Å studere offentlig forvaltning
Anne
Lise Fimreite og Jacob Aars
Å studere
offentlig forvaltning
Copyright © 2025 by Vigmostad & Bjørke AS
All Rights Reserved
1. utgave 2025 / 1. opplag 2025
ISBN: 978-82-450-4325-9
Design: Bøk Oslo AS Sats: Merkur Grafisk AS, Hanne Sjøtrø
Forsidefoto: Shutterstock
Forfatterfoto: Eivind Senneset, UiB
Boken er utgitt med støtte fra Kunnskapsdepartementet ved Lærebokordningen for høyere utdanning.
Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget
Kanalveien 51
5068 Bergen
Tlf.: 55 38 88 00 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no
Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.
Vigmostad & Bjørke AS er Miljøfyrtårn-sertifisert, og bøkene er produsert i miljøsertifiserte trykkerier.
Forord
For den som vil forstå hvordan politikk blir til og hvordan den virker, er det avgjørende å forstå forvaltningen. I et demokratisk politisk system er offentlig forvaltning et redskap for å realisere samfunnsmål. Disse målene uttrykkes gjennom vedtak fattet av folkevalgte representanter og sanksjoneres av velgerne i valg. Forbindelsen mellom det suverene folk, deres valgte representanter og forvaltningsapparatet beskrives ofte som en kjede. I statsvitenskapelig litteratur omtales denne kjeden som den parlamentariske eller demokratiske styringskjeden. I denne kjeden utgår all politisk makt fra folket, som gjennom valg overfører denne makten til sine representanter. Forvaltningens rolle er å forberede og gjennomføre vedtakene som fattes av de folkevalgte.
I dette bildet av hvordan politikk skapes, tildeles forvaltningen en nøkkelrolle ettersom realiseringen av de politiske målene er avhengig av dens innsats. Mange politiske beslutninger kan også påvirke samfunnet før de iverksettes – gjennom signalene politikerne sender, eller tolkninger av hvilken politikk som er på vei. Likevel er det en grunnleggende statsvitenskapelig innsikt at de faktiske virkningene av politiske vedtak først kan observeres etter at de er gjennomført. Politikk blir ikke virksom før den settes ut i livet, og forvaltningen er den sentrale aktøren i denne gjennomføringsfasen. Også i forberedelsesfasen har forvaltningen, med sin faglige ekspertise og utredningskapasitet, en viktig rolle. Uten å overdrive kan vi slå fast at folkevalgte på alle nivåer
i stor grad er avhengige av forvaltningens fagekspertise for å kunne behandle saker på et informert grunnlag.
Samtidig som et velfungerende forvaltningsapparat er avgjørende for det politiske systemets funksjon, er det en norm at forvaltningen ikke skal spille en fremtredende politisk rolle. Spenningen mellom forvaltningens tilbaketrukne rolle og dens potensielle politiske makt gir opphav til viktige og interessante spørsmål: Hvilket rom for selvstendig politisk innflytelse ligger i forvaltningens tilbaketrukne posisjon? Er fagekspertisen en kilde til politisk påvirkning? Kan forvaltningen formes og omformes for å løse sitt samfunnsoppdrag bedre? Har det betydning hvem som jobber i forvaltningen? Hvor viktig er det at forvaltningsansatte identifiserer seg med demokratiske verdier? Og, i forlengelsen av dette: Kan forvaltningen fungere som en buffer mot ikke-demokratiske politiske krefter?
Disse og flere andre spørsmål viser hvorfor kunnskap om forvaltningens virkemåte er avgjørende for å forstå hvor godt det politiske systemet fungerer. Formålet med å studere forvaltningen er derfor ikke bare å forstå den isolert, men også å forstå dens rolle i den demokratiske styringskjeden som helhet.
Denne boken handler om hvordan vi kan studere forvaltningen, og hvordan slik kunnskap kan gjøres relevant og pålitelig. Den er skrevet for deg som ønsker innsikt i forvaltningens rolle i samfunnet og det politiske systemet og i hvordan denne rollen kan analyseres. Enten du er student ved universitet eller høyskole, ansatt i offentlig sektor eller bare nysgjerrig på hvordan forvaltningen fungerer i praksis, håper vi boken gir deg noe å tenke på.
Vi har lagt vekt på å formidle stoffet på en tilgjengelig måte samtidig som vi holder oss faglig forankret. Vårt håp er at boken inviterer til refleksjon over hvordan offentlig forvaltning utvikler seg i møte med nye samfunnsutfordringer, teknologiske endringer, krav til effektivitet og hensynet til rettssikkerhet og demokratiske verdier.
Under arbeidet med boken har vi fått en rekke nyttige innspill og tilbakemeldinger. Vi skylder mange en stor takk. En spesiell takk går til
Jostein Askim, Morten Egeberg, Marta R. Eidheim, Fabian Hattke, Dag Runar Jacobsen, Jill Loga, Jonas Lund-Tønnesen, Per Lægreid, Simon Neby, Jarle Trondal, Martina Vukasovic og Marte Winsvold, som alle har lest hele eller deler av boken og gitt særdeles verdifulle kommentarer. Vi vil videre takke en gruppe bachelorstudenter ved Institutt for politikk og forvaltning ved Universitetet i Bergen som leste og kommenterte utkast til manus i en tidlig fase. En stor takk rettes også til «The General Seminar» ved Institutt for politikk og forvaltning for at vi fikk presentere manuset vårt der og få tilbakemeldinger fra en så kritisk og kompetent leserskare. Ingen av våre «gode hjelpere» kan imidlertid holdes ansvarlig for eventuelle feil og mangler som måtte være i boken. Det ansvaret er vårt alene.
Vi håper denne boken bidrar til økt forståelse av, engasjement for og kritisk refleksjon over offentlig forvaltning – et felt som angår oss alle.
Bergen, 28.mai 2025
Anne Lise Fimreite Jacob Aars
3
7 Forholdet mellom politikk og forvaltning................
Formell ansvarsdeling og reelt samarbeid ......................... 149
Balansen mellom politikk og forvaltning – et spørsmål om kontraksjon og detraksjon 151
Handlingslogikk og beslutningsprosesser i byråkratenes hverdag 155
Politikk og forvaltning på kommunalt nivå 160
Politikk og forvaltning med et organisasjonsteoretisk blikk .... 165
8 Reformer og endring 168
...............................................................
og typer reformer ............................................
9 Byråkratene – tjenesteinnehavere, representanter og privatpersoner .
Personlig egnethet .....................................................
Personlig og upersonlig forvaltning i tidligere tider 193
Byråkraten som privatperson ........................................
I klemme mellom motstridende forventninger 196
Byråkraten som representant ........................................ 199 Motivasjon og karrierer ............................................... 203
13 Teorier om forvaltningen og byråkratene 269
Innledning ............................................................... 269
Spesiell drivkraft for å jobbe i offentlig sektor? «Public Service Motivation» 269
Representativt byråkrati .............................................. 272
Politikk utformes ved fronten: Teorien om bakkebyråkratiet 274 Avslutning ............................................................... 276
14 Teorier om offentlige tjenester og
brukertilfredshet 277
Innledning ............................................................... 277
Tilfredshet med tjenester 277
Hindringer som møter brukerne: Tilgjengelighetsteori 282 Administrative byrder ................................................. 285
15 Teorier om forvaltningen og samfunnet – samstyring .........................................................
(governance) .............................................
Gjenstridige problemer og samarbeidsstyring ....................
Flernivåstyring og flernivåadministrasjon
Brukere og byråkrater i skjønn forening ...........
Del 4. Hvordan kan vi få kunnskap om forvaltningen? Data og forskningsstrategier . . . . 297
16 Hva er spesielt med offentlig forvaltning som studieobjekt? .................................................. 299
............................................................... 299
Noen overordnede kjennetegn ved studier av offentlig forvaltning .............................................
Særegenheter ved studieobjektet
Å studere-serien består av lett tilgjengelige innføringsbøker skrevet av engasjerte og dyktige formidlere. Bøkene gir studentene det første overblikket som er så viktig for å få en god start på et studium.
Offentlig forvaltning er en samfunnssektor som er avgjørende for at demokratiet skal fungere. Denne boken forklarer hvordan forvaltningen virker, og hvilken rolle den spiller i utformingen og gjennomføringen av politikk.
Leseren blir introdusert for teoriene, metodene og forskningsstrategiene som er sentrale i studier av offentlig forvaltning. Viktige temaer er forvaltningens makt, faglighet og handlingsrom, samt spenningen mellom politisk styring og faglig ekspertise.