Proyección Financiera del Régimen Contributivo 2030 – 2075

Proyección Financiera del Régimen Contributivo 2030 – 2075

Equipo de Representación de los Trabajadores en el Banco de Previsión Social

CONTENIDEO Introducción Resultado financiero La evolución de los INGRESOS La evolución de los EGRESOS Impacto de la Ley “Cincuentones” Evolución de las variables físicas Algunos supuestos y definiciones metodológicas de la proyección

Montevideo, Uruguay - Marzo, 2020.

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Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS

Proyección Financiera del Régimen Contributivo 2030 – 2075 El BPS elaboró la proyección financiera del Régimen Contributivo para el período 2030-2075. La misma toma como años base 2018-2019 y desde allí se proyecta un escenario a mediano plazo (2030-2034) y un escenario a largo plazo (20352075)1.

Es importante subrayar que esta proyección involucra únicamente el Régimen Contributivo y no a toda la operativa del BPS. Entre los ingresos proyectados solo se contemplan los recursos por aportes jubilatorios, una parte de los impuestos afectados y los convenios. Entre los egresos solo se proyectan prestaciones por jubilaciones y pensiones, subsidios para expensas funerarias, subsidios transitorios, rentas permanentes y los correspondientes gastos de administración. Esto implica excluir del análisis ciertos ingresos (parte de los impuestos afectados) y ciertos egresos no contributivos como prestaciones de actividad (seguro por enfermedad, subsidio por maternidad y desempleo) y prestaciones asistenciales (pensiones no contributivas por invalidez y vejez ni asignaciones familiares).

Esto último exige tener cuidado de no comparar este análisis con los balances y la Asistencia Financiera que requiere BPS (que obviamente involucra todos los ingresos y egresos del organismo).

El informe comienza analizando la proyección del resultado global del Régimen Contributivo, luego analiza específicamente los ingresos y egresos por separado, posteriormente muestra parte del impacto financiero de la ley “cincuentones”, la evolución de las variables físicas y al final presenta y discute algunos supuestos y su incidencia para una correcta interpretación.

Resultado financiero  A mediano plazo, la proyección establece que el Régimen Contributivo presentaría un desequilibro de entre unos 760 y 870 millones de dólares entre 2030 y 2034. Obviamente ello se explica por egresos mayores a los ingresos. Cabe señalar que estas cifras son valores constantes anuales expresados en dólares promedio de 2018. Como se ve en el gráfico de la derecha, las Contribuciones del Estado por encima de los ingresos “genuinos” del Régimen Contributivo representan aproximadamente 1,1% del PBI.

La proyección financiera previa a esta se divulgó en 2015, tomó como año base 2013 y abarcó el período 2020-2065.

1

3

Contrib. del Estado (valores const, millones U$S 2019)

Contrib. del Estado como % del PBI

1,40%

8.000

1,20%

7.000 6.000

1,09%

1,11%

1,13%

1,14%

1,16%

2030

2031

2032

2033

2034

1,00%

5.000

0,80%

4.000

0,60%

3.000 2.000

759

1.000

873

848

819

790

0,40%

0,20%

0

2030

2031

Ingresos

Egresos

2032

2033

2034

0,00%

Contribuciones del Estado

 A largo plazo se observa que el desequilibrio entre ingresos y egresos se va ampliando con el tiempo. Las Contribuciones del Estado crecen fuertemente y de representar un 1,2% del PBI en 2035 pasan a representar un 2,8% en 2075.

Contrib. del Estado (valores const, millones U$S 2019) 20.000 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0

Contrib. del Estado como % del PBI

3,00%

2,40%

2,50% 2,00%

2,00% 1,50%

904

2035 Ingresos

1.541

2045 Egresos

2.287

2055

4.750

3.341

2,80%

1,64% 1,18%

1,00% 0,50%

2065

2075

Contribuciones del Estado

0,00%

2035

2045

2055

2065

 En el documento se afirma que este crecimiento en el desequilibrio del Régimen Contributivo se explicaría por 2 grandes causas: I.

La existencia de mínimos jubilatorios que si bien cumplen con la función de contención de la pobreza y redistribución de ingresos hacia los estratos inferiores, no tienen un financiamiento explícito y sus recursos provienen del fondo del programa contributivo y los impuestos generales.

II.

Un desequilibrio actuarial por efecto de la longevidad de vida.

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2075

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 El documento plantea que estas Contribuciones del Estado “cubren además otras políticas públicas definidas desde el Poder Ejecutivo” y, a partir de ello, reajustan las Contribuciones del Estado contemplando el impacto de algunas de dichas medidas. Entre ellas citan: I.

Exoneraciones de aportes patronales por las que en 2018 el BPS dejó de recaudar 197 millones de dólares.

II.

Actividades no gravadas con aportes patronales por las que en 2018 el BPS dejó de recaudar 35 millones de dólares.

III.

El costo generado por mínimos jubilatorios establecidos por Decreto que 2018 alcanzaron los 124 millones de dólares.

A partir de esto, el trabajo proyecta el ingreso que el BPS deja de recibir por los 2 primeros conceptos y también el costo “extra” que debe afrontar por las pasividades mínimas fijadas por Decreto, estimando una “Contribución del Estado Ajustada”. Al contemplar estos aspectos en la proyección del Régimen Contributivo, las contribuciones del Estado a 2030 bajan desde 1,09% a 0,48% del PBI y a largo plazo, en 2075, el desequilibrio ya no representa un 2,8% sino un 2,1% del producto.

Contribución del Estado ajustada como % del PBI 3.0%

2.80%

2.5%

1.5% 1.0% 0.5%

2.13%

2.00%

2.0%

1.37%

1.18%

1.09%

0.56%

0.48%

0.0% 2030

2035

Contrib. del Estado

2055

2075

Contrib. del Estado ajustada

Si bien no se menciona en el informe, también se podría incorporar al análisis el costo de aproximadamente 100 millones de dólares que BPS transfiere a la DGI producto de una comisión por recaudar los 7 puntos de IVA y el IASS. Curiosamente, el BPS no cobra Comisión por recaudar ni el 5

IRPF, ni los aportes al FONASA y ni siquiera le cobra Comisión a las AFAP por recaudarle todos los meses los aportes correspondientes al régimen de ahorro individual. Ya sea excluyendo el pago de la Comisión que efectivamente se paga a la DGI o simulando el cobro de una Comisión por estos conceptos, sería interesante analizar su impacto en la evolución del Régimen Contributivo que se analiza.

La evolución de los INGRESOS  Los tipos de ingresos proyectados correspondientes al Régimen Contributivo son: I.

Aportes personales y patronales destinados a BPS

II.

Impuestos afectados: a. IVA: de los 7 puntos de la tasa básica que van al BPS, 2 puntos se destinaron íntegramente al Régimen Contributivo (por haber sido otorgados en 1992 para sustituir la menor recaudación por una baja de los aportes patronales) y de los restantes 5 puntos de IVA (asignados en 1990) se distribuyeron de acuerdo con el peso del “déficit” existente en cada subsistema (contributivo y no contributivo). Esta opción metodológica implicó destinar un 52% de esos 5 puntos al Régimen Contributivo. Por lo tanto, de los 7 puntos de IVA se destinaron 4,6 puntos al Régimen Contributivo b. IASS: se imputa un 100% al Régimen Contributivo c. Sustitutivo del COFIS: al igual que con 5 de los 7 puntos de IVA, se imputa de acuerdo con el “déficit” existente en cada subsistema (contributivo y no contributivo) por lo que un 52% de dicho importe se asignó al Régimen Contributivo.

III.

Convenios, multas y otros

IV.

Ingresos por la Ley de “Cincuentones”.

 A continuación se observa la evolución de la proyección de los ingresos como porcentaje del PBI tanto a mediano como a largo plazo. Todas las fuentes de ingreso crecen de forma relativamente similar con el PBI (salvo los ingresos de fideicomiso que en 2045 ya no existen), lo que provoca que los gráficos muestren un comportamiento estable a lo largo del

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tiempo. Igualmente, se observa una leve baja del peso relativo de los ingresos que los llevarían de representar un 8,25% del PIB en 2030 hasta 7,97% en 2055, fecha a partir de la cual se estabiliza en ese nivel.

Ingresos como % del PBI - mediano plazo 9% 8.25% 8%

8.24%

8.24%

8.23%

Ingresos como % del PBI - largo plazo 8.22%

9% 8.22% 8%

7%

7%

6%

6%

5%

5%

4%

4%

3%

3%

2%

2%

1%

1%

0%

7.99%

7.97%

7.96%

7.97%

0%

2030 Ingresos

2031 2032 2033 2034 Aportes Impuestos Multas y otros Fideicomiso

2035 Ingresos

2045 2055 2065 2075 Aportes Impuestos Multas y otros Fideicomiso

La evolución de los EGRESOS  Los tipos de egresos proyectados correspondientes al Régimen Contributivo son: I.

Jubilaciones y pensiones contributivas.

II.

Otras prestaciones contributivas como los subsidios por expensas funerarias, subsidios transitorios, etc. (se presentan como una proporción de lo que representaron en 2018 respecto a Jubilaciones y Pensiones).

III.

Gastos de Administración: se distribuyeron teniendo en cuenta la ejecución presupuestal de 2018 y 2019, asignando los necesarios a cada tipo de prestación: contributiva, no contributiva y prestaciones de terceros.

IV.

Egresos por la Ley de “Cincuentones”.

 Al mirar la proyección de los egresos como proporción del PBI, se observan varias cosas relevantes. A mediano plazo, los egresos totales representan 9,35% del PBI, un 1,1% más que los ingresos, lo que explica la necesidad de las Contribuciones del Estado por esa magnitud comentadas al inicio. A largo plazo los egresos crecen por encima del PBI

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(fundamentalmente explicados por el comportamiento de las Jubilaciones) hasta representar un 10,8% del producto en 2075 (gráfico de la derecha).

Egresos como % del PBI - mediano plazo 10%

9.34%

9.35%

9.36%

9.37%

Egresos como % del PBI - largo plazo 9.38%

10%

8%

8%

6%

6%

4%

4%

2%

2%

0%

9.39%

9.64%

9.97%

10.36%

10.76%

0%

2030

2031 Egresos

2032 Jubilaciones

2033 Pensiones

2034

2035

2045 Egresos

2055 Jubilaciones

2065 Pensiones

2075

Con ingresos estables y egresos que crecen en relación al PBI, el análisis muestra que con el paso del tiempo se demanda una proporción creciente de Contribuciones del Estado para equilibrar el Régimen Contributivo que administra BPS.

El impacto de la Ley “Cincuentones”  La Ley de “cincuentones” genera 2 tipos de ingresos y 1 tipo de egreso: I.

Ingresos por mayores aportes ya que al cambiar de régimen pasa a aportar el 100% de sus aportes personales a BPS

II.

Ingresos por el ahorro individual acumulado en las AFAP, que se transfieren al Fideicomiso de la Seguridad Social (FSS) para seguir siendo rentabilizados y que posteriormente se transferirán gradualmente al BPS desde el sexto año de constituido el Fideicomiso y por los siguientes 20 años.

III.

Egresos producto de mayores prestaciones que pagará el BPS.

 El análisis para el mediano plazo, años durante los cuales el BPS recibe anualmente una cuotaparte de los recursos del Fideicomiso, muestra que el resultado de la Ley es levemente deficitario, en una magnitud inferior a los 40 millones de dólares (no llegando a superar el 0,05% del PBI). A largo plazo, una vez que el Fideicomiso ya no vuelca sus aportes a BPS, la Ley se torna altamente deficitaria: en 2045 el déficit proyectado es de 158 millones de dólares, lo que en ese año representaría un 0,15% del 8

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PBI. En 2055 la ley sigue siendo deficitaria aunque en una medida menor y ya en 2065 prácticamente no tiene efectos financieros relevantes.

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

Ley Cincuentones - mediano plazo (valores const, millones U$S 2019)

2030

38

36

33

2031 Ingresos

2032 Egresos

38

2033

37

2034

Resultado

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

Ley Cincuentones - largo plazo (valores const, millones U$S 2019) 158

76 35 1 2035

2045 Ingresos

2055 Egresos

2065 Resultado

Evolución de las variables físicas  La proyección incluye la evolución de cotizantes, jubilados y pensionistas.

Quizá lo más relevante de este apartado es apreciar la evolución de las Relaciones Demográficas a largo plazo. Tanto la relación Cotizantes/Jubilados como la relación Cotizantes/Jubilados equivalentes (que incorpora a los pensionistas pero haciendo una transformación para expresarlos en unidades de jubilados2) presentan una clara tendencia decreciente, evidenciando una tensión financiera que se acentúa a lo largo del tiempo, ya que la proporción de activos para financiar a los pasivos se vuelve cada vez menor.

2

Jubilados equivalentes = Jubilados + Pensionistas * (Pensión promedio / Jubilación promedio)

9

0 2075

3 2.5

2.73

2.53

2.2

2.07

2.31

1.93

2

2.12

1.81

1.99 1.72

1.5 1

0.5 0 2035

2045

Cotizantes/Jubilados

2055

2065

2075

Cotizantes/Jubilados equivalentes

Algunos supuestos y definiciones metodológicas de la proyección.  Una proyección de este tipo contiene estimaciones y supuestos de diverso tipo. A partir de las tablas de mortalidad se estima la evolución de la población total, la PEA, los pasivos, etc. Entre los supuestos económicos se asume que el PBI a mediano y largo plazo crecerá 2%, que los impuestos y otros rubros crecen igual que el PBI, que el salario real refleja la productividad y se determina como la diferencia entre crecimiento del PIB y de la PEA (masa salarial constante como % del PIB), etc.  Una de las decisiones metodológicas más complejas del trabajo tiene que ver con la distribución de los impuestos afectados entre el régimen contributivo y el no contributivo. Por la forma de funcionar del BPS en que no hay partidas específicas para determinado tipo de prestaciones sino que el conjunto de los recursos permite financiar el conjunto de las prestaciones, no existe un criterio normativo de cómo tratar los impuestos afectados entre un subsistema y otro.

Tal como se mostró, el trabajo opta por un criterio metodológico válido pero que no es el único posible. Es obvio que si por cualquier razón, una mayor proporción de los impuestos afectados se destinan al Régimen

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Contributivo, este presentaría un menor desequilibrio y, por el contrario, si se resolviera excluir la totalidad de los impuestos afectados, las Contribuciones del Estado requeridas serían mayores.

Debido a esto, sería deseable no centrar la discusión en el nivel del desequilibrio (altamente influenciado por cómo se elige distribuir los impuestos afectados) sino centrarla en la trayectoria. El objetivo principal de este tipo de análisis a mediano y largo plazo no pasa por predecir las Contribuciones del Estado en un horizonte temporal lejano sino mostrar la trayectoria del Régimen y su sostenibilidad o insostenibilidad a mediano y largo plazo.

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