossing, Imsen & Moos, 2013). Det er åpenbart at transnasjonale påvirkninger og nasjonal politikk gjennomgår en omdannelsesprosess når de møter lokale implementeringsnivåer i kommuner og lokale skolekretser. Skolestyrenes medlemmer er stort sett valgt av kommunene, og de representerer ofte politiske partier. Utdanning og dets styresett er en bærebjelke i offentlig sektor og blir følgelig også påvirket av generelle endringer og omstruktureringer. Dette ser vi eksempelvis ved kommunesammenslåinger i de nordiske landene. Dersom kommuner og lokale myndigheter oppfattes som

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 13

for små, foreslås de gjerne slått sammen med andre, da man antar at små kommuner er mindre effektive enn store. Dette argumentet er selvfølgelig økonomisk og ikke politisk fundert. Dette er tilfelle i noen nordiske land, mens i andre overstyrer fremdeles lokal kultur økonomiske argumenter. Kommunenivået i de nordiske landene, som representer skoledistriktsnivået i internasjonal terminologi, blir også i noen tilfeller «forbikjørt» ved at staten henvender seg direkte til skolene (Moos, 2013b). I kommuneadministrasjonen ser vi også forskjellige omorganiseringer fra små til større og mer omfattende politiske utvalg som igjen fører til en lengre avstand mellom politikerne og skolene. Noen av disse omstruktureringene innebærer nye oppgaver for skolestyret. Dermed får også styrets medlemmer nye oppgaver og nye ansvarsområder. I noen tilfeller blir nye modeller som er importert fra næringslivet, implementert i offentlig sektor, som for eksempel i Danmark (Pedersen, 2005a). Kommunestyrene blir da ofte kalt «konsernforvaltning» med ansvar for en rekke skoler kalt «foretak», og den interne enheten blir her kun omtalt som «arbeidsplassen».

Lokaldemokrati er en kjernekomponent i de nasjonale systemer i Norden, og vi ønsket å undersøke om lokale diskurser og beslutninger i folkevalgte skolestyrer avviker fra nasjonal politikk og transnasjonale påvirkninger.

Perspektiver på lokale aktører i styringskjeden

Sammenligning Vi antar gjerne at sammenligninger er velegnede verktøy for forskning på politikk, utdanning og beslutningstagere (Steiner-Khamsi, 2010). Forskere bruker sammenligninger for å få et klarere bilde av praksis og politikk, og politikere referere til dem når de setter politiske agendaer basert på internasjonal dokumentasjon, «beste praksis» eller internasjonale standarder. Det er derfor svært viktig å få en bedre

2017-04-12 13:52:53

Nordiske skolesjefer

forståelse av den institusjonelle konteksten som sammenligningene springer ut av. Denne konteksten er formet av politikk, diskurser og litteratur, men også av nasjonale og lokale verdier, tradisjoner, strukturer og praksis. Oftere enn tidligere ser vi at politikere argumenterer med behovet for å overholde globale eller internasjonale standarder eller «beste praksis», slik som eksempelvis PISA-testene. Men som Gita Steiner-Khamsi påpeker (2010, s. 332), er overføring av politiske beslutninger ikke en passiv prosess. Overføringen er mediert, omdannet og gitt ny form av lokale beslutningstagere. Den «omreisende reformen» gjennomgår således mange modifikasjoner, avhengig av den politiske situasjonen på mottagersiden. De omreisende honnørordene som ansvarlighet, likhet og standarder er globale «flytende betegnelser» som først får innhold og betydning i sammenhengene de transformeres inn i. Dette betyr at med mindre vi refererer til lokale sammenhenger, strukturer, kulturer og verdier, vil eventuelle sammenligninger gjort i et internasjonalt forskningsprosjekt være kompliserte, innviklede, meningsløse og absurde, eller sagt med Steiner-Khamsis ord: «Uten kontekstuell sammenligning vil det være umulig å forstå de politiske og økonomiske årsakene til at reformer på reise blir lånt.» (Steiner-Khamsi, 2010) For å følge opp Steiner-Khamsis argument: Oversettelse eller overføring er ikke en passiv prosess, fordi lokale beslutningstagere og fagpersoner endrer innholdet, slik det er påpekt av Kjell Arne Røvik (2011). Han bruker metaforen «translasjon» (oversettelse) når han analyserer hvordan politiske ideers generiske strukturer

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 14

blir endret eller mutert i samspill med lokal kultur og lokale verdier (Moos, 2013a).

STUDIEN På grunnlag av egne spørreundersøkelser («separate surveys») rettet mot skolesjefer, medlemmer og ledere av skolestyrer og skoleledere, som vi samlet inn fra 2009 til 2013 i alle fire land, har vi produsert landsrapporter. De er strukturert i et felles rammeverk som vi redegjør for mot slutten av dette kapitlet. Den andre delen av boken er tematiske analyser. Disse kapitlene vil likeledes bygge på data fra disse undersøkelsene sammen med nyere forskning og teoretiske bidrag. For å fange opp utviklingen har vi anvendt flere teoretiske rammeverk: nyinstitusjonell teori, sosial nettverksteori, styrings- og ledelsesteorier, maktbegrepet samt teori som belyser forholdet mellom politikere og administratorer.

TEORETISKE RAMMEVERK 1) Nyinstitusjonell teori Nyinstitusjonell teori har som utgangspunkt at alle modne organisasjoner og institusjoner med flere nivåer består av tre pilarer: den regulative, den normative og den kognitivkulturelle (Scott, 2014). Den regulative eller strukturelle pilaren består av lover og forskrifter. Den normative pilaren er de profesjonelle verdier, normer, forestillinger, kollektive regler og «verdensbilder» som forfektes av profesjonsutøverne. Disse er nært knyttet til profesjonelle roller og forventninger og deres legitimering. Den kognitiv-kulturelle pilaren består av «de delte oppfatninger som utgjør innholdet i den sosiale virkeligheten og de rammene der meningen er dannet» (Scott, 2008, s. 57). Denne

2017-04-12 13:52:53

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 15

og de strukturer og prosesser som faktisk styrer organisasjonens interne drift (Imsen, Blossing & Moos, forthcoming). Vi skal også gjøre bruk av Weicks teori om meningsdannelse i boken (Weick, 1995; Weick, 2001). Videre synliggjør nyinstitusjonell teori at globale og internasjonale standarder og oppskrifter på «beste praksis» blir spredd gjennom «transportører»4 (Jepperson, 1991; Røvik et al., 2014; Sahlin-Andersson & Engwall, 2002). For eksempel fungerer tilsynsorganer og transnasjonale organer (for eksempel OECD) ofte som slike transportører. Vi har eksempelvis observert en betydelig vekst og utvikling av såkalte pedagogiske standarder (Hattie, 2009) som i dag utgjør en sterk normativ innflytelse i utdanningssektoren. For å øke forståelsen av slike implementeringsprosesser på de lokale nivåene var det vesentlig for oss å identifisere bærere av standarder og maktmekanismer involvert i denne spredningsprosessen.

pilaren dreier seg om ideologier, meninger, både i begreper og sosiale handlinger, og kan gjenspeile «den måten vi gjør ting på her hos oss». Hvis de tre pilarene er i samsvar med hverandre, kan de ifølge Scott representere en formidabel kraft, enten for endring eller ved motstand mot endring. Observasjoner av løse koblinger eller også dekobling er en viktig analytisk kategori innenfor denne retningen. De gjør oss i stand til å analysere mer inngående internasjonale og nasjonale pedagogiske reformer, og også til å forklare hvorfor «reformer ikke fungerer». Når en reforms normer og oppfatninger ikke samsvarer med etablerte verdier og holdninger i en organisasjon, vil den utvikle doble sett av strukturer og prosesser. Disse to settene opererer frikoblet fra hverandre og forstyrrer hverandre følgelig ikke, men holdes adskilt, løst koblet eller frakoblet (Brunsson, 1989; Meyer & Rowan, 1977; Weick, 1976). Weicks teori om løse og tette koblinger supplerer denne forståelsen. Termen «løs kobling» understreker mangel på samsvar mellom formelle strukturer, det vil si mål, vedtak, planer og myndighetslinjer på den ene siden, og arbeidsprosesser og resultater av arbeidet på den andre: «The concept of loose coupling indicates why people cannot predict much of what happens in organizations» (Weick, 2001, s. 384). Formelle strukturer og prosesser kan således utformes som «seremonier» for å etterleve eksterne krav og forventninger. I mellomtiden kan den faktiske adferden og kjernevirksomheten i organisasjonen styres av et annet sett av strukturer og prosesser. Dermed kan vi observere uoverensstemmelser mellom de organisatoriske strukturer som er synlige fra utsiden,

Perspektiver på lokale aktører i styringskjeden

2) Sosial nettverksteori En skoles styringssystem påvirkes også av samspillet mellom aktører som har sitt arbeid på forskjellige geografiske steder, men som likevel er gjensidig avhengige av hverandre. Innholdet i relasjonene mellom disse aktørene blir dermed også en viktig del av styringsprosessen. Sosial nettverksteori analyserer forholdet mellom medlemmer som nettverksbånd (Brass, Calaskiewicz, Greve & Tsai, 2004). Siden et sosialt nettverk er definert som et sett av noder, er det relasjonene mellom nodene som representerer interaksjonen, eller mangelen på interaksjon, 4

Engelsk term: «Carrier».

2017-04-12 13:52:53

Nordiske skolesjefer

mellom nodene (Brass, Galaskiewicz, Greve, og Tsai, 2004). Med noder mener vi aktørene i nettverket. Dette kan være enkeltpersoner, arbeidsenheter eller organisasjoner. Sosial nettverksteori fremhever også faktiske relasjoner mellom aktørene, ikke bare de som er innebygd i en hierarkisk struktur, og dermed tilbyr teorien en tilleggsdimensjon til forståelsen av styring (Rhodes, 1997). Innholdet i relasjonene er oftest vurdert gjennom dikotomien svake og sterke bånd (Granovetter, 1973). Styrken i et sosial bånd er definert som funksjon av tid, emosjonell intensitet, intimitet (gjensidige tillit) og de gjensidige tjenester som karakteriserer båndet (Granovetter, 1973). Sterke bånd er dermed preget av hyppig interaksjon og nærhet, mens det motsatte mønstret er typisk for svake bånd. Videre er tettheten av båndene en viktig egenskap som sier noe om antall oppgaver, problemstillinger og prosjekter hvor aktørene samarbeider. Mediering er også en viktig egenskap i et nettverk. Gould og Fernandez (1989) definerer mediering som en relasjon mellom tre typer aktører der to av dem er parter i et hierarki eller et nettverk, og den tredje fungerer som en megler. For eksempel er det mulig for en kommunal skolesjef å mediere konflikter mellom kommunens øverste administrative ledelse og rektorer ved de enkelte skolene. På samme måte kan en skolesjef megle i konflikter mellom skolestyret og fagfolk på skolenivået.

3) Styring, ledelse og makt – nasjonalt og transnasjonalt Moderne styringsteori (Dean, 1999; Foucault, 1976/1994) har vist at det ikke er mulig å styre en nasjon, dets institusjoner og enkeltpersoner

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 16

kun gjennom lovgivning og økonomiske og administrative reguleringer. Regjeringer og andre myndigheter må derfor se på seg selv som ‘ledere for ledere’ og utøve indirekte former for makt i styringsnettverk som kan produsere «adferd som styrer adferd» (Foucault, 1976/1994, 1991). Ved at de som styrer bruker kognitive skjemaer, kan de påvirke verdiene og normene til dem som styres. Et eksempel på denne formen for indirekte maktutøvelse er utvikling og bruk av «standarder» for undervisning og ledelse i skolefeltet. Sett fra et statlig synspunkt blir da styringshandlingene mindre viktige, det er verdiene og normene bak dem som er vesentlig. Lover og samfunnsmessige strukturer er institusjonaliserte former for innflytelse, vi kan også kalle dem sosiale teknologier. Rutiner, metoder, arbeidsformer og verktøy kan brukes som slike sosiale teknologier (Foucault, 1991) hvor formålet er å påvirke folks adferd og tankeprosesser. Noen av disse teknologiene utvikler seg fra daglige rutiner, mens andre er pålagt eller gjort obligatorisk fra en instans utenfor selve praksisen. Disse metodene kan endre seg over tid, men de vil alltid bli karakterisert som «den naturlige måten» å jobbe på. De blir sjelden diskutert slik at det som er investert i dem, forblir skjult. Andre sosiale teknologier som blir brakt til praksisfeltet, beskrives ofte som «naturlige» eller «nøytrale» verktøy for utøverne. Her foreligger igjen skjult og ubemerket makt som derfor ikke blir diskutert og brakt til bevissthet. (Moos, 2008). Sosiale teknologier er følgelig under enhver omstendighet kraftige, men lydløse og stumme former for maktutøvelse (Moos, 2009).

2017-04-12 13:52:53

4) Teori om relasjoner mellom politikere–administratorer Et grunnleggende spørsmål i et demokrati er hvem som skal ha myndighet til å forme utdanningen av borgerne (Gutmann, 1987). Forholdet mellom lokale politikere og skolesjefer skjer innenfor et større fellesskap. Politikere velges både på nasjonalt og lokalt nivå, og avgjørelser om utdanning taes på begge nivåer. Selv om kommunene kan organisere seg slik de mener er best, kan rettighetene i opplæringsloven resultere i konflikter i implementeringsfasen.

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 17

Dette er spesielt tilfelle dersom kommunen ikke har nødvendige ressurser til rådighet. Det kan da bli en kamp fra foreldre eller elever for å få realisert sine rettigheter. Denne interessekonflikten tilsier at det bør være en balanse mellom staten og kommunene når det gjelder ansvar og økonomiske ressurser. Demokratiet er også avhengig av upartiske tjenestemenn som kan fungere som voktere av demokratiske prinsipper og beskyttere av borgerne (Lundquist, 1998).

Teoriene som er nevnt ovenfor, er integrert og kombinert i flere kapitler. For eksempel er det et synlig skjæringspunkt mellom begrepene sosiale teknologier og «organisasjonsoppskrift», som begge fungerer som bærere av kognitiv-kulturelle skript i Scott’ terminologi. Vanligvis er et skript en skjematisk kunnskapsstruktur, dvs. en kognitiv-kulturell struktur hvis formål er å styre hvordan folk forstår hendelser. De indikerer dermed hvilken adferd eller hvilke prioriteringer som maktutøverne anser som hensiktsmessige i gitte situasjoner (Gioia & Poole, 1984). Skript fungerer også som prototyper som påvirker hvordan aktører medvirker i og påvirker komplekse beslutningsprosesser. Tilsvarende som med sosiale teknologier er formålet med organisasjonsskript å lede aktørenes adferd i en bestemt retning gjennom en kunnskapsstruktur som fungerer som en prototype. Mange av de moderne styringsverktøyene som brukes overfor skolen i dag, f.eks. statlige tilsyn og nasjonale tester, kan oppfattes som kraftige skript som påvirker aktørene i kjeden av skoleledelse.

Perspektiver på lokale aktører i styringskjeden

5) En nordisk modell av styringsrelasjoner og aktører Utdanning og skoler i de nordiske landene er tradisjonelt sett på som et statlig ansvar og som en del av nasjonens kulturelle styringssystem. I hovedsak har staten delegert noe ansvar til regionale eller kommunale myndigheter og ytterligere ansvar til den enkelte skole. Figur 1.2 viser forenklet hvilke nivåer og aktører som finnes i de fleste nordiske utdanningssystemer. I landsrapportene skal vi analysere relasjoner og koblinger mellom nivåene og aktørene ved blant annet å bruke begrepet styring i videre forstand (hard og myk styring og sosiale teknologier) parallelt til Scotts pilarer (regulative, normative og kognitiv-kulturelle). Som vist i figuren nedenfor, er det noen mindre forskjeller når det gjelder den pedagogiske styringskjeden. Som hovedregel er ikke skoler i Norge, Finland og Sverige pålagt å ha et lokalt skolestyre (nivå 6) i kommunale grunnskoler. Ett unntak er driftsstyrene i de største kommunene, eksempelvis i Oslo. I tillegg finner vi i Finland noen få eksempler på at staten omgår kommunene gjennom direkte initiativer overfor

2017-04-12 13:52:53

Nordiske skolesjefer

1. Transnasjonalt nivå: OECD og EU

2. Nasjonalt nivå: Storting, regjering, departement, direktorat (UDIR)

3. Regionalt nivå: Fylkesmannens administrasjon og tilsynsmyndighet

By-pass 4. Kommunalt skoleeiernivå: Kommunestyre, administrasjonssjef

5. Kommunalt styringsnivå: Skolestyre, skolesjef, skoleadministrasjon 6. Skolens ledelse: Rektor, skoleleder, samarbeidsorgan Figur 1.2 En modell av den nordiske styringskjeden (illustrert med norske benevnelser av organer og aktører)

skolene. Snarere kan kommunene nyte godt av en betydelig grad av autonomi, hvor realativt få beslutningsprosesser er delegert direkte til skolene. Det regionale nivået er til stede i noen land, men ikke i andre. Skolesjefer, som har en direkte styringsrelasjon til skolene, er således underordnet disse brede styrene med styremedlemmer som har ansvar for flere saksområder. Landsrapportene vil også analysere skiftet fra en tradisjonell modell til en moderne

modell som også inkluderer en voksende privat sektor og flere delvis autonome organer i styringskjeden.

Fakta om undersøkelsene: metode og kvalitet Denne boken er basert på flere undersøkelser utført mellom 2008 og 2013 i deltagerlandene. Utformingen av og innholdet i spørreskjemaene ble utarbeidet av det nordiske forskerteamet bestående av medlemmer som

Tabell 1.1 Årstall for hver av spørreskjemaundersøkelsene. Spørreskjema til:

Skolesjefer Ledere og medlemmer av skolestyrer Skoleledere

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 18

Danmark

Finland

Norge

Sverige

2009 2012 2012

2008 2012 2012

2009 2011 2013

2009 2012 2012

2017-04-12 13:52:53

1 Skolesjefundersøkelsen Spørreskjemaene ble sendt ut til alle skolesjefer i hvert land, og svarprosenten varierer mellom 50 og 80 prosent. I Danmark ble undersøkelsen først sendt ut til administrasjonen i hver enkelt kommune, med instruksjon om å gi det videre til skolesjefen. I Norge ble det på et eksplorativt grunnlag gjennomført en forundersøkelse for å samle inn data over stillingsbetegnelser, funksjonsområder og roller til aktørene vi her har kalt skolesjefer. I Finland og Sverige ble navn samlet inn gjennom

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 19

sammenslutningen av skolesjefer i kombinasjon med kommunenes nettsider. Generelt må pålitelighet og representativitet av respondentene til skolesjefsundersøkelsen vurderes som bra. I Finland, som hadde den laveste svarprosenten, kan nesten halvparten av frafallet forklares ved det faktum at ikke alle kommuner har en skolesjef. Det er ikke noe klart mønster for frafallet i svarprosenten i noen av de andre landene. Basert på kjønn, alder, bakgrunn, erfaring, utdannelse og karakteristikker av kommunen er det en god representativitet i hvert lands datasamling.

representerer ulike akademiske disipliner. Spørsmålene i undersøkelsen ble tilpasset nasjonale forhold, og spørsmålene har delvis vært basert på tidligere forskning utført både i Norden og i USA (for eksempel Glass et al., 2000). Det teoretiske rammeverket som formet undersøkelsens design, er således en kombinasjon av etablert teori om flernivåstyring, organisasjonsteori og implementeringsteori. Data ble samlet inn i hvert land av det enkelte forskningsteamet og deretter rapportert og publisert både nasjonalt og internasjonalt. Analysen av hvert lands datasamling ble først utført av det nasjonale forskningsteamet og deretter kryssanalysert i den nordiske forskningsgruppen for å finne landsspesifikke og nordiske sammenhenger. Dataene ble supplert med andre offisielle registerkilder. Nøyaktigheten i forskningsprosessen kan således betraktes som tilfredsstillende. Dataene ble også gjort tilgjengelig for de andre teamene og dessuten til forskere utenfor gruppen gjennom internasjonal publisering i vitenskapelige journaler. Nedenfor er noen kommentarer på hver undersøkelse.

Perspektiver på lokale aktører i styringskjeden

Hvordan undersøkelsene var konstruert Spørreundersøkelsene besto av to deler, én med spørsmål knyttet til svarkategorier, og én med åpne spørsmål, der respondentene måtte skrive sine egne svar. I delen med svarkategorier hadde Danmark og Sverige en sekspunkts skala hvor 1 = ikke enig i det hele tatt og 6 = helt enig. Finland og Norge valgte en fempunkts skala der 1 = ikke enig i det hele tatt og 5 = helt enig. Den andre typen spørsmål, med åpne svar, ble analysert både ved å sammenfatte og kategorisere, avhengig av spørsmålenes egenart. 2 Skolestyrer – ledere og medlemmer Sverige gjennomførte en undersøkelse av ledere og nestledere av skolestyrer i 2009, samme år som studiet av skolesjefer. Ettersom dette ga mange interessante perspektiver, besluttet de nordiske forskerteamene, i samarbeid med et amerikansk team ledet av professor Tom Alsbury, å utforme en undersøkelse av både ledere og medlemmer av skolestyrene. På grunn av tidspress var det ikke mulig å gjennomføre dette for

2017-04-12 13:52:53

Nordiske skolesjefer

alle de nordiske landene. Det nordiske teamet besluttet derfor å sende ut spørreskjemaer til medlemmer og ledere av skolestyrene innenfor tidsrammen for prosjektet. I vår bok er det resultatene av denne undersøkelsen som er brukt. I Danmark ble undersøkelsen sendt ut til administrasjonen i alle kommunene med instruksjoner om å videresende skjemaet til alle medlemmer av skolestyrene. Svarprosenten i Danmark var rundt 50 prosent, og respondentene er en god blanding av de ulike funksjoner i styret. I Finland ble omtrent samme metode brukt som i Danmark. Undersøkelsen ble sendt til skolesjefene som igjen ble bedt om å distribuere det til medlemmene av styret. Svarprosenten i den finske undersøkelsen var ca. 25 prosent, men utvalget viser en god geografisk spredning av kommunene som responderte. I Sverige ble informasjon om politikerne fra de ulike styrene samlet inn gjennom kommunenes nettsider. Svarprosenten på leder/nestlederundersøkelsen var omtrent 75 prosent, og for undersøkelsen av både ledere og medlemmer rundt 50 prosent. I Norge ble også alle kommunene kontaktet for å samle inn e-postadresser. Ikke alle kommuner svarte, og noen hadde heller ikke noe politisk styre for grunnskolespørsmål. Rundt 80 prosent av kommunene er derfor relevante for undersøkelsen, og svarprosenten var her i overkant av 40 prosent. Generelt anses pålitelighet og representativitet å være akseptabel. Det er ikke noe klart mønster i avgang og frafall fra undersøkelsen i noen av landene. Basert på respondentenes kjønn, alder, bakgrunn, erfaring, utdannelse, karakteristikk av kommunen, politisk parti og yrke er det rimelig tilfredsstillende representativitet i undersøkelsene fra hvert av landene.

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 20

Hvordan undersøkelsene var konstruert Undersøkelsene besto av to deler, én hvor spørsmålene hadde faste alternativer for svaret, og én med spørsmål uten fastlagte alternativer hvor respondentene selv skulle skrive sine svar. I delen med faste svar brukte Danmark, Finland og Sverige en sekspunktsskala der 1 = er ikke enig i det hele tatt og 6 = helt enig. Norge valgte å bruke en fempunktsskala der 1 = er ikke enig og 5 = helt enig. Den andre typen spørsmål, med åpent svar, ble analysert forskjellig fra land til land både ved å oppsummere og kategorisere avhengig av spørsmålenes karakter. 3 Skoleledere Skoleledere er både rektorer og førskoleledere. I Sverige mottok alle disse gruppene av skoleledere spørreskjemaet. En hovedutfordring her var å nå ut til alle skolelederne i frittstående skoler. Navnene ble samlet inn fra kommunene og de uavhengige skolenes nettsider, totalt 8063 personer. I overkant av 50 prosent svarte, og svarene fordelt seg omtrent likt mellom kommunale og uavhengige skoler. Informasjon om denne studien ble fordelt mellom oppdragsgivere og førskoleledere, men noen respondenter fra barnehagene mente at en del spørsmål ikke var relevante for dem. En spesiell undersøkelse ble derfor konstruert slik at førskolelederne kunne ha en bedre fullføringsgrad. I Finland ble spørreskjemaet også sendt til alle rektorer i offentlige og uavhengige skoler, og svarprosenten var 28 prosent. Alle de ulike skoleformene er representert, så vel som skoler av forskjellig størrelse. Danmark besluttet å sende skjemaer til folkeskolene (for barn i alderen 6 til 16), og svarprosenten var 42 prosent. I Norge var

2017-04-12 13:52:53

Hvordan undersøkelsene var konstruert Undersøkelsene besto av to deler, én hvor spørsmålene hadde faste alternativer for svaret, og én med spørsmål uten fastlagte alternativer hvor respondentene selv skulle skrive sine svar. I delen med faste svar brukte Danmark, Finland og Sverige en sekspunktsskala der 1 = er ikke enig i det hele tatt og 6 = helt enig. Norge valgte å bruke en fempunktsskala der 1 = er ikke enig og 5 = helt enig. Den andre typen spørsmål, med åpent svar, ble analysert forskjellig fra land til land både ved å oppsummere og kategorisere avhengig av spørsmålenes karakter. For å oppsummere: Dataene som brukes i denne boken, er fra flere spørreskjemaer, i enkelte land også supplert med intervjuer og flere typer offisielle registerdata og rapporter. Datagrunnlaget kan derfor betraktes som en rikholdig nordisk database i en tid da utdanningspolitikken gjennomgikk mange omdannelser både internasjonalt og nasjonalt. Alle spørreskjemaene har samme design med en blanding av åpne spørsmål og spørsmål med faste svaralternativer. Der vi bruker uttrykk som «de fleste respondentene» eller «få respondenter,» har vi valgt å oppsummere de to høyeste eller de to laveste svarkategoriene. Der vi bruker svar med mange «vet ikke» eller en høy grad av manglende svar på et bestemt spørsmål, kommenterer vi dette spesielt.

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 21

Rammeverket til landsrapportene Vi ser på skolesjefene og deres relasjoner til andre aktører fra tre perspektiver: fra deres eget, fra styremedlemmers og fra skolelederes perspektiv. Vår interesse gjaldt hvordan skolesjefene utvikler sin rolle, posisjon og funksjon i et politisk-administrativt system. De følgende kapitler er skrevet med basis i det enkelte land, for å være i stand til å skille de samme egenskapene i forskjellige systemer, og de er strukturert rundt noen hovedtemaer:

svarprosenten på samme nivå, men siden kommunene kun er ansvarlig for grunnskolen, ble den norske undersøkelsen bare sendt til grunnskolerektorene. Også i Norge ble adresser samlet inn gjennom direkte kontakt med alle kommunene.

Perspektiver på lokale aktører i styringskjeden

A) Introduksjon av den gitte nasjonale kontekst: omstrukturering av kommuner og utdanningsorganer med vekt på følgende temaer: • Transnasjonale og nasjonale utviklingstrekk og trender: måletall og indikatorer, fra parlamentarisk til markedsbasert styring, avpolitisering og endring av utdanningens formål. • Kommunene, deres sammensetning, posisjon og relasjon til staten i forbindelse med reformer og omstruktureringer. • Interne politiske og administrative strukturer i kommunene. B) Presentasjon av data og tolkninger fokusert på følgende temaer: Skolesjefens posisjon, funksjon og nettverk: • Hvem er skolesjefene, skolelederne og lederne og medlemmene av skolestyrene? • Nettverk: kommunale nettverk, skolestyrer som nettverk, skoleledernes nettverk, kollegiale bånd. • Hva motiverer skolesjefene? • Hvordan skaffer skolesjefene seg informasjon? • Ansvar og ansvarliggjøring.

2017-04-12 13:52:53

Nordiske skolesjefer

Introduksjon til de tematiske kapitlene Kjernen i kapitlet «Demokrati i komplekse nettverk: Politiske ledere og administrative fagpersoner» er at skolesjefer, skoleledere og ledere og medlemmer av skolestyrene deler et sosialt, kulturelt og samfunnsmessig ansvar for å utdanne og oppdra neste generasjon. Ansvaret for utdanning er et svært mangfoldig felt. På den ene siden er politikerne og forvaltningen ansvarlig for elevenes læringsutbytte som blir beskrevet først og fremst som en målstyringstilnærming (MBO), der resultatene måles i form av tester. På den andre siden argumenterer vi for at utdanning ikke kan begrenses til dette smale aspektet av kompetansebegrepet, men også må sees på som en helhetlig og altomfattende demokratisk dannelse. Våre funn viser at politikere og administratorer befinner seg i et dilemma mellom demokrati og effektivitet. Kommunal styring av skoler innebærer også en pedagogisk styring av skolene som går utover den rene forvaltningsmessige styringen. Denne analysen leder oss til en diskusjon av skolesjefens posisjon, oppgaver og kompetanser. Kapitlet anvender et sett av logiske kategorier som filtre for analysene: markedslogikk, ledelsesmessig logikk, forvaltningslogikk, profesjonell logikk og etisk logikk. Kapitlet «Skolesjefens ledelse i hierarki og nettverk» diskuterer skolesjefens endrede roller gjennom to linser, som henholdsvis et hierarkisk tett koblet styringssystem og et løst koblet sosial nettverk. Noen skolesjefer er koblet til deres skoleledere gjennom sterke og tette nettverksbånd som er innebygd i personlige relasjoner og situert i kommunale skoleledergrupper. Andre skolesjefer har svakere nettverksbånd,

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 22

og de ser på seg selv mer som veiledere og rådgivere enn formelle sjefer i forholdet til sine skoleledere. Skolesjefene utnytter sine uformelle nettverksbånd proaktivt både for å fylle hullene i styringslinjen og for å skape best mulig overensstemmelse med sine skoleledere. Videre viser analysen at nettverk med skoleledere finner sted innenfor skoleledergrupper og i form av rene personlige bånd. Mens funnene tyder på at samarbeidet i formelle grupper er viktig når det gjelder strategiske spørsmål og koordinering, ser det ut til at mer dyptgående utdanningsspørsmål krever en høyere grad av personlig kommunikasjon. Samlet sett tyder analysen på at nettverksengasjement er en viktig kanal for skolesjefer til å utøve politisk innflytelse og praktisere pedagogisk ledelse. Videre indikerer analysen at det i en teoretisk modellering av skolesjefens lederskap er berettiget å inkludere sosiale nettverk i de nordiske systemene. I kapitlet «Politisk kultur» bruker vi begrepet politisk kultur for å analysere relasjoner som samlet sett utgjør kommunenes styringsorden. De konseptuelle kategoriene åpenhet, desentralisering, likhet, effektivitet, kvalitet og valgfrihet blir her brukt til å synliggjøre styringsrelasjoner og interesser som vi ellers ikke ville sett. Poenget er at vi først kan se hva en kultur er, når vi ser hva den ikke er. Kapitlet analyserer både likheter og forskjeller i de nordiske landenes politiske kulturer, da et lands spesifikke politiske kultur i vesentlig grad påvirker organiseringen av utdanningssystemet. En rekke identifiserbare særnordiske trekk skiller seg tydelig fra utviklingen i andre deler av verden: en relativt sterk stat, relativt sterke lokale myndigheter, et omfattende utdanningssystem samt et samarbeidsorientert

2017-04-12 13:52:53

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 23

I kapitlet «Styringskunst gjennom translasjon og meningsdannelse» ser vi på de mekanismene som systemendringer blir oversatt gjennom på veien til institusjonell og personlig mening, adferd, tenkemåte og identitet. Vi prøver å vise hvordan innflytelse, beslutninger og ideer blir overført fra ett nivå til andre nivåer innenfor den offentlig utdanningssektoren, og likeledes hvordan de blir fortolket og oversatt. Hvordan finner grupper og enkeltpersoner, myndigheter og organisasjoner måter å skape mening på i mangfoldet av både eksterne forventninger og interne interesser og motiver? Fagpersoner og kommunale ledere anvender i praksis en rekke oversettelser og former for meningsdannelse for å gjøre sentrale mål tilpasningsdyktig på ‘gatenivået’ i styringssystemet. I tråd med dette resonnementet kan skolesjefer benytte forskjellige oversettelsesrepertoarer i sin daglige dialog med skolens rektorer for dermed å gjøre arbeidskonteksten håndterbar for begge gruppene. I denne sammenhengen opererer skolesjefen i ulike oversettelsesmodi i sine relasjoner til skoleledere og skolestyrer. Mens de vanligvis opererer i en modifikasjonsmodus i sin daglige dialog med skolelederne, vil de typisk anvende en mer radikal modus i sitt forhold til skolestyrene. I det siste kapitlet, «Trender og tendenser» sammenligner vi utdanningsledelse på tvers av landegrensene med referanse til landsrapportene og de tematiske kapitlene. I den andre halvdelen av dette kapitlet drøfter vi resultatene av de tematiske kapitlene under et felles perspektiv: Hva er tendenser og trender i et bredt transnasjonalt pedagogisk perspektiv? Vi sammenfatter utviklingstrekk

lederskap. Disse sterke trekkene bygger på nasjonale verdier som i visse henseender er like mellom de nordiske systemene, men som også synliggjør forskjeller. Det vi ser etter i denne boken, er hvordan de ulike land utfører styringen av sine utdanningssystemer. Det er ikke mulig å styre en nasjons institusjoner utelukkende gjennom økonomiske og administrative virkemidler og lovgivning. Kulturelle normer, tradisjoner og verdier – kort sagt kultur – vil også gjennomsyre måten ting blir gjort på, og ved å anvende politisk kultur som analytiske linser oppdager vi her nye aspekter. Kapitlet «Kompetanse og forståelse i styringskjeden» fortsetter grunnlagsdiskusjonen fra demokratikapitlet. Utdanning representerer en grunnleggende verdi for ethvert samfunn med tanke på å oppdra og oppfostre en ny generasjon av borgere i en global verden og i en lokal, flerkulturell kontekst. Dermed blir det avgjørende å identifisere kompetansen som er påkrevd for å lykkes med dette oppdraget over tid, men også å avdekke hvorvidt politikere og fagfolk er i besittelse av denne kompetansen. De underliggende spørsmålene er hva som er formålet med utdanningen, og hvem som har myndighet til å bestemme hvordan nasjonale beslutninger skal forstås, diskuteres og realiseres lokalt. I dette kapitlet har vi problematisert noen forutsetninger for å kunne diskutere disse spørsmålene. Analysene er inspirert av en teoretisk beskrivelse av hva som kreves for å kunne omdanne individuell kunnskap til felles kompetanse som i neste omgang øker mulighetene for handling. Vi fremhever likeledes betydningen av felles forståelse som forutsetning for å kunne utvikle og dele kompetanse i en organisasjon.

Perspektiver på lokale aktører i styringskjeden

2017-04-12 13:52:53

Nordiske skolesjefer

og diskurser som har vært ført, og setter dem opp mot dagens situasjon. Her beskriver vi også våre forventninger til hvilken retning kommunal ledelse i de nordiske landene vil ta fremover. En grovkornet oppsummering er at vi ser en utvikling hvor fokus endres fra utdanningens formål til økonomiske normer. I kapitlet analyserer og diskuterer vi denne

_NORDISKE SKOLESJEFER.indb 24

overgangen i lys av endringer i de enkelte lands politiske kultur. Vi diskuterer også endringer på andre områder der påvirkningen fra normer og verdier avledet av New Public Management (NPM) har vært sterk. Denne utviklingen har i vesentlig grad endret de normative og kognitive-kulturelle pilarene i de nordiske lands offentlige skoleinstitusjoner.

2017-04-12 13:52:53

Lejf Moos, DPU, Danmarks Institut for Pædagogik og Uddannelse ved Aarhus Universitet, København

Jan Merok Paulsen, førsteamanuensis ved Fakultet for Lærerutdanning og Internasjonale Studier ved Høgskolen i Oslo og Akershus

NORDISKE SKOLESJEFER

Elisabet Nihlfors, professor i pedagogikk med faglig orientering mot skoleledelse og dekan for fakultet for utdanningsvitenskap ved Uppsala universitet

Hvem er skolesjefen? Hvilken rolle spiller skolesjefen?

Lejf Moos, Elisabet Nihlfors og Jan Merok Paulsen (red.)

Bokens redaktører er:

Aktører i en brutt kjede ISBN 978-82-450-2240-7

,!7II2E5-acceah!

Lejf Moos, Elisabet Nihlfors og Jan Merok Paulsen (red.)

NORDISKE SKOLESJEFER Aktører i en brutt kjede