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Millenium Development Goals: Bilanz nach 10 Jahren Markus Loewe Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn Vortrag im Rahmen der Ringvorlesung Entwicklungspolitik “Wie wirksam ist Entwicklungszusammenarbeit?“ Universität Mannheim, Mittwoch, 27.10.2010 © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

Markus Loewe: Die MDGs Millennium Development Goals

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Bilanz nach 10 Jahren: Inhalte der heutigen Vorlesung

1. Was sind die Millennium Development Goals (MDGs)? 2. Woher kommen sie? 3. Wo steht die Welt 10 Jahre nach der Millenniumserklärung? 4. Welche Stärken haben die MDGs? 5. Welche Schwächen haben sie?

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1. Was sind die MDGs?

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Die MDGs

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8.

2.

7.

3.

6.

4. 5.

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Die MDGs

8. Develop a global partnership for development

1. Eradicate extreme poverty and hunger

2. Achieve universal primary education 3. Promote gender equality and empower women

7. Ensure environmental sustainability 6. Combat HIV/AIDS, malaria and other diseases

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4. Reduce child mortality 5. Improve maternal health

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Die MDGs between 1990 and 2015: 1. Eradicate extreme poverty and hunger • Reduce by half the proportion of people living on less than a dollar a day • Achieve full and productive employment and decent work for all, including women and young people [bis 2008 unter MDG8] • Reduce by half the proportion of people who suffer from hunger

2. Achieve universal primary education 3. Promote gender equality and empower women 4. Reduce by two thirds child mortality 5. Improve maternal health • Reduce by three quarters the maternal mortality ratio • Achieve, by 2015, universal access to reproductive health [seit 2008]

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Die MDGs between 1990 and 2015: 6. Combat HIV/AIDS, malaria and other diseases • Halt and begin to reverse the spread of HIV/AIDS • Achieve, by 2010, universal access to treatment for HIV/AIDS [seit 2008] • Halt and begin to reverse the incidence of malaria and other major diseases

7. Ensure environmental sustainability • Integrate the principles of sustainable development into country policies and programmes; reverse loss of environmental resources [seit 2008] • Reduce biodiversity loss, achieving, by 2010, a significant reduction in the rate of loss [seit 2008] • Reduce by half the proportion of people without sustainable access to safe drinking water [seit 2002] • Achieve significant improvement in lives of 100 million slum dwellers, by 2020 [seit 2002] © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

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Die MDGs between 1990 and 2015: 8. Develop a global partnership for development • Develop further an open, rule-based, predictable, non-discriminatory trading and financial system • Address the special needs of the least developed countries • Address the special needs of landlocked developing countries and small island developing States • Deal comprehensively with the debt problems of developing countries • In cooperation with pharmaceutical companies, provide access to affordable essential drugs in developing countries • In cooperation with the private sector, make available the benefits of new technologies, especially information and communications

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2. Woher kommen die MDGs?

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Paradigmenwechsel Ausgangspunkt: Ergebnisse der Stabilisierungs- und Strukturanpassungsprogramme: • Einkommensarmut geht kaum zurück • Indikatoren für Bildung und Gesundheit verschlechtern sich z.T. • gravierende ökologische Schäden Folgen: • Frustration • Ruf nach ‚Strukturanpassung mit menschlichem Antlitz‘ (UNICEF 1987) • UNDP setzt sich für ‚human development‘ ein: Human Development Reports ab 1991 • mehrere Weltkonferenzen zu sozialen und Umweltthemen © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

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Paradigmenwechsel Jahrzehnt der Weltkonferenzen: 1990

Bildung für alle (Jomtien)

1990

Kinder (New York)

1992

Umwelt und Entwicklung (Rio de Janeiro)

1993

Menschenrechte (Wien)

1994

Naturkatastrophen (Yokohama)

1994

Bevölkerungsentwicklung (Kairo)

1995

Soziale Entwicklung (Kopenhagen)

1995

Frauen (Peking)

1996

Siedlungsentwicklung (Istanbul)

1997

Ernährung (Rom)

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Auswahl

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Der Millenniumsgipfel 2000 Millenniumserklärung: Stärkung der VN Frieden, Sicherheit, Abrüstung

Wehrlose schützen

spezielle Probleme Afrikas lösen

good governance Demokratie, Menschenrechte

Schutz der gemeinsamen Umwelt Entwicklung, Armutsbekämpfung

MDGs © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

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Nach 2000 2001 zusammengestellt und mit 48 Indikatoren versehen 2001 – von gemeinsamem Ausschuss von Weltbank, IWF, VN, OECD etc. von der internationalen Gemeinschaft mehrfach bestätigt & ergänzt – VN-Generalversammlung in New York 2001 – Konferenz über die Finanzierung von Entwicklung in Monterrey 2002 – Weltgipfel zu Nachhaltiger Entwicklung in Johannesburg 2002, auch “Rio+10-Gipfel” genannt – Millennium+5-Gipfel in New York 2005 – Ergänzung auf der VN-Generalversammlung 2008 – Zuletzt bestätigt beim HLPM 2010 Mittlerweile: – 21 Unterziele und 60 Indikatoren

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Bedeutung 1. Abkehr vom Washington Consensus: – Armut ist „inakzeptables, globales Problem“ – Ziel: nachhaltige, menschliche Entwicklung (statt Wachstumsfokussierung) – umfassenderer Armuts- / Entwicklungsbegriff 2. Wiederannäherung von IWF und Weltbank ans VN-System 3. Entwicklungspartnerschaft statt Abhängigkeit der EL – Eigenverantwortung der EL (back in the driver‘s seat) – Komplementarität und Subsidiarität der EZ 4. Ergebnisorientierung / aid effectiveness: es zählen impacts, nicht inputs

– – – – –

ownership der Entwicklungsländer donor alignment Geberharmonisierung effizienteres Ressourcenmanagement Rechenschaftspflicht

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Welche Bedeutung hat die Etablierung der MDGs?

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Bedeutung der MDGs 1. Abkehr vom Washington Consensus: – Armut ist „inakzeptables, globales Problem“ – Ziel: nachhaltige, menschliche Entwicklung (statt Fokussierung auf Wachstum und Inflationsbekämpfung) – umfassenderer Armuts- / Entwicklungsbegriff (enthält auch Gesundheit, Bildung, good governance, soziale Sicherheit) – Interdependenz aller Aspekte von Entwicklung 2. Wiederannäherung der Bretton Woods-Institutionen an VN-System: – verstärkte Kooperation – Sozialverträglichkeit der Strukturanpassungsprogramme 3. Entschuldungsinitiative (G8-Gipfel Köln 1998) © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

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Bedeutung der MDGs 4. Entwicklungspartnerschaft statt Abhängigkeit der EL – Eigenverantwortung der EL (back in the driver‘s seat) – Komplementarität und Subsidiarität der EZ 5. Ergebnisorientierung – es zählen impacts, nicht inputs – aid effectiveness: • ownership der Entwicklungsländer • donor alignment • Geberharmonisierung • effizienteres Ressourcenmanagement (v.a. größere Kohärenz) • Rechenschaftspflicht © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

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3. Wo steht die Welt bei der Umsetzung der MDGs?

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MDG1a Bekämpfung von Einkommensarmut

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MDG1a Bekämpfung von Einkommensarmut

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MDG1a Bekämpfung von Einkommensarmut

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MDG1c Bekämpfung von Hunger

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MDG2 Grundbildung fördern

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MDG2 Grundbildung fördern Grundschulbeteiligungsrate

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MDG2 Grundbildung fördern

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MDG3a Gendergerechtigkeit schaffen Anzahl der Schülerinnen pro 100 Schüler in der Sekundarstufe

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MDG4 Kindersterblichkeit senken

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MDG4 Kindersterblichkeit senken

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MDG4 Kindersterblichkeit senken

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MDG5a Die Gesundheit der Mütter verbessern Müttersterblichkeit (pro 100.000 Geburten)

Kaum Daten für 1990 verfügbar!

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MDG5b Reproduktive Gesundheit verbessern

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MDG6a HIV/AIDS bekämpfen

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MDG7a Ökologische Nachhaltigkeit sicherstellen

Problem: keine Zielwerte!

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MDG7c Zugang zu Trinkwasser ausbauen

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MDG8a Globale Entwicklungspartnerschaft schaffen

deutsche ODA-Quote

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Die MDGs: Zusammenfassung HIV/AIDS Einkommensarmut

Trinkwasser

Gender (Schule) Grundschulbeteiligung Kindersterblichkeit Abwasser Hunger Gender (Erwerbstätigkeit) Reproduktive Gesundheit

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4. Was sind die Stärken der MDGs?

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Stärken der MDGs Erstmals gemeinsames Zielsystem ¾ dem alle Mitglieder der VN und alle relevanten internationalen Organisationen zugestimmt haben ¾ das eine einheitliche Referenz für alle Anstrengungen in der Entwicklungspolitik bietet ¾ das internationale Zusammenarbeit und Synergie-Effekte ermöglicht

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Stärken der MDGs Ergebnisorientierung: Die MDGs sind konkret, messbar und mit einer Frist verbunden. Ihre Umsetzung erfordert daher ¾ rechtzeitiges, zielgerichtetes Handeln, ¾ eine höhere Effektivität und Effizienz der Entwicklungszusammenarbeit ¾ eine bessere Kooperation zwischen Gebern und Nehmern, zwischen Staat und Privatwirtschaft, zwischen Staat und Gesellschaft sowie unter den Gebern. ¾ eine stärkere Kohärenz der Bemühungen der Geberländer (Handels- und Agrarpolitik darf nicht wieder zerstören, was Entwicklungspolitik aufgebaut hat)

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Stärken der MDGs Mobilisierungskraft: ¾ Die MDGs sind plausibel und lebensnah. (Niemand könnte leugnen, dass sie erreicht werden sollten) ¾ Zudem sind sie einfach zu verstehen und zu behalten. ¾ Sie eignen sich daher, um die Aufmerksamkeit von Öffentlichkeit und Politik zu erhöhen... ¾ ... Interesse für Entwicklungspolitik zu wecken... ¾ ... und letztlich bei allen relevanten Akteuren die Bereitschaft zu steigern, zusätzliche Anstrengungen und größere Ressourcen für Entwicklungspolitik aufzuwenden.

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Effekte der MDGs

(child mortality rates)

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Effekte der MDGs

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5. Was sind die Schwächen der MDGs?

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Schwächen der MDGs 1. Fokussieren nur auf bestimmte Aspekte von Armut: OECD-DACDefinition von Armut:

Economic capabilities (income, assets…)

Protective capabilities

Political capabilities gender environment

(social protection, human security)

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(freedom, voice, access to justice, transparency)

Human capabilities

Socio-cultural capabilities

(health, education nutrition, fertility)

(acceptance, nondiscrimination, dignity)

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Schwächen der MDGs 1. Fokussieren nur auf bestimmte Aspekte von Armut: Millenniumserklärung:

Frieden, Sicherheit, Abrüstung

Wehrlose schützen

Stärkung der VN

spezielle Probleme Afrikas lösen Entwicklung, Armutsbekämpfung

good governance Demokratie, Menschenrechte Schutz der gemeinsamen Umwelt

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Schwächen der MDGs 2. Lassen qualitative Aspekte von Entwicklung außer Acht: MDG2:

misst Schulbeteiligungsraten und vernachlässigt die Qualität und Relevanz der vermittelten Bildung

MDG4&5: misst Kinder-, Säuglings- und Müttersterblichkeitsraten, erfasst aber nicht den Gesundheitszustand der Überlebenden (i.e. Morbiditätsraten bzw. die Lebensqualität von Behinderten)

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Schwächen der MDGs 3. Ignorieren zahlreiche Ziele, die während der Weltkonferenzen der 1990er Jahre bereits beschlossen wurden: Bspw. der Dakar Framework for Action (2000): (i)

expanding and improving comprehensive early childhood care and education, especially for the most vulnerable and disadvantaged children; (ii) ensuring ensuringthat thatbyby2015 2015allall children, children, particularly particularly girls,girls, children children in difficult in difficult circumstances circumstancesand andthose those belonging belonging to ethnic to ethnic minorities, minorities, have have access access to andto and complete completefree freeand andcompulsory compulsory primary primary education education of good of good quality; quality; (iii) ensuring that the learning needs of all young people and adults are met through equitable access to appropriate learning and life skills programmes; (iv) achieving a 50 per cent improvement in levels of adult literacy by 2015, especially for women, and equitable access to basic and continuing education for all adults; (v) eliminating gender disparities in primary and secondary education by 2005, and achieving gender equality in education by 2015, with a focus on ensuring girls' full and equal access to and achievement in basic education of good quality; (vi) improving all aspects of the quality of education and ensuring excellence of all so that recognized and measurable learning outcomes are achieved by all, especially in literacy, numeracy and essential life skills.

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Schwächen der MDGs 4. Einige Ziele sind unter-ambitioniert: Bspw. MDG1a: alte PPPs!

52%

32%

19%

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16%

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Schwächen der MDGs 5. Andere Ziele hingegen sind extrem ambitioniert: Bspw. MDG2

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Schwächen der MDGs 5. Andere Ziele hingegen sind extrem ambitioniert: Bspw. MDG2

mindestens 60 Jahre früher

MDG2

z.B. Burkina Faso

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Schwächen der MDGs 6. Einige Indikatoren sind mit statistischen Problemen verbunden: – Unzureichende Vergleichbarkeit der Daten: • z.B. Untergewicht von Kindern in Kanada, Kamerun and Kambodscha – Unzureichende Verfügbarkeit von Daten : • z.B. liegen zu 78 Ländern keine verlässlichen Daten über den Anteil der Einkommensarmen nach dem 1,25 US$-Kriterium vor • z.B. liegen nur zu ganz wenigen Ländern Daten über die Müttersterblichkeit im Bezugsjahr 1990 vor – Unzureichende Spezifikation: • z.B. decent work (MDG1): Was ist der Indikator? • z.B. CO2-Emissionen (MDG7): Was ist das Ziel?

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Schwächen der MDGs 7. Risiko einer erneuten Input- statt Impact-Fokussierung: – es kommt nicht nur auf mehr Hilfe an, wichtiger ist Diskussion über: – Qualität und Effektivität der Hilfe (aid effectiveness) – Ideen, Ansätze und Instrumente – Regierungsführung im Partnerland – MDGs schreiben keine bestimmte Entwicklungsstrategie vor, jedes Entwicklungsland entscheidet selbst, wie es die MDGs erreicht – Vielfach wird behauptet, MDGs seien „anti-growth“, sie vernachlässigten die ökonomische Sphäre oder lenkten Ressourcen von den produktiven in die sozialen Sektoren um – Dies ist falsch: Sie sind lediglich auf der Zielebene definiert. Dies besagt nichts über die Instrumente. Vielfach wird man sie nur durch Investitionen in die produktiven Sektoren erreichen können © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

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Schwächen der MDGs 8. Legitimationsprobleme: – Alle VN-Mitgliedsländer haben den MDGs zugestimmt – Vermutlich decken sich die MDGs auch mit den dringlichsten Wünschen der Menschen in den Entwicklungsländern. – Aber sie wurden fast ausschließlich von Vertretern des globalen Nordens verabschiedet.

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Schwächen der MDGs 9. Risiken bzgl. Nachhaltigkeit: – ökologische Aspekte eher im Hintergrund – Fixierung auf 2015: z.B. quick impact initiatives – Was passiert danach? Ist dann noch Geld übrig? = Bleiben die erzielten Ergebnisse auch nach 2015 bestehen (selbst wenn dann z.B. EZ ausläuft)? z.B. EZ-finanzierte Moskitonetze, Schulspeisungen, Sozialhilfe – Wie effizient sind kurzfristige Maßnahmen? = Können manche Ergebnisse bei längeren Zeithorizont mit alternativen Maßnahmen nicht unter geringerem finanziellen Aufwand erreicht werden?

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Schwächen der MDGs 10. MDGs missachten Verteilungseffekte (relative Armut, Ungleichheit, Vulnerabilität, empowerment der Armen, soziale Gerechtigkeit, Nichtdiskriminierungsgebot etc.): Lediglich unter MDG1 misst ein Indikator den Anteil des ärmsten Quintils am Gesamtkonsum Zudem zwingt MDG1 dazu, auf die Ärmsten zu fokussieren, deren Einkommen über die 1,25-Grenze gehoben werden soll MDG4&5: hingegen erfassen – zum Beispiel – lediglich Durchschnittswerte: die durchschnittliche Sterbewahrscheinlichkeit von Kindern und Müttern – nicht aber wer von einer Reduktion dieser Durchschnittswerte am Ende tatsächlich profitiert (verhängnisvoll ist, dass sich eine Absenkung der Durchschnittswerte leichter und billiger durch Fortschritte in der städtischen Mittelschicht denn durch eine höhere Überlebenswahrscheinlichkeit der Armen erreichen lässt….) © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

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Schwächen der MDGs 10. MDGs missachten Verteilungseffekte Die Idee der MDGs ist doch, “globale menschliche Entwicklung” zu fördern, … also die globale soziale Wohlfahrt zu steigern, die sich aus den Nutzen der Individuen ergibt: W = F (u1, u2, u3, u4, u5 … un) mit: ui = F (Nahrung, Wasser, Bildung, Freiheit, Würde … Sicherheit) Wie aber errechnet sich die globale soziale Wohlfahrt aus den Nutzenwerten der Individuen?

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Schwächen der MDGs 10. MDGs missachten Verteilungseffekte

Bentham:

Soziale Wohlfahrt ist ...

Die soziale Wohlfahrt verbessert sich, wenn ...

... die Summe der individuellen Nutzenwerte:

... der Nutzen eines beliebigen Gesellschaftsmitglieds steigt...

z.B. MDG4

W = Σ ui Rawls:

... immer nur so groß wie der geringste Nutzen: W = min ui

Nash:

... abhängig vom Nutzen eines jeden einzelnen, wobei aber die Steigerung kleiner Nutzen überproprtional zählt: W = Π ui

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... der Nutzen des am stärksten benachteiligten Gesellschaftsmitglieds steigt... z.B. MDG1 ... der Nutzen eines beliebigen Gesellschaftsmitglieds steigt, wobei aber Nutzenzuwächse bei benachteiligten Mitgliedern überproportionale Effekte haben...

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Schwächen der MDGs 10. MDGs missachten Verteilungseffekte Die MDGs folgen unterschiedlichen dieser Verteilungskonzepte: MDG4 • fordert Senkung der Kindersterblichkeit um zwei Drittel • unabhängig davon, wer von der gestiegenen Überlebenschance profitiert • folgt also Bentham-Konzept (es zählt nur der Durchschnittswert) • in der Regel ist MDG4 am leichtesten durch eine bessere medizinische Versorgung der städtischen Mittelschicht zu erreichen MDG1: • misst nicht das Wachstum des Durchschnittseinkommens • ist nur dadurch zu erreichen, dass das Einkommen der Armen steigt (nicht notwendigerweise der ärmsten, wohl aber derer unter der Armutsgrenze) • am leichtesten zu erreichen durch Anstieg des Einkommens von Haushalten knapp unter der Armutsgrenze • zumindest in MICs: Rawls-Konzept © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

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Schwächen der MDGs Ein höheres Maß an Konsistenz (hinsichtlich impliziter Wohlfahrtsfunktion) kann auf zweierlei Weise hergestellt werden: 1. Fokus auf die nach jedem Ziel jeweils am stärksten benachteiligten Personen: MDG4 würde dann z.B. sein, die Kindersterblichkeit in den Haushalten zu senken, die sich bis dato durch die geringste Wahrscheinlichkeit, individuelle Wahrscheinlichkeit, das 5. Lebensjahr zu erreichen das 5. Lebensjahr nicht zu erleben auszeichnen. Achtung! „Am stärksten benachteiligt“ heißt nicht „besonders einkommensarm“ sondern wird jeweils in derselben Dimension wie das betreffende MDG gemessen! © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

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Schwächen der MDGs 2. Alle Personen werden bei der Zielerreichung berücksichtigt, Veränderungen bei den am stärksten benachteiligten werden aber besonders stark gewichtet. z.B. indem die individuelle Wahrscheinlichkeit, das 5. Lebensjahr nicht abzuschließen, quadriert wird Die aggregierten Ergebnisse mögen dieselben sein.

individuelle Wahrscheinlichkeit, das 5. Lebensjahr nicht zu erleben

Für Politiker entstehen aber Anreize, insbesondere die Kindersterblichkeit unter denen zu reduzieren, bei denen sie am höchsten liegt. © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

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Schwächen der MDGs Mancher hat andere Lösungen vorgeschlagen: Vandemoortele z.B. will unterschiedliche Gewichte für die Einkommensquintile der Bevölkerung geben: 35% ans unterste, 25% ans zweite, 20% ans dritte, 15% ans vierte und 10% ans fünfte. Dies bereitet aber zwei Probleme: 1. Einkommensquintile entsprechen nicht individuelle Wahrscheinlichkeit, der Verteilung der Bevölkerung nach andedas 5. Lebensjahr ren Kriterien: Menschen im obersten Einnicht zu erleben kommensquintil haben nicht notwendigerweise auch die niedrigste Kindersterblichkeit.. 2. Vorgeschlagene Gewichte sind eine diskree Funktion der gewichteten Indikatoren: Dies führt zu Sprüngen in der Zielfunktion: Kleine Veränderungen in ihrem Bereich können erhebliche Auswirkungen haben. © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

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6. Werden die MDGs noch bis 2015 erreicht?

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Werden die MDGs erreicht? Vermutlich nicht!

Ist dies schlimm? Nein, solange alle relevanten Akteuren alles Erdenkliche tun, um den MDGs möglichst nahe zu kommen.

Geschieht dies? Nur zum Teil! Und dies ist das eigentliche Problem!

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Baldacci et al. 2004 (IMF working paper)

Maßnahme

Wachstum

Einkommensarmut

Schulbeteiligung

Kindersterblichkeit

Bildungsausgaben

1,4 %Punkte

17% weniger

20 %Punkte

11 %Punkte

Gesundheitsausgaben

0,4 %Punkte

13% weniger

2 %Punkte

6 %Punkte

Budgetdefizit

0,5 %Punkte

14% weniger

k.A.

k.A.

Inflation

0,5 %Punkte

14% weniger

k.A.

k.A.

Qualität von governance

1,5 %Punkte

22% weniger

20 %Punkte

20 %Punkte

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Vielen Dank für die Aufmerksamkeit! www.die-gdi.de © 2008 © 2010 d·i·ed·i·e

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Millenium Development Goals