Doktrina - Zuzenbide Administratiboa II - Antolaketa eta enplegu publikoa (1)

Administrazio zuzenbidea II Antolaketa eta enplegu publikoa Hamargarren argitaraldia

Ram贸n Parada

Administrazio zuzenbidea II Antolaketa eta enplegu publikoa Hamargarren argitaraldia Antolaketaren printzipioak. Lurralde zatiketa. Estatuko Administrazioa.

Autonomi erkidegoak. Toki eraentza. Administrazio instituzionala nahiz korporatiboa, Kontsulta eta Kontrol Administrazioa. Funtzio publikoaren sistemak. Funtzionario harremanak. Eskubide eta eginbeharrak. Sindikatzea, negoziazioa eta greba. Europako erkidegoak.

1997 Deustuko Unibertsitatea Bilbo

Jatorrizko izenburua: Derecho administrativo II. Organización y empleo público.

Itzultze lan honek IVAP/HAEEren laguntza jaso du.

Liburu hau Hezkuntza, Unibertsitate eta Ikerketa Sailaren laguntzaz argitaratu da.

Eskubide guztiak erreserbaturik daude. Argitalpen hau, zatiz edo osorik, ezin kopia daiteke ez eta bildu edo igorri inola ere, dela elektrikaz, dela mekanikaz, dela fotokopiaz, dela grabazio magnetikoz, dela bestelako informazio biltze eta berreskuratze sistemaz, baldin eta lehendaurrez egileen eta argitaratzailearen baimenik ez badu.

© MARCIAL PONS, EDICIONES JURÍDICAS, S.A. © RAMÓN PARADA VÁZQUEZ

Itzultzaileak: Anjel Lobera, Andrés Urrutia (koord.)

—Idoia Etxeberria —Eba Gaminde —Natalia Munitxa Oharrak: César Gallastegi

© DEUSTUKO UNIBERTSITATEA. EUSKAL IKASKUNTZEN INSTITUTUA. 1. postakutxa —48080 Bilbo ISBN: Legezko gordailua: Inprimatzailea: Artes Gráficas Rontegui, S.A.L. Ribera de Erandio Etorbidea, 4 —48950 Erandio (Bizkaia)

María Vázquez-Gulías, nire amari.

LEHENENGO TITULUA

SARRERA

I. KAPITULUA

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK LABURPENA: 1. ZUZENBIDEA ETA ADMINISTRAZIO ANTOLAKETA.—2 AHALGO ANTOLATZAILEA. MUGAK ETA PRINTZIPIO OROKORRAK.—3.

ADMINISTRAZIO ORGANOAK.—A) Organoaren teoria.—B) Egozketaren mugak.—C) Organo motak.—D) Administrazio organoak sortzea.—4. KIDEGO ORGANOAK EDO ORGANO KOLEGIATUAK.—A) Kidego organoen arauketa eta motak.—B) Organo­burua.—C) Kidego organoetako kideak.—D) Idazkaria.— E) Deialdia eta batzarraldiak.—F) Akta.—5. ESKUMENA.—6. HIERARKIA.—7.

ZENTRALIZAZIOA ETA DESZENTRALIZAZIOA.—8. EGINKIZUNEN DESZENTRALIZAZIOA.—9. DESKONTZENTRAZIOA.—10. LURRALDE ERAKUNDE PUBLIKOEN ARTEKO ESKUMEN TRANSFERENTZIAK. —A) Subjektuen edo lurralde erakundeen arteko eskuordetza.—B) Derrigorrezko kudeaketa eta kudeaketa­agindua.—C) Erakundeen arteko galdekapena, ordez­ pena edo subrogazioa.—11. HERRI ERAKUNDE BATEKO ORGANOEN ARTEKO ESKUMEN TRANSFERENTZIAK.—A) Organoen arteko eskuorde­ tza.—B) Organoen artean sinadura eskuordetzea, batak bestea ordeztea eta ku­ deaketa agintzea.—C) Galdekapen edo abokazioa.—12. GATAZKA.—A) Gataz­ ka sistemaren bilakaera.—B) Administrazioen arteko gatazkak.—C) Organoen arteko gatazkak.—13. KONTROLA.—14. KOORDINAZIOA.—A) Organoen ar­ teko koordinazioa.—B) Estatuak eta autonomi erkidegoek toki erakundeak koor­ dinatzea.—C) Estatu eta autonomi erkidegoen arteko koordinazioa.—15. LAN­ KIDETZA.—A) Sektorekako mahainguruak.—B) Elkarlanerako hitzarmenak.

—16. PARTE­HARTZEA.

BIBLIOGRAFIA: BLANCO DE TELLA eta GONZÁLEZ NAVARRO: Organización y Procedimiento Administrativo, Ikerlanak, Madril, 1975, batez ere, El mito de la función coordinadora lana; BREWER­CARIAS: Informe sobre la reforma de la Administración Pública Nacional, Caracas 1972; DÍEZ­PICAZO: La estructura del gobierno en el Derecho español, DA, 215. zenbakia; FERNÁNDEZ FARRERES: El sistema de conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, REDP 12, 1984; GALLEGO ANABITARTE eta MARCOS: Derecho Administrativo I, Materiales, Madril, 1989; GARCÍA DE ENTERRÍA: La participación de los administrados en las funciones administrativas, S. Royo Villanovaren omenez egindako liburuan, Madril, 1977; La Administración española, Madril, 1972; GARCÍA TREVI­

12

RAMÓN PARADA JANO:

Principios jurídicos de la Organización Administrativa, Madril, 1957; GONZÁ­ NAVARRO: Órganos colegiados en la Ley de Procedimiento Administrativo, DA 55; GRISSEL: Droit administratif suisse, Neuchatel, 1970; JIMÉNEZ BLANCO: Las relaciones de funcionamiento entre el poder central y los Entes territoriales, Madril, 1985; MARTÍN RETORTILLO, L.: La Ley de Conflictos Jurisdiccionales tras la entrada en vi­ gor de la Constitución, RAP, 98, 1982; MARTÍN RETORTILLO, S.: Descentralización administrativa y organización política, II, Madril, 1973; MORELL OCAÑA: La delegación entre Entes Públicos en el Derecho español, Madril, 1972; Estructuras locales y ordenación del espacio, Madril, 1972; MUÑOZ MACHADO: Derecho Público de las Co­ munidades Autónomas, I, Madril, 1982; ORTIZ DÍAZ: El principio de coordinación en la organización administrativa, Sevilla, 1957; PARADA VÁZQUEZ: Los conflictos en­ tre la Administración y los Tribunales ante la nueva Constitución, RAP, 84, 1977; Ré­ gimen Jurídico de las Adminstraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Co­ mún, Madril, 1993; RIVERO YSERN: Las relaciones interadministrativas, RAP, 80, 1976; SAINZ MORENO: Ejercicio privado de las funciones públicas, RAP, 100– 102, 1983; SÁNCHEZ MORÓN: La participación del ciudadano en la Administración Pública, Madril, 1980; SANTAMARÍA PASTOR: La teoría del órgano en el Derecho Administrativo, REDA, 40–41, 1984; Fundamentos de Derecho Administrativo, I, Ma­ dril, 1988; Gobierno y Administración: una reflexión preliminar, DA, 44. zenbakia; SANTI ROMANO: L´ordinamento juridico, 1947; VALLINA VELARDE: Transferencia de funciones administrativas, Madril, 1964.

LEZ

1. ZUZENBIDEA ETA ADMINISTRAZIO ANTOLAKETA Administrazioa modu subjektiboan aztertuz gero, antolaketa handi bat de­ la ikus dezakegu edota, beste hitzez esanik, mailetan eratuta dagoen antolake­ ta multzoa. Antolaketa hori zehatz eta mehatz gerogarrenean aztertuko ba­ dugu ere, orain deskripzio orokor eta laburra egitea komeni da.

Administrazioaren oinarrizko maila udalerriek osatzen dute (1981. urtean 8.022 ziren), eta horien eskumen eremuak ekarri du Administrazioaren lehe­ nengo lurralde zatiketa. Udalerrien gain —nahiz eta tarteko mailak ere izan, esate baterako, uharteak eta eskualdeak—, probintziak ditugu: berrogeita ha­ mar dira Estatuaren administrazio zatitzat hartzen baditugu, edota berrogeita hiru, toki erakundetzat hartuz gero (hau da, berrogeita hamar ken probintzia bakarreko autonomi erkidegoak); probintzia horiek nazioko lurraldearen beste administrazio zatiketa bat dakarte. Horrez gain, 1978ko Konstituzioak lurral­ de erakunde berriak sortu ditu, hain zuzen ere, hamazazpi autonomi erkidego; autonomi horietako batzuk probintzia bakarrekoak dira, baina gehienek hain­ bat probintziatan dute eskumena.

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

13

Orobat, Estatuko Administrazioak nagusitasuna du lurralde erakunde ho­ rien gain, beraren eskumena lurralde osora zabaltzen delarik. Administrazio horrek hierarkiazko eta piramide itxurazko antolaketa dauka, gorengo mailan Gobernua dagoelarik.

Arean bere, erakunde horiek lehen mailako erakunde politikoak dira, eta guzti­guztiek —udalerri txikienetik hasita Estatura heldu arte— sortzen dituzte beste erakunde espezializatu batzuk, euren egitura zuzena, oinarrizkoa eta aldaezina ukitu gabe. Erakunde espezializatu horiek (autonomiadun erakundeak, fundazio publikoak, sozietateak) Zuzenbide publiko ala pribatuaren arabera sortu eta euren nortasuna dute; gainera, izaera instrumentalarekin jaio dira, hau da, erakunde sortzailearen beharrizan edota zerbitzu bereziak betetzeko, euren eskumenen barruan.

Herri Administrazioan, azkenik, erakunde korporatiboak ditugu (elkar­ goak, mota askotako ganbara ofizialak, kirol federazioak etab.). Horiek sozie­ tate oinarridun erakundeak dira, eta helburu publiko zein kideen helburu pri­ batuak betetzen dituzte. Ondorioz, eraentza juridiko mistoa dute, Zuzenbide publiko eta Zuzenbide pribatuak osaturikoa.

Lurralde erakundeek eta erakunde espezializatu nahiz korporatiboek osa­ tzen duten multzo zabal hori —laburrean Herri Administrazio deiturikoa— Zuzenbidearekin zerikusirik ez duten zenbait ikuspegitatik azter daiteke: hala ikuspegi historiko zein soziologikotik, nola lanaren antolaketa zientifikoak dakarren zientzia modernotik, hau da, enpresak administratzearen zientziatik; izan ere, Herri Administrazioa enpresa ikaragarri bat besterik ez da, gaur egungo nazioaniztun edo multinazionalen antzekoa. Dena dela, Administra­ zio zuzenbidetik kanpo dagoenez, ikuspegi hori ez da izango gehien erabiliko duguna, interesgarria bada ere. Antolamendu juridikoa osatzen duten arauen artean, Administrazioari buruzko arauak aztertzen ditu Administrazio zuzen­ bideak. Beraz, hemen jorratu beharrekoa ondoko gaiei buruzko arauak dira: organo nahiz pertsona juridiko publikoak sortu, aldatu eta azkentzeari buruz­ koak; eskumen eta eginkizunen banaketaren ingurukoak; eta, azkenik, gataz­ kak konpontzeko printzipio eta teknikei buruzkoak edota erakunde batzuen nagusitasuna, hierarkia zein koordinazioa bermatzeko tekniken ingurukoak.

Hortaz, arautegi horren azterketak sortuko duen lehen arazoa honakoa da: antolaketa arauok —lerrun formal desberdineko arauak: konstituzio arauak, lege organiko nahiz arruntak eta araudiak— benetako arau juridikoak diren ala ez zehaztea. Ohiko tesiak, esaterako, ez die izaera juridikorik eman. Tesi horren arabera, «Zuzenbidea ez da araua bakarrik, subjektuen arteko harre­ manak arautzen dituen araua baizik»; ondorioz, «erakundeak dakarren anto­ lamenduari ez zaio garrantzi juridikorik ematen; aitzitik, antolamendu horrek zenbait subjekturen arteko harremanak adierazten dituenean bakarrik onar­ tuko da garrantzi juridiko hori». Beraz, «Estatuaren eta beraren organoen

14

RAMÓN PARADA

arteko harreman arauak, edota zenbait organoren artekoak» ez dira izango arau juridikoak. Arau horiek, tesi horren arabera, ez dute «garrantzi juridiko osorik, zatikako edo zeharkako garrantzia baizik».

SANTI ROMANOren ustez, ordea, antolaketa arauek ondore juridiko zeharo garbiak sortzen dituzte, subjektuen arteko harremanak arautzen dituzten arau­ ek bezala. Autore horrek esan duenez, pertsona juridikoak sortzeko aurrebal­ dintzak dira arauok eta, horren ondorioz, subjektuen arteko harremanak sor­ tzeko prius logikoak. Horrez gain, antolaketa arau horien bitartez, subjektuen arteko harremanek sortzen duten borondatea (edo borondateak) eratu eta kan­ poratu egiten dira.

Halaber, antolaketa arauren bat urratuz gero, administrazio egintza baliogabea izango da, subjektuen arteko harremanei buruzko arauren bat urratzen denean bezala —hori Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko 62. artikulutik ateratzen da Espainiako Zuzenbidean (eskugabeziaren akatsa eta kidego organoen jardunbideari buruzko arauen urratzea aipatzen dituen artikulutik); gainera, 63. artikuluak oso modu zabalean onartzen du deuseztakortasun hutsaren araua, «antolamendu juridikoaren edozein urratze» dio­eta—. Horren ondorioz, Administrazioare­ kiko auzibidean maiz­sarri aipatu da antolaketa arauak ez direla bete, eta ho­ rretarako, argudio ugari ekarri da hizpidera. Batzuetan, ez­betetze horrek per­ tsona fisikoen eskubide nahiz interesak kaltetzea dakarrela esan ohi da (hala nola, lekualdaketak, funtzionarioek kargua uztea edota mailak kentzea); beste batzuetan, arau horien urratzeak beste pertsona juridiko publiko batzuen esku­ men zein eginkizun eremuetan sartzea eratortzen duela baieztatu da eta abar.

Antolaketa arauak egiteko, bestalde, gainerako arau juridikoentzat ezarri diren baldintza formalak bete behar dira (legeak badira, legegintzarako prozedura; araudiak izanez gero, berriz, xedapen orokorrak egiteko prozedura).

Esandako guztia kontutan hartuta, antolaketa arauak Zuzenbidearen barne sartu behar ditugu. Arauok garrantzi handia dute Administrazio zuzenbi­ dean, baina horrek ez du esan nahi gainerako jakintzagai juridikoetan ez da­ goenik antolaketa araurik. Zuzenbide zibilean, esate baterako, pertsona juridi­ koak, tutoretza organoak (tutorea, babeslea eta abar), edo ondasun erkidegoak arautu dituztenak antolaketa arauak dira; Merkataritzako zuzenbidean, sozie­ tateen jardunbidea eta osaketa arautu dutenak batez ere; Zuzenbide kanoniko­ an, elizaren antolaketari buruzkoak; Zuzenbide politikoan, batik bat, Estatua­ ren antolaketa gorena arautzen dutenak; eta abar.

Horrenbestez, antolamendu juridikoan gero eta antolaketa arau gehiago dagoenez gero, hainbat autorek (GARCÍA TREVIJANO) irizpide berria eratu nahi izan dute datu horrexetan oinarriturik. Irizpide berri horren arabera, Zuzenbide publiko­Zuzenbide pribatuaren arteko ohiko bereizketaren ordez, ondoko zatiketa egin beharko litzateke Zuzenbidearen barruan: batetik, banakako

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

15

Zuzenbidea, eta bestetik, taldeen edo erakundeen Zuzenbidea (Zuzen­ bide publiko berria); izan ere, erakunde publiko eta pribatuak —baita batak zein besteak eraentzen dituzten arauak— alderatuz gero, ikusten da oroko­ rrean antzekoak direla. Esaterako, sozietate anonimo bat eta Estatua aldera­ tzen baditugu, bietan aurkituko ditugu antzeko organoak: sozietate anonimo­ an badira legegintza eginkizunak dituzten ordezkaritza organoak (batza oro­ korra), organo betearazleak (administrazio kontseilua), baita Estatuko epai­ leen antzeko jagotza eginkizunak dituzten organoak ere (jagotza kontseiluak eta kontuen azterlariak). Horrez landara, sozietate anonimoan eskuordetza ka­ suak ere gertatzen dira, herri administrazioetan bezala. Horiek ezezik, beste­ lako antzekotasunak ere badira: erabakiak hartzeari eta eragingarritasunari buruzko arauak antzekoak dira, baita egintzak baliogabetu eta aurkaratzearen ingurukoak ere (aurkaratzeko epe laburra duten alde bakarreko erabakiak dira guztiak); bazkidea sozietatearen menpe dago (administratua Administrazioa­ ren menpe dagoen bezala), eta bereiztu egiten dira bazkidearen banakako es­ kubideak eta sozietate eskubideak (administratuaren eta Administrazioaren eskubide eta interesak bereizten diren moduan). Beraz, datu horien eta beste batzuen arabera, ikusten da Zuzenbideak antzeko erantzunak eta teknikak dituela erakunde publiko eta pribatuetarako.

2. AHALGO ANTOLATZAILEA. MUGAK ETA PRINTZIPIO OROKORRAK Administrazioek euren egitura itxuratzeko duten ahalmen multzo gisa de­ fini dezakegu ahalgo antolatzailea. Horrenbestez, euren burua antolatzeko au­ kera izango litzateke.

Historian barrena, ahalgo hori nahastu egin da, hein batean, erregek zuen ahalmenarekin funtzionario eta agintariak izendatzeko. Ahalmen hori errege onurabidetzat hartu zen, hain zuzen, printzeak erresuman bere ahalgo gorena ziurtatzeko onurabidetzat.

Konstituzionalismoarekin, aldiz, ahalgo antolatzailea zatitu egin da hainbat mailatan: ahalgo horren oinarriak Konstituzioak ezartzen ditu (botere ba­ naketa, Estatuko burutza, lurralde antolaketaren mailak). Ondoren, botere le­ gegileak berak egituratzen ditu administrazio organoak, edota doitu egiten du Administrazioa antolaketa araudiak egiteko; beti ere, doikuntza hori Kons­ tituzioak nahiz lege arruntek ezarritako mugen barruan egin behar da. Esana­ hi hertsian, beraz, hauxe da ahalgo antolatzailea: Administrazioak duen ahal­ mena, bere egitura Konstituzioak eta lege arruntek ezarritako mugen barruan itxuratzeko. Dena dela, ahalgo horren norainokoa ulertu eta neurtzeko, kontu­ tan hartu behar da batetik, ahalgoa nola banatzen den Estatuko organoen ar­

16

RAMÓN PARADA

tean eta, bestetik, herri administrazioei (autonomi erkidegoei, toki erakunde­ ei) emandako ahalgoa nola egikaritu behar den —hau da, zein baldintza edo mugarekin—.

Estatuari dagokionez, Konstituzioak botere legegileari eman dio lurralde erakunde garrantzitsuenak —autonomi erkidegoak eta probintziak— sortzeko, aldatzeko eta azkentzeko ahalmena (sortze, aldatze nahiz azkentze horien inguruko arauak estatutu zein lege organikoetan adierazi behar dira, 81, 46, 141 eta 151. artikuluek ezarritakoaren arabera). Udalerrien kasuan, Gober­ nuak izan du betidanik udalerriak sortu, kendu zein batzeko eskumena; gaur egun, ostera, autonomi erkidegoetako legeriak zehazten du zein organok duen jarduketa horiek gauzatzeko eskumena (Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen 13. art.).

Halaber, lege erreserba ezarri da ondoko erakundeak arautzeko: Gobernua (Konstituzioaren 98. art.), Estatu Kontseilua (lege organikoa, 107. art.aren arabera) eta autonomiadun erakundeak (Estatuko Erakunde Autonomiadunei buruzko Legearen 6. art.). Hala ere, Gobernuko lehendakariak Errege Dekretu baten bidez aldatu egin ditzake ministerio sailen kopurua, izena nahiz eskumenak (31/1990 Legearen azken xedapenetatik bigarrena); gisa berean, Gobernuak du Estatuko merkataritza sozietateak sortzeko eskumena (Aurrekon­ tuei buruzko Legearen 6. art.).

Beste alde batetik, ministerio sailen azpiko organoak sortzeko eskumena Gobernu eta ministroen artean banatu da. Gobernuak ondokoak sortzen ditu: Estatuko idazkaritzak, idazkariordetzak, idazkaritza nagusiak, zuzendaritzak, zuzendaritzaordetza nagusiak eta organo berdinetsiak (Estatuko Administrazio Nagusiaren Antolakuntzari buruzko Legearen 12. art.). Ministroek, berriz, zerbitzuak, sekzioak, bulegoak eta maila berdinetsiak sortu, aldatu, berriro batu eta kentzeko eskumena dute; horretarako, Lehendakaritza Ministerioak bere onespena eman beharko du (Administrazio Prozedurari buruzko Legearen 2. artikuluak horixe ezarri zuen, baina artikulu hori gaur egun indargabetuta dago).

Autonomi erkidegoetako organoei dagokienez, erkidego horien estatutuak garatzeko egindako legeek ezarri dutena —gobernatu eta administratzeari bu­ ruzko legeek ezarritakoa— izan beharko da kontutan. Desberdintasunak baz­ ter utzita, bada arau orokor bat: autonomi erkidegoak emandako legea behar da sailak nahiz erkidego horretako autonomiadun erakundeak sortu ahal iza­ teko; haatik, horien azpiko organoen arauketa autonomi erkidegoetako gober­ nuei dagokie.

Bestalde, udalerri nahiz probintzietako oinarrizko organo politikoak (oso­ ko bilkura, alkatea, gobernu batzordea, aldundiaren osoko bilkura eta lehen­ dakaria) Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legeak arautu ditu. Beheragoko organoak —administrazio organoak— arautu dira bai korporazioek onetsi­

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

17

tako araudi organikoa erabilita, eta bai araudi horren sorospidetzat autonomi erkidegoek emandako arauen bitartez ere (Oinarriei buruzko Legea garatzeko egin diren arauen bidez).

Ahalgo antolatzailearen printzipio, baldintza nahiz mugei gagozkiela, az­ pimarratu behar da ahalgo horrek Konstituzioaren 103. artikulua oinarritzat hartu eta errespetatu egin behar duela. Artikulu horren arabera, Adminis­ trazioak interes orokorrak objektibotasunez gauzatu eta ondoko printzipioak kontutan hartuta jardun behar du: eragingarritasun, hierarkia, deszentraliza­ zio, deskontzentrazio nahiz koordinazio printzipioak. Nolanahi den ere, anto­ laketa printzipio eta teknika horiek hurrengo epigrafeetan aztertuko dira.

Bestalde, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 3. artikuluak errepikatu egin ditu prin­ tzipio horiek, eta horiez gain, hurrengoak gehitu ditu: Gobernu eta administrazioen arteko bereizketa, lankidetza (beste epigrafe batean aztertuko dugu­ na) eta nortasun juridikoaren printzipioak.

Agidanez, Gobernuaren —nazioko, autonomi erkidegoetako eta toki era­ kundeetako Gobernuaren (toki erakundeen kasuan, probintziaren eta udalerrietako osoko bilkuraren)— eta administrazioen —Estatukoaren, autonomi er­ kidegoetakoaren eta toki administrazioaren— arteko bereizketaren benetako helburua politikariak eta funtzionarioak banatzea izan dela; edonondik begira dakiola ere, esan dezakegu helburu horren azpian asmo makurra izkutatzen dela: herri administrazioen ibileraren ondorioz sor daitekeen erantzukizun ju­ ridiko osoa funtzionarioen lepoetara botatzea.

Egin­eginean ere, Konstituzioaren 97. artikuluak Espainiako Gobernuari eman dio Administrazio zibila eta militarra zuzentzeko eskumena; berebat, eginkizun betearazlea ere organo horrexeri eratxiki dio. Ondorioz, Gobernuak berak —boterean den klase politikoak— okupatu eta kudeatzen du Administrazioa; bestela esateko, Gobernuak du administrazio horren erantzukizun juridikoa (erantzukizun zibila eta zigor erantzukizuna), eta ez bakarrik politikoa. Gainera, nola Toki Administrazioan, hala Estatukoan, horixe izan da le­ gegintzaren errealitatea Cádizko Konstituzioarekin hasitako konstituzionalismotik hona.

Legearen zioen azalpenak Konstituzioaren 97. artikuluko zuzendaritza adierazmoldea aipatu du, eta adierazmolde hori Administrazioari urrunetik egiten zaion zuzendaritza politikotzat hartzen du zioen azalpenak; horrela, Gobernuaren administrazio izaera baztertu egin da, baita gainerako lurralde administrazioena ere, hau da, autonomi erkidegoetako gobernuena nahiz toki erakundeen osoko bilkura nahiz alkateena. Hauxe dio zioen azalpen horrek: «antolamendu juridikoa aurreko erregimen autokratikoan sortu zen, eta antolamendu horrek Administrazioaren gorengo organotzat ikusten zuen Gobernua; beraz, Gober-

18

RAMÓN PARADA

nu hori Administrazioaren eranskin edo luzapen hutsa zen, eta horrek bezala, administrazio izaera zuen. Konstituzioaren 97. artikuluak, ordea, ulerkera hori behin betiko alboratu eta gobernu eginkizunaren esanahi politikoa berres­ kuratu du Gobernuarentzat —legebidezkotasun demokratikoan oinarritutako esanahia—. Horren ildotik, garbi zehazten dira, batetik, Gobernua eta Admi­ nistrazioa Konstituzioko herri erakunde desberdintzat egituratzen dituzten ezaugarri bereizleak eta, bestetik, Administrazioa Gobernuaren zuzendaritza politikoaren menpe jartzen duten ezaugarriak». Zernahi gisaz, ez da egia Go­ bernua Administrazioaren gorengo organotzat ikusten duen ulerkera —Gobernuak administrazio izaera eta izaera politikoa dituela dioena— «aurreko erregi­ men autokratikoan sortutako antolamendutik» datorrela. Cádizko Konstituziotik hona, Administrazioaren benetako agintaritza —Gobernua eta Administra­ zioa batzen dituen botere betearazlea— beti egon da politikarien eskuetan: Go­ bernu, ministro, zuzendari nagusi, udaleko nahiz probintzietako aldundien oso­ ko bilkura, alkate eta zinegotzien eskuetan. Taxu berean, konstituzio doktrinak ezetsi egin du Gobernu eta Administrazioaren arteko ustezko banaketa hori.

DÍEZ­PICAZOren iritziz, «Gobernuaren eskumenetako batzuk eta Administrazioko edozein organori eratxikitakoak berdinak dira, bai egitura eta bai eginkizunaren aldetik (…). Gobernuak administrazio eskumenak ditu eta, ondorioz, benetako administrazio organoa da» (autoreak azpimarratua). Bide beretik ibili da SANTAMARÍA PASTOR Herri Administrazio kontzeptuaren norainokoa aztertzean, eta Gobernua kontzeptu horretan sartu behar den ala ez zehaztean. Autore horrek dioenez, «Konstituzioaren IV. tituluak Gobernu eta Administrazioaren artean egin duen aurkajartzean oinarrituz gero, galdera horren erantzun azkarra ezezkoa izango da. Hala ere, horrek dakartzan ondorio praktikoak ikusita, badirudi baztertu egin behar dela ideia hori; horrela, Gobernua ez bada Administrazio kontzeptuaren barruan sartzen, ez du zertan bete administrazio printzipiorik, hain zuzen ere, objektibotasun, alderdigabetasun, eragingarritasun, hierarkia, deszentralizazio, deskontzentrazio eta koordinazio printzipiorik. Horrez gain, Administrazioarekiko auzibideak Gobernuaren jarduera fiskalizatu ahal izatea eztabaidatzeko moduko arazoa izango da, eta antolamendu juridiko­administratiboko arauek eurek ere ez dute Gobernua lotuko —berak beren beregi arau horiei lotuta dagoela esan ezik—. Horren harira, arazo horri buruzko eztabaida alferrekoa da, ez baitago inor kontrakoa defendatzen duenik. Aitzitik, guztien iritzia da Gobernua ere Herri Administrazioa dela».

Nortasun juridikoaren printzipioaren alorrean, 3.4. artikuluak hauxe dio: «herri administrazioek nortasun juridiko bakarrez jarduten dute euren helburuak betetzeko». Hala eta guztiz ere, erakunde instituzionalak formula publiko eta pribatuen bitartez nola ugaritu diren ikusita, esan dezakegu arau hori ez dela inola ere betetzen. Hortaz, herri administrazioek (Estatukoak, au­

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

19

tonomi erkidegoetakoek zein toki erakundeetakoek) ez dute osatzen pertsona juridiko bakarra, baizik eta pertsona juridiko multzoa: lurralde erakunde ba­ koitzeko Gobernuak sortutako edota sortu nahi dituen erakunde beste pertsona juridiko izango dira, Administrazio instituzionala aztertzean ikusiko dugun bezala. Alabaina, nortasun juridiko bakarraren adierazpen horri onuraren bat atera nahi izanez gero, uler daiteke lurralde Administrazio bakoitzak eran­ tzungo duela berak sortutako erakunde pertsonifikatu guztien jardueragatik.

Gauzak horrela, jatorrizko erakundearen eta horrek kontrolatzen duen onda­ rearen aurka egikarituko dira erakunde instrumental bakoitzaren jarduerak ekarritako erantzukizun akzioak. Era berean, nortasun juridiko bakar horren ondorioz, jatorrizko erakundearen eta erakunde instrumentalaren arteko ga­ tazkak, edota erakunde instrumentalen artekoak, gatazka faltsutzat jo daitez­ ke, eta ezetsi egingo dira auzibide legebidezkotasunik ez dagoelako.

Edozein kasutan, arau horren aipamen orokorra berria bada ere, aspalditik aplikatu izan zaio Estatuari —eta orokorrean herri erakunde guztiei— pertsona juridikoaren kontzeptu edo ideia. SANTAMARÍAk azaldu duen bezala, ideia hori sinbologia anitz baten ondorioa da, hain zuzen ere, organoei buruzko elezaharraren, Koroa kontzeptuaren eta Fiskoari buruzko ideiaren ondorioa.

Lehenengoarekin hasteko, organoei buruzko elezaharrak konparatu egiten ditu politika erkidegoaren izaera nahiz ibilera eta gorputzaren anatomia. Koroaren kontzeptuari dagokionez, jainko jatorrizko objektu bitxitzat ikusi zen Koroa hasieran, botere politiko gorena zuen objektutzat; gero, erregea eta estamentu indarrak batzen zituen korporazio gisa ulertu zen, horien gainetik dagoen eta horietatik desberdina den korporazio gisa. Azkenik, Fiskoaren kontzeptua dugu. Gauza, pribilegio juridiko eta pertsonen multzoa zen Fiskoa, eta multzo horrek bere nortasunarekin jarduten zuen auzitegietan, hain zuzen, erregeren maiestas edo subiranotasunetik nahiz ondare pribatutik bereiztuta zegoen nortasunarekin. Tradizio horretan oinarrituta, Alemaniako XIX. mendeko doktrina juridiko­publikoak behin betiko plazaratu du Estatuaren nortasun juridikoaren dogma, eta gaur egun lurralde erakunde publiko guztien kudeaketarako erabiltzen da. Lehenago aipatutako autoreak esan duenez, ulerkera horrek baditu bere abantailak, horien artean, Zuzenbide publikoa erakundeen arteko edo erakunde eta hiritarren arteko harreman juridikoen multzotzat egituratu ahal izatea; herri organoen aniztasuna batasun bihurtzea —horri esker, hiritarren akzio juridikoak ondare eta erakunde bakarrean batzea ahalbideratzen du—; eta, azkenik, ulerkera hori antolakuntza teknikatzat erabilita, erabaki eta erantzukizun guneak bereiztea.

20

RAMÓN PARADA

3. ADMINISTRAZIO ORGANOAK A) Organoaren teoria Herri Administrazioa (erakunde pribatuen antzera) langile eta ondasun multzoa da; langile eta ondasun horiek unitateetan antolatzen dira lanaren za­ tiketa printzipioaren ondorioz, eta unitate horiei erakundeak eratxikita dituen eskumenetako batzuk ematen zaizkie.

Hortaz, herri erakundea osatzen duten unitate horiek organo nahiz ofizio izenez ezagutzen dira; organoak funtzionario edo titularra adieraziko du, eta ofizioak, ostera, organo horrek dituen ondasun eta eskumen multzoa. Dena den, batzuen iritziz adierazmolde horiek baliokideak dira, biek hartzen baitituzte euren barne titularra, ondasunak eta eginkizun multzoa.

Aitzitik, badirudi Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Admi­ nistrazio Prozedura Erkideari buruzko Legeak kontrajarri egin dituela orga­ noa eta administrazio unitateak, organoak administrazio unitate bat nahiz ge­ hiago osa dezakeelako (11. art.). Lege osoa aztertutakoan, esan daiteke or­ ganoa aipatzen denean jakinekotzat jotzen dela organo hori eskumenak dituen administrazio egitura dela, eta ebazpenak zein administrazio egintzak eman ditzakeela.

Edonola ere, argi dago organoaren teoria nahasgarria —eta hainbatentzat alferrekoa (SANTAMARÍA)— Estatuaren nortasun juridikoaren dogmaren ondorioz eman dela hauxe azaltzeko: nola egotzi ahal zaizkion Estatuari beraren izenean jarduten dutenen ekintzak.

Lehendabiziko azalpenak ordezkaritzaren kontzeptu pribatista hartu zuen oinarri gisa. Konstituzioarentzat, parlamentukideak herriaren ordezkariak ziren, eta horrexek eman zion bidea kontzeptu horri. Guztiarekin ere, tesi hori berehala gezurtatu du parlamentuko mandatuaren edukiak —mandatu hori ez da aginduzkoa eta ezin daiteke ezeztatu, hau da, ordezkaritza teknikaren edo mandatu zibilaren kontrakoa da—. Tesi horren arabera, ezin zitezkeen kontrolatu parlamentukide eta funtzionarioen egintza ez­zilegiak, eta ezin zitekeen erantzukizunik ezarri egintza horien ondorioz; horrela, funtzionario edo parlamentukide horiek legez kanpo jardunez gero (hots, mandatuaren edukiak gainezkatuz gero), horren ondoriozko kalteak ezin zitzaizkion leporatu Admi­ nistrazioari eta, horrela, hiritarren bermea oztopatuta geratzen zen.

Nondik­nahi begira dakiola ere, ordezkaritza tesiaren mugapen horiek or­ ganoaren teoriaren bidez gainditu ziren (GIERKE, 1877); tesi horren arabera, desagertu egiten da pertsona den erakundearen eta organoaren titularraren ar­ teko bikoiztasuna. Azalpen horri jarraituz, herri zerbitzaria —funtzionarioa edo parlamentukidea— ez dago Administraziotik kanpo, ezpada beraren bar­

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

21

ne; hortaz, zerbitzari hori Administrazioaren tresna da, ahoa edo eskuak per­ tsona fisikoak bere borondatea adierazteko erabiltzen dituen tresnak diren be­ zala. Gauzak horrela, desagertu egin da ordezkaritza teoriak dakarren bikoiz­ tasuna: funtzionarioa ez da Estatuarentzat lan egiten duen ordezkaria; aitzi­ tik, Estatuaren izenean jarduten du zuzenean, Estatuaren zatia da; hain zuzen ere, Estatuak bere borondatea adierazteko erabiltzen duen zatia edo organoa.

Horren ondorioz, funtzionarioak Estatu legez egiten duen guztia Administra­ zioari egotzi edo leporatu ahal izango zaio zuzenean.

B) Egozketaren mugak Organoaren teoriak zentzu osoz azaltzen du funtzionarioen egintzak Ad­ ministrazioari egotzi ahal izatea, baina bi ñabardura egin behar zaizkio teoria horri ere: alde batetik, funtzionarioen egintza guztiak ez zaizkiola besterik ga­ be Administrazioari egozten eta, bestetik, legez nahiz formaz funtzionarioak ez direnen egintzak ere egotzi ahal zaizkiola Administrazioari.

Horrela, funtzionarioek —administrazio organoen titularrek— gauzaturiko egintza guztien erantzukizuna zuzenean Administrazioari egoztea oztopatzeko, falta pertsonalaren kontzeptua asmatu da. Frantziako doktrina eta jurisprudentziaren iritziz, falta pertsonalek funtzionarioen ahultasunak, grinak eta arduragabekeriak adierazten dituzte eta, euren ondorioz, funtzionarioak bakarrik izango du erantzukizuna, baina ez Administrazioak (LAFE­ RRIERE); horrez gain, zerbitzuaren ibilera arrunta gainditzen duten oker nahiz arduragabekeriak ere falta pertsonalak dira (HAURIOU). Gainerako faltak zer­ bitzu faltak dira; horiek Administrazioaren intereserako egiten dira eta, ondo­ renez, Administrazioak ordaindu behar ditu funtzionarioaren jarduera ez­ zilegiak gainontzekoei sortutako kalteak.

Esan dugun bezala, Administrazioari egotzi ahal izango zaizkio funtzionario ez direnek —egoera hori galdu edo oraindik lortu ez dutelako, edota, besterik gabe, funtzionarioak ez direlako— egindako ekintzen ondoriozko erantzukizuna. Kasu hauetan gerta daiteke hori: funtzio publikoaren iraupena luzatzen denean (funtzio hori lehenago hasi nahiz luzatu egin delako), fun­ tzionarioren baten izendapena deuseztatzen denean edota, azkenik, hiritar arruntek berez hartzen dituztenean funtzio publikoak, bai presa nahiz beharrizan egoeraren bat dagoelako, eta bai botere hutsuneren bat gertatu delako ere. Halako kasuetan (alegia, Italiako autoreek funtzionario di fatto deituta­ koetan), pertsona horien egintzak baliozkotzeko joera dago, legebidezko titulu formalik ez badute ere. Joera horren arrazoia segurtasun juridikoa bermatu nahi izana da, horrela ez baita ukitzen gainontzekoen eskubide ez interesik,

22

RAMÓN PARADA

funtzionario itxuran konfiantza jarri duten onustedun gainontzekoen interesik, behinik behin.

Azkenik, arazoak ematen dituen beste egozketa kasu bat ere badugu: abs­ tentzio nahiz ezespen arrazoiren bat izan arren —ebatziko den kasuan interes zuzenen bat izatea, esaterako—, organoaren titularrak jarduten duenean. Ho­ rri buruz, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Pro­ zedura Erkideari buruzko Legeak ez du agindu egindako guztia deuseztatu behar denik inguruabar hori dela­eta (28.3. art.).

C) Organo motak Administrazio organoen teoriak deskribatu egiten ditu organo motak; ho­ rretarako, organo horiek aurkako kontzeptu bikoteetan sailkatu ditu eginkizunen eta egitura osagaien arabera. Sailkapen horrek, batez ere, interes didaktikoa du: organoen antolaketa deskribatzen du, baina interes zientifikorik ga­ be; izan ere, edozein organo sar daiteke sailkapen horren bikoteetako osagairen baten (SANTAMARÍA). Beraz, ñabardura hori eginda, hauexek dira gehien erabiltzen diren sailkapenak.

Hasteko, arau jatorriaren arabera, organoak izan daitezke Konstituziokoak edo Konstituzioan aipatzen ez direnak —Konstituzioak organo horiek jaso ala ez jasotzearen arabera—. Konstituzio organoak dira Gobernua (Kons­ tituzioaren 98. artikuluan arautua) eta Estatu Kontseilua (107. artikuluan ai­ paturikoa).

Gero, banakako eta kidego organoen arteko bereizketa dugu, organoaren titular kopuruaren arabera: kidego organoetan hainbat pertsonak hartzen dute parte —berdintasunez eta aldi berean— organoaren borondatea osatzeko eta organoak duen eginkizuna betetzeko. Horri buruz, Napoleonen garaiko Administrazioak hauxe esan zuen: «eztabaidatu hainbat pertsonak eztabaidatu behar dute, baina betearazi batek bakarrik». Ideia horrekin bat etorriz, kontsultarako Administrazioan eta Toki Administrazioan sortu dira, batik bat, ki­ dego organoak. Hori gorabehera, gaur egun organo horiek ugaritzen ari dira, hala maila desberdinetan zehar banatuta dauden eskumenak koordinatzeko, nola administratuen parte­hartzea ziurtatzeko. Espainiako Administrazioan, hurrengoak dira kidego organorik garrantzitsuenak: Ministroen Kontseilua, Gobernuaren Batzorde Eskuordeak, Estatu Kontseilua, udalen eta probintzie­ tako aldundien osoko bilkurak, eta Hirigintzarako Probintzia Batzordeak; ho­ riez landa, hainbat kidego organo sortzen ari dira autonomi erkidegoen arte­ ko edota autonomi erkidego eta Estatuaren arteko koordinazioa lortzeko.

Dena den, azken sailkapen hori (banakako eta kidego organoak bereizten dituena) ez da nahastu behar organo bakunak eta konplexuak bereizten di­

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

23

tuen sailkapenarekin. Organo konplexuak organo bakunen multzoak dira, eta organo bakun horiek banakakoak zein kidego organoak izan daitezke. Minis­ terioa, esaterako, organo konplexua da: banakako organoak ezezik (zuzen­ daritza nagusiak), kidego organoak ere baditu (kontsultarako batzorde nahiz kontseiluak).

Sailkapen horietatik kanpo, badira beste batzuk ere: kanpoko eta barruko organoak, eurek osatzen duten pertsona juridikoaren izenean subjektuen arteko harremanak sor ditzaketen edo ez kontutan hartuz; ordezkaritza orga­ noak edota ordezkaritzakoak ez direnak, euren titularrak modu demokra­ tikoan hautatzen diren ala ez ikusita; organo zentralak eta toki organoak, Es­ tatuko lurralde osoan ala zati batean eskumena izatearen arabera; eskumen orokor eta eskumen berezidun organoak, eurek dituzten eginkizunak oro­ korrak ala bereziak diren kontutan hartuta —Ministroen Kontseiluaren nahiz Gobernu Zibilaren eskumenak, berbarako, beti ukitzen ditu Administrazio­ aren adar guztiak; ministerioen eginkizunek, ordea, sektore jakin bat bakarrik ukituko dute—; organo jardule, kontsulta organo eta kontrol organoak, organoaren eginkizuna kudeaketa, informazio nahiz kontsulta, edota beste or­ ganoen jagotza izatearen arabera; eta abar.

D) Administrazio organoak sortzea Konstituzioak jaso du autonomi erkidegoak eta probintziak sortzeko au­ kera, eta hori Estatuaren eskumena dela dio. Toki erakundeak sortzea, berriz, autonomi erkidegoei dagokie. Era berean, lurralde administrazioetan organo­ ak eta administrazio unitateak sortzeko eskumena administrazio horiexek du­ te: «Herri Administrazio bakoitzak mugatu behar ditu bertan sortu beharre­ ko administrazio unitateak, hau da, Administrazio horretako antolaketa be­ reziaren araberako organoetan sortu beharreko unitateak; beti ere, mugaketa hori Herri Administrazio horren eskumen eremuaren barruan egin behar da» (Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 11. art.).

Beste alde batetik, hainbat arauk baldintzatzen dute administrazio organo eta unitateak sortu ahal izatea; arau horiek oso argiak dira eta ez dute lege baten sartu beharrik, baina Administrazio Prozedurari buruzko Legeak aipatu egin zituen. Lege horren arabera, administrazio organoak sortzeko, betekizun hauek gauzatu behar dira: organo berria beste baten bikoitza ez izatea, orga­ no hori «zein sailetan sartuko den» zehaztea eta, atzenean, sortu aurretik or­ gano horren ibilera edo jardunbideak ekarriko duen kostuaren azterketa eko­ nomikoa egitea, baita organoak emango dituen zerbitzuen emankortasun edo

24

RAMÓN PARADA

erabilgarritasunaren azterketa ere —azterketa hori organo berria sortzeko egingo den xedapen proiektuari erantsi behar zaio— (3. art.).

Gaur egun, agindu horiek Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legean jaso dira. Lege horrek, batetik, debekatu egin du organoen bikoiztasuna, baldin eta «lehengo organoari eskumenen bat kentzen ez bazaio, edo organo berriaren eskumenak ez ba­ dira behar bezala mugatzen»; eta bestetik, edozein administrazio organo sortu ahal izateko betekizun batzuk ezarri ditu: a) organo hori Herri Administrazioan nola eta noren menpe sartzen den zehaztea; b) organo horren eginkizun eta eskumenak mugatzea; c) organo horiek ibiltzen hasi eta jarraitzeko behar diren kredituak ematea (11. art.).

4. KIDEGO ORGANOAK EDO ORGANO KOLEGIATUAK A) Kidego organoen arauketa eta motak Pertsona bakarreko organoetan gertatzen ez den bezala, kidego organoetan hainbat pertsona fisiko dira organoaren titularrak. Horrenbestez, kidego organoaren borondatea kide guztien borondateen pilatzea da; hala eta guztiz ere, organoaren egintza, egintza bakuna da, eta ez konplexua (egintza konple­ xuetan hainbat organoren borondatea agertzen delako, organo horiek banaka­ koak nahiz kidego organoak izan).

Espainiako antolamendu juridikoan, kidego organoen egiturari buruzko lehenengo arauketa Administrazio Prozedurari buruzko 1958ko Legeak ezarri zuen. Arauketa hori Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 22.etik 28.erako artikuluek or­ deztu dute, baina artikulu horiek ezin zaizkie aplikatu administrazioetako go­ rengo edo zuzendaritzako kidego organoei, hots, nazioko Gobernuari, autono­ mi erkidegoetako gobernu nahiz gobernu kontseiluei, edota toki erakundeeta­ ko osoko bilkurei ere (lehenengo xedapen gehigarria).

Indarreko arauketa horrek, gainera, berrikuntza juridikoa ekarri du: kidego organoen sailkapena ezarri du eta, batik bat, lehen ez zegoen eraentza juri­ diko hirukoitza sortu du. Gaur egun, beraz, kidego organoen artean hiru mota bereiztu behar dira: a) Kidego organo arruntak, hau da, Lurralde Administrazio bateko agintari nahiz funtzionarioek osaturikoak. Kasu horretan, organoa Administrazio horren hierarkiazko egituran sartzen da, nahiz eta sarri askotan hierarkia hori ahula izan, berbarako, kontsulta nahiz proposamen eginkizunak betetzen di­ tuzten kidego organo teknikoen kasuan (oposizioetako auzitegiak, kontrata­

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

25

zio batzak etab.). Kategoria horren barruan sartzen dira, ezbairik gabe, Espai­ niako Gobernua, horren batzorde eskuordeak, eta autonomi erkidego zein toki erakundeetako gobernu organoak. Hari berari segiz, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legea­ ren lehenengo xedapen gehigarriak arauketa orokorretik kanpo utzi ditu orga­ no horiek. Zernahi gisaz, lege hutsune onartezinik ager ez dadin, arau berezi­ rik ez dagoenean (hau da, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legeak toki erakundeetako gobernu organoen inguruan jaso dituen arauen modukorik ez dagoenean), arauketa orokorra aplikatu beharko zaie organo horiei. b) Administrazio desberdinetako ordezkariek osaturiko kidego organoak.

Halakoetan, lurraldearen aldetik nagusi den Administrazioaren barne sartzen da kidego organoa; beste hitzez esanik, eskumena, organoaren kide kopurua, edo antzeko irizpideak kontutan hartuta nagusi den Administrazioan sartzen da.

Zalantzazko kasuetan, kidego organo horiek sartu behar dira lurralde ere­ mu zabalagoa duen Administrazioan. Mota horretako organo­buruak, bestal­ de, ez du boto erabakigarririk (bai, ordea, kidego organo arruntetakoak). c) Atzenean, Administrazio bateko nahiz batzuetako ordezkariek eta gi­ zarte interesak ordezkatzen dituzten erakundeek osaturikoak (azken mota ho­ rren adibidetzat aipa dezakegu sindikatuak ordezkatuta dituen kidego organoa).

Zentzuzkoa denez, mota horretako organoak lurraldearen arabera nagusi den Administrazioaren barne sartzen dira, baina administrazio hierarkiak ondoko kasuetan bakarrik ukituko ditu: euren sorrera arauek hori agintzen dutenean, edota organo horien eginkizun nahiz izaerak berak ondore hori da­ karrenean. Gainera, horretariko kidego organoetan, funtzionario ez diren ki­ deek abstenitzeko aukera dute, eta organo­buruak ez du boto ebazlerik.

B) Organo­burua Esan daiteke kidego organoetan organo­burua dela osagairik garrantzitsuena, dudarik gabe; burua primus inter pares da, hau da, sakonean gainerakoak bezalakoa izanda, kidegoak jardun ahal izateko indartu edo nagusitzen den kidea.

Lege berriak ez du ezarri organo­burua izendatzeko modua —aurreko le­ geak ere ez zuen horrelakorik egin—. Hori dela eta, organoen arauetan ezarri beharko da hori: organo­burua hautaketa bidez aukeratuko da, edota zuzenean izendatuko da, funtzionario kategoria, antzinatasuna eta antzeko irizpideen arabera. Edonondik begira dakiola ere, legeak izendapenari buruzko arau so­ rospidezkoren bat ezartzea egokia izango litzateke; horixe egin du, adibidez, Kataluniako Eraentza Juridikoari buruzko Legeak. Lege horrek ezarri duenez, arau berezirik ez dagoenean, lehenengo bozketan kideen erabateko gehiengoz

26

RAMÓN PARADA

hautatu behar da organo­burua; bigarrenean, nahikoa izango da gehiengo soi­ la. Beste aukera bat izango litzateke (eta beharbada aukera hobea) legeak iriz­ pide desberdina —eta egokiagoa— ezartzea: funtzionarioek osaturiko orga­ noak direnean, herri zerbitzuan funtzionarioak duen kategoriaren irizpidea, edota kategoria berean duen antzinatasunarena erabiltzea.

Bestalde, buruorde eskudunak ordezkatuko du organo­burua ondoko kasuetan: lanpostutsa, absentzia, eritasuna edota legezko beste kariren bat dagoenean; buruorderik ez badago, kidego organoaren kideetatik hierarkia, an­ tzinatasun eta adinean nagusia denak egingo du ordezpena. Dena dela, arau hori ez da aplikatzen kasu hauetan: kidego organoetan gizarte interesak ordezkatzen dituzten erakundeek parte hartzen dutenean, edo kidego organo ho­ rietan hainbat herri administraziotako ordezkariak direnean —horrelakoetan, kasuan­kasuan berariaz arautu behar da organo­burua ordezteko eraentza edo­ ta, bestela, kidego organoaren osoko bilkurak beren beregi ezarri behar du—.

Eginkizunei dagokienez, Administrazio Prozedurari buruzko 1958ko Le­ geak modu labur eta zehatzean ezarri zituen organo­buruaren eginkizunak: «legeak bete eta eztabaidak erregularrak zirela bermatzea». Lege berriak, or­ dea, eginbeharren zerrenda oso luzea ezarri du. Gainera, zerrenda irekia da, Legean zehaztutako eginkizunak ezezik, «buru gisa dagozkion beste zenbait eginkizun» ere gauzatu ahal izango dituelako organo­buruak.

Legeak zerrendaturiko eginkizun horietatik batzuk formalak dira zeharo, esaterako, organoaren ordezkari izatea, edota akta nahiz erabakiak ikusonestea.

Beste batzuk, ageriago uzten dute organo­buruak beste kideen gain duen aginte edo nagusitasun ahalgoa, adibidez, deialdiak kontrolatuz, edota batzarraldien eguna nahiz ordua eta eguneko aztergaien zerrenda finkatuz —edo­ zein modutara ere, horretarako, kontutan hartu behar ditu beste kideek denbo­ raz egindako eskaerak—. Horiez gain, organo­buruak baditu prozedurari lotu­ riko beste zenbait ahalmen garrantzitsu ere, besteak beste, eztabaidak mode­ ratu eta etetea (bidezkotutako arrazoietan oinarrituta). Beraz, organo­burua prozeduraren dominusa da eta, ondorioz, hitz egiteko denbora mugatu egin dezake, edota esku­hartzeen hurrenkera finkatu, denboraz kanpoko esku­har­ tzeak debekatu eta, azkenik, bozketa egin ahal izateko, arazoak nahikoa ezta­ baidatu direla adierazi. Azken finean, organo­buruak berak bakarrik hartzen ditu prozeduraren inguruko erabakiak, eta arazo horiek bozketarik gabe ebaz­ tea erabaki dezake.

Horrekin guztiarekin batera, organo­buruak kalitatezko botoa dauka hain­ banako edo enpate kasuak ebazteko. Alabaina, kidego organoan gizarte inte­ resen nahiz herri administrazioen ordezkaririk badago, arau hori ez da apli­ katuko; kasu horietan, arau bereziek hala ezarri dutenean bakarrik izango da ebazlea organo­buruaren botoa. Horrelako agindu berezirik ez badago, bozke­ tetan gerta daitezkeen hainbanakoak ezin izango dira ebatzi.

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

27

Bestalde, aipamen berezia egin behar da organo­buruaren ahalgo bati bu­ ruz, zehatzago esateko, «legeak betetzen direla segurtatzeko» ahalgoari buruz.

Ahalgo horrek erantzukizun berezia ematen dio organo­buruari eta, hori dela bide, organo­buruak «eztabaidak eteteko» ahalmena du —ahalmen hori ere beren beregi aintzatetsi zaio—. Erabili ere, honako kasuetan erabili beharko du ahalgo hori: eztabaidan gainontzekoei nahiz erakundeei buruzko adieraz­ pen laidogarriak egiten direnean, edota organo­buruaren ustez Zuzenbidearen aurkakoak diren erabakiak hartzea proposatzen denean —bai organoaren es­ kumena gainditzen dutelako, eta bai gainontzekoen eskubideei eraso egiten zaielako—. Edonola ere, ahalmen hori kontu handiz erabili behar da, eztabai­ den jardunbide arrunta nahiz adierazpen askatasuna ez ukitzeko.

Erabakia hartzerakoan, organo­buruak bere botoa eman dezake —gaine­ rako kideek bezala—, gehiengoaren aurkakoa bada ere. Baina arazo horren inguruan, galdera bat sortzen zaigu: organo­buruak uste badu hartutako era­ bakia legeen aurkakoa dela, aurkaratu behar ote du erabaki hori?, eten behar ote ditu erabakiaren ondoreak? Zenbait organoren arauketa berezian ezartzen denez, organo­buruak etete hori agindu egin behar du urratzeren bat izan de­ nean, berbarako, «hirigintza urratze larria izateagatik» bereziki kualifikatutako urratzeak egiten direnean (Lurzoruari buruzko Legearen 187. art.), edota Errepideei buruzko abenduaren 19ko 51/1978 Legea agerian urratzen denean (39. art.). Hala ere, legeek jaso dituzten kasu horietatik kanpo, behin erabakia hartu eta gero, organo­buruak ez du egintza hori aurkaratu beharrik, nahiz eta hori egiteko ahalmena izan —gainerako kideek bezala—, baldin eta legeak legebidezkotasuna ematen badio horretarako. Horixe gertatzen da toki erakundeek hartutako erabakietan: kontrako botoa eman duten zinegotziek aurkara ditzakete erabaki horiek.

C) Kidego organoetako kideak Kidego organoetako kideen estatusari buruzko arauketak beraien berezko jarduerari loturiko zenbait arazo jaso ditu, hau da, proposatzen zaizkien erabakiak eztabaidatu eta bozkatzeari, edota deialdiak egituratzeari loturikoak (Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Er­ kideari buruzko Legearen 24. art.).

Kidego organoetako kideen berezko eginkizuna, bestalde, erabaki proposamenak eztabaidatu eta bozkatzea da. Haatik, kidego organoaren ordezkariak izatea ez da euren eginkizuna, arauren batek edota organoak kasuan­kasuan baliozkotasunez hartutako erabakiren batek eginkizun hori eman ez badie, be­ hinik behin.

28

RAMÓN PARADA

Organoko kideek eztabaidatu eta bozkatzeko duten eskubide­betebeharra, izatez, pertsonala eta transferiezina da; edonola ere, legeak esku zabalez arau­ tu ditu ordezpen kasuak, eta ordezkorik egonez gero, ahalbideratu du horiek jardutea kideen lekuan. Sarritan gertatzen den bezala, kidego organoak gaine­ rako organoetako titularrek osatzen dituzte eta, horrelakoetan, kidego orga­ noan ere titular horien ordezkoek jardungo dute euren lekuan. Gizarte inte­ resen nahiz herri administrazioen ordezkariak ordeztu behar direnean, ostera, ordezkaturiko erakundeek ordeztu ahal izango dituzte euren titularrak. Hala­ ko kasuez bezainbatean, erakunde horien antolaketa arauek zenbait muga na­ hiz erreserba ezar ditzakete, eta muga horiek ez direla ukitu ziurtatzeko, or­ dezpena kidego organoaren idazkaritzan egiaztatu behar da.

Beste alde batetik, eztabaidatu eta bozkatzeko eskubide­betebeharrak gau­ zatu ahal izateko, kideek bileretako aztergaien zerrenda —eta zerrenda horre­ tan agertzen diren gaiei buruzko informazioa— gutxienez berrogeita zortzi ordu lehenago jasotzeko eskubidea dute. Horrez gain, kidego organoetako ki­ deek euren eginkizunak gauzatzeko behar duten informazioa lortzeko eskubi­ dea izango dute.

Edozein modutara ere, hartu behar diren erabakiak prestatzeko eskubide­ betebehar horiek ezezik, kidego organoek beste eskubide­betebehar garrantzitsuago batzuk ere badituzte: organo­buruak moderaturiko eztabaidetan parte hartzeko eskubide­betebeharra, eta kanpo erabakiei buruzko botoa ematearen gainekoa —horixe da oinarrizkoena—; alabaina, lehenago esan bezala, proze­ dura arazoak eskubide horretatik kanpo geratzen dira, organo­buruaren esku­ menekoak baitira. Botoa emateko eskubide hori honela gauzatzen da: propo­ samenen aldeko nahiz kontrako botoa eman daiteke, eta funtzionarioak ez di­ ren kideak abstenitu egin daitezke.

Hortaz, gehiengoarekin bat etorriz bozkatzea da kideak duen lehen aukera: proposamen zehatzen baten aldeko nahiz kontrako botoa emango du kide horrek, beti ere, gehiengoarekin bat etorriz, hau da, adostasun bat lortuz. Halakoetan, legeak aukera ematen die kideei euren botoa adierazteko —baita boto hori emateko arrazoiak ere—, nahiz eta hori zailegi bihurtu batzuetan. Proposamenen baten aldeko botoa emateak, bestalde, hartutako erabakiaren erantzukizuna norberaren gain hartzea dakar; azken finean, kidego organoaren borondatea batuketa baten emaitza baino ez da, hain zuzen ere, erabakiak hartzeko beharrezko gehiengoa osatzen duten pertsona guztien borondateen batuketa eta, ondorioz, horiek guztiak izango dute erantzukizuna.

Bigarren aukera, berriz, erabakia hartzen duen gehiengoaren aurka bozkatzea da. Kasu horretan, ez dago batere garbi erabakiaren kontrako botoa ematen dutenek erabaki horren ondoriozko erantzukizunetik aske gelditzen diren ala ez; badirudi kide horiek, gutxienez, erantzukizun zibila izan behar dutela —eraba-

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

29

kiaren aldeko botoa eman dutenen moduko erantzukizuna—. Administrazio Prozedurari buruzko Legearen 12. art.ak horixe agindu zuen. Artikulu horren arabera, erabakiaren kontrako botoa eman ezezik, aurkajartzearen arrazoiak ere azaldu egin behar ziren erantzukizunetik aske gelditzeko. Lege berrian, aldiz, badirudi errazagoa dela erantzukizunetik aske geratzea; izan ere, edozein kidek du bere desadostasunaren arrazoiak adierazteko eskubidea, baina erantzukizunetik aske gelditzeko nahikoa da «organoko kideek erabakiaren kontrako botoa ematea, edota abstenitzea».

Horiez gain, lege berriak hirugarren aukera bat jaso du, Administrazio Prozedurari buruzko Legearen arauketan agertzen ez zena: abstentzioa. Dena den, au­ kera hori ezin dezakete erabili «herri administrazioetako agintari zein langile izateagatik funtzionario izaera dutenek». Kasu horren barruan sartzen dira Administrazioarekin lotura duten pertsonak, bai lan harremanen ondorioz, eta bai administrazio kontraturen baten ondorioz ere. Beraz, gizarte interesak ordezkatzen dituzten kideak bakarrik abstenitu ahal izango dira. Abstentzioaren bi­ dez, kidego organoak eratxikita duen eginkizunaren ondoriozko erantzukizunetik aske gelditzeko modua aurkitu dute kide horiek, nahiz eta bereizkeria horren azalpen edo arrazoiak ez izan batere argiak.

Azken buruan, kidego organoetako kideek «erregu­galderak» egin ditza­ kete. Ahalmen hori batzarraldien bukaeran egikaritzen da gehienetan, hau da, eguneko aztergaien zerrendako arazoetatik aparte, horien eztabaidan nahastu gabe. Horren arrazoia honakoa da: aztergaien zerrendako arazoei buruzko erregu­galderak arazo horien inguruko eztabaidan azaldu eta erantzun behar izatea, euren hurrenkera errespetatuz. Hortaz, erregu­galdera tramiteak batzarraldia ixten du, eta tramite hori arazoa eztabaidatzeko azken aukera da (edo­ zein kasutan ere, tramite horretan ezin daitezke azaldu aurretik aztertutako arazoak). Bestalde, eguneko aztergaien zerrendan agertzen ez diren gaiak ere azter daitezke eztabaida horretan, baldin eta bi betekizun gauzatzen badira: kidego organoko kide guztiak bertan izatea, eta gehiengoak arazo hori presaz­ koa izatearen aldeko botoa ematea.

D) Idazkaria Legeak dioenez, kidego organoek idazkari bat izan behar dute. Idazkaria organoaren kideetako bat izan daiteke, baita dagokion herri administrazioaren zerbitzurako lan egiten duen norbait. Bigarren aukera hori onartzean, lege be­ rria ez dator bat Administrazio Prozedurari buruzko Legearen irizpidearekin; irizpide horri ekinez, idazkaria organoko kideetarikoa izan behar zen beti, eta berak ere gainerako kideek zituzten hizpide eta hautespide eskubideak zituen.

30

RAMÓN PARADA

Gaur egun, garbi dago idazkaria organoko kidea ez denean, ez dituela izango euren eskubideak; ondorioz, ezin izango du eztabaidetan parterik hartu, ezta erabakiei buruzko botorik eman ere (25. art.).

Halaber, idazkaria izendatzea, kentzea edota aldi baterako ordeztea (lan­ postuts, absentzia edo eritasun kasuetan) organoek dituzten arau berezien ara­ bera egiten da, eta halako araurik ez dagoenean, organoak erabakitakoaren arabera. Horrenbestez, ez da aplikatzen Prozedurari buruzko Legearen 15. ar­ tikuluak ezarritakoa: «absentzia, eritasun nahiz legezko beste kariren bat da­ goenean, kiderik berriena eta, antzinatasun bera izanez gero, gazteena izen­ datuko da idazkari».

Arean bere, idazkaria kidego organoko kidea da, eta izaera horren arabe­ ra hartzen du parte batzarraldietan: funtzionario hutsa bada, hizpidez eta hau­ tespiderik gabe, baina funtzionarioa ezezik, organoko kidea ere baldin bada, hizpidez eta hautespidez.

Bestalde, idazkariak komunikazio eginkizunak ditu eratxikita, eta eginbehar hori betetzeko, ondoko ekintzak gauzatzen ditu: batetik, batzarraldietarako deialdiak —organo­buruaren aginduz— nahiz organoko kideen zitazioak egin eta, bestetik, kideen eta organoaren arteko komunikazioak jaso (berbara­ ko, jakinarazpenak, eskaerak, zuzenketak, edo ezagutu behar duen beste edo­ zein idazki).

Azkenik, idazkariak dokumentazio eginkizunak bete behar ditu ondokoa eginez: gaien bideratzea prestatu, batzarraldien aktak idatzi eta baimendu, or­ ganoaren batzarraldietan onetsitako kontsulta, irizpen nahiz erabakiei buruzko ziurtagiriak luzatu eta, azken finean, idazkariari datxekion beste edozein eginkizun gauzatzea.

E) Deialdia eta batzarraldiak Deialdietarako, eraentza esku­emailea dago ezarrita; horrek esan nahi du jardunbide arauek ez badute horren inguruan ezer ezartzen, kidego organoak berak finkatzen duela deialdien eraentza. Eraentza berezi horrek bigarren dei­ aldi bat agintzeaz gain, organoak izan beharreko kide kopurua zehaztu deza­ ke —bigarren deialdi horretan organoa behar bezala eratuta dagoela jotzeko behar den kide kopurua—.

Organoaren eraketa, eztabaida nahiz erabakiak baliozkoak izateko, bertan izan behar dira organo­burua, idazkaria eta, gutxienez, kideen erdia (gehien­ goa zenbatzeko, kontutan hartuko dira organo­burua eta idazkaria). Kidego organoetan gizarte interesak ordezkatzen dituzten kideak izanez gero, arau hori egokitu behar da. Halako kasuetan, «organo­buruak batzarraldia behar bezala

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

31

eratuta dagoela jotzeko, herri administrazioen eta gizarte interesen ordezkarien artean bozeramaile izendatu direnak bertan izan behar dira».

Bigarren deialdian, deialdi hori egiteko aukerari eta joate quorumari da­ gokienez, legeak organoaren jardunbide arauetan ezarritakora jotzeko agin­ tzen du aurrerago esan dugun bezala, edota kidego organoak erabakitakora jo­ tzeko. Horretara, ohiko araua bertan behera utzi da; arau horren arabera, beti egin zitekeen bigarren deialdi bat, eta deialdi hori baliozkoa izateko, nahikoa zen hiru kide joatea —tria facent collegium— (Administrazio Prozedurari bu­ ruzko Legearen 11.2. art.).

Organoa eratu eta gero, eguneko aztergaien zerrendan adierazitako gaien eztabaida hasten da, eta zerrenda horretan aipatzen ez diren gaiak ezin azter daitezke. Dena dela, salbuespen gisa onartzen da beste gai batzuk aztertu eta ebaztea, baldin eta organoko kide guztiak bertan badira, eta gehiengoak arazo hori presazkoa izatearen aldeko botoa ematen badu.

Azkenik, erabakiak bertan direnen botoen gehiengoaren arabera hartzen dira. Aurrerago esana doan bezala, hainbanako kasuetan organo­buruaren bo­ toa ebazlea izaten da, salbu eta organoak gizarte interesak ordezkatzen ditue­ nean; horrelako kasuetan, organo horren arauek beren beregi ezarri behar du­ te organo­buruaren botoak duen izaera ebazle hori.

F) Akta Akta da kidego organoak egiten duen bigarren agiria —lehenengoa deial­ dia zen—; zalantzarik gabe, agiri hori garrantzitsuena da, bertan agertu behar baitira batzarraldietan gertatutakoaren alderik oinarrizkoenak.

Esan ere, «oinarrizkoenak» diogu kidego organoaren batzarraldiei buruzko aktek ez baitute zertan adierazi bertan esan edo egiten den guztia —organo legegileen aktek, ordea, hitzez hitz jaso behar dituzte parlamentukideen esku­ hartze guztiak—. Kidego organoaren batzarraldiari buruzko akta idazkariak egin edo idazten du, eta akta horrek nahitaez zehaztu behar ditu datu hauek: nortzuk joan diren batzarraldira, eguneko aztergaien zerrenda, non eta noiz egin den batzarraldia, eztabaidetako punturik garrantzitsuenak, eta batzarral­ dian hartutako erabakien edukia. Argi dagoenez, manu horren ardatza «pun­ rik garrantzitsuenak» adierazmoldea da eta, ondorenez, aktak modu laburrean idatzi behar dira (27. art.).

Ikusi dugun bezala, akten edukia oso laburra da esku­hartzeei dagokie­ nez, baina hori horrelaxe izan behar da, administrazio organoen jardunbidea eragingarria izatea nahi bada. Egin­eginean ere, organo horiek saihestu behar dute euren jarduera parlamentuan gauzatzen denaren antzekoa izatea. Gai­ nera, laburtasun horrek ez du ukitzen kideen adierazpen nahiz iritzi askatasu­

32

RAMÓN PARADA

na: kide horiek erabakiaren kontrako nahiz aldeko botoa eman dezakete edo abstenitu egin daitekezke, eta jarrera horien arrazoiak aktan agertaraztea eska dezakete. Alabaina, aktan ikuspegi subjektibo horiek labur bilduta agertzen dira, idazkariak egindako bertsioa bakarrik jasotzen baita bertan.

Guztiarekin ere, kidego organoko kideren batek nahi badu aktan «bere es­ ku­hartzeak oso­osorik berridaztea», testu bat aurkeztu behar du, berak batza­ rraldian ahoz egindako esku­hartze guztien edukia jasota. Gehienetan, kide horrek testua irakurri eta aktan sar dadin aurkezten du. Legeak dioen bezala, «edozein kidek du bere esku­hartze zein proposamena oso­osorik berridaztea eskatzeko eskubidea, baldin eta berehala aurkezten badu —edota organoburuak ematen dion epearen barruan— beraren esku­hartzea hitzez hitz jaso duen testua, eta hori aktan agertarazten bada, edo testu horren kopia erans­ ten bazaio aktari».

Horrez gain, bada beste era bat kideen esku­hartzea aktan modu zabalago batean jasotzeko: boto berezia erabiltzea. Boto hori bidezkotzeko, kideek erre­ pikatu egin dezakete ahozko esku­hartzeen edukia, eta hori ezezik, beraien botoaren —gehiengoarekin desadostasuna adierazten duenaren— arrazoiak zein alegazioak ere azal ditzakete idazkian. Hortaz, boto berezia idatz dezake­ te, nola gehiengoaren kontra bozkatzen dutenek, hala abstenitzen direnek; boto hori batzarraldia bukatu eta hurrengo berrogeita zortzi orduetan idatzi behar dute, eta batzarraldian onetsitako testuari erantsi behar diote. Zentzuz­ koa denez, erabakiaren kontra bozkatu dutenek edota abstenitu direnek ez dute izango erabaki horren ondoriozko erantzukizunik.

Zernahi den ere, aktak baliozkoak izan daitezen, kidego organoak berak onetsi behar ditu. Aktak, berriz, batzarraldi horretan edo hurrengoan onetsiko dira; hala ere, nahiz eta akta oraindik onetsi gabe egon, idazkariak eman di­ tzake batzarraldian hartutako erabaki bereziei buruzko ziurtagiriak. Horrela­ koetan, hau da, hartu diren erabakiei buruzko ziurtagiriak akta onetsi baino lehenagokoak direnean, inguruabar hori berariaz adierazi behar da.

Azkenik, galdera bat sortzen zaigu aktaren inguruan: aurkara al daitezke kidego organoen batzarraldiei buruzko aktak? Gure iritziz, galdera horren erantzuna ezezkoa izan behar da, akta horiek ez direlako administrazio egintzak, ezpada egintzok adierazteko agiriak. Hori dela bide, aktaren baliozkotasuna edo, hobe esanda, zinezkotasuna auzibidean eztabaidatu ahal izateko, beharrezkoa da akta horretan jasotako erabakia (nahiz erabakiak) aurretiaz aurkaratzea. Auzibide ondoreetarako, beraz, erabaki horiek bakarrik dute administrazio egintzen izae­ ra. Horren azalpena erraz uler daiteke: administrazio egintzak beti dakar boro­ date adierazpena, eta kidego organoaren batzarraldiari buruzko aktak, ordea, erabaki batzuen bidez buruturiko prozedura ezagutarazi besterik ez du egiten,

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

33

hots, ez du inolako borondaterik adierazten. Horren ildotik, administrazi egin­ tza judiziotara daitekeen ebazpena denez, egintza horren kontzeptua borondate adierazpenaren ingurukoa izan behar da, eta ez agertarazpen hutsari buruzkoa.

Auzitegi Gorena bide bertsutik ibili da: egoera juridikoak sortzen dituzten ebaz­ pen nahiz borondate adierazpenei bakarrik eman die administrazio egintzaren izaera —ebazpen nahiz adierazpen horiek judiziotaratu ahal izateko— (1979ko urriaren 14ko eta 1984ko apirilaren 30eko epaiak). Hari berari segiz, Auzitegi Gorenaren ustetan «ez dira administrazio egintzak izango egoera juridikoak berez sortu edo aldatzen ez dituzten adierazpenak —hau da, aginduzko ondo­ rerik edo ondore ebazlerik ez dutenak—, nahiz eta administrazio organoren batek emandakoak izan; horretara, ondorengo egintzak ez dira izango aurka­ ratzeko modukoak: irizpen nahiz txostenak, kontsulta organoek emandako iri­ tziak —tramite egintza hutsak direnean—, edota administratuen kontsultei emandako erantzunak» (1984ko apirilaren 30eko epaia). Edu berean, ziurtagi­ riak (1978ko azaroaren 22ko epaia) eta ebazpen proposamenak (1979ko maia­ tzaren 29ko epaia) ere ez ditu hartu administrazio egintzatzat.

5. ESKUMENA Eskumena administrazio organoen osagairik bereziena da; berak definitzen ditu erakundea nahiz organoa, eta erakunde zein organo hori kokatu egi­ ten du administrazio antolaketaren barruan. Modu erraz batean esateko, esku­ mena organoen gaitasun neurria da, edota antolamendu juridikoak organo ba­ koitzari ematen dion eginkizun eta ahalmenen multzoa —organoek egikaritu «ahal» eta «behar» dituzten eginkizun eta ahalmenena—.

Historian zehar, eskumenak —jurisdikzioak bezala— printzearen eratxikipen gisa ikusi dira eta, ondorioz, erakunde subirano horrek eratorrita egikaritu dira. Konstituzionalismoarekin, aldiz, administrazio eta jurisdikzio egin­ kizunak bereiztu egin dira eta, horrez gain, lege nahiz araudiek gero eta modu zurrun eta aldaezinagoan finkatu nahiz banatzen dituzte administrazio egin­ kizunak. Gaur egun, eginkizunok banatu edo eratxikitzeko zurruntasun hori Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Er­ kideari buruzko Legearen 12.1. artikuluan ikusten da: «eskumena ukaezina da eta eratxikirik duten organoek egikarituko dute, lege honek edota beste zen­ baitek agindutakoaren arabera egindako eskuordetza, ordezpen eta galdekapen edo abokazio kasuak salbu».

Beste alde batetik, eskumenak banatzeko oinarrizko irizpideak hiru dira: hierarkia, lurraldea eta gaia; horrela, izen horiei loturiko hiru eskumen mo­ ta sortuko dira.

34

RAMÓN PARADA

Hierarki eskumenaren bidez, hierarki mailen artean banatzen dira eginkizun nahiz ahalgoak; hortaz, banaketa bertikala da. Irizpide horren arabera, goiko organoei eginkizun nahiz ahalgo garrantzitsuagoak ematen zaizkie es­ kuarki, eta behekoei, garrantzi gutxiago dutenak (printzipio horren aplikazio zehatza Administrazio Prozedurari buruzko Legearen 6. artikuluan ikus deza­ kegu: «sail zibiletako beheko bulegoei dagokie ondoko arazoak ebaztea: egi­ tateen aldarazpen nahiz arauen aplikazio hutsari buruzkoak. Horren adibide dira ziurtagiri, idaztohar nahiz jarraibideak ematea, espedienteak instruitzea, ministerioetako agintarien egintzak bete eta leku egokira bidaltzea, artikuluei buruzko diligentziak egitea, agirien itzulketa baimentzea, edota agiriok artxibora bidaltzea»).

Lurralde eskumena erabilita, eginkizun nahiz ahalgoak modu horizonta­ lean banatzen dira (banaketa hori lurraldearen arabera egiten da), hierarki maila berdineko organoen artean. Eta azkenik, gaiei buruzko eskumena dugu, hau da, ratione materiae eskumena; horrek helburu eta eginkizunen arabera­ ko banaketa egiten du, eta beraren ondorioz sortu dira, kasurako, ministerioen eskurantza desberdinak —eta horien barruan, zuzendaritza nagusien eskuran­ tza banaketa—.

Badirudi orain arte aipaturiko eskumen kontzeptu nahiz mota argi horiek ahalbideratzen dutela eskumen banaketa erraz zehaztea, baina gaur egun ba­ naketa horren mugak ez dira hain garbiak. Haatik, administrazio jardunbidea gero eta konplexuagoa da, batez ere, autonomi erkidegoak sortu direnetik; ho­ rrez gain, toki erakundeen autonomia nahiz eskumenak partaidekidetza gisa ulertu dira —goragoko lurralde erakundeei eratxikitako eskumenetan eginda­ ko partaidekidetza gisa—, eta bi fenomeno horien ondorenez, eskumenak era­ txikitzeko irizpide berriak sortu dira.

Irizpide horietatik nahasgarrienetarikoa eskumen esklusiboaren kontzeptua da, zalantzarik gabe; estatutuek adierazmolde hori erabiltzen dute autonomi erkidegoei eratxikitako eskumen mota bat aipatzeko. Esklusibotasun ho­ rri esker, autonomi erkidegoek gai bati buruzko eginkizun guztiak izango di­ tuzte (legeak egin, araudiak eman eta, azkenik, horiek betearaztea); Estatuari, haatik, Konstituzioak ematen dizkionak erreserbatuko zaizkio. Bestalde, ba­ natze handiagoa dakarren eskumen mota eskumen elkarbanatua da; horretan, Estatu eta herri erakundeen artean banatzen da gaia irizpide materialen arabera (ulerbidez, lurgaineko garraioaren eskumena Estatu eta autonomi er­ kidegoen artean banatzen da, kontutan hartuta ibilbideak autonomi erkidegoa­ ren lurraldea gainditzen duen ala ez; Gizarte Segurantzaren kasuan ere horixe gertatzen da: Estatuak diru sarreren gaineko eskumena du, eta autonomi erki­ degoek zerbitzu nahiz gastuak betearazteari buruzkoa).

Laguntza, kultura eta kirol zerbitzuen kasuan, ostera, errazegi onartu da arlo horren inguruko eskumenak eskumen irekiak edo bereizgabeak izatea

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

35

(gainera, hori onartzeak kostu handiak ekarri ditu, jarduerak bikoiztu egin baitira). Ireki edo bereizgabea izate horrek esan nahi du lurralde guztiek aldi berean egikari dezaketela eskumena, hau da, lurralde batek besteak baztertu gabe. Eskumenak banatzeko beste teknika bat izan daiteke eskumenok batera eratxikitzea. Horrelakoetan, bi herri erakundek esku hartu behar dute derrigo足

36

RAMÓN PARADA

rrez; esku­hartze horiek atalkakoak direnean, prozedurari bi faseko prozedura deitzen zaio (GARCÍA TREVIJANO).

Azkenik, eskumen alternatibo edo hautabidezko deiturikoa dugu: esku­ mena batera eratxikitzen zaie bi erakundeei, baina modu baztertzailean, hau da, batek erabiltzen badu eskumena, besteak ezingo du aldi berean erabili (obra lizentziak eteteko eskumena, esaterako, horrelaxe banatzen da alkate eta gobernadore zibilaren artean: alkateak lehenespenez egikari dezake eskumen hori eta gobernadoreak, ordea, sorospidez, hots, alkateak egikaritu ezean).

Gai honi lotuta, esan behar da eskumena ez izateak administrazio egintza baliogabetzen duen akats hau dakarrela: eskugabezia. Eskugabezia hori izan daiteke agerikoa edo ez­agerikoa. Lehenengoak Zuzenbide osoko deusez­ tasuna sortarazten du, «gai nahiz lurraldearen arabera, organo eskugabeak emandako egintzak» izateagatik [Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Adminsitrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 62.1.b) art.]. Eskugabezia ez­agerikoak, haatik, deuseztakortasun hutsa dakar. Eskugabezi mota horiek bat datoz doktrinak egin duen beste sailkapen batekin: erabateko es­ kugabezia eta eskugabezia erlatiboa. Lehenengoa gai edo lurralde eskumenik ez izatearen ondorio da; bigarrena, hierarki eskumenik ez izatearen ondo­ rio. Hezkuntza eta Zientzia Ministerioak egindako zerga baten likidazioa, berbarako, gaiari buruzko ageriko edo erabateko eskugabeziaren kasua izango litzateke. Edu berean, likidazio hori Bartzelonako ogasun eskuordetzak egin beharrean, Sevillakoak egiten badu, erabateko eskugabezia kasua izango da baita ere. Aitzitik, zuzendari nagusiren batek ministroari dagokion ebazpena emanez gero, eskugabezia erlatiboa izango da, ministroak gerogarrenean ba­ liozkotu egin dezakeelako egintza hori: «deuseztasuna sortzen ez duen esku­ gabezia bada akatsa, organo eskudunak baliozkotu egin dezake akats hori, organo hori egintza akastuna eman zuena baino gorago dagoenean hierar­ kian» (67. artikulua).

6. HIERARKIA Antolaketa batean eskumenak banatzeko teknikarik funtsezko eta ohikoena hierarki printzipioan oinarritutakoa da: organoak mailatan antolatzen dira, piramide itxurako egituraketa sortuz; horrela, goiko organoek behekoei agin­ tzen diete, hau da, zuzendu eta kontrolatu egiten dituzte euren ekintzak, mul­ tzo osoaren jarduera koordinatu eta batu ahal izateko.

Hierarki printzipioa Konstituzioaren 103.2. artikuluak jaso du, administrazio antolaketak bete behar dituen printzipioen artean.

Dena dela, hierarkiaz hitz egin ahal izateko, bi baldintza bete behar dira: batetik, gaiei buruzko eskumen berdina duten hainbat organo izatea, antolaketa

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

37

baten barruan mailakaturik izan ere; bestetik, goiko organoaren borondatea behekoenaren gain nagusituko dela bermatzea —horretarako, ahalmen mul­ tzoa emango zaio goiko organoari— eta, horrela, goiko organoak zuzendu na­ hiz ordeztu ahal izatea behekoaren jarduera, edota aldatu eta deuseztatu ahal izatea horren erabakiak.

Bestalde, hierarki botereak berezkoak dituen ahalmen edo ahalgoei dagokienez —hierarki botere guztiekin batera agertzen direnei—, ondoko ze­ rrenda egingo da: a) Goiko organoek behekoen jarduera bultzatu nahiz zuzentzeko ahalgoa; horretarako, goiko organoek barne arauak erabiliko dituzte —jarraibideak na­ hiz zirkularrak, esaterako—. Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 21. artikuluak dioenez, «administrazio organoek zuzendu ahal izango dute hierarkiazko menpekota­ sunean dauden organoen jarduera, zerbitzu­agindu, eta jarraibideen bidez.

Jarraibide nahiz zerbitzu­agindu horiek ez betetzeak ez du berez ukitzen ad­ ministrazio organoek emandako egintzen baliozkotasuna; hala eta guztiz ere, diziplinazko erantzukizuna sor daiteke». b) Beheko organoen jarduera ikuskatu, jagon nahiz kontrolatzeko ahalmena; ahalmen hori organoak erabil dezake bai bere arioz, eta bai alderdi in­ teresatuak bere kexa azaldu ondoren ere (Herri Administrazioen Eraentza Ju­ ridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 79. art.). c) Errekurtso arrunta erabiliz —lehen gorabidezko edo hierarkiazko erre­ kurtso deiturikoa—, beheko organoen egintzak deuseztatzeko ahalmena (He­ rri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erki­ deari buruzko Legearen 114. art.). d) Beheko organoen titularren gaineko diziplina ahalmena. e) Beheko organoei eskumenak eskuordetzeko ahalmena edo, alderantziz, organo horien eskumenak abokatu edo galdekatzeko ahalmena, legeak aukera hori ahalbideratzen duenean —abokazioaren bitartez, goiko organoek ebazten dituzte zenbait arazo beheko organoen ordez— (Herri Administrazioen Era­ entza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 13 eta 14. art.ak). f) Beheko organoen arteko eskumen gatazkak ebazteko ahalmena (Admi­ nistrazio Prozedurari buruzko Legearen 8, eta Herri Administrazioen Eraen­ tza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 20. artikuluak).

Beheko organoen ikuspegitik helduta, ahalmen horiek guztiak eginbehar baten ondorio dira; zehatzago esateko, aginduak errespetatu, obeditu eta ho­ riei men egiteko eginbeharrarena. Eginbehar hori funtzionarioen legerian da­

38

RAMÓN PARADA

go ezarrita eta, bete egingo dela bermatzeko, diziplina­faltatzat tipifikatu da desobedientzia. Are gehiago, Zigor Kodearen 369. artikuluak dioenez, desobedientziak zinezko delitua ekar dezake ondokoagatik: goiko agintariak bere eskumenak egikarituz eta lege formalitateak beteta emandako agindua ez gau­ zatzeagatik. Administrazio militarrean, oraindik ere ondore larriagoak ditu desobedientziak.

Ikusi dugun bezala, teknika horien bidez hierarki printzipioak menperatze ahalmen izugarria dakar, eta maila desberdinetan jarduteko eskumen berdina egikaritzen duten organoen artean sortzen du bere eragina. Guztiarekin ere, printzipio hori ezin zaie oso­osoan aplikatu neutraltasun joerarekin sortu diren organoei, nahiz eta organo horiek menpekoak edo behekoak izan. Batzuetan, neutraltasun hori kontsulta edo jurisdikzio gisako eginkizunak betetzeagatik eratxiki zaie organo horiei (horren adibide dira, besteak beste, Ekonomia­Administraziozko auzitegiak, kontratazio mahai edo batzak, edota lehiaketa zein oposizioetako auzitegi nahiz batzordeak); beste batzuetan, ostera, neutraltasunaren arrazoia organoek burutzen dituzten jarduera tekni­ koen berezitasuna izaten da. Edozelan ere, organo horien oinarria indepe­ dentzia zein espezializazioa bada, euren jarduera zenbait hierarki ahalme­ netatik kanpo utzi beharko da; ulerbidez, organo horiei ezingo zaie zuzeneko jarraibiderik eman, euren arazoak nola ebatzi nahiz informatzeari buruz. Ho­ rrelako kasuetan, beraz, esan daiteke ahuldutako hierarkia dagoela edota, beste batzuek nahiago duten bezala, zuzentze ahalmen hutsa dagoela. Ahal­ men horren barruan, ahalmen orokorrak sartzen dira (ikuskatu, zehatu, ga­ tazkak konpondu eta errekurtso bidean egintzen legezkotasuna berrikusteko ahalmenak), baina, horrezaz aparte, goiko organoak kanpotik bakarrik bal­ dintza dezake behekoaren jarduera, eta ezin dezake jarduera horren edukia al­ dez aurretik ezarri (SANTAMARÍA).

Alabaina, eredu ahuldu hori alde batera utzita, hierarki printzipioa narriatzen edo hondoratzen ari da Administrazio moderno guztietan, bai publiko eta bai pribatuetan. Ondoko faktoreek ere, ez dute giro egokirik sortu hierarkiaren ohiko eragingarritasun horrek iraun dezan: printzipio horrek da­ karren agintekeriak, koordinazio eta lankidetza bezalako printzipioak indar­ tzeak, adostasunari buruzko itsumen edo obsesioak, eta beste zenbait gizarte faktorek. Teknika juridikoari dagokionez, eskumen banaketa gehiegi juridifi­ katzen bada antolaketa mailen artean, eta eskumen horien indargabezintasuna aldarrikatzen bada, zail bihurtuko da hierarki printzipioa eragingarria izatea (12. art.). Halako kasuetan, ezinezkoa izango da goiko organoak behekoen es­ kumenetan eskua sartzea. Gainera, ohiko Administrazioan, erabateko batera­ tasuna zegoen organoen hierarkiaren eta organo horietako titular edo funtzio­ narioen hierarkiaren artean, eta horrek indartu egiten zuen hierarki printzi­ pioaren eragingarritasuna. Egungo egunean, berriz, Espainiako Administra­

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

39

zioan gertatu den bezala, ezabatzen ari dira funtzionarioen kategoria pertso­ nalak —Administrazio militarrean bakarrik dirautenak— eta, horren ondo­ rioz, lotura hori desagertzeko bidean dago. Horrezaz aparte, hierarkiaren tres­ narik garrantzitsuena den diziplina ahalgoa guztiz ahula da gaur egun. Proze­ dura bermeak garatu eta sindikatuak sortu direnez, ahalgo hori oso konplexu bihurtu da. Dena den, funtzio publikoari buruzko kapituluetan jorratuko ditu­ gu gai horiek.

Amaitzeko, esan behar da harreman eremu batzuetan desagertzen ari dela hierarki printzipioa, hain zuzen ere, orain arte printzipio hori nahikoa eragingarri izan duten eremuetan. Horietan, nagusitasun harreman deiturikoak ezartzen ari dira hierarkiazko harremanen ordez, eta egungo egunean, nagusitasun horrexek azaltzen ditu maila desberdinetako herri erakunde autonomoen arteko harremanak (besteak beste, Estatuaren eta autonomi erkidegoen ar­ tekoak, edota Estatu nahiz autonomi erkidegoen eta toki erakundeen artekoak).

Bestalde, autonomia printzipioak babesten ditu toki erakundeak goiko lurralde erakundeen eraginetik, eta printzipio hori nekez batu daiteke hierarki ahalmenen ondoriozko menpekotasunarekin. Horren harira, beheko erakun­ deen autonomia hori konpentsatzeko, goiko lurralde organoei nagusitasuna aintzatetsi zaie (goiko organoek kudeatu beharreko interesak garrantzitsuagoak direnez, organo horiei nagusitasuna aintzatetsi zaie interes horiek babes­ teko). Konstituzio Auzitegiak ere otsailaren 2ko 4/1982 epaian, nagusitasun hori aipatu du; epai horretan, Estatuak autonomi erkidegoen gaineko nagu­ sitasuna duela adierazi du Konstituzio Auzitegiak, eta nagusitasun hori ez de­ la hierarkiazkoa. Orobat, Estatu nahiz autonomi erkidegoen eta toki erakun­ deen arteko harremanei dagokienez, gauza bera esan daiteke.

7. ZENTRALIZAZIOA ETA DESZENTRALIZAZIOA Zentralizazioa herri erakundeak antolatzeko moduetako bat da. Esangura hertsian, antolaketa horretan Administrazio bakar batek —Estatukoak, du­ darik gabe— hartzen du interes orokorreko beharrizan guztiak gauzatzeko erantzukizuna; horretarako, beharrezkoak diren ahalgo eta eginkizun guztiak bereganatzen ditu. Ildo bertsutik, lurralde zatiketek ez dakarte beste herri era­ kunde batzuk egoterik. Aitzitik, Administrazio bakarraren mugabarruak dira zatiketa horiek, eta bertan, Administrazioak bere ingurualdeko agenteak jar­ tzen ditu; agente horiek erdiko edo Estatuko agintaritzaren menpe daude hie­ rarkiazko loturen bidez.

Esanahi zabalago batean, ostera —esanahi hori bat dator Frantziako ad­ ministrazio errealitatearekin, edota Espainia eta Italia bezalako herrienarekin, hau da, Napoleonen antolaketa ereduari ekin zioten herrienarekin—, zentra­

40

RAMÓN PARADA

lizazioak onartzen du toki kolektibitateak egotea (udalerriak, departamenduak nahiz probintziak). Hala ere, kolektibitate horien beharrizanak Estatuak ze­ haztu eta interpretatzen ditu, eta euren jarduera nahiz zerbitzuak ere Estatuak zuzentzen ditu; izatez, zerbitzu horiek Estatuaren zerbitzu hutsak dira, edota, Estatuarenak izanik, toki interesak ere betetzen dituzten zerbitzuak. Edonola ere, Estatuak modu nabarian menderatzen zituen korporazio horiek bi arra­ zoiengatik: alde batetik, berak zuen korporazio horietako gobernu organoen titularrak izendatu eta kargutik kentzeko ahalmena eta, bestetik, zaintza eta kontrol teknika zorrotzen menpe jarri zuen euren jarduera.

Administrazio eredu hori Frantziako Iraultzaren ondoren sortu zen, Napoleonen lanik garrantzitsuena izanik. Berak Administrazio zibilera eraman zuen agintaritza batasunaren teknika zentralizatzaile edo erdiratzailea, hots, antolaketa militarreko ohiko teknika. Horrelaxe lortu zen Iraultzarekin sortutako ia berrogei mila udalerriak kontrolatzea, lurralde egitura arrazionalizatzea, lurralde osoan Estatua agertzea eta, azken finean, nazio osoko hiritarrek herri zerbitzu berdinak jasoko zituztela bermatzea. Italian, aldiz, administrazio eredu horrek penintsulako batasun politikoa lortzen lagundu zuen. Espainian, azkenik, Estatu moderno bat sortzeko balio izan zuen eredu horrek, nahiz eta karlistek beraren aurka jo XIX. mende osoan zehar; arean bere, Estatu zentralizatu bat egoteak ahalbideratu zuen 1931 eta 1978ko konstitu­ zioetan deszentralizaziorako bide politikoa azaldu ahal izatea.

Hortaz, XIX. mendean kezka nagusia hauxe ziurtatzea zen: nazio batasuna, politikan parte hartzea, Frantziako Iraultzak aldarrikatutako eskubide zein askatasunak errespetatzea, herri zerbitzuetan hiritar guztien berdintasuna lor­ tzea eta, ondorenez, zerbitzu horiek eraberekoak izatea lurralde osoan zehar.

Inguruabar historiko horiek kontutan izanda, ez da harritzekoa aurrerapen politikoaren seinale gisa ikustea zentralizazioa (horren jatorria ezker jakobi­ noan zegoen, zalantzarik gabe). Ulertzekoa da, baita ere, XIX. mendeko politi­ kari eta Administrazio zuzenbideko adituek teknikarik eragingarrientzat har­ tzea zentralizazioa. CHAPTALek baieztatu zuenez, teknika horrexek ahalbide­ ratzen zuen «aginduak elektrizitate jarioa bezain azkar eskualdatzea». Elektrizitatearekin ezezik, garai hartako pieza mekaniko bikainenarekin ere (erlo­ juarekin) parekatu zen zentralizazioa. CORMENINek, berbarako, hauxe esan zuen: zentralizazio edo erdirapenean, «herri zerbitzuaren adar nahiz bulego guztiak elkarren artean egokitzen dira, eta Gobernuak —zentralizazio horrek bultzatuta— erabatera mugitzen ditu bere hamaika beso, makina bat izango balitz bezala, hots, erloju handi baten penduluari oszilazioa ematen zaionean gertatzen den moduan (minutorratzak aurrera egingo du, kanpaiak soinua emango du, eta gurpiltxo nahiz ahokatze edo enkajerik mehenak harribitxizko ardatzen gain ibiliko dira zehaztasunez)». MUÑOZ MACHADOk gogorarazi digunez, Napoleonen garaipenak edota Lehenengo Mundu Gerran Alemaniari

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

41

lortutako garaipenak Frantziako Estatuaren zentralizazioari esker lortu direla esan du HAURIOUk oraintsuago. Ildo bertsutik, autore horrek —grina gutxia­ gorekin— goraipatu egin du zentralizazioa, horrek hainbat onura dakarrela­ ­eta: berdintasuna lortzea zamak banatzean, eta herri zerbitzu handiak ema­ tea; hierarki printzipioaren bidez, Administrazioaren erregularitatea eta mo­ raltasuna ziurtatzea; eta, azkenik, sistemaren neutraltasun eta alderdigabe­ tasuna bermatzea (prozedura eraberekoak, koordinazioa, arazoen baterakun­ tza eta abar). Azkenez, erregimen demokratikoa ahalbideratu duen aurrebal­ dintza antzo aipatzen du HAURIOUk zentralizazioa.

GRISSELen moduko autoreek ere —Suitza bezalako sistema federalistak izateagatik, betidanik deszentralizatuak izan diren erregimenetatik datoz ho­ riek—, gaur egun onartu dute «administratuek ez dutela sufritzen zentralizazioak dakarren ahalmen bateratzearen ondorioz. Haatik, erdiko edo Estatuko organoek autonomiadun agenteek baino gehiago errespetatzen dute berdinta­ sun printzipioa; izan ere, organo horiek erabereko zuzentarauak bete behar dituzte, autonomiadun agenteek ikuspegi partikularrak gauzatzen dituzten bi­ tartean. Modu berean, sarrera eta gastuen kontabilitatea aurrekontu bakar batean egoteak, eta kontuak ere bakarrak izateak erraztu egiten dute Estatua­ ren finantza egoeraren azterketa».

Ikuspegi historikoari helduta, deszentralizazioa XIX. mendearen bukaeran (1870. urtetik aurrera) sortu zen Frantzian eta beraren eraginpeko herrietan; sortu ere, zentralizazioak ekarri zituen gehiegikeriak zuzentzeko sortu zen.

Argi dagoenez, prozesu horrek ez zuen zerikusirik Frantziako Iraultzaren garaian gertaturiko anabasarekin. Anabasa hori deszentralizazio printzipioaren eta Administrazio guztiak (epai boterea barne) hautabidezkoak iza­ tearen ondorioz sortu zen, baina Napoleonek errotik ezabatu zuen.

Hasieran, deszentralizazio edo deserdirapenaren helburua izan zen toki korporazioetan berriro ere hautespen printzipioa ezartzea, hau da, erakunde horien organoak demokratizatzea, Estatuarekiko menpekotasuna apurtuz. On­ doren, deszentralizazioak berezko eskumen eremua lortu eta zaintza nahiz kontrol sistemak zekartzan menpekotasun funtzionalak oztopatu nahi izan zi­ tuen. Horiez gain, badago hirugarren helburu bat, eta horrek politikarekin du zerikusi gehiago Administrazioarekin baino. Federalismotik hurbil dagoen azalpen bati ekinez, lurralde Administrazioan beste maila bat sortu nahi izan da —edota kasu batzuetan berrezarri—: erregioak edo autonomi erkidegoak.

Helburu hori, izatez, bigarren helburuaren garaikoa da, baina gauzatu, oraintsu gauzatu da: lehenengo Italian, gero Espainian (1978ko Konstituzioarekin) eta, azkenik, Frantzian, modu ahulago batean bada ere (1982–1983. urteetako eraldaketen bidez).

Azken finean, esan dezakegu Frantziako administrazio eraginpeko herri latindarretan deszentralizazioa zentralizazioaren aurkako prozedura historikoa

42

RAMÓN PARADA

izan dela, eta zentralizazio hori gauzatu denean hasi izan dela. Deszentralizazioaren abantailarik nagusienetarikotzat hauxe aipatu da behin eta be­ rriro: erabakitze mailak hurbildu egin zaizkiela administratuei, eta zentralizazioaren disfuntzioak baztertu egin direla; disfuntzio horiei dagokienez, eta LAMENNAISen hitzak erabilita, esango dugu zentralizazioak «erdian, apoplexia eta gorputzadarretan, ezintasuna» sortzen duela.

Dena den, maiz­sarri autonomiadun mailak biderkatu egin dira, edo Estatuak maila horiek behar bezala kontrolatzea ezinezko bihurtu da. Labur zurrean esateko, gehiegizko deszentralizazioa ezarri da; halakoetan, aurki ager­ tu dira deszentralizazio hori kritikatu dutenak. Horien ustez, deszentralizazioak abantaila handiak ditu, baina eragozpenak ere ez dira txikiak. Horrela, sistema zein prozedura deszentralizatu batean arrisku hauek ager daitezke: gai berberen gaineko eskumen eta akzioak biderkatu egitea, sektore publikoa­ ren kostuak haztea, kantonalismoa nahiz gobernu­eza sortzea etab. Horri lotu­ ta, zenbait lanen konplexutasunaz gain —ekonomi plangintza edo gizarte zer­ bitzu handien antolaketa bezalako lanak ezin zatitu daitezke erraz, kudeaketa deszentralizatua egiteko—, hauexek aipatu izan dira deszentralizazio proze­ duraren faktore negatibo gisa: a) Finantza zailtasunak: edozein pertsona Estatuaren, erregioen eta toki erakundeen zergaduna da aldi berean. Hortaz, lurralde deszentralizazio mailak ugaritzen badira —erregioak nahiz autonomi erkidegoak sortuz (baita eskualdeak ere), probintziak bezalako lurralde erakundeak gutxitu gabe—, fi­ nantza ments edo defizit larriak sortuko dira. Kasu horretan, bi aukera daude: batetik, Estatuak subiranotasunez erabaki dezake zein sarrera lagatzen dien gainerako lurralde administrazioei, eta administrazio horiek zein zerbitzu be­ te behar dituzten euren baliabideak erabilita; bestetik, zerga deszentralizazio­ rantz jo daiteke, toki erakundeek Estatuak dituenetatik desberdinak diren zer­ ga, zerga oinarri, edota errekarguak ezarri ahal izateko. Halakoetan, zergen ondoriozko presioa handitu eta mugabarruen arteko desberdintasuna nagusitu egiten da eta, horren ondorioz, baita hiritarren artekoa ere. b) Deszentralizazioak ukitzen dituen egituren desegokitasuna. Herri latindarretan, egitura horien ezaugarria udalerrien minifundismoa izan da (36.000 udalerri Frantzian, eta 8.000tik gora Espainian). Hori dela eta, zentzuzkoena izango litzateke deszentralizazioa hasi baino lehen, udalerriak batu nahiz gu­ txitzeko bideak asmatzea. Horretara, antolaketa gutxiago egotea, eta bakoi­ tzak lurralde nahiz biztanle gehiago izatea lortuko litzateke. Horren ondorioz, toki zerbitzuen kudeaketa hobetu eta hiritarren parte­hartzea piztu egingo litzateke. c) Gaur egun deszentralizazioak sortarazten duen grina eskasa. Horren arrazoia toki berezitasunen desagertze azkarra da. Hasieran, industrializazioak

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

43

hondatu zituen berezitasun horiek, biztanleak lekuz aldatzea eragin zuelako; gaur egun, berriz, edozein Estatu, erkidego nahiz erregiotako komunikabideek ematen duten kultura­eskaintzak ezabatu egin ditu berezitasunok, eskaintza hori bakarra, planeta osokoa eta merkataritzan sartutakoa delako. Arean bere, ohiko deszentralizazioaren euskarria lurrarekiko atxikimendu edo lotura izan da, baina lotura hori nahiz kultur desberdintasunak ezabatu eta eu­ ren ordez bizitza zein kultura modu artifizial eta orokorragoak agertu dire­ nean, orduan sortu da deszentralizazioa. Duda­mudarik gabe, horrek guztiak eragina du hiritarrengan, eurek ez baitute astirik ez interesik toki arazoez arduratzeko, edota euren kultura berezia berreskuratu eta berarekin pozteko.

Balorazio horiek guztiak bazter utzita —egiten dituenaren ikuspuntu po­ litikoek baldintzatuta agertzen dira beti—, honela labur daiteke herri latindarrek jasan duten deszentralizazio prozedura: hasieran, Estatu eta toki erakundeen artean ahalmenak banatzeko sortu zen deszentralizazio hori, baina azke­ nean, erregio maila bat ere sortu da, toki erakundeei emandako autonomiaz gain. Horixe gertatu da Italian, Frantzian eta Espainian erregioak eta autono­ mi erkidegoak sortu direnean.

Edozein kasutan ere, deszentralizazioak dakarren autonomi horretan ho­ nako baldintzak bete behar dira gutxienez: a) lurralde erakundeari berezko es­ kumen eremua aintzatetsi eta bermatu behar zaio, eta eremu horretan, Esta­ tuak nahiz lurralde berdinean erakunde horren gain dagoen beste toki erakundeek ezin dezakete eskurik hartu (bestela esateko, Estatu mailan, udalerria erakunde deszentralizatua da, baina deszentralizazio horrek ondore berberak ditu probintzia nahiz autonomi erkidegoei begira ere); b) deszentralizatutako lurralde erakundeak Estatuarengandik —eta erakunde horrek osaturiko lurralde kolektibitateengandik— independentea den nortasun juridikoa izan behar du; c) goragoko lurralde kolektibitateei nahiz kolektibitate zabalagoei dago­ kienez, erakunde horietako gobernu organoen titularrak desberdinak eta inde­ pendenteak izan behar dira, autonomi erkidegoko kideek hautatzen dituztelako titular horiek; d) Estatuak zein toki erakunde nagusiek ez dute zuzenean kontrolatuko beheragoko lurralde erakundeen jarduera, epaileek gauzatzen baitute nagusitasunak dakarren jagotza (ikusiko dugun bezala, puntu horre­ xetan daude desberdintasunik handienak aipatu ditugun herrien artean).

8. EGINKIZUNEN DESZENTRALIZAZIOA Eginkizunen deszentralizazio edo deszentralizazio instituzionalak (fik­ ziozko zein zerbitzu bidezko deszentralizazio deiturikoak, ez du sortzen bo­ tere politikoaren banaketaren inguruko arazorik Estatuan edo beraren lurral­

44

RAMÓN PARADA

dearen barruan; izatez, deszentralizazio mota horren helburua zerbitzu nahiz administrazio jardueren arduradun orori kudeaketa askatasun handiagoa ema­ tea baino ez da; lurralde deszentralizazioaren kasuan, ordea, baziren zenbait arazo banaketa horren inguruan, ikusi dugun bezala.

Jatorrian, eginkizunen deszentralizazioa Estatu erdiratu edo zentralizatua antolatzeko modu bat da; antolaketa modu hori honexetan datza, batik bat: herri zerbitzu nahiz jardueraren bati administrazio nahiz finantzazko nortasuna aintzatesten zaio. Hori egin ostean, Estatuak zerbitzu horri laguntzeko era­ kundeak sortzen ditu (izen ugari eta aldakorrak dituzten erakundeak: herri es­ tablezimendu, autonomiadun erakunde, herri fundazio), eta horiek nolabaiteko federalismo teknikoa osatzen dute. Horrela, Estatuak bere egitura erdirakoi edo zentrala kontrol egitura bihur dezake, zerbitzuak zuzenean eman behar izatetik aske geratuz. Bestalde, aurreko mendeetan aurrekasu nabariak izan badira ere, deszentralizazio teknika hori XX. mendean garatu da batez ere. Dena den, errealitate ekonomikoari aurre egiteko, Estatuak orain ikusi du bo­ tere zentralizatu hori antolatu beharra: zentralizazioa unerik onenean izan de­ nean, Estatuak botere hori banatzea erabaki du, eta banatu ere, hainbat era­ kunde espezializatu eta pertsonifikatu sortuta, eginkizunen deszentralizazioaren bidez.

Gaur egun, aldiz, Estatuko Administrazioak ezezik, gainerako herri ad­ ministrazioek ere erabiltzen dute eginkizunen deszentralizazioaren teknika.

Administrazio espezializatuari buruzko kapituluan ikusiko dugun bezala, he­ rri administrazioek sarritan erabiltzen dute teknika hori, euren eremuaren ba­ rruan hainbat erakunde espezializatu sortuz; erakunde horiek autonomia for­ mala eta juridikoa dituzte, eta lurralde erakunde nagusiari dagokionez, ostera, nortasun juridiko desberdina dute.

Hala eta guztiz ere, eginkizunen deszentralizazioan menpekotasun mailak daude, lurralde erakunde nagusiaren eta erakunde pertsonifikatuaren artean.

Esaterako, erakunde horiek zuzendaritza bakarra dutenean —eta hori askotan gertatzen da Espainiako Administrazioan—, ia­ia nortasun bera izango dute (adibidez, ministroek eta zuzendari nagusiek Kontseilu­buru eta kontseilari antzo jardun ohi dutenean, erakunde instituzionalaren administrazio kontsei­ luan). Erakunde pertsonifikatuaren zuzendariak lurralde erakundeko zuzen­ daritzak modu askean izendatu eta ezeztatzen dituenean ere, bien arteko ha­ rremanak estu­estuak izaten dira (ia hierarkiazkoen modukoak), lurralde erakundeak bere nagusitasun osoa bermatzen baitu izendatze eta ezeztatze ho­ rren bidez. Azken buruan, esan behar da zerbitzu pertsonifikatuak nolabaiteko autonomia izan dezakeela, baldin eta bertako zuzendariak ondokoek hauta­ tzen badituzte, hauteskunde sistemaren bidez: gizarte taldeetako kideek (Ad­ ministrazio korporatiboaren kasua), edota deszentralizatu nahi den herri zer­ bitzu horretako funtzionario nahiz erabiltzaileek (unibertsitateen kasua). Hori

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

45

guztia, Administrazio espezializatu edo instituzionalari eta administrazio in­ dependenteei buruzko kapituluan ikusiko dugu xehetasunez.

9. DESKONTZENTRAZIOA Deskontzentrazioa lurralde deszentralizazioaren nahiz eginkizunen des­ zentralizazioaren ostean agertu da eta, beraren bidez, herri erakunde bateko goiko organoak eskumenak transferitzen dizkio behekoari modu iraunkorrean (beheko organo hori Estatuko organoa zein organo periferikoa izan). Deskon­ tzentrazioaren helburua goiko organoei lana kentzea da, eta horretarako, or­ gano horren eskumen batzuk beheko organoei ematen zaizkie, Estatuko orga­ no nahiz organo periferikoak izan; ondorioz, goiko organoek zenbait eskumen eta botere galtzen dituzte, eskumenok behin betiko lagatzen baitira.

Horrek guztiak esan nahi du deskontzentrazioaren bidez, ez dela adminis­ trazio pertsonifikaturik sortuko, eta deskontzentrazioa edozein administrazio antolamendutan gerta daitekeela, baita lurralde nahiz eginkizunen autonomia duten administrazioetan ere.

Deskontzentrazio kontzeptua nahiz teknika Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruzko 1957ko Legeak sartu zituen Espainiako Administrazioan. Lege horretako zioen azalpenak ondokoa zioen: «Administrazioa­ ren goiko organoek eginkizun gehiegi dutenez, erabaki asko hartu behar iza­ ten dituzte… eta horietako batzuk beheko organoei eratxiki ahal izango zaiz­ kie». Egoera horren ondorioz, bazirudien egokiena «goiko organoek behekoei eskumenak eskualdatzea zela… bai herri Administrazioaren eta bai norbanakoen onurarako». Horrekin batera, bigarren xedapen gehigarrian deskontzentrazio politika bidezkotzen duten arrazoiak azaltzen dira: «prozedurak bizkortzea, eta administrazio bidean behin betiko ebazpenak emateko ahalgoa beheko organo zentralizatuei, edota probintziako nahiz tokiko eskuordeei eratxikitzea, goiko organoen eskumeneko gaiak gutxitu ahal izateko».

Behin 1957ko legeak teknika hori Estatuko Administrazio nagusiarentzat jaso eta gero, edozein eremu eta Administraziotan aplika daiteke —bai lurralde Administrazioan, eta bai instituzionalean ere—; baldin eta hierarkiazko antolaketa badago, eta antolaketa horrek ahalbideratzen badu goiko organoak behekoari eskumenak behin betiko eskualdatzea.

Bestalde, deskontzentrazioari deszentralizazioari baino garrantzi gutxiago eman bazaio ere —beraren ahaide pobretzat hartu da, edota beraren ordez­ ko zentralista eta agintezkotzat—, fenomeno horrek badu eragingarritasun politiko nabaria, azkartasun handiz adierazi den bezala. Itxuraz, deskon­ tzentrazioa organoen arteko eskumen banaketa egiteko teknika hutsa da (eta aurrekoak baino teknika zentzuzkoagoa, goiko organoei lana kentzeaz gain,

46

RAMÓN PARADA

administratuei hurbildu egiten dielako Administrazioa). Baina horrezaz apar­ te, deskontzentrazioak ondorio politiko oso garrantzitsuak ekar ditzake: egineginean ere, herri ahalgoak beherantz mugituz gero, ahalgo horiek izendapen politikoa duten karguetako titularren eskuetatik (ministro, idazkariorde nahiz zuzendari nagusienetatik), lanbide burokrazia osatzen dutenen eskuetara (funtzionarioenetara) igarotzen dira. Deskontzentrazio hori, beraz, arauen bidez eskumenak berregokitzea baino zerbait gehitxoago da, eta eskumen ho­ riek gauzatu behar dituzten pertsonen jatorri nahiz estatusaren zenbatezko aldaketa ere ekar dezake (SANTAMARÍA PASTOR).

Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legeak jaso du deskontzentrazioaren teknika, baina definitu eta arautu beharrean, teknika hori ezarri duten arauetara jotzeko agindu du: «administrazio organoek euren eskumenak egikaritzeko duten titulartasuna deskontzentratu egin daiteke; horretarako, eskumenok organo horien menpe­ koei eratxikitzen zaizkie, beti ere, eskumenak eratxikitzeko arauek ezarritako betekizun guztiekin».

Bukatzeko, esan behar da ez direla nahastu behar deskontzentrazioa eta organoen arteko eskuordetza. Lehenengo kasuan, arauek eskumenen berrantolaketa ezartzen dute, erakunde bereko beste organoen alde; berrantolaketa ho­ ri iraunkorra da eta nagusitasuna du goiko zein beheko organoen borondateen gain. Eskuordetza, berriz, goiko organoak erabaki eta edozein unetan ezezta dezake, gerogarrenean ikusiko dugun bezala.

10. LURRALDE ERAKUNDE PUBLIKOEN ARTEKO ESKUMEN TRANSFERENTZIAK Nabaria den bezala, antolamendu juridikoak ez du behin betiko konpon­ tzen eskumen banaketaren arazoa, hau da, ez ditu zehazten erakundeei —eta euren barnean, organoei— egin behar zaizkien eskumen eratxikipenak. Beti dago eskumen aldaketaren bat, handiagoa ala txikiagoa eta, batzuetan, alda­ keta horiek azkartu egiten dira. Horixe gertatzen da, kasurako, Estatuko esku­ menen banaketa deszentralizatua ezartzen denean autonomi erkidegoentzat — 1978ko Konstituzioan ezarri zen hori—. Taxu berean, eraldaketa egiteak nahiz erakunde zein organo berriak sortzeak beti dakarte eskumenak egokitu edota berriro eratxiki beharra. Hala eta guztiz ere, hemen ez ditugu aztertuko eskumen aldaketa zehatz horiek, hots, arauak aldatu ondoren, ex lege ezarri­ tako aldaketa iraunkorrak; aitzitik, hemen eskumenaren azken titulartasuna ukitzen ez duten transferentziak jorratuko ditugu, aldi baterako egiten direnak nolabait.

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

47

A) Subjektuen edo lurralde erakundeen arteko eskuordetza Herri erakundeen arteko eskumen transferentziaren lehenengo kasua sub­ jektuen arteko eskuordetza da; eskuordetzan, goiko lurralde erakundeak eta behekoak akordioa egiten dute, azken horrek goikoaren eskumenak egikaritu ahal izateko. Fenomeno horren kasu tipikoa Toki Eraentzaren Oinarriei bu­ ruzko Legearen 27. artikuluak jaso du. Artikulu horretan, Estatuko, autonomi erkidegoetako nahiz beste toki erakundeetako eskumenak udalerriei eskuor­ detzea aipatzen da; horretarako, «udalerri interesatuak bere onespena eman behar du», eta Estatuko zerbitzuak eskuordetzen direnean, autonomi erkide­ goari aurretiaz kontsulta egin edota txostena eskatu behar zaio.

Dena den, eskuordetzaz hitz egin ahal izateko, eskuordetzailearen eta es­ kuordearen arteko akordio askea egon behar da (hori ezinbestekoa da lurralde erakundeen kasuan). Horrenbestez, manu horrek aipatu duena ez da eskuor­ detza; aitzitik, legeak —Estatukoak zein autonomi erkidegokoak— ezarritako eskumen aldaketa da, eta «ezartze» hori toki autonomiaren aurkakoa izan dai­ teke. Kasu horretan, legearekin batera, eskumen horiek gauzatzeko baliabide ekonomikoen zuzkidura nahiz gehikuntza ere eman behar da.

Beste alde batetik, Konstituzioaren 150.2. artikuluak jasotako kasua ere nahasgarria da, ez baitago argi eskuordetza kasua den ala ez; artikulu horre­ tan, Estatuak autonomi erkidegoei eskumenak eman ahal izango dizkiela ai­ patzen da eta, agidanez, ez da behar erkidegoen adostasunik («transferitze­ ko edo eskuordetzeko modukoak badira, Estatuak bereak diren gaiei dagoz­ kien ahalmenak transferitu edo eskuordetu ahal izango dizkie autonomi erki­ degoei, lege organiko bat erabiliz. Ondorioz, legeak ezarriko du bai kasuan­ ­kasuan egin beharreko finantza baliabideen transferentzia, eta bai Estatuari erreserbatu behar zaizkion kontrolbideak ere».)

Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legeak lurralde erakundeentzat eza­ rri duen eskuordetza, ostera, benetako eskuordetza da, eskuordetzailearen eta eskuordearen arteko akordioa hartzen baitu oinarritzat: a) Teknika hori erabilita eskuordetu diren eskumenak Estatuko nahiz au­ tonomi erkidego eskuduneko legeriaren arabera egikaritzen dira edo, bestela, toki erakunde eskuordetzaileak onetsitako araudiaren arabera. b) Eskuordetza egin behar da, probintzia nahiz udalerriko interesei loturiko gaietan, baldin eta horren bidez, herri kudeaketaren eragingarritasuna hobetzen bada, eta hiritarren parte­hartzea pizten bada. Eskuordetzaren norainokoa, edukia, baldintzak eta iraupena eskuordetza akordioak nahiz xedapenak finkatuko dituzte; hori ezezik, Administrazio eskuordetzailearentzat erreserbaturiko kontrola, eta administrazio horrek transferituko dituen langile, ondasun eta baliabide ekonomikoak ere xedapen horrexetan finkatuko dira.

48

RAMÓN PARADA

c) Edonola ere, Administrazio eskuordetzaileak honakoa egin dezake: be­ rak eskuordetutako zerbitzuen egikaritza kontrolatu eta zuzendu, jarraibide tekniko orokorrak eman, edozein unetan udal kudeaketari buruzko informazioa eskatu, komisionatuak bidali eta, azkenik, zenbait kasutan, akatsak ongitzeko agindeia egin (organo eskuordeak ez dituenean bete eskuordetzaileak emandako gidalerroak, eskuorde horrek ez duenean eman eskatu zaion informazioa, edota jaramonik ez dienean egin jaso dituen agindeiei). d) Administrazio eskuordetzaileak ezeztatu egin dezake eskuordetza, edo­ ta berak egikaritu eskumena udalerriaren ordez; horrez gain, udalerriak gau­ zaturiko egintzei errekurtsoa jarri ahal izango zaie Administrazio eskuordetzailearen organo eskudunetan (27 eta 37. art.ak).

B) Derrigorrezko kudeaketa eta kudeaketa­agindua Derrigorrezko kudeaketa ematen da, beheko lurralde erakunde batek goi­ koaren zerbitzuak derrigorrez kudeatu behar dituenean, eskumenaren titular­ tasuna goiko organoak duelarik. Espainiako Zuzenbidean, badugu derrigo­ rrezko kudeaketa horren aurrekasu bat: udalerriek egiten duten soldadutza­ rako hauta (soldadutza­negoziatuak). Kudeaketa mota hori «organoen arteko mailegu» deitu da Alemanian; Italian, avvalersi adierazmoldea erabili dute (erakunderen batek beste bat erabiltzea esan nahi du); azkenik, SANTAMARÍA PASTOR­ek «kudeaketa arrunta» deritzo horri.

Zernahi gisaz, derrigorrezko kudeaketaren ezaugarririk bereziena —subjektuen edo erakundeen arteko eskuordetzatik bereizten duena— beharrezkotasuna da: beheko organoak nahitaez eman behar du bere laguntza, betebehar hori ez datorrelako legeak baimendutako akordio batetik (goikoarekin egindako akordiotik, hain zuzen), legetik bertatik baizik. Horren harira, goiko era­ kundeak —Estatuak zein autonomi erkidegoak— lege lerruneko arauak ema­ teko ahalmena du, eta ahalmen horrek ematen dion indarra erabilita (indar horri ezin zaio aurka egin), goiko erakundeak alde bakarrez jarduten du.

Hortaz, lehen aipatu ditugun transferentzia edo eskuordetza faltsuaren ka­ suak derrigorrezko kudeaketa kontzeptuaren barruan sar ditzakegu, beheko organoak ez dituelako bere borondatez onartzen transferentzia zein eskuordetza horiek. Borondatezkotasunik ez izate horrek zalantzan jartzen du teknika horren konstituziotasuna, toki korporazioen autonomi printzipioa uki deza­ keelako. Egin­eginean ere, Estatuak zein autonomi erkidegoek euren zerbi­ tzuen derrigorrezko kudeatzaile bihurtu dituzte toki korporazioak, lege eta araudi batzuk emanda. Argi dagoenez, horrek toki korporazioen hierarkiazko menpekotasuna sortarazten du; horrela, eskuordetza ahalmenez gain Estatu nahiz autonomi erkidegoei beste ahalmen batzuk eratxikiz gero (hala nola,

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

49

zuzendaritza ahalmenak, benetako lotura dakarten jarraibide orokorrak nahiz agindu bereziak emateko ahalmena, edota erakunde kudeatzailearen jarduera euren arioz berrikusteko ahalmena), hierarkiazko ahalmen garbiak sortzen di­ ra horien eta toki korporazioen artean. Ondorenez, toki korporazioek erabate­ ko menpekotasuna izango dute eurei transferitutako gaietan, eta oraindik ez du inork azaldu nola batu daitezkeen egoera hori eta autonomi printzipioa.

Politikaren ikuspegitik begiratuta, derrigorrezko kudeaketa Autonomi Bi­ deari buruzko Legean eta toki legeria berrian sartzearen arrazoia hauxe da: oztopatu nahi izan da autonomi erkidegoak sortzearen ondorioz —probintzi aldundirik nahiz Estatuko Administrazioaren ingurualdeko organorik kendu gabe sortu dira—, lurralde berean organo gehiegi izatea. Labur esateko, kostuak murriztea izan da helburua, eta helburu hori guztiz txalogarria da, dudarik gabe. Hala eta guztiz ere, derrigorrezko kudeaketa hasiera­hasieratik jaio da porroterako, bi arrazoiengatik: hasteko, kudeaketa mota hori eta probintzia nahiz udal autonomiaren printzipioa bateraezinak dira, esan dugun bezala; horrez gain, borondatezko laguntzaren ordez —erakundeen arteko es­ kuordetzan zegoenaren ordez—, derrigorrezko transferentziaren beharrezkotasuna ezarri nahi izan da (guztiarekin ere, ez da zehaztu beharrezkotasun hori bermatzeko biderik: beheko organoak bere eginkizunak betetzen ez ditue­ nean, goikoak kudeaketa bera indargabetu besterik ezin dezake egin) Hori guztia kontutan hartuta, esan behar da oker teknikoa egin duela au­ tonomi nahiz toki legeriak erakundeen arteko eskuordetza eta derrigorrezko kudeaketa batera arautu dituenean; edota izan daiteke nahaste hori hala nahi­ ta sortu izatea, eskuordetzaren bidez derrigorrezko kudeaketa estali ahal iza­ teko; bestela esanik, Konstituzioarekin bat datorren erakundea erabilita, men­ turaz konstituzioaurkakoa den erakundea estaltzeko.

Egoera hori argitzeko, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legeak kudeaketa­agindua arau­ tu du; agindu horren bidez, «administrazio organoen nahiz Zuzenbide publi­ koko erakundeen eskumenekoak diren jarduerak —jarduera materialak, tek­ nikoak zein zerbitzuzkoak—» Administrazio bereko zein beste Administrazio bateko organoei ematen zaizkie, noiz eta «eragingarritasun arrazoiak daude­ nean, edo organoak ez duenean jarduera horiek gauzatzeko baliabide tekni­ ko egokirik» (15. art.). Baina kudeaketa­aginduaren kasuan ez da lagatzen es­ kumenaren titulartasuna, ez eskumen hori gauzatzeko behar diren osagai sus­ tantiboak ere; beraz, agindua eman duen organoak egin beharko ditu agindu horren oinarri diren egintza nahiz ebazpen juridikoak, edota aginduaren jar­ duera material zehatza gauzatzen duten egintzak.

Bestalde, komeni da ñabardura bat egitea: derrigorrezko kudeaketa lurralde administrazioen arteko harremanei buruzkoa den bitartean, kudeaketaaginduak eremu zabalagoa du; harreman horiez gain, Administrazio berekoak

50

RAMÓN PARADA

diren organoen eta Zuzenbide publikoko erakundeen artekoak ere hartzen ditu bere barne. Gainera, kudeaketa­agindua beheko Administrazioak (toki era­ kundeak) eman diezaioke goikoari (autonomi erkidegoari nahiz Estatuari); kasu horretan, beheko organoak agindu­emaile gisa jardungo du, eta goikoak, aldiz, zerbitzuaren kudeatzaile material gisa.

Kudeaketa­agindua Administrazio desberdinetako organo nahiz erakundeen artean egiten denean, zalantzaezina da teknika horren borondatezko izaera, beharrezkoa baita hitzarmen bat sinatzea. Aurrerago esan dugun beza­ la, kudeaketa­agindua ezin daiteke ezarri autonomiadunak diren lurralde ad­ ministrazioen artean (ezta lege baten bidez ere), eta horrexegatik izango da beharrezkoa euren arteko hitzarmena. Hala eta guztiz ere, ondoko kasuan hi­ tzarmen hori ez da ezinbestekoa, eta hori guztiz ulertezina da: probintzietako aldundiek edota uharteetako kabildoek gauzatzen dutenean autonomi erkide­ goko zerbitzuen kudeaketa arrunta, kudeaketa hori toki eraentzari buruzko le­ geriak eraentzen du. Baliteke legea idatzi zutenek uste izatea probintzia era­ kundearen autonomia ez dela sartzen toki autonomiaren barruan eta, ondo­ rioz, erakunde horiek ez dutela adostasuna eman beharrik autonomi erkide­ goaren organo betearazle huts bihurtzeko.

C) Erakundeen arteko galdekapena, ordezpena edo subrogazioa Erakundeen arteko galdekapen edo abokazioaren bidez, goiko organoak gai bati buruzko eskumenaren egikaritza kentzen dio behekoari, eskumenaren titulartasuna beheko organo horrena izanda. Horretara, arestian aztertu ditu­ gun eskuordetzaren eta derrigorrezko kudeaketaren kontrako fenomenoa da galdekapena.

Antzinako Erregimenean, sarritan egiten ziren botereen arteko galdekapenak. Frantzian, esaterako, Errege Administrazioak, batez ere, ondokoa oz­ topatzeko erabili zuen galdekapena: gai batzuk —Errege Administrazioa edo funtzionarioak ukitzen zituztenak— judizio parlamentuen eskumenekoak iza­ tea. Horrela, teknika hori gehiegi erabili zen, eta horrexek ekarri zuen bote­ reen banaketa hain zorrotza izatea, baita konstituzionalismo modernoan gal­ dekapenak debekatzea ere (Cádizko Konstituzioaren 243. artikuluak honakoa dio: «Gorteek eta erregek ezin dezakete, inola ere, epai eginkizunik bete, erabaki gabeko arazorik galdekatu, edota burututa dauden judizioa irekitze­ ko agindu»).

Halaber, 1955eko toki legeriak Estatuaren subrogazioa ezarri zuen toki arazoetarako (hala nola, kudeaketa oso kaltegarria zenean toki erakundearen interes orokorrentzat, edota osasun betebeharrak gauzatzen ez zirenean, Estatuak izendaturiko organoek jarduten zuten udal organoen ordez). Alabaina,

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

51

subrogazio hori egiteko, betekizun formal batzuk gauzatu behar ziren: erakunde interesatuei entzun, zenbait txosten tekniko eman etab. (Toki Eraentza­ ri buruzko 1955eko Legearen testu artikulatuaren 422, 426 eta 428. art.ak).

1978ko Konstituzioa onetsi eta gero, zaila da bateratzea herri erakunde independenteen arteko galdekapena eta enfasi bereziarekin aldarrikatzen den autonomi erkidegoen zein toki korporazioen autonomia (galdekapen hori bes­ te batzuek ordezpen nahiz subrogazio deitu dutenarekin pareka daiteke; egin­ eginean ere, goiko organoak behekoa ordeztu egiten du, eta beraren eskume­ netan alde bakarrez subrogatzen da). Edonola ere, Konstituzioak berak jaso ditu —baita Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legeak ere— herri erakun­ deen arteko galdekapenaren antzeko kasuak, ordezpen nahiz subrogazioaren bertsio moderno eta gaurkotuan bada ere (hau da, bidezkoturiko arrazoiak daudenean, eta oinarrizko berme formalak beteta).

Horrenbestez, Konstituzioaren 155. artikuluak aintzatetsi du Estatuak au­ tonomi erkidegoen eskumenak galdekatu ahal izatea eta, hori dela bide, auto­ nomi erkidegoetako agintariak Estatuak emandako jarraibideak betetzeko or­ gano huts bihurtu dira. Edu berean, artikulu horren arabera, Estatuak hainbat neurri har ditzake Konstituzioak nahiz gainerako legeek autonomi erkidegoei ezarritako betebeharrak nahitaez gauzatuko direla bermatzeko, edota erkidego horiek interes orokorra kaltetzea oztopatzeko. Ikus daitekeenez, bide horreta­ tik autonomi erkidegoei eskumenak ken dakizkieke, baina hori saihesteko, xe­ datu da halako neurriak Gobernuak bakarrik har ditzakeela. Eta ez hori baka­ rrik, neurriok hartu aurretik, Gobernuak agindeia egin behar dio autonomi erkidegoko buruari, eta agintari horrek jaramonik ez dionean egiten, orduan bakarrik jardun dezake Gobernuak (beti ere, Senatuaren gehiengo osoak one­ tsi behar du Gobernuak gauzatu nahi duen neurria).

Toki korporazioei dagokienez, Estatuak nahiz autonomi erkidegoek ho­ nako kasuan ordeztu edo galdekatuko dute horien eskumenen egikaritza: toki korporazioek legeak ezarri dizkien betebeharrak gauzatzen ez dituztenean, eta horren ondorioz, Estatuaren nahiz autonomi erkidegoaren eskumenak ukitzen direnean; gainera, galdekapen edo ordezpen horren kostua bermatuta egon be­ har da aurrekontu nahiz legeetan. Halako kasuetan, lehenengo gogorarazi egin behar zaio toki korporazioari bere betebeharrak gauzatu behar dituela, eta epe bat emango zaio horretarako —hilabetetik gorakoa—. Epea bukatu eta gero, oraindik ere ez bada ezer egin, betebeharra gauzatzeko neurriak hartuko dira —toki erakundea ordeztuz, eta beraren kontura gauzatzeko— (Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen 60. artikulua).

52

RAMÓN PARADA

11. HERRI ERAKUNDE BATEKO ORGANOEN ARTEKO ESKUMEN TRANSFERENTZIAK Eskumen transferentzia sarritan egiten da herri erakunde bateko organo­ en artean. Egia esan, autonomiadun erakunde pertsonifikatuen arteko eskuor­ detzaren eta galdekapenaren —arestian aztertu ditugu erakunde horiek— an­ tzekoa da. Edozein modutara ere, erakunde bateko organoen arteko eskumen transferentziak ondore politiko gutxiago izango du, ezbairik gabe. Transfe­ rentzia hori, gainera, gauza arrunta da hierarkiazko egituran, uste delako hie­ rarkiaren ondorioz, goiko organoak ahalmena duela bere eskumenak egikari­ tzea behekoari agintzeko, edota horren eskumenak beretzat eskatzeko.

Alabaina, organoen arteko transferentziok ezin daitezke oinarritu hierar­ kiazko ahalmenetan edo goiko organoaren borondatean bakarrik (ohiko anto­ laketetan eta antolaketa pribatuetan egiten zen bezala—. Administrazio Pro­ zedurari buruzko Legearen 4. artikuluak eskumen egikaritzaren ukaezintasun eta berezitasun printzipioa aldarrikatu zuen, eta printzipio horren arabera, jarduera horiek gauzatzeko lege baimena behar zen Dena den (eta hori lan honen aurreko argitaraldietan ere salatu dugu), betekizun hori gehiegizkoa eta ohiz kanpokoa da, sarritan araudi hutsen bitartez egiten zelako eskumenen banaketa, eta ez lege lerruneko arauen bidez.

Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legeak kontutan hartu ditu kritika horiek eta, horren ondo­ rioz, egungo egunean eskuordetza nahiz galdekapenak egin daitezke, baldin eta «Lege honetan zein gainerakoetan ezarritakoa beteta egiten badira» (12.1. artikulua). Horretara, bi transferentzi mota horiek onartu ditu legeak, klausula orokor bat ezarriz: «inguruabar tekniko, ekonomiko zein juridikoek, edota gi­ zarte nahiz lurralde inguruabarrek hori bidezkotzea» (12 eta 13. artikuluak).

A) Organoen arteko eskuordetza Eskumenen eskuordetzaren teknika erabilita, organo batek (alegia, esku­ ordeak) beste baten eskumenak (eskuordetzailearenak) egikari ditzake horren aginduz, baina hori egiteagatik ez da aldatzen eskumen banaketaren sistema objektiboa, deskontzentrazioan gertatzen zen bezala. GALLEGOk ohartarazi di­ gun bezala, eskuordetza hori alieno domine egindako jarduera da, Zuzenbide publikoko mandatuaren bidez gauzatzen dena; mandatu hori dela eta, eskuor­ dearen egintzak eskuordetzailearen egintzatzat hartzen dira eta, edu berean, berari egozten zaizkio.

Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruzko 1957ko Legeak eskumen eskuordetzaren kasu berezi bat arautu zuen: ministroek ministerioko

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

53

beheko organoei egindakoa. Eskumen horiek ezin zitezkeen berriro eskuorde­ tu, eta eskuordetzaren ondoriozko ebazpenak ere agintari eskuordetzailearen egintzatzat hartu ziren. Bestalde, eskuordetza horrek bi betekizun formal gau­ zatu behar zituen: eskuordetza «negozioa» Estatuko Aldizkari Ofizialean argi­ taratzea eta eskuordeak berari eskuordeturiko eskumena erabiltzen zuenean, «eskuordetzaren ondorioz» erabiltzen zuela adieraztea (22 eta 23. art.ak).

Administrazio Prozedurari buruzko Legeak, bestalde, orokortu egin zuen arauketa hori: batetik, eskuordetzeko ahalmena legeak aipatu behar zuela eza­ rri zuen eta, bestetik, zenbait errekurtso ebazteko ahalmena eskuordetzea de­ bekatu egin zuen, hain zuzen ere, eskuordeturiko ahalmenak dituen aginta­ riak emandako egintzen aurkako errekurtsoak —gorabidezkoak nahiz berri­ kuspenekoak izan— ebazteko ahalmena (4 eta 118. art.ak).

Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legeak modu nabarian malgutu du eskuordetzaren eraen­ tza. Hasteko, dagoeneko ez da beharrezkoa lege berezi batek agintzea eskuor­ detza; aitzitik, lehen esan dugun bezala, nahikoa izango da kontutan hartzea «lege honetan nahiz gainerakoetan ezarrita dagoena». Beraz, legeak oro har onartzen du eskuordetza, baldin eta «inguruabar tekniko, ekonomiko zein ju­ ridikoek, edo gizarte nahiz lurralde inguruabarrek hori bidezkotzen badute» (13.1. artikulua).

Beste alde batetik, eskuordetzaren eremu subjektiboa zabaldu egin da hie­ rarki harremanetatik kanpo, eta orain «hierarkiazko menpekotasunik ez duten organoei» ere egin ahal izango zaie eskuordetza.

Jakina denez, hierarki harremanetan eskuordetza onartzea berezko egin­ behartzat hartzen da eta, ondorioz, beheko organoak jasan egin beharko du hori. Azaltzen ari garen kasuan, ordea, eskuordetza hori ezin daiteke ezarri, organo eskuordea ez delako bestearen beheko edo azpikoa; beraz, organo hori ados etorri beharko da eskuordetzarekin.

Horrezaz aparte, badira eskuordetu ezin daitezkeen hainbat gai. Ohiko debekua ezezik —eskuordetzaren bidez egikaritutako eskumenak ezin dira be­ rriro eskuordetu (delegatus delegare non potest)—, beste hau ere ezartzen da: «arazo bat ebazteko eskumena ezin daiteke eskuordetu, baldin eta aurretiaz manuzko irizpena eman bada arazo horri buruz». Aldi berean, ondoko gaiak ere eskuordetzatik kanpo utzi dira (13.2. art.): a) Ondokoekin gauzaturiko harremanei buruzko arazoak: Estatuko buru­ tza, nazioko Gobernuaren lehendakaritza, Gorte Nagusi eta autonomi erkide­ goetako gobernu kontseilu nahiz parlamentuetako lehendakaritzekin. b) Xedapen orokorrak ematea.

54

RAMÓN PARADA

c) Zenbait errekurtsoren ebazpena: Administrazioko agintariek emandako egintzei errekurtsoa jartzen bazaie, errekurtso horien ebazpena ezin zaie agin­ tari horiei eskuordetu [13.2.c) art.].

Eskuordetza baliozkoa izateko, zenbait betekizun formal bete beharko di­ ra: lehenik eta behin, eskuordetza aldizkari ofizialen batean argitaratu behar­ ko da («Estatuko Aldizkari Ofizialean, autonomi erkidegokoan edota probin­ tziakoan, kontutan hartuta organo eskuordetzailea zein Administrazioren ba­ rruan dagoen, eta organo horren eskumenek norainoko lurralde eremua du­ ten»); gero, eskuordetzaren bitartez gauzaturiko administrazio ebazpenetan, agertarazi egin behar da inguruabar hori; eta, atzenean, kidego organoen ka­ suan, hirugarren betekizun bat gehitzen da: «eskumenen egikaritza arrunte­ rako quorum berezia behar denean, quorum horixe hartu behar da kontutan eskumenok eskuordetzeko».

Beste alde batetik, arau horien urratzeen balorazioa eta urratze horien on­ dorioak ez dira berdinak eskuordearen egintzen baliozkotasunari nahiz era­ gingarritasunari dagokienez. Eskuordetzaren mugak gaindituz gero, eskuor­ dearen egintza eskumengabea —eta, ondorioz, baliogabea— izango da. Ho­ rrezaz aparte, eskugabezia hierarkiazkoa ala materiala den kontutan izan be­ har da, baliogabetasun hori Zuzenbide osoko deuseztasuna edo deuseztakor­ tasun hutsa den zehazteko. Horren ildotik, eskuordetzaren egintza argitara­ tzeari buruzko araua urratzen denean, ulertuko da ad solemnitatem betekizu­ na ez dela bete, eta eskuordetza baliogabea izango da. Haatik, eskuordetzaren bidez gauzaturiko egintzan inguruabar hori ez aipatzeak —egintza eskuor­ detza erabilita gauzatu dela—, badirudi ez duela ukitzen egintzaren baliozko­ tasun hori.

Eskuordetzak dituen ondoreei begira, legeak garbi asko ezarri du teknika horren izaera: «eskuordetzaren bidez emandako administrazio ebazpenak (…) organo eskuordetzaileak eman dituela ulertuko da».

Azkenez, eskuordetza «negozio» borondatezkoa da eta, ondorioz, «orga­ no eskuordetzaileak edozein unetan ezezta dezake». Agidanez —legeak ez dio ezer—, ezeztapen hori ere argitaratu egin behar da aldizkari ofizial egokietan, eta betekizun hori gauzatzen ez den bitartean, ezeztapena ezin zaie aurkajarri administratuei.

B) Organoen artean sinadura eskuordetzea, batak bestea ordeztea eta kudeaketa agintzea Arestian azaldu dugun organoen arteko eskuordetza bereiztu egin behar da antzeko teknika batzuetatik, hain zuzen ere, ondore mugatuagoak dituzte­

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

55

netatik. Horren inguruan, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Ad­ ministrazio Prozedura Erkideari buruzko Legeak hauxe dio: «kudeaketa­ ­aginduak, sinadura eskuordetzeak eta ordezpenak ez dute eskumenaren titu­ lartasuna aldatzen, baina bai kasuan­kasuan eskumen hori egikaritzeko beha­ rrezkotzat hartu diren elementuak» (12.1. art.).

Azkenekotik hasteko, esango dugu ordezpenaren bidez behin­behineko aldaketa gertatzen dela organoaren titulartasunean, inguruabar berezi batzuk daudela­eta (aldi baterako inguruabarrak): lanpostutsa, eritasun nahiz absen­ tzia, oporraldiak eta abar. Beraz, eskumenak ez dira organo batetik bestera lekualdatzen, titularra baizik. Ildo horretatik, ordezpenaren kasuan, organo ordeztuaren titularrak izendaturiko pertsonak egikaritzen du organoaren esku­ mena, eta inor izendatzen ez badu, administrazio organo horren gain dagoe­ nak izendaturikoak. Esan bezala, ordezpenak ez du eskumenik aldatzen (17. artikulua).

Sinaduraren eskuordetzan, ostera, sinadura bakarrik eskuordetzen da.

Horretarako, ez da beharrezkoa eskuordetzaile eta eskuordearen artean hierar­ kiazko menpekotasunik egotea, nahiz eta horixe izan kasurik arruntena. Bes­ talde, eskuordetzak berak dituen gaiei buruzko mugak —lehenago aipatu­ rikoak— ditu sinaduraren eskuordetzak ere; horrez gain, sinadura ezin daite­ ke eskuordetu ebazpen zehatzaileak emateko. Ordezpenean bezala, sinadura­ ren eskuordetza horretan «ez da aldatuko organo eskuordetzailearen eskume­ na»; beraz, eskuordetza horrek ondore hain mugatua duenez, ez da beharrez­ koa izango sinadura eskuordetzaren erabakia argitaratzea. Formari gagozkio­ la, sinaduraren eskuordetza erabiltzen den ebazpenetan jatorrizko agintaria nor den agertarazi behar da (16. art.).

Azkenik, organoen arteko kudeaketa­aginduaren bidez, «administrazio organoen nahiz Zuzenbide publikoko erakundeen eskumenekoak diren jardue­ rak (jarduera materialak, teknikoak zein zerbitzuzkoak)» Administrazio bere­ ko edo beste Administrazio bateko organoei ematen zaizkie, noiz eta «eragin­ garritasun arrazoiak daudenean, edota organoak jarduera horiek gauzatzeko behar diren baliabide teknikorik ez duenean». Baina kudeaketa­aginduaren kasuan ez da lagatzen eskumenaren titulartasuna, ezta eskumen hori gauza­ tzeko behar diren osagai sustantiboak ere; ondorenez, agindua eman duen or­ ganoak egin beharko ditu agindu horren oinarri diren egintza nahiz ebazpen juridikoak, edota aginduaren jarduera material zehatza gauzatzen duten egin­ tzak. Ezbairik gabe, gehiegizkoa da kudeaketa­aginduaren teknika Adminis­ trazio bereko organoen arteko harremanei zabaltzea. Are gehiago, hori egitea alferreko lana burutzea izango litzateke, Administrazio bereko organoen arte­ ko harremanetan kudeaketa­aginduaren helburuak berez betetzen baitira, hie­ rarkiari esker; zehatzago esateko, hierarkiak berez dakarren ohiko elkarlana­ ren bidez bete daitezke helburu horiek eta, ondorenez, ez da beharrezkoa or­

56

RAMÓN PARADA

ganoen arteko eskuordetza modu juridikoan arautzea. Era berean, azpimarra­ tu egin behar da legeak debekatu egin duela kudeaketa­aginduaren eraentza juridikoa Administrazio zuzenbideari maula egiteko aplikatzea. Horrela, ezin daiteke eraentza hori aplikatu kudeaketa­aginduaren jarduerek Zuzenbide pri­ batuari loturiko pertsona fisiko nahiz juridikoak ukitzen dituztenean; horrela­ koetan, Estatuaren kontratuei buruzko legeriari egokitu beharra dago —ahal den neurrian—, eta indarreko legeriaren arabera, kudeaketa jarduerak Admi­ nistrazio zuzenbideari lotu behar zaizkionean, jarduerok ezin izango zaizkie agindu pertsona nahiz erakunde pribatuei (Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 15. art.).

C) Galdekapen edo abokazioa Galdekapenaren bidez, goiko organoak beheko organoaren eskumena har­ tzen du erakundearen hierarkiazko egituraren barruan. Horixe zen Adminis­ trazio Prozedurari buruzko Legearen 4. artikulutik ateratzen zen kontzeptua; artikulu horrek eskumenen eskuordetza eta galdekapena aipatu zituen eta, on­ dorioz, teknika desberdin eta kontrakotzat hartu zituen biak. Dena den, kon­ tzeptu hori alde batera utzita, Lurzoruari buruzko Legeak beste bat jaso zuen; horren arabera, galdekapenak ez dakar goiko organoak behekoaren eskume­ nak eskuratu ahal izaterik, baizik eta goikoak zenbait gai ebazteko ahalmena izatea, behekoaren eskumenetik kendutako gaiak, hain zuzen ere (Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen 196. artikulua: «goiko edozein organok beheko or­ ganoen eskumeneko gaiak beraren eskumenekoak izatea eskatu ezezik, behe­ koen jarduera berrikusi ere egin dezake»).

Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legeak ere, azken buruan, galdekapenaren kontzeptu hori jaso du, hau da, gaiz gai, alez ale, eskumena eskuratzea: «beheko administra­ zio organoek berez nahiz eskuordetzaz ebatzi behar dituzten gaiak goikoek eurentzat galdeka ditzakete, baldin eta hori bidezkotzen duten inguruabar tekniko, ekonomiko nahiz jurikikoak badaude, edota gizarte nahiz lurralde in­ guruabarrak badaude» (14. art.).

Bistan denez, bide horretatik, politikariei sekulako mesedea egin zaie fun­ tzionarioen kaltetan, haien ahalmenak modu nabarian indartu baitira; izan ere, gairen baten galdekapena erabakitzea ahalbideratzen duen klausula es­ kuordetza ahalbideratzen duena bezain zabala da, eta horrek errazten du politikarien indartze hori. Alabaina, galdekapena hala ulertzeak arrisku bat dakar: administratuen arteko desberdintasuna sortaraztea, antzeko gaiak per­ tsona desberdinek ebatziko dituztelako; goiko organoak —gehienetan, izenda­ pen politikoa duen organoak— zuhurtziara hautatu dituen gaiak titular nahiz

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

57

pertsona batzuek ebatziko dituzte, eta gainerako prozedurak, ostera, hierar­ kiaren arabera eskumena duen beheko organoak ebatziko ditu.

Galdekapenaren ondoreei dagokienez, goiko organoak hartutako eskume­ na berea izango balitz bezala egikarituko du; hortaz, galdekatu den gaiari bu­ ruzko erabakiaren aurka, galdekapena egin duen organoaren egintzen aurka jar daitezkeen errekurtsoak jarri ahal izango dira. Halaber, galdekapena egin den espedientean goiko organoak ebazpen egokia ematen duenean, orduantxe azkentzen dira galdekapenaren ondoreak.

12. GATAZKA A) Gatazka sistemaren bilakaera Gatazka sortzeko, eskumenen titulartasunari buruzko desadostasunak egon behar dira Estatuko botereen artean, edota euren organoen artean; ho­ rrela, gatazka ebazten denean, eskumenak zehazten dira. Izanak izan, esku­ menen banaketa zehatza egitea oso zaila da, eta horrexegatik sortzen dira es­ kumen gatazkak. Bestalde, gatazka horiek botereen eta administrazioen arte­ ko borroka politikoaren ondorioztapen juridikoak ere badira, eta borroka po­ litiko horrek gatazka sistemaren arauketan aurkituko du, hain zuzen ere, tira­ birak konpontzeko bide zibilizatua.

Taxu berean, esan behar da gatazka sistema gero eta konplexuago nahiz zabalago bihurtzen ari dela, eta hori bi arrazoiren ondorioz gertatzen dela, batez ere: batetik, botereak banatzeko sistema dugu (sistema horrek beti eka­ rriko du gatazkaren bat) eta, bestetik, Zuzenbidezko Estatuaren helburu nahiz asmoak (Estatu horrek zehatz eta mehatz banatu nahi ditu eskumenak). An­ tzinako Erregimenean, adibidez, eskumen gatazkak epai boterean bakarrik gertatzen ziren, epai boterea asko zatitu baitzen justiziaren estamentu izaera­ ren nahiz foro pribilegiatuen ondorioz. Hori guztia Frantziako Iraultzak eta Cádizko Konstituzioak ezabatu zuten; konstituzio horren hitzaurrean azaldu zenez, bazirudien Antzinako Erregimenean ezarritako gatazka sistema kon­ plexua delituak zigortu gabe uzteko pentsatuta zegoela, eta ez, ordea, delituok zigortzeko.

XIX. mendean, epai organoen arteko gatazkez gain —horiek auzibidezko lege egokiek arautzen zituzten—, Administrazioaren eta auzitegien arteko ga­ tazkak arautu ziren; arauketa horren helburu nagusia hauxe zen: Adminis­ trazioaren nagusitasuna ziurtatzea, epaileek administrazio eskumen nahiz jar­ dueretan eskua sartzea oztopatuz. Horrela ondoko araua sortu zen —Adminis­ trazio eta auzitegien arteko gatazkei buruzko lehenengo arauketa modernoan agertu (Frantziako 1824ko Ordenantzan) eta gero, Espainiako Zuzenbidean

58

RAMÓN PARADA

jaso dena—: gatazka Administrazioak bakarrik azal diezaieke auzitegiei eta, horretara, epaileen ekintza berehala geldiaraztea lortzen da. Horrez gain, ba­ zen beste teknika bat Administrazioaren lehentasuna ziurtatzeko: Gobernuari ematea gatazka ebazteko ahalmena, beti ere, Estatu Kontseiluaren txostena jaso eta gero.

Jurisdikzio Gatazkei buruzko 1948ko uztailaren 17ko Legeak ere lehenta­ sun horrexeri ekin zion, hau da, gatazka ebazterakoan Administrazioak zuen lehentasunari; hala eta guztiz ere, arindu egin zen zertxobait Administra­ zioaren nagusikeria hori, hain zuzen ere, lege horren ostean, auzitegiek ere aurpegiratu ahal izan ziotelako gatazka Administrazioari. Gainera, ministe­ rioen arteko gatazkak —eskurantza gatazka deiturikoak— ebazteko prozedu­ ra sortu zen. Azkenean, Administrazio Prozedurari buruzko 1958ko Legeak osatu zuen sistema hori, ministerio bateko organoen arteko gatazkak arautuz.

Ildo bertsutik, 1978ko Konstituzioak zabaldu egin ditu —eta modu naba­ rian zabaldu ere— gatazkak formalizatzeko aukerak. Alde batetik, botere le­ gegilea sartzen da borrokan eta, horrenbestez, hortik aurrera botereen arteko gatazka ez da Administrazioaren eta epaileen artean bakarrik emango, konsti­ tuzio organo guztien artean baizik (Gobernua, Kongresua, Senatua nahiz Epai Boterearen Kontseilu Nagusia). Bestetik, autonomi erkidegoak sortu direnez, euren artean eta Estatuarekin dituzten gatazkak ere arautu egin dira. Gatazka horietan guztietan, Konstituzio Auzitegia da tartekari, eta horren inguruko arauketa Konstituzio Auzitegiari buruzko Lege Organikoak jaso du (60.etik 72.era eta 73.etik 75.era arteko artikuluak).

Bestalde, arautegi horiez gain, oraindik orain indarrean dago Administra­ zioen eta epaileen arteko eskumen arazoak jorratzen dituen ohiko arauketa.

Arauketa horretan, aldatu egin da gatazkok ebazteko modua, eta oraingoan epaileen onerako: dagoeneko, Estatu Kontseiluak ez ditu espedienteari buruz­ ko txostenak egiten, eta ebatzi ere, arazoak ez ditu Estatuaren buruak ebazten Gobernuaren proposamena entzun eta gero, kidego organo batek baizik. Or­ gano horretako kideak hauexek dira: Auzitegi Goreneko burua —hemen ere buru antzo jardun eta kalitatezko botoa izaten du—, auzitegi horretako hiru magistratu eta Estatuko hiru kontseilari iraunkor (Epai Botereari buruzko 1985eko Lege Organikoaren 38. art.).

Dena dela, gerta daitezkeen gatazkak ez dira horiek bakarrik: aurrekoez gain, udalerri, probintzia nahiz gainerako toki erakundeek eskumen arazoak azal diezazkiekete Estatuari nahiz autonomi erkidegoei, baita alderantziz ere [Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen 22.2.h); 33.2.i) eta 50. art.ak].

Azkenik, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legeak Administrazio bereko organoen arteko eskumen erabakiak nahiz gatazkak arautu ditu, eta bereiztu egin ditu eratxi­ kipen gatazka deiturikoetatik. Azken horiek hurrengoen artean gertatzen dira:

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

59

Administrazio berekoak izanda, hierarkiazko menpekotasunik gabeko organo­ en artean.

Gatazka kasu horietatik guztietatik, herri administrazioen artekoak baka­ rrik jorratuko ditugu hemen xehetasunez —edota horien barruko administra­ zio organo hutsen artekoak—.

B) Administrazioen arteko gatazkak Gatazka horien lehen adibidea dugu autonomi erkidegoak euren artean —edota Estatuarekin— aurkajartzen direnean; horrelako kasuak, esan bezala, Konstituzio Auzitegiari buruzko Lege Organikoan arautu dira (60.etik 72.era arteko artikuluetan). Halako gatazkak erakunde horietako gorengo organo be­ tearazleek azaldu behar dituzte, hurrengo arazoei buruz: gainerako erakunde­ ren batek emandako arau, ebazpen nahiz egintza bereziei buruz (gatazka posi­ tiboa), edota horren inguruko ez­egiteei buruz (gatazka negatiboa). Gatazkok azaltzeko oinarria hauxe da: jarduera horiek ez errespetatzea Konstituzioak, autonomi estatutuek edota beste legeren batek ezarritako eskumen banaketa.

Prozedurari dagokionez, honelaxe azaldu behar da gatazka positiboa: azaldu baino lehen, agindeia egin behar zaio ustezko erakunde erasotzailearen (eskumena erasotu duenarena) gorengo organo betearazleari, horrek araua indargabetzeko, edota zalantzan jarritako egintza nahiz ebazpena deusezta­ tzeko. Agindei hori bi hilabetetan egin behar da —araua argitaratu edo egin­ tza komunikatu zenetik zenbatzen hasita—, eta urraturiko manuak zehaztu egin behar dira; agindeia jaso duenak erantzuten ez badu hurrengo hilabetean, edota ezezko erantzuna ematen badu, agindeia egin duenak Konstituzio Auzi­ tegian azaldu ahal izango du gatazka. Auzitegi horrek hogei egun izango ditu agindeia jaso duen organoa entzuteko, eta ondoren, ebazpena emango du.

Gatazka negatiboa, aldiz, gutxiagotan ematen da. Kasu horretan, hauxe da prozedura: administratuaren eskakizunen bat jaso ondoren, autonomi erki­ degoak nahiz Estatuak adierazten dute eurak horretan eskugabeak direla, es­ kumena beste erakunderen batena dela ulertzen dutelako. Orduan, administra­ tuak erakunde horri azaldu behar dio arazoa, lehenengoari dagokion adminis­ trazio bidea agortu eta gero; bigarren erakunde horrek ere bera eskugabea de­ la adierazten badu, administratuak Konstituzio Auzitegira jo ahal izango du, eta horrek ebatzi egin beharko du bi administrazioak entzun ondoren.

Gerta daiteke, baita ere, gatazka negatiboa administratuaren esku­hartze­ rik gabe azaltzea. Ulerbidez, Estatuko Gobernuak autonomi erkidegoren bati eskumenen bat egikaritzeko agindeia egiten dionean —estatutuak edota esku­ ordetza zein transferentzi lege organikoren batek emandako eskumena—, eta autonomi erkidegoak bera eskugabea dela adierazten duenean, edota eskume­

60

RAMÓN PARADA

na egikaritzen ez duenean Gobernuak emandako epean, gatazka negatibo ba­ ten aurrean gaude.

Azkenik, toki erakundeen arteko gatazkak ditugu. Gatazka horiek erki­ dego bereko organoen artean gertatzen direnean, autonomi erkidegoak ebatzi behar ditu, eta erkidego desberdinetako organoen artekoak direnean, ostera, Estatuko Administrazioak; ebazpen hori emateko, gatazkak ukituriko autono­ mi erkidegoak entzun behar dira lehenago. Zernahi den ere, horren inguruan emandako ebazpena Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioan aurkara dai­ teke (Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen 50. art.).

C) Organoen arteko gatazkak Estatuko Administrazioaren zein autonomi erkidegoen barruko organoen arteko gatazkak Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administra­ zio Prozedura Erkideari buruzko Legeak arautu ditu. Ebatzi, hierarkiaz orga­ no bien goikoak ebazten ditu gatazka horiek (20.1.2. art.) eta, horretarako, Administrazio Prozedurari buruzko 1958ko Legeak ezarritako prozedura era­ biltzen da —puntu horretan, lege horrek indarrean dirau (17.etik 19.erako art.ak)—. Hortaz, gatazka positiboaren kasuan, bera eskuduna dela uste duen organoak inhibitzea eskatu behar dio gaia aztertzen ari den organoari, eta ho­ rrek jarduerak bertan behera utzi, eta bien goiko organoari bidali behar dio guztia. Goiko organoak hamar egun ditu ebazpena emateko. Gatazka negati­ boan, ordea, eskugabea dela uste duen organoak zuzenean bidaltzen dizkio jarduerak bere ustez eskuduna den organoari. Horrek bere eskumenari buruz­ ko erabakia eman behar du zortzi eguneko epean, eta eskugabea dela uste ba­ du, organo bien goikoari bidali behar dio espedientea beraren txostenarekin batera; horretarako, hiru egun ditu. Goiko organoak, azkenik, hurrengo ha­ mar egunetan eman behar du ebazpena.

Bestalde, Jurisdikzio Gatazkei buruzko 1948ko uztailaren 17ko Legeak eskurantza gatazka deitu zituenak ere —ministerioen artean gertatzen zi­ renak—, arauketa horrexen arabera ebatzi behar dira. Edonola ere, Konstitu­ zioa indarrean jarri zenean, Estatuaren buruari kendu egin zitzaizkion admi­ nistrazio eginkizunak, eta ordutik hona, gatazka horiek Gobernuak ebazten ditu, Estatu Kontseiluaren txostena ikusi eta gero. Lehenago adierazi dugun bezala, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Proze­ dura Erkideari buruzko Legeak berriro dio eskurantza gatazkak ondoko orga­ noen artean gertatzen direla: Administrazio berekoak izanda, hierarkiazko menpekotasunik ez duten organoen artean (esate baterako, Defentsa Ministe­ rioko eta Nekazaritza Ministerioko zuzendaritza nagusien artean); hala ere, lege horrek ez du inongo eraentza juridikorik ezarri gatazka horiek ebazteko.

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

61

Hori dela eta, Estatuko Administrazioan sortzen diren eskurantza gatazketa­ rako indarrean dirau 1948ko uztailaren 17ko Legeak; aitzitik, autonomi erki­ degoetako organoen artean sortutako gatazketan, autonomi erkidegoek eurek horri buruz erabakitakoa ikusi beharko da.

Amaitzeko, toki korporazio bateko organo eta erakundeen arteko gataz­ kak ditugu. Gatazka horiek kidego organoak, euren kideak nahiz toki erakun­ de txikiagoak ukitzen dituztenean, korporazio horretako osoko bilkurak ebaz­ ten ditu, eta gainerakoetan, ostera, korporazioko alkate nahiz buruak (Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen 50. art.).

13. KONTROLA Kontrol jardueraren bidez, ikus daiteke Administrazioak antolamendu ju­ ridikoaren arau eta helburuak betetzen dituen ala ez. Lan horretan, Estatuko botere guztiek dute erantzukizuna: dela legegileak, dela epai botereak, dela Administrazioak berak. Orobat, beste konstituzio organo berezi batzuk sortu dira helburu horrexekin, hala nola, Herri Defendatzailea eta Kontu Auzitegia, geroago aztertuko ditugunak.

Guk hemen Administrazioak berak egiten duen kontrola bakarrik aztertu­ ko dugu, eta horren inguruan hauxe ikusiko dugu: kontrol horrek zein helbu­ ru dituen, zein teknika erabiltzen dituen eta, atzenean, nolako eragina duen, eragin hori desberdina izango baita herri erakunde bereko organoei egiten ba­ zaie kontrola, edota nagusitasun printzipioak —eta ez hierarkiak— loturiko organoei egiten bazaie.

Helburuei dagokienez, hiru kontrol mota bereiztu dira: legezkotasun edo erregularitate kontrola, egokitasun kontrola eta errentagarritasun edo eragin­ garritasun kontrola.

—Hasteko, legezkotasun kontrola dugu, eta horren helburua hauxe da: Administrazioaren jarduerak antolamendu juridikoak ezarritako aginduzko arauak betetzen dituen ikustea. Kontrol mota hori errekurtsoen ebazpenaren bidez gauzatzen da, eta Administrazioa alderditzat duten prozeduretan, epai­ leek ematen dute azken ebazpena. Gainera, hierarkian goian dauden organoek nahitaez egin beharko diete legezkotasun kontrola behekoei.

—Bigarrenez, egokitasun kontrola aipa dezakegu; horren bidez, zenbait hautabide nahiz erabaki baloratuko dira, hain zuzen ere, organo eskudunak legezkotasunaren barruan zuhurtziara har ditzakeenak.

—Azkenik, eragingarritasun kontrolak Administrazioaren jokabidea az­ tertuko du, eta horretarako bi ikuspegi izango ditu kontutan: batetik, adminis­ trazio jardueraren eta jarduera horrek dakartzan kostuen arteko lotura, eta

62

RAMÓN PARADA

bestetik, jarduera horri esker izandako lorpenak eta horiek gauzatzeko egin­ dako ahaleginak. Egia esateko, kontrol mota hori ez zaio gehiegi egiten admi­ nistrazio jarduera arruntari, hots, administrazioetako zerbitzu nagusiei edota bereziki herriarentzat diren helburuei. Aitzitik, industria izaera duten jardue­ rei egiten zaie kontrol mota hori, batik bat, enpresa publikoek gauzatzen di­ tuztenei; arean bere, betidanik enpresa pribatuei egin zaizkien auditoretzak, orain enpresa publiko horiei ere egiten zaizkie, eta joera hori gero eta heda­ tuago agertzen zaigu.

Tekniken alorrean, bestalde, kontrol mota hauek bereiz daitezke: batetik, aurrearretazkoa nahiz segidako kontrola eta, bestetik, iraunkorra nahiz noi­ zean behingoa. Aurrearretazko kontrolak erabaki proiektu batean azaltzen du bere eragina: proiektu hori behin betiko ebazpen bihurtu baino lehen, az­ tertu egiten du organoren batek —proiektua gauzatu behar duena izan ezik beste edozeinek—. Aurrekontuak betearazteko egindako gastu nahiz ordain­ keta konpromezuei Ogasuneko kontuhartzaileek egiten dieten kontrola, berba­ rako, aurrearretazko kontrola da. Halaber, ondoko kasua ere kontrol horren barruan sar dezakegu: zenbait egintza baliozko izateko, aurretiaz beste organo nahiz erakunderen batek onetsi behar izatea egintzok.

—Segidako kontrola, aldiz, a posteriori egindako kontrola da. Kontrol horrek badu abantailarik (ulerbidez, kontrolatutako organoaren jarduera aska­ tasuna errespetatzen du), baina jarduera ez­zuzena gertatzen denean, eragin­ gabea izan daiteke. Horrenbestez, kontrol horren eragin bakarra urratzea egi­ teko asmoa kentzea da: urratzea egin duen organoari erantzukizuna eskatzen bazaio kontrolaren ondorioz, gainerako organoak aurrerantzean saiatuko dira erantzukizuna dakarren jarduera hori ez gauzatzen. Horixe da, hain zuzen, Kontu Auzitegien jarduera zuzentzen duen filosofia.

—Kontrol iraunkorrak zerbitzuren bati jarraikako jagotza egitea dakar.

Dakigunez, kontrol hori goiko organoak egin behar du, berak baitu bere ardu­ rapeko zerbitzua ondo ibiltzearen ardura. Horixe da ministerioetako zerbitzu ikuskatzailetzak bidezkotzeko filosofia; ikuskatzailetza horiek sortu dira zer­ bitzuen ibilera onaren inguruko hausnarketa etengabea eta kontrola ikuspegi guztietatik egiteko; edozein kasutan ere, beste eginkizun batzuk ere badituzte, besteak beste, ikuskapen jardueraren ondoriozko erantzukizun prozedurak ar­ tikulatzea.

—Azkenik, norbanakoen jarduerak eragindako kontrolak ditugu. Kon­ trol horiek administratuen salaketa, kexa nahiz errekurtsoen ondorioz sortzen dira, eta Administrazioa behartu egiten dute nolabaiteko ikerketak egitera, horrela betetzen baita administratuek erantzuna jasotzeko duten eskubidea.

Eginbehar horren oinarria honakoa da: errekurtsoak jartzen direnean, Admi­

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

63

nistrazioak berariazko ebazpenak eman behar izatea (Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legea­ ren 89.4. art.).

Orain artekoa alde batera utzita, baita Administrazio aholkulari eta kon­ trolatzaileari buruzko kapituluan esango duguna ere, aipatu behar da kontrol jarduerak atzerapen nabaria izan duela, Estatuak toki erakundeei egiten zien kontrol nahiz babesari dagokionez; atzerapen horren arrazoia autonomia prin­ tzipioa da, baita 1978ko Konstituzioak eragindako deszentralizazio sakona ere.

Horren ildotik, Toki Eraentzari buruzko 1955eko Legeak Estatuari kon­ trol eta hierarkia gisako ahalgo batzuk eman zizkion toki erakundeen gain, baina autonomi printzipioan oinarrituta, Konstituzio Auzitegiaren 1981eko otsailaren 2ko epaiak konstituzioaurkakotzat jo zituen ahalgo horietatik ge­ hienak. Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Lege berrian, berriz, de­ sagertu egin dira onespen bidezko kontrol hauek: toki ondasunen eraentzari, funtzionarioen kontratazioari eta, batez ere, aurrekontuen onespen eta kudea­ ketari egindakoak.

Bestalde, autonomi erkidegoak Estatuko Administrazioaren aurrearretaz­ ko kontroletik aske jaio ziren 1978ko Konstituzioan. Hori dela eta, gaur egun kanpoko kontrolak bakarrik egin daitezke autonomi erkidego nahiz toki era­ kundeen gain, hots, Kontu Auzitegiak, Herri Defendatzaileak zein auzitegiek eginiko kontrolak. Ikus daitekeenez, lehen toki kolektibitate nagusiek zuzene­ an kontrolatzen zuten behekoek gauzaturiko jardueraren legezkotasuna; orain, ordea, kolektibitate horiek arestian aipaturiko organoetan eztabaidatzen dute legezkotasun hori, horretarako errekurtso egokia jarrita.

14. KOORDINAZIOA Administrazio koordinazioaren ezaugarriak azaltzea ez da batere erraza.

Koordinazio horren bidez lortu nahi dena hauxe da: helburu bereko jarduerak bateratzea, horrela oztopatu egiten delako ahaleginak bikoiztea eta ekintza al­ denduak edota aurkakoak gertatzea.

Batzuen ustez, koordinazioa administrazio antolaketaren printzipioetari­ koa da —Konstituzioak ere horrelaxe jaso du 103. artikuluan—; printzipio hori erakunde desberdinen artean, edota Administrazioaren adar berekoak ez direnen artean bakarrik aplikatzen da administrazio jardueran batasuna lor­ tzeko. Alderantziz, koordinatu beharreko organoak administrazio erakunde nahiz sektore berekoak direnean, hierarkiaz euren gain dagoen organoak ber­ matzen du batasun hori, bere esku dituen zuzendaritza ahalmenen bidez.

64

RAMÓN PARADA

Beste batzuen iritziz, koordinazioa ez da erakundeen aginte edota hierar­ kiaren eginkizun berezia, erakunde guztiek izan behar dituzten helburuetako bat baizik; iritzi horri eusten diotenek uste dute koordinazioa ezinbesteko bal­ dintza dela helburuak eragingarritasunez betetzeko eta, egia esateko, badirudi halaxe dela.

Ondorenez, Administrazioko adar nahiz sektore desberdinetako organoek euren ekintzen batasuna lortzeko bete behar duten teknika edo printzipioa da koordinazioa; baina organo horiek ezezik, hierarkiazko erakundeek ere erabili behar dute printzipio hori, batez ere, erakunde horien konplexutasuna dela­eta ahaleginak bateratu eta harmonizatzea komeni denean, helburu bakarra lor­ tzeko. Nolanahi den ere, hierarkiazko erakundeen kasuan, koordinazioa agin­ te edo hierarkiaren barneko ahalmenetarikotzat hartzen da; erakunde desber­ dinen kasuan, ordea, koordinazioa printzipio independente antzo ikusten da, baina printzipio hori beharrezkoa izaten da erakunde horietako batek besteen gain duen nagusitasuna bermatzeko (horixe gertatzen da, berbarako, Estatua­ ren eta autonomi erkidegoaren arteko harremanetan).

Labur bilduz, koordinazioa berezkoa da hierarkiazko harremanetan, eta gainerako kasuetan, ostera, nagusitasun printzipioak legebidezkotzen du tek­ nika hori (modu ahulagoan bada ere). Jatorri desberdin horren ondorioz, kasu batean eta bestean erabiliko diren tresnak ere ez dira berdinak izango, ikusiko dugun bezala.

A) Organoen arteko koordinazioa Erakundea bat denean, hierarki ahalgoak bermatzen du jardueren batera­ tasuna: goiko organoak agindu orokor nahiz bereziak ematen dizkie koordina­ tu behar diren organoei; azken finean, modu eragingarrian agintzen duenak, koordinatu egiten du nahitaez. Gainera, hierarkiazko nagusitasunak dakarren hertsaketa edo koakzioa ez balitz erabiliko, gomendio edo gogo hutsa izango litzateke koordinazioa, hots, beheko organoek beharbada euren borondate hu­ tsez beteko zutena. Edonola ere, horrek ez du esan nahi koordinaziorako zen­ bait bide edo teknika egoki ezarri ezin direnik; teknika horiek organikoak eta eginkizun teknikak izan daitezke.

Koordinazio teknika organikoak aipatzen ditugunean, organoak aipatzen ari gara: sarri askotan, antolamendu juridikoak koordinazio eginkizunak ema­ ten dizkie zenbait organori, hots, organo horien garrantzia kontutan hartu eta Estatuko Administrazioan koordinazio lanak betetzeko ahalmena ematen die.

Hortaz, organo horien artean, hauexek dira aipagarrienak:

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

65

—Gobernuko lehendakaria. Konstituzioak ahalmena ematen dio gainera­ ko gobernukideak koordinatzeko (98.2. art.).

—Gobernuko batzorde eskuordeak. Horien eginkizun nagusia ministerio interesatuen ekintza koordinatzea da helburu bakarra lortzeko, baita jarduteko programa bateratuak idaztea ere (Estatuko Administrazioaren Eraentza Juri­ dikoari buruzko Legearen 11.3. art.).

—Gobernuaren eskuordea autonomi erkidegoetan. Horrek Estatuko Ad­ ministrazioa zuzentzen du eta, horrez gain, administrazio hori autonomi erki­ degoko Administrazioarekin koordinatu egiten du beharrezkoa denean (Kons­ tituzioaren 154. art.). Edu berean, autonomi erkidegoaren probintzietako go­ bernadore zibilek osatzen duten koordinazio batzordeko buru da.

—Gobernadore zibila. Beraren eginkizunak ondokoak dira: batetik, Esta­ tuko Administrazio zibilak probintzian dituen zerbitzuak zuzendu, bultzatu nahiz koordinatzea eta, bestetik, Administrazioaren sektore horretako organo guztiak koordinatzea, bai zuzenean —Probintziako Gobernu Batzordearen bi­ dez—, eta bai Toki Administrazioaren jarduerarekin batera ere, beharrezkoa izango balitz (1980ko abenduaren 22ko Dekretuaren 11. art.). Probintziaren barruan, Probintziako Gobernu Batzordea dugu, gobernadore zibila buru dela­ rik; batzorde horren eginkizunen artean honakoa aipatuko dugu: «probintzia eremuan ministerioek dituzten eskumen nahiz jarduerak koordinatzea»; ba­ tzorde horren barruan sartzen dira, bestalde, probintziako sailetako zuzenda­ riak (horren inguruan, bi dekretu aipa ditzakegu: 1977ko urriaren 15eko De­ kretua eta 1981eko uztailaren 24ko Errege Dekretua).

Eginkizun teknikak ere anitz dira. Arruntenetatik hasteko, beheko orga­ noen titularrek egindako aldizkako bilerak ditugu; bilera horiek koordinazioa egin nahi duen goiko organoak zuzentzen ditu (Administrazio Prozedurari buruzko Legearen 36. art.). Beste aldean —teknikarik konplexuena— ekono­ mi plangintza dugu, eta mutur bi horien artean, eskurantza gatazken inguru­ ko ebazpenak edota jarraibideen komunikazioa ditugu. Teknika horien guz­ tien helburua bakarra da: erakunde baten barruan, helburu nahiz jarduera bakar batean bateratu eta koordinatzea ahalegin guztiak. Gehien erabiltzen di­ ren tekniken artean, kidego organoak sortzea dago, koordinatzailea buru dela­ rik. Administrazio prozedurek ere balio dute koordinaziorako, hain zuzen ere, beste organoek txostenak nahiz entzunaldiak egiten dituztenean. Horren adi­ bide adierazgarria xedapen orokorrak egiteko prozedura da: Ministroen Kon­ tseiluak xedapena onetsi baino lehen, ministro guztiak entzuten dira eta denek egiten dute euren txostena (Administrazio Prozedurari buruzko Legearen 121.1. artikulua).

66

RAMÓN PARADA

B) Estatuak eta autonomi erkidegoek toki erakundeak koordinatzea Hierarkiarik ez dagoenean (Estatuaren, autonomi erkidegoen eta toki era­ kundeen kasuetan gertatzen dena), zailagoa izaten da koordinazioa gauzatzea.

Arean bere, Konstituzioak nolabaiteko autonomia aintzatetsi die erakunde horiei eta, autonomia horri esker, organo koordinatzaileak ezin ditu erakun­ deok ezertara behartu. Hortaz, ezin daiteke ezarri koordinazio presuntziorik, eta ez hori bakarrik: Konstituzioak nahiz legeek koordinazioari buruz ezarri­ takoa modu murriztailean interpretatu behar da. Badirudi hori ez dela kon­ ponbide egokia, ez baitu behar bezala bermatzen Estatuak eta lurralde kolek­ tibitate nagusiek behekoen gain duten nagusitasuna, baina, beste alde batetik, urrundu egiten du arrisku bat, hain zuzen ere, koordinazio hertsatzailearen bidez nagusitasun harremanak hierarki harreman bihurtzea.

Horretara, Estatuari eta autonomi erkidegoei toki erakundeen gain ema­ ten zaien koordinazio ahalmena ere eginkizunen koordinazioa erabiltzeari bu­ ruzko filosofia murriztaile horren ondorio da; koordinazio hori orain dela gutxi arautu du Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen 59. artikuluak, hauxe esanez: 1. Koordinazioa legebidezkotzen duen karia herri administrazioen jardue­ raren zentzuzkotasuna ziurtatzea da; zentzuzkotasun hori honela lortzen da: gainerako administrazioen eskumen egikaritza errespetatuta, norberaren esku­ menak neurriz egikarituta, edota gainerako administrazioek behar duten in­ formazio, lankidetza eta laguntza emanda.

2. Koordinazioa erabili ahal izateko, ondoko inguruabarra gertatu behar da: helburu horiek ezin lortu izana ekonomi, teknika nahiz administrazio lankidetza borondatezkoaren bidez —lankidetza hori gauzatzeko moduak To­ ki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen 57. artikuluak aipatu ditu: admi­ nistrazio partzuergo edo hitzarmenak—, edota lankidetza modu horiek dese­ gokiak izatea, herri eginkizunaren ezaugarriak kontutan hartuta.

3. Koordinazioa Estatuaren nahiz autonomi erkidego baten legeren batek ezarri behar du; lege horrek, gainera, xehetasunez zehaztu behar ditu koor­ dinazioaren muga nahiz baldintzak, baita Gorte Nagusiek edota parlamentu eskudunek izango dituzten kontrol moduak ere.

4. Koordinazioa gauzatzeko, interes orokorrak edo erkidegoarenak zehaz­ tu egin behar dira, gai, zerbitzu nahiz eskumen bakoitzaren arabera. Zehazta­ sun hori sektorekako planen bidez lortzen da; plan horiek helburuak finkatu eta gaiaren inguruko ekintza publikoak izan behar dituen lehentasunak ezar­ tzen dituzte.

5. Koordinazioaren ondorea hauxe izaten da: toki erakundeek plan horiek ezarritakoaren arabera egikaritu behar dituzte euren ahalmen batzuk, hain zu­

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

67

zen ere, euren eskumeneko zerbitzu nahiz jarduerak programatu, planifikatu eta antolatzeko ahalmenak.

Esan dugunaz aparte, legean beste koordinazio mota bat ere onartzen da (koordinazio organikoa): lege baten bidez, kontsulta nahiz eztabaida izaerako laguntza organoak sortzea. Horrela, autonomi erkidegoetan Lurralde Admi­ nistrazioaren batzordeak sor daitezke, inbertsio eta zerbitzu gaietarako (58. artikulua).

C) Estatu eta autonomi erkidegoen arteko koordinazioa Azaldu dugun arauketa hori oso garbia den arren —beste gauza bat da eragingarria izatea, koordinazio hertsi eta konplexu hori erabiltzen bada behi­ nik behin—, Estatuak autonomi erkidegoen gain duen koordinazio ahalgoa­ ren norainokoa nahasgarri samarra da. Dena dela, Estatuak autonomi erkide­ goen gain duen koordinazio ahalgoa eztabaidaezina da —Konstituzioak ain­ tzatetsi du ahalgo hori, berbarako, Gobernuaren eskuordeak autonomi erki­ degoan dituen eginkizunak aipatzean (154. art.), edota ekonomi plangintza, hezkuntza eta osasun gaietan Estatuak dituen eskumenak azaltzean (149.1. art.)—. Edu berean, Estatuak oinarrizko legeria ematen duenean ere, nolabai­ teko koordinazioa egiten du.

Edozein modutara ere, koordinazioaren norainokoari eta bera gauzatzeko tekniken inguruko benetako arazoa autonomi erkidegoek Estatuaren legeria betearazi behar dutenean sortzen da; izan bere, hiritarren oinarrizko berdinta­ suna bermatzeko, legeria horren aplikazio homogenoa lortu behar da.

Gauzak horrela, Estatuaren legeria modu homogenoan aplikatzea eta, be­ rebat, autonomi printzipioa bermatzea lortu behar da. Bi helburu edo asmo horiek bateratzeko tekniken alorrean, Konstituzio Auzitegiak 1983ko abuz­ tuaren 5eko epaian baieztatu zuen Autonomi Bideari buruzko Legearen 3. ar­ tikulua Konstituzioaren araberakoa zela. Artikulu horrek autonomi erkidego­ en jarduera betearazlea ikuskatzeko ahalgoa aintzatetsi die Estatuko organoei.

Ikuskapen hori egin daiteke bai Gobernuko eskuordearen bidez ere, eta bai ad hoc sortutako organoen bidez, esaterako, hezkuntza arloko Ikuskatzailetza Gorenaren bidez —Konstituzio Auzitegiak 1982ko otsailaren 22ko epaian ai­ patu zuenaren bidez—. Ikuskapen horren ondorioz, eta beraren emaitzak kon­ tutan hartuta, agindeiak egin daitezke, ikuskapen zereginean ikusitako aka­ tsak ongitzeko.

68

RAMÓN PARADA

15. LANKIDETZA Lankidetza printzipioa modu egokienean definitzeko, esan behar da hain­ bat herri erakunderen arteko borondatezko koordinazioa dela, eta koordinazio horretan, erakundeek berdintasunez eta agintekeriarik gabe jarduten dutela.

Printzipio hori orain dela oso gutxi jaio da, eta jaiotze horretan, batik bat, bi faktorek izan dute eragina: lehenik, autonomia printzipioaren orokortzeak eta, hurrenik, deszentralizazio sakonak jarduera publikoan sortzen duen sakaba­ naketa kanporakoi edo zentrifugoa konpentsatu behar izateak.

Edozelan ere, oraindik ez da frogatu lurralde administrazioen arteko lan­ kidetza ezarri duen araua eragingarria denik, Zuzenbide zibilean betebehar naturalekin gertatzen den antzera, ezin daitekeelako eskatu arau horren bete­ pena. Guztiarekin ere, lankidetza aurretiazko eraentza juridikorik ezarri gabe lor daiteke, Toki zuzenbidean gertatu den moduan.

Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legearen 57. artikuluak ho­ nakoa ezarri du horren inguruan: «Toki Administrazioaren eta Estatuko nahiz autonomi erkidegoetako administrazioen arteko lankidetza —ekonomi, tekni­ ka zein administraziozkoa— borondatez egingo da, bai toki zerbitzuei eta bai administrazio horien interesei dagokienez; lankidetza hori legeek agintzen dutenaren arabera gauzatuko da, beti ere, administrazio horiek sinaturiko partzuergo nahiz hitzarmenen bidez egin ahal izango da».

Estatuaren eta autonomi erkidegoen arteko lankidetzari dagokionez, ez da ezarri arau orokorrik, baina Konstituzio Auzitegiak aipatu du elkarlana egin behar dela: «elkarlana ez da bidezkotu behar manu zehatzetan, modu inpli­ zituan agertzen baita Konstituzioak Estatuarentzat ezarri duen lurralde anto­ laketaren oinarrian» (1982ko maiatzaren 4ko epaia).

Bidezkoketa horiekin bat etorriz —eta aurretik arauketa oso antzekoa izanda, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legearen 55. artiku­ luan—, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Proze­ dura Erkideari buruzko Legeak lankidetza printzipioa aldarrikatu du printzi­ pio orokor gisa: «lankidetza printzipioak eraenduko ditu herri administra­ zioen arteko harremanak». Gero, legeak berak garatu du printzipio hori beste arau zehatzago batzuen bidez (4. art.); beraz, herri administrazioek honakoa egin behar dute euren jarduera eta elkarrekiko harremanak gauzatzean: a) Gainerako administrazioek euren eskumenak legebidezkotasunez egi­ karitu ahal izana errespetatzea. b) Bakoitzak bere eskumenak egikaritzean, ukituko diren interes guztiak neurtzea, batez ere, beste administrazioek kudeatu behar dituztenak. c) Informazioa ematea gainerako administrazioei, horiek euren eskume­ nak gauzatzeko egin behar duten jarduerari buruz.

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

69

d) Beste administrazio batzuek euren eskumenak egikaritzeko eska deza­ keten lankidetza eta laguntza aktiboa ematea, bakoitzaren eremuaren barruan.

Helburu horiek betetzeko, herri administrazioek zenbait datu, agiri nahiz froga eskatu ahal izango dizkiote eskabidea jaso duen erakundeari, hain zuzen ere, erakunde horrek dituen datu, agiri eta froga guztiak. Orobat, beraien es­ kumenak betearazteko laguntza ere eska dezakete, arrazoi juridiko zein mate­ rialak direla­eta eurek horrelakoak ezin betearazi dituztenean.

Orokorrean, herri administrazioek eskatutako laguntza hori eginbehar ju­ ridikotzat hartu du legeak, ondoko kasuan bakarrik ukatu ahal baita: Zuzen­ bidearen ikuspegitik, laguntza eskaini behar duen erakundeak ez duenean ahalmenik laguntza hori emateko, edota emanez gero, erakunde horren inte­ res nahiz eginkizunak modu larrian kaltetzen direnean. Laguntza ukatzen ba­ da, komunikatu egingo zaio eskaera egin duen Administrazioari, ukapen ho­ rren zioak azalduta. Halaber, elkarlan horren beste alde bat ere nabarmendu behar dugu —nahiz eta ulertu ahal izan eskumenak egikaritzeko beharrezko lankidetza nahiz laguntza aktiboa emateko betebeharraren barne dagoela ho­ ri—: administrazio egintzen betearazpena. Horrela, Estatuko Administrazio nagusiari, autonomi erkidegoetakoei eta Toki Administrazioa osotzen duten erakundeei administrazio egintzak betearaztean elkar laguntzeko eginbeharra ezarri zaie, baldin eta lurralde arrazoiak direla­eta euren eskumen eremutik kanpo betearazi behar badituzte egintzok.

Zernahi gisaz, 4. artikuluak agindutako guztia —hitz gutxitan esateko, herri administrazioen arteko lankidetza eginbeharra— benetan beteko dela bermatzeko egituratu diren teknikak ez dira oso eragingarriak, ondokoak ba­ karrik jaso baitira: sektorekako mahainguruak egitea, sektore bakoitzak di­ tuen arazoen inguruan irizpide erkideak finkatzeko; elkarlanerako hitzarme­ nak sinatzea, administrazio jardueraren sektore bakoitzean zehaztu ahal izan­ go diren alde orokorrak ezartzeko.

A) Sektorekako mahainguruak Sektorekako mahainguruak kidego organoak dira, eta organo horietan Es­ tatuko zein autonomi erkidegoetako ordezkariak biltzen dira herri adminis­ trazioen jardueraren zentzuzkotasuna eta, hala bada, ezinbesteko koordinazio zein elkarlana ziurtatzeko; elkarlan horren asmoa «ikuspuntuak elkarri truka­ tzea, eta sektore bakoitzeko arazoak nahiz arazo horiek konpontzeko hartuko diren neurriak guztien artean aztertzea» da (Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 5. art.).

70

RAMÓN PARADA

Espainiako antolamendu juridikoan, sektorekako mahainguruen teknika sartu zen autonomi erkidegoetako eta Estatuko ogasunak koordinatu behar izatearen ondorioz. Horretarako, LOFCAren 3. artikuluak Zerga eta Finantza Politikarako Kontseilua sortu zuen. Bertan, Estatuko zein autonomi erkidegoetako gorengo administrazio ordezkariak bilduko ziren —ministroak eta kontseilariak, hurre­ nez hurren—. Organo hori kontsulta eta eztabaidarako organo antzo sortu zen, berezko eskumen ebazlerik gabe.

Autonomi Bideari buruzko Legeak, bestalde, ministerioetan orokortu egin zi­ tuen mahainguru horiek; eurotan, Estatuak hartzen zuen parte, helburua hona­ koa zelarik: «herri botereen jardueraren zentzuzkotasuna eta ezinbesteko koor­ dinazioa beti ziurtatuta egoteko». Lege horrek agindu zuenez, sektorekako ma­ hainguruak aldizka bildu behar ziren —urtean bitan, gutxienez— eta, bertan, au­ tonomi erkidegoetako kontseilariak eta saileko ministroak (edota ministroek) hartu behar zuten parte. Mahainguru horien helburua ikuspuntupuntuak elkarri trukatzea zen, baita sektore bakoitzeko arazoak nahiz arazo horiek konpontzeko neurriak guztien artean aztertzea ere. Bestalde, bilera arrunt horiez gain, aparte­ ko bilerak ezarri dira berandutu ezin diren gaietarako. Nolanahi den ere, LOAPA proiektua aurkaratu zenean —autonomi erkidegoen autonomia printzipioaren eta Konstituzioan nahiz estatutuetan ezarritako eskumen banaketaren kontrakoa ze­ la alegatuta—, Konstituzio Auzitegiak hauxe esan zuen 1983ko abuztuaren 5eko epaian: Estatuko legegileak ezin dezake ukitu Konstituzioan ezarritako eskumen banaketaren arabera autonomi erkidegoei dagokien eskumenen egikaritza. Hari berari segiz, mahainguru horiek topaketa organo hutsak izango dira —Legeak eta mahainguruen berezko izaerak horixe agintzen dute—, guztien arazoak az­ tertu eta ekinbide egokiak eztabaidatzeko topaguneak alegia. Hortaz, ezin izango dituzte ordeztu autonomi erkidegoetako organoak; orobat, euren erabakiek ezin­ go dituzte deuseztatu autonomi organo horien erabaki ahalmenak. Mahainguru horien beharrezkotasuna ezabatu eta gero —jarraitu zuen Konstituzio Auzite­ giak—, Autonomi Bideari buruzko Legearen 4. artikuluak saileko ministroari (edota ministroei) eman ahal izango dio mahainguruok deitzeko eta bertako bu­ rutza izateko ahalmena; eta hori egin dezake onurabide horiek organoaren ti­ tularrari ez diotelako ematen hierarkiazko goiko organoaren izaerarik. Edozein modutara ere —bazioen epaiak—, bistakoa da Konstituzioaren arabera Estatuak duen nagusitasuna, batasun printzipioaren eta nazio interesaren lehentasunaren ondorioz.

Sektorekako mahainguruei buruzko indarreko arauketa ez da LOAPAkoa bezain ausarta, ez baitu ezarri mahainguru horiek gutxienez urtean bi aldiz

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

71

deitu behar direnik, ezta bertako burua Estatua ordezkatzen duen ministroa izan behar denik ere. Estatuaren agerraldi eskas horri ekinez, arauketak ez du ezer ezarri autonomi erkidegoetako lehendakarien mahainguruei buruz.

Datu horiek guztiek, baita erabakiak hartzeko gehiengoaren araua bazter­ tzeak ere, agerian uzten dute teknika horrek Espainiako sisteman duen ahul­ tasuna. Gainera, ahultasun hori saihesteko modurik ez dago, Espainiako siste­ maren euskarriak kontutan hartzen baditugu: batetik, autonomi erkidegoen arteko desberdintasun nabaria dugu eta, bestetik, Estatu eta autonomi erkide­ go horien artean bis a bis gauzatzen diren harremanak. Edonondik begira da­ kiola ere, egoera hori aurreautonomien garaietatik etorri arren, Konstituzioak sortarazitako desberdintasunari eta batzorde parekatuen bitartez egiten diren zerbitzu transferentziei esker, sendotu egin da.

Deialdiei dagokienez, legeak ministro jakin bati (edo batzuei) ematen dio horren ardura: sektorekako mahainguruaren gaian eskumena duen ministroa­ ri. Kidego organo horren lehendakaritza nahiz idazkaritzari dagokionez, oste­ ra, legeak ez du ezer zehaztu, baina, zentzuzkoa denez, lehendakaritza Esta­ tuak izango du, eta idazkaritza, berriz, autonomi erkidegorik modernoenak; dena den, beti egin ahal izango dira barne akordioak.

Amaitzeko, esango dugu sektorekako mahainguruetan beti ez direla akor­ dioak lortzen. Edonola ere, lortzen direnean Sektorekako Mahainguruaren Hi­ tzarmen izenarekin formalizatzen dira, eta ondoren, autonomi erkidegoetako ministroak nahiz kontseilariek sinatzen dituzte.

B) Elkarlanerako hitzarmenak Bi herri erakunderen arteko lankidetza moduetatik nagusiena hauxe da: borondateen adostasunaren bidez, hitzarmen nahiz kontratua sortzea. Itun ho­ riek alde bikoak nahiz askotakoak izan daitezke, eta garrantzia hartzen hasiko dira sektore publikoaren antolaketan pertsonalitate zein deszentralizazio prin­ tzipioek agintzen dutenean —orain gertatzen den moduan—. Legeak elkarla­ nerako hitzarmenak eta sektorekako mahainguruen hitzarmenak bereiztu ditu, hitzarmen horiek lortzeko aurretiaz bete diren faseen arabera (hau da, sekto­ rekako mahaingurua eginda edo egin gabe sinatu diren ikusita). Bereizketa hori gorabehera, eraentza juridikoa bakarra da kasu bietan.

Gai horri lotuta, esan behar da autore nahiz indar politikorik gehienek federa­ lismoan kokatu nahi dutela Autonomien Estatua, eta gobernu sistema horretan, Estatukideen arteko akordioak arazotsuak eta ikuspegi politikotik susmagarriak direla; izan ere, akordio horiek erabilita, aldatu egin daiteke jatorrizko hitzarmen federala, hau da, Konstituzioa bera. Hori dela eta, Estatu Batuetan,

72

RAMÓN PARADA

esaterako, Konstituzioaren 1. artikuluaren 10. sekzioko 1. idazatiak hauxe ezarri du: Kon­ gresuaren adostasunik gabe, Estatuek ezin egin dezakete akordio (agreements) nahiz itunik (compacts) euren artean. Alemaniako Zuzenbidean, aldiz, ez da eza­ rri Estatuen arteko akordio nahiz hitzarmenei buruzko arauketarik, eta hitzar­ men horien baliozkotasuna eztabaidatzeko modukoa da: batetik, eskumenen ba­ liaezintasun printzipioa ukitzen du eta, bestetik, akordio horiek gainezkatu egi­ ten dituztelako Konstituzioak Bund eta Länder­en arteko koordinaziorako ezarri dituen teknikak —plangintza, zenbait eginkizunetarako fondo federalak adminis­ tratzea, edota hainbat eginkizun Senatu edo Bundesraten bidez artikulatzea—.

Nondik­nahi begira dakiola ere, hitzarmen bidezko elkarlanaren konstituzio­ tasunak eztabaida mamitsu eta bizia sortu badu ere, azkenean ezarri egin da praktikan. Elkarlan hori extra constitutionem egiten da, eta sektorekako mahain­ guruak nahiz horren ondorioz sor daitekeen administratze mistoa hartzen ditu bere barne. Hitzarmenok Bund eta Länder­en artean egiten dira (edo Länder­en artean), eta Zuzenbide publikoko kontratutzat hartu dira: bestalde, kontratu ho­ rien inguruan ez da auzi askorik izaten, baina auziak izanez gero, administrazio nahiz konstituzio epaileei eskatu ahal izango zaie kontratuok betearaztea; beste­ la, tartekaritzara jo daiteke.

Estatu federaletan gertatzen den bezala, Konstituzioak susmoz ikusi ditu autonomi erkidegoen arteko akordioak (145. art.), batez ere, konstituziogilea els paisos catalansen artean eman zitekeen aliantzaren beldur zelako. Hori dela eta, debekatu egin ditu autonomi erkidegoen arteko federazioak eta, ho­ rrez landara, bi motatako hitzarmenak bereiztu ditu: hitzarmen «politikoak» (Gorte Nagusien baimena behar dute) eta «administrazio» hitzarmenak (auto­ nomi erkidegoek euren artean egin ditzakete, «herri zerbitzuak eman eta ku­ deatzeko»). Bestalde, estatutuek zehaztu beharko dute autonomi erkidegoen arteko hitzarmenen kasuak nahiz betekizunak, eta Gorte Nagusiei egin beha­ rreko komunikazioaren izaera. Dena dela, gure ustez ezin daitezke bereiztu herri zerbitzuak eman edo kudeatzeko hitzarmenak eta elkarlanerako hitzar­ menak, gauza bera direlako, baina bi ikuspegitatik begiratuta. Ildo horretatik, ez daude bi hitzarmen mota, guztiak dira elkarlanerako hitzarmenak eta, on­ dorioz, hitzarmen horiek gauzatzeko, autonomi estatutuetan ezarritako bal­ dintzak ezezik, Gorte Nagusien baimena ere beharrezkoa da. Konstituzioak ez dio ezer —hortaz, ez ditu debekatu— Estatuaren eta autonomi erkidegoen ar­ teko hitzarmenei buruz. Zernahi gisaz, hitzarmen nahiz akordio horiek badi­

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

73

tuzte euren arriskuak, besteak beste, eskumen nahiz eginkizun publikoez ba­ liatzea, edota autonomi erkidegoen arteko bereizkeria sortaraztea.

Egia esan, eta arazo politikoak alde batera utzita, oraindik ere ez da fin­ katu autonomi erkidegoen arteko, edota autonomi erkidegoen eta Estatuaren arteko hitzarmenen izaera, eraentza juridikoa nahiz jurisdikzio eskuduna (hi­ tzarmenok sinatzen dituzten alderdien artean sor daitezkeen gatazkak ebazte­ ko eskumena duen jurisdikzioa). Edozelan ere, nahaste hori nahikoa arrun­ ta da herri erakundeen arteko kontratuetan, adibidez, Toki Eraentzaren Oina­ rriei buruzko Legearen 57. artikuluan jasotakoetan.

Hitzarmen horien objektua nahiz alderdiak ikusi eta gero, bistan da ez di­ rela kontratu zibilak, baina administrazio kontratuak ere ez dira. Adminis­ trazio kontratuei buruzko legeriak bere eremutik kanpo utzi ditu «Administra­ zioak toki korporazioekin edo Zuzenbide publikoko beste erakundeekin egin­ dako elkarlanerako hitzarmenak»; edonola ere, legeria horrek dioenez, hitzar­ men horien inguruan sor daitezkeen zalantza eta hutsuneak konpontzeko, ad­ ministrazio printzipioak aplika daitezke (Estatuaren Kontratuei buruzko Le­ gearen 2. art.). Esan dezakegu, bada, Zuzenbide publikoko kontratu bereziak direla. Hori dela eta, ulertu behar da hitzarmen horiek interpretatu eta aplika­ tzean sor daitezkeen arazoak ebazteko jurisdikzio eskuduna Administrazioa­ rekiko auzibide jurisdikzioa dela, eta ez konstituzio jurisdikzioa.

Aurrekari horietan oinarrituz, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoa­ ri eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legeak elkarlanerako hi­ tzarmenak egin daitezkeela aintzatetsi du: «nazioko Gobernuak eta autonomi erkidegoetako gobernu organoek elkarlanerako hitzarmenak egin ditzakete euren eskumenen barruan». Manu hori hitzez hitz ulertuz gero, badirudi autonomi erkidegoez gain, Estatua ere beti dela alderdi hitzarmen horietan. Ha­ la ere, hitzarmen horiek eta autonomi erkidegoen arteko hitzarmenak (ares­ tian aipaturikoak) gauza bera dira; ondorenez, horiek arauketa berbera dute, eta euren fiskalizazioa Gorte Nagusiek egiten dute, lege horren 8.2. artikulu­ tik ateratzen denez —sektorekako mahainguru eta elkarlanerako hitzarmenen berri Senatuari ematea agintzen du artikulu horrek—.

Horren harira, esango dugu legeak forma xehetasun gehiegi ezarri dituela. Le­ ge horrek dioenez, «hitzarmenok formalizatzeko erabiliko diren tresna edo bi­ deek hauxe zehaztu beharko dute: a) hitzarmena sinatu duten organoak; b) Ad­ ministrazio bakoitzak egikaritu duen eskumena; c) finantzaketa modua; d) hi­ tzarmena betetzeko egin behar diren jarduerak; e) kudeaketarako erakunderen bat sortu behar den ala ez; f) hitzarmenaren indarraldia —hitzarmena sinatu duten alderdiak ados egonez gero, epe hori luzatu egin daiteke—; g) kontratua azkentzea ekar dezaketen gainerako kariak (baita azkentze hori gertatuz gero, gauzatzen ari ziren jarduerei buru emateko modua ere)». Direnak direla, artikulu

74

RAMÓN PARADA

horrek eduki didaktiko hutsa du, hau da, zenbait adibide jaso ditu, baina aipatu­ riko idazatiren bat jarri ez arren, hitzarmena baliozkoa izango da, baldin eta oinarri­oinarrizko betekizunak jaso badira —alderdiak, objektua eta sinadura, gutxienez—. Horrenbestez, aipaturiko eduki hori guztia jaso beharra ez da ad solemnitatem betekizuna. Estatuko Aldizkari Ofizialean eta autonomi erkide­ goko aldizkarian argitaratu beharra ere (8.3. art.) ez da oinarrizko betekizuna.

Horixe da, behinik behin, artikulu horren 2. zenbakitik ateratzen den ondorioa: «sektorekako mahainguruen inguruko eta elkarlanari buruzko hitzarmenak sinatzen diren unetik, Administrazio partehartzailea horiei lotuta geratzen da, bertan besterik ez bada agintzen, behintzat». Edozein modutara ere, hitzarme­ nok ezin daitezke aipatu gainontzekoen alde nahiz aurka, harik eta behar bezala argitaratu arte. Azkenik, hitzarmenak sinatu osteko beharrezkotasuna ezartzen duen manuari dagokionez, esan behar da bai Senatuari egin beharreko komuni­ kazioa eta bai Gorte Nagusien onespena ere —artikulu horrexek ezartzen du onespena—, ez direla ad solemnitatem betekizunak. Gauzak horrela, betebehar hori ez gauzatzeak ez dakar inongo zigorrik, eta beteko zela bermatu nahi izan bazen, nahikoa zen hitzarmen horren eragingarritasuna etetea agintzearekin, edota parlamentuaren onespena lortu ezean, deuseztasuna ezartzearekin. Horre­ la, Parlamentuak baimenik ez ematearen ondorioa —baimen hori a posteriori egindako onespen gisa egituratu da— gertatze bidezko baliogabetasuna da.

Beste alde batetik, elkarlanerako hitzarmenen edukiari dagokionez, ez da ezarri muga zehatzik. Dena den, kontratu zein negozio guztien muga oroko­ rrak aplikatzen dira: lehenik eta behin, hitzarmen horiek ezin daitezke ordena publiko orokorraren edo antolamendu juridikoaren aurkakoak izan (Kode Zi­ bilaren 1255. art.). Hitzarmenei begira, muga hori eskumenei buruzkoa da ba­ tez ere, eta 8.3. artikuluak aipatu du beren beregi: «sektorekako mahain­ guruen hitzarmenek eta elkarlanerako hitzarmenek ez dakarte, inola ere, par­ te hartzen duten Administrazioek euren berezko eskumenei uko egiterik». Ha­ laber, 7. artikuluak ahalbideratu du hitzarmenen bitartez nortasun juridikoa duten partzuergo erakundeak sortzea. Partzuergoaren estatutuek finkatu behar dituzte beraren helburuak eta eginkizun zein finantza eraentzaren berezitasu­ nak. Organo ebazleak, ostera, partzuergoan parte hartu duten erakundeetako ordezkariek osatzen dituzte, estatutuetan ezarritako proportzioan.

Hitzarmen horiek aplikatzean sor daitezkeen auziak ebazteko eskumenari dagokionez, esan behar da eskumen hori lehenengo eta behin jagotza eta kon­ troleko organo mistoarena dela. Organo hori hitzarmenak berak sor dezake, eta beraren eginkizuna arazoak konpontzea da, zehatzago esatearren, el­ karlanerako hitzarmenen inguruan sor daitezkeen interpretazio nahiz betetze arazoak konpontzea (6.3. art.). Guztiarekin ere, tartekaritza hori ezartzeak ezin dezake oztopatu gerogarrenean arazoa Administrazioarekiko auzibide ju­

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

75

risdikzioan azaltzea. Horixe agintzen du Konstituzioaren 24. artikuluan jaso­ tako eskubideak —epaileen benetako babesa izateko eskubideak—. Legeak ere eskubide horixe aldarrikatu du ondokoa ezarri duenean: «hitzarmenak in­ terpretatu nahiz betetzean gerta daitezkeen auziak Administrazioarekiko auzi­ bide jurisdikzioaren eskumenekoak dira, eta beharrezkoa izanez gero, Kons­ tituzio Auzitegiaren eskumenekoak. Hala eta guztiz ere, kontutan hartu behar da 6.3. artikuluak ezarritakoa» (8.3. art.).

Esan dugun bezala, Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioak hitzar­ men horiek aplikatzean sor daitezkeen arazoak ebazteko eskumena du, baina auzi horiek Administrazioarekiko auzibide arruntaren bidez gauzatzean, ara­ zo larriak sor daitezke. Hari berari segiz, auzibide hori dago pentsatuta Admi­ nistrazioa eta administratua aurrez aurre jartzeko, auzibidearen objektua den egintza ebazle eta betearazlea eman duen Administrazioa eta administratua, hain zuzen. Auzibide horren egitura gorajotze auzibidearena da, eta horretan administrazio egintzak lehen auzialdiko epaiaren eginkizunak betetzen ditu.

Hori dela bide, auzibide hori ez da egokia aurrez aurre jarri behar direnak maila juridiko nahiz politiko berdineko bi herri administrazio direnean, hots, ahalgo ebazle­betearazle berdinak dituzten bi herri administrazio direnean.

Orduan, egintza erabaki betearazleen indarrarekin emateko ahalmena aurrez aurre jarritako bi administrazioek dutenean, nola zehaztu ote daiteke auzibi­ dearen objektua?, zein al da errekurrituriko egintza hori? Beste hitzez esanik, bi administrazioek erabiltzen dutenean pribilegio edo ahalgo hori, judizio au­ rreko fasean zein egintzari emango ote zaio lehentasuna? Epaileak ebazpena eman arte zein egintzak zehaztuko ote du egoera juridiko baliozkoa?; zein Administraziok hartuko al du demandatuaren egoera erosoagoa? Galdera horiei guztiei erantzuna emanez, esan daiteke egintza lehendaurrez kanporatu duenak duela lehentasuna eta, ondorenez, horrek har dezakeela demanda­ tuaren egoera, baina irizpide hori bakunegia da, menturaz. Bestalde, ez da ze­ haztu zein jurisdikziok duen eskumena; beste arlo batzuetan, egintza tokikoa, autonomi erkidegokoa zein Estatukoa den arabera konpontzen da arazo garrantzitsu hori, baina arestian aipaturiko guztiagatik, irizpide horrek ez du balio askorik aztertzen ari garen kasuan.

16. PARTE­HARTZEA Parlamentu demokraziak hiritarrei herri administrazioak zuzentzeko gai­ tasuna ematen die, zuzendu ere hauteskunde orokorretan hautaturiko ordez­ karien bidez. Baina horrez gain, parte­hartze printzipioaren ondorioz, hirita­ rrek bide zuzenak dituzte zerbitzu publikoak kudeatzeko, eta herri adminis­

76

RAMÓN PARADA

trazioen eskumeneko gaietan nolabaiteko eragina nahiz erabakitzeko ahalme­ na izateko.

Horrela, azken urteotan, hiritarren parte­hartzea Estatu demokratikoaren desbideratze burokratiko eta autokratikoak konpontzeko bide miragarri antzo ikusi da. Ikuspegi horretatik begiratuta, Administrazio sektore zein zerbitzu­ ren baten interes zuzena zuten hiritarrek eurek —tartean politikaririk izan gabe— kudeatuz gero sektore zein zerbitzuok, ustez, desbideratze arrisku ho­ riek desagertu egingo lirateke.

Alabaina, parte­hartzea horrela egituratzeak alboratu egiten zituen politi­ kariak —modu demokratikoan hautaturikoak— herri zerbitzuen zuzendari­ tzatik, gehiago ala gutxiago, baina alboratu azken finean. Hiritarren partehar­ tzearen ondorioz, politikariek erdibanatu egin beharko zituzten hiritarrekin herri zerbitzuak kudeatzeko ahalmen nahiz erantzukizuna. Are gehiago, kasu oso berezietan laga egin beharko zizkioten ahalmen eta erantzukizun horiek hiritar sektoreren bati; halakoetan, hiritarrek hartuko zituzten administrazio organoen titulartasun osoa nahiz zatikakoa, eta alboratu egingo zituzten Go­ bernuak izendatu eta kendutako funtzionarioak.

Azken ondore horrek hainbat ezespen ekarri zituen. MERKLek, besteak beste, hauxe aipatu zuen demokrazi parte­hartze edo «parte­hartze demokrati­ ko» horren ezaugarri berezi gisa: demokrazia bera arriskuan jartzen zuela.

Egin­eginean ere, teknika horren bidez, bizitzaren beharrizanei hobeto egoki­ tzea lortzen da, baina hori legearekiko zintzotasuna apurtuz lortzen da. Admi­ nistrazio autokratikoa, berriz, Gobernuaren menpeko funtzionario hierarkiza­ tuek osatzen dute eta, MERKLen iritziz, horixe da Administraziorik demokra­ tikoena, bermerik gehien ematen duelako legea betearazteko eta herri boron­ daterik zabalena adierazten duelako, guztiontzat berdintasuna eskainita. Ai­ tzitik, parte­hartzea dakarren Administrazioan, alegia, Administrazio demo­ kratikoan, talderik txikiena borondate orokorraren gain jartzen da, legea modu berezian betearaziz.

Azaldu bezala, bi Administrazio mota ditugu: Administrazio demokrati­ koa eta autokratikoa. Labur zurrean adierazteko, lehenengoak guztion parte­ hartzea ahalbideratzen du; bigarrena Gobernuaren (eta, azken buruan, Parla­ mentuaren) hierarkipean dago. Izanak izan, Konstituzioak ez du ondo kon­ pondu bi Administrazioa horien arteko gatazka. Batetik, Estatuko Adminis­ trazioaren erantzukizuna eta zuzendaritza —baita gainerako lurralde Admi­ nistrazioena ere— modu demokratikoan hautatutako Gobernuak du, zalantza­ rik gabe. Horrenbestez, Gobernuak berak du herri zerbitzuetako zuzendariak izendatu eta kentzeko ahalmena, eta hiritar ukituek ez dute parte­hartze era­ gingarririk (Konstituzioaren 97. art.). Beste alde batetik, ordea, Konstitu­ zioaren 9.2. artikuluak hiritarren parte­hartzea aipatu du honakoa esanda: «erraztu egin behar da hiritar guztiek politika, ekonomia, kultura zein gizar­

ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK

77

tean parte hartu ahal izatea». Horrez gain, parte­hartze zehatzagoa ere aipatu du: irakaskuntzako programa orokorrak egitean parte hartzea (27.5. artiku­ lua), edota fondo publikoekin finantzaturiko ikastetxeak kontrolatu eta kudea­ tzean (27.7. art.). Bestalde, kontsumitzaile nahiz erabiltzaileen elkarteak en­ tzun egin behar dira (27.7. art.), eta hori parte hartzeko beste modu bat da; berebat, administrazio xedapen orokorrak egiteko prozeduretan entzun egin behar da hiritarrek edo elkarte ordezkatzaileek esan behar dutena (105. art.); azkenik, Gizarte Segurantzako organoen titulartasunean eta bizitza kalitateari edota ongintza orokorrari loturiko zerbitzuetako agintaritzan hiritarrek parte hartu behar dute (129.1. art.), baita plangintzaren proiektuak egiterakoan ere (131.2. artikulua.).

Dud­mudarik gabe, herri zerbitzuen zuzendaritzaren erantzukizuna Go­ bernuari dagokiola dioen konstituzio printzipioaren eta Konstituzioak ezarri­ tako parte­hartzeen artean aurkakotasuna sortzen da, baina aurkakotasun ho­ rrek badu irtenbiderik. Horrela, aurkakotasun hori ulertu eta onartu ahal iza­ teko, gogoan izan behar da parte­hartzeak muga batzuk dituela eta horiek ezin daitezkeela gainditu. PAREJOk dioen bezala, muga horietako bat 105. ar­ tikuluan ezarritakoa da: interesatuen entzunaldia aipatzen du artikulu horrek parte­hartze modutzat, baina entzunaldi horrek ezin dezake hutsaldu botere betearazlearen titularren borondatea (eta entzunaldi horretako txostenak lotes­ leak izango balira, esaterako, hutsalketa hori gertatuko litzateke). Beste muga bat hauxe izango litzateke: herri zerbitzuren baten interes zuzena dutenek hautatu ezin izatea zerbitzu horretako zuzendaririk. Zernahi gisaz, herri zer­ bitzuen ibileraren erantzukizuna Gobernuari eratxiki dion printzipioaren kontrakoa da sistema hori, eta zerbitzuon kudeaketa hauteskundeetan azaldu ez direnen eskuetan utzi da, hau da, erantzukizun politikorik ez dutenen es­ kuetan; beraz, kudeaketa hori Parlamentuak ezin du fiskalizatu. Hori horrela izanik, uler daiteke Hezkuntza Eskubideari buruzko Lege Organikoak (LODE) asmaturiko konponbidea Konstituzioaren aurkakoa dela, besteak beste, herri ikastetxeak kudeatzeko asmaturikoa. Irtenbide horren arabera, Gobernuak ez du ikastetxe horietako zuzendariak izendatzeko eta kargutik kentzeko ahal­ men erabakigarririk; zuzendaritza ahalmen horiek, ostera, ikastetxeko erkide­ goa osatzen duten estamentuei eman zaizkie. Kudeaketan parte hartzeko konstituzio eskubidea, beraz, kudeatzeko eskubide bihurtu da; horrela, zerbi­ tzuaren ibileraren erantzukizun osoa estamentu horiek dute eta Gobernua na­ hiz Parlamentua erantzukizun zein kudeaketa horretatik kanpo gelditu dira.

Aitzitik, unibertsitateen autonomiaren egituraketa —Unibertsitatea Eralda­ tzeari buruzko Legeak ezarritakoa—, ez da Konstituzioaren aurkakoa, sistema hori Konstituzioko manu batek berariaz jaso baitu (27.10. artikuluak).

BIGARREN TITULUA

LURRALDE ADMINISTRAZIOA

II. KAPITULUA

ESTATUKO ADMINISTRAZIOA LABURPENA: 1. EZAUGARRI OROKORRAK.—2. GOBERNUA ETA LEHEN­ DAKARIA.—A) Ministroen Kontseilua.—B) Lehendakaria.—C) Lehendakarior­ deak.—D) Gobernuaren jardunbidea eta gobernukideen erantzukizuna nahiz ba­ teraezintasunak.—3. MINISTERIO SAILAK ETA MINISTROAK.—4. ESTATU­ KO IDAZKARITZAK.—5. GOBERNUKO BATZORDE ESKUORDEAK.—6.

IDAZKARIORDEAK ETA IDAZKARI NAGUSIAK.—7. ZUZENDARITZA NA­ GUSIAK ETA IDAZKARITZA NAGUSI TEKNIKOAK.—8. ESTATUKO AD­ MINISTRAZIO PERIFERIKOA.—9. GOBERNUAK ETA GOBERNADORE ZI­ BILAK.—A) Jatorria eta bilakaera.—B) Gobernadore zibila, 1978ko Konstitu­ zioa aldarrikatu eta gero.—C) Gobernadore zibila, probintzia zuzendaritzak eta Gobernuko Batzordea.—10. GOBERNUAREN ESKUORDETZA NAGUSIAK AUTONOMI ERKIDEGOETAN.

BIBLIOGRAFIA: BAENA DEL ALCÁZAR: La ordenación de la Administración central y periférica y la actividad administrativa, Madril, 1980; CÁMARA DEL PORTILLO: La fi­ gura del delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas, REVL, 210; CHAP­ MAN: Los prefectos y la Francia provincial, Madril, 1959; FERNÁNDEZ MIRANDA: «La regulación del Gobierno en la Constitución», in Lecturas sobre la Constitución espa­ pañola, II, Madril, 1978; GARCÍA DE ENTERRÍA: La Administración Española, Madril, 1972; GONZÁLEZ MARIÑAS: Génesis y evolución de la Presidencia del Consejo de Mi­ nistros en España, Madril, 1974; GUAITA: El Consejo de Ministros, Madril, 1967; IDEM: Secretarías de Estado y Subsecretarías, Galván Escutia irakaslearen omenez egindako liburuan, Valentzia, 1980; LINDE PANIAGUA: El delegado del Gobierno, DA, 182; MARTÍN MATEO: Perfiles de la Administración contemporánea, Oñati, 1981; SALAS, J.: Hacia una reestructuración de la Administración periférica del Estado, DA, 182.

1. EZAUGARRI OROKORRAK Estatuko Administrazioa —Estatuko botere betearazlearekin identifikatu ohi dena— Herri Administrazioaren zati bat da, eta beraren ardura izango da

80

RAMÓN PARADA

oinarrizkotzat jo diren zerbitzu nahiz eginkizunak nazioko lurralde osoan ku­ deatzea, hain zuzen ere, nazio erkiderako oinarrizkotzat jo direnak.

Administrazio horren jatorriari dagokionez, Espainiako Estatu Adminis­ trazioaren jatorri modernoan nabaria da Frantziak izan duen eragina. Eragin hori XVIII. mendean hasi zen Felipe V.ak egindako eraldaketekin; gerogarre­ nean, Baionako Konstituzioak Napoleonen Estatu eredua hitzez hitz jaso nahi izan zuen eta, atzenean, Cádizko Konstituzioak Estatuko Administrazio peri­ ferikoaren osagairik oinarrizkoena sortu zuen: gobernadore zibila. Goberna­ dore hori buru politiko deitu zen, eta Frantziako prefektuaren kopia hutsa zen.

Gainerako osagaiak XIX. mendean barrena ekarri dira Frantziatik: lurralde za­ tiketa, sail egitura eta Estatu Kontseilua. Oraintsuago, XX. mendean, Estatuko idazkarien erakundea ekarri da.

Dena dela, Frantziako eredua jaso bada ere, osagai horiek Espainian ber­ tsio nahiz bilakaera desberdina izan dute, xehetasunez ikusiko dugun bezala.

Oraingoz, gobernadore zibilaren erabateko politizazioa bakarrik aipatuko du­ gu (Frantziako prefektuaren ezaugarria, ordea, profesionaltasuna zen). Horrez landa, Estatu Kontseilua ere hutsaltzen joan zen: organo mistotzat sortu bazen ere (judizio eta kontsulta organotzat), hasierako jurisdikzio izaera hori gal­ tzen joan zen (haatik, Frantziako Estatu Kontseiluak oraindik du izaera hori).

Ingalaterrako Estatu Administrazioari dagokionez, Espainiakoarekin oi­ narrizko bi desberdintasun daude. Hasteko, Ingalaterran ez dago Administra­ zio periferikorik: Erresuma Batuan ez dago Estatuaren lurralde zatiketarik, ezta gobernadore nahiz prefekturik, edo ministerioetako probintzia eskuorde­ tza nahiz zuzendaritzarik ere; horien eginkizunak toki erakundeek gauzatzen dituzte Gobernuak egindako eskuordetzaren bidez. Beste desberdintasun na­ gusia Espainiako Estatu Administrazioak duen politizazio handiagoa da. Ho­ rrela, Ingalaterrako maila politikoa ministroekin amaitzen da, eta hortik behe­ rako karguak funtzionarioek betetzen dituzte; Espainian, ostera, idazkari­ ordeak, zuzendari nagusiak eta gobernadoreak izendapen politikodun karguak izaten dira.

Jarraian, Estatuko Administrazioa osatzen duten organoak azalduko ditu­ gu, eta horiei buruz, esan behar da badagoela beti erabili izan den bereizketa: batetik, Administrazio nagusiko organoak ditugu —horiek nazioko lurralde osoan dute eskumena—, eta bestetik, organo periferikoak —nazioko lurral­ dearen zati batean bakarrik dute eskumena—. Organo periferikoek, berebat, izan dezakete erregio oinarria (erregio militarrak, Gobernuaren eskuordeak autonomi erkidegoetan), edota, gehienetan gertatzen den bezala, probintzia oinarria (gobernu zibilak eta ministerioetako probintzia eskuordetza nahiz zu­ zendaritzak). Horrez gain, badira probintzia baino oinarri txikiagoa duten or­ ganoak ere (jabetza erregistroak, ogasun administrazioak). Bestalde, batzue­ tan aipatzen da beste bereizketa bat ere: Administrazio jardule edo aktiboaren

ESTATUKO ADMINISTRAZIOA

81

organoak eta kontsulta organoak (idazkaritza nagusi teknikoak, Estatu Kon­ tseilua). Esanak esan, kapitulu honetan ez ditugu azalduko Administrazio ins­ tituzional edo espezializatua osatzen duten Estatu organo pertsonifikatuak; or­ gano horiek, aldiz, autonomi erkidegoek nahiz toki erakundeek sor ditzaketen izaera bereko organoekin batera aztertuko dira.

2. GOBERNUA ETA LEHENDAKARIA A) Ministroen Kontseilua Gobernua edo Ministroen Kontseilua —bietara ezagutzen da— kidego or­ ganoa da, eta hauexek osatzen dute: Gobernuko lehendakariak (eta, behar iza­ nez gero, lehendakariordeak), ministroek eta legeak ezarritako gainerako ki­ deek (Konstituzioaren 98.1. artikulua). Organo hori Estatuko Administrazioa­ ren gorengo organoa da eta, aldi berean, botere betearazlearen titularra.

Gaur egungo Ministro Kontseiluaren historiari dagokionez, esan dezake­ gu kontseilu horren sustraiak Felipe V.ak sortutako Kabinete Kontseiluan aur­ ki ditzakegula (1714ko azaroaren 30eko Errege Dekretua). Organo horretan bulego idazkariak sartzen ziren, oraingo ministroen aurrekariak alegia. Ondo­ rengo erregeekin, izen desberdinak hartu zituen organo horrek: Carlos III.ak Estatuko Gorengo Batza deitu zuen, eta Carlos IV.ak Estatu Kontseilu (hala ere, Estatu Kontseilu deituriko organo horrek ez zuen zerikusirik Napoleonek gero izen berdinez sortuko zuen organoarekin, ezta gaur egungo Estatu Kon­ tseiluarekin ere).

Azkenean, Fernando VII.ak Ministroen Kontseilu izena eman zion. Orga­ no hori erregeren kontsulta eta aholku organotzat sortu zen, eta osatu, Estatu nahiz bulegoetako idazkariek osatzen zuten (garai hartan bost idazkaritza zi­ ren: Estatua, Grazia eta Justizia, Gerra, Marina, eta Ogasuna). Aurrekoak be­ zala, kontseilu hori kontsulta organoa zen —horrexek bereizten zuen gaur egungo Ministroen Kontseilutik—, eta ahalmen erabakigarria erregeri zego­ kion. Erakunde hori 1834ko Errege Estatututik aurrera bakarrik sendotu da gaur ezagutzen dugun bezala (estatutu horrek sinonimotzat hartu zituen Mi­ nistroen Kontseilu eta Gobernu adierazmoldeak).

Bestalde, Gobernua eratzeko moduari dagokionez, lehenengo eta behin hautagaiak Parlamentuaren konfiantza lortu behar du, Diputatuen Kongresua­ ren bidez. Behin izendatua izan eta gero, lehendakariak gainerako gobernuki­ deak proposatuko dizkio erregeri, eta horrek ministro izendatuko ditu modu formalean. Horretan, erregek ez du izaten ahalmen erabakigarririk, ezta gebe­ na jartzeko aukerarik ere. Bestalde, lehendakaria hilez gero, edota lehendaka­

82

RAMÓN PARADA

riak kargua utzi zein Parlamentuaren konfiantza galduz gero, Gobernuak bere ekitaldia utzi egin beharko du, baina jardunean iraungo du.

Gobernuaren eskumenak, atzenean, Konstituzioaren 97. artikuluak la­ burtu ditu: «Gobernuak barne eta kanpoko politika zuzentzen du, baita Admi­ nistrazio zibil eta militarra eta Estatuaren defentsa ere. Horrez gain, eginki­ zun betearazlea eta araudiak emateko ahalgoa gauzatuko ditu, Konstituzio eta legeen arabera gauzatu ere». Hala ere, Gobernuaren eratxikipenak xehe­ tasunez jakin nahi izanez gero, kontutan hartu behar dira eskumen hau edo bestea ematen dioten hamaika xedapen. Zerrenda hori egitea oso zaila da eta, hori dela bide, Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruzko Le­ gearen 10. artikuluak eskumen garrantzitsuenen laburpena jaso du. Horien ar­ tean hauexek nabarmendu ditzakegu: legeen araudi betearazleak onestea; lege proiektuak eta Estatuko aurrekontu orokorrei buruzko aurreproiektuak ones­ tea, Gorte Nagusietara bidaltzeko; eta, orokorrean, Herri Administrazioko goi karguak izendatu edota kargutik kentzea.

B) Lehendakaria Lehendakaria aztertzerakoan bi ikuspuntu erabil ditzakegu: administrazio ikuspuntua eta ikuspuntu politikoa. Administrazio ikuspuntutik hasita, lehen­ dakaria kidego organo baten burua da. Horrenbestez, modu formalean, primus inter pares da, eta bere botoa gainerako kideen botoaren modukoa izango da, baina salbuespen bat egin beharda: hainbanako kasuetan, boto erabakigarri bi­ hurtuko da berarena. Guztiarekin ere, ikuspegi horrek ez du erakusten egoera­ ren errealitate politikoa: ministroak izendatu eta kargutik kentzeko ahalmena lehendakariak duenez, horiek ez dituzte euren erabakiak lehendakariaren bo­ rondatearen gainetik jarriko. Hortaz, esan daiteke lehendakariaren eskuetan dagoela Gobernuaren botere osoa.

Lehendakaria izendatzeko bideari dagokionez, erregek proposatzen du hautagaia, Parlamentuan ordezkaturik dauden talde politikoei kontsulta egin ondoren. Ondoren, eratu nahi duen gobernuaren egitarau politikoa azaldu be­ har du hautagaiak Diputatuen Kongresuan, eta Ganbararen konfiantza eskatu behar du. Bukatzeko, eztabaida egin eta gero, hautagaiak konfiantza hori lor­ tu duela ulertzen da, baldin eta lehenengo botazioan Ganbarako kideen eraba­ teko gehiengoa lortzen badu. Bestela, berrogeita zortzi ordu igarotakoan biga­ rren botazioa egingo da, eta horretan nahikoa da gehiengo soila (Konstituzio­ aren 99. art.).

Beste alde batetik, lehendakariak honako kasuetan utziko du bere kargua: hiltzen denean, kargua berak uzten duenean, Parlamentuaren agintealdia bu­

ESTATUKO ADMINISTRAZIOA

83

katzen denean edota, azkenik, Parlamentuaren konfiantza galtzen duenean.

Konfiantza hori ondoko kasu bietan galtzen da: a) Lehendakariak berak azaltzen duenean konfiantza galdekizuna Diputa­ tuen Kongresuan —bere egitarauari edota politika orokorraren inguruko adierazpenen bati buruz—. Diputatuen gehiengo soilak horren aldeko botoa ema­ nez gero, lehendakariak konfiantza lortu duela ulertzen da, eta gehiengo hori lortzen ez bada, ostera, konfiantza galdekizunak porrot egin duela. Azken ka­ su horretan, Gobernuko lehendakariak bere karguzketa azaldu behar dio erre­ geri (Espainiako Konstituzioaren 112 eta 114.1. art.ak). b) Konstituzioaren 113. artikuluak jasotako zentsura mozioak aurrera egi­ ten duenean. Mozio hori gutxienez diputatuen hamarrenak proposatu beharko du eta, mozio eraikitzailea denez, proposamen horretan Gobernuko lehenda­ karigaia ere aurkeztu beharko da. Behin eztabaida egin ondoren zentsura mo­ zioak eta mozio horretan proposaturiko hautagaiak Ganbararen erabateko ge­ hiengoa lortzen badute, zentsuratu den lehendakariak bere kargua utziko du, eta berehala inbestituko da mozioak proposaturiko hautagaia.

Lehendakariaren eginkizunei gagozkiela, Konstituzioaren 97. artikuluak laburtu egin ditu: «lehendakariak Gobernuaren jarduera zuzendu eta gaine­ rako gobernukideen eginkizunak koordinatu egiten ditu; hala ere, horiek es­ kumen nahiz erantzukizun zuzena dute kudeaketan». Estatuko Administra­ zio Nagusiaren Antolaketari buruzko 1983ko Legearen 2. artikuluak testu ho­ ri osatu egin du, lehendakariari eginkizun hauek emanda: Gobernua ordez­ katu, beraren jarduera zuzendu eta gobernukideak koordinatzea, Ministroen Kontseiluaren bileretako deialdiak egin eta bilera horiek zuzentzea —erregek ere egin dezake hori zenbait kasutan—, erregeren egintzak berronetsi nahiz errefrendatzea eta, azkenik, Gorte Nagusiek onetsitako legeak erregeri aur­ keztea horrek sendets ditzan. Halaber, Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruzko 1957ko Legearen 13. artikuluak lehendakariaren eginki­ zunak xehetasunez jaso ditu.

C) Lehendakariordeak Konstituzioaren 98. artikuluak garbi utzi du nahibadakoa dela lehendaka­ riordea (edota lehendakariordeak) izendatzea. Estatuko Administrazio Nagu­ siaren Antolaketari buruzko 1983ko abuztuaren 16ko 10. Legeak, berriz, ze­ haztu egin du lehendakariordearen eginkizuna: lehendakaria hil, atzerrian izan edota gaixorik izanez gero, beraren tokia hartzea (3. art.). Hala eta guz­ tiz ere, erakunde hori nola erabili den ikusita, esan dezakegu sarritan lehen­

84

RAMÓN PARADA

dakariordeek bigarren lehendakari gisa jarduten dutela —bere alter egoa be­ zala—, edota zenbait arlo politiko nahiz ekonomiko koordinatzen dituzten su­ perministroen gisa.

D) Gobernuaren jardunbidea eta gobernukideen erantzukizuna nahiz bateraezintasunak Lehendakariak eta gainerako gobernukideek izan dezaketen zigor eran­ tzukizuna Auzitegi Goreneko Zigor Auzietarako Salan azaltzen da, Konsti­ tuzioaren 102. artikuluak dioen bezala. Akusazioak traizioa badu oinarri, edo­ ta eginkizunak gauzatzean Estatuko segurtasunaren kontra egindako delitua, kongresukideen laurdenaren ekimenez bakarrik egin daiteke akusazio hori, eta egin ere, Kongresuko erabateko gehiengoak onartu badu akusazioa. Hala­ ko kasuetan, ezin daiteke aplikatu erregeren grazia onurabiderik.

Gobernukideen bateraezintasunaz bezainbatean, 98.3. artikuluak hau dio: gobernukideek parlamentu agintealdiari dagozkion eginkizun ordezkatzaileak edota euren karguen ondoriozko funtzio publikoak bakarrik gauza ditzakete, baina ez bestelako lanbide edo merkataritzako jarduerarik.

Jardunbideari gagozkiola, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen lehenengo xedapen ge­ higarriak ezarri zuen Gobernuari (Estatu, autonomi erkidego nahiz toki era­ kundeetakoari) ez zitzaiola aplikatu behar kidego organoen inguruko araurik (hori agintzean, nonbait, legegileak Gobernuari buruzko lege berezia onetsiko zela uste zuen, baina ez da horrelakorik gertatu). Edozelan ere, horrela sor zi­ tekeen lege hutsuneari aurre egiteko, derrigorrez aplikatu behar zitzaien lege orokorra —Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzkoa— ondoko aldeei: eguneko aztergaien zerrenda, joate quorum, eta erabakien baliozkotasunari. Horren harira, autore batzuek baieztatu dute Ministroen Kontseiluan ez dela egiten botazio formalik, eta organo­buruak eztabaidaren arabera erabakitzen duela. Guztiarekin ere, adie­ razi behar da botazio formalak beharrezkoak direla, botoa behar bezala arra­ zoitu ez duten kideek hartutako erabakien baliozkotasuna edota kide horien erantzukizuna erabaki behar denean. Horrelako kasuetan, kontutan izan behar da, erantzukizun politiko solidarioari eta eztabaidak sekretuak izateari buruz­ ko arau bereziek ezarritakoa (EKren 108. art.). Ondorenez, aktan, azken emai­ tzaren kontrako boto nahiz erabakiak bakarrik agertarazi behar dira; gero, organo­buruak nahi izanez gero, kide horiek euren karguetatik ken ditzake.

Kontutan hartzen badugu erregek Ministroen Kontseiluaren bileretara joateko aukera duela (Konstituzioaren 62. artikuluaren arabera Estatu arazoez informatua izateko eskubidea du erregek, baita Ministroen Kontseiluko buru izateko eskubidea ere, hala eskatzen badio Gobernuko lehendakariak), desber­ dindu egin behar dira, batetik, Ministroen Kontseiluaren bilera arruntak eta,

ESTATUKO ADMINISTRAZIOA

85

bestetik, errege buru duten bilerak. Dena den, desberdintasun horrek ez dauka ondorio garrantzitsurik, eraentza juridiko bera baitute biek. Hortaz, bilera ho­ rietan errege izan arren, berak ez dauka inolako erantzukizunik Kontsei­ luan hartutako erabakien ondorioz, hau da, ez du malgutzen gainerako gober­ nukideen erantzukizuna. Bestalde, errege bertan izateak ez die indar juridiko handiagorik ematen Kontseiluaren erabakiei.

3. MINISTERIO SAILAK ETA MINISTROAK Estatuko Administrazio nagusia ministeriotan antolatzen da, Gobernua­ ren agintaritzapean. Horiek ekintza politikoaren zein administrazio kudeake­ taren arlo nagusietan espezializaturiko unitateak dira, zuzendaritza nagusiek osaturiko unitateak, hain zuzen; zuzendaritza horiek sektorekako administra­ zio kudeaketan espezializaturiko organoak dira.

Hortaz, gaur egungo ministerioen aurrekariak Antzinako Erregimeneko bulego idazkaritzak dira. Idazkaritza horiek ez zuten administrazio arazoen gaineko kudeaketa arruntaren ardura; haatik, kudeaketa hori kidego organoek egiten zuten, eta horietan bi sistema konbinatzen ziren arazoak banatzeko: lurralde banaketa (Gaztela, Aragoi, Indiak eta abarretako kontseiluak), eta eginkizunen araberako banaketa (Ogasun kontseilua, Gerra eta Marinaren Kontseilu Gorena etab.).

Alabaina, esan ohi da Napoleon dela gaur egungo sail egitura eta minis­ terio espezializazioaren sortzailea. Beraren oinarrizko ideia hauxe izan zen: ministroen zeregina —ministroak beraren agintaritzapean jarduten zuten goi mailako funtzionariotzat hartzen zituen— ez zen bakarrik zerbitzuak ikuskatu edota kontrolatzea; horrez gain, eta unitate militarrekin gertatzen zen bezala, zerbitzuon zuzendaritza eta egiazko agintearen erantzukizuna zuten minis­ troek. Ondorenez, sakonean ezagutu behar zituzten euren ardurapeko zerbi­ tzuak, eta hori zaila gertatzen zen eskumen arlo handiak eratxikiz gero.

Hari berari segiz, Espainian, aldi berean gertatzen dira kidego Adminis­ trazioaren beherakada eta sail sistemaren eratzea. Horrela, Baionako Konsti­ tuzioak —Napoleonen eragin zuzena jasoz— bederatzi ministerio zerrendatu zituen (Justizia, Gerra, Marina, Elizaren negozioak, Barne Saila, Atzerritar negozioak, Ogasuna, Indiak eta Polizia Orokorra); aitzitik, Cádizko Konsti­ tuzioak ministerioak zazpira murriztu eta ez zituen erabili adierazmolde fran­ tsestu horiek, bulego idazkari adierazmolde ohikoa baino (Estatu Bulegoa, Pe­ nintsularen Gobernazioarena, Itsasoz bestaldeko Gobernazioarena, Grazia eta Justizia Bulegoa, Ogasunarena, Gerra eta Marina Bulegoa).

XIX. mendean zehar, berriz, ezari­ezarian finkatu egin da sail egitura, kontseiluen Administrazioa guztiz ordeztu arte. Berebat, handitu egin da mi­

86

RAMÓN PARADA

nisterio kopurua eta Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruz­ ko Legearen 3. artikuluak ministerio horiek zerrendatu eta euren kopurua fin­ katu egin du lehenengo aldiz. Gaur, Estatuko Administrazio Nagusiaren An­ tolaketari buruzko 1983ko Legearen 1.2. artikuluak hamabost ministerio jaso ditu, eta zerrendatu egin ditu aurrerago aipatu legeak egin zuen moduan.

Eman ere, hainbat azalpen eman dira ministerio kopuruaren handitze ho­ ri azaltzeko. Argi dagoenez, ministerio kopurua haztea Administrazioaren es­ kuhartzearen ondorio da (XIX. mendean, esaterako, inork ez zuen pentsatzen Lan Ministerioan). Beste alde batetik, parlamentu erregimenetan arrazoi poli­ tikoak daude ministerioen ugaritze horren atzean. Askotan alderdi politikoen handinahien ondorioz zabaltzen da gobernukideen kopurua, alderdi horiek euren kideak jartzeko postu gehiago behar dituztelako. Bestalde, zabaltze ho­ rrek koalizioak sortzea erraztu du.

Halaber, batzuetan, ex novo sortzen dira ministerioak, eta beste batzue­ tan, ministerioren bat destolestzearen ondorioz, hau da, jatorrizko ministerio­ etatik sortzearen ondorioz. Esate baterako, XIX. mendeko Susperketa Ministe­ riotik ondokoak sortu dira partenogenesiaren bidez: Herrilan, Industria, He­ rrizaintza, Lan eta Hezkuntza nahiz Zientzia ministerioak.

Gehienetan, ministerioko burutzan ministroa dago, baina badira kartera­ rik gabeko ministroak ere; horien adibide dira berezko ministerio sailik gabe­ ko Ministroen Kontseiluko kideak (Estatuko Administrazioaren Eraentza Ju­ ridikoari buruzko Legearen 4. art.). Gainera, beharrezkoa gertatzen da minis­ tro horiek Ministroen Kontseiluan sartzea, euren baldintza pertsonalak nahiz harreman politikoak erabiliaz, Gobernuak zenbait alderdi nahiz talde politi­ koren laguntza segurta dezakeelako. Frantziako II. Inperioaren erregimenean, ostera, Gobernua eta Parlamentua lotzeko erabiltzen ziren, karterarik gabeko ministroek «ministre de la parole» gisa jarduten baitzuten.

1996ko maiatzaren 5eko 758/1996 Errege Dekretuaren arabera, hauexek dira gaur egun ditugun ministerioak: Kanpo arazoetarakoa; Justizia; Defen­ tsa; Ekonomia eta Ogasuna; Barne Ministerioa; Susperketa; Hezkuntza eta Kultura; Lan eta Gizarte Arazoak; Industria eta Energia; Nekazaritza, Arran­ tza eta Elikadura; Lehendakaritza Ministerioa; Herri Administrazioetarakoa; Osasuna nahiz Kontsumoa; eta, azkenik, Ingurugiroa.

Ministroen eskurantzei gagozkiela, Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruzko Legearen 14. artikuluak zerrendatu ditu beraiek, izaera mugatzailerik gabe: 1. Saileko zerbitzu guztien gaineko ekimena, zuzendaritza eta ikuskape­ na gauzatzea, baita berari loturiko autonomiadun erakundeen gaineko ikuska­ pen gorena eta dagozkion beste zenbait eginkizun ere.

ESTATUKO ADMINISTRAZIOA

87

2. Sailari eratxikitako arazoei buruzko lege proiektu edo dekretuak pres­ tatu eta Gobernuari aurkeztea.

3. Araudiak emateko ahalgoa erabiltzea, sailari dagozkion gaiei buruz.

4. Sailari loturiko agintariak izendatu eta kargutik kentzea.

5. Saileko funtzionarioak izendatu nahiz kargutik kentzea, eta ministroa­ ren zuhurtziarako ahalmena denean, funtzionario horiek karguan igo eta be­ raien destinoa finkatzea.

6. Bidezko sariak eman edota proposatu, eta diziplina zein zuzentze ahal­ goak indarreko xedapenen arabera egikaritzea.

7. Zenbait errekurtso ebazteko azken auzialdia izatea administrazio bide­ an, hain zuzen ere, saileko erakunde eta agintarien ebazpenen aurkako erre­ kurtsoak ebazteko. Horretarako, beharrezkoa izango da, lehenik, beheko agin­ tariren batek ebazteko eskumenik ez izatea eta, hurrenik, Ministroen Kontsei­ luan nahiz Gobernuko lehendakaritzan errekurtsoa jartzea ahalbideratzen du­ en lege berezirik ez egotea.

8. Sailaren menpeko administrazio agintarien artean sor daitezkeen ga­ tazkak ebaztea eta, edu berean, gainerako ministerioekin dituzten eskurantza gatazkak azaltzea.

9. Saileko aurrekontuari buruzko aurreproiektua egitea.

10. Ministerioko zerbitzuen berezko gastuak agintzea, baldin eta ez ba­ daude Ministroen Kontseiluaren eskumenari erreserbatuta (gastu horiek bai­ mendutako kredituen zenbatekoa gainditu gabe erabili behar dira); edota Oga­ sun Ministerioari eskatzea bidezko ordainketak egiteko.

11. Saileko gaiei loturiko kontratuak sinatzea Estatuaren izenean.

12. Indarreko xedapenek eratxikitako beste zenbait ahalmen erabiltzea.

4. ESTATUKO IDAZKARITZAK Estatuko idazkaritzak orain dela gutxi sartu dira Espainiako sisteman. Esan behar da, organo horiek ez dutela zerikusirik Antzinako Erregimenean eta Cádizko Konstituzioan izen berdina zuten organoekin, azken horiek bene­ tako ministroak baitziren. Gaur egungoak, ostera, Frantziako Administrazio­ an izen berdinarekin jarduten zuten organoen kopia huts dira. Hortaz, deskri­ batu egin beharko dugu Frantziako organo hori.

Frantzian, Estatuko idazkariak ministro mota bat dira, behereneko mota alegia. Horren harira, hiru ministro mota dira Frantzian: Estatuko ministroak, ministroak, eta Estatuko idazkariak. Azken horiek, gainerako ministroak be­ zala, administrazio arlo antolatu bateko gorengo organoak dira, baina minis­ troak baino beheragoko lerruna dute eta beraien menpe daude. Ez dute berez­ ko ahalmenik, ezpada euren gain dauden ministroek eskuordeturikoak, edota

88

RAMÓN PARADA

izendapen dekretuan zehazturikoak. Horrez gain, ez dute beti edukiko Minis­ troen Kontseiluan izateko aukerarik.

Horren ildotik, Espainiako Administrazioan uztailaren 4ko 1.558/1977 Errege Dekretu­Legeak jaso du Estatuko idazkariaren erakundea, eta «minis­ troaren eta idazkariordearen arteko» organotzat hartu du. Ministroak bezala, Estatuko idazkariak Ministroen Kontseiluaren nahiz Batzorde Eskuordeen bi­ leretara joan daitezke (haien aldera, Estatuko idazkariak hizpidez baina hau­ tespiderik gabe joaten dira). Bilera horietan, idazkariek betetzen duten helbu­ rua eskatzen zaien informazioa ematea baino ez da. Horrez gain, berez minis­ troen eginkizunak direnak ematen zaizkie: 1. Saileko zerbitzu guztien gaineko ekimena, zuzendaritza eta ikuskapena gauzatzea; halaber, berari loturiko autonomiadun erakundeen gaineko ikuska­ pen gorena eta dagozkion beste zenbait eginkizun betetzea.

2. Menpeko agintariak izendatu edota kargutik kentzea, baldin eta ahal­ men hori ez badagokio Ministroen Kontseiluari.

3. Funtzionarioak izendatzea, kargutik kendu nahiz kargura igotzea.

4. Bidezko sariak eman edota proposatzea, eta diziplina ahalgoa erabil­ tzea funtzionarioekin.

5. Administrazio errekurtsoak ebazteko azken auzialdia izatea.

6. Dela zerbitzuen berezko gastuak, dela beharrezkoak diren ordainketak agintzea.

7. Euren eskumeneko gaiei buruzko kontratu guztiak sinatzea Estatuaren izenean.

Edozein modutara ere, Estatuko idazkariaren erakundea nola erabili den ikusita, esan dezakegu beste maila politiko bat sortu dela administrazio hie­ rarkian. Horrekin helburu bi lortu dira: batetik, ilusio bat gauzatu da, hain zu­ zen ere, ministerio, gobernukide nahiz euren tresneria osoaren kopurua izoztu egitearen ilusioa (horrela izanda ere, kostuei dagokienez ez dago desberdinta­ sun handirik Estatuko idazkaritzak ere bere laguntza organoak behar dituela­ ko); bestetik, Estatuko idazkariak eskumen arlo homogenoak bateratzea ahal­ bideratu da eskumen anitzeko sailen barruan (turismo sailean, esate baterako).

Horietan, behar­beharrezkoa zen ministerio maila lortzea, edota bestela, zu­ zendaritza nagusiaren gaineko zuzendaritza erakunderen bat eratzea.

5. GOBERNUKO BATZORDE ESKUORDEAK Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruzko 1957ko Legea­ ren zioen azalpenak honako arrazoia azaldu zuen batzorde horien sorrera bi­

ESTATUKO ADMINISTRAZIOA

89

dezkotu nahian: zenbait ministerio ukitzen dituzten arazoen azterketa eta ez­ tabaidak erraztea.

Lege horrek lau batzorde sortu zituen: ekonomia arazoak, garraio eta ko­ munikabideak, kultura ekintza eta osasuna eta, azkenik, gizarte arazoak. Gai­ nera, aukera eman dio Gobernuari beste batzorde batzuk sortzeko, baldin eta beharrezkoak gertatzen badira horrelakoak. Batzorde horiek ministroek osa­ tzen dituzte, hurbileko eskumenak izanik, elkarlan estuagoa izan behar duten ministroek alegia.

Bestalde, hauexek dira batzorde eskuorde horiek bete behar dituzten egin­ kizunak: euren barne dauden ministerioen jarduera koordinatzea; zenbait ara­ zoren gaineko azterketak prestatu eta egitea (euren garrantzia eta nazioko bi­ zitzan izan dezaketen eragina ikusita, Ministroen Kontseiluaren eskumene­ koak diren arazoen gainekoak); eta, azken buruan, euren izaera kontutan har­ tuta, Gobernuaren osoko bilkurara eraman behar ez diren beste zenbait arazo ebaztea.

Eskumen ebazle horiek, berriz, gobernukideek ahobatez edota antolamen­ du juridikoak bereziki emandakoak izango dira.

Beste alde batetik, batzorde eskuordeetako idazkaria Gobernuko idazkaria dena izaten da eta, antolaketari dagokionez, idazkari hori Gobernuko Lehen­ dakaritzaren idazkaritza nagusi teknikoaren barruan kokatzen da.

Jardunbideari ekiteko, esango dugu Batzorde Eskuordea kidego organoa denez, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Proze­ dura Erkideari buruzko Legeak ezarritako arauak aplikatzen direla —Gober­ nuaren jardunbidea azaltzerakoan aztertu ditugunak—, arau berezirik izan ezean. Erantzukizunaren arloan ere arau horiexek aplikatzen dira.

Geroago, abenduaren 29ko 3.234/1981 Errege Dekretuak berriro arautu ditu Gobernuko batzorde eskuordeak. Dekretu horren arabera, batzorde horiek bost dira: Kanpoko Politika, Estatuaren Segurtasuna, Ekonomia arazoak, Au­ tonomia Politika, eta Hezkuntza, Kultura nahiz Zientzia Politika. Batzorde horiek osatzen dituzten ministroak dekretuak berak zerrendatzen ditu, eta le­ hendakaritza Gobernuko lehendakariari ematen dio; edozein kasutan ere, ho­ rrek lehendakariordeei eskuordetu ahal izango die lehendakaritza.

Egia esan, azken urteotako esperientziak erakutsi duenez, batzorde esku­ orde horien jardunbidea nahikoa irregularra izan da —Ekonomia arazoetara­ ko Batzorde Eskuordea salbu—, eta ez dituzte inondik inora bete euren sorre­ rak piztutako itxaropenak.

6. IDAZKARIORDEAK ETA IDAZKARI NAGUSIAK

90

RAMÓN PARADA

Idazkariordea (izen horrekin eta oso eginkizun motelekin) 1834ko ekai­ naren 17ko Errege Dekretuak sortu zuen. Beraren eginkizunak hauexek ziren: espedienteen instrukzioa prestatzeko komunikazioak ministroaren aginduz si­ natzea, eta behin betiko ebazpenak interesatuei jakinaraztea. Hala eta guztiz ere, denborarekin aldatu egin da beraren egoera eta egun ministerioetako bi­ garren agintaria da.

Gerogarrenean, Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruz­ ko 1957ko Legeak orokorrean arautu du idazkariordea. Arauketa horren ara­ bera, idazkariordea Ministroen Kontseiluak izendatu eta kentzen du kargu­ tik, eta ministroak eskuordeturiko eginkizunak nahiz berezkoak izaten ditu: 1. Saileko ordezkaritza izatea, ministroak eskuordetuta.

2. Saileko langileen burutza gorena izatea eta, berebat, horren inguruko arazo guzti­guztiak ebaztea, ministro nahiz zuzendari nagusiei erreserbaturi­ koak salbu.

3. Sailari loturiko zentro, bulego zein erakundeen ikuskapena egitea.

4. Ministerioko zerbitzu nagusiei buruzko barne arauketa ezarri eta ho­ rren inguruko espedienteak ebaztea, baldin eta ebazpen horiek ministroen edo zuzendari nagusien eskumenekoak ez badira.

5. Gainerako sailekin, eta ministerioarekin harremanak dituzten erakun­ deekin komunikazio organo gisa jardutea.

6. Indarreko xedapenek eratxiki dizkien beste zenbait ahalmen, onurabide nahiz eginkizun gauzatzea (15. art.).

Horrekin batera, Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruz­ ko Legeak ere bi agindu garrantzitsu jaso ditu idazkariordeei dagokienez. Ba­ tetik, idazkariorde bat baino gehiago izan daiteke ministerio bakoitzeko. Ha­ lako kasuetan, ministroaren ordezkaritza nagusia eta saileko zerbitzu arrunten kudeaketa horietako bati ematen zaizkio. Beste alde batetik, Gobernuak idaz­ kariordeen batzordeak sor ditzakeela ezarri da. Batzorde horiek osoko bilku­ retan nahiz bilkura murriztuetan jarduten dute, euren zeregina hauxe izanik: ministroek eztabaidatuko dituzten lanak prestatu, eta langileei buruzko ara­ zoak edota hainbat sail ukitzen dituzten administrazio arazoak ebaztea, baldin eta Gobernuaren eskumenekoak ez badira. Batzorde horien zuzendaritza, le­ hendakaritzako ministroari dagokio.

Dena den, lehenengo aipatu dugun aginduaren ondorioz, bigarren idazka­ riordeak edota sektorekako idazkariordeak izendatu ziren. Hori ministerio konplexuetan gertatu zen, non beharrezkoa zen zenbait zuzendaritza nagusi batzea idazkariorde horien koordinaziopean. Edonola ere, idazkariordeak be­ hin eta berriro jarri eta kendu izan dira; hortaz, Estatuko Administrazioari buruzko 1983ko Legeak berriro ezarri ditu bigarren idazkariorde horiek, bai­

ESTATUKO ADMINISTRAZIOA

91

na izendatzerakoan, idazkari nagusi izena eman die, eginkizunen araberako deitura gehituz (hau da, Ogasun idazkari nagusia, Itsas arrantzakoa, Turismo­ koa). Idazkari nagusiek idazkariordeen kategoria dute eta euren eginkizunak, legeak aipatu ez baditu ere, idazkariordeen eginkizunen antzekoak dira; ho­ rrez gain, euren eginkizun eremuko zuzendaritza nagusiak koordinatu behar dituzte. Taxu berean, idazkari nagusi horiek Estatuko idazkaritza baten ere­ murako izendatzen direnez, idazkaritza horietako nolabaiteko idazkariordeak izango dira.

Lehen aipaturiko bigarren aginduaren ondorioz, 1987. urtean Idazkarior­ deen Batzorde Nagusia sortu zen. Batzorde horretan, ministerio sail guztieta­ ko idazkariordeek hartzen dute parte, eta bertako buru Gobernuko lehendaka­ riordea da. Batzorde horren eginkizuna «Ministroen Kontseiluak eztabaidatu beharreko arazoak aztertu eta prestatzea» da (Estatuko Administrazio Nagu­ siaren Antolaketari buruzko Legearen 5. art.). Eginkizun hori aurrera erama­ teko, batzorde horiek Ministroen Kontseiluaren batzarraldia baino egun bat edo bi lehenago egiten dituzte euren bilerak. Horrez gain, batzorde horiek ge­ ro eta garrantzitsuagoak dira ondokoagatik: euren erabakiek balio formalik ez badute ere, Ministroen Kontseiluak onetsi egiten ditu —jorratu barik— Ba­ tzordeak aho batez erabakitako arazoak. Horren ondorioz, oro har, idazkarior­ deren batek Kontseiluan aztertzeko eskatzen dituen arazoak bakarrik azter­ tzen ditu Ministroen Kontseiluak; horretara, arazo garrantzitsuenak bakarrik eztabaidatu eta ebazten dira bertan.

7. ZUZENDARITZA NAGUSIAK ETA IDAZKARITZA NAGUSI TEKNIKOAK Zuzendaritza Nagusia oinarrizko unitatea da ministerio sailen zatiketan, eta bertan sartzen dira ministerioko zuzendariordetza nagusi, zerbitzu, sekzio nahiz negoziatuak. Zuzendaritza horien kopurua aldakorra da eta, ondorenez, ez da berdina sail guztietan. Bestalde, titularrak politikariak direnez, Minis­ troen Kontseiluak zuhurtziara izendatu eta kargutik kentzen ditu; horretara­ ko, kontseilu horrek Errege Dekretua eman behar du ministro eskudunaren proposamena kontutan izan eta gero.

Zuzendari nagusien eskurantzei dagokienez, Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruzko Legearen 16. artikuluak zerrendatu ditu esku­ rantza horiek: 1. Zerbitzuak zuzendu nahiz kudeatzea, eta saileko arazoak konpondu eu­ ren eskumenekoak badira.

2. Euren ardurapeko bulegoak fiskalizatu eta jagotea.

92

RAMÓN PARADA

3. Ministroaren eskumenekoak izan eta zuzendaritza nagusiak tramitatu beharreko arazoetan, bidezko deritzoten ebazpena ministroari proposatzea.

4. Euren menpeko bulegoen barne eraentza ezartzea.

5. Euren ardurapeko zerbitzuen ibilera, kostu eta errentagarritasunari bu­ ruzko txostena ematea urtero ministroari.

6. Lege zein araudiek eratxikiriko beste zenbait eginkizun gauzatzea.

Zuzendari nagusien erantzukizun zibila zein zigor erantzukizuna —euren karguak egikaritzean gauzatutako egintzen ondoriozkoa—, Auzitegi Gorene­ ko sala eskudunetan azaltzen da.

Beste alde batetik, idazkaritza nagusi teknikoak ditugu. Horiek goi mai­ lako organoak dira eta zuzendaritza nagusien kategoria dute. Hala ere, ez dira berdinak, idazkaritzen eginkizunak laguntzazkoak direlako: sailari eratxikita­ ko gaien inguruko goreneko plangintza egitea, edota sailaren antolaketa nahiz beraren egitura eta prozedura arrazionalizatzeko bideak aztertzea. Sail bakoi­ tzean, idazkaritza nagusi tekniko bakarra dago.

Lehenengo idazkaritza nagusi teknikoa 1952. urtean sortu zen, Informa­ zio eta Turismo Ministerioaren barruan. Hiru urte geroago, 1955ean, beste bat sortzen da Hezkuntza eta Zientzia Ministerioan, eta hortik urtebetera Go­ bernuko Lehendakaritzaren idazkaritza nagusi teknikoa eratuko da —garai hartako administrazio eraldaketaren ardatza izan zena—. Horren ondoren, Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruzko Legeak ministerio sail guztietan ezarri du organo hori, eta beraren eginkizunak 19. artikuluan jaso izan ditu: 1. Jarduera plan orokorren proiektuak eta saileko beharrizanen egitarauak egitea.

2. Ministroari administrazio laguntza edo laguntza teknikoa ematea, mi­ nistroak berak komenigarritzat jotzen duenean zerbitzuak koordinatzeko.

3. Ministerioko zentroen zerbitzuak hobetzeko eraldaketak proposatzea; horrez gain, ministerioko antolaketa eta lan bideari buruzko eraldaketa pres­ tatzea, batez ere, kostuak eta etekinak kontutan hartuz.

4. Materiala eskuratzeari buruzko arau orokorrak proposatzea, baita zer­ bitzuen jardunbideari buruzko xedapenak ere.

5. Ministerioari loturiko indarreko xedapenen bilduma egin, legezko tes­ tuen bat­egite nahiz berrikuspen egokiak proposatu, eta ministerioaren argi­ talpen teknikoak —aldizkakoak edo ez— zaintzea.

6. Sailaren eskumeneko gaiei buruzko estatistikak —eta komenigarritzat jotzen diren beste zenbait— bultzatu eta zuzentzea, Estatistikako Nazio Era­ kundearen laguntzarekin.

ESTATUKO ADMINISTRAZIOA

93

Eginkizun horiek guztiak betetzeko, idazkaritzak beharrezkotzat jotzen dituen txosten, datu eta agiriak eskatu ahal izango dizkie, lehenik, zuzendari­ tza nagusiei; hurrenik, saileko gainerako erakundeei; eta, azkenik, euren zer­ bitzu deszentralizatuei.

8. ESTATUKO ADMINISTRAZIO PERIFERIKOA Ekintza politiko eta administratiboa nazioko lurralde osora hel dadin, Es­ tatuak beharrezkoak ditu beste zenbait organo, hain zuzen ere, lurralde zati batean eskumena dutenak eta, hierarkiaz, erdiko organoen menpe daudenak.

Horretarako, nazio lurraldea zatitu egin da eremu desberdineko mugabarrue­ tan; mugabarru horiek euren hiriburuak dituzte, eta Estatuko organo periferi­ koek bertan jarri dute euren egoitza.

Dudarik gabe, lurralde zatiketarik garrantzitsuenak probintziak dira. Hori gorabehera, ministerioek eta erdiko edo Estatuko erakundeek ez dute beti zati­ keta hori onartu eta, ondorioz, probintzia baino zatiketa handiagoak edota txi­ kiagoak aztertuko ditugu probintziarekin batera.

Probintzia zatiketaren jatorri modernoak Cádizko Konstituzioan aurki­ tzen ditugu. Konstituzio horren 11. artikuluaren arabera, «lurraldearen zati­ keta egokiagoa» egin behar zen. Baina zinezko zatiketa Javier de Burgosen eskutik etorriko da, 1833ko azaroaren 30eko Errege Dekretuaren bidez. De­ kretu horrek 49 probintziatan banatu zuen Espainia eta probintzi horiek euren hiriburuen izena hartu zuten, Araba, Nafarroa, Gipuzkoa eta Bizkaiak izan ezik. Zatiketa hori 1927ko irailaren 27ko Errege Dekretuak osatu zuen, Ka­ naria uharteetan bi probintzia sortuz (Tenerife eta Kanaria Handia).

Gero, probintzia oinarritzat hartuta —eta probintziaren eskumen eremua­ rekin—, Estatuko organo periferikorik garrantzitsuenak ezarri ziren: Gober­ nadore zibila, ministerioetako eskuordetzak eta, batzuetan, ministerio horieta­ ko zuzendaritza nagusien nahiz autonomiadun erakundeen eskuordetzak ere bai (askotan ministerio bakoitzak eskuordetza bat baino gehiago zuen). Ho­ rren harira, probintzia mugapena administrazio sektore batzuetarako askieza zela ulertu zen, eta mugapen horrek goragoko Administrazioren bat behar zuela —erregio mailako Administrazioa hain zuzen—. Horretara, Adminis­ trazio periferikoaren beste maila bat sortu zen, probintzia baino eremu han­ diagokoa. Horren adibide dira meatzeen burutzak (erregio eremua dute), Jus­ tizia Administrazioko lurralde entzutegiak edo Administrazio militarreko ka­ pitaintza nagusiak. Bestalde, probintziak baino beheragoko eskumen ere­ mua zuten Estatu organoak ezarri ziren (esaterako, epai barrutiak, lehen auzi­ aldiko nahiz instrukzioko epaitegien eta jabetza erregistroen lurralde eremuak alegia); horrez gain, uharte eremuko organoak ere sortu ziren (uharte txikie­

94

RAMÓN PARADA

nen gobernu eskuordetzetarako), eta oraintsuago, ogasun administrazioak era­ tu dira (probintzia eskuordetzen azpizatiak).

Hala eta guztiz ere, XIX. mendeko Estatu zentralistak ez zuen nahiko ho­ rrekin, Estatuko Administrazioa azken udalerriraino eraman nahi zuen, eta hala egin zuen. Horretarako, Frantzian erabilitako formula erabili zen Espai­ nian ere: «alkatearen izaera bikoitza». Izaera horren arabera, alkatea udaleko lehendakaria eta Udal Administrazioaren buru zen batetik eta, bestetik, Esta­ tuaren ordezkaria udalerrian. Horrela, hala alkateak, nola beraren menpeko udal antolaketak, Estatuko Administrazioaren agente antzo jarduten zuten be­ raien udalerrian.

1978ko Konstituzioak, berriz, autonomi erkidegoak sortu eta udal autono­ miaren printzipioa aldarrikatu du, eta horrekin aldaketa garrantzitsuak ekarri ditu Estatuko Administrazio periferikora.

Hortaz, batetik indartu egin da erregio maila Konstituzioak 154. artiku­ luan sortu duen erakundearekin: Gobernuaren eskuordea autonomi erkidegoe­ tan. Horrek Estatuko Administrazioa zuzentzen du autonomi erkidegoetan eta, bidezkoa denean, koordinatu egiten ditu Estatuko eta autonomi erkidego­ ko Administrazioak. Bestetik, zenbait eskuordetza —ministerioetakoak nahiz Estatuko beste erakundeetakoak— autonomi erkidegoetara eskualdatu dira, oso­osorik edo zatika. Autonomi erkidegoetan, beraz, Autonomi Administra­ zio periferikoa sortu da Estatuarenarekin batera, eta Administrazio hori go­ bernadore zibilek eta probintzia eskuordetzek osatzen dute (zehatzago esate­ ko, autonomi erkidegoei eskualdaketak egin ondoren geratu diren probintzia eskuordetzek).

Amaitzeko, esan behar da udal autonomiaren printzipioa modu hertsi eta erradikalean ulertuz gero, printzipio hori ez datorrela bat alkateak udalerrian zuen izaerarekin, hots, Estatuko ordezkariaren izaerarekin. Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko oraintsuko Legeak, ostera, ez du jaso inolako adierazpenik horren inguruan.

9. GOBERNUAK ETA GOBERNADORE ZIBILAK Gobernadore zibilaren definizioa beraren Estatutuaren (abenduaren 22ko 3.117/1980 Errege Dekretuaren bidez onetsiaren) 1. artikuluak azaldu du: go­ bernadore zibila nazioko Gobernuaren ordezkari iraunkorra da probintzian eta, Estatuko Administrazio zibilaren agintari gorena izanik, Administrazio horretako zerbitzu periferiko guztiak zuzentzen ditu, hau da, zerbitzu horieta­ ko zuzendari nagusia da. Gobernadore zibila izendatzeko, barne ministroak egindako proposamena kontutan hartu eta Gobernuak Errege Dekretua eman behar du.

ESTATUKO ADMINISTRAZIOA

95

Gobernadore zibila Estatuko Administrazio periferikoaren osagairik ga­ rrantzitsuena da zalantzarik gabe; dena dela, zuzenean ez bada ere, 1978ko Konstituzioak eragindako aldaketek nahikoa garrantzia kendu diote. Beste zenbait administrazio erakunderekin gertatu den bezala, gobernadore zibila ere Frantziatik ekarri zen XIX. mendean, eta beraren jatorria Napoleonek sor­ tutako prefektu erakundean aurki dezakegu. Edozein modutara ere, eginkizu­ nen arloan bi horiek antzekoak badira ere, desberdintasunak daude karguaren titularraren estatus pertsonalari dagokionez: Frantziako prefektua profesiona­ lizatuagoa da, funtzionario kidego berezi bateko kideen artetik izendatzen baita; Espainiako gobernadore zibila, ordea, politizatuagoa da, ministroak eta zuzendari nagusiak bezala, zuhurtziarakotasun politikoaren arabera izenda­ tzen da eta.

A) Jatorria eta bilakaera Gobernadore zibila prefektu izenarekin sartu zen Espainiako Administra­ zioan, José Bonaparteren 1810eko apirilaren 17ko Errege Dekretuaren bidez —Baionako Konstituzioa indarrean zegoen garaian, hain zuzen—. Dekretu horrek 83 prefekturatan zatitu nahi zuen Espainia, eta adierazi zuen horietan «prefektu izeneko magistratuak izango zirela, Gobernu zibila, Errenta Admi­ nistrazioaren jagotza eta polizia nagusiaren ardurarekin».

Geroago, Cádizko Gorteek berreratu zuten erakunde hori buru nagusi ize­ narekin, eta probintziaren agintaritza eratxikita (Konstituzioaren 324. art.).

Beraren ahalmenak Gorteek 1813ko ekainaren 23an eman zuten dekretuan ja­ so ziren (dekretu horren bitartez, Gorteek probintzietako gobernu ekonomiko­ ­administratiboaren instrukzioa onetsi zuten; instrukzio hori 1823ko otsaila­ ren 3ko Legeak onetsitakoak ordeztu zuen). Hala ere, garai hartako gorabehe­ ra politikoak zirela eta, gobernadore zibila gaur ezagutzen dugun moduan ez zen berriro azaldu 1833ko urriaren 23ko eta azaroaren 30eko errege dekre­ tuak eman arte. Dekretu horiek Javier de Burgosen instrukzio ospetsua onetsi zuten, hau da, susperketa eskuordeentzat emandako instrukzioa. Gobernado­ re zibil izena Barne Ministerioa eratu zuen dekretuan agertu zen (1834ko maiatzaren 13ko Errege Dekretuan) eta, harrezkero, ministerio horrek zenbait izen­aldaketa izan ditu: hasieran, Herrizaintza Ministerio izendazioa erabili zen eta, egungo egunean, berriro Barne Ministerio adierazmoldera jo dugu.

Eginkizunei dagokienez, gobernadore zibilak susperketa eskuorde antzo jarduten zuenean, administrazio eginkizunak zituen, batik bat: aberastasuna eta herriaren ongizatea suspertzea. Edozein modutara ere, garai hartako is­ kanbila politikoen ondorioz, gobernadore zibilak politizatu egin ziren eta, ba­

96

RAMÓN PARADA

tez ere, hauteskundeez eta ordena publikoa nahiz askatasunak kontrolatzeaz arduratzen ziren.

Horrez gain, eta Javier de Burgosen instrukzioan argi ikusten den bezala, gobernadore zibilaren bidez lortu nahi izan zen Estatuko administrazioak pro­ bintzian zituen erakunde nahiz bulego guztiak batzea, Frantziako prefekturen moduan. Baina ahalegin horrek topo egin zuen beste zenbait organo periferi­ koren ohiko izaera independentearekin, hots, ogasun intendenteen izaerare­ kin. Egin­eginean ere, intendente horiek ez ziren desagertu buru politikoak sortzean; alderantziz, parekatu egin ziren eurekin. Horren harira, 1849ko abenduaren 28ko Errege Dekretuak intendenteak kendu, eta euren jagotza eta agintaritza eskurantzak gobernadore zibilei eman zizkien; dena den, inten­ denteen gainerako ahalmenek Ogasun Administrazioaren buru eta adminis­ tratzaileen eskuetan iraun zuten. Zernahi den ere, ahalegin bateratzaile horrek —Probintzia Administrazioko organo espezializatuak Gobernu zibilean sar­ tzeko ahaleginak— porrot egin zuen bi arrazoi nagusigatik: batetik, Ogasune­ ko eskuordeak sortu zirelako (1881) eta, bestetik, bestelako eskuordetza eta burutzak ugaritu zirelako probintzian —ministerio, zuzendaritza nagusi nahiz autonomiadun erakundeen menpe zeudenak—.

Frantzian ere antzeko arazoa gertatu zen prefektuaren eta ministerioko erakunde periferikoen arteko harremanetan. Napoleonek emandako egituraren arabera prefektua Gobernuaren ordezkaria zenez departamenduan, bertako ministerio zerbitzuetako buruak beraren menpe zeuden. Errealitatea, ordea, ez zen hori: ministerio zerbitzuetako buruak prefektuengandik independenteak ziren, ulertu zelako buru horiek ministro eskudunaren menpe zeudela zuze­ nean, eta prefektuaren zeregina batez ere politikoa zela (Gobernuaren ordez­ kari izan, toki kolektibitateak kontrolatu, ordena publikoaren polizia nagusia gauzatu edota Barne Ministerioko eskuordea izatea). Arazo teknikoez, ostera, departamenduetako zuzendariak arduratzen ziren. Egoera hori —prefektuaren eta departamenduetako zuzendarien arteko harremanik gabeko egoera— alda­ tu egin zen 1964an, martxoaren 14ko 250/1964 Dekretuaren bidez. Urte ho­ rretan prefektuaren agintaritza ezarri zen berriro ere ministerioetako zerbitzu periferikoen gain, honako ministerioetan izan ezik: Ministerio Militarrean, Justizia, Hezkuntza nahiz Ogasun ministerioetan eta Lan Ikuskatzailetzan.

Gainerako zerbitzuetan, prefektuak zituen ahalmen erabakigarriak, eta depar­ tamentuko zuzendariak prefektuaren laguntzaile teknikoak ziren: prefektuak sinadura edota zenbait eginkizunen egikaritza eskuordetu ahal zien zuzendari horiei. Horrez gain, prefektua departamenduko administrazio batzorde guztie­ tako zuzendari izan behar zen, ministerio eta departamenduetako zerbitzuen arteko harremanak berak zentralizatuz.

Espainiako Administrazioan ere antzeko zerbait gertatu zen hirurogeiko hamarkadan, hau da, gobernadore zibilaren erakundea bultzatu nahi izan zen

ESTATUKO ADMINISTRAZIOA

97

ministerio sailetan. Dena den, bultzapen hori ahulagoa izan zen Espainian, eta koordinaziorako kidego organoak sortzean gauzatu zen. Horrela, zerbitzu teknikoen probintzia batzordeak Estatuko Administrazio periferikoaren orga­ no bihurtu ziren (batzorde horiek probintzia diputazioko organotzat hartu zi­ tuen Toki Eraentzari buruzko 1955eko Legeak, eta obra planen edota probin­ tzia zein udal zerbitzuen gaineko ahalmen ebazleak zituzten). Hortaz, Admi­ nistrazio periferikoaren organo bihurtuta, gobernadore zibila zen batzorde ho­ rietako buru, eta ministerioak probintzian zituen ordezkari nahiz eskuordeak batzordeetako kideak ziren. Bistan denez, maila horretan nazioko gobernua­ ren eredua kopiatu zen, batzorde eskuorde eta guzti (1961eko maiatzaren 8ko Dekretua). Zernahi gisaz, zerbitzu teknikoen probintzia batzorde horiek sortu ziren arren —organo horiek eginkizun koordinatzaile garrantzitsuak zituzten probintziako inbertsio fondoak administratzeko eta, horrez gain, gobernadore zibilaren kontsulta organoak ziren arazo nagusietan—, ez zen lortu Estatuko organo periferikoak zinez menperatzerik.

Porrot horren azalpena nahikoa erraza da: oso zaila zen gobernu zibiletik Estatuko Administrazio periferiko osoa menperatzea, kontutan hartu behar delako Administrazio horrek izugarrizko handitzea eta konplexutasun tekni­ koa izan zituela —XIX. mendean pentsaezinekoa—, eta ministroek ez zutela nahi euren probintzia eskuordeen gain zuten zuzeneko hierarkia galtzea. Hala eta guztiz ere, porrota eta guzti, gobernadore zibilak garrantzi handiko esku­ men nahiz eginkizunak zituen honako gaietan: —Hasteko, Toki Administrazioan, gobernadore zibila probintziako dipu­ tazioaren berenezko lehendakaria zen, alkateak izendatzen zituen edota Herri­ zaintza Ministerioari izendapenak proposatzen zizkion, eta administrazio ba­ besa gauzatzen zuen toki korporazioetan.

—Ordena publikoaren alorrean, polizia eta goardia zibilaren agintaritza zuen, baita ikuskizun, jendaurreko egintza, bilera nahiz elkarteen gaineko po­ liziarena ere.

—Zehapen arloan, azkenik, ordena publikoari buruzko legerian edo sek­ torekako legerian agindutako zehapenak ezartzen zituen.

B) Gobernadore zibila, 1978ko Konstituzioa aldarrikatu eta gero Gaur egun, gobernadore zibilak kualitatezko nahiz zenbatezko aldaketak jasan ditu: batetik, ez da probintziako diputazioaren berenezko lehendakaria eta, horrez gain, alkateak izendatzeko ahalmena galdu du, baita udalerrien gaineko kontrol eta babes ahalmenak ere; bestetik, Estatuko probintzia orga­ noen gain zuen nagusitasuna ahuldu egin da ezari­ezarian, horien eskumen eta

98

RAMÓN PARADA

zerbitzuak autonomi erkidegoei eskualdatu zaizkienean. Horrela, goberna­ dore zibilak ez du inongo ahalgorik autonomi erkidegoen gain; are gehiago, lurralde berean berarekin lehian arituko diren botere politiko berria osatu dute autonomi erkidegoek.

Direnak direla, gobernadore zibilak —probintzian Estatuko agintari gore­ nak— ahalmen oso garrantzitsuak ditu oraindik. Ahalmen horiek konstituzio egoera berriari egokitu zaizkio, abenduaren 22ko 3.117/1980 Errege Dekre­ tuaren bidez. Dekretu horrek bereiztu egin ditu gobernadore zibilaren eginki­ zun eta ahalmenak.

Ahalmenekin hasteko, gobernadore zibila Gobernuko politikaren ardura­ duna denez probintzian, xedapen orokorrak zabaldu, aplikatu eta betearazi egin behar ditu; era berean, hierarkiaren bidez, Gobernutik edo ministerio sai­ letatik jasotzen dituen agindu eta gidalerroak eskualdatu egin behar ditu, eta gauza bera egin behar du autonomi erkidegoetan gobernuak dituen eskuor­ deek emandako jarraibideekin. Horretarako: a) Estatuko Administrazio zibileko zerbitzuen jarduera zuzendu, bultzatu nahiz koordinatu egiten da. b) Estatuko Administrazioaren jarduera orokorra zuzentzen du probin­ tzian, berak jasotako gidalerroen arabera; horretarako, beharrezkotzat jotzen dituen jarraibide nahiz zirkularrak bidaltzen dizkie zerbitzu periferikoei. c) Funtzionario publikoek euren betebeharrak gauzatzen dituztela jagoten du, beharrezkoak diren diziplina espedienteak bultzatuta. d) Probintziako herri zerbitzu guztien buru denez, administrazio jarduera­ ren arlo juridiko, ekonomiko nahiz politikoa ikuskatzen du, legeak ezarrita­ koaren arabera. e) Estatuko Administrazio zibilak probintzian dituen zerbitzuburu nahiz eskuordeek emandako erabakiak eteten ditu, interes orokorraren arabera bi­ dezkoa denean. f) Probintzian diren Estatuko Administrazio zibileko organo guztien jar­ duera koordinatu egiten du, zuzenean nahiz Gobernuko probintzia batzordea­ ren bidez eta, beharrezkoa denean, Estatuko eta Toki Administrazioko orga­ noen jarduerak ere koordinatzen ditu. g) Komunikazio eta elkarlan organoa da Estatuko Administrazio Zibila­ ren eta Toki nahiz Probintzia Administrazioen artean. h) Probintzian egin daitezkeen inbertsio publikoei buruzko txostena ema­ ten dio Gobernuari —edota, zenbait kasutan, proposamena—, eta inbertsio horiek bultzatu eta kontrolatu egiten ditu. i) Konstituzioa eta antolamendu juridikoaren defentsarako akzioak nahiz errekurtsoak jartzea eragiten du, legeek ezarritakoaren arabera.

ESTATUKO ADMINISTRAZIOA

99

Horiez gain, badira 11. artikuluan zerrendatu ez diren ahalmenak. Ahal­ menok errege dekretu horrek aipatu ditu eta hauexek dira: legeen arabera ze­ hapen ahalgoa gauzatzea, Estatuaren izenean desjabetzapen ahalgoa erabil­ tzea eta, azkenik, gainerako administrazio agintari nahiz epaileei —edota au­ zitegietan— eskurantza gatazkak azaltzea.

Bestalde, xedapen horretan gobernadore zibilaren eginkizun deitu izan direnak ditugu, eta hauexek dira eginkizunok: a) Eskubide nahiz herri askatasunen egikaritza jagon, eta Konstituzioak ezarritako legezkotasun nahiz segurtasun juridikoaren printzipioak bermatzea. b) Ordena publikoa zaindu, eta pertsona nahiz ondasunak babestea, inda­ rreko legeriak emandako eskumenak erabilita babestu ere. c) Estatuko Segurtasun Kidego nahiz Indarren burutza gauzatzea. d) Herri babesaren zerbitzuak zuzendu eta koordinatzea probintzian. e) Bere agintaritzaren eskuordeak izendatzea, kasu eta eremu berezietan bera ordezka dezaten.

Azken puntu horri buruz, hots, gobernadoreak baino lurralde eremu txi­ kiagoa duten antzeko erakundeak izateari buruz —besteak beste, Frantziako prefektuordeak; horiek sailen lurralde zatiketak diren Arrondisementetan gau­ zatzen dituztenak euren eginkizunak—, esan behar da erakunde hori ez dela inoiz errotu Espainiako Administrazioan, nahiz eta 3.117/1980 Errege Dekre­ tuaren 18. artikuluak aukera eman Gobernuari egoki deritzen probintzietan gobernadore zibil ordeak izendatzeko. Esanak esan, horien eginkizunak ez di­ ra gobernadore zibilek dituztenak —beti ere, lurralde eremu txikiago ba­ tean—, ezpada ondokoak: probintziako lurralde osoan Gobernua ordeztu eta laguntzea, Gobernuak emandako eskuordetzak erabilita. Kanaria eta Balea­ reetako uharte txikietako eskuordeak, aldiz, berezko lurralde eskumena duten gobernadoreordeak dira eta, euren lurralde eremuan, Estatuko Administrazio Zibilak uhartean dituen zerbitzuak zuzendu, bultzatu eta koordinatzen dituzte gobernadore zibilak emandako jarraibideen arabera. Azken finean, uharteeta­ tako eskuorde horiek euren jurisdikzio eremuan gobernadore zibilaren eratxi­ kipenak izango dituzte.

C) Gobernadore zibila, probintzia zuzendaritzak eta Gobernuko Batzordea Gobernadore zibilaren eta probintzian diren ministerioetako eskuordetzen arteko ohiko gatazka uztailaren 24ko 1.801/1981 Errege Dekretuak arautu du azkenengoz.

100

RAMÓN PARADA

Espainian ere —1964an Frantzian gertatu zen moduan—, gobernadore zibilaren menpean jarri nahi izan dira probintziako ministerio erakundeak.

Horretarako, izen eta eraentza organiko bakarra ezartzea izan da lehenengo pausoa. Hortik aurrera, beraz, Probintzia Zuzendaritza bakarrean antolatu dira ministerio bakoitzaren menpeko erakundeak. Zuzendaritza horren ezau­ garri gisa sektore bakoitzean Gobernuaren politika eta jarduera programak batasunez kudeatu eta betearazten direla aipa dezakegu. Halaber, derrigorrez­ ko elkartze horrek autonomiadun erakundeetako bulegoetarako ere balio du; ondorenez, probintzietako bulegoek ez dute Gobernu zentralekoen mailako in­ dependentzia. Horrez gain, arautu egin da Gobernuak probintzia zuzendaritza bakarrean batu ahal izatea hainbat ministerioren menpeko zerbitzuak. Probin­ tzia zuzendaritza horien buru probintzia zuzendariak dira; horiek ministerio­ ko funtzionarioen artean izendatzen dira (karrerako funtzionarioen artean), gobernadore zibilaren txostena ikusi eta gero.

Dena den, benetako arazoa probintzia zuzendaritzak gobernadore zibila­ ren menpe jartzea da. Menpekotasun hori eta zuzendaritzok euren ministerio­ ari dioten menpekotasuna bateratzea ez da lan erraza, eta zailtasun hori modu oso desegokian arautu da: batetik, esan ohi da «probintzian, gobernadore zi­ bilak Estatuko Administrazio zibilaren zuzendaritza eta koordinazio gorena» duela; bestetik, argi utzi da sailetan zatituriko probintzia zuzendaritzak euren ministerioen menpe daudela, antolaketa nahiz eginkizunei dagokienez.

Hala eta guztiz ere, besterik ezean —eta Frantzian hartu ziren konponbi­ de gogorragoen ordez—, gobernuko probintzia batzordea ezarri da. Hariari segiz, batzorde hori gobernadore zibilarekin zuzeneko koordinazioa duen or­ gano eztabaidatzailea da, eta gobernadoreari lagundu egiten dio gauzatu be­ harreko eginkizunetan (hala nola, zerbitzu periferikoen jarduera zuzendu, bultzatu, koordinatu eta fiskalizatzean, baita Estatuko Administrazio zibilak probintziarako jarduera gidalerroak ematean ere). Batzorde horrek osoko bil­ kuran nahiz lan ponentzietan jarduten du, eta osoko bilkuraren idazkaritza Gobernu zibileko idazkaritza nagusiarena izango da.

10. GOBERNUAREN ESKUORDETZA NAGUSIAK AUTONOMI ERKIDEGOETAN Konstituzioaren 154. artikuluak autonomi erkidegoetan Gobernuaren es­ kuordea ezarri eta gaur egungo 17 autonomi erkidegoak sortzearen ondorioz, beste maila bat eratu da Estatuko Administrazio periferikoan. Maila hori pro­ bintzia baino goragokoa da, eta beraren eginkizuna da autonomi erkidegoan Estatuko Administrazio zibila koordinatu eta zuzentzea, Gobernuak emaniko gidalerroen arabera (azaroaren 16ko 17/1983 Legea).

ESTATUKO ADMINISTRAZIOA

101

Administrazio periferiko berri horren burua Gobernuaren eskuordea da.

Horrek zenbait eginkizun izango ditu autonomi erkidegoei dagokienez; horrez landa, Gobernuaren eskuordea supergobernadorea da, hain zuzen ere, auto­ nomi erkidegoan Gobernua ordezkatzen duen supergobernadorea; horrek go­ bernadore zibilen nahiz autonomi erkidegoko lurraldean diren Estatuko Ad­ ministrazio zibilaren organoen gain gauzatzen du bere goragoko agintaritza.

Horrezaz aparte, Gobernuaren eskuordeak gobernadore zibilaren zenbait eginkizun bereganatu eta egikaritu izango ditu beraren egoitza dagoen pro­ bintzian, baldin eta eskuorde hori izendatzen duen errege dekretuak horixe agintzen badu (probintzia bakarreko autonomi erkidegoetan, berbarako, beti izaten da horrela).

Beste alde batetik, Gobernuaren eskuordea Administrazioko goi kargutzat hartu da, nola bateraezintasunen ondoreetarako, hala Auzitegi Gorenean bera­ ren erantzukizun zibila nahiz penala eskatu ahal izateko (1983ko abenduaren 26ko 25. Legea). Izendapenaren alorrean, eskuorde hori errege dekretu bidez izendatzen da, Gobernuko lehendakariak proposamena egin eta gero.

Eskuordetza nagusia, azkenik, Gobernuko lehendakaritzaren menpe dago eginkizunei dagokienez, eta antolaketari dagokionez, barne ministroaren menpe. Zuzendaritza hori unitate hauek osatzen dute: idazkaritza nagusi, ka­ binete tekniko, lege aholkularitza, ekonomi aholkularitza eta koordinazio ba­ tzordeak. Batzorde hori Gobernuaren eskuordeak zuzentzen du, eta Gober­ nuak elkarlanerako duen zuzeneko organoa da. Bertan, batzordearen lurral­ de eremuko probintzietako gobernadore zibilek hartzen dute parte; horiek eze­ zik, zenbait organo nahiz zerbitzu periferikotako titularrek ere batzorde ho­ rretan ager daitezke, baldin eta Gobernuaren eskuordeak egoki baderitzo ti­ tular horiei dei egitea.

III. KAPITULUA

LURRALDE ANTOLAKETA LABURPENA: 1. LURRALDE ADMINISTRAZIOAREN MAILAK.—2. UDALE­ RRI ANTOLAKETAREN SORRERA ETA UDALERRI KOPURUA ZEHAZTE­ KO IRIZPIDEAK. UDALERRI HORIEK IRAULTZAN OINARRITUTAKO JA­ TORRIA IZATEA.—3. IRIZPIDE DEMOGRAFIKOA OROKORTU, ERABE­ REKOTU ETA NAGUSITZEA ESPAINIAKO UDALERRI ANTOLAKETAN. SALBUESPENAK.—4. IRAULTZAREN ZENTRALISMOA ETA DEPARTA­ MENTU NAHIZ PROBINTZI ZATIKETA.—5. PROBINTZIA BAINO EREMU TXIKIAGOEN PORROTA: PARROKIA ETA ESKUALDEA.—6. ERREGIOEN PORROTA—7. AUTONOMI ZATIKETA ETA LURRALDE ADMINISTRA­ ZIOAN DIREN MAILA DESBERDINAK.—8. AUKERAKO LURRALDE MAI­ LAK.—9. LURRALDE ANTOLAKETAK INGALATERRAN ZEIN FRAN­ TZIAN IZANDAKO ERALDAKETAK ETA TOKI ERAKUNDEEN KOPURU NAHIZ MAILAK GUTXITZEKO JOERA OROKORRA.—A) Erregionalismo historikoa zapuztea eta toki erakundeen kopurua gutxitzea Ingalaterran.—B) Frantziako erregionalismoa.—C) Toki erakundeen kopuru nahiz mailak gutxitze­ tzeko joera.

BIBLIOGRAFIA: ARGULLOL MURGADAS: L´Organizació territorial de Catalunya, Bar­ tzelona, 1986; BECET: Les Institutions Administratives, Paris, 1985; FERNÁNDEZ RO­ DRÍGUEZ: Los derechos históricos de los Territorios Forales, Madril, 1985; GARCÍA DE ENTERRÍA: Problemas actuales del Régimen local, Sevilla, 1958; IDEM: La Administra­ ción española, Madril, 1961; JIMÉNEZ BLANCO: Las relaciones de funcionamiento en­ tre el poder central y los Entes territoriales, Madril, 1985; LARGDVE­WRIGHT: Les structures locales en Grande­Bretagne et en France, Paris, 1982; LEGRAND: Les mé­ thodes des reformes, en la reforme des collectivités locales en Europe du nord-ouest, Paris, 1981; LEGUINA VILLA: Los territorios históricos vascos: Poderes normativos y conflictos de competencias, REDA, 1982; MARTÍN MATEO: La comarcalización de los pequeños municipios, Madril, 1964; TALDE LANAK: Descentralización administrativa y organización política, MARTÍN RETORTILLO, S.k zuzendua, 3 liburuki, Madril, 1973; IDEM: La reforme des Collectivités locales en Europe du nord­ouest, Centre National de la Recherche Scientifique, Paris, 1981. PAREJO: La garantía institucional de los En­ tes Locales, Madril, 1984; ROUSSILLON: Les structures territoriales des communes, re­ formes et perspective d´avenir, Paris, 1972; SANTAMARÍA PASTOR: Notas sobre la

104

RAMÓN PARADA

Sen­ tencia de las Diputaciones Provinciales, REDA, 34, 1982; SÁNCHEZ MORÓN: La Comu­ dad Autónoma de Madrid y la Administración local, en Madrid, Metropoliko Autono­ mi Erkidegoa, Madril, 1983;

1. LURRALDE ADMINISTRAZIOAREN MAILAK Jakina denez, lurralde berean Herri Administrazio bat baino gehiago izan daiteke. Orokorrean, antolaketa bakar batek (Estatuko Administrazioak) jar­ dun dezake lurralde osorako, eta gaur egun tokikotzat hartzen diren arazoen kudeaketaz ardura daiteke beraren agente nahiz funtzionarioen bidez. Horixe zen, hain zuzen, Frantziako Iraultzaren aurreko egoera: hainbat herrik udalik ere ez zuten eta beste asko, ostera, errege udalerriak ziren, hau da, erregeren jurisdikzioari —Estatuko boterea zuenari— lotuta zeuden.

Hala ere, bi mende igaro baino lehen, aldatu egin da egoera hori: orain onartzen da lurralde nahiz hiritar berberen gain hainbat Administraziok jar­ dutea edo jurisdikzioa izatea —batzuetan, sei Administrazio batera ere izan daitezke—. Administrazio horiek elkarren gain jarriz gero, piramide itxuraz­ ko egitura osatzen dute, azpian eskumen nahiz lurralde eremu gutxien dute­ nak direlarik. Horretara, piramide horren oinarrian, udalerriak kokatzen dira eta gailurrean, Estatuko Administrazioa. Horixe da egoera Autonomien Esta­ tua sortu denetik: Estatu mota horretan, lehengo Lurralde Administrazio mai­ lez gain —Estatu, probintzi eta udalerriez gain— autonomi erkidegoak ere sortu dira. Eta ez hori bakarrik, autonomi horietan udalerria baino goragoko nahiz beheragoko mailak era daitezke —eskualdea eta parrokia, hurrenez hurren—, baldin eta estatutuek aukera hori jaso badute.

Lurralde Administrazio berriak behin eta berriro lehengoen gain jartzea historiaren ondorio da —gainera, hori egitea arrazoiaren kontrakoa ezezik, kostu handikoa ere bada, eta ezin daiteke ahaztu maila horiei guztiei Estatua­ ren gain dagoen Europako Erkidegoen Administrazioa ere gehitu behar zaie­ la, horrek dakarren kostuarekin—. Baina esan dugunez, hori historiak berak ekarri digu, hain zuzen ere, Administrazio berriak sortu direnean, ez direlako lehengoak ezabatu. Gauzak horrela, herri erakundeen ugaritze hori azaltzera­ koan, gaur egungo Administrazioaren jatorri modernoak eta ondorengo bila­ kaera ikusi beharko ditugu, egoera hori ez baita antolaketaren arrazoizko iriz­ pideak a priori eta behin betiko aplikatzearen ondorio. Hortaz, ikuspegi histo­ rikoaren bidez bakarrik ulertu ahal izango ditugu administrazioen neurriga­ beko ugaritze hori eta beraren arrazoiak; ondorenez, nolabaiteko psikoanalisia egin eta Espainiako lurralde antolaketaren sustraiak eta hasierak aztertu be­ harko ditugu lehenengo eta behin. Zernahi gisaz, lurralde antolaketa berezi hori

LURRALDE ANTOLAKETA

105

azaltzeaz gain, baloratu ere egingo dugu kritikoki. Horretarako, beste lu­ rralde antolaketa eredu batzuk hartuko ditugu konparazio nahiz neurketak egiteko eta, horrela, Espainiako lurraldeak administrazio ikuspegitik begiratu­ ta duen nahastea eta eraberekotasunik eza agerian utziko ditugu.

2. UDALERRI ANTOLAKETAREN SORRERA ETA UDALERRI KOPURUA ZEHAZTEKO IRIZPIDEAK. UDALERRI HORIEK IRAULTZAN OINARRITUTAKO JATORRIA IZATEA. Gaur egun, Espainian, udalerriak 8.000 baino gehiago dira, eta Frantzian, 36.000 baino gehiago. Kopuru horiek gehiegizkoak dira, arrazoiaren kontrako lurralde zatiketa dakartelako eta, gainera, kostu handikoa delako lehen maila­ ko zerbitzuak ezartzeko. Egin­eginean ere, Estatu modernoaren jatorrian, gu­ txieneko biztanleak izatea hartu zen udalerria definitzeko irizpidetzat (ez, or­ dea, gutxieneko lurralde zabalera), eta horixe da, hain zuzen, horrenbeste udalerri agertze agertzearen arrazoia. Hori argi ikusten da udalerrien sortzeari buruzko historia interesgarrian, lehenengo Frantzian eta, geroago, haren era­ ginez, Espainian.

ROUSSILLONek esan duen moduan, iraultzaren aurreko udalerriak hirietan zeuden, eta ez landetan. Egia esan, herri pribilegioak nahiz gobernu ahalgoak dituen administrazio antolaketa hirietan bakarrik ager zitekeen, ez landetan.

Landa guneek antolaketa ez­formala zuten gehienez, nortasun juridikorik ga­ bekoa eta talde nahiz auzo ondasunak administratzeko baino ez zena.

Edonondik begira dakiola ere, nekazarientzat bereizkeriak ekarri zituen antolaketa hori nolabaiteko pribilegioa zen, Frantziako Iraultzak aldarrikatu zuen berdintasun ideiarekin bat ez zetorren pribilegioa, hain zuzen. Berdinta­ sun hori 1789ko abuztuaren 4ko Dekretuaren bidez lortu zen, dekretu horrek pribilegio guztiak —«biztanle erkidego nahiz hiribilduen pribilegioak bar­ ne»— abolitu baitzituen. Horrela, xedapen horren ondorenez, apurtu egin zen ordura arteko udal sistema, eta beharrezkotzat jo zen udalerri kontzeptua be­ rriro aztertzea, udalerriak definitu, ezarri eta antolatzeko irizpideak zehaztuz.

Horren ildotik, hasieran, autoreek irizpide hau erabili zuten udalerria de­ finitzeko: lurralde handia eta biztanle asko izatea, horrela neurri dezenteko udalerriak lortu ahal izateko. Hortaz, Memoria sobre las municipalidades la­ nean (PONT DE NEMOURS, 1775) eskola fisiokratikoaren ideiak azaltzen dira: gutxieneko biztanle batzuk batu behar dira, jarduteko moduko Administrazioa eratzeko. Bestalde, CONDORCETek ere (Ensayo sobre la Constitución y la fun­ ción de las Asambleas provinciales, 1778) ideia horri ekin zion: beraren us­ tez, udalerriak 4.000 edo 5.000 biztanletik 10.000 edo 12.000 biztanlera arte­ koak izan behar ziren, ez gehiago eta ez gutxiagokoak. Horrez gain, udale­

106

RAMÓN PARADA

rriko lurraldea zehazterakoan, hauxe hartu behar zen kontutan: «zentro ofi­ zialetik urrunen bizi ziren biztanleak egun berean bertara joan, hainbat ordu­ tan euren arazoak konpondu eta etxeetara itzuli ahal izatea». Hortaz, udale­ rriaren mugak noraino iristen ziren jakiteko irizpidea hiru lekoatako distan­ tzia zen, hau da, udalerriko zentrotik hiru lekoa bitartean zegoen guztia uda­ lerri horren barruan sartzen zen. SIEYESek ere (Algunas ideas de constitución aplicables a la villa de París, 1789) lurralde irizpidea defendatu zuen; bera­ ren ustez, Frantziako lurralde zatiketa udalerrietan oinarritzen zen batez ere, eta zatiketa hori departamenduen barruan egin behar zen.

Autore horien eraginez, udalerri handiaren kontzeptua dugu. Kontzeptu hori THOURETek defendatu zuen (Konstituzio batzordearen izenean) 1789ko irailaren 29ko Nazio Biltzarrean, txosten eta lege proiektu baten bitartez. Le­ ge proiektu horren 2. artikuluaren arabera «departamenduak berriro zatitu behar dira 36 lekoa karratuko zatitan, hau da, ahal den neurrian, seitik sei­ rako lekoatan».

Horren ildotik, zatiketa horien arabera zehaztuko zen udalerrien kopurua.

Guztira, 720 udalerri bakarrik sortuko ziren, eta THOURETen hitzetan, udale­ rri horiek izango ziren «Frantziako Inperioaren benetako unitate edo elemen­ tu politikoak».

Udalerri handi horren azpian ez zen eratu zinez independentea zen beste­ lako antolaketarik, baina bai nolabaiteko Udal Administrazio deskontzentra­ tua. Hortaz, lege proiektuak adierazi zuen bezala «hiribildu, auzo edota pa­ rrokia bakoitzean udal bulegoa (bureau) egon behar zen, auzoko ondasunak eraendu eta toki beharrizanez arduratzeko». Bulego horiek Udal Biltzarraren menpe egon behar ziren —Udal Administrazioaren kontseilu gisa— biltzar horren eskumeneko arazoetan, eta betearazketari dagokionez, alkate nahiz al­ kateordearen menpe.

Horrenbestez, ezarri nahi zen udalerri handi hori ez zen udalerri txikien federazioa, antolaketa bakarra baizik, hainbat bulego —edo, THOURETek zioen moduan, hainbat «agentzia»— zituen antolaketa. Antolaketa horrek 36 lekoa karratuko lurraldea zuen —576 kilometro karratu— eta 35.000 biztanle inguru.

Bestalde, THOURETek bere txostenean kritikatu egin zuen landa udalerri txikia, hain zuzen ere, udalerri mota hori jaun, elizgizon nahiz zenbait noble­ ren «jauntxokeria» azaltzeko eremu aproposa zelako. Udalerri handian, or­ dea, zaila zen horrelako arriskuak sortzea; arean bere, autore horren iritziz, «udal agintaritza emantzipatzeko bide bakarra agintaritza hori masa han­ dietan banatzea da». Horrez landara, esan zuen udalerri handi horiek eskola onak izango zirela administratzeko eta herri zerbitzu espiritua eratzeko. Beste alde batetik, garai hartan Frantziako Konstituzioak baztertu egin zuen eredu absolutista, eredu horrek hiribilduak —hiriak— bakarrik jaso zituelako udale­ rri antolaketa antzo, eta ez zuelako inolako aipamenik egin landa eremuei bu­

LURRALDE ANTOLAKETA

107

ruz. Egoera horrek, bada, eraldaketa orduantxe egitea ahalbideratu zuen, bes­ tela, «uko egin beharko zitzaiolako aukera horri betiko». Azkenik, tesi horri laguntzeko, aipatu zen Antzinako Erregimenean ere bazirela formalizatu nahi zen udalerri handi horren antzeko lurralde erkidegoak, esaterako, «Norman­ diako Barruti Biltzarrak» edota «Proventzako Beger-herriak».

Argudio horren aurka baieztatu zen udal handi horren egoitza hiribildu batean jarri beharko zela eta, berriro ere, azpiratu egingo zirela udalerriko za­ tirik pobreenak, hots, landa eremuak zati aberatsaren biktimak izango zirela berriro. MIRABEAU, esaterako, ez zegoen ados 720 udalerri sortzearekin, ho­ rren ustez, departamendu gehiago izan behar baitziren. Autore hori proiektua­ ren aurka azaldu zen hauxe esanez: «guk eraso egin diogu beti edozein mota­ tako aristokraziari, eta hiribilduek landa lurren gain gauza dezaketena ez li­ tzateke arrisku gutxiagokoa izango».

Harrigarria bada ere, azkenean MIRABEAUren tesia nagusitu zen. Horre­ tara, 1789ko azaroaren 12an, Biltzarrak bertan behera utzi zuen THOURETen proiektua —SIEYES eta CONDORCETek ere bultzatu zutena— eta, lehendaka­ riak proposatuta, ondokoa onetsi zuen: «dans chaque ville, bourg, village ou communauté de campagne» udalerritasuna egotea. Horren ondorioz, edozein biztanle gunetan —nahiz eta txikia izan— udalerria eratu zen, hots, adminis­ trazio antolaketa independente bat. Formula demagogiko horren bidez, lehen­ go 720 udalerri handiak 44.000 udalerri txiki bihurtu ziren gutxi gorabehera.

Gaur egun, gutxitzeko ahalegin asko egin diren arren, Frantzian udalerriak 36.000 baino gehiago ziren; kopuru hori handiena da gainerako Administra­ zioekin konparatuz gero eta, horrez gain, kopuru horrek lurralde batek jasan dezakeen udal «nahaste» mailarik altuena dakar.

3. IRIZPIDE DEMOGRAFIKOA OROKORTU, ERABEREKOTU ETA NAGUSITZEA ESPAINIAKO UDALERRI ANTOLAKETAN. SALBUESPENAK Espainiako konstituzionalismoaren sortzaileek —Cádizko konstituziogi­ leek— ez zuten Frantziakoek bezain argi ikusi udal egituraren arazoa, nahiz eta sakonean arazo berdina izan. Agidanez, Espainiako lurralde antolaketaren ezaugarriak ere eraberekotasun­eza eta barne desberdintasunak ziren, eta ho­ rrekin amaitu nahi zen. MARTÍNEZ MARINAk, esaterako, honela deskribatu zuen Espainiako lurralde antolaketa 1813an: «Espainian hainbat herrik ez zu­ ten inolako antolaketarik, eta beste batzuek, ordea, euren udala zuten; zen­ bait herrik Gorteetara prokuradorea bidaltzeko eskubidea zuten, eta beste hainbatek ez zuten horrelako eskubiderik; orokorrean, toki erkidegoek eraen­

108

RAMÓN PARADA

tza juridiko desberdina zuten —batzuk, antzinakoenak alegia, erregek Erdi Aroan emandako estatutu berezien ondorio ziren—».

Nahaste hori konpontzeko, beraz, hauxe proposatu zen: udalerri antolake­ taren erabereko eraentza orokortzea. Hitzaurrean adierazi zen moduan, «Ba­ tzordearen ustetan, Monarkiapeko udal guztietan arau finko eta eraberekoak ezarriz gero —arauon oinarria herrien hautaketa askea izanik— erakunde hori nahi bezain bikaina izatea lortzen da». Filosofia hori aplikatuz, Konsti­ tuzioaren 310. artikuluak hauxe ezarri zuen: «komeni denean, udalik ez duten herrietan udala jarriko da; nolanahi den ere, berez nahiz eskualdearekin ba­ tera 1.000 pertsona baino gehiago duten herrietan, udala beharrezkoa izango da eta, horrez gain, herrioi dagozkien mugak ezarriko zaizkie…».

Antza denez, formula hori Frantziakoan oinarritzen da, Biltzar Konsti­ tuziogileak 1789an onetsi zuen formula honetan alegia: edozein erkidego na­ hiz biztanle gunek —horixe baita herriaren kontzeptua— du udalerria osatu eta administrazio antolaketa izateko eskubidea; beraz, ez da beharrezkoa gu­ txieneko lurralde eremu zein biztanlerik izatea. Ondorio hori argi ikusten da geroago emango den garapen legerian; legeria horrek probintzietako diputa­ zioei ematen die udalerriak sortu eta ezabatzeko ataza. 1835eko otsailaren 3ko Legeak, berriz, udalerriren bat ezabatzeko irizpidea ezarri zuen: auzotar gutxi izatea, 50etik behera hain zuzen. Edozein modutara ere, kopuru irriga­ rri hori ez izanda ere, udalerriak iraun zezakeen bestelako inguruabar zeha­ tzek bidezkotzen bazuten iraupen hori. Horrenbestez, 50 biztanletik behera izateak ezabatze espedientea hastea ahalbideratzen zuen, baina ez zekarren berez, eta besterik gabe, udalerri hori ezabatzea. Zernahi den ere, oso urrun gaude 1.000 pertsonako kopurutik, hau da, Gorteek 1812ko maiatzaren 23an onetsitako dekretuak udalerri berriak sortu ahal izateko ezarri zuen kopurutik.

Era berean, 1835eko uztailaren 23ko Errege Dekretuak ere —erresumako udalak behin-behinean konpontzeari buruzkoak— gutxieneko betekizun ba­ tzuk jaso zituen, udalerri moduan antola zitekeen «herria» definitzerakoan.

Dekretu horren arabera, «100 auzotar dituzten guneek» euren udala izateko eskubidea dute; halaber, auzotar gutxiago izan arren, lehendik udala zeukaten herrietan ere, iraun egingo du udal horrek. Ildo horretatik, 1845eko urtarri­ laren 8ko Legeak agindu zuen lehengo udalek irautea 30 auzotar baino gehia­ goko herrietan eta, horrez gain, ahalbideratu zuen Gobernuak udalerri berriak sortzea 100 auzotar zituztenetan.

Alabaina, kopuru eskas hori ezin zitekeen erabili biztanle dentsitate han­ diko aldeetan, hots, bata bestetik hurbil zeuden gune txikiek osaturiko aldee­ tan —Galizian eta beste zenbait erregiotan, esaterako—. Kasu horiek arestian aipatu dugun dekretuak jaso zituen. Dekretu horren 4. artikuluak hauxe zioen: «biztanleak sakabanaturik eta biltzeko zentrorik gabe badaude —hainbat probintziatan gertatzen den bezala—, zehaztu egin behar da udal bakoitzari

LURRALDE ANTOLAKETA

109

dagokion lurraldea. Lurralde horrek ezin ditu lau lekoatik gora izan laukiko, ezta 500 biztanle baino gehiago, gutxi gorabehera». Horrela, lau lekoako al­ dea duen laukia aipatzean (lekoak 5.572 metro ditu), lurralde irizpidea sartu zen eta, horrela, udalerriak lurralde zabaleraren arabera zehaztea lortu zen, hau da, ez ziren kontrolik gabe biderkatu, Frantzian gertatu zen moduan. Ha­ laber, gorago aipaturiko kasu berezietan irizpide hori aplikatzeak ondorio bi izan zituen: batetik, desberdintasun handiak egotea Espainiako erregioen ar­ tean —Katalunian, esaterako, biderkatu egin dira udalerriak, udal minifundis­ moa sortuz; Galizian, ordea, udalerriek neurri egokiagoak dituzte— eta, bes­ tetik, Espainian Frantzian baino udalerri gutxiago izatea.

4. IRAULTZAREN ZENTRALISMOA ETA DEPARTAMENDU NAHIZ PROBINTZI ZATIKETA Aurrerago ikusi dugun bezala, Frantzian ez zen kontutan hartu lurralde irizpidea udalerria definitzerakoan. Herri horretan ez zegoen lurraldearen araberako udal zatiketarik; Espainiako zenbait erregiotan, ostera, zatiketa ho­ ri egin zen geroago.

Hala eta guztiz ere, lurraldea oinarrizko osagaia izan zen Frantziako de­ partamentuak eratzean —baita, horren antzera, Espainian probintzi zatiketa egitean ere—. Bestalde, Frantzian departamenduak eratzeak bazuen bere hel­ burua: aurreko probintzi zatiketa ezabatu nahiz ordeztea (probintziak monar­ kia absolutuaren erresumak ziren), euren autonomia apurtzeko. Jarduera hori, beraz, jarduera zentralista eta eraberekotzailea zen.

Frantziako partamentuak 1789ko abenduaren 22ko Legeak sortu zituen.

Lege horren 1. artikuluak honakoa zioen: Erresumaren zatiketa berria egingo da departamenduetan, probintziak ordeztuz. Horretarako erabili zen irizpi­ dearen arabera, lurralde zatiketak ahalbideratu behar zuen Administrazioa ad­ ministratuei hurbiltzea, hots, departamendu zentrotik urrunen zeuden hirita­ rrak egun berean bertara joan, euren arazoak aztertu eta etxera itzuli ahal izatea. Hasieran, 83 departamendu sortu ziren; egun, 95 dira guztira (Fran­ tziak duen 550.000 kilometro karratuko azaleran banatuak).

Dena den, orokorrean, departamendua egitura artifiziala da, ez baita oi­ narritzen interes erkidego sendo batean; aldiz, egitura horrek duen euskarri bakarra lurralde berean elkarbizitzeak dakartzan interes hutsek osatzen dute.

Beste hitzez esanik, ez dago departamendu abertzaletasunik —hasieran, bede­ ren—. Edonola ere, han egindakoa ez zen lurralde zatiketa geometriko hutsa, gogora dezagun THOURETen proposamena baztertu egin zela —nazioko lu­ rraldea laukitan banatzea, hots, aldeko 324 lekoa inguru duten 80 mugabarru­ tan banatzea— MIRABEAUk esku hartu eta gero. Horrela malgutu egin zen za­

110

RAMÓN PARADA

tiketa proposamen horren zurruntasun geometrikoa, eta mendeetan zehar gi­ zakiaren elkartasunak sortarazitako berezitasunak kontutan izatea ahalbidera­ tu zen —beti ere, probintziei kontsulta egin eta gero kontutan izatea—.

Edozein modutara ere, zatiketa horren helburua ez zen departamendua bere interesak kudeatzen zituen kolektibitate deszentralizatu bihurtzea, ezpada de­ partamentu hori Estatuaren mugabarrua izatea. Orokorrean, departamenduak ez du bere ondasun nahiz diru sarrerarik, eta bere gastuak ordaintzeko, Estatuko zergetatik lortutakoa erabiltzen da. Eratxiki ere, departamenduen administrazioa hautapen organoei eratxiki zitzaien, baina hori ez zen izan —BENOITek adierazi zuen bezala— «toki agintariak» sortu nahi izan zirelako, baizik eta funtzio publi­ koen titularrak izendatzeko, iraultzaren hautapen sistema aplikatu zelako; siste­ ma hori epaileei ere zabaldu zien abuztuaren 24ko 16/1790 Legeak. Beste alde batetik, zerga arloan, departamenduetako agintariak botere legegilearen ikuska­ tzailetzaren menpe zeuden bakarrik; aitzitik, administrazio arazoetan, erregeren menpe zeuden, hots, Administrazio­buru gorenaren menpe.

Hortaz, nolabaiteko zentralismo demokratikoa zegoen, non konbinatu egiten ziren iraultzaileak hainbeste maite zituzten bi printzipio: hautapen printzipioa eta elkargotasun nahiz hierarki printzipioa; zernahi den ere, iraultzaileek gogoko zituzten bi printzipio horiek oso utopikoak ziren administrazio eragingarrita­ sunaren ikuspegitik, eta azkenean porrot egin zuten. Bestalde, agintari zentrala urrunegi zegoenez, bere agintea ahuldu egin zen departamenduetako adminis­ tratzaileak indartzean eta, ondorioz, arriskuan jarri zen Estatuaren egitura sozio­ logikoa. Hori zela eta, «iraultzaileek ezarritako sistema desorekaturik zegoen guztiz: Estatuaren zereginak tokikoek hautaturiko administratzaileei emanez ge­ ro, topaketa sortzen zen gauzatu beharreko zereginen (nazio izaeradunen) eta ezarritako egituren (tokikoen) artean. Azken finean, hori deskontzentrazioa zen deszentralizazio egiturarekin. Desoreka horrek anarkia besterik ezin zuen ekarri, eta gertatu ere, horrelaxe gertatu zen» (BENOIT).

Departamenduetako nahaste eta independentzia horren aurka, Konbentzioak egin zuen lehenik eta behin, Estatuko agintaritza berriro ezarri zuten komisio­ natuak bidalita. Ondoren, Kontsulatuak hartu zuen parte, VIII. urteko pluviosoko 28ko Legearen bidez; lege horrek lehen bezala utzi zituen departamenduen egin­ kizun eta zatiketa, baina antolaketa erabat aldatu zuen. Hautapenezko adminis­ tratzaileen ordez, Gobernuak izendaturiko prefektua ezarri zuen, eta horixe zen Administrazioaren erantzule berria. Biltzar nagusiak, ostera, iraun egin zuen, baina Estatuko Gobernuak izendatzen zituen bertako kideak.

Edonondik begira dakiola ere, departamenduaren jatorrian nolabaiteko des­ zentralizazioa antzeman zitekeen, nahiz eta enbrioi moduan izan. Egin­eginean

LURRALDE ANTOLAKETA

111

ere, 1789ko legeak bereiztu egin zituen departamenduetako toki arazoak eta na­ zioko arazo orokorrak. Geroenean, 1810. urtean, departamenduari berezko on­ darea izateko aukera eman zitzaion, Estatuak zuen ondaretik aparte. Geroago, nortasun juridikoa aintzatetsi zitzaion, eta hiritarrek hautatzen zituzten berriro Kontseilu Nagusiko kideak. Atzenean, III. Errepublika eta 1871ko legearen on­ dorioz, eskurantzak gehitu eta, toki arazoetan, independentzia aintzatetsi zi­ tzaion. Nolanahi den ere, deszentralizazioa erlatiboa izan zen 1982ko eraldaketa iritsi arte, bitartean prefektua izan zelako Kontseilu Nagusiko organo betearaz­ le bakarra.

Espainian, departamendu eredu horren eragina nabaria da. Dena dela, he­ men ez dugu jaso jatorrizko bertsioa, hau da, 1789ko bertsioa (iraultzan oina­ rriturikoa), Napoleonen bertsioa baizik. Hasteko, José Bonapartek 38 departa­ mentutan zatitu zuen Espainia eta, gero, prefektura izena eman zien depar­ tamentu horiei; izan ere, zatiketa hori geroago egin diren beste batzuen oina­ rri izan da. Beste alde batetik, prefektura bakoitza hiru azpiprefekturatan zati­ tu zen (orduantxe zatitu zen Katalunia lau probintziatan). Ondoren, Cádizko Gorteek Frantziako lurralde zatiketaren nahiz departamendu egituraren filo­ sofia zentralista jaso zuten, baina Espainian probintzi egitura deitu zuten (na­ hiz eta 1812ko Konstituzioaren 10. artikuluan ohiko izenak erabili Espainiak penintsulan, uharteetan eta Amerikan dituen zati edo erresumak zerren­ datzean). Horrela, 11. artikuluaren arabera, lurralde zatiketa egokiagoa egin behar zen —konstituzio lege baten bidez—, nazioko inguruabar politikoek hori ahalbideratu bezain laster. Ildo horretatik, probintziaren eskema Cádizko Konstituzioaren IV. tituluko II. kapituluan osatu zen (zatiketa gerorako utzi­ ta). Kapitulu horrek probintzietako Gobernu politikoa eta probintzietako diputazioak arautu zituen. Horrez gain, konbinatu egin zituen burokrazi eta hautapen irizpideak, eta konbinatze horrek argi utzi zuen geroago azalduko zen probintzien izaera bikoitza —Estatukoa eta tokikoa—. Horri loturik, ezarri zen probintzietako Gobernu politikoa erregek izendatutako organo­buru nagusiaren eskuetan egon behar zela. Gainera, kapitulu horrek probintzia ba­ koitzean diputazio bat izan behar zela xedatu zuen, probintziaren oparotasuna bultzatuko zuena, hain zuzen ere. Diputazio hori diputazio­buru nagusiak zuzendu behar zuen, eta osatu ondokoek osatu behar zuten: lehendakariak le­ hendakariordeak, intendenteak eta beste zazpi kidek —zazpi horiek barrutiko hautatzaileek hautatu behar zituzten, Gorteetarako diputatuak izendatu eta hurrengo egunean—.

Probintzietako diputazioen hasierako eginkizunei dagokienez, esan behar da ezin direla erraz kalifikatu. Cádizko Konstituzioak 335. artikuluan eginda­ ko zerrendaketa ikusita, bistakoa zen eginkizun horiek ez zirela nazio (edota Estatu) eginkizun hutsak, ezta tokikoak ere. Artikulu horrek hauexek aipatu

112

RAMÓN PARADA

zituen: udal jarduera babestu eta kontrolatzea, kontribuzioak banatzea, pro­ bintziaren onurarako obrak egitea etab. Edonola ere, jakina da probintzi zati­ ketarekin aurreko aniztasunari amaiera eman, antolaketaren eraberekotasuna lortu, eta Espainiako nazio kontzientziaren batasuna indartu nahi izan zela.

Argi ikusi zen hori hitzaurrean, hauxe aipatu zenean: «Justizi Administra­ zioa, kontribuzioak kobratzea nahiz banatzea eta probintzien arteko barne ko­ munikazioa erraztea, Gobernuaren agindu nahiz probidentziak bizkortu nahiz erraztea eta, azkenik, Espainiar guztien batasuna bultzatzea, euren erresuma edota probintzia edozein izanda ere».

Konstituzioaren agindua betez, probintzi zatiketa Gorteen 1822ko urtarri­ laren 27ko Dekretuaren eskutik heldu zen lehenengo aldiz; dekretu horrek 42 probintzia eratu zituen. Hala ere, Cádizko Konstituzioaren krisiaren ondorioz, zatiketa hori ez zen izan eragingarria. Geroago, ordea, Javier de Burgosek proposaturiko probintzi zatiketa onetsi zen behin betiko, Gobernuak 1833ko azaroaren 30ean emandako dekretuaren bidez. Bigarren zatiketa horrek ge­ hiago errespetatu zituen historian zehar izandako mugak, probintziak ez zire­ lako zerrendatu alfabetoaren arabera bakarrik, hau da, antzinako erresumak kontutan izan gabe; aldiz, erresuma horiek oinarritzat hartu eta probintziatan zatitu ziren —probintzi kopurua erresuma zabaleraren arabera zehaztu zen—.

Horrez gain, erregio arteko mugak ere gehiago errespetatu ziren, eta erresuma batzuek beste batzuetan zituzten barrendegi edo enklabe historikoek iraun egin zuten. Azkenik, 1927ko irailaren 21eko Lege­Dekretuak Kanarietako pro­ bintzia bitan banatu zuen: Tenerife eta Kanaria Handia. Horrela, berrogeita hamar probintzia ziren guztira.

Zatiketa horren ondoriozko probintzia, azken finean, Espainiako lurral­ dearen zatiketa baino gehiago, erresuma zaharren barne zatiketa zen; gainera, erresuma horietako batzuetan (besteak beste, Nafarroa eta Bizkaia, Araba na­ hiz Gipuzkoan), antzinako mugek iraun dute. Horrela, orokorrean, esan daite­ ke Espainian egindako zatiketa Frantziako departamendu zatiketa baino mo­ deratuagoa izan zela, Espainiako probintziak, guztira, Frantziako probintzien erdiak baitziren.

Bestalde, argi dago probintziak jatorrian zuen izaera bikoitza —Estatuko lurralde zatiketa eta toki korporazioa— indartu egin dela XIX eta XX. mendee­ tan zehar. Estatuko lurralde zatiketa gisa, ulerbidez, probintziak Estatuko zer­ bitzuak kokatzeko balio zuen: zerbitzuok probintzietako hiriburuetan ezarri zituzten euren egoitzak (gobernu zibilak eta ministerio eskuordetzarik garran­ tzitsuenak). Bestalde, probintzia baino mugabarru handiagoek —berbarako, kapitaintza militar nagusiek (dena den, horiek ere probintzi ordezkaritza zu­ ten Gobernu militarretan)— edota txikiagoek —epai barrutiek— ez zioten se­ kula garrantzirik kendu probintziari.

LURRALDE ANTOLAKETA

113

Toki korporazio edo lurralde erakunde gisa, berriz, probintzia bereiztu eta indartu egin zen ezari­ezarian; horretarako, probintziaren interes berezi ba­ tzuk zehaztu ziren, udalerri eta Estatuak zituztenetatik desberdinak, alegia.

Ondorioz, zenbait herri zerbitzuren kudeaketa lortu zen, batez ere, laguntza, osasun eta ongitasun zerbitzuena, baita udalerrikoak ordezteko zerbitzuena ere.

Izanak izan, probintzi korporazioak ez zuen inoiz galdu Frantziako ku­ tsua; kutsu horren ondorioz, probintzia Estatuko Administrazioari loturik ze­ goen, probintzi diputazioko burutzaren bidez —gobernadore zibilak zuen bu­ rutza hori—. Horrez gain, babes eta kontrol eraentza oso gogorra zen. Calvo Soteloren 1925eko Probintzi Estatutuak eta errepublikako ondorengo legeriak eraentza hori apur bat malgutzea lortu zuten, baina aldi baterako malgutzea besterik ez zen izan.

5. PROBINTZIA BAINO EREMU TXIKIAGOEN PORROTA: PARROKIA ETA ESKUALDEA Estatua probintziatan zatitu eta probintzia toki erakundetzat hartzea itze­ lezko aurrerapauso edo modernitate arrakastak izan dira zalantzarik gabe.

Haatik, karlistek ahalak eta leherrak egin zituzten zatiketa horren aurka: zati­ ketaren lurralde mugak onartu bazituzten ere, zatiketa horrek zekarren ber­ dintasun politiko nahiz administratiboa saihestu nahi zuten (arean bere, lu­ rraldea probintziatan zatitzean, espainiarren foru eta pribilegio guztiak ezaba­ tzen ziren, berdintasuna sortuz). Zernahi gisaz, karlisten ahaleginez gain, beste hainbat saiakera egin ziren zatiketa hori oztopatu eta aurreko egoerara itzultzeko. Saiakera horiek azaldu ziren, hain zuzen, itxuraz Espainiako his­ toriaren garairik aurrerakoienak zirenenetan. Gainera, paradoxa hutsa bada ere, saiakera horien ondorioz, probintzia indartu eta bultzatu egin zen egitura politiko­administratibo gisa.

Probintziaren aurkako lehen saiakera 1868ko iraultzaren hasieran gertatu zen; orduan, alderdi progresistek zatiketa historikoen berrezarketa nahi zuten.

Edonola ere, ez zuen asko iraun probintziaren aurkako ahalegin horrek, Iraul­ tzaren Batza Nagusiak guztiz kontrako jarrera adierazi baitzuen. Ildo horreta­ tik, batza horren asmoa zen, lehenik, probintzia zein beraren gobernu organo­ ak —probintzietako diputazioak— iraunarazi nahiz sendotzea eta, hurrenik, probintzien autonomia indartzea (1869ko Konstituzioaren 99. art.). Horren­ tez, probintziekin bukatzeko ahalegin eskas horrek amaiera zoriontsua izan zuen; egin-eginean ere, 1870eko Probintzi Legeak gaitzetsi egin zuen ahale­ gin hori, zioen azalpenean honakoa adieraziz: «probintzi espiritua oso sendoa izan da —eta bada—; beraz, argi dago horrelako indarra nola edo hala sartu behar dela nazioko ekonomia orokorrean. Horretarako, probintzietako dipu­

114

RAMÓN PARADA

tazioen garrantzia ez da ezabatu behar, goratu baizik, gogoan izanik diputa­ zio horiek ordezkatzen dituzten interesen maila eta gauzatzen dituzten ideien handitasuna…».

Geroago, II. Errepublikako Konstituzio proiektua egiterakoan, probintzia ezabatzeko beste ahalegin bat egin zen, ezkerrak 8. artikuluari egindako zu­ zenketa eztabaidatu zenean. Zuzenketa horrek hauxe zioen: «Espainiako Es­ tatua —orain dituen lurralde mugen arabera, muga horiek ezin baitira txiki­ tu— honako udalerri nahiz autonomiadun erregioek osatzen dute: Katalunia, Aragoi, Gaztela zaharra, Bizkaia, Araba, Gipuzkoa eta Nafarroa, León, Gali­ zia, Extremadura, Andaluzia, Murtzia, Valentzia, Balearrak eta, azkenez, Ka­ nariak» Baina zuzenketa hori ezesteaz gain, probintzia indartu egin zen, eta Konstituzioaren 10. artikuluan jaso zen.

Nazio osoak onartu zuen, batetik, probintzia toki erakunde gisa sendotzea eta, bestetik, udalerriak sendotzea, XIX. mendean ezarritako lurralde mugen arabera. Arazo bakan batzuk azaldu ziren politika joera dogmatikoen ondore­ nez, baina horiek ez zuten eraginik izan antolaketa juridiko­politikoan.

Edozein modutara ere, lurraldea udalerritan nahiz probintziatan zatitzeak beti erakarri zituen gutxi batzuen ezespenak, eta ezespen horiek Estatu libera­ laren egitura zentralista behin eta berriro jarri zuten zalantzan. Azkenean, ezespen horien ondorioz, Estatu horren antolaketa filosofia osoa alderanztu egin zen, 1978ko Konstituzioa aztertzean ikusiko dugun bezala.

Egin-eginean ere, probintzi nahiz udal egitura liberalari egindako kritika bidezkotzeko, esan ohi da egitura hori dela-eta beste zenbait lurralde kolekti­ bitate desagertu egin direla, adibidez, parrokia, eskualdea edota erresuma na­ hiz erregioa. Horretan, Katalunia da kaltetuena, zatiketa horrek desagertarazi egin baititu bertako eskualde egitura eta nazio nortasuna, tesi nazionalistek adierazi duten bezala. Euskal Herriko nazionalismoan, ordea —eta hori nahi­ koa arraroa da—, lurralde, udalerri nahiz probintzi zatiketek ez dituzte inoiz ukitu ohiko egiturak. Horren ildotik, Euskal Herriko autonomismoak ez du inoiz egin lurralde zatiketaren aurka; haatik, autonomismo horrek eskatu ohi duena erreibindikazioa juridiko-politikoa izan da: probintzia guztiak berdin ez tratatzea. Erreibindikazio hori gerra karlisten oinarri izan zen eta, gero, nazionalismoaren bultzatzaile.

Dudarik gabe, lurralde zatiketa zentralista horrek ekarri dituen porroten artean gutxien ezagutzen dena Galiziako parrokiaren inguruko erreibindi­ kazioa da. Esan dugun bezala, udal zatiketaren zati bat ez zen egin gutxiene­ ko biztanle kopuruaren arabera —Frantziaren eraginez, irizpide horrek mini­ fundismo gogorrerantz jo zuen—, gutxieneko lurraldearen arabera baizik. Ga­ lizian, esaterako, beharrezkoa zen gutxieneko lurralde zabalera udalerria eratu ahal izateko eta, ondorioz, hainbat parrokia batzen zituzten udalerriak sortu ziren; parrokia horiek ere biztanle gune sakabanatuek osatzen zituzten.

LURRALDE ANTOLAKETA

115

Galiziako parrokiei, beraz, antolaketa ahalmena kendu zitzaien, ahalmen hori Konstituzioak sortutako udalerri berriek izango zutelarik; horrek udalerria baina txikiagoak ziren egituren porrota ekarri zuen, baita parrokien inguruko erreibindikazioa egitea ere. Erreibindikazio horiek Galiziako nazionalismoari buruzko lehenengo agirietan azaldu ziren.

Parrokiaren lurralde egitura apurtu edota kontutan hartzen ez zuten udalerrien kontrako erreibindikazioa azaldu zen Lugoko Biltzar Nazionalistaren manifes­ tuan (1918ko azaroaren 18koaren) eta Madrilgo Idazkaritzaren Estatutu Erre­ gionalari buruzko azterketan (1931ko maiatzaren 30ekoan). Azterketa horretan adierazi zenez, «berezko eta benetako lehen unitate politikoa ez da egungo uda­ lerria, ezpada parrokia; azken horrek beti izango du gutxienez iturria, uraska, bidea, mendia, eliza eta hilerria, eta horiek erkidean zaindu behar dira Kontzeju Irekiaren bidez». Lurralde zatiketari egindako kritika, bestalde, Galiziako Esta­ tutuan jaso zen —1936ko gerra zibila hasi zenean Gorteek ez zuten artean es­ tatutu hori onetsi—. Estatutu horren arabera, Galiziako erregioari eratxiki zi­ tzaion «bertako antolaketa eta toki eraentza, eraentza horren oinarria hauxe iza­ nik: landa parrokiaren nortasun juridikoa, udalerriaren autonomia osoa eta ho­ rren araberako lurralde zatiketa».

Erreibindikazio nazionalista horiekin bat eginez, Galiziako Estatutuaren 40. artikuluan ahalbideratu egin da gaur egun landa parrokiari nortasun juri­ dikoa aintzatestea lege baten bidez. Galiziako Estatutuari ekinez, Asturietako Printzerriak landa parrokiari nortasun juridikoa aintzatestea agindu du, Astu­ riaseko biztanleen ezarkunde gisa (6. art.). Agindu hori Printzerriko azaroa­ ren 20ko 11/1986 Legeak bete du; lege horren arabera, Asturiaseko parrokiak bere ondare pribatua eta herri jabaria kudeatzeko eskumena du, baita parro­ kiarako interesa duten obrak betearazteko eskumena ere. Parrokiaren gober­ nuaz, azkenik, lehendakaria eta batzarra arduratu behar dira.

Horrekin batera, lurralde zatiketaren aurkako beste ekintza bat eskualdea erreibindikatzea izan zen; egin­eginean ere, probintzia ordeztuko zuen lurral­ de zatiketa eta antolaketa bezala azaldu zen eskualdea. Hala ere, historia na­ hiz politikari dagokienez, eskualdea oraintsuko eta bereziki Kataluniako erreibindikazioa da: agertu XIX. mendearen bigarren zatian agertu zen errei­ bindikazio hori, eta Kataluniatik kanpo, mende amaieratik aurrera indar eska­ sa zuen. Katalunian, berriz, eskualdearen arazoa politizatu egin zen, politiza­ zio hori ikuspegi kultural baten eskutik etorri zelarik: Kataluniako batasuna eratu da eskualdeek historian zehar euren artean izan duten batasunean oina­ rrituta; eskualde horiek berezitasun fisikoei ezezik, ekonomia eta euren gizar­ te eta kulturaren araberako nortasun bereziei ere eutsi diete. Batzuetan, ezau­ garri horiek ez dira oso zehatzak izaten, eta Kataluniako eskualdeen inguruko

116

RAMÓN PARADA

erreibindikazioak ezin izan du datu edota argudio gehiagorik eman beraren baieztapenak bidezkotzeko, hau da, eskualdea egitate politiko­administratiboa izan dela, eta XIX. mendean ezarritako konstituzio udalerriak zein probintzi zatiketak herri antolaketa hori apurtu nahiz ordeztu egin dutela bidezkotzeko.

Orokorrean, eskualdea berpizte kulturalaren ondorioz sortu zen Katalu­ nian, hots, Renaixençaren ondorioz. Sortu ere, bertako historia eta geografiari buruzko ikerketa garrantzitsuetan oinarrituta eta nazionalismoaren beharrizan funtzional gisa sortu zen eskualdea; nazionalisten ustetan, Katalunia hobe go­ bernatuko zen Bartzelonatik, baldin eta oinarritzat probintzia baino lurralde zatiketa txikiagoa hartzen bazen. Aitzitik, probintzi zatiketak Katalunia esku­ aldeetan zatitzea oztopatzen duenez, nazionalistak beti jarri izan dira zatiketa horren aurka.

Historian zehar egindako azterketen arabera, XVI eta XVII. mendeetan ez ze­ goen eskualde kontzientzia gehiegirik. PAU VILAren esanetan, garai horretako ezaugarri nagusia zen eskualdeen izenak ez zirela oso zehatzak eta, horrez gain, autoreek nahastu egiten zituztela berezko eskualdeak arro hidrografiko adminis­ trazio zatiketa eta jauntxoen ondare guneekin. Bestalde, XVIII. mendean JOSEP APARICIk —horrek Kataluniako mapa egin zuen, 1720an argitaratu zena— lehendabiziko eskualde zatiketa aurkeztu zuen, zatiketa horretan 30 izen geografiko­historiko eman zituelarik. 1864an CEBRIÁ COSTA botanikoaren lana argitaratu zen eta, hortik aurrera, proposamen eta azterketa ugari egin ziren eskualde zatiketaren inguruan; proposamen nahiz azterketa horiek nazionalismo kutsuak zituzten, baina ez zuten eragin politiko­administratiborik izan denbora asko igaro arte. Horrela, Kataluniako nazionalismoaren testuak, Estatuaren egi­ tura anitza ezarri nahi izan zuen lehenengo testuak —Almirallen 1868ko Oinarriak— probintzia nahiz eskualdeen araberako zatiketa jaso zuen, eta esku­ aldeak, ordea, aipatu ere ez zituen egin. «Kataluniako Estatua Eratzeko Oina­ rriak» aipatzean ere, ALMIRALLen testuak probintzia aipatu zuen beren beregi: Kataluniako Administrazioa —zioen testu horrek— «herriak hautatutako pro­ bintzi kidegoak gauzatuko du».

Eskualdearen erreibindikazioa Kataluniako Estatuaren Konstituzio Proiektuak jaso zuen lehenengo aldiz 1883an (maiatzaren 2an onetsi zuen Erregio Kontseilu Federalistak proiektu hori), baina ez toki erakunde gisa, lurralde zatiketa gisa baizik. Testu horretako 105. artikuluaren arabera, eskualdeak hauteskunde, epai nahiz administrazio mugabarruen eginkizunak zituen.

1892. urtean beste aurre­ rapauso bat eman zen Manresako Oinarrien eskutik: eskualdea administrazio za­ tiketa orokortzat hartzeaz gain, bere toki izaera ere aipatu zen. Testu horretan, «ahalik eta eskurantza gehien eman zitzaizkion berezko eskualdeari bere intere­

LURRALDE ANTOLAKETA

117

sak gobernatu eta beharrizanak gauzatzeko». Bide bertsutik, eskualdea antola­ tzeko, bertako udalerriek izendatutako Kontseilua eratu zen.

Dena dela, eta logikoa zenez, eskualdeen inguruko erreibindikazioa ahuldu egin zen Prat de la Ribak eraturiko mankomunitatearen garaian, hau da, Katalu­ niako probintzi diputazioen mankomunitatearen garaian. Kataluniako Autono­ miari buruzko Estatutuan —mankomunitateko Biltzarrak onetsitakoan—, auto­ nomia horretako gobernuari erreserbatu zitzaion «udalerri nahiz probintzien eraentza, azken horien kopurua eta mugapenak aldatzeko ahalmenarekin». Hala ere, Kataluniako Errepublikaren Behin-behineko Konstituzioari buruzko Proiek­ tuan —1922an La Habanan onetsitakoan— eskualdearen erreibindikazioak in­ darra hartu zuen berriro ere. Horrela, berezko zatiketa berrezarri zen, hots, au­ tonomiadun udalerriak batzen zituzten eskualde historikoen araberako zatiketa; ezarri ere, 40 eskualde ezarri ziren. Nuriako 1931ko Estatutuan eta gero inda­ rrean egon zen 1932ko Estatutuan, ostera, berriro ahuldu zen indar hori.

Lehenengoan, Generalitati eratxiki zitzaion Kataluniako lurralde zatiketaren betearazpen zuzena eta berari buruzko legegintza esklusiboa. Haatik, 1932ko Estatutuaren arabera, Generalitatek Katalunian komenigarritzat zituen lurralde mugapenak ezartzeko ahalmena zuen bakarrik. Edonola ere, eskualde-probintzia aurkakotasun horren ondorioz, Errepublika ezarri eta berehala desagertu ziren Katalunian probintzietako diputazioak. Desagertze hori Errepublikako behin­ ­behineko Gobernuak berretsi zuen, 1931ko apirilaren 21eko Dekretua emanda.

Horrez gain, 1931. urtean batzorde bat eratu zen Kataluniako lurralde zatiketa aztertzeko. Batzorde horrek proiektu bat egin zuen, 38 eskualde eta bederatzi beger­herri sortuz —beger­herriak eskualdeak batzen zituzten unitate gorenak ziren—. Proiektu horren bidez, egitura errealitatea aintzatestea nahi izan zen. Alabaina, proiektua ez zen parlamentuan aurkeztu, antza denez, 1934ko gerta­ kariak zirela eta. Gerogarrenean, gerra zibilean, 1936ko abuztuaren 27ko Dekre­ tuak orokortzat jo zuen zatiketa hori.

Azkenik, esan behar da, batzorde horrek egindako lanen ondorioak ez zirela bat etorri irizpide naturalisten araberako mapekin (mapa horiek lurraldearen ba­ rietate fisikoa hartzen zuten kontutan). Zalantza handirik gabe esan daiteke, bada, lurralde zatiketak administrazio antolaketaren zerbitzura daudela eskuarki; egin-eginean ere, antolaketa horrek berezko jarduera eskakizunak ditu (erabere­ kotasuna, berbarako), eta eskakizun horiek beste zenbait errealitateren gain egoten dira.

Zernahi gisaz, eskualdea parrokia bezain zatiketa arriskutsua nahiz alfe­ rrekoa izan arren, horrek baino askoz arrakasta handiagoa izan du 1978ko

118

RAMÓN PARADA

Konstituzioaren ostean. Horren arrazoia aurki daiteke, batetik, Konstitu­ zioaren 141.1. artikuluan, «probintziatik desberdinak diren udalerri elkar­ tzeak» sortzeko aukera jaso baita; eta, bestetik, Kataluniako autonomiak izan duen ospean, gainerako autonomi erkidegoetako estatutu gehienek eskualdeei buruzko arauketa hori oinarri gabe kopiatu, eta eskualdeak eratzeko aukera jaso baitute. Baina Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legea Espai­ nia osoan toki erakunde berri bat (eskualdea) sortzearen beldur izan da (uda­ lerri, probintzia eta autonomi erkidegoei gehituko zitzaien erakundea), eta, maltzurkeriaz, muga eragingarria ezarri die autonomi erkidego guzti­guztiei — Katalunia salbu—, eskualdeak eratu ahal izateko: ezin daiteke eskualderik sortu «horren aurka beren beregi azaltzen badira bertan sartu behar diren udalerrien bi bostenak, baldin eta udalerri horiek gutxienez lurraldeko hau­ teskunde zentsuaren erdia osatzen badute» (42. art. eta laugarren xedapen gehigarria).

Horrenbestez, udalerria baino handiagoa eta probintzia baino txikiagoa den antolaketa ezarri da (eskualdea), Katalunian bakarrik izan bada ere. Bide hori apirilaren 4ko 6/1987 Legeak hasi du 38 eskualde sortuz; horretarako, Generalitaten 1937ko abuztuaren 27ko Dekretuak ezarritako zatiketa hartu da oinarri gisa. Lege horren arabera, legeek ezarritako eskumenak dituzte Kata­ luniako eskualdeek; beti ere, eskumen hauek eskualdearenak dira: lurralde antolaketa, hirigintza, osasuna, gizarte zerbitzuak, kultura, kirolak, irakas­ kuntza, herri osasunkortasuna eta ingurugiroa. Eskualdeko gobernu organoak osoko bilkura, lehendakaria eta kontu batzorde berezia dira.

6. ERREGIOEN PORROTA Kataluniako eskualdeen erreibindikazioaz gain, liberalek egindako pro­ bintzi zatiketak beste porrot bat ekarri du. Porrot horren oinarria bikoitza izan da: batetik, Bereizpen Gerraren aurreko lurralde antolaketak sortarazitako nostalgia historikoa nahiz Antolakuntza Berriari buruzko 1714ko Dekretua ditugu eta, bestetik, doktrinarismo federalaren mintzaldiak; mintzaldi horiek euren helburuak lortzetik oso gertu egon ziren, Espainiako Errepublikaren Konstituzio Federalari buruzko 1873ko proiektuaren zioen azalpenean ikus zitekeen bezala: «Probintzi zatiketan zailtasun handiak aurkitu ditugu. Eutsi egingo diegu gaurko probintziei?, nola eratu orduan egiazko federazioa?, nola lortu Estatu txikiek Estatuaren eginkizun guztiak gauzatu ahal izatea eta Estatuak behar beharrezkoak dituen erakunde guztiak ordaintzea?; aitzitik, ezabatuko al ditu­ gu probintziak?, nola ahaztu horrela nazioko lurzoruan nahiz ohituretan sus­

LURRALDE ANTOLAKETA

119

traituriko interesak kaltetzen direla? Zailtasunok konpondu eta alde horiek guztiak bateratzeko, monarkiaren antzinako erresumak ezarriko ditugu Errepu­ blikako Estatutzat, eta Estatuok eurek erabakiko dute probintziari eutsi ala lu­ rralde zatiketa egokia euren erara arautuko duten. »Horrela, oso konponbide zuhurra aurkituko diogu guztiz zaila eta arriskuz beteta dagoen arazoari».

Ikus daitekeen moduan, Konstituzioak probintziaren arazo garrantzitsua konpontzerik ez zegoen, eta Estatu kopuruaren arazoari zegokionez, erresuma historiko adina Estatu eratzea erabaki zen. Horrekin bat etorriz, Konstituzio Federalari buruzko proiektuaren 1. artikuluak Estatu horiek zerrendatu egin zituen (goi Andaluzia, behe Andaluzia, Aragoi, Asturias, Balearrak, Kana­ riak, Gaztela berria, Gaztela zaharra, Katalunia, Kuba, Extremadura, Galizia, Murtzia, Nafarroa, Puerto Rico, Valentzia, Bizkai, Araba eta Gipuzkoa, Fili­ pina eta Fernando Poo uharteak, Annabón, Corisco eta Afrikako ezarrerak), eta herri botereek Estatu izaera eman zieten lurralde horiei euren aurrerape­ nen arabera. Beste alde batetik, artikulu horrek Estatuen esku utzi zuen pro­ bintziak eratzea: «Estatuek erabaki behar dute gaur egungo probintziei eus­ tea edota probintzia horiek aldatzea, euren lurralde beharrizanen arabera»; hori ezezik, «lurralde antolaketa ere euren erara eta euren ardurapean» arautu ahal izango dute orokorrean (100. art.).

Bigarren Errepublikaren garaian, Errepublika horren eta Kataluniako Ge­ neralitaten aldarrikapenak batera egin ziren. Generalitat horren eskutik pro­ bintzietako diputazioak ezabatu ziren eta, ondorioz, probintzien aurkako az­ ken pausoa gauzatu zen. Horrela, Errepublikako behin­behineko Gobernuaren 1931ko maiatzaren 4ko Dekretuak —Gobernuaren eta Kataluniako Genera­ litaten arteko harremanak arautu zituenak— ontzat hartu zuen 1931ko apiri­ laren 28koa —Generalitat sortzeari buruzkoa—. Dekretu horren 1. artikuluak probintzietako diputazioak ezabatu eta hauxe aintzatetsi zuen: behin-behineko erregimenak irauten zuen bitartean, Generalitatek «bertako Gobernu berezia nahiz hori osatzen zuten erakunde zein funtzionarioen egitura antolatu eta bere erara eralda zezakeela».

Hortaz, Kataluniako nazionalismoak probintzi zatiketa nahiz probintzie­ tako diputazioak ezabatzeko joera zuen, eta Bigarren Errepublikako Konstitu­ zioak (1931) joera horren eragina izan zuen. Konstituzio horren 1. artikuluak honela definitu zuen Errepublika: «Estatu integrala da, hots, udalerri eta erre­ gioen autonomiarekin bat datorren Estatua». Edonondik begira dakiola, pro­ bintzia ezabatzeko hainbat ahalegin egin diren arren, Konstituzioak lurralde zatiketa hori jaso eta honela definitu du: udalerriak batzen dituen erakundea da

120

RAMÓN PARADA

probintzia, erregioak sortzean subjektu aktibo gisa jardungo duen erakun­ dea, hain zuzen (10 eta 11. art.ak): «Mankomunitatean diren udalerriek osatzen dituzte probintziak legearen arabera; lege horrek euren eraentza eta eginkizunak zehaztu behar ditu, baita euren helburu politiko­administratiboen organo kudeatzailea hautatzeko modua ere».

«Probintzia batek edota mugakideak diren hainbat probintziak —historia, kultura eta ekonomi ezaugarri erkideak dituztenek— autonomiadun erregioa osatzeko erabakia hartzen badute, Espainiako Estatuaren barruan gune politiko­administratibo bat eratzeko, euren estatutua aurkeztu behar dute, 12. artikuluan ezarritakoaren arabera».

Edozein modutara ere, Errepublikako 1931ko Konstituzioa 1978ko tes­ tuaren ikuspuntutik aztertuz gero, harritzekoa da Konstituzio horrek nola egin dien aurre nazionalista nahiz foruzaleen ideologien eskakizunei; bestalde (eta hori ere harritzekoa da), testu horretan nolabaiteko deszentralizazio modera­ tua jaso da, datu hauek aztertzean ikusiko dugun bezala: —Espainiako Estatuaren nazio zein nazionalitateak ez dira aipatu, hots, erregioak baino ez daude. Erregio horiek guztiak berdin­berdinak dira, eta ez ditu agintariak ezarri; aitzitik, probintzien borondate asketik sortu dira. Ho­ rretara, probintziok nahi izanez gero, uko egin diezaiokete erregio baten bar­ ne sartzeari eta, berriro ere, eraentza erkideko probintziak izango dira, Esta­ tuaren botereari zuzenean lotuta dauden probintziak, alegia.

—Ez da erraztasunik eman erregioak eratu ahal izateko. Bide hori haste­ ko, udalen gehiengoak egin behar du proposamena; ondoren, hauteskunde zentsuaren bi herenak onetsi egin behar du proposamen hori erreferenduma­ ren bidez eta, azkenik, Gorteek onetsi behar dute.

—Erregioek ez dute ahalmen gehiegirik, Estatuak berarentzat erreserbatu baititu zenbait gai. Gai horietako batzuei buruz, Estatuak eskumen legegile eta betearazle esklusiboa du (14. art.); beste batzuei buruz, ostera, eskumen legegile esklusiboa bakarrik (15. art.). Erregioek, beraz, gainerako gaietan ba­ karrik izan dezakete eskumen legegilea eta, beti ere, Estatuak muga dezake eskumen hori harmonizazio legeren bat nahiz erregioetako legeen oinarriei buruzko legeren bat erabilita, edota Estatuko legeak betearazteko araudiak emanda —nahiz eta betearazpena erregioen lana izan—.

Dena dela, 1931ko erregio eredua Katalunian bakarrik aplikatu zen —eta hor ere gorabehera politiko gogorrekin—. Bizkai, Araba, eta Gipuzkoako es­ tatutua, ostera, ez zen benetan indarrean egon gerra zibilaren aurretik (ezta

LURRALDE ANTOLAKETA

121

Galiziakoa ere). Hortaz, erregioen inguruko nahia ez zenez bete, indar bere­ ziarekin azaldu zen berriro 1978ko Konstituzioaren proiektua eztabaidatzean.

7. AUTONOMI ZATIKETA ETA LURRALDE ADMINISTRAZIOAN DIREN MAILA DESBERDINAK 1978ko konstituziogileek Lurralde Administrazioan beste maila bat sartu zutenean —autonomi erkidegoak—, ez ziren arduratu arazo horren antolaketa eta administrazio ikuspegiaz. Parlamentuko, autoreen arteko nahiz egunkarie­ tako eztabaidetan parte hartu zutenak ados zeuden, orokorrean, Estatu liberal zentralista gainditu eta, autonomi printzipioan oinarrituta, Estatu berria era­ tzearekin. Hori alderdi guztiek onartu zuten, eta eztabaida ondokoari buruz izan zen: autonomi kontzeptuaren norainokoari eta printzipio horrek Espai­ niako batasunean —Espainiako nazio eta nazionalitate adierazmoldeak erabili ziren— izan zezakeen eraginari buruz. Horrezaz aparte, alderdi guztiek —bai eskuineko erregionalista moderatuek, bai nazionalista, foruzale nahiz errepu­ blikarrek eta bai ezkerreko federalista zein konfederalistek ere (horietako asko euren tradizio jakobinoaren aurka joan arren)— eskatzen zuten Lurralde Ad­ ministrazio berria eratzea Estatuaren eta probintzien artean, bakoitzak bere muga zein neurriak ezartzen bazituen ere.

Lan honen zeregina ez da Estatu berria kalifikatzea zientzia politikoaren ikuspegitik (Estatu erregional edota Estatu federal ereduen barruan sartuz), ezta egindako deszentralizazioaren sakontasuna baloratzea ere (izan ere, des­ zentralizazioa oso sakona izan da, Estatu federaletan egin dena baino sakona­ goa Konstituzioaren VIII. tituluaren hitzetan; hala ere, gaur egun Konstituzio Auzitegiaren doktrinak eta Autonomi Bideari buruzko Legeak ahuldu egin dute deszentralizazio hori). Haatik, lan honetan, Espainiako lurraldearen zati­ keta berria egiteko erabili ziren irizpideak zehaztuko ditugu, beste herri batzuetan zer egin den kontutan hartu eta irizpideok baloratu ahal izateko.

Horren harira, Estatu federal edota Estatu erregionaletako Konstituzioek egin duten bezala, on litzateke Espainiako Konstituzioak ondoko irizpideren bat jasotzea: lurraldearen zatiketa berria egiteko irizpide materialak, erregio nahiz autonomien maparen egitura, autonomi erkidegoen zerrenda, kopurua, neurriak eta abar. Aitzitik, Konstituzioak datu horiek aipatu ere ez ditu egin.

Autonomi erkidegoak sortzeko erabili den irizpide bakarra historiari loturikoa izan da. Horrela, nazionalitate eta lurralde historikoetan —Katalunian, Eus­ kal Herrian eta Galizian—, Konstituzioak sortutzat jo ditu autonomi erkide­ goak, eta erkidego horien mugek ez dute zehaztapenik behar izan (Nafarroak Euskal Herrian sartzeko duen aukera izango da zehaztu beharreko puntu ba­ karra). Gainerako autonomi erkidegoak eratzeko, hauxe ezarri zen aurrebal­

122

RAMÓN PARADA

dintzatzat: batu behar zirenak historia, kultura eta ekonomi ezaugarri erkide­ ak zituzten probintzia mugakideak izatea. Probintzia bakarreko autonomi er­ kidegoa eratzeko ere, irizpide historikoa izan da erabakigarria; halakoetan, probintziak «erregio izaera historikoa» izatea bakarrik hartu da kontutan (143. art. eta bigarren zein laugarren xedapen iragankorrak).

Bestalde, horrexen ondorio zuzena da gaur egun dugun autonomien ma­ pa, hau da, irizpide historikoa nagusitu eta geografikoa, demografikoa eta an­ tzekoak baztertzearen ondorioa. Mapa hori XVIII. mendeko lurralde zatiketen kopia ez­zehatza da, eta desorekatuta dago, lurralde zabalera, biztanle kopuru nahiz ekonomiaren ikuspuntutik begiratuz gero. Azkenean, 17 autonomi erki­ dego eratu dira. Horietako batzuek zortzi probintzia dituzte (Andaluzia), hots, ia-ia Espainiako lurralde osoaren herena; beste batzuk, ordea, probintzia ba­ karrekoak dira (Asturias, Errioxa, Murtzia, Madril, Kantabria, Nafarroa eta Balearrak). Horrez gain, erdiko konbinazioak ditugu. Gisa bertsuan, demo­ grafia eta ekonomiaren aldetik ere, nabariak dira autonomi erkidegoen arteko desorekak.

Hori dela bide, edozein ikuspegitatik begiratuta, lurralde zatiketa deskon­ pentsaturik dago, eta zatiketa horrek mota guztietako arazoak ekartzeaz gain, ez du balio izango ekonomi plangintza egiteko ere. Baina hori ezezik, Espai­ niako Lurralde Administrazioak badu beste ezaugarri interesgarri bat ere: au­ tonomi erkidego guztietan ez dira maila berdinak ezarri lurralde administra­ zioen piramidean.

Desberdintasun horiek izatearen arrazoi nagusia hauxe da: probintzia ba­ karreko autonomi erkidegoetan probintzia ezabatzea toki erakunde gisa.

Probintzia bakarreko autonomi erkidegoetan, beraz, probintzia toki erakunde gisa ezabatzea onartu egin zen 1981eko uztailaren 28an Konstituzio Auzitegiak emandako epaian; edu berean, epai horretan ezetsi egin zen ezabatze hori pro­ bintzia anitzeko autonomi erkidegoetan egitea. Auzitegi horrek esan zuenez, probintziak erakunde bermea du, eta berme hori Konstituzioaren 137 eta 141. artikuluek nagusiarazi dute: «manu horiek —zioen epaiak— probintziaren autonomia bermatu dute zalantzarik gabe; izan ere, beste gauza batzuen artean —hauteskunde mugabarru (68.2 eta 69.2. art.ak), autonomi erkidegoak eratzeko ekimenaren titular (143.1. art.), edota Estatuaren jarduerak gauzatzeko lurralde zatiketa (141.1. art.)—, toki erakundea ere bada probintzia (141.1. art.) eta, ba­ tez ere, horixe da: bere interesak kudeatzeko autonomia duen toki erakundea».

Konstituzio Auzitegiaren hitz horiek Kataluniako Estatutuak baieztatu ditu argi­ ro 5.4. artikuluan; artikulu horretan, beren beregi aipatu da probintziak duen to­ ki erakunde izaera. Hain zuzen ere, probintziaren autonomia hori ez errespeta­ tzeagatik adierazi zuen Konstituzio Auzitegiak Kataluniako 1980ko abenduaren

LURRALDE ANTOLAKETA

123

17ko Legearen manuetariko gehienen konstituzioaurkakotasuna; lege horrek ezabatu nahi izan zituen Kataluniako probintzi diputazioak nolabait.

Orobat, epai horretan —eta, gainera, Konstituzioaren adierazpenetan oinarritu barik—, Konstituzio Auzitegiak ezabatutzat jo ditu probintzia bakarreko auto­ nomi erkidegoetako probintziak. Epai horren arabera, autonomien Estatua era­ tzeak autonomi erkidego horiek bultzatzea ekarri du eta, ondorioz, horietan eza­ batu egin da probintzia. Ikus daitekeenez, probintzia itxuraldatu eta desagertu egin da, autonomi erkidego bihurtuz; horrela, probintziak autonomi maila han­ diagoa lortu du.

Hortaz, esan ohi da probintzia ez dela ezabatu, mailaz igo baizik, toki erakun­ de gisa desagertarazi eta beraren gobernu organoak —probintzietako diputa­ zioak— desegin badira ere. Esanak esan, argudio hori ez da batere serioa, eta hiltzaile batek bere biktima hil ostean eman dezakeena gogorazten digu: biktima neuk igo dut zerura, ondorioz, ez dut krimenik egin. Bidezkotzekotan, honexek bidezko dezake probintziaren ezabatzea: lurralde nahiz biztanle berberengan bi Administraziok jardutea komenigarria ez izateak; hala ere, argi dago ezabatze horrek —gero Autonomi Bideari buruzko Legeak ere jaso egingo du— ez duela oinarririk Konstituzioaren esanetan.

Labur zurrean, argudio horrek dioenez, probintziak autonomi maila handia­ goa lortu du eta, ondorenez, nolabaiteko bultzada izan du. Zernahi gisaz, argu­ dio hori abantaila eta onura gisa aurkeztu bada ere, onura nahiz abantaila horiek bereizkeria bihur daitezke, gainerako probintziei ez bazaie aintzatesten probin­ tzia bakarreko autonomi erkidegoa eratzeko eskubidea. Horretan, ordea, Konsti­ tuzio Auzitegia oso zorrotz ibili da, eta 1984ko azaroaren 8ko epaian ezetsi egin du Segoviaren uzia (Segoviak probintzia bakarreko autonomi erkidego bihurtzea eskatzen zuen). Auzitegiaren hitzetan, Gorteek bakarrik dute eskumena subira­ notasunez probintzia batek «erregio izaera historikoa» duen ala ez adierazteko; izaera hori Konstituzioaren 143. artikuluak jaso du, eta ezinbesteko aurrebal­ dintza da probintzia bakarreko autonomi erkidegoa eratu ahal izateko. Ondo­ rioz, esan daiteke erregioen ustezko nobleziak eta historiaren inguruko mamuak izan direla Espainiako lurralde antolaketa berria egituratzeko irizpide erabakiga­ rriak, eta ez antolaketaren zentzuzkotasuna, edota herrien borondatea nahiz egokitasuna.

Azaldutakoaren ildotik, Espainiako lurralde antolaketaren eraberekota­ sunik ezaren eta horrek dakarren desorekaren ondorioz, autonomi erkidego batzuetan bakarrik desagertu da probintzia toki erakunde gisa. Eta ez hori ba­ karrik: udalerriez gain, autonomi erkidegoek probintzia baino eremu txikia­ goa duten beste Lurralde Administrazio batzuk onartu dituzte, Konstitu­ zioaren 141.3. artikuluan oinarrituta.

124

RAMÓN PARADA

Alde batetik, manu horrek uharteetako lurralde antolaketa ezarri du, eta antolaketa horrek derrigorrezko izaera du, autonomi erkidegoetakoak bezala.

Bestetik, bai uhartedi edo artxipelagoetan eta bai penintsulako lurraldean, beste aukera bat jaso du: udalerriak probintzia baino eremu txikiagotan ba­ tzea, hau da, eskualdeak sortzea.

8. AUKERAKO LURRALDE MAILAK Konstituzioaren 141.3. artikulua garatzeko, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko apirilaren 2ko Legeak zerrendatu eta sailkatu egin ditu toki­ ko lurralde erakundeak. Horrela, lege horrek bi erakunde mota bereiztu ditu: batetik, derrigorrezkoak direnak, hots, Konstituzioaren aginduz sortzen direnak (udalerria, probintzia eta uhartea); bestetik, legeak berak ezarritako bal­ dintza eta prozedurak gauzatuz, autonomi erkidegoetako legeriaren bidez sor daitezkeenak. Ondokoak bigarren mota horretakoak ditugu: —Udalerria baino lurralde eremu txikiagoko erakundeak, autonomi erki­ degoek 45. art.aren arabera sortu nahiz aintzatetsi dituztenak .

—Eskualdeak edota zenbait udalerri batzen dituzten gainerako erakun­ deak, autonomi erkidegoek lege honen eta autonomi estatutu eskudunen ara­ bera sortzen dituztenak.

—Metropolialdeak.

—Udalerrien mankomunitateak (3. art.).

Bereizketa hori —batetik, Konstituzioak agindutako erakundeak eta, bes­ tetik, aukerako erakundeak edo unean unekoak— edukizkoa ere bada, biga­ rren motakoek izan ditzaketelako Konstituzioak lehenengoei eratxiki dizkien ahalgo nahiz pribilegio juridiko guztiak edo batzuk. Pribilegio edo ahalgo ho­ riek hurrengoak izan daitezke, besteak beste: araudiak eman eta euren burua antolatzeko ahalgoa, zerga eta finantzazkoa, desjabetzapenak nahiz ikerketak egiteari buruzkoa, mugaketa egin eta ondasunak euren arioz berreskuratzeko ahalgoa, euren egintzen legebidezkotasun presuntzioa nahiz betearaztasuna, derrigorrezko betearazpena eta zehapen ahalgoa, gauzaturiko egintza nahiz erabakiak euren arioz berrikustekoa eta, azkenik, euren ondasunen enbarga­ ezintasuna. Era berean, lege horren IV. tituluak 42.etik 45.era arteko artiku­ luetan, unean uneko toki erakunde horiek sortzeko baldintza nahiz prozedu­ rak ezarri ditu.

LURRALDE ANTOLAKETA

125

Horren ildotik, eskualdeak edota hainbat udalerri batzen dituzten era­ kundeak sor daitezke, bi baldintza hauek betetzen badira: hasteko, autonomi erkidego eskudunen estatutuek horretarako baimena ematea eta, gero, erakun­ de horrek interes erkideak dituzten udalerriak batzea, zehatzago esatearren, erakundeak berak gauzaturiko kudeaketa nahiz eremu horrexetako zerbitzuak behar dituzten interesak. Aitzitik, erakunde horiek sortzeak ez dakar 26. arti­ kuluan zerrendaturiko derrigorrezko zerbitzuak emateko eskumena udalerriek galtzea, ezta 25. artikuluaren arabera eskumen orokorretan parte hartzeko es­ kumena kentzea ere. Egin-eginean ere, autonomi erkidegoetako legeek ezarri dituzte eskualdeen lurralde eremuak, gobernu organoen konposaketa nahiz jardunbidea —organo horiek eskualdeko udalak ordezkatu behar dituzte—, baita eman zaizkien eskumen zein baliabide ekonomikoak ere.

Eskualde nahiz erakunde horiek eratzeko prozedurari dagokionez, eki­ mena udalerri interesatuek eurek dute. Hala eta guztiz ere, eskualde horretan bildu behar diren udalerrien bi bostenak beren beregi horren aurka eginez ge­ ro —eta udalerriok gutxienez lurralde horretako hauteskunde zentsuaren er­ dia osatuz gero—, ezin daiteke eskualde nahiz bestelako erakunderik sortu, Katalunian izan ezik (42. art. eta laugarren xedapen gehigarria). Eskualdeak hainbat probintziatako udalerriak batzen dituenean, euren lurralde eremuan udalerri horiek dituzten diputazioek prozesu horren aldeko txostena eman be­ har dute.

Bestalde, metropolialdeak ditugu, eta legeak honela definitu ditu lurral­ de erakunde horiek: ekonomi nahiz gizarte lotura handiak dituzten udalerriek osaturiko erakundeak dira; lotura horiek direla bide, udalerri horiek euren plangintza bateratu behar dute eta, taxu berean, zerbitzu nahiz obrak modu koordinatuan burutu behar dituzte. Metropolialde horiek autonomi erkidegoe­ tako legeen bidez sortzen dira, Estatuko Administrazioa eta metropolialdeak ukitzen dituen udal nahiz diputazioak entzun eta gero. Lege horrek erakunde horien antolaketa eta ekonomia zein jardunbideari buruzko eraentza zehazten du; horrez gain, hauxe ere bermatu behar du: erabakiak hartzerakoan udalerri guztiek hartuko dutela parte, zamak berdintasunez banatuko direla guztien ar­ tean eta, atzenean, metropolialdeetan eman eta gauzatu beharreko zerbitzu nahiz obra egokiak egingo direla, baita obrok betearazteko prozedura bete egingo dela.

Udalerrien mankomunitateak, ostera, udalerriek duten elkartzeko esku­ bidetik sortzen dira; bestela esanik, udalerriek, nahi izanez gero, euren es­ kumeneko zenbait obra nahiz zerbitzu batera betearazteko elkartu egin daitez­ ke, mankomunitatea sortuz. Mankomunitate horiek nortasun nahiz gaitasun juridikoa dute euren helburuak gauzatzeko eta, gainera, euren estatutuak di­ tuzte. Estatutuok honakoa eraendu behar dute: erakundearen lurralde eremua, helburu nahiz eskumena, gobernu organo eta errekurtsoak, iraupen epea eta,

126

RAMÓN PARADA

jardun ahal izateko, erakundeak behar dituen beste zenbait datu. Beti ere, go­ bernu organoek mankomunitateko udalak ordezkatu behar dituzte.

Mankomunitateen estatutuak onetsi, aldatu edota kentzeko prozedura, bestalde, autonomi erkidegoetako legeriak ezartzen du, eta prozedura horrek honako arauak bete behar ditu: —Egin, mankomunitatea eragin duten udalerrietako zinegotziek egin be­ har dituzte estatutuak, Biltzarrean batuta.

—Diputazio interesatuak (edota interesatuek) estatutu proiektuari buruz­ ko txostena eman behar du.

—Azkenik, udal guztietako osoko bilkurek onetsi beharko dute estatutua.

Aukerako lurralde mailekin amaitzeko, udalerria baino lurralde eremu txikiagoko erakundeak ditugu. Erakunde horiek sortu dira banatutako biz­ tanleguneak modu deszentralizatuan administratzeko; biztanlegune horietakoak ditugu betiko baserria, parrokia, herrixka, auzoa, elizatea, kontzejua, au­ zunea, leku erantsia eta antzekoak. Erakundeok, bestalde, autonomi erkide­ goetako legeek arautu behar dituzte, baina arau hauek errespetatu behar dira nahitaez: —Erakunde horiek eratzeko ekimena udalak edota biztanleria interesa­ tuak izango du. Edozelan ere, udalak esan beharrekoa entzungo da.

—Erakundeak, gainera, organo betearazlea eta kontrol organoa izan be­ harko ditu. Lehenengoa pertsona bakarreko organoa izango da, eta pertsona hori zuzenean hautatuko da. Kontrol organoa, aldiz, kidego organoa izango da, eta kopuruari dagokionez, gutxienez bi kide izango ditu eta, gehienez, udala osatzen duten zinegotzien herena. Kide horiek izendatzeko, udal hau­ teskundeetako emaitzak hartzen dira kontutan —pertsona bakarreko organoa hautatzeko mugabarruaren sekzioko nahiz sekzioetako emaitzen arabera—.

Dena dela, Kontzeju Irekia ezarri ahal izango da, legeak horretarako agindu­ tako baldintzak betetzen badira.

—Zenbait erabaki (ondasunen xedapenari, kreditu eragiketei nahiz derri­ gorrezko desjabetzapenari buruzkoak) udalak berretsi beharko ditu.

9. LURRALDE ANTOLAKETAK INGALATERRAN ZEIN FRANTZIAN IZANDAKO ERADALKETAK ETA TOKI ERAKUNDEEN KOPURU NAHIZ MAILAK GUTXITZEKO JOERA OROKORRA Espainian egin dena baloratu ahal izateko —lurralde antolaketaren egun­ go egoera baloratzeko—, konparazioak egin ditzakegu Espainiako eraldaketa

LURRALDE ANTOLAKETA

127

prozedurarekin batera gertatu diren beste zenbait esperientziarekin. Esperien­ tzia horiek kontutan hartuta, ikuspegi zabalago eta aberasgarriago batetik ba­ loratu ahal izango dugu Espainiako lurralde antolaketa berria, dudarik gabe.

A) Erregionalismo historikoa zapuztea eta toki erakundeen kopurua gutxitzea Ingalaterran Aurreko hamarkadetan, hainbat eztabaida izan dira Ingalaterran eta, ho­ rien ondorioz, eraldaketak eman dira Gales eta Eskoziako nazionalitate histo­ rikoei ahalmenak itzultzeko eta toki eraentzaren egiturak aldatzeko. Lehenen­ go arazoari buruzko eraldaketa ez zen lege bihurtu, erregio horietan egindako erreferendumak ezezko emaitza izan zuelako; bigarren eraldaketak, ordea, to­ ki eraentzaren benetako aldaketa ekarri zuen.

Erregio eraldaketa horren azpioinarri politikoa Gales eta Eskoziako pre­ sio nazionalisten ondoriozkoa zen —XIX. mendearen bukaerako presioen on­ doriozkoa—; gerogarrenean, urtetan zehar lotan egon ondoren, presio horrek indarra lortu zuen berriro ere hirurogeigarren hamarkadako hauteskundee­ tan. Nazionalismoaren gorakadak eztabaida mamitsuak ekarri zituen ahalme­ nak itzultzeari buruz, eta eztabaidok ahuldu egin zituzten lurralde antolaketa nahiz ekonomi plangintzan oinarrituriko beste erregio proposamen batzuk.

STANNYERek hauxe esan du eztabaida hori deskribatzean: «itzultze siste­ mak —toki gobernu nahiz gobernu federalei ahalmen gehiago aintzatesten dietenak bezala—, sistema zentralista edo baterakoiak baino askoz konple­ xuagoak dira nahitaez. Sistema horiek kostu handiagoak dakartzate denbora, diru eta langileei dagokienez; horrez gain, agintarien artean “pizti beltzak” sortzea errazten dute, desberdintasunak sortarazten dituzte eta, orokorrean, gutxitu egiten dute erantzukizuna». Traba horiek guztiak indar handiz azpi­ marratu zen urte horietan zehar, baina erabakiak Londresen hartzen ziren, eta han argudio horiek eragin eskasa izan zuten; arean bere, kostu eta arrisku ho­ riek ez zuten garrantzirik nazio, erregio nahiz toki askatasunak oinarrizko ondasun gisa ikusten zituztenentzat. Hain zuzen ere, sinesmen horiexek osa­ tzen zuten eztabaidaren mamia, alderdi nazionalistak gero eta gehiago entzu­ ten ziren bitartean.

Azkenean, liburu zuri batean gauzatu zen eztabaida laboristen agindu­ pean (Our changing democracy: Devolution of Scotland and Wales) eta, geroago, 1976an parlamentuari aurkeztutako lege proiektu batean, Ahalme­ nak Itzultzeari buruzko Lege proiektuan, alegia (Scotland and Wales Bill).

Proiektu horrek Biltzar bana ezarri zuen Eskozia eta Galeserako, baina norai­ noko desberdinekin. Eskoziako Biltzarretik, esate baterako, Kabinete Gober­ nua sortu behar zen. Biltzar horrek eskumen legegilea zuen, baina Erresuma

128

RAMÓN PARADA

Batuaren kontrolpean, horrek egiaztatu behar baitzuen Biltzarrak erabakitako arauen legezkotasuna. Galesen kasuan, berriz, Biltzarrak gobernu eginkizu­ nak zituen, batzordeen bidez gauzatuko zirenak. Batzorde horietako buruek kidego organo betearazlea osatzen zuten, baina beraien ahalgo legegilea nahi­ koa murriztua zen: Britainia Handiko parlamentuak eginiko legeei buruzko araudiak bakarrik eman zitzaketen.

Edonola ere, arreta handiz ibili ziren erregio horiei eskualdaturiko zerbi­ tzuak finantzatzeko bidea ezartzerakoan. Zerbitzuok diru­laguntza oso bat erabilita finantzatu behar ziren; diru-laguntza hori Britainia Handiko Parla­ mentuan bozkatu eta beharrizanen nahiz berdintasun helburu orokorraren arabera finkatu behar zen, erregio horietako agintariei kontsultak egin eta ge­ ro. Diru­laguntza denbora tarte erregularretan eman behar zen, eta transferi­ tzen ziren zerbitzuen artean banatu behar zen, zerbitzuon erantzukizunaren menpe. Edozein modutara ere, ezin ziren erregio zergak ezarri, hots, Gales eta Eskoziako hiritarrek Erresuma Batuko kontribuzioak bakarrik ordaindu behar zituzten. Azkenik, esan behar da Administrazio berrien finantza kon­ trola egiteko ohiko prozedurak erabiltzen zirela.

Dena dela, proiektu hori ezetsi egin zen —nahiz eta hemen autonomi erkidegoei egindako ahalmen «itzulketa» baino askoz moderatu eta arreta­ tsuagoa izan proiektua—, 1979ko martxoaren 1ean Gales eta Eskozian eginda­ ko erreferendumetan.

Beste alde batetik, Lurralde Administrazioan benetako eraldaketa zentzuz egiteko, Administrazio kopurua gutxitu egin behar zen, eta ez handitu. Zen­ tzuzkotasun horrexek eragin zituen, hain zuzen, Redcliffe­Maud txostena na­ hiz 1973ko Eraldaketa Legea (Ingalaterra eta Galeserako), baita Watley txos­ tena zein Toki Eraentzari buruzko 1975eko Legea ere (Eskoziarako).

Ingalaterrako lurralde zatiketarik berriena 1888 eta 1894ko toki legeena zen; lege horiek eraketa demografikoa hartzen zuten oinarritzat, eta eraketa horretan oso garbi bereizten ziren hiri eta landa guneak. Hori dela eta, antola­ keta modu desberdinak ezarri ziren gune horietan: hirietan, gobernu baterakoi berezia —burgu­konterria—, eta nazioko gainerako lurraldeetan, bi mailadun antolaketa —konterria eta horrek batzen dituen barrutiak—.

Lord Redcliffe­Maudek zuzendutako batzordearen gomendioek, ordea, hau adierazi zuten: hiri eta landen arteko banaketa desagertu egin da, orain­ tsuko hiriazpiko fenomenoen ondorioz — besodun hiria sortarazi zuten sate­ lite samalda edo aglomerazioen ondorioz (Erresuma Batuan, batez ere)—.

Horrenbestez, batzordeak nazio osoan maila bakarreko mugabarru handiak sortzea gomendatu zuen. Mugabarru horiek hiru motatakoak izan behar ziren, biztanle kopuruaren arabera (250.000tik milioira bitartean). Bestalde, lurralde unitate horietako bakoitzak biztanle kopuru bat eta hiribildu nagusi bat izango luke. Alabaina, Lurralde Administrazioaren maila bakarra eta handia ezarri

LURRALDE ANTOLAKETA

129

nahi izatearen benetako arrazoiak honakoak ziren: lurralde horretan eman be­ harreko zerbitzuak hobeto koordinatu nahiz bete ahal izatea, eta zerbitzuok helburu zentzuzkoei lotzea, kolektibitate osoak izandako aurrerapenen arabe­ rako helburuei, hain zuzen.

Haatik, boterean ziren kontserbadoreek bi mailatan banaturiko Toki Ad­ ministrazioa ezarri zuten 1972ko legean, beharbada hauteskunde arrazoiek bultzatuta. Izanak izan, txosten haren oinarrizko ideia jaso zuten, hau da, gu­ txienez 200.000 biztanle izatea Toki Administrazioa eratu ahal izateko. Ad­ ministrazio horren gorengo mailan konterriak zeuden eta, horien azpian, ba­ rrutiak. Aurreko sisteman 1.400 toki agintaritza ziren bitartean, kontserbado­ reen sistemaren arabera 422 toki erakunde sortu ziren guztira (landa gunee­ tako parrokiak kenduta); beraz, lehengo kopuruaren herena.

Eskoziari dagokionez, azkenik, 1975eko legeak Lord Whitleyk zuzendu­ tako batzordearen gomendioak hartu zituen kontutan. Batzorde horrek bi Ad­ ministrazio maila sortu nahi izan zituen: bata oso handia, bederatzi erregiok osatua; bestea, erregio horiek barrutitan zatitzearen ondoriozkoa —53 barruti guztira—. Hortaz, aurreko egoerarekin konparatuz —430 toki erakunde zi­ ren—, kopurua lehengoaren zazpirena zen.

B) Frantziako erregionalismoa Frantziako zenbait aldetan bizirik iraun du aspaldiko sentimendu nazio­ nalistak, hain zuzen ere, monarkia absolutuko probintzia nahiz erresumak or­ deztu zituen departamendu zatiketatik sortu zen sentimenduak. Frantziako Eskuineko Ekintza eratu zuen MAURRAS teorialariak botatako ideiek indartu egin zuten sentimendu hori. Eskuineko mugimendu politiko hori monarkikoa eta zentralismoaren kontrakoa zen, eta lehengo lurralde zatiketara itzultzea proposatzen zuen, baita deszentralizazio sakona egitea ere. MAURRASen pen­ tsamenduak Vichyren erregimenean egindako erregio zatiketan izan zuen be­ re aukera; erregimen horretan, 17 probintzia (berezko eskurantza zehatzekin) eta erregio prefektuak eratu ziren. Erregionalismo historikoaren ondorioa, bestalde, DE GAULLE generalaren 1969ko eraldaketa proiektuan nabaritu zen, baina proiektu hori ez zen aurrera atera erreferendumean ezezko emaitza lo­ tu zelako. Gaur egun, erregionalismo hori ez dute eskuin muturreko politikariek bakarrik defendatzen, PROUDHONen pentsamendutik sortutako sozialis­ moak ere eskatzen du eta. Sozialismo horrek, gainera, nolabaiteko eragina izan zuen Parisko 1871ko Komunaren ideologian, eta bestalde, gaurko zen­ bait antolaketa autonomiazalek ere bereganatu egin dute —eraketa marxista nahiz «gauchista» edo «eskuinekoa» duten antolaketek—.

130

RAMÓN PARADA

Edonondik begira dakiola ere, Frantziako erregionalismoak bestelako joe­ ra azaldu zuen pentsaera eta administrazio sorkuntzei buruz —lurralde anto­ laketa nahiz ekonomi plangintzaz arduratzen zena—, eta 1969an onetsitako erregio mapa eratu zuen joera horrek. Horrela, 21 mugabarrutan zatitu zen lurraldea, baina zatiketa hori ahulegitzat jo zen (arean bere, departamendu eremu estua zabaltzea lortu nahi bazen, zentzuzkoena mugabarruti zabala­ goak sortzea zen, hau da, adituen batzordeak esan zuen bezala, bederatzi erre­ gio ekarriko zituzten mugabarrutiak sortzea, Europako batez bestekoaren an­ tzera. Nolanahi den ere, zatiketa horrek gaur arte iraun du, eta beste toki era­ kunde baten markoa osatuko du: erregioarena.

Lurralde zatiketa horretan, erregio prefektua ezarri zen eta, gerogarre­ nean, erregioetako administrazio konfederakundeak (osaketa burokratikodun erakundeak, mugapeko prefektu guztiek eta beste funtzionario tekniko batzu­ ek osatzen zituztenak). Horrez gain, Erregio Garapen Ekonomikorako Ba­ zordeak —CODER­ak— sortu ziren (horrelakotan, toki kolektibitateak, ekono­ mi antolaketak, ugazaberiak eta sindikatuak zeuden ordezkatuta); eta, azke­ nik, 1972ko uztailaren 5eko Legeak herri ezarkuntza den erregioa sortu zuen.

Edonola ere, azken eraldaketa —1982koa— erregioaren izaera aldatzeko izan zen: herri ezarkuntzak zekarren eginkizunen deszentralizazio edo fik­ ziozko deszentralizazioa ordeztu egin zen benetako deszentralizazioa edota lurralde deszentralizazioa sortuz; horrela, erregioa toki korporazio bihurtu zen.

Horren harira, 1982ko martxoaren 2ko Legeak toki kolektibitatearen izaera edo estatutua eman zion erregioari; hortaz, Erregio Kontseiluaren le­ hendakariari eskualdatu zion erregioko botere betearazlea, eta kontseilu hori zuzenean hautatzea agindu zuen. Dena den, hori guztia deszentralizazio hutsa izan da, eta ez du izan Espainiako deszentralizazioak autonomi erkidegoak sortzean izan zuen administrazio sakontasun nahiz eragin politikorik: Fran­ tziako erregioak ez du inolako eskumen legegilerik eta, administrazio esku­ men edo eskumen betearazleei dagokienez, erregio horiek Espainiako autono­ mi erkidegoek baino eskumen gutxiago dituzte.

Departamendu nahiz udal mailetan, gauza bera gertatu izan da: 1982 eta 1983an egindako eraldaketek ez dute lurralde zatiketarik aldatu, ezta toki kolektibitate berririk sortu ere. Eraldaketa horien helburua departamendu na­ hiz udalerriek Estatuarekin dituzten harremanak berreratzea izan da bakarrik: babes zein kontrolen intentsitatea modu nabarian ahuldu da, eta berriro egin da haien arteko eskumen banaketa; orobat, zehaztu egin dira maila horien eta erregioaren nahiz Estatuaren arteko harremanak, gero ikusiko dugun bezala.

Azken finean, Frantziako toki egiturak eta lurralde antolaketak bi mende le­ henago iraultzaileek ezarritako arau erabereko eta berdintzaileei ekiten diete oraindik ere —erregio zatiketa gehitu zaion arren—; beraz, udalerri lar eta txikiegiak izatearen arazo zuzenezinak lehengoan dirau.

LURRALDE ANTOLAKETA

131

C) Toki erakundeen kopuru nahiz mailak gutxitzeko joera Toki erakunde gehiegi izatearen ondorioz sortu diren arazoek industri he­ rri guztiak ukitu dituzte, nahiz eta kasurik gogorrena Frantziakoa izan (orain­ dik orain 36.000 udalerritik gora daude bertan). Egoera horren ondorioz, bir­ moldaketa gogorra eta erabatekoa egin behar izan da, lurralde politika mode­ ratuagoen porrota ikusi eta gero.

Hasteko, udalerri kopurua gutxitzea proposatu zuten politikak modera­ tuegiak zirela ikusi da, edota, ROUSILLONek adierazi zuen bezala, alferrika­ koak zirela. Politika horien arabera, korporazio interesatuen nahia izan behar zen kontutan udalerri kopurua gutxitzeko. Gizartearen joera, ostera, beti izan da udalerri independenteak sortzea dakarren bereizketaren aldekoa, eta ez udalerri batzuk beste batzuen barruan sartuz desagertzearen aldekoa. Beste al­ de batetik, erakunde berriak sortzeko, udalerriak batzea —ezabatu barik— proposatzen zuten teoriak ziren, eta horiek larriagotu egiten zuten toki espa­ rruko nahastea. Teoria horien arabera, udalerriak batzearen helburua zenbait zerbitzu batera ematea zen, eta hori bi eratara egin zitekeen: udalerrien bo­ rondatez zein derrigorrez (Frantzian, udalerrien sindikatuak; Espainian, be­ rriz, borondatezko nahiz derrigorrezko mankomunitateak), edota ex lege sor­ tutako elkartzeen bidez; azken kasu horretan, udalerria baino eremu handia­ goko toki interesa zuten helburuak betetzeko egiten ziren elkartzeak (hiri ba­ rrutiak, Frantziako toki erkidegoak, Italiako konprensorioak, Espainiako es­ kualde nahiz metropolialdeak…). Erakunde mota berri hori udal federalis­ moaren ondoriozko irtenbidea zen, behetik gora batzen zirelako udalerriak eta, horrela, bigarren mailako toki erakunde berria sortzen zelako, udal maila ia ukitu gabe.

Espainian, antza denez, irtenbide hori aplikatu da arau orokor gisa, hots, ez da udalerri kopuru handiegi hori gutxitu. Egin-eginean ere, autonomi esta­ tutu guztiek jaso dute eskualdea, Kataluniako eredua berez imitatuz, baina hango arrazoiak kontutan hartu gabe.

Espainian ere, antolaketa eredu zahar horri ekin zaio (ainera, eskualdea gehitu da, baita parrokia ere, Galizia eta Asturiasen) Gainerako herrietan, lurralde antolaketaren euskarriak bestelakoak dira: batetik, udalerri kopurua gutxitzea; eta, bestetik, bigarren mailako toki erakundeen sorrera oztopatzea, hots, federazioak saihestea.

Lehenengo helburu horrekin hasteko, esan behar da zenbait herritan uda­ lerri kopurua izugarri gutxitu dela. Ingalaterra eta Eskoziari buruz aztertu­ takoaz gain, badira beste hainbat adibide: Suedian, berbarako, 2.498 udalerri ziren 1956an, eta 1974an, ostera, 282 besterik ez; Norvegian, 744tik 443ra

132

RAMÓN PARADA

gutxitu ziren udalerriak urte horietan; eta Dinamarkan, azkenik, 1.298tik 277ra gutxitu ziren 1966 eta 1974. urteen artean. Aldi berean, Alemaniako Errepublika Federaleko Länderrek ere antzeko eraldaketa egin dute; egin­eginean ere, printzipio berberetan oinarritu dira, erabilitako bidea eta lortuta­ ko emaitzak desberdinak izan diren arren. Horrela, 1965etik 1975era bitar­ tean, oinarrizko toki unitateak 24.000 inguru udalerri izatetik 3.353 izatera igaro dira; horien artean 1.091 udalerri elkartze dira, administrazio garrantzi gutxiko 6.248 udalerri batzen dituztenak. Kreise edota eskualde kopurua, bestalde, 425etik 235era gutxitu da urte horien artean. Belgikari dagokionez, 1977an 2.359tik 589ra gutxituko da udalerrien kopurua, 1975eko uztailaren 23an eta abenduaren 30ean udalerrien bat­egiteari buruz emandako legeen ondorioz (SÁNCHEZ MORÓN). Edonola ere, datu zaharragoak eskuratuz gero, argi ikusten da eraldaketa hori mundu osoan gertatu dela. Jugoslavian, esate­ rako, nahiz eta herri horrek mendebaldeko demokrazietatik desberdina den fi­ losofia politikoa izan, gutxitu egin da udalerri kopurua: 1947an 7.899 udalerri ziren, 1965ean 548 eta 1968an 501 (gutxitze horiek beti egin dira bat­egiteen bidez). Japoniak ere berdin egin zuen: 1887an 70.641, 1953an 9.895 eta 1962an 3.460 (ROUSSILLON).

Bigarren helburua ere (udal federazioen edota bigarren mailako toki era­ kundeen sorrera oztopatzea), Lurralde Administrazioaren eraldaketa guztie­ tan bete da. Are gehiago, «toki eraentza bikoitzari ekin dioten herrietan ere (Ingalaterra, Alemania), eraldaketa ez da egin hasierako udalerriak federatuz, ezpada alderantziz, hots, goitik behera: lehenengo, bigarren mailako unitate batzuk eratu dira, eta gero, horien gain lehen mailako unitateak zatitu edo “trintxatu” egin dira» (LEGRAND).

Horixe gertatu zen, hain zuzen ere, Redcliffe­Maud Rapporten metropoli­ aldeak egituratu zirenean. Agiri horretan Londres hogeita hamabi burgutan zatitzea agindu zen, eta Birminghan, Liverpool nahiz Manchester metropo­ lialdeetan zatitzea (1972ko legeak bezala, agiri horrek ez zion men egin Ad­ ministrazio baterakoi eta bakarra eratzearen gomendio orokorrari). Zernahi den ere, Londresko burguen inguruko proposamen hori ez zetorren bat lehen­ dik ziren ehunaka hiribilduekin; bestalde, beste hirietako metropoli barrutiak administrazio azpiunitate garrantzitsuak baino ez ziren, 400.000 eta 600.000 bitarteko biztanledun azpiunitateak. Horretara, 1972ko legeak sei metropoli konterri sortu zituen eta, horien barne, 36 metropoli barruti konurbazio haue­ tan: Birminghan, Liverpool, Manchester, Leeds, Sheffield eta Newcastlen.

Formula hori 1985eko «Local Government Act» agiriak zuzendu egin du; agi­ ri horrek metropoli konterriak ezabatu eta euren eskumenik gehienak barru­ tiei eman dizkie. Azkenik, batera jardun beharra dakarten eskumenak gauza­ tzeko, antolaketa espezializatuak eratu dira (Joint Authorities).

LURRALDE ANTOLAKETA

133

Frantziako sozialistek Administrazioan egindako azken eraldaketa ere irizpide horiexen araberakoa da. Egin-eginean ere, antolaketa egitean —bai hiri handien antolaketa (Paris, Lyon eta Marseilla) eta bai villes nouvellesena (erdiko hiribilduaren inguruan aglomerazio berriak sortzearen ondoriozko no­ labaiteko hiri multzoak)— hartutako erabakiak honen aldekoak dira: antola­ keta udalerriaren inguruan batzearen aldekoak. Horretara, 1982ko abendua­ ren 31ko 82, 1.169 eta 1.170 legeek udalerri bakarra eta zenbait arrondisse­ ment izatearen ideian oinarritu dira hiriok antolatzeko; arrondissement horiek hauteskunde mugabarru ezezik, Udal Administrazioa hiritarrei hurbiltzeko administrazio egiturak ere badira. Arrondisementak, bestalde, bere agintariak ditu (arrondissementeko conseila eta mairea), baina hautatzaileek behin baka­ rrik bozka dezakete eta, are gehiago, zerrenda bakarra da. Ondoren, hautagai bakoitzak lortutako portzentaiaren arabera, zerrendako lehenengo postuetan daudenak, aldi berean, udal nahiz arrondissementeko kontseilariak dira, eta gainerakoak, ordea, azken horretakoak bakarrik. Hori dela bide, arrondisse­ mentek nolabaiteko independentzia dute hauteskundeetan —zatikako inde­ pendentzia izan arren—; gainera, udal organoek ez dute babes nahiz kontrol ahalgo zuzenik euren gain, eta alkateak arrondissementeko Conseilaren era­ bakien aurka egin nahi izanez gero, epailearengana jo behar izaten du. Hala eta guztiz ere, Konstituzio Kontseiluak 1982ko abenduaren 28an emandako erabakian hauxe adierazi du: arrondissementak udalerriaren barruko adminis­ trazio zatiketa hutsak dira. Ondorioz, ezaugarri horiek izan arren, administra­ zio deskontzentrazio hutsa zen egindakoa.

Bestalde, badirudi communautés d´agglomeration nouvellesen gain, uda­ lerri bakarra nagusiarazteko joera agertzen dela 1983ko uztailaren 13ko Le­ gean; egin-eginean ere, zenbait kasutan, udal kontseilu interesatuek eurek au­ keratu dute udalerri bakarraren formula —lehen zeudenak batzearen ondo­ riozko udalerri bakarra—, eta beste zenbaitetan, haatik, formula hori inposa­ tu egin zaie, hain zuzen ere, aukeratzen ez dutenean lege horretan jasotako formuletako bat (adibidez, sindicat d´agglomeration nouvelle, edo commnau­ té d´a d´agglomeration nouvelle). Azken formula hori da metropoli korpora­ zioarekin antzik gehien duena —kontseilua zuzeneko hautespen unibertsa­ laren bidez hautatzen den arren—; hala eta guztiz ere, badirudi udalerri inte­ resatuek gutxien aukeratuko dutena izango dela (BECET).

Labur bilduz, beste herrietako esperientziak ikusita, argi dago —eta garbi esan behar da— udalerriak ezabatu gabe eskualdeak sortzeko joera hori ez da­ torrela bat beste herri batzuetan lurralde birmoldaketa bideratzeko gauzatzen ari diren politika gogorrekin. Espainian ere, on litzateke herri horietako ere­ duari men egitea. Gainera, eskualdeak eratzearen eragozpenak larriagotu egin daitezke, eskualdean metropoli korporazioak sortu eta horiek iraunarazten ba­ dira (Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen 43. art.); horrela, bigarren

134

RAMÓN PARADA

mailako bi toki erakunde gainjarriko lirateke eskualde berean —edo eskualde zati berean—.

Amaitzeko, esan behar da toki erakundeen gutxitze gogor hori ez dela Konstituzioaren aurkakoa: Konstituzioa «ez dago udalerriak sortu, ezabatu, bereiztu edota batzearen aurka, edota udalerriren bat besteren baten barruan sartzearen zein udalerri mugak edonola aldatzearen aurka, nahiz eta jardue­ rok korporazio horien borondateen aurkakoa izan» (PAREJO). Irizpide horre­ kin bat etorriz, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak ahalbi­ deratzen du udalerriak batzea eta euren mugak aldatzea korporazioaren nahiz biztaleen borondatea kontutan hartu gabe —prozeduran entzunak izateko es­ kubidea besterik ez dute biztanleok—. Bestalde, Toki Autonomiari buruzko Europako Gutuna ere ez dago derrigorrezko bateegiteen aurka. Testu horren 5. artikuluaren arabera, kontsulta bakarrik egin behar da bat­egiteari buruz; kontsulta hori ez da loteslea eta lurralde mugen aldaketak nahiz ezabatzeak ukituriko udalerrietan egin behar da erreferendumaren bidez —eta udalerri horietako legeriak kontsulta hori ahalbideratuz gero—. Horrenbestez, gaur egun ez dago aitzakiarik Espainiak udalerri lar eta txikiegiak izatearen gai­ tzari aurka ez egiteko; egin ere, autonomi erkidegoetako toki politikaren bidez egin behar zaio aurka, udalerriak bat­egiteko formula erabilita.

IV. KAPITULUA

AUTONOMI ERKIDEGOAK LABURPENA: 1. AUTONOMIEN ESTATUA.—2. AUTONOMI BIDEA.—A) Auto­ nomiaurreko fasea.—B) Autonomiara heltzeko bideak eta autonomi erkidego motak.—C) Eskumenak berdintzea. Estatutuen eraldaketa.—3. ESKUMEN BA­ NAKETA.—A) 148. artikuluko eskumenak.—B) 149. artikuluko eskumenen ze­ rrenda.—C) Klausula osagarriak.—D) Gaiak eta eginkizunak.—4. MUGAK.—5.

KONTROLA.—A) Motak. —B) Konstituzio Auzitegiak gauzaturiko kontrola.— C) Kontu Auzitegiak gauzaturiko kontrola.—D) Herri defendatzailea.—E) Go­ bernuak eta Senatuak gauzaturiko kontrola.—F) Gobernuaren eskuordea eta in­ formazio eginbeharra.—6. AUTONOMI ERKIDEGOEN ANTOLAKETA.—A) Biltzar legegile edo Parlamentua.—B) Autonomietako botere betearazlea.—7.

AUTONOMI SISTEMAK DUEN ERAGINA ESTATUAREN ANTOLAKE­ TAN.—A) Senatua.—B) Epai boterearen antolaketa eta autonomi erkidegoak.—8.

ZERGA NAHIZ FINANTZA SISTEMA.—A) Sistema federaletan.—B) Kons­ tituzioaren arauketa eta LOFCA.—C) Nafarroa eta Euskal Herriko Autonomi Erki­ degoaren eraentza pribilegiatua. Kupo sistema.

BIBLIOGRAFIA: ARGULLOL MURGADAS: La vía italiana a la autonomía regional, Ma­ dril, 1979; IDEM: Organización administrativa de las Comunidades Autónomas, DA, 182; CRUZ VILLALÓN: La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa, Madrilgo «Universidad Complutense»ko Zuzenbide Fakultatearen Aldizkarian, 1982; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: Los derechos históricos de los territorios forales, Madril, 1985; FERREIRO LAPATZA: La financiación de las autonomías, Madril, 1985; GARCÍA DE ENTERRÍA: Estudios sobre autonomías regionales, Madril, 1985; GIANNINI: Las regiones en Italia, Madril, 1984; GUTIÉRREZ LLAMAS: Los Procedimientos para la reforma de los Estatutos de Autonomía, Madril, 1991; MARTÍN MATEO: Manual de Derecho Autonómico, Madril, 1984; MODERNE­BON: Les autonomies regionales dans la constitution espagnole, Paris, 1981; MUÑOZ MACHADO: Derecho Público de las Co­ munidades Autónomas, Madril, 1984; OTTO: La prevalencia del Derecho estatal sobre el Derecho regional, Madril, REDEC, 1981; VANDELLI: El ordenamiento español de las Comunidades Autónomas, Madril, 1982.

136

RAMÓN PARADA

1. AUTONOMIEN ESTATUTUA 1978ko Konstituzioak erregimen demokratikoa ezarri du; erregimen ho­ rretan, subiranotasuna Estatuko burutzatik herriak hauteskunde askeen bidez hautaturiko ordezkariek osatzen dituzten Gorteetara aldatu da eta, horrez lan­ da, zuzenean eragingarria izan den eskubide nahiz herri askatasunen sistema aurreratua nagusiarazi da.

Horretara, 1978ko Konstituzioak aurreko erregimeneko diktadurari amai­ era eman eta askatasunen sistema berrezartzeaz gain, gogortasun berdinare­ kin zapuztu du XIX. mendeko Estatu liberalaren antolaketa azpiegitura nahiz arkitektura —aurreko kapituluan azaldu genuen bezala, azpiegitura hori Es­ painiaraino heldu zen—. Egin­eginean ere, autonomi printzipioa izugarri in­ dartu da eta, horren ondorenez, ezabatu egin da Frantziako eredu zentralista — kontrol handirik gabe, egia esan—, botereak deszentralizatu egin direlako maila guztietan (esate baterako, Konstituzio Auzitegia, Epai Botereari buruz­ ko Kontseilu Nagusia eta, azkenez, Unibertsitateen antolaketa autonomiaduna sortu dira).

Edozein modutara ere, Konstituzioa eratu duen printzipio nagusia lurral­ de autonomia izan da. Printzipio horrek bi alde ditu: batetik, lurralde kolekti­ bitate berriak sortu dira —autonomi erkidegoak, berbarako—; bestetik, toki erakundeei berme instituzionala eman zaie, hau da, jadanik ez dago errege menpekotasunik (azaldu genuenez, menpekotasun hori zela eta, lehen erakun­ de horiek Estatuko Administrazioaren kontrolpean zeuden zenbait teknikaren bitartez).

Lehenengo alde hori da, hain zuzen ere, Konstituzioaren alderik berriena eta, era berean, arriskutsuena. Alde horrek arazoak ekarri ditu Espainiako Es­ tatua kalifikatzerakoan, hots, Estatu federal edota Estatu erregional kategorien barruan sartzerakoan. Hala eta guztiz ere, autoreek ia aho batez ezetsi dute Espainiako Estatua kategoria horietako batean sartzea. Dena den, badira hautabidezko adierazmoldeak: federazio­erregiodun Estatua (TRUJILLO), Esta­ tu konposatua (ARAGÓN) edota Autonomien Estatua (SÁNCHEZ AGESTA).

Esanak esan, garrantzitsuena ez da semantika egokia aurkitzea, baizik eta Autonomien Estatuaren —dirudienez, autorerik gehienek adierazmolde hori onartu dute— eta Estatu federalaren nahiz Estatu erregionalaren arteko desberdintasunak ezartzea. Horren ildotik, hauexek dira Autonomien Esta­ tuaren berezitasunak, Estatu erregionalari nahiz Estatu federalari dagokienez: Konstituzioak ez ditu zerrendatu Estatu hori osatzen duten autonomi erkide­ goak, ez da eskumen banaketa berdintsurik egin eta, azkenik, autonomi erki­ dego guztiak ez dira aldi berean eratu.

AUTONOMI ERKIDEGOAK

137

Hori dela bide, Espainiako Konstituzioak badu hutsune argi bat: lehenen­ go eta behin, ez ditu autonomi erkidegoak zerrendatu, hau da, ez du egituratu mapa politikorik —Konstituzio federal nahiz erregionaletan hala egiten bada ere—. Horren ordez, autonomi erkidegoak eratzeko prozedura arautu da, eta prozedura horren arabera, probintziek eurek erabaki behar dute lurralde egitu­ ra: bakarrik iraun edota mugakideekin batu daitezke eta, horrela, eurek dituz­ te autonomi erkidegoen kopurua eta lurralde zabalera zehazteko ahalmenak.

Horrez gain, Konstituzioak ez du behin betiko konpondu eskumen era­ txikipenari buruzko arazoa. Estatu federal edota Estatu erregionaletan beti be­ reizten dira Federazioaren eta Estatu nahiz erregioen eskumenak, baina Es­ painiako Konstituzioak ez du horrelakorik egin. Aitzitik, Konstituzioaren 148 eta 149. artikuluek ez dute zehaztu Estatu eta autonomi erkidegoen berezko eskumenen muga edota eremurik. Artikulu horietan, eskumen banaketa egite­ ko markoa ezarri da, eta banaketa hori estatutuen bidez zehaztu behar da. Ho­ rrela, Konstituzioak autonomi erkidegoen artean eskumen eratxikipen desber­ dinak izatea ahalbideratu du; arean bere, Konstituzioak eskumen zerrenda es­ kaini besterik ez du egin, eta gero, autonomi erkidego bakoitzak aukeratu be­ har du zer nahi duen zerrenda horretatik. Errazago esateko, sistema federal edo erregional batean eskumen zerrenda edo banaketa bakarra dagoen bitarte­ an —erregio guztientzat berdina, Konstituzioak berezitasunik ezbadu ezar­ tzen—, Espainiako 1978ko Konstituzioan, autonomi erkidego bat eratzen de­ nean, autonomia horrek berak egin behar du bere eskumen­eremua.

Azkenik, esango dugu sistema federalean Estatuak eta Federazioa aldi be­ rean sortzen direla. Espainian nagusiarazitako aukera, ordea, pentsaezina da horrelako Estatu batean. Ezarri ere, Espainiako Konstituzioak hainbat bide nahiz une ezarri ditu autonomia lortzeko. Gauzak horrela, zehaztu gabeko al­ dian —Konstituzioak ez du hori mugatu—, Espainian sistema zentralizatua egon daiteke lurralde zati batean, eta bestean, ostera, deszentralizatua. Estatu erregionalean, aldiz, (Italian, esaterako), estatutu arrunta izan duten erregioek aldi berean lortu dute autonomia.

Bestalde, Autonomien Estatuaren eta 1931ko Errepublikaren Konsti­ tuzioko Estatu erregionalaren arteko konparazioa ere interesgarria da, ha­ sieran bazirudielako frankismoaren osteko Konstituzioa 1931koaren arabera­ koa izango zela orokorrean. Baina ez da horrela izan: 1978ko Konstituzioak autonomi ereduaren alde egin du, 1931ko Errepublikaren Konstituzioak eza­ rritako mugak gaindituz. Zernahi gisaz, autonomi-zaletasun horren oinarria ez omen da izan herriaren nahia —garai horretako autonomi nahiak 30. ha­ markadakoak baino ahulagoak ziren Bizkai, Gipuzkoa eta Araban, baita Ka­ talunia eta Galizian ere—; haatik, zentralismoaren aurkako dogmatika gogo­ rrak eta Euskal Herriko terrorismoak eratorri bide dute autonomien aldeko joera hori.

138

RAMÓN PARADA

Horrenbestez, hasteko, Konstituzioak arindu egin ditu autonomi erregioak eratu ahal izateko prozeduraren tramiteak. 1931ko Konstituzioak, berbarako, bermatu nahi zuen autonomiak eta erregioen estatutuek herriaren onarpena izatea, gehiengoaren onarpen egiaztatua izatea alegia; horretarako, hurrengo tramiteak ezarri zituen: proposamena udal gehienek egin behar zuten, propo­ samen hori zentsuan inskribaturiko hautatzaileen bi herenak onartu behar zuen erreferendumaren bidez eta, azkenik, Gorte Nagusiek onetsi behar zuten (12. art.). 1978ko Konstituzioak, berriz, ezabatu egin du tramite horien zu­ rruntasuna: ikusiko dugun bezala, konstituzio horrek nolabait politikarien es­ ku utzi du, autonomia mota desberdinak eratu ahal izatea, eta ez du ezarri ho­ rrelako gehiengorik erreferenduma egitean.

Bestalde, bada bi Konstituzio horien arteko beste desberdintasunik (aurre­ koarekin bat datorrena): 1931koak eskubidea eman zien probintziei erregimen zentralista erkidera bueltatzeko —eta horrek ekarri zuen erregimen zentralis­ tak ia nazio osoan irautea—. 1978ko Konstituzioan, aldiz, ez da jaso bueltatze eskubiderik. Testu horren arabera, autonomia egoera lehengoraezina da: pro­ bintzia autonomi erkidegoan sartzen den unetik, berari lotuta geratzen da ad aeternum, eta ezin daiteke jatorrizko erregimen zentralistara bueltatu, ezta probintzia bakarreko autonomi erkidego bihurtu ere.

Horrez gain, Estatuaren eta autonomi erkidego nahiz erregioen artean es­ kumenak banatzeko irizpide nahiz arauak desberdinak dira Konstituzio horie­ tan. 1931ko Konstituzioan, Estatuaren eskumenak aipatu ziren lehenengo eta behin. Horrela, Estatuak zenbait gairi buruzko eskumen legegile eta betearaz­ le esklusiboak zituen (14. art.); beste zenbaitetan, Estatuak eskumen legegilea zuen, baina betearazpena erregioei zegokien (15. art.); erregio horiek, azke­ nik, bazterreko gaiei buruz bakarrik zituzten eskumen esklusiboak, hau da, Konstituzioak aipatzen ez zituen gaiei buruz. Aitzitik, 1978ko Konstituzioak autonomi erkidegoen eskumen esklusiboak aipatu ditu lehenengo (148. art.), eta gero Estatuarenak (149. art.). Edonola ere, Estatuak oinarrizko legeria emanda gauzatzen da sistema hori eskuarki.

Azkenez, badirudi konstituzio horien oinarri ideologikoa ere desberdina izan zela. Horren harira, 1978ko Konstituzioak 1931koak ezarritako deszen­ tralizazio politikoaren mugak gainditu egin ditu —arestian azaldu ditugu erregimen horren berezitasun eta muga moderatuak—. 1931ko Konstituzioak erantzun politikoa eman nahi izan zien Euskal Herri, Katalunia eta Galiziako eskakizun nazionalistei. Alabaina, Espainiako probintzia guztietan berdinta­ sun printzipioa bermatu nahian, ez zuen gainditu federalismoaren deszentrali­ zazio politiko maila. Gainera, ez zuen sistema zentralista liberala zapuztu; are gehiago, bermatu egin zuen sistema horren iraupena erregimen erkide gisa eta, hala nahi izanez gero, Espainiako edozein probintziak utz zezakeen bere autonomi erregioa sistema erkide horretara bueltatzeko.

AUTONOMI ERKIDEGOAK

139

Azken finean, bigarren errepublikako Estatu erregional integralak ez zion zuzenketarik egin XIX. mendeko Estatu zentralistari. Arean bere, probintzien arteko berdintasuna erabatekoa zen, eta ez zen bermatu Espainiako probintzia batzuek zuten ustezko eskubide historikorik edo forurik. Are gehiago, 1931ko Konstituzioak aipatu ere ez zuen egin arazo hori.

Badirudi, ostera, 1978ko Konstituzioaren oinarri ideologikoa bestelakoa izan dela. Frantziatik jasotako zentralismoak Cádizko 1812ko Konstituzioa eta ondorengo espainiar konstituzio guztiak egituratu zituen eta, agidanez, 1978ko Konstituzioaren asmoa zentralismo hori zuzentzea izan da. Altxa­ mendu karlistak gorabehera, zentralismo horrek iraun egin zuen (altxamendu horiek absolutismoaren lurralde berezitasun politikoen iraupena, eta Espainia­ ko probintzia desberdinentzat deszentralizazio eraentza desberdina eskatzeko ziren). Beste modu batera esateko, 1978ko Konstituzioak ikuspegi ezkorra na­ hiz negatiboa azaldu du aurreko bi mendeetan Estatuak izandako antolaketa liberalari dagokionez; horretara, lurralde zatiketaren eta botere banaketaren beste hautabide bat eman nahi izan du, XVIII. mendeko absolutismo aurrelibe­ ralaren egoeran oinarrituta. Horrelaxe bakarrik uler daiteke 2. artikuluak «na­ zionalitateak» aipatzea, eta autonomiara heltzeko hiru bide edo maila ezar­ tzea —batetik, Katalunia, Euskal Herri eta Galiziarena (bigarren xedapen ira­ gankorra) eta, bestetik, 143, 148 eta 151. artikuluetan jaso diren beste bide biak—. Esan bezala, karlisten foruzaletasuna indartzen duen ideologiaren ikuspegitik begiratuta bakarrik uler daiteke aurreko konstituzioetan inoiz jaso ez den aipamena egitea —hau da, «foru lurraldeen eskubide historikoen errespetua eta babesa» aipatzea (lehenengo xedapen gehigarria)—, edota Konstituzioak «behin betiko» indargabetzea, dela 1839ko urriaren 25eko Legea, dela 1876ko uztailaren 21ekoa (xedapen indargabetzailea). Lege ho­ riek gerra zibil gogorren ostean eman ziren, eta karlismoak Bizkai, Araba, Gipuzkoa eta Nafarroarentzat erreibindikatzen zituen pribilegioak ezabatu egin zituen. Horren ondorioz, lurralde horietan zergak ordaintzeko eta solda­ dutza egiteko betebeharra ezarri zen, monarkiako gainerako manupekoek egin behar zuten moduan.

Ikus daitekeenez, Espainiako Konstituzioan datzan ideologia —nolabait modu esplizituan ere agertzen dena— karlismoaren foruzaletasuna da, hau da, XIX. mendeko Estatu liberalaren aurretik zegoen lurralde zatiketa nahiz lurralde berezitasunetara itzultzeko nahia. Gauzak horrela, ez da harritzekoa Estatu eredu hori ezin sartu izatea Estatu federal nahiz Estatu erregionalaren kategorien barruan; Estatu mota horiek berdintasun nahiz eraberekotasun printzipioei eusten diete (Estatu liberalak baino modu ahulagoan bada ere), hau da, arrazionaltasun printzipioari; eta 1978ko Konstituzioan printzipio ho­ ri guztiz baztertzeaz gain, sistemaren ezaugarri bihurtu da beraren ezespena.

Hori dela eta, Autonomien Estatua aztertzeko, desberdintasunean oinarrituri­

140

RAMÓN PARADA

ko ideologia horrek ondokoaren gain izan duen eragina ikusi beharko dugu: autonomiara heltzeko bide nahiz autonomi erkidego motei buruzko arauketan, eskumen banaketan, antolaketa politiko eta administratiboan eta, azkenik, finantza baliabideak eratxikitzeko moduan. Dena dela, dialektikari dagokio­ nez azterketa osoa izan dadin, gero desberdintasun egitura hori zuzentzeko teknikak aztertu beharko dira, elkartasun printzipioaren, koordinazio bideen eta Estatuak egindako kontrolaren bidez.

2. AUTONOMI BIDEA 1978ko Konstituzioa indarrean jarri zenetik denbora asko igaro bada ere, eta autonomien mapa ia guztiz egituraturik egon arren (Ceuta eta Melillaren kasuak izan ezik), oraindik orain interesgarria da autonomiara heltzeko bi­ deak azaltzea, horien araberakoa izango baita autonomi erkidegoen estatus ju­ ridikoa. Azken finean, hortixe irtengo da autonomi erkidegoen lehen sailka­ pena. Bestalde, autonomi bidea prozedura dinamiko eta bukatugabea denez, aurreautonomia ezezik, autonomiaren bihar­etzia ere aztertu beharko dugu, estatutuak eraldatu ahal izateak dakarren bihar­etzia, hain zuzen.

A) Autonomiaurreko fasea Autonomi bidea Konstituzioa aldarrikatu aurretik jarri zen martxan, biga­ rren errepublikan gertatu zen bezala. Hortaz, Kataluniako Generalitat berre­ zartzearekin hasi zen bide hori, 1977ko irailaren 29ko Lege­Dekretuaren bidez.

Berrezartze horrekin autonomiaurreko fasea hasi zen; egin­eginean ere, Kataluniarako onetsitako eraentza Espainiako beste leku batzuetara zabaldu zen lege­dekretu bidez. Ondorioz, ia lurralde osoa zatitu zen, egungo autono­ mien mapa eratuz (Madril, Ceuta nahiz Melilla, eta Nafarroa salbu; azken ho­ rretan, ordura arteko erregimen foralak iraun zuen).

Autonomiaurreko ereduan, bestalde, kidego organo bi eta kide bakarreko organo bat zeuden. Lehenengo kidego organoak Batza, Kontseilu nahiz Dipu­ putazio izena zuen eta ahalmenik nagusienak bereganatu zituen; horrezaz aparte, lehendakaria zegoen, aurrekoak izendaturikoa eta, azkenik, gobernu legez jarduten zuen beste kidego organo bat. Edozein modutara ere, aurreau­ tonomi horien eskumenak nahikoa eskasak ziren: eginkizun betearazleak zi­ tuzten (araudiak ematea barne), baina eginkizun horiek transferentzien tekni­ ka negoziatuaren arabera zehaztu behar ziren, zehatzago esateko, batzorde mistoek gauzaturiko transferentzien bitartez.

AUTONOMI ERKIDEGOAK

141

B) Autonomiara heltzeko bideak eta autonomi erkidego motak Konstituzioak ezarritako desberdintasuna bi autonomi mota onartuz gau­ zatu da: autonomia osoa edo gorengoa, eta mailaz mailako autonomia; zen­ tzuzkoa denez, eskumen mailak ere desberdinak dira batean eta bestean. Dena den, mota horiek autonomiara heltzeko bideen ondorio dira, bideok ez baitira eraberekoak —batez ere autonomia osoari dagokionez—. Ezarri edo erabili diren bideen arabera, hauexek dira ager daitezkeen kasuak: Lehenengo eta behin, 1931ko Konstituzioa indarrean zegoenean, esta­ tutua plebiszitatu zuten autonomi erkidegoentzat ezarritako bidea dugu.

Horientzat, autonomia osora heltzeko bidea eratu da, eta hauek dira bide ho­ rretan eman beharreko pausoak: hasteko, autonomiaurreko organo gorenaren erabakia behar da; gero, parlamentukideen biltzarrak estatutua idatzi behar du, eta akordioa lortu behar da Kongresuko Konstituzio Batzordearekin; on­ doren, lurralde eremu horretako probintzien hautesleriaren erreferenduma egin behar da eta, azkenik, Gorteetako bi Ganbaren osoko bilkurek berretsi behar dute akordio hori (bigarren xedapen iragankorra, Konstituzioaren 151. artikuluan ezarritako prozedura gauzatu beharrik ez zegoela xedatu zuena).

Sistema hori erabili da Euskal Herri, Katalunia eta Galiziako estatutuak onesteko. Hala eta guztiz ere, herriaren erreferendumak ez ditu bete Bigarren Errepublikako Konstituzioak ezarritako zenbait eskakizun demokratiko, ez baita ezarri gutxieneko parte­hartzerik, ezta baiezko botoen quorumik ere.

Horrela, baiezko boto bakarra nahikoa izango da autonomi erkidegoa sortze­ ko, gainerako hautesleria abstenituz gero (Galiziako estatutua onesteko, adi­ bidez, nahikoa izan da botoen 100eko 14 bakarrik baiezkoa izatea).

Ondoren, bada beste bide gogorrago bat autonomia osora heldu eta estatu­ tua onesteko: Konstituzioaren 151. artikuluan ezarritako prozedura (gora­ go azaldu bezala, nazionalitate historikoek ez dute zertan bete prozedura ho­ ri). Bide horren gogortasuna honexetan datza: 151. artikuluaren arabera, au­ tonomi ekimena diputazioek eta ukituriko probintzia bakoitzeko udalerrien hiru laurdenak onetsi behar dute —udalerriok probintzietako hauteskunde zentsuaren gehiengoa ordezkatu behar dute—. Horrez gain, ekimen hori erre­ ferendumaren bidez berretsi behar da; beti ere, erreferendum horretan, pro­ bintzia bakoitzeko hautatzaileen erabateko gehiengoak ekimenaren aldeko bo­ toa eman behar du. Ondoren egin beharreko tramiteak, azkenik, aurreko ka­ suan aipatutakoak dira.

Edonondik begira dakiola ere, Andaluziak erronka egin dio ekimenerako beharrezkoa den erreferendumaren gogortasun horri (baiezko emaitzak lortu dira Andaluziako probintzia guztietan, Almerían izan ezik). Gauzak horrela,

142

RAMÓN PARADA

eta Konstituzioa modu ortodoxoan interpretatuz gero, ulertu behar da auto­ nomi bidea behin betiko blokeatu dela, ezin baita berriro erreferendumik egin.

Dena dela, Konstituzioaren 114. artikuluak toki korporazioen ekimena ordez­ tea ahalbideratu die Gorteei, eta manu horretan oinarrituta —zalantzan jar­ tzeko moduko oinarria bada ere—, 1980ko abenduaren 16ko Lege Organi­ koak hauxe ezarri du: Gorteek atzeraeragintasunez ordez dezakete 151. arti­ kuluan jasotako autonomi ekimena, baldin eta erabateko gehiengoa osatzen badute autogobernua lortu nahi duen lurralde eremuko baiezko botoek, eta ho­ rrela eskatzen badu probintziako (nahiz probintzietako) diputatuen eta senato­ reen gehiengoak —ekimenak berrespena lortu ez duen probintzietakoak—.

Halaber, data horretako beste lege batek ahalbideratu du, lehenik, Almeríako parlamentukideek estatutua idaztean parte hartzea eta, hurrenik, probintzia horretan estatutuaren azken berrespena aldi berean autonomi ekimenaren be­ rrespena izatea. Horrela lortu du Andaluziak autonomia osoa.

Bestalde, bada beste bide bat autonomia osoa lortzeko 151. artikuluaren gogortasuna bete gabe —prozedura hasteko herriaren erreferendumaren go­ gortasuna, ikusi dugunez—: mailaz mailako autonomiarako bide mistoa, lege organikoen bidez osatutakoa. Lege organiko horien bidez, eta Konstitu­ zioaren 150. artikuluan oinarrituta —zalantzazkoa bada ere oinarri hori—, gorengo mailetaraino zabaldu dira mailaz mailako prozedurari dagozkion es­ kumenak, hau da, Konstituzioaren 143 eta 146. artikuluetako prozedura gau­ zatuz gero lor daitezkeenak. Horretarako, ordea, ez da beharrezkoa 148.2. ar­ tikuluak ezarritako bost urteko epeari itxarotea. Horixe izan da, hain zuzen, Kanaria eta Valentzia autonomi erkidegoak sortzeko eta euren estatutuak onesteko bidea. Esan daiteke erkidego horiek, batez ere Valentziak, orain arte aipaturikoen eskumen berberak dituztela.

Azkenik, mailaz mailako autonomia lortzeko bidea dugu: horren arabe­ ra, bost urte igaro eta gero, autonomia osoa edo gorena lor daiteke. Horretara­ ko, Konstituzioaren 143 eta 146. artikuluek prozedura errazagoa egituratu du­ te, ez baita beharrezkoa herriari kontsulta egitea. Autonomi bidearen ekime­ nari jarritako baldintza bakarra hauxe izan da: ekimen hori onestea bai dipu­ putazio interesatuek —edota uhartearteko organo eskudunek—, eta bai pro­ bintzia edo uharte bakoitzeko hauteskunde zentsuaren gehiengoa ordezkatzen duten udalerrien bi herenak ere. Ondoren, Biltzar batek egin behar du estatutu proiektua, hain zuzen ere, probintzia ukituetako diputazio nahiz uhartearteko organoaren kideek eta parlamentukideek osaturiko biltzarrak. Azken buruan, proiektu hori Gorteei aurkeztu behar zaie lege proiektu gisa tramita dezaten.

Bide horri ekinez eraturiko autonomi erkidegoek, bestalde, badute muga bat: Konstituzioaren 148. artikuluan ezarritako eskumenen goia. Edozelan ere, Kantabriako estatutuak bakarrik egokitu dizkio bere eskumenak goi horri.

Gainerako estatutuek 149. artikuluan jasotako hainbat eskumen bereganatu

AUTONOMI ERKIDEGOAK

143

dituzte, hau da, autonomi erkidego osoen eskumenak —besteak beste, legea­ ren garapena, osasuna (osasunaren inguruko gaiak bultzatzea, gaixotasunak aldez aurretik zaintzea eta osatzea), ospitaleen koordinazioa, kooperatiba kre­ dituetarako erakundeak nahiz aurrezki kutxak, energia eta meatzei buruzko eraentza, industria eta merkataritza—.

Nafarroako autonomi erkidegoak, ordea, ez du erabili horietako biderik.

Are gehiago, estatutuen teknika ere baztertu egin du, eta eskumenik gorenak lortu ditu Foru Eraentzaren Hobeagotze deitutakoaren bidez. Bide horixe erabili da, baita ere, Nafarroa Euskal Herrian sartzea oztopatzeko —oraingoz oztopatzeko, behinik behin—, nahiz eta aukera hori Euskal Herriko estatutu­ an jasota egon. Nafarroak erabilitako bidea bidezkotu nahian, bi datu ekarri dira hizpidera: batetik, lehenengo xedapen gehigarria, xedapen horrek foru lurraldeen eskubide historikoak gaurkotzea agintzen baitu; bestetik, 1841eko abuztuaren 16ko Lege Itundua indargabetu izana, indargabetze horren ondo­ rioz 1839ko urriaren 25eko Legea jarri delako indarrean. Zernahi gisaz, Nafa­ rroak erabilitako bide hori guztiz bakuna da: Estatuaren eta Nafarroako Foru Diputazioaren ordezkaritzek lortutako akordioa onestea besterik ez da behar, 1982ko abuztuaren 10eko Legearen bidez onestea, hain zuzen.

Autonomi bideari buru emateko, 1983ko otsailaren 25ean Balearretako, Extremadurako, Gaztela­Leóngo eta Madrilgo estatutuak onetsi dira. Horrela, autonomien mapa osatu da. Mapa hori hamazazpi autonomi erkidegok osa­ tzen dute: sei, autonomia osokoak (Euskal Herri, Katalunia, Galizia, Andalu­ zia, Nafarroa eta Valentzia), eta hamaika, mailaz mailakoak. Beste ikuspuntu batetik aztertuz gero, zazpi autonomi erkidego ditugu probintzia bakarrekoak, Balearrak barne. Kanariek ere ia­ia probintzia bakarreko autonomi erkidegoa osatzen dute, «probintziaren interesak ordeztu nahiz adierazteko» organo huts bihurtu direlako Uhartearteko Mankomunitateak —gainerako probintzieta­ ko diputazioen parekoak—, hau da, mankomunitate horiek ez dutelako be­ rezko eskumen materialik (Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Le­ gearen 41.2. art.).

C) Eskumenak berdintzea. Estatutuen eraldaketa Autonomi erkidegoen kopurua, eskumenak nahiz lurralde eremua zehaz­ tea bide dinamiko baten barruko fasea besterik ez da, eta zehaztapen hori al­ datu egin daiteke gero, gaur egungo fisonomia itxuraldatuz.

Aldaketa horien artean, honexek zuen gauzatzeko aukerarik gehien: mai­ laz mailako autonomi erkidegoek beraien eskumen eremua zabaltzeak, maila goreneko erkidego bihurtzearen ondorioz. Hori Konstituzioaren 148. artiku­ luak ahalbideratu du: «bost urte igaro eta gero, autonomi erkidegoek estatu­

144

RAMÓN PARADA

tuak aldatu eta euren eskumenak alda ditzakete, 149. artikuluak xedaturiko moduan».

Azkenean, berdindu egin dira mailaz mailako autonomi erkidegoen eta autonomia osoko erkidegoen eskumenak, eta hori 1992. urtean lortu da Alder­ di Sozialistak Alderdi Popularrarekin egindako autonomi itunei esker. Itun horiexek eragin dute, hain zuzen, abenduaren 23ko 9/1992 Lege Organikoa; lege horren aginduz, Estatuarenak diren eskumen asko transferitu egin zaiz­ kie mailaz mailako autonomi erkidegoei, autonomia osoko erkidegoekin ber­ dintzeko. Lege horren oinarria, bestalde, Konstituzioaren 150.2. artikulua da.

Artikulu horren arabera, Estatuak bere eskumenak transferitu edota eskuorde­ tu ahal izango ditu lege organiko baten bitartez, baldin eta eskumen horiek transferitu edo eskuordetzeko modukoak badira, euren izaera kontutan hartu­ ta. Gainera, Kanariek eta Valentziak ere artikulu horrexetan oinarrituta za­ baldu dituzte euren hasierako eskumenak. Zentzuzkoa denez, transferentzi le­ ge horren ondoren, estatutuak eraldatu behar izan dira.

Eraldaketa hori Konstituzioaren 147.3. artikuluan arautu da, eta hauxe dio artikulu horrek: eraldaketa estatutuetan agindutakoaren arabera egin be­ har da eta, horrez gain, Gorte Nagusiek onetsi beharko dute eraldaketa hori lege organiko baten bidez. Orokorrean, mailaz mailako autonomi erkidegoeta­ ko estatutuek jasotako prozedurak nahikoa errazak dira, ez baita beharrezkoa herriaren erreferendumik egitea. Prozedura horietan, ekimena autonomi erki­ degoko Gobernuak nahiz Parlamentuak du; ondoren, Parlamentuak onetsi be­ har du eraldaketa, Gorte Nagusiek behin betiko berrespena eman aurretik.

Beste aldean, estatutuak onesteko 151. artikuluaren bidea erabili duten auto­ nomi erkidegoak ditugu —autonomia osokoak direnak— eta, horiei dagokie­ nez, Konstituzioaren 152.2. artikuluak arautu du estatutuen eraldaketa proze­ dura: lehenengo eta behin, erreferenduma egin behar da zentsuan inskribatu­ riko hautatzaileen artean; konstituzio betekizun hori Gorteen onespenari gehi­ tu behar zaio —Gorte Nagusiek lege organiko baten bidez onetsi behar dute eraldaketa proiektua— eta gauzatu, onespen horren aurretik gauzatu behar da.

Gainerako eraldaketa tramiteak, azkenez, estatutuetan ezarri dira; batzue­ tan, prozedura erraztu berezia jaso da, eraldaketaren helburua «botere antola­ ketaren aldaketa hutsa» denerako. Hala eta guztiz ere, autonomia osoko erki­ degoetan ez da egin eskumenak zabaltzeko aldaketa garrantzitsurik, indarrean dauden estatutuek agortu egin dituztelako Konstituzioaren 149. artikuluak emandako aukerak.

Beste alde batetik, lurralde mapa aldatzeko ere ziur asko ez da egingo es­ tatutu eraldaketarik, hau da, gaur egungo autonomiak osatzen dituzten pro­ bintzietatik baten bat bereizteko edota probintzi horiei besteren bat eransteko.

Egin­eginean ere, lurralde mugen edozein aldaketak ekarriko du autonomi erkidego ukituen estatutuak eraldatu beharra, baita administrazio azpiegiturak

AUTONOMI ERKIDEGOAK

145

banatzeko akordio konplexuak egin beharra ere. Dena den, estatutuetan ba­ dira horri buruzko zenbait agindu berezi: Euskal Herriko estatutuaren 47.2. artikulua, Nafarroaren anexioari buruzkoa; Kantabriako estatutuan jasotakoa —agindu horrek dioenez, Kantabriako autonomi erkidegoa ezabatu egin dai­ teke, beste erkidegoren batekin batzeko, baldin eta bien artean «lotura histori­ ko zein kulturalak badaude»—; eta, azkenik, Andaluziako estatutuan jasotako agindua, Gibraltar Andaluzian sartzea ahalbideratu duena.

Edonola ere, badirudi ondoko kasuak ezinezkoak direla: batetik, probin­ tziak euren autonomi erkidegotik bereiztu eta probintzia bakarreko autonomi erkidegoak eratzea (horretarako, probintzia anitzeko autonomi erkidegoaren onarpena behar da); bestetik, probintziak erregimen erkide eta zentralistatara bueltatu ahal izatea, hau da, probintzia erregimen hutsera (1931ko Konsti­ tuzioak, ostera, ahalbideratu zuen bueltatze hori).

3. ESKUMEN BANAKETA Estatu konposatuetan —bai Estatu federaletan eta bai Estatu erregionale­ tan— eskumen banaketa da, dudarik gabe, konplexutasunik gehien duen ara­ zoa. Aurrerago esan dugun bezala, Konstituzioak Estatu federal zein Estatu erregionalen esperientzia teknikoa erabili beharrean —edota Bigarren Errepu­ blikarena—, sistema berria sortzea erabaki du. Horrela, lehengo konplexuta­ suna orain nahaste bihurtu da eta, hori konpontzeko, esku hartu behar izan dute bai legegileak eta bai Konstituzio Auzitegiak: legegileak Autonomi Bi­ dea Harmonizatzeari buruzko Lege Organikoa onetsi du (LOAPA) —gero Au­ tonomi Bideari buruzko Legea izango dena—, eta Konstituzio Auzitegiak, bestalde, behin baino gehiagotan hartu behar izan du parte azaldutako gataz­ ka ugariak ebazteko.

Horren ildotik, Konstituzioaren okerrik garrantzitsuena hauxe da, zalan­ tzarik gabe: Konstituzioa egin zenean, ez zen bertan zehaztu eskumen bana­ ketaren arazoa —autonomi arazoarekin zerikusia duten beste zenbait arlotan gertatu den bezala—; horretarako, nahikoa zen zerrendak egitea, hain zuzen ere, Estatuaren eskumenen zerrenda, autonomi erkidegoen eskumenena eta eskumen elkarbanatuen zerrenda. Bestalde, Konstituzioak ez zituen erabili ez Estatu federalaren eredua (zerrendatu egiten dira Federazioaren eskumenak; gainerakoak, Estatukideenak dira), ez Estatu erregionalarena (erregioen esku­ menak zerrendatzen dira, eta gainerakoak Estatuarenak direla ulertzen da).

Aitzitik, eredu horiek erabili beharrean, edota Konstituzioan bertan konpon­ du beharrean arazoa, bide bitxia egituratu zen: estatutuak bihurtu ziren esku­ men banaketaren ardatz, nahiz eta euren kopurua —autonomi erkidegoena bezala— aldi hartan zehaztu gabe egon. Estatutuek 148 eta 149. artikuluetako

146

RAMÓN PARADA

«eskumen menua edo zerrenda» izan behar zuten kontutan eskumenak jaso­ tzeko, autonomi erkidegoek euren garrantziaren arabera erabiliko zuten «me­ nua», alegia. Esan bezala, sistema horrek —teorian, behintzat— eraberekota­ sunik eza ekarri zuen: hasteko, autonomi erkidego guztiei ez zitzaizkien era­ txiki eskumen berdinak eta, ondorioz, Estatuak ez zituen eskumen berdinak 19 autonomi lurraldeetan —Ceuta eta Melilla barne—. Erraz uler daitekee­ nez, egoera hori guztiz zentzugabea eta ohi ez bezalakoa da, Estatu konposa­ tuen politikarekin konparazioa egiten badugu.

Ondorio tamalgarri hori bazter uzteko, autoreak irtenbide hobea bilatzen saiatu dira. Ahalegin horretan, adierazi dute Konstituzioaren VIII. tituluak zerrenda bakarra ezarri duela, nahiz eta hasieran, eta hitzez­hitzezko inter­ pretazioa eginez gero, bi zerrenda daudela ulertu ahal izan. Zerrenda hori 149. artikulukoa da; artikulu horrek Estatuaren eskumen esklusiboak jaso di­ tu, hau da, Estatuak inorekin elkarbanatu ezin duen minimuma ezarri du, be­ raren eginkizunen muin indargabeezina den minimuma (GARCÍA DE ENTE­ RRÍA). Hortaz, tesi horren emaitza eredu federalean lortzen denaren antz­ ­antzekoa izango litzateke: batetik, Estatuaren eskumenen zerrenda eta, beste­ tik, sorospidezko klausula autonomi erkidegoentzat. Hala eta guztiz ere, inter­ pretazio horrek arazoak dakartza, zerrenda bakarra Estatuaren eskumenena izateak ez duelako esan nahi zerrenda horretan agertzen ez direnak Zuzenbi­ de erkideko eskumentzat hartu eta autonomi erkidegoen eskumenak izan be­ har direnik —horixe da, hain zuzen, Estatu federaletan gertatzen dena—.

Haatik, eskumenok eratxikipen eskumenak dira eta, ondorioz, autonomi erki­ degoek euren estatutuen bidez berariaz bereganatu behar dituzte. Horrela, Es­ tatuaren eskumen esklusiboak ez izanda, autonomi erkidegoek euren estatutu­ etan jaso ez dituztenak Estatuari eratxiki zaizkio (149.3. art.: «Autonomi esta­ tutuek bereganatu ez dituzten gaiei buruzko eskumena Estatuarena da eta, gatazkarik sortuz gero, Estatuaren arauek izango dute lehentasuna autonomi erkidegoen arauen gain, baldin eta autonomi erkidegoek ez badute gai horri buruzko eskumen esklusiboa»).

Estatutuek, berriz, sailkatu egin dituzte eskumenak —esklusiboak, legeak garatu nahiz betearaztekoak, eta betearaztekoak bakarrik—, baina estatutu horien edukia azaltzea zaila denez, euren marko diren konstituzio manuak ai­ patuko ditugu.

A) 148. artikuluko eskumenak Manu horretan, autonomi erkidegoek euren estatutuen bidez bereganatu ahal dituzten eskumenak zerrendatu dira. Autonomia osoko erkidegoen ka­ suan, eskumen horiek gutxieneko maila bat eratzen dute, eta maila hori 149.

AUTONOMI ERKIDEGOAK

147

artikulua erabilita zabal daiteke. Haatik, mailaz mailako autonomi erkidegoen kasuan, 148. artikuluak gehieneko eskumenak jaso ditu —beti horrela izan ez bada ere, ikusi dugun bezala—, eta eskumenen zerrenda hori zabaldu ahal izateko, estatutuak eraldatu behar dituzte, estatutuok onetsi zirenetik bost urte igaro eta gero.

Edonondik begira dakiola ere, 148. artikulu horretako hogeita bi gaietatik batzuk autonomi erkidegoen eskumen esklusiboak direla esan daiteke, gaiaren izaera kontutan hartuta. Beste batzuk, ordea, eskumen elkarbanatutzat jo be­ har dira, Estatuak ere interesa duelako horiengan, edota gai horiei buruz Esta­ tuaren legeria dagoenez, hori nagusitzen delako.

B) 149. artikuluko eskumenen zerrenda 149. artikuluak Estatuaren eskumen esklusibokoak diren hainbat gai ze­ rrendatu ditu. Hori dela bide, esan ohi da Konstituzioaren manu hori oinarriz­ koena dela, eskumenak mugatu edo zehazteko irizpiderik finkoena izanik, ezin daitekeelako estatutuetan kontrakorik agindu. Esanak esan, artikulu ho­ rrek zerrendatutako 32 gaiak ez dira Estatuaren eskumen esklusibokoak baka­ rrik; alderantziz, gehienetan onartzen da eskumenok autonomi erkidegoekin elkarbanatzea, eta horretarako hainbat formula asmatu dira: interes orokorra eta autonomi erkidegoaren interesa bereiztea, Estatuari oinarrizko legeria erreserbatzea, edota Estatuari legegintza osoa ematea eta autonomi erkidegoa­ ri, aldiz, betearazketa.

Egin­eginean ere, manu horrek eskaini dituen aukera guztiak erabili di­ tuzte —Estatuaren eskumen esklusiboak ukitu gabe— autonomia osoko erki­ degoen estatutuek euren eskumen zerrenda egiteko. Horrenbestez, manu hori 148. artikuluaren kontrako adierazpena da: 148. artikuluak autonomi erkide­ goek bereganatu ahal dituzten eskumenak zerrendatu ditu, eta Estatuari horie­ tako batzuk eskuratzeko aukera eman dio; 149. artikuluak, ostera, Estatuaren eskumenak zerrendatu ditu, eta autonomi erkidegoek horietako batzuk bere­ ganatzeko aukera jaso du. Bestalde, argi dago 148. artikuluko zenbait gaik au­ tonomi izaera esklusiboa dutela —esaterako, euren burua gobernatzeko era­ kundeak antolatu ahal izateko eskumenak—; era berean, 149. artikuluko zen­ bait gai Estatuaren eskumenekoak dira dudarik gabe, eta ez dute inolako el­ karbanatzerik ahalbideratzen —besteak beste, nazio defentsari nahiz nazioar­ teko harremanei loturiko eskumenak—.

C) Klausula osagarriak

148

RAMÓN PARADA

Klausula osagarriak 149. artikuluaren hirugarren lerroaldeak jaso dituen hiru arauak dira —dagoeneko aipatu ditugunak—. Arau horien bidez, sistema ixtea lortu nahi izan da, titular gabeko eskumenik egon ez dadin, hots, jabega­ beko eskumenik.

Lehenengoaren arabera, Konstituzioak Estatuari beren beregi eratxiki ez dizkion eskumenak, autonomi erkidegoek bereganatu ahal izango dituzte eu­ ren estatutuen bidez. Arau horrek, bada, estatutuen araberako eratxikipen es­ kumen gisa egituratu ditu autonomien eskumenak; ondorioz, estatutu egileak estatutuetan ahalik eta eskumen gehien sartzen saiatu dira, batez ere, bigarren arauak dioena kontutan hartuta: «Autonomi estatutuek bereganatu ez dituzten gaiei buruzko eskumenak Estatuarenak dira».

Eskumen gatazkei buruzko hirugarren arauak, bestalde, ekarri zuen esta­ tutuek ahalik eta eskumen gehien bereganatu eta horiek esklusibotzat jotzea.

Horren harira, 149. 3. artikuluak ondokoa zioen: «gatazkarik sortuz gero, Es­ tatuaren arauek izango dute lehentasuna autonomi erkidegoen arauen gain, baldin eta autonomi erkidegoek ez badute gai horri buruzko eskumen esklusi­ borik». Hori dela eta, zentzuzkoa da estatutu egileek ahalik eta gairik gehien esklusibotzat jotzea, horretarako oinarria izanda zein ez.

Azkenik, 149. 3. artikuluko sistemari buru emateko, ordezkotasun klausu­ la jaso da; horren arabera, Estatuko Zuzenbidea autonomi erkidegoko Zuzen­ dearen ordezkotzat hartu behar da (beti ere, Estatuko Zuzenbidea autonomi erkidegoetako Zuzenbidearen ordeztailea izango da).

Zernahi gisaz, orain arte aipatutako eskumen mugaketa ez da sistema aldaezin edo behin betikoa; alderantziz, Konstituzioaren 150. art.ak autono­ mietako eskumenak estatutuetatik kanpo zabaltzeko beste bi bide ezarri ditu: —Batetik, Estatuarenak diren zenbait eskumen legegile autonomi erkide­ goei eratxiki ahal zaizkie (guztiei zein batzuei); horrela, autonomi erkidegoek eurek eman ditzakete legeak, Estatuko lege batek —lege markoak— ezarrita­ ko printzipio, oinarri eta gidalerroak kontutan hartuta. Aldi berean, Gorte Nagusiek autonomi erkidegoen legeei kontrola egiteko modua ezarri behar du lege marko horrek; dena den, auzitegiek ere eskumena dute horretan.

—Bestetik, Estatuak bere eskumenak transferitu edota eskuordetu ahal izango ditu lege organiko baten bidez, baldin eta eskumen horiek transferitu edo eskuordetzeko modukoak badira, euren izaera kontutan hartuta. Orobat, tranferentzi lege horrek finantza bideak eta Estatuak beretzat erreserbatzen dituen kontrol moduak zehaztu behar ditu.

D) Gaiak eta eginkizunak

AUTONOMI ERKIDEGOAK

149

Orain arte azaldu duguna aztertuta argi ikusten bada ere, berriro esango dugu eskumenak mugatu dituzten konstituzio manuek —148 eta 149. artiku­ luek— gai edo objektuen arabera egin dutela banaketa (esaterako, turismoa, herrilanak, nekazaritza etab.), baina ez dutela zehaztu gai horietan gauzatu behar den eginkizun publikoa zein den (legegintza, betearazketa edota epai eginkizuna). Hori dela eta, beharrezkoa da zenbait zehaztapen orokor egitea.

Eginkizun legegilearen eratxikipenari buruz, berbarako, hainbat ezta­ baida izan dira: batzuen ustez, eginkizun hori autonomia osoko erkidegoei ba­ karrik dagokie; beste batzuek, ostera, uste dute autonomia guztien eskume­ nekoa dela. Lehenengoak Konstituzioaren 152.1. artikuluan oinarritu ziren: artikulu horrek autonomia osoko erkidegoentzat bakarrik ezarri du hautes­ pen unibertsalaren bidez hautatutako Biltzar legegilea. Hori kontutan hartuta —baita mailaz mailako autonomi erkidegoen eskumenak nahikoa eskasak di­ rela ere—, tesi murriztailearen defendatzaileek ondorioztatu zuten erkidego horiei ez zegokiela Biltzar legegilerik, ezta eginkizun legegilerik ere. Ala­ baina, tesi hori eta berak dakartzan mugapenak teorian eztabaidatu ahal di­ ren arren, mailaz mailako autonomi erkidegoetako estatutuek praktikan gain­ ditu egin dituzte mugapen horiek; estatutuok eskumen legegileak beregana­ tu dituzte eta Biltzar legegilea sartu dute euren antolaketan.

Legegintzazko dekretuak emateko aukerari dagokionez, banan­banan ikusi beharko dira estatutuak. Batzuek onartzen dute Biltzar legegileak ahal­ mena ematea organo betearazle gorenari —eskuordetzaren bidez— lege lerru­ neko arauak egiteko; beste estatutu batzuek, ordea, ez dute ahalbideratu horre­ lakorik. Edonola ere, argi dago autonomietako organo betearazleek ezin deza­ ketela lege­dekreturik eman estatutuek beren beregi hori agintzen ez badute.

Bestalde, ez dago arazorik eginkizun betearazleen artean araudiak ema­ teko ahalgoa sartzeko; beraz, araudiak eman daitezke bai autonomi erkide­ goetako legeak betearazteko eta bai antolaketa egituratzeko ere. Betearazpen hutsezko jarduerei buruz, estatutuek zehazten dute ahalgoaren norainokoa; zehaztu ere, beste zenbait jarduera osagarri eratxikitzean horiek ere eratxikiz, edota eskumen betearazle gisa bereziki zerrendatuz.

Azkenik, esan behar da eskumen betearazleak transferentzi akordioetan zehazten direla xehetasunez. Akordio horiek Estatuaren eta autonomi erkide­ goen ordezkariek osaturiko batzorde mistoetan lortzen dira (estatutuen xeda­ pen iragankorrak jaso dituzte batzorde horiei buruzko aipamenak); gero, erre­ ge dekretuen bidez onetsi behar dira. Zalantzazko kasuetan, errege dekretu horiek erabilzen dira autonomi erkidegoak bereganatu duen kudeaketaren no­ rainokoa zehazteko; beste zenbait kasutan, ordea, errege dekretuok balio dute Estatuak zuzeneko administrazioa beretzat erreserbatu duen ala ez jakiteko.

Edozein modutara ere, Konstituzioak oso­osorik eman badio Estatuari egin­ kizun legegilea, eta autonomi erkidegoek eskumen betearazle hutsak badituz­

150

RAMÓN PARADA

te, horrek ez du esan nahi Estatuak ezin dezakeela eskurik hartu interes oro­ korra babesteko (Konstituzio Auzitegiak 1982ko urtarrilaren 28an emandako epaia, eta LOAPAren 3. art.).

4. MUGAK Autonomi erkidegoek euren burua gobernatzeko duten ahalmena ez da bakarrik eskumen nahiz eginkizunen zabaleraren araberakoa; horrez gain, es­ kumen horien egikaritzari jartzen zaizkion mugak hartu behar dira kontutan, baita autonomien jarduerari egiten zaizkion kontrolak ere.

Mugei dagokienez, honako printzipioak aipatu izan dira: batasuna, ber­ dintasuna, elkartasuna eta pertsona nahiz ondasunen zirkulazio askea. Horiei berariazko beste zenbait debeku gehitu behar zaie, esaterako, autonomi erki­ degoak euren artean federatu ezin izatea. Muga horietako gehienak Konstitu­ zioaren VIII. tituluko lehenengo kapituluan aurki daitezke; kapitulu horren titulua hauxe da, hain zuzen: Estatuko Lurralde Antolaketaren «Printzipio Orokorrak».

Lehenengo eta behin, batasun printzipioa dugu, eta hori Konstituzioaren 2. artikuluan jaso da; artikulu horren arabera, Konstituzioa «Espainiako na­ zioaren batasun banaezinean oinarritzen da, hau da, espainiar guztien aberri zatiezinean; Konstituzioak, bestalde, nazio hori osatzen duten nazionalitate nahiz erregioen autonomiarako eskubidea aintzatetsi eta bermatzen du, baita horien arteko elkartasuna ere». Konstituzio Auzitegiak ere horixe adierazi du 1981eko otsailaren 2an emandako epaian (modu negatiboan baina tinko): «autonomia —badio— ahalmen mugatua da… autonomia ez da subiranota­ suna… eta, lurralde antolaketa bakoitza guztiaren zatia denez, autonomi printzipioak ezin du batasun printzipioaren aurka egin; alderantziz, printzipio horrexen barruan lortzen du autonomiak bere benetako esanahia, Konstitu­ zioaren 2. artikuluak adierazi duen bezala».

Elkartasun printzipioa 2. artikuluan ezezik, Konstituzioaren beste zen­ bait manutan eta hainbat estatututan ere aldarrikatu egin da. 138. artikuluak, berbarako, Estatuaren betebehar gisa jaso du printzipio hori (artikulu horren arabera, Estatuak Espainiako lurralde zatien arteko oreka ekonomiko egokia eta zuzena bermatu behar du, batez ere, uharteen inguruabarrak kontutan har­ tuta). Horrez kanpo, eta ekonomiaren ikuspuntutik begiratuta, elkartasunak, batetik, autonomi erkidegoetako finantza autonomiaren norainokoa baldintza­ tzen du eta, bestetik, Lurraldearteko Konpentsazio Fondo bat egotea, eta fon­ do hori banatzea bidezkotzen du (Konstituzioaren 156 eta 158. art.ak).

Era berean, berdintasun printzipioa dugu, eta printzipio hori helburu desberdinekin azaldu da Konstituzioaren hainbat manutan (1.1, 9.2, 14, 23, 30,

AUTONOMI ERKIDEGOAK

151

31.1, 39.2, 68.1. art.ak etab.). Dena den, printzipio horren azalpenik go­ gorrenetarikoa 138 eta 139. artikuluetan jaso da eta, jaso ere, Autonomien Es­ tatuak dakarren deszentralizazio joerari —eta, ondorenez, eraberekotasunik ezari— aurre egiteko (berdintasun eta eraberekotasun horiek Estatu zentralis­ ta bidezkotzen duten arrazoietarikoak dira eta, aldi berean, Estatu mota ho­ rren lorpenetarikoak). Hori dela eta, gaur egun berdintasun printzipioa auto­ nomiaren muga gisa azaldu da, eta bi punturi buruzkoa da: batetik, estatutuak aipatzen ditu («autonomi erkidegoetako estatutuen arteko desberdintasunek ezin izango dute, inola ere, ekonomi nahiz gizarte pribilegiorik ekarri») eta, bestetik, lurralde zatiketa berriak sor ditzakeen desberdintasunak zuzendu na­ hi ditu («espainiar guztiek eskubide eta betebehar berdinak dituzte Espainia osoan»).

Praktikan, oztopo ugari aurkitu ditu printzipio horrek, nekez batu daitez­ keelako printzipio hori, batetik, eta Autonomien Estatuak bete nahi duen ba­ rietate printzipioa, bestetik. Horren inguruan, hauxe ohartarazi zuen Konsti­ tuzio Auzitegiak 1981eko azaroaren 16an emandako epaian: «argi dago ber­ dintasun printzipioa ezin dela ulertu antolamenduaren eraberekotasun zo­ rrotz eta aldaezin gisa, hau da, berdintasunak ez du esan nahi inguruabar berberetan eskubide eta betebehar berberak izango direla Espainiako edo­ zein tokitan…; izan ere, autonomi erkidegoek duten ahalgo legegilearen on­ dorioz, konposatua da Espainiako antolamendu juridikoa. Ondorenez, des­ berdina izan daiteke hiritarren egoera juridikoa nazioko lurralde zati desber­ dinetan…». Irtenbiderik gabeko egoera horretatik irten ahal izateko, Auzite­ giak urte berean emandako epaian —abenduaren 22an alegia—, zentzuzkota­ sunaren irizpide zehazgabea ezarri du; irizpide horren arabera, «bidezkotasu­ nik gabeko desberdintasuna» dakarten autonomi arau nahiz erabakiak berdin­ tasun printzipioaren kontrakoak dira, baita «zentzuzko bidezkoketarik» ez dutenak ere. Hortaz, xehetasunez aztertu behar da kasu nahiz egoera bakoitza.

Bestalde, berdintasun printzipioaren zehaztasun gisa ondasun nahiz per­ tsonen zirkulazio askea dugu. Printzipio horixe izan zen, hain zuzen, Estatu zentralistaren oinarrizko helburuetako bat eta, berori gauzatu ahal izateko, barne aduanak nahiz beste zenbait oztopo kendu ziren. Ildo bertsutik, printzi­ pio horren azalpen orokorra Konstituzioaren 139.2. artikuluan egin da (auto­ nomiari ezarritako mugetariko gisa—: «agintariek ezin ditzakete zenbait neu­ rri hartu, baldin eta neurri horiek zuzenean nahiz zeharka oztopatzen badute pertsonen zirkulazio zein ezarrera askea, edota ondasunen zirkulazio askea Espainia osoan». Aitzitik, 157.2. artikuluak printzipio horren aplikazio zeha­ tza egin du autonomi erkidegoen zerga ahalgoa aipatzean: horrela, debekatu egin du zerga neurriak hartu ahal izatea ondasunak Espainiatik kanpo daude­ nean, edota merkatugai nahiz zerbitzuen zirkulazio askea oztopatzen denean.

152

RAMÓN PARADA

Autonomiak dituen mugen artean, bestalde, autonomi erkidegoek nego­ ziazioak egiteko dituzten mugak aipatu behar ditugu. Horiek Konstituzioa­ ren 145. artikuluan azaldu dira eta, lehenengo eta behin, autonomi erkidegoek Federazioa eratzea debekatzen da. Autonomi erkidegoek euren artean egin di­ tzaketen hitzarmenei dagokienez, manu horrek honako bereizketa egin du: batetik, zerbitzuak eman edo kudeatzeari buruzko hitzarmenak aipatu ditu (horrelakoetan, estatutuek ezarri behar dute zein kasutan egin daitezkeen eta nola, baita Gorte Nagusiei egin beharreko komunikazioaren izaera eta ondo­ reak); bestetik, gainerako hitzarmenak daude eta, horietan, Gorte Nagusien baimena behar da.

Azkenik, mugen arloarekin amaitzeko, Konstituzioaren 150.3. artikuluan jasotako harmonizazio legeak aipatuko ditugu, lege horiek autonomi erkide­ goen eginkizun legegileak muga ditzaketelako. Egin­eginean ere, interes oro­ korreko arrazoietan oinarrituta —Ganbara bietako erabateko gehiengoak ain­ tzatetsi behar du interes orokor hori—, Estatuak zenbait lege eman ditzake autonomi erkidegoen lege nahiz xedapenak harmonizatzeko, nahiz eta lege zein xedapen horiek autonomi erkidegoaren eskumen esklusibokoak izan.

5. KONTROLA A) Motak Autonomi erkidegoak kontrolatzeko sistema Konstituzioaren 153, 155 eta 161.2. artikuluetan ezarri da, honako kasuak aipatuz: —Konstituzio Auzitegiak kontrolatzen du autonomi erkidegoek emanda­ ko lege lerruneko xedapen arau­emaileen konstituziotasuna, baita euren go­ bernu organoek emandako xedapen nahiz ebazpenena ere.

—Gobernuak, bestalde, autonomi erkidegoei eskuordeturiko eginkizunen egikaritza kontrolatzen du (Konstituzioaren 150. art.aren bigarren idazatian jasotako eginkizunena, alegia); horretarako, Estatu Kontseiluaren aurretiazko irizpena behar da.

—Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioak, ostera, Autonomi Admi­ nistrazioak emandako araudiak nahiz ebazpenak kontrolatzen ditu.

—Kontu Auzitegiak, halaber, ekonomiari zein aurrekontuei buruzko kon­ trola gauzatzen du.

—Eta, azkenik, Gobernuak eta Senatuak biek batera kontrolatzen dituzte ez­betetze kasurik larrienak, edota Espainiako interes orokorra arriskuan jar­ tzen duten kasuak.

AUTONOMI ERKIDEGOAK

153

Horrez gain, autonomi erkidegoak herri defendatzailearen kontrolpean ere badaude —gainerako herri administrazioak bezala— eta, kontrol hori eze­ zik, autonomia horietako zenbait organok egindako barne kontrolak ere badi­ tuzte, estatutuek edota geroagoko antolaketa arauek agindutakoaren arabera.

Zernahi gisaz, aipatu ditugun kontrolak Estatu federal nahiz Estatu erre­ gionaletan egin ohi direnak baino askoz ahulagoak dira. Estatu federaletan (hala nola, Alemaniako Errepublika Federalean), epaileek gauzaturiko kon­ trolez gain, Federazioak ere baditu jagotza nahiz kontrol ahalgoak Estatuki­ deen arauak kontrolatzeko, hau da, legeria federala betearaztean emandako jarraibide nahiz zuzentarauak kontrolatzeko. Horren inguruko ez­betetzeak direla eta, Federazioak hertsaketa edo koakzioa erabil dezake; hertsaketa ho­ rrek ondorio hauek dakartza: gauzatu ez diren jardueren sorospidezko betea­ razketa egitea Federazioak, diru esleipenak kentzea, edota ahalmen bereziak dituzten eskuordeak bidaltzea Länder­en ordez erabakiak betearazteko (Ale­ maniako Konstituzioaren 37. art.).

Aitzitik, Italiako Estatu erregionalean, aurretiazko kontrolak egiten dira erregioen legeriaren gain. Hortaz, lehendakariak gobernuko komisarioari bi­ dali behar dizkio Erregio Kontseiluak onetsitako lege guztiak hogeita hamar eguneko epean; komisarioak testua Kontseiluari itzultzea agin dezake, baldin eta, beraren ustez, testuaren edukiak erregioaren eskumenak gainditzen badi­ tu, edota nazioaren zein beste erregioren baten interesen aurka egiten badu.

Kontseiluak kideen erabateko gehiengoz onesten badu berriro testua —Gober­ nuaren baldintzak onartu gabe—, Gobernuak bi aukera izango ditu testuaren aldarrikapena oztopatzeko: legezkotasun arazoa aurkeztea Konstituzio Auzi­ tegiari edo, bestela, merezimendu arazoa azaltzea ganbarei (Konstituzioaren 127. art.). Taxu berean, Konstituzioaren 125. artikuluan oinarrituta (hau da, 1953ko otsailaren 10eko Legeak garatutako artikuluan), batzorde berezi batek kontrolatu behar du, alde batetik, erregio ebazpenen legezkotasuna eta, beste­ tik, lege horrek aipaturiko zenbait egintza motaren egokitasuna; batzorde be­ rezi hori Errepublikako lehendakariak izendatu behar du, gobernuko lehenda­ kariak proposatuta. Batzordeak hogei egun ditu egintzen legezkotasun nahiz egokitasunari buruzko erabakia emateko eta, epe horretan, egintzon betearaz­ pena eten egiten da. Bestalde, legezkotasun arrazoietan oinarritzen denean, batzordeak deuseztatu egin ditzake egintzak, baina egokitasun arrazoietan oinarritzen denean, bere erabakia Erregio Kontseiluari bidali besterik ezin egin dezake. Kontseilu horrek erabakia berrikusi ondoren ez aldatzea erabakitzen badu, batzordeak ezin dezake deuseztatu.

Espainiako Konstituzioak ez du horrelako kontrol zehatzik ezarri eta, ho­ rren inguruan, Konstituzio Auzitegia ez da interpretazio hedatzaileak egitea­ ren aldekoa. Horrela, 1983ko maiatzaren 20ko epaian hauxe adierazi du: Konstituzioak Estatuaren Ikuskatzailetza Gorena beren beregi onartzen due­

154

RAMÓN PARADA

nean, kontrol hori ez da kontrol orokor eta zehazgabea, hots, ikuskatzailetzak ez dakar berez autonomi erkidegoek hierarkiazko menpekotasuna izatea Esta­ tuko Administrazioari dagokionez. Haatik, ikuskatzailetza hori jagotza ahal­ goa besterik ez da, hots, egiaztatze edo fiskalizazio bide bat, eta fiskalizazio edo egiaztatze horrek Konstituzioan ezarritako kontrolak egitea eragin deza­ ke, baina ez ditu inola ere kontrol horiek ordeztuko. Ondorenez, Ikuskatzai­ letza Gorena kontrola egiteko bide bat besterik ez da.

B) Konstituzio Auzitegiak gauzaturiko kontrola Aipatu ditugun kontrolen artean, garrantzi berezia du Konstituzio Auzite­ giak egindakoak; kontrol horren barruan sartzen dira bai autonomietako le­ geak, bai lege lerrunik ez duten xedapenak, eta bai ebazpen zehatzak ere. Bai­ na azken horiek Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioan ere aurkara dai­ tezke eta, ondorenez, bidezkotzeko zaila den aurkaratze bikoitza sortzen da.

Dena dela, aurkaratzea ezin da oinarritu legezkotasunaren edozein urra­ tzetan, Konstituzioari egindako urratzeetan baizik. Hori dela eta, Konstituzio­ ko eskumen gatazkei buruzko arauek eraentzen dituzte aurkaratze horiek, eta gainera, errekurtsoa egiteak ondore etengarriak ditu (Konstituzioaren 161.2, eta Konstituzio Auzitegiari buruzko Lege Organikoaren 76 eta 77. artiku­ luak). Gutxieneko kontrolen aldekoak diren autoreek gogor kritikatu dute az­ ken ondore hori; euren ustez, teknika hori ezkutuko gobernu kontrola da eta, agindeiaren nahiz irakurketa bikoitzaren ondorioz, Italiako kontrolaren ondo­ re luzagarriak ditu.

C) Kontu Auzitegiak gauzaturiko kontrola Kontu Auzitegiak egin beharreko kontrolaren arauketak ere nahikoa na­ haste sortarazi du. Batetik, Konstituzioaren 136. artikuluaren arabera (bertan zerrendatu dira beraren eskumenak), Kontu Auzitegiak Estatuan eta Estatu­ ko sektore publikoan bakarrik du jurisdikzioa. Bestetik, ostera, Konstituzioa­ ren 153. artikuluak beren beregi aipatu du auzitegi horrek autonomi erkide­ goen gain egin behar duen kontrola ekonomiari eta aurrekontuei buruz. Gai­ nera, estatutuek Erresumako Kontu Auzitegiaren antzeko beste erakunde ba­ tzuk arautu dituzte, eta horrek nahasketa handiagoa ekarri du. Erakunde ho­ riek autonomi erkidegoetako lurralde nahiz Administrazioan jarduten dute, eta izen desberdinak dituzte lurralde bakoitzean: Katalunia eta Valentziako Kontuen Sindikogoak, Nafarroako Comptosen Ganbara, Euskal Herriko Kon­ tu Auzitegia, Galiziako Kontseilua eta abar. Azken buruan, esan behar da es­

AUTONOMI ERKIDEGOAK

155

tatutuetan horrelako erakunderik ezarri ez duten autonomi erkidegoek lege bi­ dez eratu ahal izango dituztela erakundeok, beraien antolaketa eskumenetan oinarrituta.

Dirudienez, autonomietako kontrol erakunde horiek ez dute baztertzen edo gutxitzen Erresumako Kontu Auzitegiaren eginkizuna; alderantziz, guz­ tiz zentzugabea bada ere, berari gainjarri eta paraleloan jarduten dute. Horixe da, behinik behin, Kontu Auzitegiari buruzko Lege Organikoaren 1.2. artiku­ lutik eta Autonomi Bideari buruzko Legearen 14. artikulutik ondorioztatzen den irtenbidea (azken artikulu horren arabera, auzitegiaren lurralde sekzioak sortu behar dira autonomi erkidegoetan). Gainera, kontutan izan behar da au­ tonomiari dagokionez, ez dagoela hierarkiazko menpekotasunik autonomi er­ kidegoetako eta Estatuko Kontu Auzitegien artean. Batzuek eta besteek euren jardueren gaineko kontuak eman behar dizkiete (bakoitzak bere aldetik) auto­ nomietako biltzarrei edota Gorte Nagusiei, hurrenez hurren. Txosten horiek ez dira zertan berdinak izan; are gehiago, kontrakoak ere izan daitezke. Az­ kenik, kontuen azterketak alde batera utzita, Kontu Auzitegiak jurisdikzio es­ klusiboa du fondo publikoak erabiltzen dituztenen kontabilitate erantzukizuna adierazteko.

D) Herri defendatzailea Herri defendatzailea Konstituzioaren 54. artikuluan ezarri da, I. tituluan jasotako eskubideak defendatzeko Gorte Nagusien komisionatu gisa. Horreta­ rako, herri defendatzaileak Administrazioaren jarduera ikuskatu eta Gorte Nagusiei eman behar die horren berri. Dena den, manu horrek ez du zehaztu Administrazio kontzeptua eta, ondorioz, ulertu beharko da horren barruan sartzen direla Estatuko Administrazioa zein autonomi erkidegoetakoa. Horixe agindu du erakunde hori arautzen duen lege organikoak ere —1981eko apiri­ laren 6ko Lege Organikoak—, ondokoa ezarri baitu 12. artikuluan: «beti ere, herri defendatzaileak autonomi erkidegoen jarduera ikuskatu ahal du, eta ikuskapen hori beraren arioz edota alderdiek eskatuta egiten du, legeak ze­ haztutako eskumen eremuaren barruan.»

Edozelan ere, esan dugun moduan, Estatuko erakundeak beharrizanik ga­ be bikoizteko joera dago —estatutuen bidez, eta autonomi erkidegoek euren burua antolatzeko duten ahalgoetan oinarrituta bikoiztu ere— eta, joera horri ekinez, antzeko erakundeak ezarri dira izen desberdinekin: Sindic de Greu­ ges, Síndico de Agravios, Justicia Mayor, Valedor do Pobo edota Diputado del Común; beste batzuetan, ordea, Defensor del Pueblo edo herri defenda­ tzaile izena erabili da. Bikoiztasun horrek arazo ugari ekarri ditu: alde bate­ tik, gastu gehiago sortzen dira (hori beti izan behar da kontutan) eta, bestetik,

156

RAMÓN PARADA

gerta daiteke autonomi erkidegoetako herri defendatzaileen jardueren emai­ tzak ez etortzea bat Estatuko herri defendatzailearen emaitzekin. Arazo horiei aurre hartuz, aipatu dugun lege organikoaren 12.2. artikuluak hauxe ezarri du: herri defendatzaileak autonomi erkidegoen jarduera ikuskatu behar due­ nean, «autonomietako antzeko organoek berarekin koordinatu behar dituzte eginkizunak eta, gainera, herri defendatzaileak euren lankidetza eska deza­ ke». Alabaina, xedapen horrek ez du zehaztu zer egin behar den erakunde ho­ riek ezetza ematen diotenean lankidetza zein elkarlanari, edo jardueren emai­ tzak elkarren aurkakoak direnean. Azaroaren 6ko 36/1985 Legeak ere (herri defendatzailearen eta autonomi erkidegoetako antzeko erakundeen arteko ha­ rremanak arautu dituen legeak) ez ditu konpondu kasu horiek. Lege horrek dioenez, lankidetza zein elkarlanerako erakundeen jarduera eremua akordio bidez finkatu behar da, eta akordio horiek zehaztu behar dituzte lankidetza nahiz elkarlana bideratzeko moduak (2.2. art.).

E) Gobernuak eta Senatuak gauzaturiko kontrola Gobernuak eta Senatuak egin beharreko kontrolak ere arazoak sortzen di­ tu, zehaztasun barik arautu delako. Aparteko kontrol mota hori Konstituzioa­ ren 155. artikuluan ezarri da ondoko kasuetarako: autonomi erkidegoren ba­ tek gauzatzen ez dituenerako Konstituzioak zein beste lege batzuek ezarritako betebeharrak, edota Espainiako interes orokorrari kalte eginez jarduten due­ nerako. Horrelako kasuetan, Gobernuak agindeia egin behar dio autonomi er­ kidegoko lehendakariari, eta horrek kasurik ez badio egiten, Gobernuak neu­ rri egokiak har ditzake —Senatuaren erabateko gehiengoak onesten baditu—, autonomi erkidegoa bere betebeharrak gauzatzera behartzeko, edota interes orokorra babesteko. Neurriok betearazteko, Gobernuak jarraibideak eman ahal izango dizkie autonomi erkidegoetako agintariei.

Manu horren idazkerak Italiako Konstituzioaren 126. artikuluarena gogo­ rarazten digu. Artikulu horren arabera, arestian aipatu ditugun ez­betetze ka­ suen antzekoak gertatuz gero, Erregio Kontseilua desegin eta, horren ordez, hiru hiritarrek osaturiko batzordea ezarri behar da. Batzorde horrek hautes­ kundeetarako deialdia egin behar du hiru hilabeteko epean eta, horrez gain, administrazio arrunta beraren esku geratuko da. Ikusten den bezala, neurri horiek guztiz xeheak dira Espainiako testuaren zehazgabetasunarekin konpa­ ratuz. Espainiako testuak «neurri egokiak» bakarrik aipatu ditu, eta ez du ze­ haztu neurri horien artean autonomi erkidego urratzailearen organoak desegi­ tea ere sartzen den. Dirudienez, ostera, irtenbide hori ab initio baztertu da, Gobernuak autonomi erkidego guztiei jarraibideak eman ahal izango dizkiela ezarri delako; beraz, uler daiteke autonomi harremanak hierarki harreman bi­

AUTONOMI ERKIDEGOAK

157

hurtu direla eta, desobeditzeak gertatuz gero, zigor neurriak aplikatuko direla.

Horren ondorioz, autonomi erkidegoetako organoen desegitea beste irtenbide­ rik ezean bakarrik aplikatuko litzateke, hau da, azken konponbide gisa.

F) Gobernuaren eskuordea eta informazio eginbeharra Estatuak dituen kontrol eta kooperazio erantzukizunak behar bezala gau­ zatu ahal izateko, beharrezkoa da autonomi erkidegoen jarduera ondo ezagu­ tzea. Konstituzioak ez du beren beregi betebehar hori ezarri, baina uler daite­ ke modu inplizituan agertzen dela hainbat konstituzio manutan (ulerbidez, es­ tatistika arloari buruzko eskumenak Estatuaren eskumen esklusibo gisa kali­ fikatu direnean, Estatuaren helburuei lotutako kasuetan bakarrik bada ere).

Hutsune hori betetzeko, Autonomi Bideari buruzko Legeak ezarri du Go­ bernuak —eta, behar izanez gero, Gorte Nagusiek ere— autonomi erkidegoei eskatu ahal diela euren jarduerei buruz behar duen informazio guztia. Baina bide hori autonomi erkidegoek ere erabil dezakete, eurek ere informazio ber­ dina eskatu ahal izango diotelako Estatuari. Informazio eginbehar hori balioz­ kotzat jo izan da Autonomi Bidea Harmonizatzeari buruzko Lege Organikoa­ ren (LOAPAren) inguruko epai batean, 1983ko abuztuaren 5ekoan hain zuzen: «informazio eginbeharra —esan du Konstituzio Auzitegiak— Estatuko Admi­ nistrazioaren eta autonomi erkidegoetako administrazioen arteko elkarrekiko eginbeharra da; hori dela eta, uler daiteke eginbehar hori Estatuaren eta autonomi erkidegoen arteko harremanak zuzendu behar dituen elkarlan printzi­ pio orokorraren ondorio dela».

Zailagoa da eginbehar hori garatzeko moduak zehaztea, baita autonomi erkidegoen edota Estatuaren arteko elkarlanik ez dagoenean, eginbehar hori beteko dela bermatzeko neurriak zehaztea ere. Modu eta neurri horien artean, Gorengo Ikuskatzailetza Teknikoa eratu da, zerbitzu baten ibileraren jarraipe­ nerako. Konstituzio Auzitegiaren ustez, ikuskatzailetza hori baliozkoa izango da Konstituzioak nahiz estatutuek horretarako baimena eman badute, edota ikuskatzailetza Estatuak erreserbaturik dituen zereginei badatxekie, irakas­ kuntza eta osasun arloetan gertatu den bezala (1982ko otsailaren 22ko eta 1983ko apirilaren 28ko epaiak).

Bestalde, informazioa lortu eta emateko eginbeharrak ekarri du horretara­ ko zenbait organo sortu nahiz espezialdu behar izatea. Horretara, autonomi erkidegoen jarraipen batzordea eratu da Lurralde Administrazioaren Ministe­ rioan —gaur egun, Herri Administrazioetarako Ministerioa den horretan—, eta autonomi erkidegoetan Gobernuaren eskuorde bihurtu da eginkizun ho­ rren erantzule nagusi. Horren harira, abenduaren 16ko 17/1983 Legearen 8. artikuluak ondokoa zehaztu du: «Gobernuaren eskuordeak beharrezko infor­

158

RAMÓN PARADA

mazio guztia eman behar dio autonomi erkidegoko Gobernu Kontseiluari —eta, beraren bidez, Biltzar legegileari—, organo horrek autonomi erkide­ goaren eskumenak behar bezala egikari ditzan. Edu berean, gobernu eskuor­ deak bere eginkizunak hobeto betetzeko informazioa eska dezake, eta autono­ mi erkidegoetako Administrazioaren erakundeek informazio hori nahitaez es­ kaini behar diote, autonomi bakoitzeko lehendakariaren bitartez».

6. AUTONOMI ERKIDEGOEN ANTOLAKETA Autonomi antolaketari buruz, egia esan, 1978ko Konstituzioak ez du gau­ za handirik xedatu. Gai horretan —beste batzuetan bezala—, konfiantza ge­ hiegi jarri da estatutuetan zehaztu beharreko printzipio esku­emailean. Kons­ tituziogileak antolaketa eskema besterik ez du ezarri 152. artikuluan. Eskema hori autonomia osoko erkidegoei bakarrik aplikatu ahal izango zaie, (hots, 151. artikuluko erkidegoei), baina mailaz mailako autonomiak (148. artikulu­ koak) aipatu ere ez dira egin. Ondorioz, bigarren horiek lehenengokoentzat ezarritako eredua erabili dute.

Hortaz, «autonomia erakundeen antolaketa» ondokoek osatzen dute: Bil­ tzar legegileak, Gobernu Kontseiluak eta lehendakariak. Biltzar legegilea hautespen unibertsalaren bidez hautatzen da, proportziozko ordezkaritza sis­ temaren arabera eta, beraz, erakunde horrek lurraldeko zati guztien ordezka­ ritza bermatzen du. Gobernu Kontseiluak eginkizun betearazle nahiz admi­ nistratiboak ditu; eta, azkenik, lehendakaria dugu, Biltzarrak bertako kideen artean hautatua eta erregek izendatua. Lehendakariaren eginkizunak hauexek dira: Gobernu Kontseilua zuzentzea, autonomi erkidegoaren gorengo ordez­ karitza gauzatzea eta Estatuaren ordezkaritza arrunta egikaritzea autonomian.

Bestalde, lehendakariak eta Gobernu Kontseiluaren kideek erantzukizun poli­ tikoa dute Biltzarrean.

Esan bezala, organo horiek guztiak edozein autonomi erkidegotako anto­ laketan agertzen dira. Hortaz, gaur egun ez du zentzurik hasiera batean kale­ ratu zen eztabaidak, hots, erakundeen orokortze horrek Konstituzioa urratzen zuen ala ez eztabaidatzeak. Argi dago sistema osoa Parlamentuzko Gobernu ereduan oinarritzen dela, eredu horren osagai guztiak agertzen direlako: lehe­ nik, eginkizun betearazleak ondo bereiztu dira, Biltzarraren ahalmen esparru­ tik kanpo utziz; hurrenik, eginkizun horiek gauzatzeko ardura Kontseilu bati eman zaio —Biltzarrak bere kideen artean hautaturiko Kontseiluari—, eta kontseilu horrek erantzukizun politikoa du Biltzarrean. Autonomi erakunde sistema eta beraren organoak izendatzeko erabili diren izenak, ordea, desber­ dinak dira guztiz. Egin­eginean ere, estatutugileek, euren autonomi erkidego­

AUTONOMI ERKIDEGOAK

159

ko erakundeak bereiztu eta goratzeko, izen historiko oroitarazleak erabili di­ tuzte (Xunta, Generalitat, Junta de Comunidades, Consell etab.).

A) Biltzar legegile edo Parlamentua Estatuturik gehienetan, honexetan datza autonomi erkidegoetako gorengo organo horren eraentza: —Autonomietako Parlamentu guztiek Ganbara bat bakarrik dute, kideen kopurua aldakorra izanik. Kide horiek hauteskundeei buruzko legeria oroko­ rraren arabera hautatzen dira, eta legeria hori oinarrizkotzat jo da (Konsti­ tuzio Auzitegiak 1983ko maiatzaren 16an emandako epaia), beti ere, autono­ mi erkidegoetako legeriak ezarritako berezitasunak kontutan hartuta —legeria hori estatutuetako aginduen ondorio da—.

—Gehienetan, hauteskunde mugabarrua probintzia izaten da, probintzia bakarreko autonomi erkidegoen kasuetan izan ezik; horietan, mugabarruak epai barrutiak dira, edota estatutuek zehaztutako udalerriak. Hautapena, be­ rriz, egiten da hautespen unibertsal, aske, zuzen eta sekretuaren bidez, pro­ portziozko ordezkaritza sistemaren arabera.

—Hautatzeko eskubidea, bestalde, ondokoek dute: autonomi erkidegoko edozein udalerritan bizilekua duten hamazortzi urtetik gorako hiritarrek.

Hautatua izateko, ez da ezarri horrelako betekizunik; arean bere, autonomi er­ kidegoetako legeriaren bidez jorratu beharreko gaiak izan arren, estatutuek ez dituzte beren beregi aipatzen hautatuak ez izateko arrazoiak edo bateraezinta­ sun zioak; alabaina, horrek ez du sortarazten arazo berezirik, arlo horietan autonomi erkidegoetako legeak eta lege orokorrak bat etorten baitira.

Horren harira, esan behar da autonomietako parlamentukideek —agin­ duzko agintaritzapean ez daudenek— Gorte Nagusietakoek duten bortxaezin­ tasuna dutela, hau da, ezin daitekeela kide horien aurka egin, eurek egindako adierazpenen edota emandako botoen ondorioz. Ukiezintasunari dagokionez (estatutuetan ere aintzatetsi egin da hori), Konstituzio Auzitegiak adierazi du autonomi erkidegoetako parlamentukideek ez dutela Konstituzioaren 71. arti­ ikuluan jasotako ukiezintasuna (1981eko azaroaren 12ko epaia). Artikulu ho­ rren arabera, parlamentukideak ezin dira auzipetu Ganbarek horretarako bai­ menik ematen ez badute. Autonomietako parlamentukideek, ordea, ukiezinta­ sun partziala besterik ez dute, eta ageriko delitua eginez gero bakarrik atxilo­ tu edo atxiki daitezke. Horrez gain, foro berezia dute: parlamentukide horien erruztatze, presondegiratze, auzipetze nahiz epaitzea autonomi erkidegoko Justizi Auzitegi Nagusiaren eskumenekoa da, eta lurralde eremu horretatik kanpo, Auzitegi Goreneko Sala baten eskumenekoa, Zigor Auzietarako Sala­ rena, hain zuzen.

160

RAMÓN PARADA

—Aipatu dugunez, estatutuek biltzarrei euren burua arautzeko nahiz an­ tolatzeko ahalmena aintzatetsi diete eta, ondorioz, biltzar horien jardunbideari dagokion guztia biltzarretako barne araudiek arautu behar dute (aurrekon­ tuak, langileei buruzko eraentza etab.). Edozein modutara ere, Gorte Nagusie­ tako Kongresu eta Senatuarentzat ezarritakoaren antzera arautu dira araudi horietan arlo hauek: batzarraldiak, parlamentuaren agintealdiak edota era­ kundearen organoak (lehendakaria, Mahaia, osoko bilkura, batzordeak, Parla­ mentuko taldeak etab.).

—Autonomietako biltzarrak, azkenik, agintealdia amaitzen denean dese­ giten dira, edota lehendakaria izendatzen ez denean ezarritako epemugan (epemuga hori, gehienetan, bi hilabetekoa izaten da). Euskal Herriko estatu­ tuak bakarrik ahalbideratu du autonomi gobernuko lehendakariak desegitea biltzarra.

B) Autonomietako botere betearazlea Autonomi erkidegoetako eginkizun betearazleak hurrengo kargu eta era­ kundeek gauzatzen dituzte: lehendakariak, Gobernu Kontseiluak, lehendaka­ riordeek eta kontseilariek.

Lehenengoarekin hasteko, lehendakaria autonomi erkidegoko ordezkari gorena da eta, horrezaz aparte, Estatuaren ordezkaritza arrunta gauzatzen du (Konstituzioaren 152.1. art.). Lehendakaria Biltzarrak hautatu eta kargutik kentzen du, parlamentu sistemetan egin ohi den bezala (kargutik kentzeari dagokionez, berbarako, arrazoi hauek aipa daitezke: hauteskundeen ondorioz biltzarra berriztatzea, zentsura mozioak aurrera egitea, konfiantza arazoa gal­ tzea, lehendakariak berak kargua uztea, ezgaitasun kariren bat izatea etab.).

Lehendakariaren eskurantzak hurrengoak dira: Gobernu Kontseiluaren kideak izendatzea eta kargutik kentzea; kontseilu horren jarduerak zuzendu nahiz koordinatzea eta, orokorrean, Autonomi Administrazioaren hierarkia gorenari zein zuzendaritza politikoari lotutako guztia. Lehendakari kargua, bestalde, bateraezina da beste edozein funtzio publiko nahiz pribaturekin; gai­ nera, lehendakariak hainbat ohore ditu beraren maila dela­eta (gorentasun tratamendua izatea, autonomiako gainerako agintarien aurretik joatea, banderatxoa erabiltzea etab.). Eskubideei dagokienez, zerbitzu­sariez gain, zenbait autonomi erkidegotan biziarteko pentsioa ematen zaio lehendakariari, kargua utzarazi eta gero (Euskal Herriko Autonomi Erkidegoan, adibidez).

Bigarrenez, Gobernu Kontseilua dugu, eta erakunde horrek Ministroen Kontseiluaren eskemari ekin ohi dio. Horretara, autonomia mailan, Minis­ troen Kontseiluak dituen eginkizunak izaten ditu (besteak beste, legegintza

AUTONOMI ERKIDEGOAK

161

ekimena, araudiak emateko ahalgoa, zuzendaritza politikoa, Administrazioa­ ren kontrola eta abar). Kontseilarien kopurua, bestalde, aldakorra da eta, zen­ tzuzkoa denez, nazioko Gobernuko ministroen kopurua baino txikiagoa izaten da. Hala ere, antzekoa da batzuen eta besteen estatus juridikoa. Horrenbestez, lehendakariak izendatu eta kentzen ditu kargutik. Kontseilariek, azkenik, Au­ tonomi Administrazioaren adar bat dute euren ardurapean eta, adar horretan, araudiak emateko ahalgoa eta administrazio zuzendaritza dituzte.

Administrazio ereduaren alorrean, autonomi erkidego gehienek euren an­ tolaketa berezia eratu dute, nahiz eta hasieran aukera izan toki erakundeen Administrazioan oinarritu eta zeharkako Administrazioa eratzeko. Hori egin beharrean, ostera, autonomi erkidego gehienek Estatuaren antolaketa kopiatu eta euren antolaketa berezia egituratu dute. Hori dela bide, Administrazio hori eratzen dute batetik, erdiko mailek (departamenduek, zuzendaritza nahiz zu­ zendariordetza nagusiek), bestetik, maila periferikoek (kontseilaritzen probin­ tzia eskuordetzek) eta, azkenik, Administrazio instituzionalak (Estatuko Au­ tonomi Erakundeei buruzko Legean ezarritako formulen kopia den Adminis­ trazioak). Egin­eginean ere, erakunde nahiz funtzionarioen kopurua biderka­ tzen duen irtenbide «ponpoxoa» lortu da; irtenbide hori, batetik, politikarien moderaziorik ezaren ondorioa da eta, bestetik, zerbitzu transferentzien siste­ marena. Edonola ere, gehiegikeriak nabariak dira, eta ezin da bidezkotu auto­ nomi erkidego guztietan (hamazazpietan) Estatuko Administrazioaren eredua kopiatu izatea, eta eredu horrekin batera, beraren ustezko burokrazia akatsak jasotzea.

7. AUTONOMI SISTEMAK DUEN ERAGINA ESTATUAREN ANTOLAKETAN Estatuko zenbait erakundek —Estatuko Administrazioan sartzen direnak alde batera utzita— boterearen lurralde antolaketa berriaren eragina izan dute eta, ondorioz, aldatu edota berreratu egin dira. Erakunde horiek aztertuko di­ tugu jarraian:

A) Senatua Estatu federaletan, bigarren Ganbara Estatukideen ordezkaritza gisa egi­ turatzen da; bestela esanik, lurralde ordezkaritzarako Ganbara izaten da, hots, Estatuek izendaturiko parlamentukideek osatutako Ganbara. Horrenbestez, erakunde hori Federazio egiturari loturiko arazoak aztertzeko jaio da. Zernahi den ere, gogorarazi behar da ordezkaritzarako joera horrek porrot egin duela

162

RAMÓN PARADA

alderdi politikoek gero eta garrantzi handiagoa izatearen ondorioz. Alderdiok bigarren Ganbara hori Ganbara arrunt bihurtu dute, bertan entzuten den ahots bakarra alderdien ahotsa delarik (eta ez, ordea, Estatukideen ordezkari diren senatoreena).

1978ko Konstituzioaren egileek ere lurralde ordezkaritzarako Ganbara gi­ sa eratu nahi izan dute Senatua, eta horrelaxe definitu du Ganbara hori 69.1. artikuluak. Artikulu horren arabera, Senatuan lau senatore izan behar dira probintzia bakoitzeko; Ceuta eta Melillak ere bakoitzak bi senatore dituzte; azkenik, autonomi erkidego bakoitzak berez senatore bat eduki behar du, eta beste bat milioi bat biztanleko. Edozein modutara ere, Senatuak ez du eratxi­ kipen askorik Lurralde Ganbara gisa: batez ere, autonomi erkidegoen arteko hitzarmenetarako baimena ematean edota Lurraldearteko Konpentsazio Fon­ doa banatzean hartzen du parte (145.2 eta 158.2. artikuluak). Legegintza pro­ zedurak, bestalde, Senatuan hasten dira, baina erabakiak Kongresuarekin ba­ tera hartu behar dira. Horrenbestez, Senatuaren eginkizun garrantzitsu baka­ rra (salbuespenekoa bada ere) 155. artikuluan jasotakoa da: autonomi erkide­ goren batek bere betebeharrak ez dituenean gauzatzen, edota interes orokorra urratzen duenean, Gobernuak neurri egokiak har ditzake jokabide hori zuzen­ du eta interes orokorra babesteko, baina neurriok Senatuak onetsi behar ditu.

Dena dela, argi dago Senatua lurralde ordezkaritzarako Ganbaratzat har­ tzea (Konstituzioak dioen bezala) ez datorrela bat erakunde horren arauketa­ rekin. Horrek, ordea, badu azalpen erraza: Konstituzioa idatzi zenean, Auto­ nomien Estatua noraino helduko zen jakiterik ez zegoen. Dena utzi zen prin­ tzipio esku­emailearen menpe, hots, autonomi erkidegoen eraketa probintzia mugakideen borondatearen menpe zegoen. Horren ondorioz, oso zaila zen on­ dokoa asmatzea: batetik, sor zitezkeen autonomi erkidegoen kopurua eta, bes­ tetik, autonomiak izan zezakeen hedadura (gerta zitekeen autonomia erregio gutxi batzuetan bakarrik sortzea ala, suertatu den bezala, eredu hori nazioko lurralde osora zabaltzea).

B) Epai boterearen antolaketa eta autonomi erkidegoak Epai boterearen batasuna nahiz independentzia ezartzen duen printzipioa zainduz (Konstituzioaren 117.5. art.an eta beste hainbat manutan nagusiara­ zitako printzipioa), 152.1. artikuluak hauxe xedatu du: autonomi erkidegoko lurraldean, Justizi Auzitegi Nagusiak burutzen du epai boterearen antolaketa; orobat, lehen auzialdiko organo eskuduna dagoen autonomi erkidegoko lu­ rraldean agortzen dira ondorengo auzialdiak ere.

Manu horiek nekez harmoniza daitezkeen arren, konbinazio horrexetatik sortu zen Epai Botereari buruzko 6/1985 Lege Organikoaren sistema (uztaila­

AUTONOMI ERKIDEGOAK

163

ren 1ekoa). Lege horrek arras ondo errespetatu du epai boterearen batasunari buruzko printzipioa, baina berak ezarritako arauketa autonomi sistemari egokitzean, arazoak sortu dira. Arean bere, sistema horren itxuragabekeriak nahiz lurralde desorekek nahitaezko eragina izan dute auzitegien antolaketan, eta Lurralde Entzutegien zatiketaren ordez, Justizi Auzitegi Nagusiena ezarri da. Egungo egunean, auzitegi horiek autonomien mapari egokitu dizkiote eu­ ren izena eta eskumenak.

Auzitegi Nagusien eskumenak Epai Botereari buruzko Lege Organikoaren (uztailaren 1eko 6/1985 Legearen) 73.etik 75.erako artikuluetan jaso dira eta ja­ rraian aipatuko ditugu. Auzitegi horiek ondoko Salak dituzte: Auzi Zibiletarako nahiz Zigor Auziterako salak, Administrazioarekiko Auzibideetarako Sala eta, azkenik, Gizarte Auzietarako Sala.

Auzi Zibiletarako Salaren eskumenekoak dira ondokoak: —Legeak ezarritako kasazio errekurtsoa autonomi erkidegoko jurisdikzio or­ gano zibilek emandako ebazpenen aurka, baldin eta errekurtsoaren oinarria au­ tonomi erkidegoko Zuzenbide zibil, Foru Zuzenbide nahiz Zuzenbide bereziari egindako urratzea bada eta, horrez gain, autonomi estatutu egokiak ezarri badu eskurantza hori.

—Legeak ezarritako aparteko berrikuspeneko errekurtsoa autonomi erkidego­ ko jurisdikzio organo zibilek emandako ebazpenen aurka, baldin eta errekurtsoa Zuzenbide zibil, Foru Zuzenbide edota Zuzenbide bereziaren ingurukoa bada, eta autonomi estatutu egokiak ezarri badu eskurantza hori.

—Auzialdi bakarrean, lehendakariari edota Biltzar legegileko kideei aurkeztu­ riko erantzukizun zibileko demandak, euren karguak betetzean gauzaturiko egi­ tateen aurka aurkezturiko demandak, hain zuzen. Beti ere, beharrezkoa izango da eskumen hori Auzitegi Gorenari eratxikita ez egotea autonomi estatutuetan.

—Auzialdi bakarrean, Probintzia Entzutegiko —edota bertako sekzio batzue­ tako— magistratu guztien nahiz gehienen aurka jarritako erantzukizun zibileko demandak, euren karguak betetzean gauzaturiko egitateen aurka jarritakoak, alegia.

—Arlo zibileko jurisdikzio organoen arteko eskumen arazoak, baldin eta or­ gano horiek autonomi erkidegoan badute euren egoitza eta hierarkiaz ez badago organo bien goikorik.

Zigor Auzietarako Sala gisa, ondoko arazoak dira Auzitegi Nagusiaren esku­ menekoak:

164

RAMÓN PARADA

—Autonomi estatutuek Justizi Auzitegi Nagusiei erreserbatu dizkien zigor kausak.

—Epaile, magistratu nahiz fiskaltzako kideen aurkako zigor kausen instruk­ zioa eta epaitza, baldin eta eskurantza hori ez badagokio Auzitegi Gorenari; kausa horiek instruitzen dira epaile, magistratu nahiz fiskalek autonomi erkide­ goan euren kargua betetzean delitu zein falta egiten dutenean.

—Zigor arloko jurisdikzio organoen arteko eskumen arazoak, baldin eta orga­ no horiek autonomi erkidegoan badute euren egoitza eta hierarkiaz ez badago organo bien goikorik.

Auzialdi bakarrean, bestalde, Administrazioarekiko Auzibideetarako Sala­ ren eskumenekoak izango dira: —Estatuko Administrazioaren organoek emandako egintza nahiz xedapenen aurkako Administrazioarekiko auzibide errekurtsoak, baldin eta ez bazaizkio eratxiki jurisdikzio horretako beste organoren bati.

—Autonomi erkidegoaren Gobernu Kontseiluak, lehendakariak eta kontseila­ riek emandako administrazio egintza nahiz xedapenen aurkako Administrazioa­ rekiko auzibide errekurtsoak, ondoko kasuan izan ezik: xedapen nahiz egintza horiek baieztatu egiten dituztenean beste zenbait organo nahiz erakundek eman­ dakoak, errekurtsoaren administrazio bidean edota fiskalizazio zein babes pro­ zeduran baieztatu ere.

—Autonomi erkidego bateko Biltzar legegileko gobernu organoek eta bertako komisionatuetako organoek emandako xedapen nahiz egintzen aurkako errekur­ tsoak, Administrazioaren langileei eta administratzeko egintzei buruzko gaietan emandakoen aurkakoak, hain zuzen.

—Hauteskunde Batzek hautatuak izendatzeari buruz emandako erabakien aurkako hauteskundeetako auzibide errekurtsoa, baita Toki korporazioetako bu­ rua aukeratu eta izendatzeari buruz emandakoen aurkako errekurtsoak ere.

—Bigarren auzialdian, Administrazioarekiko Auzibideetarako Salaren esku­ menekoak izango dira legeak ezarritako errekurtsoak,hau da, autonomi erki­ degoetako Administrazioarekiko auzietarako epaitegien ebazpenen aurkako errekurtsoak.

Azkenik, hauexek dira Gizarte Auzietarako Salaren eskumenak: —Auzialdi bakarrean, legeak langile eta enpresarioen interesei lotutako gataz­ kei buruz ezarritako prozedurak, baldin eta gizarte auzietarako epaitegien ere­ mua gainditu eta autonomi erkidegoaren eremuaren barne sartzen badira.

AUTONOMI ERKIDEGOAK

165

—Legeak ezarritako errekurtsoak autonomi erkidegoko gizarte auzietarako epaitegien ebazpenen aurka.

—Autonomi erkidegoko gizarte auzietarako epaitegi desberdinen artean sor daitezkeen eskumen arazoak.

Ikus daitekeenez, Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioa egokitu egin zaio Justizi Auzitegi Nagusian auzialdiak agortzearen printzipioari. Hori dela bi­ de, beste arazo hau sortu da: auzitegi horien epaiak ezin daitezke berrikusi, ez gorajotzearen bidez —kendu egin da bigarren auzialdi hori—, ezta kasazio erre­ kurtso berriaren bidez ere —errekurtso hori Auzitegi Gorenean jar daiteke, au­ tonomi erkidegoaren egintza errekurrituak Estatuko Zuzenbidea hautsi duenean bakarrik Epai Botereari buruzko Lege Organikoaren 58.4. art.)— Beraz, autono­ mi erakundeen jarduera autonomi erkidegoaren Zuzenbideari egokitu zaion ala ez behin bakarrik aztertu ahal izango da eta, ondorioz, urratu egingo da epaileen benetako babesa bermatzen duen printzipioa, printzipio horrek auzialdi bikoitza egotea baitakar.

8. ZERGA NAHIZ FINANTZA SISTEMA A) Sistema federaletan Espainiako konstituziogileek autonomi erkidegoetako zerga sistema era­ tzean, Estatu federalekin homologatzea nahi izan zuten. Hasieran, Estatu ho­ rietan Estatukideak arduratzen ziren zerga sarrera nahiz gastuez, eta zeregin horretan, askatasun handia zuten. Gaur egun, ordea, Federazioak egiten ditu gasturik gehienak, eta berak ditu zergak ezarri eta biltzeko ahalmenik zabale­ nak. Horren ondorioz, Estatukideetako Ogasunek gero eta berezko zerga iturri gutxiago dute eta, horrela, gero eta dependentzia nahiz menpekotasun gehia­ go dute Federazioko Ogasunari dagokionez. Ogasun hori indartsua eta zentra­ lizatua da, eta Estatukideak bertatik bizi dira, diru­laguntzak jasota eta Esta­ tuko diru sarreretan parte hartuta.

Ulerbidez, Ipar Amerikako sisteman Federazioko Ogasunaren indartzeak izan du bere arrazoia: Federazioari gastuak egiteko ahalmen orokorra aintza­ testea (General Spending Clause, 8. artikuluko General Welfare Clausetatik ondorioztatua); ahalmen horri esker, Federazioak lehen Estatuen erantzukizu­ nekoak ziren sektoreetan har dezake parte. Horrela, diru­laguntzak direla­eta indartu egin da Estatuetako Ogasunek Federazioko Ogasunarekiko duten menpekotasuna. Horren harira, azken bolada honetan Estatuen finantzaketari

166

RAMÓN PARADA

buruzko arazoa dirulaguntzen izaeraren ingurukoa izan da. Egin­eginean ere, eztabaidatu da diru­laguntza horiek baldintza gabekoak izan behar diren, Es­ tatuek gastuak egiteko duten askatasuna errespetatuz —horixe ezarri nahi izan zuen 1972ko State and Local Fiscal Assistence Actek—, edota laguntza espezializatuak izan behar diren, hots, Federazioak ezarritako ukitze eta lehe­ nespenen araberako laguntzak.

Alemaniako jatorrizko federalismoan —Inperioko Konstituzioa indarrean zegoen garaikoan—, tributurik gehienak Estatuei zegozkien, eta Inperioaren esku­hartzea aduana eta tabako zergetara mugatu zen. Egoera hori Weimarko Konstituzioarekin hasi zen aldatzen, eta gaur egun, Bonngo Oinarrizko Le­ gearen ostean emandako legeek zehaztu dute (1949, 1967 eta 1969ko legeek).

Lege horien helburua izan da Estatuetako Ogasunen eta Federazioko Ogasu­ naren arteko banaketa gainditu eta diru sarreren sistema baterakoi eta zentra­ lizatua eratzea; horrela, diru sarrera horiek Federazioaren fondo erkidean sar­ tu behar dira, gero Estatuen artean banatzeko. Dena den, errealitatea oraindik ez da hori. Aitzitik, badira Federazioari erreserbaturiko zergak —aduanei buruzkoak, zerga monopolioak, kontsumo zergak (salmenten kopuruaren gai­ neko zerga kenduta), kapitalaren trafiko, aseguru nahiz ganbio­letren gaine­ koak, ondarearen gaineko aparteko zergak eta gainerako karga osagarriak—, Estatuei erreserbaturikoak (kapital, oinordetza, automobil, trafiko, garagar­ do nahiz jokoaren gaineko zergak), eta zerga elkarbanatuak (errenta, sozie­ tate zein salmenten kopuruaren gaineko zergak). Azken horiek dira, hain zu­ zen, tributurik garrantzitsuenak, eta Federazioak horiexetan hartzen du parte­ rik gehien (salmentetan, esaterako, 100eko 70). Sistemari buru emateko, bes­ talde, Oinarrizko Legeak konpentsazio bidea jaso du 107.2. artikuluan: Fede­ razioak lege bat emanda konpentsatu behar du Estatuen finantza gaitasun des­ berdina; horretara, lege horren bidez, Federazioaren baliabideak eman ahal zaizkie gaitasun gutxiko Estatuei, euren finantza beharrizan orokorrak modu osagarrian bete ditzaten.

B) Konstituzioaren arauketa eta LOFCA Oro har, esan daiteke Espainiako Konstituzioak finantza autonomia arau­ tu duenean, Alemaniako federalismoa hartu duela oinarritzat. Autonomia hori 156. artikuluan jaso da, eta beraren helburua autonomi erkidegoen eskumenak garatu eta betearaztea da. Edonola ere, autonomia hori mugatuta dago. Haste­ ko, Estatuko Ogasunarekin izan behar duen koordinazio printzipioak nahiz espainiar guztien elkartasun printzipioak mugatzen dute. Bestalde, kontutan hartu behar da autonomi erkidegoek ezin dezaketela zerga neurririk hartu eu­ ren lurraldetik kanpo dauden ondasunen gain; taxu berean, autonomi erkide­

AUTONOMI ERKIDEGOAK

167

goek ezin dezakete erabaki zerbitzu nahiz merkatugaien zirkulazio askea oz­ topatuko duen neurririk (157. art.).

Jarraian, Konstituzioak autonomi erkidegoen baliabideak zerrendatu ditu, honela sailkatuz: berezko diru sarrerak, Estatuarekin elkarbanatutakoak eta, azkenik, galgaketa edo nibelazio sarrerak (157 eta 158. art.ak).

—Hasteko, hauexek dira berezko diru sarrerak: zergak, tasak eta kontri­ buzio bereziak, Zuzenbide pribatuko etekinak nahiz autonomi erkidegoko on­ darearenak eta, azkenik, kreditu eragiketen emaitzak.

—Estatuarekin elkarbanatutako diru sarrerak hauexek dira: «Estatuak za­ tika nahiz oso­osorik laga dituenak, Estatuko zergen gaineko errekarguak eta Estatuko diru sarreretan beste zenbait parte­hartze».

—Azkenik, galgaketa sarrerak ditugu: a) Estatuko Aurrekontu Orokorre­ tan ezarritako esleipenak; esleipen horiek autonomi erkidegoek bereganatu­ riko Estatu zerbitzu nahiz jardueren arabera ezarri behar dira, eta lurralde osoan oinarrizko herri zerbitzuak ematean gutxieneko maila bermatzeko izan behar dira; b) Lurraldearteko Konpentsazio Fondotik etorritako sarrerak; sa­ rrera horien helburua elkartasun printzipioa eragingarri bihurtzea izan behar da, eta Gorteek autonomi erkidego guztien artean banatu behar dituzte, inber­ tsio gastuak egin daitezen.

Konstituzioa aldarrikatu ostean, Autonomi Erkidegoak Finantzatzeari bu­ ruzko 1980ko irailaren 22ko Lege Organikoa egin zen (LOFCA izenarekin eza­ gutzen dena). Lege horrek modu zehatzagoan arautu zuen behin­behineko fi­ nantza sistema —autonomi erkidegoak eratu eta zerbitzuak transferitzen ari zireneko sistema—, eta behin betiko sistemaren oinarriak ezarri zituen.

Hasteko, autonomi erkidegoek Estatuko zergetan parte hartzen dute.

Parte­hartze hori formula korapilatsu baten bidez kalkulatzen da: Estatuak autonomi erkidegoei transferitutako zerbitzuen egiazko kostua zehaztu behar da lehenik eta behin; horri kendu behar zaio autonomiei lagatako zergen on­ dorioz lortutakoa (esaterako, luxu zerga nahiz ondarearen gaineko zergaren ondoriozkoa); eta, azkenik, eragiketa hau egin behar da: kenketa egin eta gero atera den zenbatekoa zati Estatuko zerga sarrerak). Formula horrekin, por­ tzentaia bat ateratzen da eta horixe da, hain zuzen, autonomi erkidegoak Es­ tatuaren diru sarreretan izango duen parte­hartzea. Alabaina, sistema horrek badu eragozpen bat: zuzkidura igoera garrantzitsuak ematen dizkie autonomi erkidegoei. Alde batetik, autonomiek portzentaia finkoa dute Estatuaren zer­ gabilketan, eta zergabilketa hori modu nabarian igo da azken urteotan. Beste­ tik, Estatuaren gastuak zerga sarrerak baino gehiago igo dira (langabezia, gi­ zarte prestazioak, birmoldaketa), baina horietan, autonomi erkidegoek ez dute euren parte­hartzea gehitu; hortixe dator autonomi zuzkiduren igoera hori.

168

RAMÓN PARADA

Lurraldearteko Konpentsazio Fondoari dagokionez, esan behar da fon­ do hori autonomi erkidegoen artean banatzen dela, banatu ere lurralde bakoi­ tzeko langabezia nahiz migrazio indizeen proportzio zuzenean, eta lurralde horietako errenta mailaren alderantzizko proportzioan. Ondorioz, sistema ho­ rrek desoreka handiak sortarazi ditu —Madrilgo autonomi erkidegoak, berba­ rako, langabetu asko baditu ere, oso diru gutxi jasotzen du; beste autonomi er­ kidego batzuek, ordea (Gaztela­Mantxa, esaterako), fondoaren bidez finantza­ tzen dituzte Estatuaren beraren obrak—. Horrez gain, fondo hori inbertsio gastuei modu zurrunean lotzen zaie eta horrek ere zailtasunak dakartza. Egin­ ­eginean ere, gutxitu egiten da autonomi erkidegoek finantza arloan duten au­ tonomia, zerbitzu berrien azpiegitura finantza dezaketelako bakarrik, eta ez zerbitzuon mantenimenduak dakartzan gastuak.

C) Nafarroa eta Euskal Herriko Autonomi Erkidegoaren eraentza pribilegiatua. Kupo sistema Autonomi erkidego hauen eraentza bereziak oinarri bikoitza du. Batetik, lurralde horiek Antzinako Erregimenean lurralde salbuetsiak izatearen ondo­ rio da eraentza hori; eta, bestetik, oraintsuagoko oinarria gerra karlisten oste­ ko itun eraentza da. Gaur egun, Konstituzioak berak bidezkotzen ditu lurralde horien pribilegioak, eskubide historikoak errespetatzea agindu duenean (Eus­ kal Herriko Autonomi Erkidegoaren estatutuan eta Nafarroako Foru Eraentza­ ren Hobeagotzeari buruzko Legean jasotakoak, 1982ko abuztuaren 10eko Le­ gean alegia). Dena den, filosofia bera aurki dezakegu kasu bietan: autonomi erkidego horiek biltzen dituzte zergak euren lurraldetan eta, ondoren, jasota­ koaren zati bat Estatuari ematen diote, gastu orokorrei laguntzeko.

Euskal Herriko Autonomi Erkidegoak, esaterako, osoko kupoa ematen dio Estatuari. Kupo horrek hiru probintzietako kupoak batzen ditu eta, izatez, au­ tonomi erkidegoak bereganatu ez dituen Estatu zametan laguntzeko kontribu­ zioa da. Kupoa zehazteko, batzorde mistoaren akordioa behar da lehenengo eta behin, ondokoek osaturiko batzordearena, alegia: batetik, foru aldundi ba­ koitzeko ordezkari batek eta Euskal Herriko Gobernuko beste horrenbeste or­ dezkarik eta, bestetik, Estatuko Administrazioaren ordezkari kopuru berdi­ nak. Kupoa finkatzeko metodoa, azkenik, batzordeak bost urtetik bost urtera zehaztu eta urtero berrikusi behar du.

V. KAPITULUA

UDALERRIA ETA PROBINTZIA LABURPENA: 1. UDALERRIA. KONTZEPTUA ETA OSAGAIAK.—2. UDAL MUGARTEA.—3. UDALERRIKO BIZTANLERIA.—4. UDAL ADMINISTRA­ ZIOA. ERAENTZA BEREZIAK.—5. UDALAREN OSOKO BILKURA.—6. AL­ KATEA ETA BERAREN LAGUNTZAILEAK: ALKATEORDEA ETA GOBER­ NU BATZORDEA. A) Bilakaera.—B) Indarreko arautegia.—C) Alkatearen la­ guntzaileak.—7. PROBINTZIA. KONTZEPTUA ETA OSAGAIAK.—8. PRO­ BINTZIAREN ANTOLAKETA.—9. PROBINTZIAKO DIPUTAZIOAREN OSO­ KO BILKURA.—10. DIPUTAZIOAREN LEHENDAKARIA ETA GOBERNU BATZORDEA.—11. PROBINTZIETAKO ERAENTZA BEREZIAK: UHARTE­ DIAK ETA LURRALDE HISTORIKOAK.

BIBLIOGRAFIA: CORCUERA ATIENZA: La constitucionalización de los derechos histó­ ricos; fueros y autonomías, REDEC, 11, 1984; EMBID IRUJO: Autonomía municipal y Constitución, REDA, 30, 1981; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: Los derechos históricos de los territorios forales, Madril, 1985; GARCÍA FERNÁNDEZ: El origen del municipio consti­ tucional, Madril, 1983; GARCÍA DE ENTERRÍA: Revolución francesa y Administración contemporánea, Madril, 1985; IDEM: Problemas actuales de Régimen local, Sevilla 1985; GARCÍA ESCUDERO­PENDAS GARCÍA: El nuevo régimen local español, Ma­ dril, 1985; GUAITA: Las provincias españolas a partir de la Constitución de 1978, RAP, 94, 1981; LEGUINA VILLA: Los territorios históricos vascos: poderes normativos y conflictos competenciales, REDEC, 3, 1981; LLISET BORRELL: Manual de Derecho lo­ cal, Madril, 1985; MARTÍN RETORTILLO: En torno a la organización provincial, RAP, 93 (1980), Madril, 1988; MUÑOZ MACHADO: Tratado de Derecho municipal, Madril, 1988; PRATS CATALA: Las provincias españolas a partir de la Constitución de 1978, DA, 82, 1979; RIVERO: Manual de Derecho local, Sevilla, 1989; SANTAMARÍA PASTOR: Notas sobre la Sentencia de las diputaciones provinciales, REDA, 34, 1982; SOSA WAGNER: Manual de Derecho local, Madril, 1989; TALDE LANAK: Descentralización administrativa y organización política, hiru liburuki, Madril, 1973; IDEM: La provincia, Granada, 1985.

170

RAMÓN PARADA

1. UDALERRIA. KONTZEPTUA ETA OSAGAIAK Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak honela definitu ditu udalerriak: «Estatuko lurralde antolaketaren oinarrizko erakundeak dira, baita hiritarrek herri arazoetan parte hartzeko zuzeneko bideak ere; erakundeok, bestalde, autonomiaz instituzionalizatu eta kudeatzen dituzte kolektibitateen interesak» (1.1. art.). Horrez gain, lege horrek nortasun juridikoa eta gaitasun osoa eman dizkie udalerriei euren helburuak betetzeko (11. art.).

Horren ildotik, udalerria oinarrizko toki erakundetzat hartzean, Espainia­ ko oraintsueneko legerian dagoen ulerkera «naturalista»ri ekin zaio. Hasteko, udalerriei buruzko 1870 eta 1877ko legeen arabera, udalerria «udal mugarte berean bizi ziren pertsonen legezko elkartea» zen. Alabaina, CALVO SOTELO­ ren 1924ko Udal Estatutuak, pertsona eta ondasunen elkarte «natural» antzo definitu zuen udalerria, legeak aintzatetsitako (eta ez berez sortutako) elkarte «natural» gisa, alegia. Gisa bertsuan, II. Errepublikaren 1935eko Legean ere, azken definizio horri ekin zitzaion, nahiz eta Errepublikako erregimen politi­ koaren ideologia oso desberdina izan arren. Azken buruan, Francoren erregi­ meneko legerian izugarri indartu zen ulerkera «natural» hori; erregimen ho­ rretan, udalerriaren izaera naturalak —familia eta sindikatuarekin batera— demokrazia organiko berezia egituratzeko balio izan zuen eta, horren ildotik, «oinarrizko» adierazmoldea «natural» adierazmoldearen sinonimotzat erabili zen (1955eko testu artikulatua, Mugimendu Nazionalaren Printzipioei buruz­ ko 1958ko Legea eta Estatuari buruzko 1967ko Lege Organikoa).

Guztiarekin ere, udalerri naturalaren tesia erregimen politiko ugarik era­ bili izan duten arren, ez da ondoriorik gabeko tesi soila: udalerriak naturalak badira, naturak berak aldez aurretik ezarritako ordenari egindako eraso bihur­ tuko da udalerri horien egituraren edozein aldaketa orokor. Ondorenez, lehen­ dik dauden udalerriak nahitanahiez errespetatu behar dira, baita euren euska­ rri den udal lurralde zatiketa ere. Horrela, ab initio oztopatzen da Toki Admi­ nistrazioa osotasunean berregituratzea —beste herri batzuetan, ostera, egin da berregituraketa hori—. Ulerkera hori, beraz, aldaketarik ez egitearen aldekoa da; arean bere, ez du onartzen udalerrien zabalera nahiz biztanle kopurua ge­ hitzearen bidez, udalerri horien zenbatekoa urritzea. Ondorenez, ulerkera ho­ rrek ez du errazten herri zerbitzu errentagarriak ezartzea, ezta Toki Adminis­ trazioaren gastu orokorrak gutxitzea ere.

Taxu berean, udalerria Estatuaren bizkarrezurtzat hartzea —beraren kon­ notazio «naturalistak» alde batera utzita, konnotazio horiek ez baitira aipa­ tzen ez probintziari ez autonomi erkidegoei buruz— ondoko kasuan bakarrik uler daiteke: udalerria Estatuko Administrazioaren egitura deskontzentratu­ tzat hartzen denean, alkatearen eta beraren izaera bikoitzaren bidez (udalerri­

UDALERRIA ETA PROBINTZIA

171

ko Administrazioaren buru eta Estatuaren ordezkari udalerrian). Espainian, udalerria horrelaxe ikusi izan da beti, eta Frantzia nahiz Italiako udalerritasu­ nean, oraindik orain horrelaxe ulertzen da. Hala ere, geroago ikusiko dugun bezala, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak ez du aipatu udalerria Estatuko Administrazioaren egitura deskontzentratu antzo, ezta al­ katea udalerrian Estatuko Administrazioaren ordezkari moduan ere.

Bestalde, kontzeptua azaldu ondoren, legeak udalerriaren osagaiak aipatu ditu: lurraldea, biztanleak eta antolaketa.

2. UDAL MUGARTEA Legeak dioenez, Udalak lurralde zehatz batean egikaritzen ditu bere es­ kumenak eta lurralde horri deitzen zaio udal mugarte. Kontzeptua eman on­ doren, udalerriak sortu nahiz ezabatzeari buruzko arazoak aztertu dira (Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legearen 12 eta 13. artikuluak, eta toki eraentzari buruzko testu bateginaren 2.etik 12.era artekoak; testu bategi­ na apirilaren 18ko 781/1986ko Legegintzazko Errege Dekretuak onetsi zuen).

Arlo honetan, arauketa berriak udalerri naturalaren tesiari ekin dio, hau da, udalerrien kopuru nahiz zabaleraren ukiezintasunari. Ondorioz, ez da onartzen osoko aldaketarik; egin daitezkeen aldaketa bakarrak, haatik, udale­ rri batzuetako unean­uneko eraldaketak dira, udal mugarteak aldatzearen tek­ nika apal eta mugatuaren bidez. Aldaketa horiek, gainera, ondoko baldintza eta kasuetan bakarrik egin daitezke: —Udal mugarteak aldatzeak ezin ekar dezake, inola ere, probintziaren mugak aldaraztea. Bestalde, udal mugarte bateko biztanleguneak ezin daitez­ ke bereiztu, jatorrizko udalerriko beste biztanleguneren bati lotuta badaude kale zein hirigune baten bidez.

—Udalerri berriak, ostera, lurraldearen arabera bereiztutako biztanlegu­ neetan bakarrik sor daitezke, baldin eta udalerri berri horiek udal eskumenak betetzeko nahikoa baliabide badute, eta lehendik ematen zituzten zerbitzuen kalitateari eusten badiote.

—Udalerri bat (edo gehiago) mugakide den beste udalerri bati (edo ba­ tzuei) eranstea erabaki ahal izateko, beharrizan nabaria egon behar da, edota ekonomia nahiz administrazio egokitasunaren inguruko arrazoi argiak izan behar dira.

—Udalerri mugakideak bat­egitea, udalerri bakarra sortzeko, ondoko ka­ suetan gerta daiteke: a) bategin ezean, udalerri horiek legeak ezarritako gu­ txiengo zerbitzuak eskaintzeko baliabiderik ez dutenean; b) euren hiriguneak nahastu egiten direnean, hirigintza garapenaren ondorioz; c) beharrizan naba­

172

RAMÓN PARADA

ria dagoenean, edota ekonomia nahiz administrazio egokitasunaren inguruko arrazoi argiak daudenean.

—Udalerri baten zein batzuen lurralde zati bat bereiztu eta udalerri in­ dependentea sortu ahal izateko, interes orokorreko arrazoi iraunkorrak izan behar dira, ondokoekin zerikusia duten arrazoiak, hain zuzen: barne koloni­ zazio, meatzeen ustiapena, industria berrien instalazio, ureztaketen sorrera, herrilan edota antzekoekin.

—Udalerri baten lurralde zati bat bereiztu eta mugakidea den beste uda­ lerri bati erantsi ahal izateko, baldintza hauek bete behar dira: erantsi ezean lurralde zati horrek ez izatea gutxiengo zerbitzuak emateko baliabiderik, edo­ ta hirigintza garapenaren ondorioz, udalerrion hiriguneak nahastea (Toki Eraentzari buruzko Testu Bateginaren 3.etik 8.era arteko art.ak).

Prozedurari dagokionez, Konstituzioaren 148. artikuluak ezarri du auto­ nomi legeetan jasotako arautegira jo behar dela. Dena den, udal mugarteak al­ datu ahal izateko, ondoko urratsak bete behar dira: udalerri interesatuei en­ tzun, Estatu Kontseiluak —edota autonomi erkidegoko kontsulta erakunde nagusiak— irizpena eman eta, azkenik, Estatuko Administrazioari aldaketa horren berri ematea.

Ikusi dugunez, udal mugarteen unean­uneko aldaketak bakarrik onartu dira, hots, baztertu egin da Espainiako —edota bertako autonomi erkidegoren bateko— udalerri antolaketa nahiz maparen eraldaketa integrala. Joera horre­ kin bat etorriz, orain gutxitu egin dira udalak ezabatzeari nahiz udal berriak sortzeari buruzko bermeak (sortze nahiz ezabatze horrek beti dakar beste uda­ lerri bat desagertzea edo udalerriaren lurralde zati bat kentzea). Horrela, 1955eko testu bateginaren arabera, aldaketok egiteko udalerri ukituen baiezko botoa eta quorum berezia behar ziren, baita auzotarren entzunaldia ere (20. art.). Autonomi erkidegoek ematen dituzten legeetan, ordea, udalerri interesa­ tuen borondatea ez da beharrezkoa, udal ukituen txostena ez delako loteslea.

Udalerri mugakideen bat­egite edo eranste kasuetan bakarrik da garrantzitsua borondate hori; horrelako kasuetan, aldaketa proposamenak udalerrien egita­ tezko kopuruaren bi herenaren baiezko botoa izan behar du eta, horrez landa­ ra, udal interesatuetako kideen legezko kopuruaren erabateko gehiengoaren baiezko botoa lortu behar du (Toki Eraentzari buruzko Testu Bateginaren 9.2. art., apirilaren 18ko 781/1986 Legegintzazko Errege Dekretuak onetsitako testu bateginarena, alegia).

UDALERRIA ETA PROBINTZIA

173

3. UDALERRIKO BIZTANLERIA Hasteko, udalerriko biztanleriari buruzko arautegiak ondoko betebeharra ezarri du: espainiar guztiak eta Espainian bizi diren atzerritar guztiak ohiko bizilekua duten udalerrian erroldatu behar dira. Ohiko bizileku bat baino ge­ hiago izanez gero, urtean zehar zeinetan gehiago bizi, hantxe erroldatu be­ harko dira.

Horren harira, esan behar da gaur egungo gizartearen mugikortasunak eta zirkulazio askerako eskubideak berak ere oztopatu egiten dutela auzotar izae­ ra inguruabar materialen arabera zehaztu ahal izatea (bizialdien edota udal mugarteren batekin izandako ondare loturen arabera, esaterako). Azken fi­ nean, bizilekuaren izaera finkatzeko datu erabakigarria erroldaketa da. Ildo horretatik, edozein udalerritako erroldan alta jaso ahal izateko —bizilekudun zein igarole gisa—, hiritarrak hauxe besterik ez du egin behar: lehenago bizi izan den udalerriko erroldan baxa ziurtagiria aurkeztu. Horrela, «erroldan inskribatzeaz batera» eskuratzen da bizilekudun izaera.

Errolda agiri publiko eta sinesgarria da administrazio ondore guztietara­ ko, eta agiri horretan, honako datuak jaso behar dira: «harreman juridiko­ ­publikoetarako beharrezkoak diren datu pertsonalak eta, euren artean, Esta­ tuak zein herri administrazioek euren koordinazio eginkizunak betetzeko uda­ lei eska diezazkieketen datuak; nolanahi den ere, beti errespetatu beharko di­ ra Konstituzioan aintzatetsitako oinarrizko eskubideak». Beste alde batetik, lotura estua dagoenez udal errolda eta hauteskunde sistemaren artean, udale­ rriek bost urterik behin berriztatu behar dituzte erroldak, eta urtero zuzendu behar dituzte. Hori egitean, gainera, Estatuko Administrazioak bidalitako gi­ dalerro nahiz jarraibide teknikoak bete beharko dira (Toki Eraentzari buruzko 1986ko Testu Bateginaren 14. art.).

Erroldak agertarazten duen izaera, ostera —hau da, bizilekuduna auzotar edo egoiliar izatea—, eduki irizpidearen araberakoa da. Horren harira, auzo­ tarrak dira erroldan inskribaturik dauden eta udal mugartean bizi diren adin nagusiko espainiarrak; egoiliarrak, ordea, udal mugartean bizi diren atzerri­ tarrak zein adingabeko espainiarrak dira, baldin eta halakotzat inskribatuta badaude udal erroldan (16. art.).

Auzotarren eskubide eta betebeharrei dagokienez, bestalde, Toki Eraen­ tzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak horiei buruzko zerrenda egin du.

Zernahi gisaz, zerrenda hori ez da xehe­xehea, legeek ezarritako beste edo­ zein eskubide nahiz eginbehar aipatzen baitira bertan. Dena den, lege horrek ondoko eskubide eta eginbeharrak zerrendatu ditu: a) Hautatzaile zein hautatua izateko eskubidea, hauteskunde legeriaren arabera.

174

RAMÓN PARADA

b) Udal kudeaketan parte hartzeko eskubidea, legeetan xedatutakoarekin bat etorriz eta, beti ere, udalerriko gobernu zein administrazio organoek eska­ tzen dutenean auzotarren elkarlan borondatezkoa. c) Udalerriko herri zerbitzuak euren izaeraren arabera erabiltzeko eskubi­ dea, eta aplikatzeko moduko arauak bete ostean, auzo aprobetxamenduetan parte hartzeko eskubidea. d) Udal eskumenak gauzatzen laguntzeko eginbeharra, legeak ezarritako prestazio pertsonal eta ekonomikoak emanda. e) Legeak ezarritakoa beteta, herriari kontsultatzea eskatzeko eskubidea. f) Egokia den herri zerbitzua ematea edo ezartzea eskatzeko eskubidea, baldin eta zerbitzu hori udal eskumen berezko eta derrigorrezkoa bada.

Horren harira, adin nagusikoak diren atzerritar egoiliarrek auzotarren es­ kubide eta eginbeharrak izango dituzte, izaera politikodunak salbu. Hori gora­ behera, hautatzaile izateko eskubidea dute, hauteskunde legeriak ezarritakoa­ ren arabera. Dena den, Europako Erkidegoaren kide diren herrietako hirita­ rrei hautatzeko nahiz hautatuak izateko eskubideak aintzatetsi zaizkie, Maas­ trichteko tratatuan hitzarturikoaren eta, ondorenez, Konstituzioari egindako berrikuspenaren arabera (13. art.).

4. UDAL ADMINISTRAZIOA. ERAENTZA BEREZIAK Toki Gobernuaren sistema konparatuek Ingalaterrako eta Frantziako sis­ temak gogorarazten dizkiguten aukera argi bi eskaintzen dizkigute —barie­ tate bitxi edo exotiko batzuez aparte—. Aukera bi horien arteko desberdinta­ suna gobernu eginkizunak eratxikitzeko moduan datza. Sistema batean, egin­ kizunok bi organoren artean banatzen dira, eta bestean, ahalmen guztiak ki­ dego organo bakar bati eratxikitzen zaizkio. Azken aukera hori da, hain zu­ zen, Ingalaterrako sistema: ez dago alkatearen eta Toki Kontseiluaren arteko bereizketa argirik, alkateak ez baitu leader-ship instituzionalizatu antzo jar­ duten. Espainiako eta Frantziako alkatearen balikokideak Ingalaterran (MA­ YOR edo CHAIRMANek) ez du berezko eginkizun betearazlerik, hau da, primus inter pares hutsa da; egin­eginean ere, aldi laburretan, Konterri nahiz Barru­ tiko Kontseiluaren lehendakaria izaten da, eta organo horiexek dira eginkizun eztabaidatzaile nahiz betearazle guztien titularrak.

Aitzitik, Frantzian eta Espainian, udalerritasun modernoaren hasiera­ ­hasieratik nagusiarazi da alkatea berezko eginkizunak dituen organo gisa; horrela, beraren eginkizunak hasieratik bereiztu dira Frantziako Toki Kon­ tseiluaren edo Espainiako Osoko Bilkuraren eginkizunetatik, eta hori geroago ikusiko dugu xehetasunez.

UDALERRIA ETA PROBINTZIA

175

Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak ere teknika bikoitz hori aipatu du, hauxe adieraztean: «Udal Gobernu eta Administrazioa udalari dagozkio, legez Kontseilu ireki gisa jarduten duten udalerrietan izan ezik.

Udala, bestalde, alkateak eta zinegotziek osatzen dute» (19. art.).

Ondoren, garrantzi gutxiagoko organoez arituko gara. Hasteko, alkatea­ ren laguntzaile moduan edo alkatearen eta osoko bilkuraren artean lokarri be­ zala jarduten duten organoak dauzkagu. Espainiako legeriak alkateordea eta Batzorde Iraunkorra aipatu izan ditu; lege berriak, ordea, batzorde hori ezaba­ tu eta Gobernu Batzordea sortu du. Labur bilduz, esparru orokor gisa ezarri den antolaketa (autonomi erkidegoetako berezitasunak ukitu gabe) hauxe da: a) Udal guzti­guztiek izan behar dituzte alkatea, alkateordeak eta osoko bilkura. b) Gobernu Batzordea, berriz, 5.000 biztanletik gorako udalerriek izan behar dute, baita gutxiagokoek ere, baldin eta udalerriko antolaketa araudiak horrelaxe ezarri badu, edota udalaren osoko bilkurak hala erabaki badu. c) Azkenik, organo horien gainerako organo osagarriak udalerriek eurek arautu behar dituzte antolaketa araudietan; zeregin horretan, udalerriek duten muga bakarra legeak ezarritako antolaketa errespetatzea da.

Arautegi hori osatzeko, badira beste arau bi. Lehenengoaren arabera, au­ tonomietako legeriak Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legean ezarritako horren antolaketa osagarria eratu ahal du, eta antolaketa horrek udalerri ba­ koitzean eraenduko du, bertako araudi organikoak kontrakorik agindu ezean; horren harira, Konstituzio Auzitegiak abenduaren 21eko 214/89 epaian adie­ zi du arau hori konstituzioaurkakoa dela, toki arautegiari lehentasuna eman diolako autonomi erkidegoko arautegiaren gain. Bigarren araua osoko bilku­ raren erabakiei buruzko azterlan, txosten zein kontsulta organoen ingurukoa da; organo horietan, korporazioa osatzen duten alderdi politiko guztiek hartu behar dute parte (20. art.).

Horrenbestez, udaletan bi maila izango ditugu: batetik, udalerriko maila politikoa eratzen duten gobernu organo horiek eta, bestetik, funtzionarioen ar­ durapean dauden administrazio unitate zein zerbitzuak. Baina Toki Eraentza­ ren Oinarriei buruzko Lege berria indarrean jartzeaz batera, zalantza sortu da bi maila horien artean erdi mailako zuzendaritzarik egon ahal izateari buruz, horietako zuzendariak zinegotzi zein funtzionarioak ez diren pertsonak izan­ go zirelarik; beste hitz batzuetan esateko, zalantza sortu da Estatu nahiz auto­ nomi erkidegoetako idazkariorde, zuzendari nagusi eta idazkari nagusi tekni­ koek osatzen duten pareko mailarik udalerrian sortu ahal izateari buruz. Ho­ rren harira, 41/1975 legearen zatikako testu artikulatuak udalerriko zuzenda­ ritza maila hori sortu du, zerbitzu zuzendari izenarekin (106. art.). Zuzendari

176

RAMÓN PARADA

horiek korporazioaren osoko bilkurak izendatu eta kargutik kentzen ditu aska­ tasunez, eta euren eginkizuna toki erakundeko adar zein zerbitzu espeziali­ zaturen bat zuzentzea da.

Aitzitik, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak ez du jaso toki zuzendarien erakundea; ondorioz, ulertu behar da aurreko legea indarga­ betu egin dela. Indargabetze hori gorabehera, erakunde hori berrezartzea pro­ posatu da, udalerriek dituzten antolaketa ahalgo osagarriak nahiz toki legeria erabilita, baina aukera horrek hamaika eztabaida sortarazi ditu; arean bere, berrezartze hori oso arriskutsua izango litzateke, udal nominak ugaritu egingo liratekeelako, eta lehendik ere nahikoa gainzordunduta daudelako. Autore ba­ tzuk ere aukera horren aurka agertu dira, ondokoa adierazita: hasteko, zuzen­ darien inoizkako maila hori sortzeak kalte egiten dio toki funtzionarioek du­ ten igoera eskubideari (legeak eurei erreserbatu dizkie agintaritza erabiltzea dakarten funtzio publikoak) eta, horrez gain, inoizkako langileek konfiantzaz­ ko zein aholkularitza bereziko eginkizunak bakarrik gauza ditzakete, baina ez zuzendaritza eginkizunik (LLISET). Hala eta guztiz ere, badirudi toki eraen­ tzari buruzko testu bateginak onartu egin duela erakunde horri ekitea, hauxe adierazi baita bertan: lanpostu horiek inoizkako langileek bete ditzakete, bal­ din eta lanpostuok bete ditzaketen funtzionarioei ezartzen zaizkien baldintza bereziak badituzte (apirilaren 18ko 781/1986 Legegintzazko Errege Dekre­ tuaren 176.3. artikulua).

Bestalde, herritarren parte­hartzeari dagokionez, ez da ezarri auzotarrak eurak izan behar direnik toki gobernuaren organo arruntetan. Zuzeneko parte­ hartze hori, alabaina, onartu da kudeaketa deskontzentratua duten lurralde or­ ganoetan (barrutietan, esaterako). Edonola ere, auzotarrek udalak emandako antolaketa, eginkizun eta eskumenak dituzte —horiek guztiak ematen dira biztanleek udal mugartean duten ezarkunea ikusita—, eta kudeaketa nahiz gobernu batasuna errespetatu behar dute. Gisa bertsuan, zenbait abantaila ain­ tzatetsi zaizkie auzotarren interes orokor zein sektorekakoak defendatzen di­ tuzten elkarteei: diru­laguntzak jaso ditzakete aurrekontuen pentzutan, udal organoen deialdi eta erabakiei buruzko informazioa euren egoitzan jasotzeko eskubidea dute eta, azkenez, kontsulta zein eztabaida organoetan ere parte har dezakete euren ordezkarien bidez; aldiz, elkarte horiek organo erabakigarrie­ tan parte hartu ahal izateko, legeak eman behar die baimena (Toki Eraentza­ ren Antolaketa, Eraentza Juridiko eta Jardunbideari buruzko Araudiaren 232. art.; araudi hori azaroaren 28ko 2.568/1986 Errege Dekretuak onetsi zuen).

Horrezaz aparte, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak au­ rreko legeriaren arauei ekin eta antolaketaren eraentza arrunt nahiz erkidea­ ren desegokitasuna aintzatetsi du —eraentza horretan, arautegi orokorra ezar­ tzen da lurralde, biztanleria nahiz bestelako ezaugarri bereziak dituzten uda­

UDALERRIA ETA PROBINTZIA

177

lerrientzat—. Ondorioz, lege horrek arauketaren eraberekotasun hori apurtzea ahalbideratu du eta zenbait eraentza berezi ere eratu ditu.

Lehenengo sistema berezia Kontzeju irekia dugu. Sistema horretan, arau erkideak indargabetu eta alkatearen nahiz Auzo Biltzarraren esku uzten dira udalerriaren gobernua eta Administrazioa. Biltzar hori hautatzaile guztiek osatzen dute, eta beraren jardunbidea tokiko usadio, ohitura zein tradizioen araberakoa da; horrelakorik egon ezean, Toki Oinarriei buruzko Legean eta autonomi erkidegoen legeetan toki eraentzari buruz araututakoa beteta jardu­ ten du Kontzejuak. Hain zuzen ere, udalerri hauek jardun behar dute kontzeju ireki erara: 1. 100 biztanle baino gutxiagoko udalerriek eta gobernu nahiz adminis­ trazio eraentza berezi hori betidanik izan duten udalerriek.

2. Ondoko inguruabarrak kontutan izanda, eraentza hori komenigarri du­ ten udalerriek: udalerriaren kokalekua, udal interesen kudeaketa hobea edota bestelako inguruabarrak; dena den, horrelako kasuetan, auzotarren gehien­ goak eskatu behar du eraentza hori eta, autonomi erkidegoak onetsi ondoren, udaleko kideen bi hereneko gehiengoak horren aldeko botoa eman behar du (29. artikulua).

Horrez gain, autonomi erkidegoetako legeek beste eraentza berezi batzuk ezar ditzakete udalerri txiki zein landa-udalerrientzat, edota ezaugarri jakin batzuen ondorioz (esaterako, udalerriaren izaera historiko-artistikoa, edota udalerrian turismo, industria, meatzaritza eta antzeko jarduerak izatea nagu­ si) eraentza hori komeni zaien udalerrientzat (30. art.).

Bestalde, horren kontrako arrazoiengatik, hau da, biztanle lar izateagatik hiri handiek ere eraentza berezia izan dezakete, 1957ko azaroaren 7ko Legeak horretarako baimena eman zuenetik. Eraentza berezi hori ondoko dekretuek onetsi zuten, hurrenez hurren, Bartzelona eta Madrilgo udalerrientzat: maia­ tzaren 23ko 1.166/1960 dekretuak eta uztailaren 11ko 1.674/1963 dekretuak.

Horri buruz, Toki Oinarriei buruzko 1985eko Legeak hauxe adierazi du: dekretu horiek indarrean diraute «lege honetan ezarritakoaren aurka ez badu­ te egiten, eta horrekin bat badatoz» (seigarren xedapen gehigarria).

Azkenik, atal honetan Ceuta eta Melilla aipatu behar ditugu; izan ere, hi­ ri horiek ezaugarri bereziak dituzte eta, ondorioz, eraentza berezia daukate, antolaketa baino zerga arloa gehiago ukitzen duena. Bestalde, Konstituzioa­ ren bosgarren xedapen iragankorrak xedatu duenez, hiri horietako udalerriek ere euren burua gobernatu ahal izatea lortu dute (1995eko martxoaren 13ko 1 eta 2. lege organikoak).

178

RAMÓN PARADA

5. UDALAREN OSOKO BILKURA Udal Administrazioan osoko bilkura da udal borondatea adierazten duen organo gorena. Borondate hori modu demokratikoan ezartzen da, herriak hautatzen baititu udalkide guztiak, bai alkatea eta bai zinegotziak.

Horrela, hautespen sistemari dagokionez, Cádizko Gorteetan ezarritako sistemaren arabera, auzotarrek hautatzen zituzten alkate edo alkateak, erregi­ doreak zein prokuradore sindikoak (1812ko Konstituzioaren 313 eta 314. art.ak). XIX. mendean zehar, ordea, errentaren araberako hautespen sistema erabili zen; sistema horretan, hautatzaile zein hautagai izateko, aberastasun maila zehatza edota bestelako ezaugarri batzuk eduki behar ziren. Cánovasen 1876ko Konstituzioaren ostean ere, 1877ko Udal Legeak sistema horri eutsi zion. Azkenean, paradoxa hutsa bada ere, Primo de Riveraren Diktadura garaiko legeriak —CALVO SOTELOren udal estatutuak, hain zuzen— ezarri zuen hautespen unibertsala eta, zentzuzkoa zenez, II. Errepublikako legeriak eutsi egin zion hautespen unibertsal horri.

Edonola ere, Francoren erregimeneko legeriak demokrazia organiko dei­ turiko sistema ezarri zuen (Toki Eraentzari buruzko Legea, 1955eko ekaina­ ren 24ko Dekretuak onetsi zuen testu artikulatu eta bategina). Sistema horre­ tan, honela hautatzen ziren zinegotziak: lehenengo herena famili buruek hau­ tatzen zuten; bigarrena, sindikatu erakundeek eta, azkenik, hirugarren herena aurreko bi herenetako zinegotziek hautatzen zuten ondokoen artean: udalerri­ ko erakunde ekonomiko, kultural zein profesionalen kide ziren auzotarren ar­ tean, edota, horrelakorik ez dagoenean, udalerrian ospe handia zuten auzota­ rren artean.

Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak, ostera, printzipio demokratikoa oso-osorik ezarri baino ez du egin eta, ondoko atalei dagokie­ nez, hauteskundeen inguruko legeriara igortzen gaitu: toki korporazioen kide kopuruari, kide horiek hautatzeko prozedurari nahiz euren agintealdiaren iraupenari eta, azkenik, hautaezintasun nahiz ezgaitasun kasuei dagokienez.

Bestalde, Hauteskunde Eraentza Orokorrari buruzko ekainaren 19ko 5/1985 Lege Organikoak proportziozko ordezkaritza ezarri du D’HONT metodoaren arabera, baina zuzengarria aplikatu dio sistema horri: hauteskundeetan lortu diren postuak eratxiki ahal izateko, zerrendak barrutian jaso diren baliozko botoen 100eko 5 atera behar du gutxienez. Zinegotzien kopuruari dagokionez, eskala ezarri da, hain zuzen ere, 5 zinegotzitik —udalerriak 250 biztanle bai­ no gutxiago baditu— 25era arteko eskala —100.000 biztanle baino gutxiago izanez gero—. 100.001 biztanletik gora, zinegotzi bat gehiago izendatuko da 100.000 biztanleko edo zatiki bakoitzeko, eta beste bat gehiago emaitza zen­ baki bikoitia bada.

UDALERRIA ETA PROBINTZIA

179

Indarrean dagoen proportziozko sistema horrek, zerrenda oso eta itxidun sistemak, alegia, emaitza onak izan ditu orain arte egindako zenbait toki hauteskundetan. Hala ere, hauteskunde sistema konparatuan ez da beti onartu.

Alderantziz, hainbat herrik ezetsi egin dute sistema hori —Frantziak, esatera­ ko, alde batera utzi zuen, 1947an erabiltzen hasi zen arren—. Kritika gehie­ nek hauxe azpimarratu dute: sistema horrek erabateko lehentasuna ematen die alderdi politikoei, zerrenda irekiek hautespen pertsonifikatuagoa eskaintzen duten bitartean; horrelakoetan, hautatzaileek euren erara egitura ditzakete ze­ rrendak, eta hautagai bakanak ere aurkez ditzakete. Hori dela eta, udalerri txi­ kietan hautespena pertsonenganako konfiantzaren arabera erabaki daiteke, hautagai bakoitzak jasotako botoak banan­banan zenbatzen direlako. Horreta­ ra, hautagaiak ez dira hauteskundeetatik kanpo geratzen zerrenda aurkeztu behar izateagatik, edota alderdi nahiz zerrendaren batean sartu nahi ez izatea­ gatik. Ildo horretatik, udalerri txikietan formula hori aplikatzeak eta erdi mai­ lako udalerrietan panacher hautatzaileen aukera jasotzeak —panacher hauta­ tzaileak hautagaiak kendu nahiz ordeztu ahal ditu berak bozkatutako zerren­ datik— demokrazia zuzenekoago eta orokorragoa ezarriko luke Espainiako udalerritasun edo munizipalismoan, eta hori, zalantzarik gabe, osoro komeni­ garria izango litzateke.

Arestian aipatutakoaren harira, Hauteskundeei buruzko Legeak salbues­ pen oso ahula egin dio zerrenda oso eta itxidun sistemari, 100 eta 250 arteko biztanle dituzten udalerrietako zinegotziak hautatzeko sistemari, alegia: al­ derdi, koalizio, federazio zein elkarte bakoitzak zerrenda bat aurkez dezake, gehienez bost hautagairekin; era berean, hautatzaile bakoitzak barrutian alda­ rrikatu diren hautagaietatik lauri eman ahal izango dio botoa gehienez; gero, hautagai bakoitzak barrutian eskuratu dituen botoak zenbatuko dira, eta kopu­ ruak zutabe batean jarriko dira, botorik gehien lortu duenetik hasita. Beraz, botorik gehien duten hautagaiak izango dira hautatuak, bost zinegotziren ko­ purua bete arte. Amaitzeko, botoen hainbanakoa gertatuz gero, zozketa egin behar da.

Bestalde, osoko bilkuraren eskumenei dagokienez, kontutan izan behar da organo horrek udalerriaren borondatea adierazten duela, eta horrek nolabaite­ ko nagusitasuna ematen diola. Nagusitasun horren ondorioz, Frantziako Zu­ zenbidean, adibidez, Udal Kontseiluak —hots, Espainiako osoko bilkuraren parekoa den organoak— arautzen ditu udalerriaren eskumenak. Hori dela bi­ de, izatez, erakunde horrek ditu eginkizun zein eskumen guztiak, eta horiek gauzatu ahal izateko, ez du behar testu berezi batek ahalmenik ematerik (Udal Kodearen 121 eta 126. art.ak). Zernahi gisaz, eskuarki, osoko bilkurak arazo garrantzitsuei buruzko eskumenak bakarrik erreserbatzen ditu berarentzat (aurrekontu nahiz finantzazko beste arazoei buruzkoak, udalerriko herri zer­ bitzuak sortu eta antolatzearen ingurukoak, udalerriko ondasunen kudeaketari

180

RAMÓN PARADA

buruzkoak eta, atzenean, enplegua sortu edo ezabatzearekin zelanbaiteko zeri­ kusia dutenak).

Haatik, Espainiako Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak mugatu egin ditu osoko bilkuraren eskumenak (22. art.), alkatea nagusiaraz­ teko asmoarekin. Gauzak horrela, honakoa xedatu du lege horrek: zinegotzi guztiek osatzen dute osoko bilkura alkatea buru izanik, eta organo hori udale­ rriko organo gorena da. Organo horren eginkizunak honakoak dira, eta ezin daitezke eskuordetu: a) Gobernu organoak kontrolatu eta fiskalizatzea. b) Ondokoari buruzko erabakiak hartzea: udala baino antolaketa handia­ goetan parte hartzeari edota udal mugartea aldatzeari buruzkoak, udalerriak na­ hiz 45. artikuluko erakundeak sortu eta ezabatzearen ingurukoak, organo des­ kontzentratuak sortzeari eta udalerriko hiriburua aldatzeari buruzkoak eta, azke­ nik, udalerriaren eta 45. artikuluko erakundeen izena aldatzearen eta euren ban­ dera, intsignia nahiz harmarria onartu edo aldaraztearen ingurukoak. c) Hirigintzari buruzko legerian jasotako planak nahiz kudeaketa eta antola­ ketarako gainerako tresnak onestea. d) Antolaketari buruzko araudi organikoa eta ordenantzak onestea. e) Tributu izaera duten berezko baliabideak zehaztea; aurrekontuak onetsi eta aldaraztea; beraren eskumeneko arazoetan gastua nola egin erabakitzea. f) Beste herri administrazioek eskuordeturiko eskumenak onestea. g) Herri zerbitzuen kudeaketa moduak eta zerbitzu horiek udalerriratzeko es­ pedienteak onartzea. h) Eskumen gatazkak azaltzea, dela beste toki erakunde batzuei, dela herri administrazioei. i) Jarraian datozenak onestea: langileen plantila, lanpostuen zerrenda, langi­ leak aukeratzeko eta lanpostuak hornitzeko frogen oinarriak; funtzionarioen or­ dainsari osagarrien zenbatekoa finkatzea; behin­behineko langileen kopurua eta eraentza zehaztea; eta, azkenik, funtzionarioak zerbitzutik apartatzea (nazioko doikuntza dutenak salbu), edota lan-kontratuko langileriaren iraizpena berrestea. j) Administrazio eta judizio akzioak egikaritzea. k) Herri jabariko ondasunen kalifikazio juridikoa aldatzea. l) Ondarea besterenganatzea. m) Onetsiak izateko gehiengo berezia lortu behar izateagatik, osoko bilkura­ ren eskumenekoak diren eginkizunak. n) Legeek beren beregi emandako gainerako eginkizunak.

Halaber, alkateari jarritako zentsura mozioari buruzko bozketa osoko bil­ kuraren eskumenekoa da, eta hauteskundeei buruzko legeria orokorrean eza­ rritakoak eraentzen du bozketa hori.

UDALERRIA ETA PROBINTZIA

181

6. ALKATEA ETA BERAREN LAGUNTZAILEAK: ALKATEORDEA ETA GOBERNU BATZORDEA Alkatea udalerriko botere betearazlea da. Eskumen hori izugarri indartu da Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legean. Lege horretan, bote­ re asko eratxiki zaizkio alkateari eta, horrez gain, organo berria sortu da bera­ ri laguntzeko: Gobernu Batzordea. Organo horretako kideak, nazioko Gober­ nuan gertatzen den antzera, alkateak berak zuhurtziara izendatu eta kentzen ditu kargutik.

A) Bilakaera Espainiako konstituzionalismoaren jatorrian, alkatea modu demokratiko­ an hautatzen zen Cádizko Konstituzioaren 313. artikuluak aginduta, eta gaur egun baino askoz eskurantza gehiago zituen organo horrek. «Herrien gober­ nu politikoa» ezezik (183. art), ordena publikoaren alorrean gehienetan Es­ tatuak betetzen zituen eskumenak ere eratxiki zitzaizkion («ordena publikoa eta lasaitasuna iraunarazteko neurri egokiak hartu eta betearazi behar ditu al­ kateak, baita pertsonak nahiz biztanleen ondasunak ziurtatu eta babestu ere…; horrez gain, gobernukide legez betearazi behar ditu polizi legeek eza­ rritako zigorrak»). Bestalde, eskumen militarrak zeuzkan alkateak, bere agin­ dupean baitzuen nazioko milizia eta, zenbait kasutan, gudarostea ere bai (195 eta 197. art.ak). Azkenez, epaile eskumenak zituen: berari zegokion delitugi­ leak atxilotzea, delituen ondoriozko lehenengo diligentziak egitea, falten ondoriozko judizioak gauzatzea eta judizio zibilen aurretiazko adiskiditze eginkizunak betetzea.

Hala ere, alkatearen botere zoragarri hori —Estatuaren botere guztiak bil­ tzen zituen, herri antolaketaren mailarik apalenean bazen ere— ahuldu egiten da, profesionalek osaturiko gudarostea eta epai boterea erakunde gisa sendo­ tzen diren heinean. Gainera, alkatea Estatu organoa izatea eta beraren izenda­ penean gobernuak parte hartzea —horrela, karguaren titularrak Estatuaren eta auzotarren «konfiantza bikoitza» izango zuelako aitzakia erabilita, parte hartu ere— ez datoz bat demokraziaren eskakizunekin, hau da, alkatea auzo­ tarrek hautatu behar izatearekin.

Izanak izan, eskakizun bi horiek (konfiantza bikoitza izatea eta alkatea Gobernuak izendatzea) CALVO SOTELOren Udal Estatutura arte iraun zuten (1924). «Alkatearen izendapenaren inguruko arazoa aspaldiko kinka larria da —baziharduen testu horretako zioen azalpenak—, baina arazo hori Go­ bernuak konpondu du modu guztiz autonomikoan: udalak hautatu behar du beti alkatea». Dena den, alkatearen Estatu izaerari eutsi egin zaio, izaera hori

182

RAMÓN PARADA

demokratizatu bada ere; horrela, lege horretan esan zenez, «izaera hori eza­ batzea amets hutsa izango litzateke, baina gertatuz gero, udal bakoitzean ad­ ministrazio funtzionario bat ezarri beharko litzateke; horrek kaltea besterik ez lieke ekarriko nazioko Ogasunari eta autonomiari berari ere, funtzionario edo mandatari hori berehala bihurtuko litzatekeelako arrotz gogaikarri».

Gero, bai II. Errepublikako legeriak eta bai horren osteko Diktadurako le­ geriak ere eutsi egin zioten alkatearen izaera bikoitzari: Estatuaren ordezkari eta Udal Administrazioaren buru zen aldi berean. Nolanahi ere, Udal Admi­ nistrazioak berriz galdu zuen bere izaera demokratikoa, alkatea Gobernuak izendatu eta kargutik kentzen baitzuen.

B) Indarreko arautegia Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legearen berrikuntzarik ai­ pagarriena, zalantzarik gabe, hauxe da: udalerrian, alkateak ez dihardu Esta­ tuaren ordezkari antzo; edu berean, udalerriak berak ere Estatuko lurralde mugabarru izateari utzi dio. Aldaketa garrantzitsu hori alderdi politikoen aur­ kakotasunik gabe sartu da eta, gainera, legearen zioen azalpenean ez da ezer azaldu aldaketa horren arrazoiari buruz. Espainiako aurrekasuak eta Zuzenbi­ de konparatuaren kasurik hurbilenak (Frantzia eta Italia) kontutan hartuta, ordea, bazirudien azalpen hori beharrezkoa zela. Herri horietan, oraindik al­ katea Estatuaren ordezkaria da udalerrian eta, gainera, Estatuaren eginkizun jakin batzuk egikaritzen ditu, eta horrek ez dakar toki autonomiaren nahiz de­ mokraziaren aurka egiterik. Espainian, ostera, uste izan da alkatearen izaera bikoitza ez zetorrela bat toki autonomi zein demokraziarekin.

Bestalde, alkatearen hautespenaz denaz bezainbatean, Konstituzioaren 140. artikuluak ahalbideratu duenez, alkatea nola zinegotziek hala auzotarrek hauta dezakete. Gaur egun indarrean dagoen Hauteskunde Eraentza Oroko­ rrari buruzko Legeak (ekainaren 19ko 5/1985 Legeak) lehenengo irtenbidea aukeratu du. Horren ondorioz, alkatea zinegotziek hautatu behar dute erabate­ ko gehiengoz ondokoen artean: zerrenda­buru izan diren zinegotzien artean.

Hautagaiek gehiengo hori lortu ezean, botorik gehien lortu duen zerrendako buru den zinegotzia izango da alkatea. Hainbanaketarik balego, zozketa bidez erabakiko litzateke arazoa (195. art.).

Kargua utzarazteari dagokionez, hauteskundeei buruzko lege horrek ba­ dakar berrikuntza bat: zentsura mozioa sartu du alkatea kargutik kentzeko teknikatzat. Berrikuntza hori parlamentu sistemaren jardunbidean eta Konsti­ tuzioaren 113. artikuluan oinarritu da. Mozioa zinegotzien herenak sinatu be­ har du gutxienez; gainera, mozio hori eraikitzailea da, eta horrek esan nahi du hautagaia izendatu behar dela bertan; hautagai hori zerrendaren bateko le­

UDALERRIA ETA PROBINTZIA

183

henengo hiru postuetan agertu direnen artekoa izan behar da, edota zinegotzi­ ren batek bere izaera galduz gero, hurrengo postuetan agertzen direnen ar­ tekoa. Mozioa onartua izateko, zinegotzien legezko kopuruaren bi herenek osaturiko gehiengoa behar da, eta, aurrera eginez gero, proposatu den hauta­ gaia izango da alkate. Azken buruan, zinegotziek ezin dezakete zentsura mo­ zio bat baino gehiago sinatu euren agintealdiak dirauen bitartean. Hortaz, arau hori gobernuko lehendakariaren mozio zentsurari buruzkoa baino askoz murritzagoa da.

Alkatearen eginkizunak, lehenago esan dugun moduan, izugarri indartu dira: zenbait eskumen beren beregi eratxiki zaizkio, eta, horrez gain, korpo­ razioko beste organoei eratxiki ez zaizkien eskumenak ere, berari dagozkio.

Zehatz esateko, osoko bilkuraren buru izateaz gain, ondoko eginkizunak ditu alkateak: 1. Udal gobernu eta administrazioa zuzentzea.

2. Udala ordezkatzea.

3. Osoko bilkuraren, Gobernu Batzordearen eta udaleko beste edozein orga­ noren batzarraldiak deitu eta zuzentzea.

4. Udal zerbitzu eta obrak zuzendu, ikuskatu eta bultzatzea.

5. Bandoak ematea.

6. Gastuak erabakitzea, bere eskumenen mugen barruan; ordainketak agindu eta kontuak ematea.

7. Korporazioko langile guztien buru nagusia izatea.

8. Udal poliziaren buru izatea, baita armak erabiltzen dituzten funtzionarioak izendatu eta zehatzea ere.

9. Judizio eta administrazio akzioak egikaritzea, presa kasuetan.

10. Beharrezko neurri egokiak beraren kontura eta beraren erantzukizunpean hartzea, baldin eta herri hondamen zein zoritxarren bat badago, edo horiek ger­ tatzeko arriskua badago. Dena den, alkateak osoko bilkurari berehala jakinarazi beharko dizkio neurri horiek.

11. Beraren agintaritzari egindako desobedientzia faltak zein ordenantzen urratzeak zehatzea, baldin eta zehatzeko ahalmen hori ez bazaio eratxiki beste organoren bati.

12. Obrak eta zerbitzuak kontratatzea, baldin eta euren zenbatekoak ez badu ondokoa gainditzen: aurrekontuaren baliabide arrunten 100eko 5, edota zuzene­ ko kontratazioari aplika dakiokeen muga orokorraren 100eko 50.

13. Lizentziak ematea, ordenantzetan horrela xedatu bada.

14. Legeak beren beregi eratxiki dizkion eginkizunak, baita Estatuko zein au­ tonomi erkidegoko legeriak udalerriari eman eta beste udal organoren bati era­ txiki ez dizkion eginkizunak ere.

184

RAMÓN PARADA

C) Alkatearen laguntzaileak Alkateordeen eginkizuna alkatea ordeztea da lanpostuts, absentzia nahiz eritasun kasuetan. Alkateordeak alkateak berak izendatzen ditu Gobernu Ba­ tzordekideen artean eta, Gobernu Batzorderik egon ezean, zinegotzien artean.

Arestian esan dugunez, Gobernu Batzordea beharrezkoa da zuzenbidez­ ko 5.000 biztanletik gorako udalerrietan. Dena dela, biztanle gutxiagoko uda­ lerrietan ere izan daiteke organo hori, udalaren osoko bilkurak onetsiz gero.

Udal antolaketa eratzen duen ideiarekin bat etorriz —ideia horren arabera, osoko bilkura parte hartzeko eta kontrolatzeko organoa da, eta alkateari, egin­ kizun betearazleak erreserbatu zaizkio— Gobernu Batzordea joera bakarreko organoa da. Hori dela eta, alkateak askatasunez izendatu eta kargutik aparta­ tzen ditu organo horretako kideak, zinegotzien artetik izendatu ere; horrela, parlamentu sistemetan gobernuaren eta organo legegilearen artean dauden harremanak imitatzen dira.

Bestalde, Gobernu Batzordearen eginkizun arrunta alkateari laguntzea da, horrek bere eskurantzak egikaritzen dituenean. Horrez landara, alkateak nahiz osoko bilkurak eskuordeturiko eginkizunak ere gauza ditzake; azken horiek ondokoari buruzko eginkizunak izan behar dira: administrazio eta ju­ dizio akzioak egikaritzeari edota ondarea besterenganatzeari buruzkoak. Edu berean, alkateak Gobernu Batzordeko edozein kideri eskuorde diezazkioke eskurantza batzuk eta, zeregin zehatzetarako, eskuordetze bereziak egin ahal izango dizkio beste edozein zinegotziri.

7. PROBINTZIA. KONTZEPTUA ETA OSAGAIAK 1978ko Konstituzioaren 141. artikuluak honela definitu du probintzia: al­ de batetik, berezko nortasun juridikoa duen toki erakundea da eta, bestetik, Estatuko jarduerak betetzeko egin den lurralde zatiketa ere. Horrenbestez, probintzia aintzatetsi da bai toki erakunde gisa, eta bai lurralde mugapen gisa ere; horrela, 1931ko Konstituzioari buruzko eztabaidan eta azken testuan ger­ tatu zen bezala, erantzun paradoxikoa eman zaie zenbait nazionalismok pro­ bintziaren aurka egindako erasoei. Nazionalismo horien ustez, probintzia era­ gozpena zen Estatua berriro deszentralizatu eta zatitu ahal izateko, lurralde erakunde berri batean —autonomi erkidegoan— oinarrituta. Hala ere, Konsti­ tuzioak aintzatetsi egin du probintziaren esangura bikoitz hori (tokiko eta Estatuko erakunde) eta, horrez gain, parekatu egin du probintzia udalerri zein autonomi erkidegoekin.

UDALERRIA ETA PROBINTZIA

185

Hori guztia gorabehera, probintziaren babesa ezerezean geratu da probin­ tzia bakarreko autonomi erkidegoen kasuan, onartu egin baita probintzia ho­ riek toki erakunde antzo desagertzea autonomi erkidego eskudunean sartzea­ ren ondorioz (Konstituzio Auzitegiak 1981eko uztailaren 28an emandako epaia). Gauzak horrela, kasu hori ikusita eta kontutan hartuta autonomi erki­ dego guztiek ez dutela gogo berdinarekin hartu probintziak Konstituzioan izan duen nagusiarazpen berria, probintzia antolaketaren eredu hauek bereiz daitezke (LLISSET): a) Probintzia desagertzea uharteak ez diren probintzia bakarreko autono­ mi erkidegoetan sartzearen ondorioz (Madril, Errioxa, Kantabria, Murtzia, Nafarroa eta Asturias). Kasu horietan, autonomi erkidegoek bereganatu dituz­ te probintzietako diputazioen eskumen eta baliabideak, ondorio hauekin: di­ putazioko organo politikoak ezabatu egin dira; Probintzi Administrazioa Au­ tonomi Administrazioan sartu da, eta azken horrek bereganatuko ditu esku­ men zein baliabide guztiak; amaitzeko, probintziako diputazioaren harreman juridikoei dagokienez, autonomi erkidegoak hartu du bere lekua (Autonomi Bideari buruzko Legearen 9. art. eta Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Le­ gearen 40. art.). b) Probintzi antolaketa sendoa. Zenbait autonomi erkidegok Autonomi Bideari buruzko Legearen 7, 15 eta ondorengo artikuluetan ezarritako eredua­ ri ekin diote, eta erkidego horietan probintzi antolaketa sendoa ikus daiteke.

Arean bere, eredu horren arabera, diputazioek bereganatzen dituzte, lehenik, toki legeriak eurei eratxikitako eskumenak; hurrenik, autonomi erkidegoek transferitu nahiz eskuordetu dizkietenak eta, azkenik, Estatuak autonomi erki­ degoari transferiturikoak; horietaz aparte, diputazioak berez autonomi erkide­ goarenak diren zerbitzuen kudeaketa arruntaz arduratzen dira. Kasu horietan, probintzia indartu da, autonomi erkidegoko Administrazio nagusia gehiago indartu beharrean. Euskal Herriko autonomi erkidegoak ere eredu horrexeri ekin dio, eta autonomi horretan halako probintzi federalismoa sor daiteke be­ tiko tesiak nagusituz gero —karlisten foruzaletasunean oinarritutako tesiak—, euskal nazionalismoan ageri den beste joeraren gain, hau da, joera zentralista eta frantsestuaren gain. c) Azkenez, probintzi antolaketa ahula dugu. Eredu horrek Kataluniako probintzien egoera eta joera deskribatzen du. Probintzia horiek, nahitanahiez, gutxieneko eskumenak dituzte beti, hertsigune bikoitza baitute: batetik, Gene­ ralitaten zentralismoa ahalik eta gehien indartu da; bestetik, lurralde maila berria sortu da probintziaren eta udalerrien artean (eskualdea, hain zuzen) eta maila berri horren eta probintziaren arteko lehia sortu da.

186

RAMÓN PARADA

Bestalde, probintzietako lurralde eta biztanleei dagokienez, ez dugu gauza handirik esango. Konstituzioaren 141. artikuluak dioenez, probintzia udalerrien multzoa da, hots, «korporazioen korporazioa». Ondorioz, probin­ tziaren lurraldea eta biztanleria probintzia hori osatzen duten udalerrietako lurralde eta biztanleen batuketa hutsak dira, hurrenez hurren. Probintziaren kontzeptu bakun hori eman bazuen ere, jarraian, artikulu horrek ondoko kau­ tela ezarri zuen, probintzia ezabatzearen aldeko joerei aurka egiteko: «probin­ tziaren mugak aldatu ahal izateko, lege organikoa behar da». Edozelan ere, agindu hori ez dator bat tradizioarekin; tradizio horren arabera, probintzien kopurua eta mugak araudiak emateko ahalgoaren bitartez arau daitezke, eta egungo egunean ere, ahalgo bera erabiltzen da udalerrien mugak aldatzeko.

8. PROBINTZIAREN ANTOLAKETA Probintzia —toki erakunde moduan hartuta— beti gobernatu izan duen organoa probintziako diputazioa da. Organo horretako burua gobernadore zi­ bila izan da (Frantziako Departamendu Kontseiluko burua prefektua izan den moduan). Horrez gain, gobernadore zibila Estatuko Administrazioaren ordez­ karia izan da probintzian, alkatea udalerrian Estatuko ordezkaria eta udal ad­ ministrazio-burua izan den bezala.

Egungo egunean, Toki Eraentzaren Onarriei buruzko 1985eko Legeak arautu du probintziako diputazioaren antolaketa, udal antolaketari buruz eza­ rritakoaren antzera: 1. Diputazio guztiek izan behar dituzte lehendakaria, lehendakariordeak, Gobernu Batzordea eta osoko bilkura.

2. Organo horien gainerako organo osagarriak, ostera, diputazioek eurek arautu behar dituzte, legeak ezarritako antolaketa errespetatuta. Diputazioez landa, autonomi erkidegoetako legeek ere —toki eraentzari buruzkoek— lege orokorrean ezarritakoaren probintzi arauketa osagarria egin dezakete. Hortaz, probintziek euren burua antolatzeko duten ahalgoan oinarrituta, arauketa osa­ garri horrek probintzia guztiak eraenduko ditu, baldin eta probintzia horietan aurkakoa xedatu ez bada.

3. Azkenik, korporazioa osatzen duten alderdi politiko guztiek dute esku­ bidea probintziako diputazioaren organo osagarrietan parte hartzeko —alder­ diko diputatuak bertara bidalita parte hartu ere—, baldin eta organo horien eginkizuna hauxe bada: osoko bilkurak erabakiko dituen gaiak aztertzea edota horiei buruzko txostena zein kontsulta egitea (32. art.).

UDALERRIA ETA PROBINTZIA

187

9. PROBINTZIAKO DIPUTAZIOAREN OSOKO BILKURA Osoko bilkura diputazioko organo gorena da, eta lehendakariak nahiz probintzietako diputatuek osatzen dute. Diputatuen kopurua, bestalde, Hautes­ kunde Eraentza Orokorrari buruzko ekainaren 19ko 5/1985 Lege Organikoak arautu du 204. artikuluan. Kopuru hori probintziako biztanle kopuruaren ara­ berakoa izan behar da: 500.000 bizilekudun edo gutxiago dituzten probintziek 25 diputatu izan behar dituzte; 500.001etik 1.000.000era arte dituztenek, 27; 1.000.001etik 3.500.000era artekoek, 31; eta, azkenik, 3.500.000 bizilekudun baino gehiago dituzten probintziek 51.

Diputatu horiek euren udaleko zinegotziak izan behar dira. Ondorioz, eu­ ren hautespena zeharkakoa edo bigarren mailakoa da, eta ondoko prozedu­ raren bidez egin behar da: —Lehenengo, Probintziako Hautespen Batzak probintziako diputatu ko­ puru osoa banatu behar du bertako epai-barrutien artean, barruti horietako bi­ zilekudun kopuruaren arabera, banatu ere. Banaketa horrek muga batzuk ditu: batetik, biztanleen kopurua edozein izanda ere, epai-barruti guztiek izan be­ har dute diputatu bat gutxienez; bestetik, nahiz eta biztanle asko izan, barru­ tiek ezin dezakete izan probintziako diputatu kopuru osoaren hiru bostena baino gehiago.

—Gero, Probintziako Hautespen Batzak zerrenda eratu behar du ondo­ koak jasoz: epai-barruti bakoitzaren barruan, zinegotziren bat lortu duten al­ derdi politiko, koalizio, federazio zein hautatzaileen taldeak. Horiek guztiak boto kopuruaren arabera agertu behar dira zerrendan, botorik gehien izan duenetik hasita. Ondoren, epai-barrutiari dagozkion diputatuak banatzen dira D’HONT sistema erabilita, legeak berak deskribaturiko sistema, alegia (163. artikulua) —Prozedurari buru emateko, Probintziako Hautespen Batzak deialdia egin behar die lehen aipaturiko alderdi politiko, koalizio, federazio nahiz hau­ tatzaileen talde bakoitzak hautatutako zinegotziei. Zinegotzi horiek eurek lor­ tu dituzten diputatu (edo diputatuak) gehi hiru ordezko hautatu behar dituzte, hautagaien zerrenda (edo zerrendak) aurkeztu eta gero; zerrenda hori zinego­ tzien herenak sinatuta egon behar da. Azkenik, botorik gehien lortu duen ze­ rrendako zinegotziak hautatzen dira diputatu.

Bestalde, probintzi diputazioko osoko bilkuraren eskumen eremua udala­ ren osoko bilkuraren eremuaren antzera arautu da. Egin­eginean ere, osoko bilkurari eratxiki zaizkio Korporazioaren ondoko eginkizunik garrantzitsue­ nak, hain zuzen ere, eginkizun arau­emaile nahiz kontrolatzaile, finantza eginkizun, eta defentsa juridikorako eginkizunik garrantzitsuenak. Eginkizun

188

RAMÓN PARADA

horiek Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen 33. artikuluak zerren­ datu ditu: a) Diputazioa antolatzea. b) Ordenantzak onestea. c) Aurrekontuak onetsi eta aldaraztea; gastuak erabakitzea, bere eskumenen mugen barruan; eta kontuak behin­behinean onestea. d) Probintziako planak onestea. e) Gobernu organoen kudeaketa kontrolatu eta fiskalizatzea. f) Jarraian datozenak onestea: langileen plantila, lanpostuen zerrenda, langi­ leak aukeratzeko eta lanpostuak hornitzeko lehiaketen oinarriak; funtzionarioen ordainsari osagarrien zenbatekoa finkatzea; eta behin­behineko langileen kopu­ rua eta eraentza zehaztea. Hori guztia lege honen VII. tituluak dioenaren arabera egingo da. Horrez gain, bi eginkizun hauek ere izango ditu osoko bilkurak: fun­ tzionarioak zerbitzutik apartatzea —lege honen 99.4. artikuluan ezarritakoa sal­ bu—, eta lan­kontratuko langileria berrestea. g) Herri jabariko ondasunen kalifikazio juridikoa aldatzea. h) Ondarea besterenganatzea. i) Judizio eta administrazio akzioak egikaritzea. j) Eskumen gatazkak azaltzea, dela beste toki erakundeei, dela herri ad­ ministrazioei. k) Osoko bilkuraren eskumenekoak izan behar diren beste zenbait eginkizun, onetsiak izateko gehiengo berezia lortu behar duten eginkizunak, hain zuzen. l) Legeek beren beregi emandako gainerako eginkizunak

Halaber, alkateari jarritako zentsura mozioari buruzko bozketa osoko bil­ kuraren eskumenekoa da, eta bozketa hori hauteskundeei buruzko legeria oro­ korrean ezarritakoak eraentzen du (33. art.).

10. DIPUTAZIOAREN LEHENDAKARIA ETA GOBERNU BATZORDEA Ikusi dugunez, alkatearen erakundeak lehendakari izaera du eta, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak egindako egituraketan, dipu­ tazioaren lehendakariak ere izaera horixe du. Horrela, lehendakari hori osoko bilkurak hautatu behar du bertako kideen artean, hautatu ere, erabateko ge­ hiengoz lehenengo bozketan eta gehiengo soilaz bigarrenean. Lehendakaria kargutik kentzeko, bestalde, zentsura mozio konstruktiboa erabili behar da, eta mozio hori alkatearen zentsura mozioari buruzko arauek eraentzen dute.

Horrezaz aparte, eginkizunei dagokienez ere badago alkatearen eta dipu­ tazioko lehendakariaren arteko antzekotasun hori. Horrenbestez, diputazioko

UDALERRIA ETA PROBINTZIA

189

lehendakariaren eginkizunak, alkatearen eginkizunak bezala, kidego organo bateko lehendakari izateko pentsaturik daude. Horrela izanik, lehendakaria organo horren jardunbidearen erantzule izateaz aparte, probintziako ordezka­ ritzaz arduratu behar da eta, are gehiago, lehendakariak probintziako Admi­ nistrazioaren buru antzo jardun behar du. Irizpide horien guztien arabera, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legeak ondoko eskurantzak eman dizkio lehendakariari: a) Probintziako gobernu eta administrazioa zuzentzea. b) Diputazioa ordezkatzea. c) Osoko bilkuraren, Gobernu Batzordearen eta udaleko beste edozein or­ ganoren batzarraldiak deitu eta zuzentzea. d) Zerbitzu eta obrak zuzendu, ikuskatu eta bultzatzea, baldin eta euren titu­ lartasuna nahiz egikaritza probintziako diputazioaren eskumenekoa bada. e) Autonomi erkidegoaren berezko zerbitzuen kudeaketa ziurtatzea, baldin eta autonomi erkidegoak zerbitzu horien kudeaketa arrunta diputazioari eman badio. f) Gastuak erabakitzea, bere eskumenen mugen barruan; ordainketak agindu eta kontuak ematea. g) Korporazioko langile guztien buru nagusi izatea. h) Judizio eta administrazio akzioak egikaritzea, presa kasuetan. i) Obrak eta zerbitzuak kontratatzea, baldin eta euren zenbatekoak ez badu ondokoa gainditzen: zuzeneko kontratazioari aplikatu ahal zaion muga orokorra­ ren 100eko 5; beti ere, kontratu horiek legeak ezarritako prozeduraren arabera egin beharko dira. j) Diputazioaren erabakiak argitaratu eta betearaztea. k) Legeek beren beregi eratxiki dizkioten gainerako eginkizunak. l) Estatuko zein autonomi erkidegoko legeriak diputazioari esleitu dizkion gainerako eskurantzak egikaritzea, baldin eta beste organoei beren beregi eratxi­ ki ez bazaizkie eskurantza horiek.

Eskurantza horietaz aparte, lehendakariak lehendakariordeak izendatu behar ditu. Gainera, lehendakariak bere eginkizun guztiak eskuorde ditzake, ondokoak izan ezik: osoko bilkuraren eta Gobernu Batzordearen batzarraldiak deitu eta zuzentzea, edota a), g) nahiz h) idazatietako eginkizunak (34. art.).

Beste alde batetik, Gobernu Batzordea dugu. Organo hori, batez ere, le­ hendakariari laguntzeko organoa da, eta lehendakariak eta diputatuek osatzen dute (azken horien kopuruak ezin dezake gainditu legezko diputatu zenbate­ koaren herena). Diputatu horiek lehendakariak izendatu eta kargutik kentzen

190

RAMÓN PARADA

ditu askatasunez, baina horren berri osoko bilkurari eman beharko dio. Egin­ kizunei dagokienez, hauexek dira Gobernu Batzordearenak: a) Hasteko, lehendakariari laguntzea, horrek bere eskurantzak egikaritzen dituenean. b) Lehendakariak nahiz probintziako beste organoren batek eskuordeturi­ ko eskurantzak zein legeak ezarritakoak gauzatzea. Edozein kasutan ere, ezin daitezke eskuordetu osoko bilkurari erreserbatutako eskurantza hauek: 33.2. artikuluaren a), b), c), d), e), f), i), eta k) idazatietan, eta 33.3. artikuluan jasotakoak.

Aiurri berean, lehendakariak Gobernu Batzordeko edozein kideri eskuor­ de diezazkioke eskurantza batzuk eta, zeregin zehatzetarako, eskuordetze be­ reziak egin ahal izango dizkio beste edozein diputaturi, diputatu hori batzor­ dekide den ala ez kontutan izan gabe.

Lehendakariordeek, azkenez, lehendakaria ordezten dute lanpostuts, ab­ sentzia zein eritasun kasuetan, euren izendapen hurrenkeraren arabera, ordez­ tu ere. Lehendakariordeak, bestalde, lehendakariak izendatzen ditu askatasu­ nez Gobernu Batzordeko kideen artean.

11. PROBINTZIETAKO ERAENTZA BEREZIAK: UHARTEDIAK ETA LURRALDE HISTORIKOAK Probintzi eraentzaren berezitasunetako bat Kanaria eta Balear uharteeta­ ko uhartediek osatzen dute. Konstituzio eraentzaren eta probintzi zatiketaren hasieran (igaro den mendean, beraz), uhartedi horiek ez zuten inolako ara­ zorik sortu: bakoitza probintzia bakarra zen, eta hiriburuak Santa Cruz Tene­ koan eta Palman ezarri ziren, hurrenez hurren.

Dena den, Kanaria uharteetako administrazio berezitasunaren oinarrian beti izan da Kanaria Handiko uhartearen erreibindikazioa: uharte horrek Te­ nerife uhartearen pareko izatea lortu nahi zuen. Tenerife hiriburua izan de­ nez, historian zehar bera izan da beti Estatuko erakunde publikoen zein zerbi­ tzuen egoitza (Kapitaintza Nagusi, Gobernu Zibil, Ministerioetako Ordezkari­ tza zein Unibertsitatearen egoitza, hain zuzen). Oraintsueneko bilakaera 1912ko uztailaren 11ko Legearekin hasi zen. Lege horrek berezko administra­ zio organoak eratu zituen uhartediko zazpi uharteetan: Uharteetako kabil­ doak. Gero, 1925eko Probintzi Estatutuak probintzia bakarraren ordez, uhar­ teen mankomunitatea eratu zuen. Mankomunitate horrek zazpi uharteetako kabildoak hartu zituen bere barne; gainera, ordezkatu egiten zituen kabildo horiek, eurek eskuordeturiko eginkizunak egikarituz.

UDALERRIA ETA PROBINTZIA

191

Hortaz, 1927ko irailaren 21eko Errege Dekretuak buru eman zion lehe­ nengo antolaketa horri. Dekretu horrek uhartedia bi probintziatan zatitu zuen: Kanaria Handia (hiriburua Palma) eta Tenerife (hiriburua Santa Cruz). Bi probintzia horiek beste uharte txikiago batzuk bildu zituzten handi horien in­ guruan. Uharte txiki horien burutzan, Uhartearteko Probintzi Mankomunita­ teak ezarri ziren probintzietako diputazioen ordez, eta mankomunitate horien barne, uharteetako kabildoak zeuden.

Izanak izan, Kanarietako aspaldiko auzi hori berpiztu egin da autonomi erkidegoa sortzeaz batera. Administrazio logikari ekinez gero, autonomi erki­ degoa sortzean, probintzi antolaketa ezabatu eta probintziak zuzenean sartu behar ziren autonomi erkidego horren barruan —ikusiko dugun bezala, hori­ xe izan zen Balearretan egin zena—. Horren harira, Kanarietako Estatutuaren seigarren xedapen iragankorrak ondokoa xedatu zuen: uhartearteko probintzi mankomunitateen eskumen eta baliabideak autonomi erkidegoari edo uhartee­ tako kabildoei eskualdatuko zaizkie. Baina Kanaria uharteetako autonomi er­ kidegoak bi probintzia zituen, eta Konstituzioaren arabera, probintzia ho­ riek ezin zitezkeen alde batera utzi. Hori dela eta, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legeak erabaki du probintziak irautearen alde egitea, nahiz eta itxu rak gordetzearren bakarrik egin. Horretarako, bertako organo artezkariak, hau da, Tenerife nahiz Kanaria Handiko uharteetako probintzi mankomunitateak, iraunaraztea agindu du. Organo horietako kideak kabildoetako lehendakariak dira, hala uharte handietako kabildoetakoak nola horien barne dauden uharte txikietakoak, eta burutza hiriburuko kabildoko lehendakariari dagokio. Helbu­ ruari dagokionez, organo horien helburu bakarra «probintziako interesak or­ dezkatu eta adieraztea» da, hots, ez dute eskumen materialik. Gainera, uhar­ teak eta probintziak parekatu egin dira: «uharteetako kabildoak uharteak gobernatu, administratu eta ordezkatzeko organoak dira, eta probintzietako diputazioen osaketa nahiz jardunbideari buruzko arauek eraentzen dituzte; beraz, kabildoek euren legeriaren arabera dagozkien eskumenez gain, pro­ bintzietako diputazioen eskumenak ere bereganatuko dituzte» (41.1. art.).

Aitzitik, Balear uhartediko lurralde antolaketa beti izan da —eta bada— bakunagoa. Uhartedi horretako uharteek ez dute inoiz eduki berezko toki or­ ganorik, hau da, Kanarietako uharteetako kabildoen bezalakorik. Balearretako uharteek, aldiz, probintzia bakarra osatu dute 1978ko Konstituziora arte, hiri­ burua Palma izanik. Baina probintzia bakarreko autonomi erkidegoetan gerta­ tzen den bezala, Balearretako autonomi erkidegoak bere barne hartu du pro­ bintzia bakar hori. Hortaz, erkidego horrek autonomi erakundeak ezarri ditu (Parlamentua, lehendakaria eta Gobernua) probintziako diputazioaren ordez.

Haatik, uharte mailan Uharte Kontseiluak sortu dira. Organo horiek probin­ tzietako diputazioek bezala jarduten dute uharteetan, hots, uharteko gobernu, administrazio eta ordezkaritza organoak dira. Aldi berean, Autonomi Admi­

192

RAMÓN PARADA

nistrazioaren euskarri dira, hain zuzen ere, uharte kontseiluetako diputatuak diputatu ezezik, Balearretako parlamentukide bakarrak ere badirelako —ho­ rretara, asko aurrezten da politika eta Administrazioaren ikuspegitik— (Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen 41.3. artikulua eta Balear Uharteeta­ rako Autonomi Estatutuaren 38. artikulua).

Amaitzeko, Euskal Autonomi Erkidegoko probintzi berezitasunak aipa­ tuko ditugu. Berezitasun horiek —Kataluniakoaren alderantziz— historiaren ondoriozkoak dira, aurrerago esan dugun moduan, eta euren muina probintzia zein beraren antolamendua bultzatzea da. Foruzaletasunaren inguruko milur­ teko historiaren azken ekinaldiak —gaur egungo egoera azaltzen dutenak— gerra karlistetan oinarritzen dira. Gerra horien ondorioz, Araba, Bizkai eta Gipuzkoak ordura arteko antolamendu politikoa galdu zuten, 1839ko urriaren 25eko Legean eta, batez ere, 1876ko uztailaren 21eko Legean ezarritakoaren arabera.

Horrela, Euskal Herriko antolamenduaren berezitasuna beti izan da pro­ bintziaren aldeko joera. Koroaz aparte, probintziaren gain ez da sekula egon inolako erakunderik Euskal Herrian (Katalunian, ordea, Generalitat zegoen; eta gaur egun, esaterako, autonomi erkidegoak daude). Gauzak horrela, bi joe­ ra agertu dira: batetik, probintziaren gainetik Euskal autonomi erkidegoa era­ tu nahi duen joera zentralista eta baterakoia; bestetik, autonomi erkidegoari dagokionez, probintziari ahalik eta independentzia gehien eman nahi izan dion espiritu foruzalea. Horren ondorioz, eta zentzuzkoa denez, lehenago ai­ patu dugun nahitaezko aurkakotasuna sortu da joera bi horien artean.

Horren harira, Euskal Herriko 1979ko Estatutuak —iraganarekin fidel jo­ katuz—, Bizkai, Gipuzkoa eta Arabako joera foruzaleak bultzatu egin zituen.

Estatutuak ez zituen probintzia horiek autonomi erkidegoaren menpekotzat hartu, autonomi erkidegoaren antolaketa instituzionalaren zatitzat baizik. Ho­ rrez gain, ondoko eskubidea aintzatetsi zien probintziei: «euren burua gober­ natzeko zituzten erakunde bereziei eta euren antolaketari eusteko eskubidea, edota erakunde nahiz antolaketa horiek berrezarri eta eguneratzeko eskubi­ dea». Horretarako, estatutuak eskumen garrantzitsuak eman zizkien lurralde historikoei; eta ez hori bakarrik, eskumenok zabaltzeko aukera ere aintzatetsi zien lurralde horiei, autonomi erkidegoaren eskumenak eurei transferitzea ahalbideratu baitzuen. Arean bere, Eusko Jaurlaritzak azaroaren 25ean eman­ dako 27/1983 Legeak gauzatu du transferentzia hori, autonomi erkidegoko erakunde erkideen eta lurralde historikoetako foru organoen arteko harrema­ nei buruzko legeak, alegia.

Amaitzeko, foru aldundien antolaketa bereziari buruz, esango dugu gaur egun Eusko Legebiltzarraren legeek eta Batzar Nagusiek (lurralde historikoe­ tako gorengo organoek) onetsitako arauek eraentzen dutela antolaketa hori.

Orokorrean, antolaketa berezi hori honexetan datza: Batzar Nagusiek probin­

UDALERRIA ETA PROBINTZIA

193

tzietako parlamentu gisa jarduten dute eta, probintzietako diputatuen alderan­ tziz, batzarkideak zuzeneko hautespenaren bidez hautatzen dira (batzarkide horiei ahaldun deritze Bizkaian, eta prokuradore Gipuzkoa zein Araban). Ba­ tzar Nagusiek, bestalde, ahalgo arau­emailea dute; horrez gain, aurrekontuak eta planak onetsi eta organo betearazlearen jarduera kontrolatzen dute, hau da, Foru Aldundiaren jarduera. Aldundi horretako buru eta zuzendaria dipu­ tatu nagusia da, Batzar Nagusiek batzarkideen artean hautaturiko diputatua, alegia. Era berean, diputatu nagusiak askatasunez izendatu eta kargutik ken­ tzen ditu foru aldundietako sailen buru diren diputatuak.

VI. KAPITULUA

TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENAK ETA ERAENTZA LABURPENA: 1. UDALERRIEN AUTONOMIA ETA ESKUMENAK.—A) Aurre­ kariak.—B) Toki autonomia 1978ko Konstituzioa aldarrikatu eta gero.—C) Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen arauketa.—2. PROBINTZIAREN ES­ KUMENAK—3. ESTATUAREN BABESETIK GATAZKEN JUDIZIALIZAZIO­ RA IGAROTZEA.—A) Estatu liberalak toki erakundeei egindako kontrola.—B) Babesa Konstituzio Auzitegiaren doktrinan.—C) Kontrol nahiz babes harrema­ nen judizializazioa.—D) Frantziako Zuzenbidean babesak moteltzea.—4. TOKI KORPORAZIOETAKO KIDEEN STATUSA.—5. JARDUNBIDEAREN ERAEN­ TZA.—A) Batzarraldiak.—B) Erabakien eraentza.—C) Egintza nahiz ordenan­ tzen eraentza.—D) Egintzak nahiz erabakiak aurkaratzea eta akzioak egikaritzea.

BIBLIOGRAFIA: ALBI: Tratado de los modos de gestión de las Corporaciones locales, Madril, 1960; GONZÁLEZ PÉREZ: Régimen jurídico de la Administración local, Madril, 1985; GARCÍA DE ENTERRÍA: Problemas actuales de Régimen local, Sevilla, 1985; LLI­ SSET BORRELL: Manual de Derecho local, Madril, 1985; MARGUES GARBO: El Derecho local español, Bartzelona, 1957; MELLERAY: Le tutelle l’Etat sur les comunes, Paris, 1981; MODERNE: La nouvelle descentralization, Paris, 1983; Les nouvelles competen­ cies locales, Paris, 1985; MORELL OCAÑA: La Administración local, Madril, 1984; MUÑOZ MACHADO: Tratado de Derecho Municipal, talde lana, Madril, 1988; ORTEGA: El régimen constitucional de las competencias locales, Madril, 1981; PONTIER: L’Etat et les collectivités locales, Paris, 1978; RIVERO: Manual de Derecho local, Sevilla, 1989; SÁNCHEZ MORÓN: La autonomía local: Antecedentes históricos y significado constitucional, Madril, 1989; SANTAMARÍA PASTOR: Notas sobre la Sentencia de las Diputaciones Provinciales, REDA, 34, 1982; SOSA WAGNER: Manual de Derecho local, Madril, 1989; SOSA WAGNER–DE MIGUEL GARCÍA: Las competencias de las Corpora­ ciones locales, Madril, 1985.

1. UDALERRIEN AUTONOMIA ETA ESKUMENAK Toki erakundeetako gobernu organo guztiak modu demokratikoan hauta­ tzen direla abiapuntutzat hartuz gero —eta hori, ikusi dugunez, toki eraentza­ ren bilakaeran zehar ez da beti horrela izan—, esan daiteke erakunde horien

196

RAMÓN PARADA

autonomi maila bi aldagairen araberakoa dela. Hasteko, erakunde horiek eu­ ren eskumen batzuk dituzte, goragoko edozein lurralde korporaziok (udale­ rriaren kasuan, esaterako, probintziak nahiz autonomi erkidegoak) edota Es­ tatuak dituen eskumenez aparte. Horren ildotik, autonomi maila baldintzatzen duen lehen aldagaia izango da erakundeok berezko eskumen bezala bermatuta dituzten eskumenen norainokoa. Bigarrena, ostera, eskumen horiek egikari­ tzean erakundeok duten independentzia izango da. Arazoaren bigarren alde horrek geroago aztertuko dugun kontrol eta babesen gaira garamatza.

Edonondik begira dakiola ere, esan behar da toki erakundeen autonomia —batez ere, udalerriarena—, ezin daitekeela osoa izan, hau da, ezin daitekee­ la nahastu independentzia nahiz subiranotasunarekin. Toki erakundeek lu­ rralde eta biztanleria zehatz bati lotuta jarduten dute, baina biztanleria horri dagokionez, goragoko lurralde erakundeek zein Estatuak ere eskumenak zein erantzukizunak dituzte eta, neurri batean, eskumen nahiz erantzukizun horiek lehentasuna dute. Ondorioz, ezin daiteke onartu erakunde horiei eskumen ge­ hiegi eratxikitzea, ezta erakundeok goragoko maila politikoen kontroletik as­ ke uztea ere.

A) Aurrekariak Historian zehar, Frantzian eta Espainian —Frantziako eredua hartu du Espainiak— ez da sekula egon udalerrien edota departamendu zein probin­ tzien benetako autonomiarik, eta hori bi arrazoirengatik gertatu da: batetik, erakunde horiek ez dute izan eskumen esklusibo eta bakarrekorik, hots, Esta­ tuaren esku­hartze ahalmenetatik kanpo geratzen zen eskumenik; bestetik, Estatuak gehiegizko kontrol eta babesa egin die.

Bestalde, Ingalaterrako self government sistema ere ez da autonomiadun kudeaketaren eredurik egokiena; alderantziz, igaro den mendetik hona, Esta­ tuaren esku­hartzea gero eta handiagoa izan da herri horretan eta, ondorioz, toki erakundeak Estatuaren aginduen egile huts bihurtu dira, hau da, beraren Administrazio periferiko. Horrenbestez, Estatuak ez ditu zabaldu bere admi­ nistrazio besoak lurralde osora, Espainian eta Frantzian ondoko erakundeak erabilita egin duen bezala: prefektu nahiz gobernadore zibilak, edota ministe­ rioetako eskuorde zein zuzendariak. Ingalaterran, ordea, Estatuak —dirula­ guntzen teknikaren bidez— toki erakundeetako beraietako aparatuak erabili ditu bere sektorekako politikak gauzatzeko. Horrela, hierarkiazko harremanik nahiz instituzionalizaturiko babesik egon ez arren, Ingalaterrako toki erakun­ deek Espainian eta Frantzian ez dagoen menpekotasun maila izango dute Es­ tatuko Administrazioari dagokionez, bai eginkizunen eta bai diruaren aldetik.

Hori dela bide, Britainia Handiaren kasuan, esan daiteke, bai toki erakundeek

TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENA ETA ERAENTZA

197

autonomia dutela eta bai Administrazio bakarra dagoela ere, Estatukoa hain zuzen —edonola ere, nahiz eta Administrazio hori bakarra izan, periferikoki deszentralizatuta dago, tokiko arduradunak modu demokratikoan hautatzen baitira—.

Horren harira, esan behar da, toki erakundeei eratxikitako berezko esku­ menen kopurua hartzen badugu abiapuntutzat, orain dela bi mende baino zai­ lagoa dela autonomia definitzea, hau da, Frantziako Iraultzan toki eraentzari buruzko oinarriak ezarri zirenean baino zailagoa dela (autonomia hori era­ kundeek jarduteko duten berezko eremu gisa ulertzen badugu). Aldi hartan, nahikoa zen tokiko gaiak orokorrean aipatzea, udal boterearenak zirela esan­ da, eta horrelaxe egin zuen Nazio Biltzarraren 1789ko abenduaren 14ko De­ kretuak, Frantziako toki egitura berrantolatzeko dekretuak hain zuzen (udal kidegoek bi eginkizun mota beteko dituzte: batetik, udal boterearenak diren eginkizunak eta, bestetik, Estatuko Administrazio nagusiarenak izan eta uda­ lerriei eskuordetu zaizkienak). Eskumenen klausula orokor horren inguruan, autoreek zenbait azalpen eman dituzte pouvoir municipalaren tesia erabilita.

Pouvoir hori Administrazioaren botere etxerakoia da, eta bere barru hartzen ditu ondasun erkideen administrazioa eta osasunkortasun nahiz erosotasunari buruzko polizi eginkizunak. Horren ildotik, klausula orokor zein berari buruz­ ko azalpen horiek baliozkoak izan dira inguruabar zehatz batzuk egon diren bitartean: ez zegoen administrazio arazo askorik, Estatuaren esku­hartzea ahula zen, eta eskumen horien aplikazio eremua oso ondo zehaztuta zegoen espazioan. Garai hartan, Toki Administrazioaren arazo etxekoiak eta toki lu­ rraldean azaltzen ziren arazo publikoak ia­ia gauza bera ziren, baina gaur egun ezin da horrelako parekatzerik egin.

Zernahi gisaz, udal eskumenak zehazteari buruzko arazoa ez da jorratu Espainiako konstituzioetan, eta legegile arruntaren esku utzi da, salbuespen batzuk kenduta: 1812ko Konstituzioaren 12. artikulua eta Espainiako Errepu­ blika Federalaren 1873ko Konstituzio Proiektua. Proiektu horrek udalerriari eratxiki zion erakunde horri zegokion subiranotasuna; ondorenez, Estatuetako konstituzioek udalerrien esku utzi behar zuten «udal eskumenekoa zen justi­ zia zibil nahiz kriminalaren administrazioa», baita bertan zerrendatzen ziren beste administrazio zereginak ere.

Toki legeriari dagokionez, Calvo Soteloren 1924ko Udal Estatutua alda­ rrikatu eta gero, eskumenak eratxikitzeko klausula orokorra sartu da eskumen zehatzen zerrendarekin batera, eta ondorengo testuetan ere klausula horrexeri ekin zaio. Horrela, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1955eko Legean uda­ lerriaren eskumen orokorraren tesia ageri da argi eta garbi. Tesi horren arabe­ ra, udalerriak edozein jarduera gauzatzeko gaitasuna du, baldin eta jarduera horrek udalerri horretako erkidegoaren interesak betetzen baditu. Asmo han­ dizale horrekin bat etorriz, eta ahalik eta eskumen gehien emateko, legearen

198

RAMÓN PARADA

101. artikuluak herrien interes bereziak administratzeko eta gobernatzeko eskumena eratxiki die udalerriei. Hori xedatu eta gero, artikulu horrek, es­ kumen zehatz batzuen zerrenda egin du, eta zerrenda horretan, iturri nahiz ikuztegien kudeaketa bezalako eskumen soil edo apalekin batera, aireportuak zein merkataritzako burtsa gisako eskumen konplexuagoak agertzen dira, hau da, Estatuari gehiago egokitzen zaizkion eskumenak. Ondoren, lege horrek erabateko errealismoa erakutsi du, gutxieneko udal betebeharrak aipatu ditue­ nean nahitaez egikaritu beharreko eskumenak definitzeko. Azkenik, eskume­ nak eratxikitzeko klausula orokorra ezarri du eta, horren arabera, udalerriak ondokoaren inguruko eskumena izango du: «udal erkidegoaren interesak sus­ pertzeko eta beharrizan orokorrak zein asmo idealak betetzeko helburua duen beste edozein obra nahiz zerbitzuren ingurukoa».

Hala ere, eskumen eratxikipen handizale hori ia­ia ezerezean geratu da.

Lege horrek ez du zehaztu udalerriaren berezko jarduketaren eremu materia­ lik, hau da, Estatuak ukitu ezineko eremurik. Beraz, egia esan, mota guztie­ tako jarduerak egiteko gaitasun hutsa eratxiki zaio udalerriari, baina horrek ez du kentzen Estatuak jarduera horiek arautzeko nahiz bereganatzeko ahal­ mena izatea.

B) Toki autonomia 1978ko Konstituzioa aldarrikatu eta gero 1978ko Konstituzioak hauxe bakarrik ezarri du udalerriei buruz: udale­ rriek, toki erakundeek bezala, euren interesak kudeatzeko autonomia dute (137. art.). Horren ondorioz, beti gertatu izan den moduan, legegile arruntak zehaztu beharko ditu toki erakundeen eskumenak, Konstituzioak ez baitu de­ finitu toki jardueraren berezko eremu materialik. Aitzitik, Estatuari eta auto­ nomi erkidegoei dagokienez, Konstituzioak 148 eta 149. artikuluetan zehaztu ditu euren eskumenak.

Konstituzio Auzitegiak, bestalde, 1981eko uztailaren 28ko epaian, ez du argi erabaki autonomiaren arazoa. Horren inguruan, irtenbide bi daude: bate­ tik, autonomia bermatzeko, legean bertan ezartzea toki erakunde bakoitzak izango dituen eskumen esklusiboen zerrenda eta, bestetik, herri jardueraren gai edo sektore bakoitzean parte hartzeko eskubide antzo ulertzea autonomia — erakundeek dituzten interes multzoen arabera parte hartzeko eskubide an­ tzo, alegia—. Dirudienez, epai horretan irtenbide biak jaso dira. Hasteko, on­ dokoa esaten da: «137. artikuluaren aginduz, erakunde bakoitzari bere intere­ sak betetzeko behar dituen eskumen esklusiboak eman behar zaizkio». Beste alde batetik, ondokoa ere badio epai horrek: «gai bakoitzean interes hori ze­ haztea ez da batere lan erraza; batzuetan, interes nagusiaren arabera baka­ rrik bana daitezke eginkizun berberaren gaineko eskumenak, baina horrek ez

TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENA ETA ERAENTZA

199

du esan nahi erabakitzeko eskumen esklusiboa sortzen duen interes esklusi­ borik dagoenik». Azkenik, eta parte hartzearen aldeko tesiari hurbiletik eki­ nez, ñabardura hau egin du Konstituzio Auzitegiak: «toki autonomia udale­ rriko erkidegoak duen eskubide moduan ulertu behar da, hots, erkidego hori ukitzen duten arazoen gobernu eta administrazioan parte hartzeko eskubide gisa. Parte­hartze horren norainokoa zehazteko, kontutan hartu beharko dira ondokoen arteko harremanak: toki interesen eta toki eremua gainditzen duten interesen arteko harremanak».

Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak ere irtenbide horixe jaso du: ez ditu modu zehatzean mugatu toki erakunde bakoitzaren eskumen esklusiboak, aitzitik, gai guztietan parte hartzeko kuota bat eratxiki edo erre­ serbatu die erakunde horiei. Lege horren ideia nagusia, beraz, eskumenetan parte hartzea da, zioen azalpenean aintzatetsi den bezala: «Eskumenen inguruko oinarri­oinarrizko kinka horren abiapuntu bakarra hauxe izan behar da, nahitaez: lehen azaldutako arrazoiengatik, ulertu behar da irizpide guztiz zaharkitua dela autonomia lotzea ustez tokiko izaera duten eskumen multzoari.

Salbuespen batzuk kenduta, gutxi dira osotasunean toki korporazioen inte­ res esklusibokoak izan daitezkeen gaiak. Orobat, gutxi dira toki interes nagu­ sirik ukitzen ez duten gaiak ere; ondorioz, toki erakundeen eskumen eremuari buruzko arazoak ondoko faktoreak hartu beharko ditu kontutan, modu oreka­ tuan hartu ere: (...) c) Toki Administrazioak sektore askotan har dezake parte, eta toki legeria­ rentzat, ezinezkoa da parte­hartze horiei guztiei buruzko eskumenen definizio zentzuzko eta nahikorik ematea.

Hortaz, toki legerian eskumenak zehatz banatzeko sistemak a priori baz­ tertu dira, eta parte hartzearen tesiaren alde egin da gauza guztien gainetik.

Tesi horrek dakar Estatuaren zein autonomi erkidegoaren sektorekako beste lege batzuetara jo behar izatea, udalerrien zeregina kasuan­kasuan zehaztuko duten legeetara hain zuzen. BURMEISTER­en ustez, Alemaniako Zuzenbidea­ ren zenbait konponde Espainiako sistemara ekartzea bidezkotzeko hartu da bide hori.

Dena dela, eskumenak banatzeko teknika hori ez dugu zertan administra­ zio fundamentalismotzat hartu, nahiz eta zioen azalpenean fundamentalismo hori ageri-agerian agertu. Horrenbestez, eskumenak orokorrean eratxikitzeko sistema ohikoa izan arren, berezitasun printzipioan oinarrituriko teknika ere hor dago. Gainera, Europako legeria printzipio horrexek eratu du. Ingalate­ rrako oraintsueneko legeek, hau da, 1972ko eraldaketek, bertako tradizioari ekin eta printzipio hori jaso dute. Frantziak ere bide hori aukeratu du: 1983ko

200

RAMÓN PARADA

urtarrilaren 7ko eta uztailaren 22ko legeetan, bazter utzi da eskumenak oro­ korrean deskribatzeko araua. Zalantzarik gabe, lege horiek ahalegin izugarria egin dute Lurralde Administrazioko mailen berezko jarduera eremuak muga­ tzeko (udalerri, departamendu nahiz erregioena, hain zuzen).

Edozein kasutan ere, esan dugun bezala, Toki Eraentzaren Oinarriei bu­ ruzko 1985eko Legeak Alemaniako eskumen banaketaren azken bertsioa jaso du. Bermeen arlo garrantzitsuan, ostera, legea ez dator bat eredu horrekin. Egia esateko, Konstituzioaren manuek ez dute inolako zentzurik, ez bada egi­ turatzen manu horiek betearazteko bide egokirik. Hori dela eta, Alemania Fe­ deralean toki eskumenak bermatzeko, aukera hau ematen zaie udalerriei: uda­ lerri bakoitzak Konstituzio Auzitegian aurkara ditzake Federazioaren nahiz Landen legeak, baldin eta legeok ez badute aintzatesten udalerrien autonomia (udalerriek, euren interes multzoaren arabera, herri jardueraren sektoreetan parte hartzeko duten eskubide antzo ulertzen den autonomia, hain zuzen ere).

Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legea ere konturatu da berme hori beharrezkoa dela. Zernahi gisaz, Espainian, toki korporazioek ezin dute Konstituzio Auzitegian zuzenean aurkaratu lege lerruneko araurik, hots, uda­ lerrien eskumen kuota aintzatesten ez duen araurik. Horren ordez, Oinarriei buruzko Legeak hurrengoa ezarri du: toki autonomiari kaltea eragiten dioten legeak (Estatuarenak zein autonomi erkidegoarenak) Konstituzio Auzitegian aurkaratu ahal izateko, Toki Administraziorako Nazio Batzordeak Konstitu­ zioaren arabera legebideztaketa duten organoei eskatu behar die aurkarapen hori egiteko (119. art.).

Labur zurrean, esan behar da Espainiako toki legeriak izaera berezia due­ la —hain zuzen ere, bi aldedun izaera, Estatuak zein autonomi erkidegoek legegintza­erantzukizunak dituztelako beraren gain—. Izaera horrek batera­ ezintasun eta desberdintasun faktore berria dakar. Agi denez, Espainiako toki eraentza aurrerantzean ez da izango baterakoia, eta Cádizko Gorteetatik gaur arte egin diren saiaketak «udalak arau finko eta eraberekoei lotzeko» ezere­ zean gelditu dira. Hori guztia berehala ikusiko dugu, Oinarriei buruzko Le­ geak autonomi erkidegoetako legeriara jotzeko agindu garrantzitsuak azter­ tzen ditugunean.

C) Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen arauketa Jarraian, legeak ezarritako eskumen eratxikipenen sistema orokorra azter­ tuko dugu. Lehendabizi, legeak hurrengoa adierazi du: udalerriak legebidez­ taturik daude «auzotar erkidegoaren nahi eta beharrizanak betetzen lagun­ duko duen edozein jarduera suspertzeko, baita horretarako edozein zerbitzu emateko ere». Irizpide hori aurreko legeriaren gaitasun arauaren parekoa da.

TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENA ETA ERAENTZA

201

Ondoren, parte hartzeko eskumena aipatu du. Udalerriek eskumen hori Estatuko eta autonomi erkidegoko legeriaren arabera egikaritu beharko dute eta, egikaritu ere, legeak zerrendaturiko gaietan bakarrik: leku publikoetako segurtasuna, trafikoa, herri babesa, suteak, hirigintza, historia eta arte onda­ rea, ingurugiroa, hornidurak, hiltegiak, azokak, merkatuak, erabiltzaile nahiz kontsumitzaileen defentsa, herri osasunkortasuna, gizakiaren bultzapen edota birgizarteratzea, ur zein argien hornidura, bidaiarien garraio publikoa, kirol eta kultur jarduerak zein instalazioak, astialdiak betetzea nahiz turismoa eta, azkenik, irakaskuntzaren egitarauak egitea (25. art.). Gai horiei dagokienez, Estatuko nahiz autonomi erkidegoko legeak zehaztuko ditu udal eskumenak 2. artikuluan ezarritakoaren arabera, hau da, «udalerriko interes multzoa kontutan hartu eta eskumen egokiak eratxikiko zaizkie udalei; eratxikipen ho­ riek herri jarduera bakoitzaren ezaugarrien eta toki erakundearen kudeaketa gaitasunaren arabera egingo dira, beti ere, printzipio hauek errespetatuz: deszentralizazio printzipioa eta administrazio kudeaketa hiritarrei ahalik ge­ hien hurbiltzeko printzipioa».

Arestian aipatutako gaiei buruzko eskumenak, bestalde, legeak zehaztu beharko ditu. Gai horietako batzuk, derrigorrezko nahiz gutxieneko esku­ men gisa kalifikatu ditu 26. artikuluak, udalerriak —berak bakarrik zein bes­ te udalerri batzuei elkartuta— gauzatu behar dituen gutxieneko eskumen gisa.

Honakoak dira eskumenok: —Udalerri guztietan: herriko argiak, hilerria, hondakinen bilketa, bideen garbiketa, edateko uraren etxe hornikuntza, estoldak eta hiriguneetako sarre­ rak, herri bideen zolakuntza eta, azkenik, janari zein edarien kontrola.

—5.000 biztanletik gorako udalerrietan, aipatutako eskumen horiez gain, ondokoak: herri parkea, herri liburutegia, merkatua baita hondakinen trata­ mendua ere.

—20.000 biztanletik gorako udalerrietan, aipaturiko eskumenez aparte, hauek: herri babesa, gizarte zerbitzuen ematea, suteen aurrezaintza eta itzal­ tzea, herri erabilerarako kirol instalazioak eta hiltegia.

—Azkenik, 50.000 biztanletik gorako udalerrietan, aurrekoez gain, beste bi eskumen egongo dira: bidaiarien hiri garraio kolektiboa eta ingurugiroaren babesa.

Edozein modutara ere, legegileak berehala konturatu ziren gutxieneko zerbitzuen teknika —aurreko legerian ezarritakoa— fantasia hutsa zela, kor­ porazioen aldetik ez bazegoen horiek errespetatzeko asmo edo biderik. Hori dela eta, irtenbide bikoitza aurkitu dute gerta daitezkeen ez­betetze kasue­ tarako. Batetik, adierazi dute autonomi erkidegoek lekatu edo salbutu ahal izango dituztela gutxieneko betebehar horiek, baldin eta zerbitzuen ezauga­

202

RAMÓN PARADA

rriak direla­eta udalek ezin badituzte zerbitzuok eman nahiz ezarri, edota emate zein ezartze hori oso zail egiten bazaie. Beste alde batetik, ezarri dute udalerriek probintzi diputazioetatik jasotako dirulaguntzen helburua izan be­ har dela, batez ere, gutxiengo zerbitzu horiek ezarri eta modu egokian ematea (26. artikulua).

Gutxieneko eskumenok alde batera utzita, udalerriek jarduera osaga­ rriak egin ditzakete, beste herri administrazio batzuen eskumenekoak diren jarduera osagarriak, alegia. Zehatzago esateko, hauexek izango dira jarduera horiek: hezkuntza, kultura, emakumearen susperketa, etxebizitza, osasun eta ingurugiroaren babesari buruzko jarduerak (28. art.).

Amaitzeko, toki erakundeek eskumen eskuordeak izan ditzakete, hau da, Estatuko Administrazioak, autonomi erkidegoek eta beste toki erakunde batzuek eskuordeturiko eskumenak. Eskuordetza hori egitean, honako arauak izan beharko dira kontutan: —Eskumena eskuordetzeko ematen den xedapen nahiz erabakiak ondo­ koa zehaztu behar du: lehenik, eskumenaren norainokoa, edukia, baldintzak nahiz iraupena; hurrenik, Administrazio eskuordetzaileak erreserbatuta dau­ kan kontrola; eta, azkenik, Administrazio horrek transferitu dituen langileak, ondasunak zein dirua.

—Eskuordetza eragingarria izateko, bestalde, udalerri interesatuak onar­ tu egin beharko du eskuordetza hori eta, hala behar denean, autonomi erkide­ goari kontsulta egin beharko zaio, horrek txostena eman dezan. Hala eta guztiz ere, legeak eskuordetza derrigorrezkoa dela ezar dezake, nahiz eta hori eskuordetzaren berezko borondatetasunarekin bat ez etorri, eta Konstituzioa­ ren aurkakoa izan toki autonomia hausteagatik. Nolanahi den ere, halako ka­ suetan eskuordetzarekin batera, zerbitzuak gauzatzeko baliabide ekonomikoak eman edo handitu beharko dira.

—Administrazio eskuordetzailearen zeregina hauxe izango da: berak es­ kuordetu dituen zerbitzuak zuzendu eta kontrolatzea, jarraibide tekniko oro­ korrak eman eta udal kudeaketari buruzko informazioa eskatzea edozein unetan, edota komisionatuak bidali eta ikuskaturiko akatsak ongitzeko behar adina agindei egitea. Goian aipatutako neurriren bat betetzen ez bada, Admi­ nistrazio eskuordetzaileak aukera izango du eskuordetza ezeztatzeko, edota berak betetzeko udalerriaren ordez.

—Azkenik, udalerriaren egintzak bat etorri beharko dira Estatu zein au­ tonomi erkidegoko legeriarekin edota toki erakunde eskuordetzailearen arau­ diekin. Horrez gain, egintza horiei errekurtsoa jarri ahal izango zaie toki era­ kunde eskuordetzailearen organo eskudunetan (27. art.).

TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENA ETA ERAENTZA

203

2. PROBINTZIAREN ESKUMENAK Probintzien eskumenei buruzko arazoa beti izan da udal eskumenena bai­ no konplexuagoa izan da. Konplexutasun horrek hainbat iturri izan dituen arren, hasteko, probintziaren bilakaera eta izaera aipatu behar ditugu. Probin­ tziaren kasuan, Estatu eta toki eremuak hasiera­hasieratik azaldu dira nahas­ turik: Cádizko Konstituzioaren egituran, esaterako, probintzia Estatuaren es­ kumenak antolatzeko maila ezezik, gobernadore zibilek udalerriak kontrola­ tzeko erabiltzen zuten tresna ere bazen.

Gerogarrenean, XIX. mendearen erdi aldean, moderatuek hainbat eralda­ keta egin zituzten eta, horien ondorioz, Estatuak gero eta parte handiago har­ tu du probintzian, eskumen zehatzagoak dituzten organoen bidez (adibidez, Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioaz arduratzen ziren Probintzi Kon­ tseiluen bidez eta, batez ere, ministerioetako eskuordetza nahiz Estatuko or­ ganoen bidez). Ildo horretatik, Estatua probintzian zuzenean azaltzeak ekarri du probintzietako diputazioentzat berezko zereginak aurkitu behar izatea. On­ dorioz, probintzien jarduera udalerrien eskumenak bultzatu eta ordeztea izan beharko da. Horrez gain, probintziak nahitaez kudeatu beharko ditu gutxie­ neko betebehar batzuk, besteak beste, auzobide sarea edota osasun zein ongin­ tza helburuak dituzten establezimendu publikoak (pobretxeak, psikiatrikoak, ospitale mediko-kirurgikoak, zaharren babestetxeak, ertetxeak). Orobat, lege­ riak udalerrien gaitasunari buruzko klausula orokorraren antzekoa jaso du probintzientzat: probintzietako diputazioek ekimena izango dute eta esku har­ tu ahal izango dute «probintziaren interes bereziak bultzatu eta administra­ tzeko, baina zeregin horrean, diputazioek lege orokorrak bete beharko dituz­ te». Ondoren, legeriak gai ugari zerrendatu ditu (kultura, industria, nekazari­ tza, baso eta kredituen inguruko gaiak), eta horietan eragina izan dezake pro­ bintziaren susperketa jarduerak (Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legearen 242. art.).

Bestalde, lurralde administrazioaren maila berri bat sortzeak —autonomi erkidegoak— beste zailtasun bat gehitu dio probintziaren eskumenak zehaz­ tearen arazoari, eta Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak ere jaso du zailtasun hori. Arean bere, probintzia arduratu beharko da bere barne dauden udalerriez —orain arte egin duen bezala—, eta udalerri horien ahulta­ tasunak konpentsatu beharko ditu; beraz, «udal eskumeneko zerbitzuak lurral­ de osoan bete­betean eta modu egokian emango direla» ziurtatu beharko du.

Horrez gain, probintzia lokarri izango da bertako udalerrien eta goragoko ad­ ministrazioen artean eta, horretarako, parte hartuko du «Toki Administrazioa­ ren eta autonomi erkidego nahiz Estatuaren arteko koordinazioan». Beste al­ de batetik, Konstituzioaren aginduz, lurralde eta biztanleria berberei dagokie­ nez, hainbeste Administrazio egon behar badira (gutxienez, udalerria, probin­

204

RAMÓN PARADA

tzia, autonomi erkidegoa eta Estatua egongo dira), probintzia autonomi erki­ degoen administrazio beso antzo moldatzea nahi izan da, autonomi erkide­ goetako Administrazio periferikoaren sorrera nahiz garapena oztopatzeko.

Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak irizpide orokor ho­ riek aurrera eraman nahi izan ditu, eta udal eskumenak definitzeko eredua erabili du. Horrela, hasteko, autonomia­parte­hartzearen teknika zehazgabea jaso du, eta probintziaren berezko eskumentzat jo ditu Estatuak nahiz autono­ mi erkidegoek jarduera publikoaren edozein arlotan eratxiki dizkiotenak eta, bereziki, ondoko gaien ingurukoak: —Udal zerbitzuak udalerrien artean antolatzearen ingurukoak, udal esku­ meneko zerbitzuak bete­betean eta modu egokian emango direla bermatzeko.

—Udalerrien arteko (batez ere, diru eta kudeaketa gaitasun gutxien dute­ nen arteko) laguntza nahiz lankidetza juridiko, ekonomiko edota teknikoari buruzkoak.

—Udalerria (edota, kasu batzuetan, eskualdea) baino eremu zabalagoko zerbitzuak ematearen ingurukoak.

—Orokorrean, probintziako interes bereziak suspertu eta administratzea­ ren ingurukoak (36. art.).

Betebehar horiek gauzatzeko, probintziako diputazioak urtero onetsiko du udal eskumeneko obra edo zerbitzuen lankidetzarako probintzi plana; eta pro­ bintziako udalerriek ere parte hartuko dute plan hori egitean. Horrez gain, di­ putazioak ziurtatu beharko du, batetik, probintziako biztanleek udal eskume­ neko zerbitzuak erabili ahal izango dituztela eta, bestetik, zerbitzuok ahalik eta eragingarrienak nahiz merkeenak izango direla (horretarako, diputazioa­ ren eta udalerrien arteko laguntza zein lankidetza formulak bideratuko dira).

Beste alde batetik, Estatuaren zein autonomi erkidegoaren eskumenak eskuordetu ahal izango dira, baldin eta eskumen «betearazle hutsak» badira.

Eskuordetza horiek udalerrikoak bezala arautu dira: eskuordetza borondatez­ koa izango da, hots, probintziako diputazioak onartu beharko du; eskuorde­ tzarekin batera langileak, ondasunak eta dirua transferituko dira; eta, amai­ tzeko, Administrazio eskuordetzaileak, hauxe egin ahal izango du: eskuorde­ turiko zerbitzuak zuzendu eta kontrolatu, jarraibide tekniko orokorrak eman edota informazioa eskatu eta, azkenez, eskuordetza ezeztatu, ez­betetzeak ger­ tatzen direnean (37. art.).

Probintzietako diputazioen jardueraren azken kasua dugu —kasu arazotsu eta nahasgarriena— eskumen autonomikoen kudeaketa arrunta. Kasu hori Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen 8 eta 37. artikuluek jaso dute.

Artikulu horiek diotenez, berezko eta eskuordeturiko eskumenez gain, «uhar­ te nahiz probintziek Autonomi Administrazioaren berezko zerbitzuen kudeake­

TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENA ETA ERAENTZA

205

ta arrunta egin ahal izango dute, beti ere, estatutuetan eta autonomi erkide­ goko legerian ezarritakoaren arabera».

Kudeaketa arrunt hori legean derrigorrezkotzat arautu da (eskuordetza, haatik, borondatezkoa da). Gainera, arazo ugari sortarazi ditu. Hasteko, bere konstituziotasunaren arazoa dugu: egin­eginean ere, nekez batera daitezke au­ tonomi printzipioa eta autonomi erkidegoek duten aukera probintzietako bu­ rokrazi aparatuez nahitaez jabetzeko. Jabetze horren helburua hauxe da: auto­ nomi erkidegoen egile itsu­itsu bihurtzea burokraziaren aparatuok. Bide ho­ rrek aurreko formula bat errepikatzea ekarriko luke, hain zuzen ere, Estatuak udalerrietako soldadutza negoziatuen bidez hauta egiteko erabili zuen formula errepikatzea. Formula hori bere garaian guztiz eragingarria izan zen, Estatua­ ren eta udalerriaren arteko harremanak ez zirelako administrazio independen­ teen arteko harremanak bezalakoak; alderantziz, lotura estu asko zeuden Es­ tatuaren eta udalerrien artean, baina gaur egun ez dago halako loturarik.

Era berean, ez da batere erraza jakitea kudeaketa arruntaren kasuan nola­ ko erantzuna eman behar zaien eskuordetzaren inguruan azterturiko arazoei, hau da, ez da argitu ondokoa: jardueraren kostuei aurre egitea nori dagokion, probintziak autonomi erkidegoaren eskumenak gauzatzean norainoko menpe­ kotasuna duen eta, batez ere, derrigorrezko kudeaketa hori egin nahi ez iza­ tearen edota txarto egitearen ondorioak zeintzuk diren.

3. ESTATUAREN BABESETIK GATAZKEN JUDIZIALIZAZIORA IGAROTZEA Aurrerago esan bezala, toki erakundeen autonomia ez dago erakunde ho­ riei eratxikitako eskumenen menpe edo emandako diru baliabideen menpe ba­ karrik; horrez gain, eskumen horiek egikaritzeko toki erakundeek duten inde­ pendentzi maila ere kontutan hartzekoa da, Estatu zein gainerako lurralde ko­ lektibitateei dagokienez duten independentzi maila, hain zuzen. Horretara, kontrol eta babesak oso gogorrak badira, autonomia desagertu egingo da; al­ diz, goragoko lurralde erakundeek ezin badituzte toki erakundeak kontrolatu, toki kantonalismoaren arriskuak agertuko dira. Horrenbestez, iragan hurbi­ leko eta gaur egungo legerian arazo horri eman zaizkion konponbideak azter­ tertuko ditugu jarraian.

A) Estatu liberalak toki erakundeei egindako kontrola Frantziako eredua imitatuz Espainian eratu zen Estatu liberal eta zentra­ listan, toki erakundeen eta Estatuaren arteko harremanak zinezko menpekota­ sunean oinarritu ziren; beste hitzez esanik, lehenengoak bigarrenaren men­

206

RAMÓN PARADA

pean zeuden. Konponbide hori eratu zuen filosofia politikoak ez zeukan kon­ plexutasun handirik: Estatuak nazioko subiranotasuna adierazten zuenez, Estatu horretako lurralde nahiz biztanleen gain ezin zitekeen egon beraren aurkako zatikako borondaterik. Bestalde, Estatuko Administrazioaren nagusi­ tasun horren bidez, bermatu egin zen hiritar guztien berdintasuna, legeari eta herri zerbitzuei zegokienez izan behar zuten berdintasuna, alegia.

Edozein modutare ere, baziren Estatuko toki erakundeen menpekotasuna azaltzen zuten beste arrazoi batzuk, batik bat, langile eta ondasunen urritasun larria: izan ere, XIX. mendean Frantzian eta Espainian sortu ziren antolaketa berriko udalerrietan (40.000 eta 8.000 baino gehiago, hurrenez hurren), ad­ ministrazio eta zerbitzu kudeaketa egin behar zen, baina ez zegoen langile na­ hiz ondasun nahikorik kudeaketa hori egiteko. Horretara, toki erakundeak be­ rriegiak zirela zioen tesiak bidezkotu zuen Estatuak erakunde horiek kontro­ latu eta babestea. Pentsa daiteke tesi hori adierazmolde erretoriko hutsa zela, baina benetako egoera baten ondorio zen: udalerri gehienek ezin zituzten eu­ ren oinarrizko betebeharrak gauzatu.

Horren harira, toki erakundeak Estatuaren menpe egongo direla ziurta­ tzen duten arauen aldetik, gobernu organoen titularrak kontrolatzeko eman ziren arauak izan ziren zuzenenak. Alkatearen izaera bikoitzaren inguruko doktrina ere horrexetarako zen: alkatea Udal Administrazioko burua zen eta, aldi berean, Estatuaren ordezkaria udal mugartean. Estatuaren ordezkari izate horrek bidezkotu zuen, hain zuzen ere, alkatearen izendapena Estatuari erre­ serbatzea: Estatuak edozein zinegotzi izenda zezakeen alkate, baina kor­ poraziotik kanpoko norbait ere aukeratu ahal zuen kargu horretarako; hiribu­ ru handietan, esaterako, erregeak ahalmen horixe zuen alkatea izendatzeko.

(Hurbilagotik ikusteko, probintzia mailan, diputazioko lehendakaritza gober­ nadore zibilari eman zitzaion, Frantzian Departamendu Kontseiluko lehenda­ karitza prefektuari esleitu zitzaion bezala). Bestalde, Estatuak tokiko gobernu organoen titularrak babesteko zuen botere multzoari buru emateko, ondokoak aipatuko ditugu: alkate nahiz zinegotziak kargutik aldi baterako edo behin betiko kentzeko boterea, eta korporazio osoa desegiteko boterea.

Horrez gain, toki erakundeen jardueraren legezkotasun nahiz egokita­ sunaren gaineko kontrola egin da, babes sistemaren trilogia klasiko deituri­ koaren bitartez, hau da, deuseztapen, onespen eta ordezpenaren bitartez.

Deuseztapen babesa babes pribilegiatua zen, kontrolaturiko egintza zein jar­ duera ebazpena eman aurretik etetea ahalbideratzen zuelako. Babes hori Esta­ tuaren arioz edota norbanakoek jarritako errekurtsoei buruzko ebazpenen bidez egikari zitekeen. Dena dela, esan behar da Estatuak Administrazioarekiko auzi­ bide jurisdikzioan deuseztapen akzioak egikaritzea —eta ondorioz, aurkaraturi­

TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENA ETA ERAENTZA

207

ko egintza etenda geratzea—, oraintsuko kontua dela, eta aurrerapauso handia izan dela udal autonomiak errespetatzeko bidean.

Ordezpen babesak, bestalde, hauxe ahalbideratu zuen: Estatuak berak ordez­ tea toki erakundeetako organo betearazleen jarduera, organo horiek ez zituzte­ nean gauzatu nahi legezko betebeharrak, edota atzeratu egiten zirenean bete­ beharrak gauzatze horretan.

Amaitzeko, onespen babesak beste era batera jardun zuen. Babes horrek esan nahi zuen zenbait gaitan toki agintariek ezin zutela bakarrik jardun, hots, Estatuko agintariak bere oniritzia eman behar zuela. Beste hitzez esanik, teknika horrek kontrolatzen zuen babestutako erakundearen jarduera egokia zen ala ez.

Horrez gain, legezko kontrola egiteko ere erabil zitekeen teknika hori, eta oso baliozkoa izan da, hain zuzen, toki erakundeen jarduera ekonomikoa kontrola­ tzeko. Egin­eginean ere, erakunde horien aurrekontuak, ondasunak xedatzeko egintzak, funtzionarioen izendapenak eta abar a priori fiskalizatu dira, eta Esta­ tuak onetsi behar izan ditu.

B) Babesa Konstituzio Auzitegiaren doktrinan 1978ko Konstituzioa indarrean jartzeaz bat, Estatu eta toki erakundeen arteko harremanak alderanztu egin dira. Harreman berri horien abiapuntu eta lehenengo aplikazioa Konstituzio Auzitegiaren 1981eko otsailaren 2ko epaian aurki ditzakegu; epai horrek toki autonomiaren aurkakotzat jo ditu Toki Eraentzari buruzko 1955eko Legean babesaren inguruan jasotako arau asko.

Horren harira, Auzitegiak printzipio hau ezarri du: autonomia eta «esku­ menen egikaritzari buruzko legezko kontrolak baterakorrak dira, baina aldez aurretik kontrol orokor eta zehazgabeak ezartzea ez dator bat autonomia printzipioarekin; horrelako kontrolek hierarkia­gisako menpekotasuna sorta­ razten dute toki erakundeen eta Estatuko Administrazioaren zein beste lurral­ de erakundeen artean. Edozein modutara ere, unean-uneko kontrolak ondoko kasuetan egingo dira eskuarki: toki erakundearen eskumenak egikaritzean, erakunde horren interesez gain, interes orokorrak ukitzen direnean —udale­ rri, probintzia, autonomi erkidego nahiz Estatuaren interes orokorrak, hain zuzen—. Ñabardura hori kontutan izanda, legezkotasunaren kontrola Estatu­ ko Administrazioak egingo du udalerriei eta probintziei dagokienez; hala eta guztiz ere, kontrol hori autonomi erkidegoei transferitu ahal izango zaie.

Edonola ere —badio Auzitegiak—, Konstituzioak bermatutako autono­ mia ukituta geratuko da egokitasun kontrola egiten bazaio toki erakundeetako interesen kudeaketari, kontrol horrek hauxe ekarriko duelako: erabakitzean, toki erakundeak ezezik, beste Administrazio batek ere parte hartzea. Edozein kasutan ere, ez da autonomiarik ukituko kontrola Konstituzioan oinarritzen

208

RAMÓN PARADA

denean; hortaz, Auzitegiak onartu du zenbait kontrol egotea, nahiz eta kon­ trol horiek ondareari buruzkoak izan —esaterako, xedatze egintzen kontro­ la—. Horrekin guztiarekin bat etorriz, Mendiei buruzko Legearen 27.2. arti­ kulua ez da toki autonomiaren aurkakoa: artikulu horrek kontrol ahalmenak eman dizkio Baso Administrazioari herri onurarako diren mendien gain, bai­ na xedatze egintza bati buruzko artikulua denez, eta herri onurako mendien katalogoan sartutako ondasunek duten babes eraentza berezia ukitzen duenez, ez da hartuko autonomiaren kontrakotzat.

Printzipio horiek aplikatuz, Auzitegiak epai horretan eta hurrengoetan honelaxe zehaztu ditu bere irizpideak: —Udalak aurrekontuak onesteko duen ahalgoa kentzea ez dator bat toki autonomiarekin. Dena den, udalerriak beregana ditzakeen betebeharrak mu­ gatzea ez da Konstituzioaren aurkakoa.

—Aitzitik, toki korporazioetako lehendakari nahiz kideak aldi baterako zein behin betiko kargutik kentzea (txarto jokatu dutelako, edota ordena pu­ blikoaren inguruko arrazoi larriak egon direlako) Konstituzioaren aurkakoa da, kargu horiek izaera ordezkatzailea dutelako.

—Konstituzioaren aurkakoa da, baita ere, Administrazioarekiko auzibide jurisdikziotik kanpo uztea kargutik aldi baterako kentzeari buruzko erabakiak, baztertze horrek Konstituzioaren 24. artikulua urratuko zuelako; artikulu ho­ rren arabera, pertsona guztiek dute epaile eta auzitegien benetako babesa iza­ teko eskubidea, euren legebidezko eskubide eta interesak egikaritzean.

—Ondoko araua ere Konstituzioaren aurkakoa da: udalerri nahiz probin­ tzien eskumen esklusibotzat jo ez diren gaietan (1955eko Legearen 7. art.), bai udalerriek eta bai probintziek Herrizaintza Ministerioaren administrazio zuzendaritzapean jardun behar dutela dioen araua. Arau horrek zuzendaritza ahalgo orokorra eman dio Estatuko Administrazioari, eta ahalgo horrek auto­ nomiarekin bat ez datorren ulerkera erakusten du udalerri nahiz probintziari dagokionez.

—Alderantziz, Konstituzioarekin bat dator gobernadore zibilak behin­ ­behinean etetea legea urratu duten toki ordenantza zein araudiak; izan ere, legezkotasun kontrol hori mugatua da, etendura behin-behinekoa delako (Ad­ ministrazioarekiko auzibide jurisdikzioak ebazpena eman arte iraungo du).

C) Kontrol nahiz babes harremanen judizializazioa Ikusi dugunez, Konstituzio Auzitegiak gogor gaitzetsi ditu toki erakun­ deei egin zaizkien kontrol eta babesak. Hori dela eta, Toki Eraentzaren Oina­ rriei buruzko 1985eko Legeak bereak eta bost egin ditu ohiko adierazmoldeak

TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENA ETA ERAENTZA

209

ez erabiltzeko gai honetaz aritzean (hortaz, kontrol, babes, fiskalizazio eta an­ tzeko adierazmoldeak ez ditu sekula erabili). Teknika horiek, ostera, inolako oztoporik gabe onartu ditu, bestelako adierazmolde batzuk erabilita: «admi­ nistrazioen arteko harremanak» edota «egintza nahiz erabakien aurkarapen eta akzioen egikaritza» (Legearen V. tituluko II eta III. kapituluetako epigrafe direnak).

Zernahi gisaz, adierazmoldeak aldatu badira ere, kapitulu horietako ma­ nurik garrantzitsuenak Estatuak edota autonomi erkidegoak toki erakundeei egindako kontrolari buruzkoak dira. Kontrol horren lehen baldintza gisa eza­ rri da erakunde kontrolatzaileari informazio egokia izango duela ziurtatzea.

Helburu hori lortzeko, toki erakundeek euren egintza eta erabakien kopia edo laburpena bidali beharko die Estatuko eta autonomi erkidegoko administra­ zioei; eginbehar horren erantzukizuna toki erakundeko buru eta idazkariek izango dute. Horrezaz aparte, Estatuko eta autonomi erkidegoko administra­ zioek udal jarduerari buruzko informazio zehatza jasotzeko ahalmena izango dute, eta espedienteak erakutsi eta txostenak emateko ere eska dezakete. Argi dagoenez, toki erakundeek informazioa eman behar dute, eta goragoko admi­ nistrazioek informazio hori eskatu ahal dute. Arazoak, aldiz, eginbehar ho­ rren eragingarritasunaren ingurukoak izango dira, ez baita ezarri benazko ze­ hapenik egon daitekeen ez­betetze kasuetarako.

Beste alde batetik, legeak zuzeneko gobernu kontrolari buruzko bi kasu jaso ditu. Hasteko, eta aparte­aparteko ahalmen gisa, onartu da toki korpora­ zioetako organoak desegin ahal izatea. Desegite horren ostean, hauteskunde legeria aplikatuko da, zatikako hauteskundeen deialdiari eta korporazioaren behin-behineko administrazio arruntari dagokienez (61. art.). Hala ere, ondo­ ko kasuan bakarrik —ia­ia gertaezina den kasuan— erabaki ahal izango da desegite hori: «udal kudeaketak interes orokorrei kalte larriak eragiteaz gain, konstituzio betebeharrak ez gauzatzea dakarrenean». Desegite ahalmena Mi­ nistroen Kontseiluak izango du, eta bi modutara gauzatu ahal izango du ahal­ men hori: beraren arioz eta autonomi erkidegoko Gobernu Kontseilua jakina­ ren gain egonda, edota Gobernu Kontseiluak hala eskatuta, Senatuak berak horren aldeko erabakia eman eta gero.

Horrenbestez, desegite neurri hori Estatuak autonomi erkidegoaren gain duen ahalmenaren antzera arautu da (Konstituzioaren 155. art.). Edozelan ere, neurri hori oso gogorra denez, pentsa daiteke Konstituzioaren aurkakoa dela, toki hautatuak behin betiko kargutik kentzea dakarrelako. Baina hori ulertuz gero, 60. artikuluan jasotakoa ere ezin daiteke erraz azaldu. Artikulu horrek hurrengo kasua arautu du: toki erakundeak «legeak zuzenean ezarri­ tako betebeharrak ez gauzatzearen kasua, ez gauzatze horren ondorioz Esta­ tuko zein autonomi erkidegoko administrazioen eskumenak ukitzen direnean, eta betebehar horretarako diru estaldura legean edo aurrekontuan dagoe­

210

RAMÓN PARADA

nean bermatuta». Kasu horretan, Estatuko edo autonomi erkidegoko Admi­ nistrazioek —euren eskumen eremuaren arabera— gogorarazi beharko diote toki erakundeari betebeharra gauzatu behar duela eta, horretarako, behar bes­ teko epea emango die (beti ere, hilabetetik gorakoa izan beharko da). Epea igaro eta betebeharra gauzatu gabe egonez gero, beharrezko neurriak hartuko dira, toki erakundearen kontura eta beraren ordez, hartu ere.

Kasu konplexu horiez aparte, toki erakundeek ez dute beste kontrolik Ad­ ministrazioarekiko auzibide jurisdikzioan egindako legezko kontrola bai­ no, eta kontrol hori ondoko kasuetan gauzatzen da: a) Toki erakundearen egintzak antolamendu juridikoa urratzen duenean.

Kasu horretan, Estatuko zein autonomi erkidegoko Administrazioek egintza edota erabaki hori deuseztatzeko agindeia egin diezaiokete toki erakundeari, baina agindei hori arrazoitua izango da, eta bertan, urratu diren arauak azal­ du behar dira; bestela, administrazio horiek zuzenean eta agindeirik egin gabe aurkara dezakete egintza Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioan (65. artikulua). b) Toki erakundeen egintza edota erabakiak Estatuaren zein autonomi er­ kidegoaren eskumenari kalte egiten dionean, bai eskumen horren egikaritza oztopatzen duelako, bai eskumenaren edukia gainezkatzen duelako. Kasu ho­ rretan, autonomi erkidegoek hamabost eguneko epea izango dute egintza edo erabaki hori aurkaratzeko; aurkarapen horretan, eskumenari egin zaion kaltea edota eskumena nola gainezkatu den zehaztu behar da, eta hautsi diren legez­ ko arauak aipatu behar dira. Gerta liteke aurkarapen horretan beren beregi eskatzea egintza edota erabakia eteteko, ukitutako interes orokorraren nahiz erkidegokoaren osotasunean eta eragingarritasunean oinarrituta. Halakoetan, auzitegiak aurkarapen hori arrazoitua dela uste badu, etetea aginduko du aur­ karapena aurkeztu eta ondorengo lehen tramitean. Edozein modutara ere, toki erakundearen arioz eta Administrazio demandatua entzun ondoren, auzite­ giak edozein unetan ken dezake agindutako etete hori —osoan edota zati bat—, baldin eta eteteak kaltea badakarkio toki interesari, eta aurkarapenean adierazitako interes orokor nahiz erkidegokoaren beharrizanek ez badute bidezkotzen kalte hori (66. art.). c) Egintzak edo erabakiak Espainiako interes orokorrari gogor erasotzen dionean. Kasu horretan, Gobernuko eskuordeak agindeia egingo dio korpora­ zioko lehendakariari; horrek ez badio kasurik egiten, egintza edo erabakia eten eta beharrezko neurriak hartuko ditu interes hori babesteko; azkenik, Ad­ ministrazioarekiko auzibide jurisdikzioan aurkaratu beharko du egintza edo erabaki hori, eta horretarako hamar eguneko epea izango du egintza eten ze­ netik zenbatzen hasita (67. art.).

TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENA ETA ERAENTZA

211

D) Frantziako Zuzenbidean babesak moteltzea 1982ko martxoaren 2ko eta uztailaren 22ko legeek, erregioa Lurralde Ad­ ministrazioaren maila berri antzo nagusiarazteaz bat, toki kolektibitateen askata­ asuna aldarrikatu dute. (Aipamen horrek ahalbideratuko du, berriro ere, toki era­ kundeen kontrolari dagokionez, Espainiako Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak jaso dituen konponbideak ulertzea eta baloratzea).

Legeria bien arteko harremanak gorabehera, Frantziako eraldaketaren konsti­ tuzio oinarriak eta Espainiakoak kontrakoak dira: Frantziako 1958ko Konstitu­ zioak (72. art.) debekatu egin zuen toki agintarien borondate adierazpenen gaineko Estatu kontrola guztiz kentzea. Manu hori interpretatzean, ondorio hau atera du Konstituzio Kontseiluak (1982ko otsailaren 25eko erabakia): Konsti­ tuzioaren arabera, Gobernuko eskuordearen erantzukizunak dira nazioko intere­ sak zaindu, administrazio kontrola egin eta legeak errespetaraztea; horrek esan nahi du, gutxienez, toki erakundearen egintzarik garrantzitsuenak betearazleak izan baino lehen eskuorde horren eskumenekoak izango direla; hori dela eta, es­ kuordeak uste izanez gero egintzok legearen kontrakoak direla, berak ezingo ditu deuseztatu, baina deuseztatzeko eskatu ahal izango du.

Konstituzio muga horren barruan, bestalde, 1982ko lege horiek printzipio hau aldarrikatu dute: toki, departamendu nahiz erregio agintarien egintza guztiek Zu­ zenbide osoko betearaztasuna dute. Horren ondorioz, egintza horiek Estatuaren aurrearretazko onespen babesa behar zutela zioten xedapenak indargabetuta gelditu dira.

Edonondik begira dakiola ere, pertsonen gaineko babesak indarrean dirau, ahulduta bada ere. Horrela, alkatea eta beraren laguntzaileak ken daitezke euren karguetatik aldi baterako, baina orain hilabeterako bakarrik ken daitezke, ministerio­aginduaren bidez kendu ere. Dena den, epe hori zabal daiteke dekretu bat emanda. Alkate zein laguntzaile horiek, bestalde, ezin izango dira berriro hautatuak izan urtebeteko epea igaro arte. Udal kontseilua ere desegin ahal izango da, Ministroen Kontseiluak arrazoitutako dekretuaren bidez. Berdina egin daiteke Departamendu Kontseiluarekin, organo horrek ezin duenean jar­ dun; edozein kasutan ere, halakoetan, parlamentuari eman beharko zaio desegi­ tearen berri. Erregio Kontseiluaren desegiteari buruz, ordea, ez da ezer ezarri.

Hala ere, hauxe izan da aldarazpenik garrantzitsuena: toki egintzak deusezta­ tzeko zuzeneko ahalmenen ordez, administrazio auzitegietan egin beharreko aurkarapen pribilegiatua ezarri da. Pribilegio horiek ondokoak dira: egintza be­ tearazle guztiak, hots, gainontzekoen aurka jartzeko modukoak, komunikatu behar dira nahitaez; gainera, aurkarapenak ondore etengarriak izan ditzake, hala eskatzen bada, funtsezko arrazoiren bat azalduta (horretarako, ez da beharrez­

212

RAMÓN PARADA

koa izango konpontzeko zailak diren kalteak eragitea egintzaren betearazpe­ nak, prozedura arruntean eskatzen zen bezala). Halaber, presazko tramitaziodun auzibidea erabili ahal da, auzibide hori gizabanakoren baten askatasun publikoa mugatzen duen toki egintzaren kontrakoa denean.

Aurrekontuen arloan, aitzitik, uste izan zen ez zela egokia toki jarduera admi­ nistrazio auzitegietan aurkaratzea. Gai hori berezia zenez, Kontuetarako Erregio Ganbarak sortzea pentsatu zen. Ganbara horiek egiazko jurisdikzio espezializatu gisa jardun dute eta, aldi berean, Estatuaren ordezkariari aholkuak emateko ad­ ministrazio erakunde gisa. Bestalde, ganbara horiek zenbait prozedura erabiliko dituzte ondoko kasuetan jarduteko: aurrekontuak onetsi ez direnean; aurrekon­ tua orekatuta ez dagoenean; aurrekontua 100eko 5 edo gehiagoko defizitaz itxi denean; eta, azkenik, nahitaezko zorra inskribatu ez denean edota kopuru txi­ kiagoarekin inskribatu denean. Toki korporazioak ganbarak proposaturiko bir­ doitze edo berrezartze neurriak betetzen ez baditu, Errepublikako komisarioak —horrela deitzen zaie orain prefektuei— ordeztu egingo du korporazioa eta, beraren botereak erabilita, aurrekontua arautu eta betearazi egingo du.

4. TOKI KORPORAZIOETAKO KIDEEN STATUSA Arauketa berriak nahi izan du toki korporazioko kideak ahalik eta gehien profesionalizatzea; horrela, alde batera utzi da udal karguak zuen ohorezko esanahi edo tratamendua, hau da, egoera ekonomiko oneko pertsonak pribile­ giatzen zituen tratamendua. Horretarako, bi neurri mota eratu dira: batetik, auzotarrei erraztea toki karguetara heltzeko aukerak, sektore publiko nahiz pribatuan lanpostuak eurei erreserbatuz; bestetik, kargu horietan aritzeagatik ordaintzea.

Lehenengo kasurako, toki korporazioko kideak zerbitzu berezien egoe­ rara igarotzea agindu da, bai korporazioko bertako funtzionarioak izanik eta bai beste edozein Herri Administraziotako karreradun funtzionarioak izanik ere, baldin eta euren kargua jarduera bakarra eta ordaindutakoa bada. Kasu bietan, ukitutako toki korporazioek derrigorrezko mutualitateen eta klase pa­ siboen kotizazioak ordaindu beharko dituzte (lan­kontratuko langileentzat arau berberak daude euren legeria bereziaren arabera). Jarduera bakarreko ki­ deak ez direnei, ostera, bermatzen zaie euren agintealdian hautatuak izan zi­ ren lantokian edo lantokietan —lantoki publiko zein pribatua izan— iraungo dutela; horren ondorioz, kide horiek ezingo dira leku horretatik aldatu, ezta beste lanpostutsetarako lehiaketetara aurkezteko behartu ere.

Ordainsariei dagokienez, hauexek dira oinarrizko arauak:

TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENA ETA ERAENTZA

213

—Toki korporazioetako kideek ordainsariak jasoko dituzte euren kargua betetzeagatik, baldin eta kargu hori jarduera bakarra bada. Kasu horretan, alta emango zaie Gizarte Segurantzako Eraentza Orokorrean eta korporazioek be­ reganatuko dute eurei dagozkien enpresa kuotak ordaintzeko betebeharra. Or­ dainsari horiek, bestalde, bateraezinak izango dira herri administrazioek zein horien menpeko erakunde nahiz enpresek aurrekontuen pentzutan emandako edozein ordainsarirekin.

—Toki korporazioetako kideek kalteordainak jaso ahal izango dituzte, korporazioko osoko bilkurak erabakitako zenbateko eta baldintzen arabera.

—Azken buruan, Toki korporazioko hautespen bidezko kargua betetzeko behar­beharrezko denboratzat jo da, alde batetik, korporazio nahiz batzorde­ ko osoko bilkuraren batzarraldietara joateko behar den denbora eta, bestetik, interesatuak gauzatzen dituen eskuordetzak betetzeko behar den denbora.

Bestalde, toki korporazioetako kideen etika eta alderdigabetasuna berma­ tzeko, interesen erregistroa sortu da korporazio bakoitzean. Horrela, kargu­ az jabetu aurretik edota kideen agintealdian aldaketak daudenean, kide horiek aitorpena egin beharko dute, nola euren ondasunei buruz, hala beraiei diru sa­ rrerak dakarzkien edota korporazioaren eskumenak ukitzen dituzten jarduera pribatuei buruz. Gainera, abstentzio eginbeharra izango dute; ondorioz, Ad­ ministrazio Prozedurari buruzko Legeak edota Herri Administrazioaren kon­ tratuei buruzkoak adierazitako bateraezintasun arrazoiak daudenean, kideok ezin izango dute parterik hartu gaiaren eztabaidan, botazioan, erabakian edo­ ta betearazketan. Edonola ere, zuzendu egin da toki kontratuen erabateko deu­ seztasunari buruzko arau zurruna —arau hori Administrazio Prozedurari bu­ ruzko Legearen 20.3. artikuluak ezarri du orokorrean—. Horretara, orain ondoko kasuan bakarrik baliogabetuko da egintza: bateraezintasunen bat duen kidearen jarduerak eragin duenean hartutako erabakia.

Amaitzeko, erantzukizunari dagokionez, Oinarriei buruzko Legeak arau orokor hau jaso du, lehenengo eta behin: kidego organoetako kideek egintza edota erabaki batzuen aldeko botoa ematen dute, eta egintza nahiz erabaki ho­ riexei dagokienez bakarrik izango dute erantzukizuna. Ondoren, agintari na­ hiz funtzionarioen erantzukizunari buruzko arau orokorrak errepikatu dira: euren karguak egikaritzean gauzatutako egite eta ez­egiteen erantzukizun zi­ bila zein zigor erantzukizuna izango dute norbanakoei begira, eta erantzuki­ zun hori auzitegi arruntetan gauzatu beharko da; bestalde, agintari nahiz fun­ tzionario horiek zuzeneko erantzukizuna izango dute korporazioari dagokio­ nez, dolo edo erru larriaren ondorioz kalte­galerak eragin dizkietenean kor­ porazioari nahiz gainontzekoei, eta kalte horiek korporazioak ordaindu ditue­ nean. Azkenez, eta diziplina erantzukizun gisa, toki korporazioetako lehenda­ kariek ahalmena dute korporazioko kideei isuna jartzeko zehapen modura,

214

RAMÓN PARADA

batzarraldietara arrazoirik gabe ez joateagatik, edo betebeharrak behin eta be­ rriro ez gauzatzeagatik; horretarako, dena den autonomi erkidegoko legeak izan beharko dira kontutan eta, modu ordeztailean, Estatukoak.

5. JARDUNBIDEAREN ERAENTZA Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak ondokoa arautu du «jardunbide» epigrafean: batzarraldiak, erabakiak, ordenantzen onespena eta, azkenik, gatazkak eta erantzukizuna. Gero, azaroaren 28ko 2.568/1986 Erre­ ge Dekretuak garatu du jardunbideari buruzko arlo hori.

A) Batzarraldiak Toki erakundeetako kidego organoek —hau da, osoko bilkurak, Gobernu Batzordeak eta sor daitezkeen organo osagarriek— egiten dituzten batzarral­ diak era bitakoak izan daitezke: arruntak eta apartekoak. Lehenengoek aldez aurretik dute ezarrita euren aldizkakotasuna; batzarraldi apartekoak, berriz, presazkoak izan daitezke era berean.

Batzarraldi arruntekin hasteko, horiek hiru hilero egin behar dira gutxie­ nez. Aparteko batzarraldiak, ostera, lehendakariak erabakitzen duenean egin­ go dira, edota gutxienez korporaziokideen legezko kopuruaren laurdenak es­ katzen duenean. Azken kasu horretan, batzarraldia ezin izango da bi hilabete baino gehiago berandutu, eskatu zenetik zenbatzen hasita.

Deialdiei dagokienez, batzarraldiak egin baino bi astegun lehenago deitu behar dira gutxienez, presaz deitu izan diren aparteko batzarraldiak izan ezik.

Halakoetan, osoko bilkurak berretsi beharko du presazko deialdi hori. Horrez gain, korporazioko kideek informazio eskubidea izango dute; beraz, deialdia­ ren egunetik bertatik eskura eduki beharko dute eguneko aztergaien zerrenda­ tik eztabaidatu behar diren gaiei buruzko dokumentazio oso-osoa.

Azkenik, publizitateaz aritzeko, esan behar da osoko bilkuraren batzarral­ diak jendaurrekoak izango direla, ez ordea Gobernu Batzordearenak. Salbues­ pen bezala, hauxe ezarri da: eztabaida eta botazioa sekretuak izan daitezke, baldin eta gaiak hiritarren oinarrizko eskubidea ukitzen badu —Konstituzioa­ ren 18.1. art.ak aipaturiko eskubidea—, eta osoko bilkurak horrela erabaki­ tzen badu erabateko gehiengoz (70. art.).

B) Erabakien eraentza Gai honi buruz, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak on­ doko arauak ezarri ditu:

TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENA ETA ERAENTZA

215

—Osoko bilkura baliozkotasunez eratu ahal izateko, kideen legezko ko­ puruaren herena joan behar da bertara, eta kopuru hori ezin da hiru baino gu­ txiagokoa izan. Gainera, quorum horrek batzarraldi osoan zehar iraun behar du. Lehendakaria eta korporazioko idazkaria edota euren legezko ordezkoak derrigorrez joan behar dira batzarraldira.

—Erabakiak hartzeko, botazio arrunta erabiliko da; hala ere, osoko bilku­ rak agindu ahal izango du gai zehatz batean izenezko botazioa erabiltzeko.

Botoa, bestalde, baiezkoa ala ezezkoa izan daiteke, eta kideak abstenitu ere egin daitezke. Behin eztabaida hasi eta gero, diputatu nahiz zinegotziren bat edo batzuk batzarraldian ez egotea, botazioari dagokionez, abstenitzearen pa­ rekoa da. Botazioan hainbanaketarik egonez gero, lehendakariaren boto era­ bakigarriak konponduko du arazo hori.

—Toki korporazioaren erabakiak, orokorrean, batzarraldian dauden ki­ deen gehiengo soilaz hartzen dira, hau da, baiezko botoak ezezkoak baino ge­ hiago direnean.

—Ondoko gaietan, quorum berezia beharko da, hots, egitatezko kopurua­ ren bi herenen baiezko botoa beharko da eta, beti ere, zinegotzien legezko ko puruaren erabateko gehiengoa: udalerriak sortu zein ezabatzeko, edota udal mugarteak aldatzeko; udalerria baino eremu txikiagoko erakundeak sortu, al­ datu edo ezabatzeko; udal mugartearen mugak onesteko; eta, azkenik, udale­ rriaren izena eta hiriburua aldatzeko.

Era berean, quorum berezia beharko da ondoko erabakiak hartzeko (baina oraingoan korporazioko kideen legezko kopuruaren erabateko gehiengoaren baiezko botoa bakarrik izango da beharrezkoa): a) Korporazioaren araudi organikoa onetsi eta aldatzeko. b) Mankomunitateak nahiz beste elkarte erakunde batzuk sortu, aldatu edota desegiteko, baita horien estatutuak onetsi eta aldatzeko ere. c) Beste herri administrazioei eginkizunak zein jarduerak transferitzeko. d) Auzo ondasunen aprobetxamendua edozein tituluz lagatzeko. e) Ondasunak nahiz zerbitzuak bost urte baino gehiagorako emateko, baldin eta horien zenbatekoak korporazioko aurrekontuaren baliabide arrunten 100eko 10 gainditzen badu. f) Monopoliopeko jarduerak udalekotu zein probintzializatzeko, eta zerbitzua kudeatzeko modu zehatza onesteko. g) Finantza zein kreditu eragiketak nahiz kita eta itxaroteko emakidak oneste­ ko, horien zenbatekoak korporazioko aurrekontuaren baliabide arrunten 100eko 5 gainditzen badu. h) Tributu izaera duten berezko baliabideak ezarri eta antolatzeko.

216

RAMÓN PARADA

i) Hirigintza antolamendurako planak eta tresnak erabakitzeko. j) Korporazioko funtzionarioak zerbitzutik apartatzeko, eta langileak dizipli­ naz lanetik botatzea berresteko. k) Ondasunak besterenganatzeko, baldin eta horien zenbatekoak korporazio­ ko aurrekontuaren baliabide arrunten 100eko 10 gainditzen badu. l) Demaniozko zein auzo ondasunen kalifikazio juridikoa aldatzeko. ll) Beste herri administrazio nahiz erakundeei ondasunak dohainik lagatzeko. m) Legeak zehaztutako gainerako gaiak erabakitzeko.

C) Egintza nahiz ordenantzen eraentza Batzarraldien eta erabakien osagarria denez, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legeak arau batzuk ezarri ditu toki korporazioen eraentza juridikoa­ ren inguruan. Hasteko, Estatu Kontseiluaren txostena manuzkoa den kasue­ tan, toki korporazioek gauzatu beharreko bidea arautu du: txosten horien es­ kakizuna egingo da autonomi erkidegoko lehendakariaren bidez eta Lurralde Administrazioaren Ministerioa erabilita (48. art.).

Toki ordenantzak onesteko prozedura, hein batean, Administrazio Pro­ zedurari buruzko Legean xedapen orokorrak onesteko ezarritakoaren bertsio laburtua da: lehenengo eta behin, osoko bilkurak onetsiko du ordenantza; ge­ ro, jendaurrean azalduko da eta interesatuen entzunaldia hasiko da (entzunal­ di hori hogeita hamar egunekoa izan behar da, gutxienez); epe horretan, erreklamazio eta iradokizunak aurkeztu ahal izango dira; azkenik, prozedura horri buru emateko, erreklamazio zein iradokizun horiek konpondu eta osoko bilkurak behin betiko onetsiko du ordenantza (49. art.).

Eskurantza gatazkei dagokienez, araua hauxe da: toki korporazio bere­ ko organo eta erakundeen artean sortzen direnak osoko bilkurak ebatziko ditu, baldin eta kidego organoen arteko gatazkak, organo horien kideen artekoak, edota udalerria baino eremu txikiagoko erakundeen arteko gatazkak badira.

Gainerako kasuak, ordea, alkateak nahiz korporazioko lehendakariak ebatziko dituzte. Azkenik, toki erakundeak autonomi erkidego desberdinetakoak dire­ nean, euren arteko gatazkak Estatuko nahiz autonomi erkidegoko Administra­ zioek ebatziko dituzte, baina gero, erabaki horiek Administrazioarekiko auzi­ bide jurisdikzioan aurkaratu ahal izango dira (50. art.)

Amaitzeko, ohiko arauak ditugu ondokoari buruz (gainerako herri admi­ nistrazioetako arau erkideak alegia): egintza zein erabakien berehalako betea­ raztasunari, egintzak Administrazioaren arioz berrikusteari eta norbanakoei euren ondasun zein eskubideetan eragindako kalteen ondoriozko erantzukizun eta errekurtsoei buruz. Arau horiek administrazio bideari buru ematen dioten ebazpenen zerrendarekin osatzen dira, hots, Administrazioarekiko au­

TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENA ETA ERAENTZA

217

zibidean aurkara daitezkeen ebazpenen zerrendarekin. Ebazpen horiek ondo­ koak izango dira (52. art.): —Osoko bilkuraren, alkate nahiz lehendakariaren eta Gobernu Batzor­ deen ebazpenak, salbuespeneko kasu hauetan izan ezik: batetik, sektorekako legeren batek agintzen duenean ebazpen hori Estatuak zein autonomi erkide­ goak onetsi behar duela; eta bestetik, eskuordetza kasuak izanda, errekurtsoa jarri behar denean autonomi erkidegoetan.

—Goian aipaturikoen azpiko agintari zein organoen ebazpenak, baldin eta eskuordetzaren ondoriozko ebazpenak badira, hau da, alkateak, lehenda­ kariak zein administrazio bideari buru eman dion beste organoren batek egin­ dako eskuordetzaren ondoriozkoak badira.

—Edozein agintari nahiz organoren ebazpenak, legezko xedapenen batek horrela ezarri badu.

D) Egintzak nahiz erabakiak aurkaratzea eta akzioak egikaritzea Eraentza orokorrean legebideztaturik dauden pertsonez gain, ondokoek aurkaratu ahal izango dituzte antolamendu juridikoa urratzen duten toki era­ kundearen egintza nahiz erabakiak: Estatuak nahiz autonomi erkidegoek (le­ hen ikusi dugun bezala), eta egintza zein erabaki horien aurkako botoa eman duten korporaziokideek (ezbairik gabe, bigarren horien aipamenak berrikun­ tza garrantzitsua dakar). Hortaz, gutxiengoak gehiengoaren erabakiak onartu behar dituela dioen printzipioaren salbuespen argia da arau hori, eta judizio gatazkak sor ditzake korporazioan bertan, batez ere, ondokoa onartzen bada: auzibideko judizio kostu guztiak —kide disidenteak nahiz disidenteek sortu­ takoak barne— korporazioak ordaindu beharko dituela, judizioaren emaitza kontutan hartu gabe (63. art.).

Beste alde batetik, Estatuak eta autonomi erkidegoek egintzak eta eraba­ kiak aurkaratzean duten pribilegioa jaso da legean: informazio gehiago eska­ tzeko eskubidea dute, eta informazio hori bidaltzeko, gehienez hogei astegun egongo dira. Halako kasuetan, eten egingo da errekurtsoa jarri aurretik egin behar den agindeiaren epea (64. art.).

Gainera, auzotarren aldeko ohiko araua ere jaso da: auzotarrek toki era­ kundearen izenean egikaritu ahal izango dituzte horren ondasun eta eskubi­ deak defendatzeko behar diren akzioak, baldin eta agindeia egin ondoren erakundeok ez badituzte egikaritu, euren betebeharra izanda (68. art.).

HIRUGARREN TITULUA

ADMINISTRAZIO ESPEZIALIZATUA

VII. KAPITULUA

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA LABURPENA: 1. BILAKAERA ETA ARAZO OROKORRAK.—A) Errege fabrikak, establezimendu publikoak eta kutxa bereziak.—B) Zuzenbide pribatua aplika­ tzearen eta Administrazio zuzenbidetik ihes egitearen esanahia.—2. ARAU ES­ PARRUA ETA ERAKUNDE INSTITUZIONALEN MOTAK.—3. AUTONO­ MIADUN ERAKUNDEAK.—A) Nortasunaren mugak eta eginkizunen indepen­ dentzia.—B) Egintza eta errekurtsoen eraentza.—4. ZUZENBIDE PRIBATUARI LOTUTA DAUDEN ERAKUNDE PUBLIKOAK.—5. MERKATARITZAKO SOZIETATEAK.—6. ZUZENBIDE TIPOTIK KANPOKO EDO ABERRIGABE­ KO ERAKUNDE PUBLIKOAK.—7. TOKI ERAKUNDE ESPEZIALIZATUEI BURUZKO ARAUKETA.—8. AUTONOMI ERKIDEGOETAKO ADMINIS­ TRAZIO INSTITUZIONALA.—9. EKONOMIA MISTODUN ENPRESAK.—A) Herri Administrazioen Kontratuei buruzko Legean jasotako enpresa mistoak.—B) Estatuaren enpresa mistoak.—C) Enpresa mistoen balorazioa eta etorkizu­ na.—10. ERAKUNDE PUBLIKOEN ELKARTEAK. PARTZUERGOAK.

BIBLIOGRAFIA: ALBI: Tratado de los modos de gestión de las Corporaciones locales, Madril, 1960; ARIÑO: La Administración Institucional: sus fuentes normativas, Madril, 1960; ARGULLOL: Gobierno y Administración de las Comunidades Autónomas. Refe­ rencia al Estatuto de Castilla­León, in Revista Vasca de Administración Pública, 7, 1983; En torno a las Entidades instrumentales de las Comunidades Autónomas: una primera aproximación, Clavero Arévalo irakaslearen omenez, 1992; BAENA DEL AlCÁ­ ZAR: Administración Central y Administración Institucional en el Derecho español, Madril, 1975; BENOIT: Droit administratif française, Paris, 1968; CLAVERO ARÉVALO: Municipalización y provincialización de servicios en la Ley de Régimen Local, Madril, 1952; Personalidad jurídica, Derecho general y Derecho singular en las Administra­ ciones autónomas, Madril, 1961; FONT: El sistema jurídico de las Comunidades Autó­ nomas gaiari buruzko talde lanean agertzen den La Administración Institucional en las Comunidades Autónomas izeneko artikulua, Madril, 1988, GARRIDO FALLA: Adminis­ tración indirecta del Estado y descentralización funcional, Madril, 1950; La Admi­ nistración Institucional, Madril, 1974; GONZÁLEZ NAVARRO. Organismos autónomos y Ley General Presupuestaria, HPE, 1984; Televisión Pública y Televisión Privada, Ma­ dril, 1980; GUAITA MARTORELL: Administración Institucional y recurso contencioso­ ­administrativo, RAP 11; JIMÉNEZ DE CISNEROS: Los Organismos autónomos en el De­

222

RAMÓN PARADA

recho Público Español: Tipología y Régimen Jurídico, Madril, 1987, GALLEGO ANABI­ TARTEk Establecimientos Públicos direlakoei buruz egindako hitzaurrearekin; MARTÍN MATEO: El consorcio como institución jurídica, RAP 61, 1970; MARTÍNEZ LÓPEZ MUÑIZ: Los consorcios en el Derecho español, Madril, 1974; NIETO GARCÍA: Entes te­ rritoriales y no territoriales, RAP 64, 1971; PARADA VÁZQUEZ: «La Administración Institucional de la Comunidad de Madrid», in Estudios sobre el Derecho de la Comuni­ dad de Madrid, Madril, 1987.

1. BILAKAERA ETA ARAZO OROKORRAK Administrazio instituzionala erakunde multzoa da, toki erakundeek herri zerbitzuen zein administrazio esku­hartzeen inguruko eginkizunak betetzeko erabiltzen duten erakundeen multzoa alegia. Hortaz, lurralde erakundeek (Es­ tatu, autonomi erkidego zein toki korporazioek) autonomia izateaz gain, esku­ men orokorrak ere badituzte. Erakunde instituzionalen oinarrizko ezaugarriak hauexek dira: helburu bereziak izatea eta lurralde erakundeen menpe egotea; dena den, menpekotasun hori gorabehera, erakunde instituzionalek euren nor­ tasun juridiko independentea izango dute. Beste alde batetik, Administrazio espezializatuak bi motatako erakundeak ditu: oinarri instituzionala dutenak eta korporazio oinarria dutenak. Halaber, lehenengoen barruan ondokoak be­ reiztu behar ditugu: batetik, lurralde administrazioen tresna huts izanik, ho­ rien menpe­menpe daudenak; bestetik, nolabaiteko autonomia politikoa duten gainerako administrazioak, hots, egungo egunean Administrazio independen­ te gisa ezagutzen ditugunak. Kapitulu honetan, lurralde administrazioen tres­ na huts diren administrazio instituzionalak ikusiko ditugu soilik, eta geroko utziko ditugu administrazio independenteak eta korporatiboak.

Esan beharra dago, oinarri instituzionala duen Administrazio espeziali­ zatua ikaragarri bilakatu eta etengabe hazi dela. Fenomeno hori eginkizunen deszentralizazio antzo kalifikatu da, lurralde deszentralizaziotik bereiztu ahal izateko (jakina denez, lurralde deszentralizazioan Estatuak eskumenak ema­ ten dizkie lurralde erakunde txikiagoei eta, ondorioz, horiek erakunde institu­ zionalak baino autonomia handiagoa dute). BENOITek esan duen moduan, lu­ rralde eta eginkizun deszentralizatuen arrazoiak desberdinak dira: lurralde deszentralizazioa fenomeno politikoa da oinarrian, hain zuzen ere, Estatua bere osotasunean ikusteko modu bat, eta ikuskera hori biztanleen presioak eta ezarkuneak eragin dute; eginkizunen deszentralizazioa, ostera, organo publi­ koen barneko banaketa da, arrazoi teknikoetan oinarritu eta egilearen admi­

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

223

nistrazio trebetasunaren arabera egiten dena. Ondorenez, administratuek ez dute zuzeneko interesik deszentralizazio horretan.

Jakina denez, eginkizunen deszentralizazioa Estatuko Administrazioan hasi da. Gero, formula berberak erabiliz, eginkizun erakundeak (hau da, era­ kunde espezializatuak) toki korporazioen menpe agertuko dira eta, azkenez, autonomi erkidegoek sortuko dituzte.

Horren harira, Estatuan sorturiko deszentralizazio horren lehen adibide­ tzat ondokoak aipatu behar dira: XVIII. mendeko errege fabrikak, kolonietako merkataritza konpainiak (esaterako, Espainiak Indietan izan dituen konpai­ niak) eta, oraintsuago, establezimendu publikoa —erakunde hori Frantzian jaio eta Espainian igaro den mendean jaso zen—.

Horrez gain, badago erakunde instituzionalen eraketa eta fisonomian zu­ zeneko eragina izan duen beste fenomeno bat ere: Administrazioari Zuzenbi­ bide pribatua aplikatzea. Fenomeno horrek ondorio garrantzitsuak izango di­ tu: alde batetik, erakunde publikoek merkataritza zein sozietate itxurak hartu dituzte eta, bestetik, pertsona juridiko publikoak izateari ekinez, euren jardue­ ra Zuzenbide pribatuari lotu diote. Halaber, eta gaur egunera etorriz, eragin politiko handia duten erakundeak neutralizatzeko bidea izan da Administra­ zio espezializatua (besteak beste, komunikabide publikoak kudeatzen dituzten erakundeak neutralizatzeko). Horrela sortu dira, hain zuzen, «Administrazio neutral edota independente» deitu izan direnak; beraz, izenak berak dionez, gainerako administrazioak ez dira independenteak lurralde erakunde nagusia­ ri dagozkionez. «Administrazio neutral» edo «independente» horiek hurrengo kapituluan aztertuko ditugu.

Horrenbestez, erakunde instituzionalen legeria eta motak hobeto ulertze­ ko, gorago aipatutako aurrekari horiek aztertu beharko ditugu.

A) Errege fabrikak, establezimendu publikoak eta kutxa bereziak Errege fabrikak (gaurko industri establezimendu publikoen nahiz enpre­ sa publikoen aurrekariak) XVIII. mendean sortu ziren, Errege Administrazioa­ ren industria suspertzeko politikaren adierazgarri gisa —tapiz, portzelana, arma, ehun eta abarren fabrikak suspertzeko politikarenak—. Politika hori eten egin zen XIX. mendean, Estatuaren industri ezgaitasuna aldarrikatzen zuen dogma liberala aplikatu zenean. Dogma horren arabera, industri izaera­ dun herri zerbitzuak zeharka kudeatu behar ziren, hots, norbanakoekin egin­ dako emakida kontratuen bidez, eta horixe egin zen trenbideen kasuan. Hala eta guztiz ere, zenbait sektoretan (militarrean edota meatzeen ingurukoan, adibidez) Estatuaren fabrikek iraun zuten.

224

RAMÓN PARADA

XIX. mendean, ostera, Frantziatik etorritako erakunde garrantzitsua nagu­ situ zen: establezimendu publikoa. Erakunde hori laguntzarako herri zerbi­ tzuak kudeatzeko erabili da gehienbat, hau da, ongintza, osasun, hezkuntza eta antzeko zerbitzuak kudeatzeko (ospitaleak, pobretxeak, institutuak, uni­ bertsitateak). Antolaketa modu horren berezitasuna honakoa da: hierarkiaz, erakundea ministerioko agintariaren menpe dago baina, era berean, nolabaite­ ko independentzia nabari da zerbitzuaren kudeaketari dagokionez; izan ere, funtzionario teknikoak eurak —medikuak, irakasleak etab.— izaten dira ku­ deaketa horren erantzuleak. Funtzionario horiek, gehienetan, kidego orga­ noa osatzen dute (klaustroa, batza), eta kidego organo horretan hautatuko dira establezimendu publikoaren arduradun edo erantzuleak (zuzendaria, dekanoa, errektorea). Horrez gain, establezimendu publikoari Estatuaren menpe ez da­ goen nortasun juridikoa aintzatetsi zaio, haren ondarera zenbait eskuzabalta­ sun erakartzeko (jaraunspenak, legatuak, dohaintzak etab.). Egin­eginean ere, emankortasuna eragiten duen erakundea izan beharrean, onuradunak Estatu osoa eta beraren helburuak izango balira, norbanakoek ez lituzkete emango eskuzabaltasun horiek. Beste alde batetik, interes orokorreko zereginetan, es­ tablezimendu publikoa Administrazioaren eta gizarte ekimenen arteko elkar­ lana bideratzeko formula organikoa da, eta aukera ematen du, batetik, norba­ nakoen diru­laguntzak bideratzeko eta, bestetik, norbanako horiek —gutxien­ goa izan arren— erakundean parte hartu nahiz zuzendaritzan laguntzeko.

Hortaz, esan behar da diru­laguntza oso garrantzitsua izan arren, estable­ zimendua beti izango dela publikoa; pribatu bihurtzeko, Ongintzari buruzko 1849ko ekainaren 20ko Legearen 1. artikuluak dioenez, beharrezkoa da esta­ blezimendu horren kostu guzti­guztiak norbanakoen fondoekin bakarrik or­ daintzea. Horrela, establezimendu publiko modura eratu dira ongintza zentro ugari, esate baterako, Espainiako probintzia guztietan sortu diren aurrezki kutxa­erruki etxeak (Madrilgoa 1935eko apirilaren 3ko Errege Aginduak sor­ tu zuen, eta agindu horrek establezimendu publiko gisa kalifikatu zituen era­ kundeok; lehenengo araudiek izaera berbera aintzatetsi zieten: 1935eko apiri­ laren 17ko eta uztailaren 17ko Errege Aginduek eta 1853ko ekainaren 29ko Errege Dekretuak).

Bestalde, establezimendu publikoak garrantzi handia izan du Espainia­ ko legerian, eta garrantzi hori, batez ere, legeria zibilean ikusi da, bertan defi­ nitu eta sailkatu baitira pertsona juridikoak. Horrela, Kode Zibilaren 1852ko proiektuan —García Goyenak aurkezturikoan— establezimendu publikoak ai­ patu ziren, legeak aintzatetsitako korporazio (garai hartan lurralde korpora­ zioak ziren, hau da, udalerri eta probintziak) zein elkarteekin batera. Gero, Kode Zibilak establezimendu publiko ofizialak aipatu ditu artikulu askotan (303, 671, 746, 788 eta 956. art.etan), bai ongintzarako establezimendu publi­ koak eta bai irakaspen publikorakoak. Horiek guztiak norbanakoen eskuzabal­

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

225

tasunak erakartzeko erakunde gisa aipatuko dira Kodean; horretarako, 38. ar­ tikuluak nortasun juridikoa aintzatetsi die erakunde publiko nahiz pribatuei, era guztietako ondasunak eduki, betebeharrak hartu, eta akzio zibil zein kri­ minalak egikaritzeko nortasun juridikoa alegia. Hala ere, 35. artikuluak per­ tsona juridikoen sailkapena egin du, eta sailkapen horretan, establezimendu publikoaren baliokidea adierazmode honen bidez aipatu du: «interes publikoa izanda, legeak aintzatetsitako fundazio» (GALLEGO ANABITARTE).

Frantziako Zuzenbideak, ordea, ohiko adierazmoldea erabili du (establezi­ mendu publikoa), eta kontzeptu horren barruan, lehenengo eta behin, adminis­ trazio establezimendu publikoak sartu ditu. Kategoria horretan, ondokoak egongo dira, besteak beste: betiko laguntza, osasun nahiz hezkuntza erakun­ deak, baita korporazio publikoak ere (esaterako, nekazaritza eta merkataritza ganbarak). Ikus ditzagun, bada, administrazio establezimendu publiko tipikoak.

Hasteko, zuzendaritza organoetako titularrak Estatuak izendatzen ditu. Hori dela bide, establezimenduak erakunde nagusiarekin dituen harremanak babes harre­ man antzo kalifikatu badira ere, benetako hierarki harremanak dira. Erakunde nagusiak ahalmen handiak ditu establezimendu publikoko zuzendaritzakoak izendatu eta kargutik kentzeko; gainera, ezezta ditzake euren erabakiak. Bes­ te alde batetik, administrazio establezimendu publikoak oso hurbil daude era­ kunde hauengandik: nortasunik izan ez arren, kudeaketa askatasun handia duten zerbitzuengandik (nazioko inprimategia, Frantziako dokumentazioa eta abar).

Horrenbestez, 1971ko txosten batean, Estatu Kontseiluak bultzatu du formula hori zabaltzea, baita gehiegi hazten ari ziren establezimendu publikoak gutxitzea ere (Espainiako Zuzenbidean, kontrakoa egin da: Aurrekontuei buruzko 1977ko Lege Orokorrak ezabatu egin ditu nortasunik gabeko administrazio zerbitzuak).

Beste alde batetik, establezimendu publikoen jarduera zabaldu egin da. Lehe­ nik, merkataritza eta industri establezimenduak sortu dira. Horien jarduera, baita erakunde horiek langileekin dituzten harremanak ere, Zuzenbide pribatuari eta jurisdikzio arruntari lotu zaizkie, baina zuzendaria eta kontuhartzailea fun­ tzionarioen artean hautatuko dira). Ondoren, izaera zientifiko eta teknologiko dun establezimenduak eratu dira. Horien eraentza, orokorrean, administrazio establezimenduen eraentzaren antzekoa da, salbuespen batzuk eginda: finantza kontrolak gutxitu egin dira, eta erakunde horiei beste pertsona batzuekin batera nortasuna duten erakunde berriak sortzeko aukera aintzatetsi zaie. Amaitzeko, onartu den azken kategoria izaera zientifiko, kultural eta profesionala duten establezimenduek osatzen dute, unibertsitateko legeriak sorturiko establezimen­ duek hain zuzen (1968ko azaroaren 12ko eta 1984ko urtarrilaren 26ko legeak).

Kategoria horren barruan sartzen dira, 71 unibertsitate, Velázquezen etxea, His­

226

RAMÓN PARADA

toria Naturalari buruzko Nazio Museoa eta abar. Establezimendu horien ezau­ garri nagusia hauxe da: euren burua gobernatu eta antolatzeko eskumenak di­ tuzte (aurreko establezimenduek, ordea, ez zuten horrelako eskumenik). Horren ondorioz, euren estatutuak zein barruko antolaketa onetsi ahalko dituzte eta eu­ ren gobernu organoak hautatu ahal izango dituzte. Horrela, bermatuta geratzen da euren partaidetza unibertsitateko erkidegoa osatzen duten estamentuetako organoetan, kidego zuzendaritza duten organoetan hain zuzen (estamentu horiek ondokoak dira: irakasle zein ikertzaileak, ikasleen ordezkariak eta langile tekni­ ko nahiz zerbitzuetakoak). Gainera, euren aurrekontuek ere ez dute beharko or­ gano babeslearen onespenik, eta finantza kontrola nahiz gastuen kontuhartzai­ letza gastua kontratatu eta gero egingo dira. Egia esan, establezimendu horiek Administrazio independentearen adibideak dira, gero aztertuko dugun bezala.

Italian, ostera, Frantziako establezimendu publikoaren pareko erakundeak, gaur egun, erakunde paraestatalak dira, hots, Estatutik kanpo baina berarengan­ dik hurbil dauden erakundeak. Erakunde horiek Estatuak sortu ditu deszentra­ lizazio instituzionala gauzatzeko, eta jardun, Estatuaren lurralde osoan jarduten dute. Ondorenez, eraentza juridiko desberdina izan arren, kategoria horretan sartzen dira ondokoak: laguntza zein ongintza erakunde publikoak, ospitale pu­ blikoak, lurralde erakundeak elkartzetik sortutako partzuergoak, garapen era­ kundeak, Merkataritza, Industria, Eskulangintza eta Nekazaritza Ganbarak, lanbide botigoak nahiz elkargoak eta, azkenik, Unibertsitatea.

Azken buruan, Espainiako Administrazio espezializatu modernoetan era­ gina izan duen hirugarren elementua ikusiko dugu: kutxa berezien fenome­ no burokratikoa. Kutxa horiek, izatez, hierarkian sartutako administrazio or­ gano arruntak ziren, baina zenbait pribilegio zituzten. Pribilegio horiek aurre­ kontuei buruzko printzipio zein arauen salbuespenak ziren, eta euren legezko­ tasuna zalantzan jartzeko modukoa zen. Hortaz, kutxa bereziek ez zuten bete­ tzen kutxa bakarraren printzipioa, ezta espezialitatearena ere. Lehenengoaren arabera, ordainketa eta diru sarrera publiko guztiak kutxa bakarrean egin eta kontu bakarrean kontabilizatu behar ziren. Espezialitate printzipioak, berriz, honakoa agintzen zuen: aurrekontuko esleipenak kapitulu, artikulu zein kon­ tzeptuka egin eta aurrekontu indarraldiaren barruan gastatu behar ziren; be­ raz, gastuek aldez aurretiko zurruntasuna zuten. Pribilegio eztabaidagarri ho­ rien helburua zerbitzuak emateagatik bildutako tasak administratzea zen; tasa horiek erabiltzen ziren material gastuetarako eta, batez ere, langileei egindako aurrekontu esleipen edo dotazio urriak konpentsatzeko. Horretara, kutxa be­ reziak oro har aurrekontuen dogmatismotik aske zeuden administrazio orga­ noak izanik, aurrekontu araurik kontutan izan gabe sortu eta administratzen zituzten jatorri desberdineko fondo publikoak (tasak, aurreko ekitaldietan gastatu gabe gelditutako kopuruen ondoriozko aurrezkiak etab.). Horrela, be­

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

227

rezko nortasun juridikorik ez izan arren, organo aske eta eragingarriak ziren.

Alabaina, askatasun horrek bazuen bere alde txarra ere: kontrol gutxiago ego­ teak handitu egin zituen ustelkeria sortzearen arriskuak; horrezaz aparte, fun­ tzionarioen ordainsarien artean ere desberdintasun oso nabariak agertu ziren.

Egoera horri buru eman beharra ikusi zenez, 1958ko abenduaren 28an bi lege onetsi ziren: Tasa eta Ordainarazpen Parafiskalei buruzko Legea eta Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzkoa. Lehenengoak, errotik ezabatu zituen zenbait organoren jarduerak fondo partikularrei zegozkienez. Bigarrenak, ostera, erakundeen artean nortasunik gabeko administrazio zerbitzuak jaso zi­ tuen, eta horiei nolabaiteko kudeaketa autonomia eman zien.

B) Zuzenbide pribatua aplikatzearen eta Administrazio zuzenbidetik ihes egitearen esanahia Mende honetan zehar, behin Estatuaren industri ezgaitasuna baztertu eta gero, erakunde publiko espezializatuak gero eta ugariagoa den esku­hartze publikoaren euskarri egoki bihurtu dira. Gainera, Zuzenbide pribatua erabili­ ta, erakunde horiek malgutu egin dira: batzuetan, erakundearen nortasun pu­ blikoari eutsi zaio; beste batzuetan, forma juridiko­pribatuak hartu dituzte, batik bat, sozietate anonimoaren forma (horien kapital guztia publikoa da), edota ekonomia mistodun sozietateena (horiek kapital publikoa eta pribatua dute).

Horren harira, aipatu behar da, urrats garrantzitsu horrek hainbat jatorri izan dituela: batzuetan, jurisprudentziaren eskutik etorri da; besteetan, ingu­ ruabar larriek ekarri duten nahigabeko ondorea izan da, hain zuzen ere, Esta­ tuak krisialdian zeuden enpresa pribatuak bereganatu behar izatearen ondo­ rea; gainerakoetan, ordea, legegilearen erabaki kontzienteak sortu du, horrek marko juridikoa eratu nahi izan duelako, lurralde administrazioek merkata­ ritza vestea edo itxura erabilita gauza ditzaten merkataritza edota industri jarduerak.

Jurisprudentziak lurralde korporazioen merkataritza nahiz industri jarduera aintzatestearen adibide bat Frantziako Gatazka Auzitegiaren arrêt Bac d’Eloka izenekoan dugu. Arrêt hori 1921ekoa da, eta bertan, auzitegiak erabaki zuen zenbait herri zerbitzuri buruzko auziak (hain zuzen ere, prestazioa diruaren truk eskaintzen zuten zerbitzuei buruzkoak) auzitegi arrunten eskumenekoak izan behar zirela, eta Zuzenbide pribatuari lotu behar zitzaizkiola. Horren arrazoia ondokoa zen auzitegiaren iritziz: horrelako zerbitzuetan, Administrazioak «in­ dustriari arrunt baten moduan jardungo luke». BENOITek ohartarazi duenez, erabaki horretan, Gatazka Auzitegiko magistratuek erakutsi zuten kolektibitate

228

RAMÓN PARADA

publikoek industri jarduerak gauzatzearen kontrakoagoak zirela, aldekoak baino gehiago; izan ere, magistratu horiek liberalismo ekonomikoan heziak zirenez, uste zuten herri administrazioen zeregin bakarrak hauek izan behar zirela: polizia, errepideak, kultura nahiz osasunerako laguntza eta berez publikoak zi­ ren jarduerak. Aitzitik, ekonomia jarduerei zegokienez, enpresa pribatuei egin­ dako emakidak bakarrik onartu zituzten, eta kolektibitate publikoek horrelako jarduerak zuzenean gauzatzea, ordea, fenomeno ezohiko eta arriskutsu gisa iku­ si zuten, fenomeno iraultzaile gisa, azken finean. Esanak esan, magistratu ho­ riek ezin zuten eragotzi industri establezimenduak sortzea; ondorioz, epaile zi­ bilen eskumena eta Zuzenbide pribatuaren aplikazioa baiestea pentsatu zuten, joera kolektibista horiek mugatuko zirelakoan. Baina paradoxa hutsa bazen ere —eta eragileen asmoaren aurkakoa—, industri zein merkataritza establezimendu publikoaren kontzeptua gizartearen garaipen bihurtu zen.

Zuzenbide pribatua aplikatzeak, bestalde, erraztu egin zien lurralde kolektibitateei eta legegileari industri nahiz merkataritza herri zerbitzu horiek zabaltzea; egin­eginean ere, horrela enpresa publikoak Zuzenbide pribatupeko enpresaren itxura hartu eta ez zuen hain iraultzailea ematen. Horrekin guztiarekin bat etorriz, herri adminis­ trazioek industri nahiz merkataritza jarduerak bereganatzearen ondorioz, Fran­ tziako Zuzenbideak handitu behar izan du establezimendu publikoen zerren­ da. Gaur egun, betiko laguntza eta administrazio establezimenduez gain, katego­ ria berriak agertu dira: industri nahiz merkataritza establezimenduak eta estable­ zimendu tekniko zein zientifikoak. Hala eta guztiz ere, autoreek eta jurispru­ dentziak sortutako erakunde horiek ez dute izan oinarrizko legeria erkiderik 1983ko uztailaren 26ko Legera arte.

Italian, 1923tik 1929ra bitarteko krisialdi ekonomikoaren ondorioz, Estatuak sozietate pribatuen titulartasuna bereganatu du —batzuetan, herri zerbitzu jar­ duerarekin zerikusirik izan gabe—. Horretara, krisialdi horrek eraginda, Esta­ tuak bere gain hartu behar izan du Italiako industri multzorik handienetako ban­ ku akziodunen titulartasuna. Horretarako, Industria Berreraikitzeko Erakundea sortu da (IBE), eta hauxe da horren egitekoa: krisialdian dauden industri sozie­ tateen akzio paketeak erostea diru publikoarekin, sozietate horiek kaudimenga­ beziatik ateratzeko. Horrela, IBEri esker, Estatua akziodun bihurtu da sozietate askotan. Bestalde, Estatuaren partaidetza duten sozietate horiez gain, erakunde ekonomiko publikoak eratu dira; erakundeok nortasun edota egitura juridiko­ ­publikoa dute, baina ondasun zein zerbitzuak sortu nahiz elkartrukatzeko, Zu­ zenbide pribatuari lotuta jarduten dute, hots, ez dute zertan monopolio moduan jardun (mota horretako erakundeak dira Hidrokarburoen nahiz Elektra Energia­ ren Nazio Erakundeak, Estatuko Trenbideen Erakundea eta abar).

Ingalaterra, Alemania edota Suizan, azkenik, udal zerbitzuak antolatzeko, merkataritzako antolaketa ereduak erabili dira joan den mendearen azken alde­

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

229

tik hona, eta horretan, udal sozialismoak izan du eragina. Hona hemen zer zen zerbitzuak sozializatzea edo udalekotzea: udalak izatea akziorik gehien herri in­ tereseko zerbitzuak (esaterako, elektra energia zein ura banatzea, esnea pasteu­ rizatu eta banatzea eta antzekoak) kudeatzen zituzten sozietateetan. Horrezaz aparte, Estatuak sozietate pribatuetan parte hartu zuen —edota zuzenean sortu zituen—, helburu anitz gauzatzeko.

Espainian, ordea, jarduera pribatuen «sozializazioa» Primo de Riveraren Diktaduran hasi zen eta, horretarako, kapitalismoaren jarduerarik tipikoena erabili zen: sozietate anonimoa. Horrenbestez, Estatuaren enpresa misto ba­ tzuk sortu baziren ere —besteak beste, CAMPSA, TABACALERA eta TELEFÓNICA (1927ko ekainaren 28ko Errege Dekretu­legea)—, zerbitzuen udalekotzea Calvo Soteloren 1924ko Udal Estatutuan arautu zen behin betiko, estatutu ho­ rretako zioen azalpenak adierazi zuen bezala. Arauketa horren arabera, zer­ bitzuak enpresa pribatu gisa administratu behar ziren, Udalak zuzenean kudeatu beharrean.

Izanak izan, Franco jeneralaren erregimenean ezarri zen Estatuaren esku zeuden merkataritza sozietate pribatuei buruzko lehen esparru juridiko osatua —bai Estatu eta bai toki mailan—. Esparru horrek ondoko jardueren kudea­ keta arautu zuen: batetik, modu objektiboan herri zerbitzutzat har zitezkeen jarduerena eta, bestetik, herri zerbitzuak izan ez arren, industri nahiz ekono­ mi garapena suspertzeko sortu ziren jarduerena. Asmo hori aurrera ateratze­ ko, 1941eko azaroaren 25eko Legeak Industriako Nazio Erakundea sortu zuen eta horrek, Italiako IBEk bezala, baimena zeukan «bere Estatu helburueta­ rako sozietate anonimo pribatuen metodoak» erabiltzeko (2. art.).

Ondoren, Toki Korporazioen Zerbitzuei buruzko 1955eko Araudia onetsi da udalerrientzat. Gaur egun, azkenez, lege hauek aintzatetsi eta arautu dute herri administrazioek duten aukera antolaketa­formula juridiko­pribatuak erabiltzeko: Estatuari dagokionez, Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruz­ ko Legea eta Aurrekontuei buruzko Lege Orokorra; toki erakundeen alorrean, Toki Legeriari buruzko 1986ko Testu Artikulatua.

Bestalde, gogoratu behar da sozietatea eratzeko betekizun orokorrak gu­ txienez hiru bazkide izatea agintzen zuela. Hori gorabehera, herri administra­ zioek merkataritzako forma pribatuak erabiltzea erraztu nahi zen eta, horren ondorioz, Sozietate Anonimoei buruzko 1951ko uztailaren 17ko Legeak hauxe onartu zuen salbuespen gisa: kide bakarrarekin sortu ahal izatea sozie­ tatea; dena dela, sozietate hori «Estatu, probintzia nahiz udalerri erakundeek» eragindakoa izan behar zen (10. art.). Gaur egun indarrean dagoen Sozietate Anonimoei buruzko Legeak ere gauza bera adierazi du berriro (1990eko aben­ duaren 22ko Legegintzazko Errege Dekretuak onetsitako testu bateginaren 14. artikulua).

230

RAMÓN PARADA

Nolanahi den ere, erakunde instituzionalen pertsonifikazio moduari nahiz jarduerari Zuzenbide pribatua aplikatzea ez da bakarrik industri zein merka­ taritza jardueretako kontua; Zuzenbide hori gero eta gehiago aplikatzen zaie herri eginkizun, obra eta zerbitzuei ere. Horrekin lortu nahi da Administrazio zuzenbideak dakarren kontrol zurrun eta gogorragoari dagokionez, hautabide­ ren bat edukitzea, batez ere, kontratazio eta funtzionarioen eraentzaren ar­ loan. Horretarako, RENFE nazionalizatu eta gero, «merkataritzako enpresa be­ zala jarduten duen herri erakunde»aren formula erabili da. Hortaz, formula hori (geroago 1964ko uztailaren 23ko Dekretu­legean eta ekainaren 23ko 2.170/1964 Dekretuak onetsitako Estatutuan jasotakoa) Zuzenbide priba­ tuari lotuta jarduten duten erakunde publikoen aurrekari dugu, eta erakun­ de publikoari beti Zuzenbide publikoa aplikatzearen araua apurtzea ekarri du.

Beste alde batetik, gero formula hori zabaldu egin da Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrari esker [6.b) art.], eta oso erabilgarri gertatu zaie langileei edo­ ta kontratazio gaietan «eskuak aske» eduki nahi izan dituzten erakundeei.

Horren adibide ikaragarri eta ezohikoa dugu hurrengoa: ministerio oso bat —hain zuzen ere, Estatuaren muina izan den Ogasun Ministerioa— erakunde publiko instituzional bihurtu da (Tributu Administrazioaren Estatuko Agen­ tzia), eta erakunde horri, zenbait arlotan, Zuzenbide pribatua aplikatzen zaio (1991ko Aurrekontuei buruzko Legearen 103. art.).

Horrez gain, legegileak lotsarik gabe aplikatu du merkataritza sozietatea­ ren formula: industri nahiz merkataritza jarduerekin zerikusirik izan ez arren, kasu askotan erabili izan du formula hori —norbanakoek dituzten baldintza berberetan erabili ere— herri zerbitzu nahiz herrilanen kontratazio jarduerak egiten dituzten erakundeak mozorrotzeko. Adibide antzo, kasu hauek aipatu­ ko ditugu: Baloreen Nazio Batzordea (1988ko uztailaren 28ko Legea), Aero­ nautika Eskola (maiatzaren 3ko 4/1990 Dekretu­legea eta azaroaren 21eko 25/1991 Legea), aireportuak (4/1991 Legearen 8. art.), Bartzelonako Olinpia­ dak (Holding Olímpico, SA), Expo 92 (Sociedad Estatal para la Exposición Universal de Sevilla), eta beste kasu adierazgarri batzuk.

Dena den, ondoko galderak egin behar dizkiogu geure buruari: Konstitu­ zioarekin bat ote dator erakunde publikoek Administrazio zuzenbidetik —eta horrek administratzaileentzat dakartzan kontroletatik— ihes egitea, horreta­ rako merkataritza sozietateen mozorroa erabiliz, edota, besterik gabe, Zuzen­ bide pribatuaren itzalpean jardunez?, legegile arruntak (Estatukoak zein auto­ nomi erkidegokoak) zuhurtziara ordeztu ahal ote du administrazio eraentza, egoki deritzonean? Gure ustez, administrazio eraentza juridikoak berme insti­ tuzionala du, zati orokorraren lehen kapituluan esan genuen moduan, eta ge­ roago errepikatuko dugun bezala, funtzio publikoaren laboralizazioa jorra­ tzean. Jaso ere, Konstituzioak hainbat artikulutan jaso ditu administrazio eraentza (besteak beste, 103.etik 106.era arteko art.etan eta 149.1.18. art.an),

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

231

eta Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioa (24, 106 eta 153.3. art.ak), hau da, kontrola egiteko, Zuzenbide publikoa aplikatzen duen jurisdikzioa. Artikulu horiek guztiek ez lukete zentzurik izango, eta ezingo lirateke aplika­ tu onartuko balitz erakunde publikoek edonoiz jardun ahal dutela Zuzenbide pribatuari lotuta. Aitzitik, kasu honetan bakarrik izango da onargarria aukera hori: erakunde publikoek enpresa jarduera hutsak —hots, norbanakoek gauza­ tzen dituztenen pare­pareko jarduerak— gauzatzen dituztenean, eta norbana­ koen baldintza berberetan gauzatzen badituzte.

Gainera, Zuzenbide pribatuaren ustezko eragingarritasun hori ezerezean geratzen da herri ondare eta fondoen kudeaketaren kasuan. Horrelako kasue­ tan, Zuzenbide pribatuaren kontrol tresnak ez dira eragingarriak ondokoaga­ tik: porrota ezinezkoa izango delako; kudeatzaileek ez dutelako erantzun behar akziodunen Batza Nagusian —egon ere ez dago halako batzarik—; kide bakarra dagoenez, sozietatearen erabakiak ezin zaizkiolako aurkaratu epaile zibilari eta, horrezaz aparte, herri aurrekontuek dakarten kreditu mugagabea dutelako.

Azaldutako guztiak lagundu egingo digu azkenaldi honetan Administra­ zio espezializatuak ekarri duen fenomenologia politiko­ekonomikora hurbil­ tzeko, baita horren esparru juridikoa hobeto ezagutzeko ere. Marko hori oso konplexua da, batetik, erakunde publikoak sortzeko forma ugari jaso dituelako eta, bestetik, erakunde horiei guzti­guztia onartu dielako. Esparru horretan sartu dira, bai sorrera nahiz jardueraren aldetik Zuzenbide publikoari lotuta dauden erakundeak, baita arlo bi horietan Zuzenbide pribatuaren menpe dau­ den erakundeak ere, bi aukera horien artean zenbait konbinazio jaso direlarik.

Nolanahi ere, erakunde horien azterketa hasi baino lehen, ohartarazi behar da erakundeok ez direla jaso —ez lehen, eta ez orain— Estatu, autonomi erki­ dego nahiz toki legerien terminologian, bai ordea, edukiari buruzko arauketan (arauketa horretan, gainera, gero eta gehiago aipatzen dira erakunde horiek).

Edozein modutara ere, eta hobeto ulertu ahal izateko, komeni da arauketa horiek banatuta azaltzea, Estatuko Administrazio espezializatuari denbora nahiz leku gehiago emanez.

2. ARAU ESPARRUA ETA ERAKUNDE INSTITUZIONALEN MOTAK Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legea onetsi aurretik (1958ko abenduaren 28an onetsi zen), ez zegoen erakunde instituzionalei buruzko arauketa orokorrik, eta establezimendu publikoak euren arau sortzai­ leek eraentzen zituzten. Lege horrek, ostera, ez ditu autonomiadun erakunde guzti­guztiak arautu eta, gainera, lege arrunta denez, edozein legek indarrik gabe utz dezake —eta horixe egin dute autonomiadun erakundeak sortu di­

232

RAMÓN PARADA

tuzten legeek behin baino gehiagotan—. Beste alde batetik, lege horrek alde batera utzi ditu establezimendu publikoaren kontzeptua nahiz adierazmoldea, eta ondokoak bereiztu ditu Estatuko autonomiadun erakundeen artean: norta­ sunik gabeko administrazio zerbitzuak, autonomiadun erakundeak eta nazio enpresak.

Hasteko, lege hori —zioen azalpenak adierazi zuen bezala—, arazo ze­ hatz bat konpotzeko sortu zen: «Estatuko zenbait erakunde sortzeak ekarri zuen arazoa, hain zuzen. Erakunde horiek autonomiadun erakundetzat hartu ahal ziren, bai nortasun juridiko independentea eman behar izan zitzaielako, bai Estatuarengandik independentea zen nortasuna izan ez arren, eginkizun eta finantza autonomia behar zutelako, eurek gauzatu beharreko zerbitzuak modu egokian bete ahal izateko…»; horrez gain, zioen azalpenak honakoa adierazi zuen: «gaur egun, erakunde horiek (batzuetan, kutxa bereziekin oker parekatzen direnak) arautzen dituen legeria partziala izateaz gain, osagabea ere bada, ez baitira jaso erakunde horiek azaltzen dituzten administrazio na­ hiz zergaren inguruko alde guztiak; gainera, legeria hori ez dator bat erakun­ deok azkenaldian izan duten bilakaerarekin, batez ere, ekonomia eta gizarte arloan gobernuak erabakitako politikagatik».

Dena den, administrazio espezializatuak izendatzeko erabili den termino­ logia ez da oso egokia. Batetik, ez dago arrazoirik Frantziako ohiko adieraz­ moldea —establezimendu publikoa— baztertzeko. Bestetik, autonomia adie­ razmoldea gehiegi erabiltzen da (Estatuko autonomiadun entitateak, autono­ miadun erakundeak), eta adierazmolde hori nahasgarria da, baita faltsua ere, legearen zioen azalpenak aintzatetsi duen bezala hauxe adieraztean: «erakun­ de horiek Estatuarekin zerikusirik ez duen nortasuna izanda ere, ez dira inde­ pendenteak Estatuari dagozkionez». Edonola ere, legegileak aitortu duenez, ez dago independentziarik, ezta egiazko autonomiarik ere, baldin eta autono­ mia ulertzen badugu erakundeek berezko estatutu bat izateko duten aukera gisa. Aitzitik, Estatuak berak sortu ditu erakunde horiek goitik behera, eta be­ rak onetsi ditu beraien estatutuak. Bestalde, autonomia hartzen badugu era­ kundeek euren burua gobernatzeko zein zuzendaritzako karguak izendatze­ ko duten aukeratzat, gauza bera esan behar da, hau da, ez dagoela benetako autonomiarik, kargu horiek gehienetan Estatuko Administrazioak izendatzen baititu, edo erakundeak atxikita dituen ministerioetako titularrek betetzen bai­ tituzte. Azkenik, autonomia bada berezko ahalgo arau­emailea izatea, horre­ lakorik ere ez dago, erakunde horiek izan dezaketen ahalgo araudi­emailea ministerio sailen zein Gobernuaren arauen menpe dagoelako. Horrezaz apar­ te, kontutan hartzen badugu erakundeon egintzak Estatuko Administrazioak gauzaturiko babesaren menpe daudela, aurki ulertuko dugu zergatik «deszen­ tralizazio» mota hori fikziozko deszentralizazio antzo edota deszentralizazio tekniko antzo kalifikatu den.

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

233

Hortaz, Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legeak erakundeak antolatzeko egin duen ahaleginak ez du arrakasta handirik izan. Adminis­ trazio erakunde espezializatuen berezitasun zuzentezinak beti oztopatu izan du —eta oztopatzen du— erakunde horiek guztiak Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legearen menpe jartzea. Egin­eginean ere, arauketatik kanpo geratu dira legea egin zen uneko erakunde garrantzitsuenetako batzuk, arrazoi horrexegatik «aberririk gabeko autonomiadun erakunde» deitu izan direnak, GARCÍA TREVIJANOren adierazmolde zuzena erabilita. Adierazmolde horrek esan nahi du erakundeok ez daudela arauketa orokorrari lotuta, baina bai euren estatutuei eta Administrazio zuzenbidearen oinarrizko arau eta prin­ tzipioei. Horrela, legearen 5. artikuluak arauketatik kanpo utzitako batzuk Administrazio Korporatiboko erakundeak dira, eta, beraz, baztertze hori zuze­ na da (esaterako, Merkataritza Ganbara edota Industria eta Nabigaziokoa).

Beste batzuek, ostera, une horretan autonomiadun erakundeen ezaugarriak zi­ tuzten (besteak beste, Aurreikuspenerako Nazio Erakundea, Liburuarena edo­ ta Atzerriko Txanponarena). Geroagoko xedapenek, berriz, honako erakun­ deak utzi zituzten arauketatik kanpo: RENFE, banku ofizialak, autonomi estatutudun portuak eta abar.

Ondoren, Aurrekontuei buruzko 1977ko urtarrilaren 4ko Legeak (irai­ laren 23ko 1.091/1988 Legegintzazko Errege Dekretuak onetsitako testu bate­ ginak) albo batera utzi ditu Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Le­ gearen sailkapen eta terminologia eta, aurrekontuei nahiz ekonomia kontrola­ ri dagokienez, hiru berrikuntza garrantzitsu sartu ditu: 1. Nortasunik gabeko administrazio zerbitzuak baztertu eta Gobernuari eman dio baimena, zerbitzu horiek Estatuko aurrekontu orokorretan oso­ ­osoan sartzeko, edota autonomiadun erakunde bihurtzeko (bosgarren xeda­ pen iragankorra): Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legeak nortasunik gabeko auto­ nomiadun erakunde mota bi bereiztu zituen. Batetik, herri zerbitzu erdiratu edo zentralizatuak: euren zuzkidura guztiak (edo gehienak) Estatuko Aurrekon tu Orokorretan daude jasota diru­laguntza gisa; zuzkidura horiek, gainera, ez di­ ra zehaztu edo sailkatu kapitulu, artikulu zein kontzeptutan, beste herri zerbi­ tzuei buruzko kredituak zehaztu eta sailkatu diren bezala. Bestetik, fondo bere­ ziak administratzeko sortutako erakundea dugu. Erakunde horren helburu ba­ karra da herri zerbitzuren baten langile eta material gastuetarako zuzkidura osagarria administratzea. Hala ere, antolaketa modu hori krisialdian sartu eta ezabatu egin da bi arrazoirengatik: hasteko, ezarri ziren tasa eta ordainarazpen parafiskalalak —salbuespen batzuk kenduta— zuzenean sartu behar ziren Herri

234

RAMÓN PARADA

Altxorrean, aurrekontuetan sarrera bezala ager zitezen (Ordainsariei buruzko 1965eko maiatzaren 4ko Legea); horrez gain, Aurrekontuei buruzko Legeak baimena eman zion Gobernuari nortasunik gabeko administrazio zerbitzuen egoera finkatzeko —Estatuarengandik independentea zen nortasunik ez zutene­ na, hain zuzen—, bai Estatuko aurrekontu orokorretan sartuta (kredituak behar bezala zehaztuz), bai autonomiadun erakunde bihurtuta.

2. Bestalde, bi autonomiadun erakunde mota bereiztu ditu: autonomia­ dun administrazio erakundeak eta merkataritza, industri, finantza eta antzeko izaera duten autonomiadun erakundeak.

3. Azkenik, Estatu sozietate kontzeptu desegokia erabilita —desegokia diogu Estatuak, gehienetan, ez duelako sozietate harremanik beste pertsona batzuekin, eta erakunde horiek beti ez dutelako forma pribatua hartzen, ez merkataritzazkoa, ez zibila—, hauexek bereiztu ditu: a) Lehenengo eta behin, merkataritza sozietateak, euren kapitalik gehiena —zuzenean nahiz zeharka— Estatuko Administrazioarena, horren autono­ miadun erakundeena edota Estatuko gainerako Zuzenbide publikoko erakun­ deena denean. b) Bigarrenez, Zuzenbide publikoko erakundeak, euren jarduera antola­ mendu juridiko pribatuari lotu behar diotenean, legeak hala aginduta. c) Eta, hirugarrenez, «sektore publikoko gainerako erakundeak»; ho­ riek, hurrengo xedapenek eraenduko dituzte: batetik, euren arau bereziek eta, bestetik, Aurrekontuei buruzko Legearen xedapenek, bai xedapen horiek zu­ zenean aipaturiko gaietan eta bai, sorospidez, arau bereziek arautu gabe utzi­ takoetan ere (6. art.). Talde horretan «erakunde aberrigabeak» sartu beharko lirateke, aurreko motetan sailkatu ezin diren erakundeak, autonomiadun era­ kundeei buruzko arau orokorretatik kanpo daudelako, edota eraentza tipifi­ katuagoa duten Estatu sozietateen arauketatik kanpo daudelako. Talde horre­ tan sartu da, esate baterako, Tributu Administrazioaren Estatuko Agentzia (1991ko Aurrekontuei buruzko Legearen 103. art.).

Toki Zuzenbideari dagokionez, Toki Korporazioen Zerbitzuei buruzko 1955eko Araudiak toki zerbitzu eta eginkizunak kudeatzeko dauden erakunde instrumentalen sailkapena eta definizioa ezarri zuen, baina horiek ez zetozen bat gero Estatuko legeriak erabili duen kontzeptu eta terminologiarekin; ho­ rrela, araudiak jasotako terminoak hauek dira: a) nortasun juridikorik gabeko «erakunde bereziak» egindako kudeaketa; b) zerbitzuaren fundazio publikoa, hots, establezimendu publikoaren eta autonomiadun administrazio erakundea­ ren bertsioa; c) eta, azkenik, merkataritzako sozietate pribatua. Toki Eraen­ tzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak, ordea, aldatu egin du terminologia hori, gehiago hurbilduz Estatuko antolamenduaren terminologiara. Hortaz, le­ ge horrek hauexek aipatu ditu: erakunde espezializatuak egindako kudeaketa

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

235

(nortasunik gabeko erakundeak egindakoa, hain zuzen), tokiko autonomiadun erakundea eta merkataritzako enpresa pribatua.

Orokorrean, esan daiteke aztertutako erakunde horiek lurralde erakunde nagusiaren menpe daudela argi eta garbi (Estatu, autonomi erkidego edota toki erakundearen menpe); egin­eginean ere, erakunde nagusi horrek sortzen ditu gorago aipaturiko horiek eta, desegiten direnean, berak bereganatzen ditu horien eskubide eta betebehar guztiak. Bestalde, erakunde nagusiak zuzendu egingo du euren jarduera, erakundeok atxikita dituen organoaren bidez, eta batzuetan formalizatu gabe dauden agindu nahiz zuzentarauak erabilita. Gai­ nera, erakunde nagusiak ebatziko ditu erakunde horien egintzen aurkako go­ rabidezko errekurtsoak, baina erakunde horiek ez dira egongo legebideztatu­ rik erakunde nagusiaren egintzen aurkako errekurtsorik egiteko. Laburrean esateko, erakunde nagusiak egindako kontrola ondoko aldeetan ikusten da: batetik, esan bezala, erakunde horrek ebazten ditu menpekoen egintzen aurka­ ko errekurtsoak eta, bestetik, erakunde horien gobernu organoetako titularrak askatasunez eta zuhurtziara izendatu eta kargutik kentzen ditu.

3. AUTONOMIADUN ERAKUNDEAK Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legeak (1958ko abenduaren 28koak), autonomiadun erakundea da osagairik garrantzitsuena, Estatu sozie­ tateak ia­ia ez baitira arautu, eta Aurrekontuei buruzko 1977ko Lege Oroko­ rrak desagertarazi egin baititu nortasunik gabeko administrazio zerbitzuak.

Legeak honelaxe definitu ditu autonomiadun erakundeak: «Legeak sortu­ riko Zuzenbide publikoko erakundeak dira, hau da, Estatuaren nortasun eta ondarearekin zerikusirik ez duten berezko nortasun juridiko eta ondaredun erakundeak. Deszentralizazio administratiboaren eraentzarekin bat etorriz, bestalde, erakunde horiei ondoko zereginak eratxiki zaizkie: herri zerbitzuren bat eta berari atxikitako fondoak antolatu eta administratzea; zenbait admi­ nistrazio jarduera betetzea helburu desberdinak lortzeko; eta, azkenik, Esta­ tuaren ondasun batzuk administratzea, Administrazioaren ondareko ondasu­ nak zein herri jabariko ondasunak izan» (2. art.).

Sortu, legeak sortzen ditu autonomiadun erakundeak; lege sortzaile ho­ rretan, erakundearen nortasun juridikoa aintzatetsi eta estatutuak onesten di­ ra. Estatutuek ondokoa aipatu behar dute derrigorrez: erakundeari eratxikita­ ko eginkizun eta eskumenak, zein sailetara atxikita geratuko den erakundea, antolaketaren oinarri orokorrak, kidego organoetako erabakien eraentza, zu­ zendaritzakoak izendatzeko modua eta, atzenean, erakundeak izan behar di­ tuen ondasun zein baliabide ekonomikoak. Aurrekoarekin bat etorriz, autono­ mi erakundeak azkentzeko ere, lege lerruneko arauren bat beharko da. Horre­

236

RAMÓN PARADA

la, 1986ko Aurrekontuei buruzko Legearen 85. artikuluak ahalbideratu zuen Gobernuak errege dekretu bidez ezabatzea autonomiadun erakundeak, baita erakunde horien arauketa bategin edota aldatzea ere. Dena den, gehienetan, autonomiadun erakundeak nahiz gainerako erakunde publikoak Aurrekontuei buruzko Legean bertan sortu, azkendu eta aldatzen dira.

Lehenago aipatu dugun bezala, Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrak bi motatako autonomiadun erakundeak bereiztu ditu: a) Batetik, administrazio izaera duten autonomiadun erakundeak. Horiek Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legeari zein Aurrekontuei bu­ ruzko Lege Orokorrari lotuta egongo dira, baita eurek sortzeko eman diren legeei ere. b) Merkataritza, industri, finantza eta antzeko izaera duten autonomia­ dun erakundeak. Horiek, ostera, Administrazio zuzenbideari lotzen dizkiote euren barne egintzak baita, orokorrean, erabiltzaile nahiz gainontzekoekin ad extra dituzten harremanak ere, arau sortzaileak besterik agindu ezean. Horren ondorioz, administrazio izaeradun erakundeen eta azken horien arteko aldea ez da izango hain handia: batetik, aurrekontu, esku­hartze eta kontrol eraen­ tza desberdina izango da; bestetik, bigarren mota horretako erakundeen arau sortzaileak agin dezake euren jarduera Zuzenbide pribatuari lotzea. Nolanahi ere, JIMÉNEZ DE CISNEROSek dioen bezala, erakunde batzuen eta besteen arteko desberdintasunak «ez dakar erakunde bakoitzari eraentza desberdina aplikatzea, ezta merkataritza, finantza eta antzeko autonomiadun erakundeak beti Zuzenbide pribatuari lotzea ere. Aitzitik, gertatzen den gauza bakarra hauxe da: Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrak malgutu egin du erakunde horien kontabilitate, kontrol nahiz aurrekontuen eraentza, eurei emandako helburu eta zereginen arabera (…). Hala eta guztiz ere, autore batzuen iri­ tziz, merkataritza izaera duten autonomiadun erakundeek Zuzenbide priba­ tuari lotu behar diote euren jarduera, baldin eta euren arau sortzaileak zein estatutuek hori agintzen badute». (Erakunde horien adibide dira Etxeen Pa­ tronatua, Kreditu Ofizialen Erakundea eta Aurrezkien Posta Kutxa).

Horrenbestez, merkataritza erakundeak Frantziako eredutik aldendu eta autonomiadun administrazio erakundeen zurruntasunari eutsi dionez, katego­ ria berria sortu behar izan da: erakunde publikoa; horrek, ordea, Zuzenbide pribatuari lotuko dio bere jarduera.

A) Nortasunaren mugak eta eginkizunen independentzia

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

237

Lehenago esan dugun moduan, autonomiadun erakundeek duten indepen­ dentzia Estatuko Administrazioari dagokionez, hau da, euren nortasun juridi­ koa, ez da zinezkoa. Horren harira, FEDERICO DE CASTROren oharra gogoratu behar dugu: «arretaz ibili beharko da, eta pertsona juridikoaren adierazmol­ deari kasuan kasuko balorea eman beharko zaio, horren azpian egoera oso­ ro desberdinak estaltzen baitira. Batzuetan, erakundeak independentzia akti­ boa eta pasiboa izango du eta, halakoetan, merezi izango du erakunde horri nortasuna aintzatestea. Beste batzuetan, nortasun juridikoaren adierazmol­ dea erabiliko da, esaterako, zenbait administrazio bulegotako lana arintzeko bakarrik». Horretan oinarrituta, autore batzuek nortasun juridiko hori bigun­ du nahi izan dute, eta horretarako ondoko nortasun motak bereiztu dituzte: nortasun juridiko osoa, erdinortasuna eta subjektibitatea, hots, erakundeak ha­ rreman juridikoak sortu ahal izatea (GARCÍA TREVIJANO); beste batzuetan, autoreek nortasunen eskala edo mailaketa egin dute: nortasun osoa, zatikakoa eta subjektibitate organikoa. Ikuspuntu horretatik abiatuta, nortasun oso baka­ rra Estatuarena da, eta «Estatuan pertsonifikaturik dauden zentro, zerbitzu edota erakundeek ez dute sekula izango nortasun osorik, zatikakoa baizik, hau da, nortasun mugatua zenbait ondoretarako» (GARCÍA TREVIJANO, ARI­ ÑO). Edozelan ere, nortasun eta gaitasun hori ondoko arazoak kontutan hartu­ ta baloratu behar dira: judizioko legebidezkotasuna, kontratuak egiteko gaita­ suna, ondarearen titulartasun nahiz zuzendaritzakoen izendapena, kontrolak eta abar.

Oro har, autonomiadun erakundeek auzibidezko legebideztaketa aktiboa eta pasiboa dute mota guztietako auzibideetan egon eta era guztietako akzioak egikaritzeko, gainerako pertsona juridikoek bezala; horrez gain, babes erre­ kurtsoa jartzeko ere legebideztatuta daude, oinarrizko eskubide batzuk defen­ datu nahi direnean —esaterako, epaileen benetako babesa izateko eskubidea, Konstituzioaren 24. artikuluan ezarritakoa— (Konstituzio Auzitegiaren otsai­ laren 8ko 4/1982 eta martxoaren 14ko 19/1983 epaiak). Dena dela, legebidez­ taketa hori ez da izango nahikoa autonomiadun erakundearen eta erakunde nagusiko Administrazioaren arteko auzibidezko lehia bidezkotzeko; arean be­ re, erakunde nagusiak sortu, zuzendu eta mantentzen du autonomiadun era­ kundea, eta ezin da bidezkotu bigarren horrek bera atxikita duen ministerioko sailaren egintzak Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioan aurkaratu ahal izatea, ezta akzio zibilak jurisdikzio arruntean egikaritu ahal izatea ere. Ho­ rixe adierazi zen, hain zuzen ere, unibertsitateei buruzko 1960ko irailaren 27 eta 29ko epaietan. Haatik, hurrengo epai batzuek legebideztaketa aintzatetsi diete unibertsitateei Hezkuntza eta Zientzia Ministerioaren zenbait agindu aurkaratzeko (1982ko otsailaren 15eko eta 1983ko otsailaren 10eko epaiak).

Edozein modutara ere, unibertsitateek autonomiadun erakundeen kasu oso be­

238

RAMÓN PARADA

rezia osatzen dute, Konstituzioaren 27.10. artikuluan dutelako bermatuta be­ raien autonomia —eta hori beste gauza bat da, ikusiko dugun moduan—.

Autonomiadun erakundeek duten beste mugapen garrantzitsu bat euren ondasunei buruzkoa da; izan ere, autonomiadun erakundea ez da izango on­ dasunen jabea, eta ondasun horiek eraentza bikoitza izango dute, erakundea­ ren egiturari eusteko ondasunak ala erakundearen helburuak betetzeko beha­ rrezko ondasunak diren arabera: lehenengo kasuan, autonomiadun erakundea ez da ondasunen jabea, aitzitik, ondasunak Estatuarenak dira, eta horrek auto­ nomiadun erakundeari eratxikiko dizkio; hala ere, ondasunen hasierako kali­ fikazio juridikoa ez da aldatuko (Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legearen 10. artikulua). Bigarren kasuan, ordea, erakundeak du ondasunen jabetza, baina kasu hori ez da hain arrunta. Bigarren kasu horretan, autono­ miadun erakundeak besterenganatu ahal izango ditu, bai trafiko juridikora itzultzeko eskuratu zituen ondasunak —euren helburu berezien arabera beste­ renganatu ere—, eta bai erreserben errentagarritasuna bermatzeko eskuratuta­ koak; izatez, erakunde horiek eraentzen dituzten xedapenen aginduz eratu be­ har dira erreserba horiek (Estatuko Ondareari buruzko Legearen 84 eta 85. artikuluak).

Horrez gain, nortasun independentea izateak ez dakar kontratatzeko gai­ tasun mugagabea edukitzea; horrela, erakundeok Ministroen Kontseiluaren baimena beharko dute 2.000.000.000 edo gehiagoko aurrekontua duten kon­ tratuak egiteko, baita urteaniztun kontratuak gauzatzeko ere, Aurrekontuei buruzko Legean ezarritako portzentaiak nahiz urteko kopuruak aldatzen dire­ nean. Horrelakoetan, Ministroen Kontseiluaren baimena kontratazio espe­ dientea onetsi aurretik emango da eta, gastuaren onespenarekin gertatzen den bezala, espediente hori kontratazio organoak onetsi beharko du. Bestalde, Mi­ nistroen Kontseiluak zuhurtziara eskatu ahal izango du beste edozein kontratu ezagutu eta berak baimentzeko. Horren harira, Ministroen Kontseiluak kon­ tratua egitea baimentzen duenean, kontratuaren aldaketa —aldaketa hori suntsiarazpen karia bada— eta suntsiarazpena bera ere ere baimendu beharko ditu [123.1. artikuluaren b) eta c) idazatiak]. Modu berean, kontratu horiei buru ematean, publizitate eta lehia printzipioak izan beharko dira kontutan, eta kontratariak hautatzeko prozedurak bete beharko dira, lan honetako I. li­ burukian azaldutakoaren arabera (Herri Administrazioen Kontratuei buruzko 13/1995 Legearen 12. art.).

Bestalde, langileei dagokienez, hasieran, autonomiadun erakundeek eu­ ren langileria zuten, eta horrexek adierazten zuen, hain zuzen ere, erakun­ deon independentzia nahiz izaera bereizia. Egin­eginean ere, erakunde horiek Estatu Administraziokoekin zein beste autonomiadun erakundekoekin —ezta ministerio berekoekin— zerikusirik ez zuten funtzionarioak zituzten, estatutu berezidun funtzionarioak, hain zuzen. Gero, egoera horretatik beste batera

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

239

igaro zen: lehenik, eraentza juridikoen eraberekotasun egoerara (horrela, lan足 gileen estatutu bakarra onetsi zen autonomiadun erakunde guztientzat, uztai足 laren 23ko 2.043/1971 Dekretuak onetsitakoa, hain zuzen). Ondoren, ordain足

240

RAMÓN PARADA

sarien sistema eta eraentza juridikoa parekatu egin ziren Estatuko funtziona­ rioek zituztenekin (martxoaren 30eko 22/1977 Errege Dekretu­Legearen az­ ken xedapenetatik hirugarrena, eta maiatzaren 13ko 1.086/1977 Errege De­ kretua). Azkenik ere, autonomiadun erakunde guztietako langileen komuni­ kagarritasuna nahiz batasuna ezarri zen, eta maiatzaren 14ko 9.176/1982 Errege Dekretua onetsi zenean, indartu egin zen bide hori. Dekretu horrek al­ datu egin du autonomiadun erakundeetako langileen estatutua, hautespen fro­ gen deialdiei dagokienez: aurrerantzean, deialdi horiek Gobernuko lehenda­ karitzak egingo ditu modu bateratuan erakunde guztientzat. Bateratze bide horri buru emateko, abuztuaren 4ko 30/1984 Legeak —«Funtzio Publikoa Eraldatzeko Neurriei buruzkoak»— sailarteko lau eskala nagusitan sartu ditu autonomiadun erakundeetako funtzionarioak, Estatuko administrazio zibileko funtzionarioen kidego nagusien antzera: Kudeaketarako Eskala Teknikoan, Administrazio Eskalan, Eskala Laguntzailean eta Menpekoen Eskalan (bede­ ratzigarren xedapen gehigarria, 2). Lan­kontratuko langileekin ere, horixe egin da: langile horiei Estatuko lan­kontratuko langileei buruzko akordio markoa aplikatzea agindu da (Lan Zuzendaritza Nagusiaren 1984ko otsaila­ ren 24ko ebazpena).

Ildo bertsutik, autonomiadun erakundeen independentzia eta berezko nor­ tasuna are fikziozkoagoak eta irrealagoak dira —eta horrexetan datza korpo­ razio erakundeekin duten desberdintasunik handiena— zuzendaritzako or­ ganoen izendapenari dagozkionez. Estatuko Autonomiadun Erakundeei bu­ ruzko Legeak ezarri zuen autonomiadun erakundeetako lehendakari, zuzenda­ ri, kontseilari mahaikide eta zuzendaritzakoak askatasunez izendatu eta kar­ gutik apartatu behar zirela, euren fundazio arauek xedatutakoaren arabera (9. art.). Irizpide zehatzik ez zegoenez, arau hau ezarri zen orokorrean: autono­ miadun erakundeetako administrazio kontseiluen lehendakariak eta mahaiki­ deak, hurrenez hurren, atxikita zeuden saileko ministro eta goi kargudunak izango dira (ezbairik gabe, eginkizun bikoitz horren helburua ordainsari han­ diagoak jasotzea baino ez zen). Horrela, pertsona berean nahasten dira era­ kunde nagusiaren eta kontrolatzailearen titularrak, ministerioa, eta babestu nahiz kontrolatutako autonomiadun erakundea; hori dela eta, ezinezkoa gertatzen da autonomiadun erakundea bidezkotzen duen gutxieneko banaketa lortzea. Beste alde batetik, eginkizunen bikoiztasun horrek —Estatu, autono­ mi erkidego zein toki administrazioen eta euren erakunde deszentralizatuen artean ohikoa den bikoiztasunak— zerbitzuen zuzendaritzatik zokoratu egin­ go ditu lanbidez funtzionarioak direnak. Ondorio bera atera dezakegu, gero eta sarriago ageri den kudeatzaileari buruzko arauketatik: kargu hori politika­ riek askatasunez izendatu eta ken dezakete lanpostutik eta, beraz, kudeatzai­ lea politikarien menpe bakarrik egongo da.

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

241

Ikusiak ikusi, alferreko lana gerta daiteke doktrinaren ondoko eztabaida: babes harremanak ala hierarkiazko harremanak ote dira autonomiadun era­ kundearen eta erakunde hori atxikita duen ministerioaren artekoak?, egiazko deszentralizazioa ala deskontzentrazio hutsa osatzen dute? Ez bata ez bestea: izan ere, hierarkiazko zein babes harremanak bateraezinak dira goi eta azpi­ ko organoak titular berberek zuzentzearekin eta organo horietako erantzule pertsona berberak izatearekin. Ondorioz, bi horien arteko nahastea salatzea eta hortaz mintzatzea baino ez dago. Nahasterik ez dagoenean, berdin da fik­ ziozko deszentralizazioaz zein deskontzentrazioaz aritzea.

Horren harira, autonomiadun erakundeen ekonomia­aurrekontuen gaineko kontrolari ekingo diogu. Orokorrean, kontrol hori eta Estatuko nor­ tasunik gabeko erakundeek dutena berdinak dira, Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrak Estatuko aurrekontuak ondokoekin osatu zituenetik: Estatuko auto­ nomiadun erakundeetako aurrekontuekin —administrazio erakundeetakoe­ kin—; gizarte segurantzakoekin; merkataritza, industri, finantza edota antze­ ko izaeradun erakundeetako aurrekontuekin; eta, azkenik, Estatu sozietate na­ hiz gainerako erakunde publikoetako aurrekontuekin (1984ko apirilaren 23ko Ministerio Agindua).

Hala eta guztiz ere, aurrekontuen xehetasuna ez da berdina horietan guz­ tietan: merkataritza, industri edota finantza izaera duten autonomiadun era­ kundeetan zehaztasun gutxiago dago. Erakunde horiek ustiapen eta kapital aurrekontua izango dute, sekzio bitan zatiturik: batean, baliabideak jarriko di­ tuzte, ekitaldi horretarako beharrezko zenbatespenak eginda; bestean, zuzki­ durak agertuko dira, ekitaldi horretako jarduerak aurrera eramateko beharri­ zanak ebaluatuta. Bestalde, zuzkidura horiek zenbatespenezkoak, mugatzai­ leak edota zabalkorrak izan daitezke. Lehenengoetan, aktibo eta pasiboaren aldaketak jasotzen dira, baita biltegiko izakinak ere; zuzkidura mugatzaileak ondokoek osatzen dituzte: langileen gastuek, dirulaguntzek eta kapital gas­ tuek; azkenik, zuzkidura zabalkorrak ditugu, eta horiek benetan lortutako baliabideen arabera zehazten dira (Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren 83.2 eta 3. art.).

Amaitzeko, fondoen erabilerari dagokionez, esan behar da autonomiadun erakundeek abantaila batzuk dituztela, besteak beste: euren kontuak izango dituzte Espainiako Bankuan edota banku pribatuetan, baldin eta ministerioak horretarako baimena eman badiete. Beraz, saldo horiek erabili ahal izango di­ tuzte, kontuhartze eta kontabilitate publikoaren arauei lotuz gero. Horrezaz aparte, malgutasun handiagoz antolatu ahalko dituzte gastuak: administrazio izaera duten autonomiadun erakundeen kasuan, Estatuko Administrazioaren gainerako erakunde ez pertsonifikatuen arau erkideak aplikatuko dira. Bestal­ de, merkataritza, industri, finantza edota antzeko jarduerak gauzatzen dituz­ ten autonomiadun erakundeak ere kontuhartzailetzari buruzko arau erkideei

242

RAMÓN PARADA

lotuta egongo dira, ustiapen eta kapital aurrekontuen zuzkidura mugatzaile zein zabalkorrei dagokienez; gainerako jardueretan, ordea, aurretiazko kontu­ hartzearen ordez, aldizkako egiaztapenak edota auditoretza prozedurak egin­ go dira. Bukatzeko, erakunde bakoitzeko nagusiak —zein funtzionario esku­ dunak— igorritako fondoen erabilpenei buruzko kontuhartzailetza erakunde horri atxikitako kontuhartzaileak egingo du, ondoko kasuan izan ezik: legeak aginduta, autonomiadun erakundeak Zuzenbide pribatuari lotzen dizkionean bere jarduerak. Horrelakoetan, kontuhartzailetza aurrekontuko kontuen arabe­ ra gauzatuko da (Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren 99 eta 100. art.ak).

B) Egintza eta errekurtsoen eraentza Autonomiadun erakundeen egintza nahiz errekurtsoei Herri Administra­ zioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legea aplikatuko zaie. Lege horrek Herri Administraziotzat hartu ditu berez­ ko nortasun juridikoa izanik, edozein herri administraziori lotuta —nahiz Ad­ ministrazio horien menpe— jarduten duten Zuzenbide publikoko erakundeak (2.2. art.), baina berezitasun batzuk zehaztu ditu: esaterako, agintari eskudu­ naren ariozko metaketa edo akumulazioa erabakitzea erakundea atxikita duen sailaren eskumena izango da; era berean, sail hori izango da Estatuko Kon­ tseiluaren irizpena eskatzeko organo eskuduna.

Bestalde, autonomiadun erakundeen egintza nahiz xedapenen aurka jarri ahal izango da, bai errekurtso arrunta eta bai berrikuspenekoa ere; jarri ere, Estatuko Administrazioaren egintzen aurkako errekurtsoen kasu, epe eta for­ ma berberetan jarriko dira. Berrikuspen errekurtsoa erakundea atxikita duen saileko ministroaren eskumenekoa izango da; haatik, autonomiadun erakun­ deentzat ezarritako eskubide eta tasen eragingarritasun nahiz aplikazioari buruzko errekurtsoak ekonomia­administraziozko auzitegien eskumenekoak izango dira.

Gai horri ekinez, ondoko galdera sortzen zaigu: autonomiadun erakun­ dearen egintza aurkaratzeko, beharrezkoa al da aldez aurretik errekurtso arrunta jartzea erakundeak atxikita dituen sailean?, edota, aitzitik, egintza ho­ ri zuzenean aurkara al daiteke Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioan?

Arazo hori sortu da, hain zuzen ere, kontrakoa diotelako Estatuko Autono­ miadun Erakundeei buruzko Legearen 76. artikuluko 2. lerroaldeak eta Admi­ nistrazioarekiko Auzibide Jurisdikzioari buruzko Legearen 37. artikuluaren 2. idazatiak. Lehenengoaren arabera, lege sortzaileak edota xedapen osagarriek besterik agindu ezean, autonomiadun erakundeko gorengo organoaren egin­ tzen aurkako errekurtsoa erakundea atxikita duen saileko ministroaren esku­ menekoa izango da. Bigarren manuak dioenez, Estatuaren zein toki erakun­

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

243

deren baten babespean dauden korporazio nahiz erakundeen egintzak zuze­ nean aurkaratu ahal izango dira Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioan, berariaz ez bada agindu egintza horien aurka administrazio bideko errekur­ tsoa jarriko dela beste edozein erakundetan. Zalantza ondoko kasuan bakarrik sortuko da: autonomiadun erakundearen arau sortzaileak nahiz xedapen osa­ garriek arautu ez dutenean gorabidezko errekurtsorik —gaur egun errekurtso horri errekurtso arrunt deitzen zaio—. Arazo horri buruz, jurisprudentziak, kontraesanezko zenbait erabakiren ostean, jurisdikzio legearen arauari eman dio lehentasuna; ondorioz, edozein lerrunetako arauren batek ez badu berariaz kontrakoa agintzen, zuzenean jar daiteke auzibidezko errekurtsoa, hau da, au­ rretiaz ez dago zertan jarri errekurtso arruntik sailean.

Beste alde batetik, autonomiadun erakundeen beste egintza batzuk ere, Zuzenbide pribatuari —Zuzenbide zibilari zein Lan zuzenbideari— lotzen zaizkio, eta ez Administrazio zuzenbideari. Egintza horien inguruko akzioak jurisdikzio arrunteko auzitegietan egikari ditzakete interesatuek, Estatuko Ad­ ministrazioarentzat ezarritako prozedura eta betekizun berberak gauzatuta.

Arlo zibil nahiz lan arloko judizio bidearen aurretiazko erreklamazioak beti zuzendu behar zaizkio erakundearen organo gorenari, eta gaia berorrek era­ bakiko du, baldin eta horretarako eskumena badu erakundea eraentzen duten antolaketa arauen arabera; bestela, erakunde horren gain dagoen saileko mi­ nistro nagusiak hartuko du erabakia.

Amaitzeko, esan behar da autonomiadun erakundeei aplikatzeko moduko eraentza juridikoaren inguruan orain arte esandakoak salbuespen nabariak izan ditzakeela estatutuetan. Hori dela eta, ondoko tesia arrakastatsu gertatu da: autonomiadun erakunde berria sortzeak Administrazio zuzenbide oroko­ rretik ihes egin eta erakundeen estatutuetako Zuzenbidea nagusitzea dakarrela dioen tesia; tesi horren arabera, autonomiadun administrazioetako Zuzenbi­ deak konponbide eta arau desberdinak ezar ditzake Administrazio zuzenbide orokorrari —Estatukoari zein tokikoari— dagokionez, eta ez du garrantzirik izango Zuzenbide berezi hori onetsi duen egintzaren arau lerrunak (CLAVE­ RO). Zenbait autore (GARCÍA TREVIJANO, ARIÑO) tesi horren aurka azaldu di­ ra; euren ustez, administrazio eraentzaren batasuna apurtzea arriskutsua izan daiteke. Edonola ere, tesi hori nahikoa ondo hartu du jurisprudentziak: zen­ tzuzkoa denez, jurisprudentziak onartu egin du Estatuko Administrazio zu­ zenbide orokorra ezin daitekeela aplikatu, autonomiadun erakunde batzuen lege sortzaileek baztertu egin dutenean Zuzenbide hori (adibidez, Espainiako Irrati­telebistari ezin dakioke aplikatu Estatuaren Kontratuei buruzko Legea).

Beste zenbaitetan, aldiz, jurisprudentziak onartu egin du estatutuetako Zuzen­ bideak lehentasuna duela Estatuko Zuzenbidearen gain, haren hierarkiazko lerruna edozein izanda ere; horretarako, estatutuetako xedapenen helburua hauxe izan behar da: autonomiadun erakudearentzat ezarritako onurak han­

244

RAMÓN PARADA

diagotzea, edota erakunde hori zenbait formalitatetatik askatzea (JIMÉNEZ DE CISNEROS).

4. ZUZENBIDE PRIBATUARI LOTUTA DAUDEN ERAKUNDE PUBLIKOAK Merkataritza, industri edota finantza izaera duten autonomiadun erakun­ deen jarduera beti­beti ez zaio lotzen Zuzenbide pribatuari; ondorenez, asma­ tu behar izan da beste erakunde mota bat: autonomiadun erakundeen ezauga­ rriak izanda, Zuzenbide publikoaren aplikazioa erabat baztertzen duena. Hor­ taz, erakunde hori —Estatu sozietateen aldaera edo mota gisa sartu dena— Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren 6.1.b) artikuluak aipatu du: nortasun juridikoa duen Zuzenbide publikoko erakundea da eta, legearen arabera, an­ tolamendu juridiko pribatuari lotuta jardun beharko du.

Oro har, erakunde horien helburua da enpresa izaerako jarduerak gauza­ tzea, eta horrexegatik aplikatzen zaie Zuzenbide pribatua (1941eko legeak ere hori agindu zuen; aurrerago esan dugun bezala, lege horrek trenbideen sarea nazionalizatu eta RENFE sortu zuen). Ondorioz, esan ohi da erakunde horiek Estatu sozietateen aldaera edo motak direla, baina horrek ez dakar merkatari­ tzako sozietateen Zuzenbidea ad intra aplikatzea, erakunde horiek —forma­ ren aldetik— ez direlako eratu kapitaldun sozietate antzo eta, horrezaz apar­ te, ez dagoelako erakunde horietako gobernu organoen egintzak aurkara di­ tzakeen bazkide edo jaberik.

Bestalde, erakundeon eraentza juridikoari dagokionez, ez daukagu estatu­ tu orokorrik eraentza hori azaldu ahal izateko. Horren ondorioz, aplika daite­ keen estatutu bakarra estatutu berezietako aginduak orokortzetik ateratzen da, eta estatutu hori bat dator arau bereziok erakunde horiei eratxiki dieten auto­ nomia kudeatzaile osoarekin nahiz independentziarekin. Hori dela bide, erakunde horiei ez zaie aplikatuko oinarrizko administrazio legerik, hau da, ez zaie aplikatuko hauetako bat ere ez: Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legea; Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administra­ zio Prozedura Erkideari buruzko Legea; Estatuaren Kontratuei buruzko Le­ gea; edota Administrazioarekiko Auzibide Jurisdikzioari buruzko Legea. Ez aplikatze horren helburuak argiak dira: erakunde horien egintzak ez hartzea administrazio egintzatzat; eurek gauzaturiko kontratuei ez aplikatzea kontra­ tariak hautatzeari buruzko arauak, ezta administrazio kontratuen edukiari bu­ ruzkoak ere; azkenik, egintza zein kontratu horiek ez judiziotaratzea adminis­ trazio jurisdikzioan.

Horren ildotik, erakunderen bat titulartasun publikotik aske uztean —hau da, Administrazio Prozedurari buruzko Legetik eta Administrazioarekiko Au­

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

245

zibide Jurisdikzioari buruzko Legetik aske uztean—, legezko hutsunea sor­ tzen da, erakunde horren jardunbideari eta erabakiak hartzeko sistemari bu­ ruz. Arean bere, erakundeoi ezin zaie aplikatu ondasun erkidegoen zein sozie­ tateen eraentza pribatua, ez dagoelako bazkide edo titularrik; hori dela eta, erakunde horien barne egintzak edozein kontroletatik aske geratuko dira, hau da, auzitegiek —auzitegi zibilek eta administraziozkoek— ezin izango dituzte egintzok kontrolatu. Bestela esanik, erakunde horiek erakunde publikoak dira, Estatua delako euren jabe eta titularra; baina gobernatu, jabetza botereen bi­ dez gobernatuko dira erakundeok eta bakarrik izango dute Gobernuak eginda­ ko kontrol politikoa, euren zuzendaritza organoetako titularrak kargutik ken­ tzeko ahalmenak erabilita egindakoa, hain zuzen. Hala eta guztiz ere, erakun­ de bakoitzak bere estatutuetan ezar ditzake kidego organoen jardunbideari bu­ ruzko arauak; azken finean, arau horiek ez dute izango zehapenik, ez baitago Administrazio Prozedurari buruzko Legeak —eta, batez ere, Administrazioa­ rekiko Auzibide Jurisdikzioari buruzkoak— nagusitutako sistema bermatzai­ learen mekanismorik. Zenbait autorek azaldu dituzte horren kontrako iritziak eta, noiz edo behin, epai bikainen batek ere onartu du erakunde horietako gobernu organoen egintzak aurkara daitezkeela; alabaina, arauketak horrela dirauen bitartean, iritzi nahiz epai horiek ez dute balio handirik.

Gai honi helduz, esan behar da edozein motatako kontroletik aske gera­ tzeko asmo horretan, ez dela nahikoa izan erakundearen erabakiak epaileen kontroletik kanpo uztea; horrez landara, lortu da erakundeon jarduera ekono­ mikoa parlamentuaren fiskalizaziotik aske uztea. JIMÉNEZ DE CINEROSek ohartarazi duen legez, «argi dago Zuzenbide pribatuari lotutako erakunde pu­ blikoak Estatu sozietate gisa kalifikatzeak ondorio batzuk dakartzala: aurre­ kontuei buruzko arau batzuk aplikatzea eta, bereziki, erakunde horiek jardue­ ra inbertsio eta finantzaren inguruko egitaraua bakarrik aurkeztu behar izatea (azkenean, Gobernuak onetsiko duen egitaraua). Orobat, diru­laguntza arruntak nahiz aurrekontu orokorren kontura emandako kapitalak jasotzea­ gatik, erakundeek egin behar dutenean ustiapen nahiz kapitalaren inguruko aurrekontua, aurrekontu hori gobernuak erabaki beharko du (Aurrekontu Oro­ korrei buruzko Legearen 89.2 eta 90. art.ak). Horrela, Ganbarek aurrekontuen gain egin beharreko kontrol juridiko eta politikotik ihes egitea lortu da; gaine­ ra, erakunde horiek ez dute zertan aurkeztu aurrekontuen laburpenik, gainera­ ko autonomiadun erakundeek egin behar duten bezala. Gauzak horrela, era­ kundeok Gobernuaren tresna esklusibo bihurtu dira, eta beraren menpe daude ekonomia eta aurrekontu arloetan» (JIMÉNEZ DE CISNEROS).

Horren harira, kontrol eta nagusitza hori ziurtatzeko, Gobernuak zenbait ahalmen ditu, hain zuzen ere, erakundeen gobernu organoetako titularrak zuhurtziara izendatu eta kargutik kentzeko ahalmenak. Gobernu organo ho­ riek, gehienetan, ondokoek osatzen dituzte: Administrazio Kontseiluak, kon­

246

RAMÓN PARADA

tseiluko lehendakariak eta zuzendari nagusiak. Batzuetan, Gobernuaren esku­ ordea ere egoten da, eta horrek zenbait erabakiren gaineko kontrola egin eta gebena jartzeko ahalmenak izaten ditu. Beste zenbaitetan, —autonomi estatutua duten portuen kasuan, esaterako—, horiek ezezik, Administrazioa­ ren ordezkariak eta ekonomia, gizarte eta langile sektoreetako ordezkariak ere sartzen dira Kontseiluan; horrelakoetan, lehenengoen kopuru nahiz egoera hobea izaten da. Dena dela, erakundeen arau sortzaileek Gobernuari erreser­ batu diote estatutuak onetsi zein aldatzeko eskumena eta, ondorioz, errege de­ kretuaren bidez konpondu ahal izango da indarren orekan egon daitekeen edozein aldaketa.

Beste alde batetik, ezbairik gabe esan daiteke erakunde horiek burutzen dituzten kontratuak edukiaren ikuspegitik ez direla administrazio kontratuak, ezpada kontratu zibilak. Ondorenez, kontratu horiek jurisdikzio zibilaren es­ kumeneko kontratuak izango dira, eta erakundeak ez ditu izango adminis­ trazio kontratuetan Administrazioak dituen pribilegioak. Gainera, publizitate nahiz lehia printzipioen aplikazioari eta kontratariak hautatzeko prozedurei dagokienez, arauketa positiboa nahasgarria da. Egin­eginean ere, gero aipatu­ ko dugun xedapenaren bidez, arauketa horrek aldatu egin du ondoko araua: «nazio enpresek eta zenbait erakunde publikok —gainontzekoekin dituzten harremanetan Zuzenbide pribatuari lotuta jarduten dutenek— Estatuaren kon­ tratuei buruzko legeriaren arabera prestatu eta adjudikatu beharko dituzte eu­ ren obra eta hornidura kontratuak, honako kasuetan izan ezik: erakunde ho­ rien arau sortzaileek debekatzen dutenean legeria hori aplikatzea, edota era­ kundeok gauzaturiko harremanen izaera zeharo bateraezina denean legeria horretako arauekin» (Estatuaren Kontratuei buruzko Araudiaren 398. art., abenduaren 28ko 3.543/1967 Dekretuak onetsitako araudiarena, alegia). Au­ rrerago esan bezala, azaroaren 25eko 2.410/1975 Dekretuaren bigarren xeda­ pen gehigarriak aldatu egin du araudiak ezarritako arau hori, eta arazoa «ahal izate» hutsaren alorrera eraman du hauxe ezartzean: sektore publiko osoan jarduera homogenoa lortzeko, erakunde horiek saiatuko dira printzipio hauek errespetatzen —ondoren administrazio kontratuen printzipioak aipatzen ditu, hots, publizitate eta lehia printzipioak—. Gaur egun, ordea, nahitaez bete be­ har dira kontratariak hautatzeko prozedurak, eta hori Europako Erkidegoen Zuzenbideak duen lehentasunaren ondorio da. Zuzenbide horrek sektore pu­ bliko osoarentzat ezartzen ditu prozedura horiek, baita diru­laguntza publi­ koak jasotzen dituzten enpresa pribatuentzat ere.

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

247

5. MERKATARITZAKO SOZIETATEAK Estatu sozietateen bigarren mota aztertuko dugu jarraian, hau da, merka­ taritzako sozietatea; sozietate horren oinarria kapitala adierazten duten titu­ luek osatzen dute, eta kapital hori —guztia edo gehiena— Lurralde Adminis­ trazio, autonomiadun erakunde edota arestian aztertu dugun erakunderen ba­ tena izango da, Zuzenbide publikoko erakunderen batena, alegia (Aurrekon­ tuei buruzko Lege Orokorraren 6. art.). Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legeak, ostera, erakunde horiei nazio enpresa zeritzen.

Hasieran, merkataritzako sozietateak helburu desberdina izan zuen tokiko eta Estatuko legerietan. Estatukoan, erakunde hori eratu zen, batez ere, indus­ tri jarduerak gauzatzeko, sektore pribatuarekin batera (1941eko irailaren 25eko Legea, INI sortu zuena; Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legearen 91. artikuluan agertzen den kontzeptua nazio enpresari buruz); al­ diz, toki legerian, merkataritzako sozietatea zuzenean sortu zen herri zerbi­ tzuen kudeaketa arrunta antolatzeko, nahiz eta kudeaketa arrunt hori mono­ polio erakoa izan (Calvo Soteloren Udal Estatutua, Toki Korporazioen Zerbi­ tzuei buruzko 1955eko Araudia). Gainera, lehenago ere azaldu dugunez, Au­ rrekontuei buruzko 1977ko Legea onetsi zenetik, Estatu sozietate anonimoa erabil daiteke eginkizun publikoak gauzatzeko zein herrilanak kontratatzeko.

Horrenbestez, Ministroen Kontseiluari dagokio ondokoa: lehenik, Esta­ tuak edota autonomiadun erakundeek merkataritzako sozietateetan duten ge­ hiengoa lortu zein galtzeko egintzak sortu nahiz onestea eta, hurrenik, jardu­ keta, inbertsio zein finantzaketaren inguruko egitarauak kontrolatzeari buruz­ ko arau zehatzak finkatzea (Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren 6 eta 87.etik 91.era bitarteko artikuluak). Kontrola errazteko, Estatu barruan mer­ kataritzako sozietate gehienek bi holding osatu dituzte eta, aldi berean, hol­ ding horiek Zuzenbide publikoko erakundeak dira: Industriako Nazio Erakun­ dea eta Hidrokarburoetako Nazio Erakundea.

Bestalde, sozietate antzo eratzeak erraztu egiten du pribatizazioa, akzioak saltzea ahalbideratzen duelako, baina, horrezaz aparte, ez dago desberdinta­ sun handirik ondokoen artean: Estatuaren esku dauden merkataritzako sozie­ tateen eta Zuzenbide pribatuari lotuta jarduten duten erakunde publikoen ar­ tean —Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrak Estatu sozietateen barruan sar­ tu ditu azken horiek ere—. Arean bere, desberdintasunik nabariena hauxe da: merkataritzako sozietatea merkataritzako legeek eraenduko dute, sozietate motaren arabera eraendu ere (hau da, sozietate anonimo edota erantzukizun mugatuko sozietatea den arabera). Zuzenbide pribatuari lotutako erakunde pu­ blikoa, ordea, erakunde hori sortu duen arauak eraenduko du lehenengo eta behin. Kasu horretan ere, sozietateko bazkide bakarra Estatua bada, epaileek praktikan ezingo dituzte fiskalizatu barne kudeaketako egintzak, ez delako

248

RAMÓN PARADA

egongo egintzok aurkaratzeko beste bazkide legebideztaturik. Horixe bera esan daiteke zuzendaritza organoetako titularrei ad personam egiten zaien kontrolari buruz: titular horiek Gobernuak askatasun osoz izendatu eta kargu­ tik kentzen ditu, horretarako oztopo bakarra lanetik botatzeen ondoriozko kal­ teordainak izanik (kalteordain horiek kontratuan bertan adierazi behar dira).

Desberdintasun horiek gorabehera, Estatu sozietate bi mota horiek ondo­ ko arauek eraenduko dituzte: Merkataritzako zuzenbide, Zuzenbide zibil na­ hiz Lan zuzenbideko arauek. Hala ere, zenbait arlotan Aurrekontuei buruzko Lege Orokorra aplikatuko da, eta lege horrek betebehar hau jarri die enpresa horiei: jarduketa, inbertsio eta finantzaketari buruzko egitaraua egitea urtero; egitarau horrekin batera, txosten bat aurkeztu beharko da, bai egitarauaren edukia, bai indarrean dagoen egitarauari egindako aldaketak azalduz. Egita­ rau berri hori urteko irailaren 15a baino lehen aurkeztu behar zaio Gobernua­ ri (87.1 eta 89. art.ak). Era berean, ustiapen aurrekontua eta kapital aurrekon­ tua egin beharko dituzte, eta horietan, baliabideak eta urteko zuzkidurak ze­ haztuko dira. Aurrekontu horiek Ogasun Ministeriora bidaliko dira, enpresa sartuta dagoen sailaren bidez, urteko maiatzaren 1a baino lehen. Aurrekon­ tuekin batera, bestalde, txosten azaltzailea eta aurreko ekitaldiko aurrekontua­ ren likidazioa bidaliko dira. Azken buruan, aurrekontu horiek Estatuko aurre­ kontu orokorretan sartuko dira. Ekonomia eta Ogasun Ministerioak egitarau­ en, ustiapen aurrekontuen —eta, halakorik balego, kapital aurrekontuen— oi­ narrizko egiturak ezarriko ditu, eta Estatu sozietateek euren beharrizanen ara­ bera garatuko dituzte egiturok (Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren 87.4, 88.1 eta 90. art.ak).

Amaitzeko, eragingarritasunari buruzko kontrola aipatuko dugu. Kontrol hori egiteko, hauxe aztertu behar da: sozietatea jardunean aritzeak zenbat kostatzen duen, zerbitzu nahiz inbertsioak errentagarriak edo erabilkorrak di­ ren ala ez eta, azken buruan, egitarauetako helburuak bete diren ala ez. Egin, ostera, sozietate horietan gehiengoa duen autonomiadun erakundeak egingo du kontrola edo, bestela, sozietateon gain dagoen ministerioak (Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren 17 eta 88.2. art.ak).

6. ZUZENBIDE TIPOTIK KANPOKO EDO ABERRIGABEKO ERAKUNDE PUBLIKOAK Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legeak bere aplikazio ere­ mutik kanpo utzi zituen erakunde batzuk eta, inguruabar hori dela eta, era­ kunde horiek «aberrigabeko autonomiadun erakunde» deitu izan dira, azaldu dugunez. Esamolde horren bitartez, adierazi nahi izan da erakunde horiek ez daudela arauketa orokorrari lotuta, ezpada euren estatutu bereziei (Merkatari­

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

249

tza, Industria eta Nabigazio Ganbara Ofizialak, Gizarte Segurantza, Liburua­ ren edota Atzerriko Txanponaren Erakundea). Edu berean, legearen ondoren­ go xedapenek erakunde batzuk baztertu zituzten: RENFE, banku ofizialak, au­ tonomia estatutudun portuak, nazio ondarea eta abar.

Egin­eginean ere, erakunde instituzionalen eskema eta mota orokorretatik ihes egiteko joera dago, eta hori ikusita, Aurrekontuei buruzko Lege Oroko­ rraren 6.5. artikulua saski­naski bihurtu da, Zuzenbideko tipoetatik kanpo dauden erakunde guztiak —jadanik daudenak edo sor daitezkeenak— bertara biltzeko. Horrela, legeak adierazmolde hau erabili du erakundeok aipatzeko: «Estatuko sektore publikoaren gainerako erakundeak, artikulu honetan nahiz aurrekoetan aipatu ez direnak». Esamolde horren barruan sartzen dira auto­ nomiadun erakunde edota Estatu sozietate —Estatu sozietateen edozein mota: merkataritzako sozietate edota Zuzenbide pribatuari lotutako erakunde publi­ ko— ez diren erakundeak.

Talde horretako erakundeen eraentza juridikoak duen ezaugarri nagusia beraien aparteko izaera da: erakunde horientzat, eraentza erabakigarria ez da arauketa orokorra —publikoa zein pribatua—, euren estatutuetan berariaz adierazitakoa baizik (horretan, beraz, ia­ia ez dute desberdintasunik Zuzen­ bide pribatuari lotuta dauden erakunde publikoekin). Ondorenez, lehenen­ go eta behin, erakunde horien legeria berezia aplikatuko da; nolanahi ere, beti izan beharko da kontutan Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren xedapenek eurei buruz ezarritakoa; azkenik, euren arau berezietan arautu gabeko gaiei buruzko xedapenak aplikatuko dira modu ordeztailean.

Orain dela gutxi, Tributu Administrazioaren Estatuko Agentzia sartu da talde horretan. Dirudienez, sartze horren helburuak hauek izan dira: batetik, Ogasuna aske uztea Estatuko organoen aurrekontuei eta administrazio kontra­ tuei buruzko arau arruntak bete behar izatetik, hau da, aske uztea kontratariak hautatzeko prozedurak gauzatu behar izatetik (dena den, Ogasunak publizita­ te eta lehia printzipioak bete beharko ditu, baita herri interesa zaindu beharra ezartzen duen printzipioa ere); bestetik, agentzia horren helburuekin zerikusia duten merkataritza erakundeen kapitala eratu edo kapital horretan parte hartu ahal izatea; azkenik, erakunde horietako funtzionario nahiz lan­kontratuko langileak sailez sail kudeatzen dituen eraentza autonomiaduna egituratu ahal izatea (horrek zuzenean ekarriko du ordainsariak hobetzea). Edozelan ere, argi dagoenez, tributuen kudeaketa eta ikuskapena ez dira sartuko agentzia horren pribilegio edo abantailen artean, kudeaketa zein ikuskapen horiek na­ hitaez egin behar baitira, Tributuei buruzko Lege Orokorrak ezarritako eraen­ tza juridiko publikoaren arabera. Ildo bertsutik, agentzia horren adibidea iku­ sita, badirudi kategoria horretan ondoko erakundeak sartzen direla: euren jar­ duera logistikoa —kontratuak, langileen eraentzaren berezitasunak— Admi­ nistrazio zuzenbidetik kanpo utzi nahi dutenak; aldiz, erakundeok gainontze­

250

RAMÓN PARADA

koei dagokienez gauzaturiko jarduera berezia ez da geratuko Administrazio zuzenbidetik kanpo, jarduera hori orokorrean publikoa delako, eta desegokia enpresa pribatuek gauzatzeko.

Azkenik, hauxe da toki egokia erakunde instituzional berezi bat aipatze­ ko, hain zuzen ere, beraren gastu kopurua kontutan izanda, Estatuarekin pa­ reka daitekeen erakundea: Gizarte Segurantza. Erakunde hori zerbitzu erkide batek eta lau nazio erakundek osatzen dute. Zerbitzu erkidea Diruzaintza da, eta nazio erakundeak, bestalde, hauek izango dira: Gizarte Segurantzaren Na­ zio Erakundea (INSS), Osasunarena (INSALUD), Giza Zerbitzuena (INSERSO) eta, amaitzeko, Marinaren Gizarte Erakundea (azken hori itsasoko langileen Gizarte Segurantzaz arduratzen da). Nortasun juridikoa, haatik, Marina­ ren Gizarte Erakundeak eta Diruzaintzak bakarrik dute (1978ko azaroaren 16ko Errege Dekretu­legea).

7. TOKI ERAKUNDE ESPEZIALIZATUEI BURUZKO ARAUKETA Toki eremuari dagokionez, Calvo Soteloren 1924ko Udal Estatutua eta Udalerriei buruzko 1935eko Oinarri Legea dira Administrazio espezializatua­ ren gaineko arauketaren aurrekari garrantzitsuenak. Dena den, arlo horri bu­ ruzko lehenengo arauketa —baita arauketa osoena ere— Toki Korporazioen Zerbitzuei buruzko Araudiak egin du (1955eko ekainaren 17ko Dekretuak).

Logikoa denez, araudi horrek herri zerbitzuen zuzeneko kudeaketa motak jo­ rratu dituenean egin du arauketa hori; egin­eginean ere, zeharkako kudeake­ tak —hau da, norbanakoen elkarlanari esker egiten denak, zerbitzuen emaki­ da, kontzertu edota errentamenduaren bidez— ez dakar administrazio antola­ keta eratu beharrik.

Herri zerbitzuen zuzeneko kudeaketa, bada, toki korporazioek eurek egin­ dakoa da, dela euren egitura nagusitik egindakoa, dela erakunde espezializa­ tuen bidez gauzaturikoa —nortasun juridikodun zein nortasun juridikorik ga­ beko erakundeen bidez—. Bestalde, araudi horren arabera, zuzeneko kudea­ keta hiru eratara antola daiteke: batetik, korporazioak berak egin dezake ku­ deaketa (administrazio organo bereziren baten bidez, edota horrelakorik ga­ be); bestela, zerbitzuaren fundazio publikoa era daiteke horretarako; eta, az­ kenik, udalerriko nahiz probintziako sozietate pribatuak egin ahal izango du kudeaketa. Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak, ostera, alda­ tu egin du ohiko terminologia hori, eta zerbitzuaren fundazio publiko adieraz­ moldearen ordez, autonomiadun udal erakundea erabili du (86. art.).

Horrenbestez, lehenengo kudeaketa moduari ekingo diogu: korporazioak egindako kudeaketari. Kudeaketa hori korporazioak berak gauzatu deza­ ke, administrazio organo berezirik gabe, eta agintea erabiltzea dakarten

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

251

zerbitzuak eman behar direnean, kudeaketa halaxe egin beharko da nahitaez.

Horrelako kasuetan, toki korporazioak bitartekorik gabe bereganatuko du bere arriskua; horrez gain, ahalmen erabakigarri eta kudeatzaile guztiak ere modu esklusiboan bereganatuko ditu. Bestalde, zerbitzua emateko plantilako langi­ leak dituenez, horiek aurrekontu arrunteko fondoak erabilita ordainduko ditu; zerbitzuaren finantza eraentza ere aurrekontu horren barruan sartuko da. Az­ kenez, esan behar da zerbitzuaren administratzaile bat izenda daitekeela.

Korporazioak berak egindako kudeaketaren beste mota bat erakunde es­ pezializatuaren bidez gauzaturiko kudeaketa da. Kudeaketa hori Adminis­ trazio Kontseilu batek egin eta kontseilu horretako burutza korporazioko kide­ ren batek beteko du. Horrela, kontseilu horrek proposatuta, alkateak edota di­ putazioko lehendakariak kudeatzaile bat izendatuko du. Beti ere, erakunde es­ pezializatu hori nortasunik gabeko erakundea izango da; nolanahi den ere, erakunde horrek korporazioaren aurrekontuan finantza autonomia handiagoa izango du. Gainera, aurrekontuan sekzio berezia edukiko du; sekzio hori osa­ tuko dute horrexetarako eratutako partidek, eta bertan sartuko dira prestazioei esker bildutako eta jasotako diru­laguntzak. Horrez gain, kontabilitate berezia ezarriko da, eta kontabilitate horren arabera, balantze eta likidazioak argita­ ratu beharko dira (toki eraentzaren arloan indarrean dirauten legeen testu ba­ teginaren 102. art., apirilaren 18ko 781/1986 Legegintzazko Errege Dekre­ tuak onetsitako testu bateginarena, alegia).

Beste alde batetik, zerbitzuaren fundazio publikoa edota, Toki Eraentza­ ren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak dioen moduan, autonomiadun toki erakundea dugu. Erakunde hori Administrazio espezializatua da, eta korpo­ razioarengandik independentea den nortasun juridikoa du. Erakunde mota ho­ ri kasu hauetan eratu ahal izango da: a) Legeren batek agintzen duenean. b) Salerosketaren, dohaintzaren zein xedapen eratzaile edo fundatzailea­ ren bidez, ondasunak eskuratzen direnean norbanakoengandik (helburu jakin batzuei lotuta dauden ondasunak, hain zuzen); horrenbestez, xedapen eratzai­ lea erabiliz gero, xedapen hori eratzailearen borondatearen araberakoa izan behar da. c) Komenigarria denean, ongintza, kultura nahiz ekonomi izaerako egin­ kizunak aurrera eraman ahal izateko.

Kasu horiek establezimendu publikoen ohiko eginkizuna kontutan izanik pentsatu dira, batik bat. Horrenbestez, aurrerago esan dugun moduan, estable­ zimendu publikoa eratzeko, laguntza eginkizunen bat gauzatu behar zen, eta eginkizun horri norbanakoen eskuzabaltasunak atxikitzen zitzaizkion (dena den, azken baldintza hori gero eta gutxiagotan betetzen da).

252

RAMÓN PARADA

Erakunde horien antolaketari dagokionez, hauxe baino ez du adierazi Zerbitzuei buruzko Araudiak: fundazioek nahiz autonomiadun toki erakun­ deek ondare berezia izango dute, eta ondare hori erakundearen helburuei atxi­ kiko zaie; horrez gain, erakunde horiek euren estatutuek eraenduko dituzte, eta estatutu horietan, gobernu organoak, horien eskumenak eta korporazioa­ ren babes ahalmenak zehaztuko dira.

Amaitzeko, kudeaketaren azken modua zerbitzu ekonomikoen zuzeneko kudeaketa da, eta modu hori enpresa pribatuaren egitura erabilita gauzatu daiteke. Enpresa horrek erantzukizun mugatuko sozietatearen edota sozietate anonimoaren itxura izan dezake. Eraketari dagokionez, ostera, merkatari­ tzako konpainia horiek arautzen dituzten legeen arabera eratuko da enpresa pribatua, baina Zerbitzuei buruzko Araudiak jasotako moldaketa hauek egin beharko dira: —Korporazioa izango da enpresaren kapital guztiaren jabe esklusiboa, eta berak ezingo du kapital hori transferitu, ezta beste helburu batzuetarako erabili ere. Bestalde, enpresa eratzeaz batera ordaindu beharko da kapitala.

—Enpresaren zuzendaritza eta administrazioa organo hauen ardura izan­ go da: korporazio, Administrazio Kontseilu eta Kudeatzailetzarena. Horrela, korporazioak Batza Nagusiaren eginkizunak bereganatuko ditu, eta Adminis­ trazio Kontseiluari zein Kudeatzailetzari dagokienez, ordea, estatutuek zehaz­ tu beharko dute euren forma, izendapena eta jardunbidea nolakoa izan behar den. Horrezaz aparte, estatutuek organo horien guztien eskumenak zehaztuko dituzte.

—Batza Nagusiak, bestalde, askatasun osoa du kontseilariak izendatze­ ko. Izendapen horiek bereziki gaituta dauden langileen artean egin beharko dira, eta urte bitik seira arteko izendapenak izango dira. Gainera, toki korpo­ razioko kideek parte hartu ahal izango dute Administrazio Kontseiluan, baina ezingo dute horren herena baino gehiago bete.

—Administrazio Kontseiluak ahalmen osoa izango du enpresa zuzendu, kudeatu eta horren egintzak betearazteko, baina enpresaren estatutuko arauak eta merkataritza legeriako manuak errespetatu beharko ditu; alabaina, korpo­ razioari ere —akziodunen Batza Nagusi gisa— mota horretako zenbait ahal­ men erreserbatu ahal izango zaizkio.

Hortaz, Toki Eraentzari buruzko 1986ko Testu Bateginak baieztatu egin ditu Zerbitzuei buruzko 1955eko Araudiaren manuak, zehaztasun batzuk ge­ hituz: enpresa eratzeko eskrituran bertan agertaraziko da kapitala —toki era­ kundeak ordainduko du oso­osoan—, Administrazio Kontseilua eratzeko mo­ dua eta, atzenean, nork duen botoa emateko eskubidea sozietatearen kapitala ordezkatuz. Era berean, hauxe adierazi du: «sozietatearen galerak kapita­

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

253

laren erdia baino gehiago direnean, sozietatea derrigorrez desegin beharko da, eta korporazioak erabakiko du zerbitzuari nola ekin eta zerbitzua nola eman aurrerantzean» (103. art.).

8. AUTONOMI ERKIDEGOETAKO ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA Autonomien Estatua sortu zenean, itxaropen handiz pentsatu zen Estatu hori zeharkako Administrazioaren teknikak erabilita antolatuko zela, hots, Estatuko organo periferikoak desagertzeaz gain, Estatuko organo zentralistak gutxitu eta plangintza, koordinazio, zuzendaritza eta kontrol organo —eta ez organo jardule— bihurtuko zirela. Halaber, ziurtzat hartu zen horrelako anto­ laketa egin eta gero, autonomi erkidegoetan autonomiadun erakunde instru­ mentalak sortuko zirela, kudeaketa mota hori egokiagoa zuten zereginak bete­ tzeko (ARGULLOL).

Hala eta guztiz ere, autonomi erkidegoek eta Estatuko Administrazioak izan duten garapena ikusita, esan dezakegu amets hutsa dela Estatuko Admi­ nistrazio periferiko eta jardulea gutxitzea. Aldi berean, hauxe egiaztatu da: «Autonomi erkidegoetan ugaritu egin dira eginkizunen deszentralizaziorako erakundeak, hau da, nortasun juridikoa izan eta Zuzenbide publiko edota pribatuari lotutako erakundeak (...). Hori dela eta, Administrazio berrietan, berriro sortu dira aspaldiko tirabirak erakunde mordoiloa sortzearen alde, eta horrek honako ondorioak ekarri ditu: zaildu egin dira administrazio mai­ len arteko harremanak, administratuari ezin izan zaio behar bezalako zerbi­ tzua eman eta, gainera, kontrol arruntetatik ihes egin da» (ARGULLOL).

Horren harira, autonomi esparruan erakunde instituzionalak ugaritzearen arrazoi antzo, besteak beste, transferentzi sistemaren eragina aipa dezakegu.

Egin­eginean ere, sistema horrek ukitu ditu, nola Estatuko Administrazioa­ ren autonomiadun erakundeek betetako eginkizunak, hala Estatuak erakunde horien gain gauzaturikoak. Autonomi erkidegoek zerbitzu transferituak bere­ ganatu dituztenean, lehengo antolaketari ekin behar izan diote, ematen ari zi­ ren jardueren jarraipena babesteko. Taxu berean, autonomi erkidegoak sor­ tzean, ezabatu egin ziren probintzietako diputazioak, eta probintzia bakarreko autonomi erkidegoek inolako etenik gabe bereganatu zituzten diputazio ho­ rien menpe zeuden establezimendu publikoak eta zerbitzu fundazioak. Baina azalpen hori guztia alde batera utzita, autonomi erkidegoek hala nahita erabili dituzte erakunde instituzional horiek antolaketa teknikatzat, horrela, adminis­ trazio jarduerari arintasuna eta malgutasun handiagoa eman nahian. Dena de­ la, aukera hori onartezina da autonomi erkidegoak eskumen gutxi bereganatu arren, erakunde multzoa sortzen duenean, eskumenen kopuruak ez duelako

254

RAMÓN PARADA

bidezkotzen burokraziaren hazte hori. Gainera, aukera hori askotan ulertezina gertatzen da, autonomi erkidegoetako estatutuek beren beregi arautu dituz­ telako beste aukera batzuk, hain zuzen ere, lurralde deszentralizazioa gauza­ tzeko aukerak (besteak beste, probintzietako diputazioei zein udalei eginki­ zunak transferitu edota eskuordetzea). Esanak esan, autonomi erkidegoetan erakunde instituzionalak asko zabaldu dira, batez ere, sektore hauetan: lagun­ tza eta osasun zerbitzuetan, ekonomi garapenaren nahiz ingurugiroaren sus­ perketan, gazterian eta abarretan (FONT, MUÑOZ MACHADO).

Legebidezkotasun formalari dagokionez, adostasunez aintzatetsi da auto­ nomi erkidegoek gaitasuna dutela erakunde instituzionalak sortzeko, eta gai­ tasun hori euren ahalgo antolatzailean oinarritzen dela —autonomi printzipiotik berez datorren ahalgoan—. Gainera, estatutu batzuek zuzenean zein ze­ harka aipatu dituzte erakunde instituzionalak (Andaluziako estatutuaren 13.2, Galiziako estatutuaren 41 eta Kataluniako estatutuaren 32.2. art.ek). Bestalde, autonomi erkidegoetako Administrazio instituzionalaren arauketa zenbait le­ getan jaso da: batetik, erakunde horiek sortu eta euren estatutuak onesten di­ tuzten lege berezietan; bestetik, Ogasunari, finantzei edota ondareari buruzko legeetan; eta, azkenik, Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legea imitatzen duten arauketa orokorretan —azken bide hori erabili da Madrilgo autonomi erkidegoan (1984ko urtarrilaren 19ko Legea), Andaluzian (1/1983 Legea), Kanarietan (7/1984 Legea), Extremaduran (3/1985 Legea), Galizian (3/1984 Legea), Euskal Herrian (12/1983 Legea) eta Katalunian (Kataluniako Finantza Publikoei buruzko 10/1982 Legea; eta 4/1985 Legea, enpresa publi­ koak, Zuzenbide publikoko erakundeak zein partaidetzarik gehiena Generali­ tatena duten sozietateak arautu, sortu eta jarduteari buruzkoa).

Oro har, autonomi erkidegoek emandako arauketak nahikoa berdintsuak dira. Arauketa horiek Estatuko ereduari eutsi diote, terminologiaren inguruko aldaketa txikiren batzuk eginda. Horretara, arauketa horiek bi taldetan sailka­ tu dituzte erakundeok, Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrak autonomiadun erakundeak eta Estatu sozietateak bereiztu dituen moduan. Estatuko sailkape­ nean bezalaxe, lehenengoei «autonomiadun erakunde» edo «autonomiadun entitate» deitu zaie eta, horiek ere, bi taldetan banatu dira, erakundearen izae­ ra kontutan hartuta; bestela esanik, banaketa hori egiteko, erakunde zein enti­ tate horiek administrazio erakundeak edota merkataritza, industri, finantza nahiz antzeko erakundeak diren begiratu ohi da. Estatu sozietate adierazmol­ dearen parekotzat, beste hauek erabiltzen dira —eta izan ere, egokiagoak di­ ra—: «enpresa publiko» edota «erkidegoko enpresa»; dena dela, horien bar­ ne, merkataritzako sozietateak eta Zuzenbide pribatuari lotutako erakunde publikoak ere sartuko dira.

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

255

Madrilgo 1984ko urtarrilaren 19ko Legeak, Estatuko arauketa ereduari eki­ nez, autonomiadun erakundeak eta enpresa publikoak erakunde instituzional gisa aipatu ditu, nortasunik gabeko organo kudeatzaileekin batera. Halaber, era­ kunde nahiz enpresa horiek sozietate anonimo gisa edota Zuzenbide pribatuari lotutako erakunde publiko antzo eratu ahal izango dira. Madrilgo Irrati­telebista erakunde publikoa, esaterako, Espainiako Irrati­telebistarentzat ezarritako arau­ en arabera —lehenago azaldu ditugu—, antolatu da: ustezko Administrazio neu­ trala da, eta Biltzarrak egindako zuzendaritza­kontrola du. Arauketa orokorraren beste adibide bat Kataluniako enpresa publikoaren estatutuan dugu (Generali­ taten 4/1985 Legea, martxoaren 29koa). Estatutu horrek ondokoak sartu ditu erakunde instituzionalen kontzeptuaren barruan: merkataritza, industri edota fi­ nantza izaera duten autonomiadun erakundeak, antolamendu juridiko pribatuari lotutako Zuzenbide publikoko erakundeak, partaidetzarik gehiena Generalita­ tena duten sozietate zibil nahiz merkataritzakoak eta, azkenik, herri zerbitzuak kudeatzen dituzten sozietate zibil zein merkataritzakoak, baldin eta zerbitzu ho­ riek Generalitatenak badira, edota sozietateok hitzarmenak sinatu badituzte Ge­ neralitatekin; halakoetan, Generalitatek sozietate horietako zuzendaritza orga­ no guztiak edo batzuk izendatzeko ahalmena izango du, eta sozietatearen kapi­ talaren 100eko 10 gutxienez Generalitatena izan beharko da zuzenean zein zeharka.

9. EKONOMIA MISTODUN ENPRESAK Erakunde publikoen eta pribatuen arteko mugan enpresa mistoa dago; ho­ rretan, erakunde publikoek eta norbanakoek —bakoitzak kapitalaren zati bat eramanda— batera jardungo dute, herri zerbitzuren bat gauzatzeko. Hasieran —XX. mendearen lehenengo urteetan—, uste zen merkataritza enpresan Herri Administrazioa eta norbanakoak batzea Estatuko industri ezgaitasunaren dog­ maren aurka egiteko modurik ahulena zela. Horrez gain, esan bezala, herri interesaren defentsa eta kudeaketaren eragingarritasuna bateratzeko teknika­ rik egokientzat hartu zen; izan ere, kapital pribatuaren titularren helburua ira­ bazasmoa zelarik, uste ohi zen irabazasmo horrek berez ekarriko zukeela ku­ deaketaren eragingarritasun hori.

Argi dagoenez, Espainian Frantziako esperientzia zuzen­zuzenean kopia­ tuz sartu zen enpresa mistoaren formula: herri horretan, 20ko hamarkadan agertu ziren ekonomia mistodun lehenengo enpresak, Frantziako Petrolioen Konpainia sortu zenean (1924), eta tokiko enpresa mistoak arautu zirenean (1926ko azaroaren 5eko Dekretu­legea). Ondorengo urteetan, ostera, enpresa mistoa erabili zen garrantzi handiko enpresen egoera txarrari eusteko teknika

256

RAMÓN PARADA

gisa. Adibidez, Air Franceren edota Compagnie Général Transatlantiqueren iraupena lortu zen Frantziako Estatua bazkide antzo sartzeari esker. Azkenik, formula hori erabili da Frente Popularraren politikan oinarritutako nazionali­ zazio helburuak gauzatzeko; horixe gertatu da, hain zuzen, eraikuntza aero­ nautiko, gudako materialen eta trenbide sozietateen kasuan (Société Naciona­ le des Chemins de Fer).

Espainian, ostera, garai horretan enpresa mistoen teknika erabili zen pe­ trolioen monopolioa antolatzeko; antolaketa hori Calvo Sotelok egin zuen, 1927ko ekainaren 28ko Errege Dekretu­legearen bidez. 1924ko Udal Estatu­ tuak toki zerbitzuak kudeatzeko formula orokor gisa arautu zuen enpresa mis­ toa, eta arauketa hori Errepublikaren 1935eko Udal Legeak osatu zuen. On­ doren, enpresa mistoak egoera txarrean zeuden enpresei eusteko erabili ziren —hots, interes orokorreko enpresei eusteko—. Horixe izan zen Iberiaren ka­ sua: Iberiaren jatorri pribatua 1920an ezarri zen; gero, 1940ko ekainaren 7ko Legeak berregituratu egin zuen enpresa hori, eta Estatuari 100eko 51n parte hartzeko baimena eman zion; azkenean, 1943an nazionalizatu zen Iberia be­ hin betiko, Estatuak gainerako akzio pribatuak INIren bidez eskuratuta. Tele­ fonikako Nazio Konpainiaren kasuan ere, prozedura horixe erabili zen, Esta­ tuak ITTren kapitalaren zati bat eskuratu zuenean.

Amaitzeko, Francoren erregimenpean emandako legerian, enpresa mistoa Estatuak enpresa pribatuetan parte hartzeko modua izateaz gain, herri zerbi­ tzuen kudeaketa antolatzeko teknika ere izango da, eta gai honetan, azken al­ de hori da interesatzen zaiguna; dena dela, teknika horrek ez du norainoko bera izango toki eta Estatu eremuetan.

A) Herri Administrazioen Kontratuei buruzko Legean jasotako enpresa mistoak 13/1955 Legeak, Herri Administrazioen Kontratuei buruzkoak, aurreko legeari ekin eta hauxe adierazi du enpresa mistoei buruz: horrelako enprese­ tan, Estatuak (berak zuzenean edota Estatu erakunde publikoren bat erabilita) pertsona fisiko edo juridikoekin batera hartuko du parte. Hortaz, legeak herri zerbitzuen kudeaketa kontratua hartzen du oinarritzat eta, ikuspegi horretatik abiatuta, kapital publikoa gehiengoa denean, enpresa mistoa kontratuen legeriatik kanpo geratuko da; beraz, zuzeneko kudeaketaren kasua izango da, eta herri zerbitzuaren kudeaketa zuzenean adjudikatu ahal izango zaio enpre­ sa horri (155 eta 157. art.ak). Horrezaz aparte, enpresa mistoa alderdi kontra­ tugilea ere izan daiteke Estatuarekin batera eta, halakoetan, herri zerbitzuen emakidadunak dituen betebehar zein eskubideak izango ditu; kasu horretan, kontratua zuzeneko kontratua edota kontratu negoziatua izango da (Estatua­

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

257

ren Kontratuei buruzko Araudiaren 206. art.). Gainera, konponbide hori bat dator Estatuak bere bazkide pribatuak askatasunez aukeratu ezin izatearekin; egin­eginean ere, kapital pribatuaren ekarpenak arau orokorren arabera adju­ dikatu behar dira edo, bestela esanda, administrazio kontratuen adjudikazioa eraentzen duten publizitate eta lehia printzipioen arabera. Edu berean, enpre­ sen kapital osoa Estatuarena izan eta enpresa horiek herri zerbitzuak kudea­ tzen dituztenean, kapitalean parte hartzeko tituluak ere printzipio horiexen arabera saldu beharko dira (araudiaren 206 eta 207. art.ak).

Alderantziz, kapital publikoa gutxiengoa denean, kasu hori herri zerbi­ tzuaren zeharkako kudeaketaren kasua dela ulertu behar da, eta legeak jasota­ ko zeharkako kudeaketaren beste kasuetan bezala (emakida, interesdun ku­ deaketa edota kontzertua), kontratariak hautatzeko prozedurak aplikatu eta zerbitzuaren kudeaketa lehiaketa ireki nahiz murriztu baten bidez adjudikatu beharko da (160. art.). Hala ere, konponbide horrek ondoko zentzugabekeria dakar: uste ohi da norbanakoek euren kapitala arriskuan jarri eta enpresa mis­ to batean parte hartuko dutela, aurretiaz bermatuta eduki gabe zerbitzuaren kudeaketa enpresa horri adjudikatuko zaiola; egin ere, kasu horretan, adjudi­ kazioa lehiaketa bidez egingo da geroago, eta lehiaketa horrek ausazko emai­ tzak izango ditu. Ondorenez, ez dauka zentzu askorik norbanakoek euren ka­ pitala horrela arriskatzea.

Bestalde, legeak ez du zehaztu enpresa misto baten kapital gehiena noiz izan behar den publikoa eta noiz pribatua; oro har, arazo hori antolaketari bu­ ruzko erabaki politikoa izango da. Dena dela, Estatuaren Kontratuei buruzko Araudiak ezarri du gehiena kapital publikoa izan behar dela, baina arau hori ez da aplikatuko Gobernuak berariaz agintzen badu kontrakoa. Kasu horretan, Gobernuaren eskuorde bat izendatuko da sozietatean, eta horrek ikuskatze eta zaintze ahalmenak izango ditu —ahalmen horiek behar bezala araututa egon behar dira—. Edonondik begira dakiola ere, irtenbide hori gehiegizkoa eta al­ ferrekoa da, ekonomia mistodun enpresan egindako kontrola berez bikoitza delako: batetik, sozietate organoetako ordezkarien bidez egiten den kontrola dago eta, bestetik, herri zerbitzuen kudeaketa kontratuan Administrazioak di­ tuen ahalmenen ondorioz egiten dena (156. art.).

Horren harira, herri administrazioen kontratuei buruzko 1955eko arautegia oinarrizkoa da; horrek esan nahi du autonomi erkidegoetako legeriak zein toki eraentzaren ingurukoak arautegi horren aurka egiten badute, hark izango duela lehentasuna eta ordeztu egingo dituela aurkako xedapen horiek. Toki araudiari dagokionez, gogorarazi behar da Toki Korporazioen Zerbitzuei buruzko Arau­ diak ez dituela enpresa mistoak jaso zuzeneko nahiz zeharkako kudeaketa mo­ duen artean; aldiz, araudi horretan, enpresa mistoak kudeaketa mota bi horien arteko mailatzat agertu dira, nahiz eta enpresok eratzean, zerbitzu kudeaketa­

258

RAMÓN PARADA

ren emakida ekarri behar, eta hori zuzeneko kudeaketa izan, zeharkako kudea­ keta baino gehiago. Edonola ere, Toki Eraentzari buruzko Legearen 1986ko tes­ tu bateginak inolako azalpenik gabe sartu ditu ekonomia mistodun enpresak zeharkakako kudeaketa moduen barruan («toki zerbitzuak zeharka kudeatzeko, toki erakundeek merkataritzako sozietateen eta kooperatiben formak erabil ditzakete, hain zuzen ere, kapitalaren zati bat bakarrik eurena duten sozietate zein kooperatibenak»). Dena den, lege horrek aukera aintzatetsi dio toki erakun­ deari enpresaren antolaketa kasuan-kasuan egokitzeko, eta enpresa eratzeko erabakian, barne berezitasunak sartzeko —bai egitura eta bai eginkizun berezi­ tasunak—. Berezitasun horien arabera, merkataritza nahiz kooperatiba izaera­ dun enpresa mistoa suspertu eta garatzeko beharrezkoa den heinean, ez da apli­ katuko sozietateei buruzko legeria; hala ere, horren ondorioz gainontzekoei ezingo zaie kalterik sortu. Beste alde batetik, beti zehaztu beharko da norbana­ koek nola parte hartuko duten: akzioak zein partaidetzak harpidetu edota ekar­ penak eginda ala, horren aurretik, lehiaketa antolatuta. Bigarren kasuan, lehiaki­ deek proposamenak egin beharko dituzte ondokoaren inguruan: bihar­etzi eratu­ ko den sozietatean udalerriaren eta norbanakoen lankidetza nola gauzatu, sozie­ tatearen kapitala nola eratu eta, azkenik, sozietate horren zuzendaritzan eta ete­ kin zein galeretan toki erakundeak izango duen partaidetza nola gauzatzeari bu­ ruz. Halaber, deialdian aipatzen diren beste berezitasunak ere proposamen ho­ rietan agertu beharko dira. Beste alde batetik, legeak ezarri du toki erakundea­ ren ekarpena ondokoa bakarrik izan daitekeela: emakida zein beste eskubideren bat, edota instalazio, ekipamendu nahiz eskudirua, beti ere, ondasun horiek on­ dare ondasunak izan beharko dira (104. art.).

B) Estatuaren enpresa mistoak Estatuaren Kontratuei buruzko Legearen 66. artikuluak hauxe dio enpresa mistoei buruz: horrelako enpresetan, Estatuak —bai berak zuzenean, bai Esta­ tuaren erakunde publikoren bat erabilita— pertsona fisiko edo juridikoekin batera hartuko du parte. Zernahi gisaz, Estatuaren enpresa mistoa herri zerbi­ tzua kudeatzeko modu bat ere izan daiteke eta, horrexegatik, araudiaren 206. artikuluak ondokoa zehaztu du: enpresa mistoa alderdi kontratugilea izango da Estatuaren aurrean, eta herri zerbitzuen emakidadunak dituen betebehar zein eskubideak izango ditu.

Mota horretako enpresei buruz, esan behar da enpresa suspertzeko ekime­ na Estatuarena denean, horrek ezin izango dituela enpresaren bazkideak aska­ tasunez aukeratu: kapital pribatuaren ekarpenak arau orokorren arabera adju­ dikatu behar dira, hau da, administrazio kontratuen adjudikazioa eraentzen duten publizitate eta lehia printzipioen arabera. Horrela, norbanakoei aukera

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

259

berdinak eman nahi zaizkie enpresa mistoetan parte hartu ahal izateko; asmo horrekin bat etorriz, ondokoa ezarri du Estatuaren Kontratuei buruzko Legea­ ren beste manu batek: kapital osoa Estatuarena izan eta herri zerbitzuak ku­ deatzen dituzten enpresen tituluak erosteko —kapital horretako partaidetza ti­ tuluak—, publizitate eta lehia printzipio horiek bete behar dira (araudiaren 206 eta 207. art.ak).

Horrez gain, araudiaren arabera, Estatuak sozietatean gehiengoa izan de­ zake ala ez, baina orokorrean lehenengo aukera ezarri du araudi horrek. Dena dela, arau hori ez da aplikatuko, Gobernuak berariaz agintzen badu kontra­ koa; kasu horretan, Gobernuaren eskuorde bat izendatuko da sozietatean, eta horrek ikuskatze eta zaintze ahalmenak izango ditu —modu egokian arautu­ tako ikuskatze eta zaintze ahalmenak alegia—.

Amaitzeko, esango dugu Estatuko empresa mistoak herri zerbitzuak ku­ deatzeko modua ezezik, Estatu sozietateak ere badirela eta, ondorioz, arau hauen menpe egongo direla: Kontu Auzitegiak gauzaturiko kontrolaren ingu­ ruko arauen menpe, eta Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrak ezarritako kontabilitate fiskalizazioari buruzko arauen menpe.

C) Enpresa mistoen balorazioa eta etorkizuna Orain dela hamarkada batzuk, ekonomia mistodun enpresa ikusi ohi zen kapital pribatuaren eta Administrazioaren arteko konbinaketa arrakastatsu be­ zala. Garai hartako ustearen arabera, teknika horiek erabiliz gero, hurrengo helburuak lortzen ziren: alde batetik, Estatuaren kapitalak ez monopolizatzea enpresa guztiak eta, bestetik, kudeaketa pribatuaren eragingarritasuna ez gal­ tzea (izan ere, kudeaketa pribatua burokratikoa baino askoz eragingarriagoa zen). Berebat, enpresa mistoa ideia sozialisten eta merkatu askearen ideien to­ pagunetzat ezeze, herritarren aurrezte joerak suspertzeko pizgarritzat ere har­ tu zen. Gaur egun, ordea, baikortasun hori gutxitu egin da, zenbait kritikak agerian utzi baitituzte sektore publiko eta pribatuaren arteko ezkontzak dakar­ tzan barne­barneko kontraesanak.

Hortaz, ekonomialariek adierazi dutenez, enpresa mistoan interes priba­ tuak interes publikoen gain jartzeko joera dago. Horrez gain, ohartarazi dute kapital pribatuaren titularra ez dela izango enpresario hain oldarra eta gano­ razkoa, beraren alboan Estatua duelako, hots, ahaltsua eta hornitzailea izateaz gain, porrotik izango ez duen bazkidea edukiko duelako.

Edozein modutara ere, horiek ez dira izan enpresa mistoak jaso dituen kritika bakarrak. Herri zerbitzuen emakidaduna den aldetik ere kritikatu da enpresa mota hori. Hortaz, esan ohi da irabazasmoa —merkataritzako sozie­ tateen legezko eta oinarrizko helburua, hain zuzen— ez datorrela bat herri

260

RAMÓN PARADA

zerbitzuen oinarriekin; egin­eginean ere, oinarri horien arabera, merkatari­ tzako errentagarritasunaren araberako irizpideen gain, erabiltzaileen onura egon behar da, eta helbururik garrantzitsuena prestazioak etenik gabe perfek­ zionatu eta hobetzea izan behar da. Gainera, sarri askotan, kudeatzaileek tari­ fak izozteko politikak bultzatu dituzte, eta horiek politika mailan errentaga­ rriak suertatu direnean, enpresa deskapitalizatu egin da, kapitala eman zute­ nen igurikimen edo espektatibak hutsalduz.

Horretara, kritika zein errealitate horien ondorioz, enpresa mistoak ohi­ ko herri zerbitzuetan erabili beharrean —horietan, norbanakoek zuzenean or­ daindutako tarifak erabiliko dira—, gizarte zerbitzuak kudeatzeko erabiliko dira, batez ere, hirigintza edota etxebizitza sektoreak kudeatzeko; sektore ho­ riexek dira, hain zuzen, inbertsioak denbora laburrean eta likidazioak arin egitea ahalbideratzen dutenak.

10. ERAKUNDE PUBLIKOEN ELKARTEAK. PARTZUERGOAK Erakunde instituzionalak sor daitezke, baita ere, zenbait lurralde erakun­ de batu zein elkartzetik. Horrela, lurralde erakunde horiek ad hoc sortuko du­ te organo bat, zenbait zerbitzu nahiz lan batera kudeatzeko; organo edo era­ kunde horretan, inoiz norbanakoek ere har dezakete parte.

Horren harira, Frantziako Zuzenbideak udalerrien sindikatuak asmatu di­ tu lurralde erakundeen elkartzeak bideratzeko. Hasieran, sindikatu horiek hel­ buru zehatz baterako —edota batzuetarako— eratu ziren arren, egun onartu da helburu anitzeko erakundeak izatea. Bestalde, Frantziako toki legerian, udalerrien sindikatuei buruzko arauketa orokorra, lehenengoz, 1880ko mar­ txoaren 22ko legean egin zen. Sindikatu mota hori jabeen sindikatuen kopia da (1860ko ekainaren 21eko Legea); jabeen sindikatu horiek erakunde publi­ ko baten babespean eratu dira, eta zenbait onurabide publiko izan dituzte la­ nak egiteko, hain zuzen ere, euren jabetzen onurarako ezezik, herri onurarako ere badiren lanak egiteko (besteak beste, itsaso, uharre, sute eta abarren aur­ kako defentsa).

Italian, ostera, partzuergo deritzon erakundea sortu da jabe eta enpresa­ rioak elkartzea ahalbideratzeko, helburu hauetarako elkartzea ahalbideratze­ ko, alegia: finkak saneatzeko; zenbait nekazaritza jarduera (finkak saneatu, mahatsa nahiz oliba hazi, izurriak tratatu) elkarrekin egiteko; arrantza, ehiza, basoak edota abeltzaintza, eta meatzeak batera lantzeko; baita industri enpre­ sen jarduerak diziplinatzeko ere. Partzuergoa, bestalde, modu berezian arautu da Italiako Kode Zibilean. Era berean, Italiako toki legeriak (1935ekoak) era­ kunde publikoen arteko partzuergoa arautu du, hauxe adieraziz: udalerriak hala nahita zein derrigorrez elkar daitezke zenbait lan batera egiteko, edota euren

ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA

261

eskumenekoak diren zenbait zerbitzuri eusteko. Horrenbestez, Italiako toki partzuergoek —Frantziako udalerrien sindikatuen eta Espainiako udal mankomunitate zein partzuergoen parekoek— erakunde erkidea eratzea da­ karte, hau da, nortasun independentea eta berezko organoak dituen erakundea eratzea.

Espainiako Zuzenbidean, ez dago arauketa orokorrik norbanakoak elkar­ tzeko egiten diren partzuergoei buruz, baina meatze, mendi, lurzoru, ur, in­ dustri eta abarrei buruzko legerietan jasotako erakunde batzuk Frantziako sindikatuen edota Italiako partzuergoen antzeko helburuak dituzte.

Bestalde, sektore publikoan, toki legeriak bakarrik arautu du partzuergoa udal mankomunitateekin zerikusirik ez duen erakunde gisa. Arauketa hori Zerbitzuei buruzko 1955eko Araudiak egin du, herriak uraz hornitzeari bu­ ruzko legeriak sortutako aurrekariak bildu eta gero (1944ko ekainaren 27ko Dekretua). Gaur egun, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko Legeak honelaxe definitu du erakunde hori: «toki agintariek beste herri administra­ zioekin edota irabazasmorik gabeko erakunde pribatuekin batera era dezake­ ten erakundea da partzuergoa. Lehenengo kasuan, interes orokorreko helbu­ ruak gauzatzeko eratuko da. Irabazasmorik gabeko erakunde pribatuekin egindako partzuergoen kasuan, ostera, erakunde horiek herri intereseko hel­ buruak izan behar dituzte, herri administrazioek dituztenekin bat datozen helburuak, hain zuzen» (87. art.).

Partzuergoa, izatez, lege horren 44. artikuluan aipaturiko udal mankomu­ nitatearen antzekoa da nolabait («udalerriek beste udalerriekin elkartu eta mankomunitatea sortzeko eskubidea izango dute, euren eskumeneko obra edota zerbitzu jakin batzuk elkarrekin gauzatzeko»). Alabaina, azken kasu ho­ rretan elkarketa udalerrien artean bakarrik egingo denez, egiazko toki erakun­ dea sortuko da, horrelako erakundeen berezko ahalmenekin sortu ere. Horren ildotik, partzuergoa erabiliko da ondokoen arteko elkarteak bideratzeko: ba­ tetik, udalerrien eta udalekoak ez diren herri administrazioen —Estatu, auto­ nomi erkidego nahiz euren erakunde instituzionalen— artekoak eta, bestetik, udalerrien eta norbanakoen artekoak. Ondorioz, partzuergoaren bidez, era­ kunde instituzionala sortuko da, ez lurralde erakundea.

Horretara, Oinarriei buruzko 1985eko Legean jasotako partzuergoak za­ baldu egin du Zerbitzuei buruzko 1955eko Araudian arauturiko partzuer­ goaren kontzeptua, araudi horrek ez baitu jaso norbanakoekin elkartzeko au­ kera. Edozein kasutan ere, legeak aipamen urria egin duenez, hutsune hori araudien bidez ordeztu eta araudi horretan hauxe ezarri beharko da: partzuer­ goak berezko nortasun juridikoa izango duela; ekonomi izaeradun zerbitzuak direnean, udalekotze prozedurak bete behar direla; organo, eginkizun nahiz finantza eraentzak finkatzen dituen estatutua onetsi behar dela; eta, azkenik, partzuergoak —behin eratuta egon eta gero— «zerbitzuak kudeatzeko edozein

262

RAMÓN PARADA

modu» erabili ahal izango duela, kudeaketa horretan «partzuergoan kide diren erakundeak ordeztuz».

Azken zehaztapen hori ikusita, badirudi estatutuek aukera anitz ezar de­ zaketela partzuergoaren kudeaketaz denaz bezainbatean. Arean bere, toki zer­ bitzuen zeharkako kudeaketa modu guztiak onartu dira: berezko aparatua era­ tzea, nortasun juridikoa duen erakunde instrumentala sortzea, merkataritzako zein ekonomia mistodun enpresa fundatzea, edota zerbitzua emakidadun na­ hiz errentariren bati adjudikatzea. Haatik, zenbait autorek —oinarri eta azal­ pen handirik gabe— ukatu egin dituzte aukera zabal horiek. ALBIk, esaterako, uste du destolesketa hori ezinezkoa dela, eta partzuergoa ab initio eratu behar dela tokiko autonomiadun erakunde antzo, edota enpresa misto gisa.

Partzuergoaren erakundea berriz ere hartu da erakunde publikoen elkar­ tze huts gisa. Autonomi erkidegoek eta Estatuak sor dezakete erakunde hori, erakunde erkidea beharrezko gertatzen denean. Estatuaren eta erkidegoen es­ kumenen eremuan eratzen dira elkartzeok, lankidetzarako akordioak betea­ razteko. Partzuergoak berezko nortasun juridikoa du, eta zuzendaritza orga­ noak partzuergoen ordezkariez osaturik daude. Bestalde, Herri Administra­ zioei aplikatzeko modukoa den legerian hainbat eratara kudea daitezke zerbi­ tzuak. Era horiek guztiak erabil ditzake partzuergoak bere ardurapean dituen zerbitzuak kudeatzeko (Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Admi­ nistrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 6 eta 7. art. ak).

VIII. KAPITULUA

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK LABURPENA: 1. SARRERA. KONTZEPTUAREN INGURUKO ZEHAZTAPE­ NAK.—2. SORRERA ETA EREDU ERATZAILEAK.—A) Ingalaterrako «quan­ go»ak.—B) Estatu Batuetako agentziak edo batzorde independenteak.—C) Ale­ mania.—D) Frantzia.—E) Italia.—3. ESPAINIAKO ADMINISTRAZIO INDE­ PENDENTEEN ARAZOAK.—4. KONSTITUZIOAN BERMATUTA DAGOEN AUTONOMIA INSTITUZIONALAREN KASUAK.—5. KONSTITUZIOAK JASO EZ DITUEN ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK.—6. KONSTITU­ ZIOAREN INGURUKO ARAZOAK.—A) Zuzenbide konparatuan.—B) Espai­ niako Zuzenbidean.

BIBLIOGRAFIA: ARIÑO: La Administración Institucional (Bases de su Régimen Jurídi­ co). Mito y realidad de las personas jurídicas en el Estado, Madril, 1974; BETANCORT RODRÍGUEZ: Las administraciones independientes, Madril, 1994; CARBONELL/MUGA: Agencias y procedimiento administrativo en los EE.UU., Madril, 1996; CLAVERO ARÉVALO: Personalidad jurídica, Derecho general y Derecho singular en las Admi­ nistraciones Públicas, DA, 58, 1962; COLLIARD eta TIMSIT: Les autorités administrati­ ves indépendantes, Paris, 1988; Talde lan honetara bildutakoen artean, oinarrizkoa da F. MODERNEren lan hau: Les modeles Etrangers; ESTEVE PARDO: Servicio público de televisión, RAP, 123, 1990; FRANCHINI, C.: Le autoritá amministrativa indipendenti, Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1988; GARCÍA LLOVET: El régimen jurídico de la radiodifusión, Madril, 1991, batez ere, García de Enterríaren hitzaurrea; GARCÍA LLO­ VET: Autoridades Administrativas independientes y Estado de Derecho, RAP, 131, 1993; GONZÁLEZ NAVARRO: Televisión Pública y Televisión Privada, Madril, 1982; JIMÉNEZ BLANCO: El mercado Público de Valores, Madril, 1989; JIMÉNEZ DE CISNEROS: Los Organismos autónomos en el Derecho Público Español: Tipología y Régimen Jurídico, Madril, 1987, GALLEGO ANABITARTEk Establecimientos Públicos direlakoei buruz egindako hitzaurrearekin; LÓPEZ RAMÓN: El Consejo de Seguridad Nuclear: Un ejemplo de Administración independiente, RAP, 126, 1991; MORENO MO­ LINA: La Administración por Agencias en los Estados Unidos de Norteamérica, Madril, 1995; POMED SÁNCHEZ: Fundamento y naturaleza jurídica de las Administraciones Independientes, RAP, 132, 1993; SOSA WAGNER: Las Jurisdicciones especiales, Sevi­ lla, 1977; SALA ARQUER: El Estado neutral: contribución al estudio de las

264

RAMÓN PARADA

Administra­ ciones independientes, REDA, 42, 1984; TESAURO, P.: Le «Independents regulatory commissions», Milan, 1964.

1. SARRERA. KONTZEPTUAREN INGURUKO ZEHAZTAPENAK Aurreko kapituluan ikusi bezala, Administrazio instituzionala nortasuna duten erakundeen multzoa da, baina erakunde horietako kudeatzaileak Gober­ nuak izendatu eta kargutik kentzen ditu askatasunez; beraz, nortasun juridi­ koa izan arren, erakundeok Gobernuari lotuta daude, bai politikari eta bai arlo juridikoari dagokienez. Eurekin batera, antolamenduak beste erakunde espe­ zializatu batzuk arautu ditu: independentzia politiko eta juridikoa nahi duten erakundeak. Espainiatik kanpo, adierazmolde oso desberdinak erabili ohi di­ ra erakunde horiek aipatzeko: «batzorde», «agentzia», «agintari» edota «ad­ ministrazio independente». Espainian, aldiz, erakunde batzuek —besteak bes­ te, Energi Nuklearraren Batzak, edota Espainiako Irrati­telebista erakunde publikoak— izaera dogmatiko berezia lortu nahi izan dute, uste dutelako Go­ bernuari dagokion alorrean nolabaiteko independentzia dutela, eta beraien konstituziotasuna ere eztabaidaezina dela.

Gaian sartzeko, esan behar da Administrazio independenteei buruzko ar­ loa, gehienetan, Estatuaren ingurukoa dela, Estatuko Administrazioan sortu baitzen arazoa lehenengoz. Edozein kasutan ere, arazo berberak sor daitezke, mutatis mutandis, autonomi erkidegoetako zein udalerrietako administrazioen inguruan.

Beste alde batetik, hemen «independentzia» aipatzen denean, botere be­ tearazlearen —hau da, Gobernuaren— gaineko independentzia adierazi nahi izan da. Independentzia hori lortzeko, Gobernuari erakundearen zuzendari­ tzakoak izendatu eta kargutik kentzeko ahalmenak kendu edota mugatu behar zaizkio. Horrenbestez, nolabaiteko independentzia organikoaz ari gara, hain zuzen, eginkizunen independentzia ekarriko duen atalaurreaz. JIMÉNEZ de CISNEROSek teknika batzuk aipatu ditu Gobernuaren izendapen ahalmen era­ bateko hori mugatzeko: izendapena egingo dutenak eta izendatuak joera poli­ tiko desberdinekoak izatea; klausula nahiz betekizun batzuk sartzea zuzenda­ ritzakoen izendapena despolitizatzeko (baldintzak ezartzea, lanbide gaitasun berezia eskatzea); erabakiak hartzerakoan, kidegotasun printzipioa ezartzea; eta, azkenik, zuzendaritza organoetako karguen iraupena finkatzea, edota kar­ gutik kentzeko karien zerrenda egitea. Teknika horiek guztiek baldintzatu baino ez dute egiten Gobernuak duen ahalgoa zuzendaritzakoak izendatu eta kargutik kentzeko, baina baldintzatze hori guztiz beharrezkoa da, ondokoaga­ tik: Gobernuak inolako baldintzarik gabe egingo balitu izendapenak (eta, ba­ tez ere, kargutik kentzeak), ez litzateke egongo inolako independentziarik: or­

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

265

gano horietako zuzendaritzakoek oso­osoan beteko lituzkete Gobernuaren gi­ dalerroak —indirizzo políticoa osatzen dutenak— euren karguak ez galtzeko.

Zernahi gisaz, Gobernuak administrazio independenteen gain duen ahal­ menari egindako mugapenak, batzuetan, oinarrigabeak dira, hots, botere be­ tearazleak bere burua organoen titularren mesedetan mugatzea baino ez da­ karte (horixe da, hain zuzen, Espainiako Bankuaren edota Baloreen Nazio Batzordearen kasua: izendatzen diren karguak lau urtetan errespetatu behar dira); beste batzuetan, Gobernuaren mugapena botere legegilearen onurarako izaten da, horrek bereganatzen baititu Gobernuari kentzen zaizkion izendapen ahalmenak (Espainiako Irrati­telebistako Kontseiluaren kasua); beste zenbai­ tetan, epai botereari egiten dio mesede mugapen horrek, epaile edota magis­ tratuei erreserbatzen zaizkielako izendapenak (Hauteskunde Administrazioa­ ren kasua); azkenik, onuradunak gainerako lurralde administrazioak ere izan daitezke —autonomi erkidegoa edo udalerria—: koordinazioaren bidez, administrazio horiei gehienbat Estatuarena den erakunde batean parte hartzea eskaintzen zaie (El Prado Museoaren patronatuan egiten dena, 1985eko abuz­ tuaren 2ko Errege Dekretuaren arabera).

Bestalde, erakunde horiek botere betearazleari buruz duten «indepen­ dentzia», handiagoa ala txikiagoa, independentzia organikoa da, lehen esan dugunez. Gai honetan ez dira sartzen beste teknika batzuen bidez —batez ere, eginkizunaren arauketa zehatz baten bidez— independentzia ziurtatuta duten administrazioak (administrazio erregistroak, edota jarduera tekniko oso kuali­ fikatuak gauzatzen dituzten organoak). Horiez gain, barne eginkizunak bete­ tzen dituzten administrazioak ere ez ditugu hemen aztertuko, hau da, eginki­ zunak ad intra eta administratuekin zuzeneko harremanik izan gabe betetzen dituztenak. Talde horretako administrazioek eginkizun bereziak dituztenez —dela kontsulta eginkizunak, dela kontrol arlokoak—, antolamenduak neu­ traltasun eta independentzia berezia eman dizkie, eurek kontrolatzen duten administrazio organoari dagokionez (kasu horren adibide dugu Estatuko Kon­ tuhartzailetza Nagusia).

Ikuspegi material batetik abiatuta, ez da itsu­itsuan sinestu behar legeak Gobernuaren ahalmenak baldintzatuz gero —organoen titularrak izendatzeko eta kargutik kentzeko ahalmenak—, berez sortuko direla Gobernuaren gaine­ ko independentziaren eta neutraltasunaren «onurak». Aitzitik, pertsona bat hautatzean, beti ager daiteke hautatu eta hautatzailearen arteko kidetasunen bat, nahiz eta baldintza asko bete hautaketa hori egiteko. Gainera, badira bes­ te bide batzuk erakunde «independente» horien titularrengan eragina izateko.

Modu adierazgarrian esateko, kargutik kentzearen «makila» ezezik, Gober­ nuak beste zenbait abantaila ere erabil ditzake «azenario» gisa, independen­ teenak diren organoetako titularrak konbentzitzeko (hala nola, titular hori beste karguren baterako izendatu edota karguan bertan igotzea). Arazoa oso larria da

266

RAMÓN PARADA

eta, esan dugunez, epaileen independentzia uki dezake —baita Konstituzio Auzitegiko epaileena ere—.

Azken finean, «independentzia» adierazmoldea, beharbada, gehiegizkoa da, Gobernuaren laguntzarik gabe gauza handirik egiteko gai ez diren orga­ noei nahiz euren titularrei aplikatzeko. MODERNEk dioen bezala, kontutan izan behar da independentzia adierazmolde hori Ingalaterran errealitatetik hurbilago erabiltzen dela; herri horretan, «independentzia» esamoldearekin autonomia gisako zerbait adierazten da, agintariei egindako kontrolak, sarri­ tan, uste baino ugariagoak eta eragingarriagoak direlako.

Beste alde batetik, administrazio independenteen fenomenoa agertu den herri guztietan, badirudi administrazio horiek zenbait jardueraren kudeaketan espezializatu direla, batez ere, oinarrizko eskubideekin edota ekonomi eginki­ zun garrantzitsuekin zerikusi zuzena duten jardueren kudeaketan (Estatuko bankuak, balore burtsak, elkarlehiaren defentsa). Hala ere, egoera asko alda­ tzen da herri batzuetatik besteetara. Espainian, esaterako, legeak independen­ te deituriko lehen erakundea (Energia Nuklearraren Batza) segurtasun arra­ zoiengatik izan zen independentea. Hori dela eta, ezin daiteke helburu irizpi­ deetara jo administrazio independenteen definizioa emateko, irizpide formale­ tara baino. Horren arabera, lehenago adierazi dugun bezala, honela deskriba ditzakegu administrazio horiek: izatez, botere betearazlearen eginkizun edota zerbitzuen arloko administrazioak dira, baina bertako goi karguak ez ditu Go­ bernuak zuzentzen; gainera, mugatu egin dira Gobernuak dituen ahalmenak kargu horiek izendatu nahiz kentzeko, eta berezko indirizzo políticoa eratu da erantzukizunak egozteko.

Izanak izan, erakunde batek Gobernuari buruz duen independentziak ez du zerikusirik erakunde horri Zuzenbide publiko edo pribatua aplikatzearekin. Are gehiago, ezin esan daiteke Zuzenbide pribatua aplikatzeak independen­ tzia eta neutraltasun handiagoa ekarriko duenik. Horren harira, erakunde bati Zuzenbide pribatua aplikatzeko, bide hauek erabil daitezke: erakundeari so­ zietate formaren bat ematea, edota Espainiako Aurrekontuei buruzko Legea­ ren 6. artikuluak ezarritako erakundea eratzea (Zuzenbide pribatuari lotutako erakunde publikoa aipatzen du artikulu horrek). Edozein modutan ere, Zuzen­ bide hori aplikatzeak ez du esan nahi erakunde hori Gobernuaren menpekota­ sunetik aske geratuko denik, Gobernuak zuzendaritzako titularrak kargutik kendu eta berarekin lotura estuagoak dituzten pertsonak izenda ditzakeelako edozein unetan. Horrez gain, erakundearen eta bertako zuzendaritzakoen arte­ ko harremanetan Zuzenbide pribatua aplikatuz gero, norbait lanetik botatzen denean, aurretiaz itundutako kalteordainak ordaindu behar dira; alderantziz, harreman horiek Zuzenbide publikoak eraentzen baditu, ez da kalteordainik eman behar, kasu horretan kargutik botatzea ez delako ordaintzen.

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

267

Sarrera honi buru emateko, esan behar da erakunde horiek arazoak era­ kartzen dituztela konstituzio zein politikaren ikuspegietatik. Arean bere, Go­ bernuari zuzendaritza organoetako titularrak izendatu eta kargutik botatzeko ahalmenak kentzen bazaizkio, aurrerantzean, botere horrek ez du izango ino­ lako erantzukizun politikorik organo horien jardunbidearen ondorioz. Hori dela bide, erakundeak antolatzeko teknika hori —eta Gobernuari kentzen zaion ahalmenaren onuraduna nor den alde batera utzita— nekez batera dai­ teke Konstituzioaren 97. artikuluarekin, artikulu horrek kontrakoa jaso duela­ ko: Gobernuak Administrazio osoa kontrolatu behar du, eta horren jardunbi­ dearen ondoriozko erantzukizun politiko osoa du («Gobernuak barne eta kan­ poko politika zuzentzen du, baita Administrazio zibil nahiz militarra eta Esta­ tuaren defentsa ere»).

2. SORRERA ETA EREDU ERATZAILEAK Gaur egungo administrazio independenteen ugaltzea ez da Espainiako oraintsuagoko administrazio tradizioaren ondorio, ez bederen Napoleonen ereduak Europan ezarri zuen tradizio zentralista eta burokratikoaren ondorio.

Haatik, argi dago ugaltze horrek jatorri anglosaxoniarra duela, eta adminis­ trazio horien gaurko garapenak Estatu Batuetako agentzia independenteen zu­ zeneko eragina duela (izan ere, Estatu Batuetan agentzia horiek eguneroko kontuak dira).

Aurretiaz ere, Europan izan dira administrazio independenteen zenbait kasu, gero xehetasunez ikusiko dugun bezala, eta horien konstituziotasunaren inguruan eztabaidak egin dira. Horrezaz aparte, autoreek ere azaldu dituzte euren teoriak Administrazio autonomo eta neutral bati buruz, hots, politikare­ kin loturarik ez duen eta legebidezkotasun demokratikoaren bide arruntetatik at dagoen Administrazioari buruz. Ildo horretatik, Estatu Batuetako azken joerak ahaztu gabe, esan dezakegu Administrazio independenteek iturri anitz izan dituztela: «ideologia» desberdinak; Administrazioak bere burua kudea­ tzearen aldekoek mende honetan zehar defendaturiko bidea (Frantzian, HAU­ RIOUk nahiz DUGUITek eta Espainian, ROYO VILLANOVAk); CARL SMITDek Weimar­ko Konstituzioaren inguruan egindako ikerketak; eta, jakina, BBC mitikoa, hau da, Ingalaterran gizarte komunikabide publikoak kudeatzen di­ tuzten erakundeek munduari erakutsi dioten adibide ikusgarria neutraltasun politikoari buruz.

Edonondik begira dakiola ere, gaia behar den bezala jorratu ahal izateko, bi eredu hauek bereiztu behar dira, MODERNEk egin duen moduan: batetik, Administrazio irekiaren eredua (anglosaxoniarrena) eta, bestetik, Adminis­ trazio itxiarena (Europako kontinentekoa). Bereizketa hori oinarrizkoa da

268

RAMÓN PARADA

arrazoi honexegatik: herri anglosaxoniarretan Administrazio independentea eguneroko kontua den bitartean (herri eginkizun nahiz zerbitzuak kudeatzeko arau orokorra den bitartean), Europan, hau da, eredu itxian, anomalia gisa ikusten da erakunde publiko batek Gobernuaren gain izan dezakeen indepen­ dentzia (independentzia hori itxuragabekeria edo anomaliatzat jo denez, ge­ hiago azaldu eta bidezkotu behar da). Horrela, Europako Administrazioaren antolaketa eredua eredu itxi eta militar gisakoa da, Napoleonen ulerkeran errotutako eredua, hain zuzen; horrelako eredu batean, orokorrean, ezin daite­ ke erakunde independenterik izan, antolaketa eremu osoa planifikatuta dagoe­ lako, eta erabereko antolaketa ereduek hartzen dutelako eremu oso hori.

Horrela, Estatuak lurralde osoaren gain egin duen antolaketa osatu eta planifikatu horretan, ez dago salbuetsitako esparrurik ez kontrol gabekorik.

Bestela esanik, ondokoek dute lurralde osoaren edukitza: Gobernuak, ministe­ rioek, prefektu edo gobernadore zibilek, baita alkateek ere, Gobernuaren or­ dezkariak diren heinean. Lurralde osoa dago hartuta, eta eskumen guztiak a prioiri banatu dira, oinarri hauek kontutan izanda: botere banaketaren prin­ tzipioa, boterearen lurralde banaketa (probintzia zein departamendutan eta udalerritan egindako banaketa) eta, azkenik, establezimendu publikoen nahiz erakunde instrumentalen eredu desberdinak. Horrenbestez, ulertzekoa da, ho­ rrelako eremu batean erakunde independente bat sartzea etsaiaren lurraldean jauslari edo parakaidista bat erortzen uztea bezalakoa izango litzatekeela.

A) Ingalaterrako «quango»ak Administrazio irekia (Ingalaterrakoa, esaterako) gizartetik hurbilago da­ go; horrez gain, hauexek aipa ditzakegu Administrazio eredu horren ezauga­ rritzat: lehenik, ez da «Estatu» hitza erabiltzen, «government» adierazmoldea baizik; bigarrenez, Gobernuak ez du Administrazio periferikorik; eta, azke­ nik, ez dago Konstituzio idatzirik, ezta botereen banaketari buruzko inolako arau formalik ere. Horrelako Administrazioan, administrazio independenteek fenomeno neutrala eta herri eginkizun nahiz zerbitzuak antolatzeko arau oro­ korra osatzen dute. Horren ildotik, Europako Administrazioan ministerio, es­ tablezimendu publiko edota mota guztietako autonomiadun erakundeek bete­ tzen dituzten jarduerak, Ingalaterrako ereduan, Administrazio independen­ te antzo antolatu dira; horrekin, lortu nahi izan da kudeaketa neutrala eta pro­ fesionalizatua ziurtatzea.

MACHÍNen aburuz, Ingalaterrako Administrazioan Europakoan baino bu­ rokrazia gutxiago izatearen arrazoia hauxe izango litzateke: Ingalaterran, Ad­ ministrazioa inolako traumarik gabe ezarri zen; Frantziako Iraultzaren alde­ rantziz, ezartze horrek errespetatu egin zituen Antzinako Erregimenaren gi­

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

269

zarte eta profesionalen indarrak, baita tokiko aristokraziak ere. Horrela, pro­ fesionalen burokrazia sortzea oztopatu eta toki eraentza zein erakunde publi­ ko espezializatuak gizarte oinarrien arabera antolatzea ahalbideratu zen.

Mendearen erdi aldera, civil service deiturikoa sortu zen, baina erakunde hori —funtzionario orokorrekin eratutako erakundea— Estatuko egitura soil ba­ tzuetan eta kolonietan erabili da bakarrik; beraz, service horrek ez du inoiz izango Europako herrietan funtzionario kidegoek duten zabalera eta noraino­ koa, kidego horiek herri zerbitzuen gaineko erantzukizuna in totum dutelako.

Bestalde, Ingalaterran ez dago sailen egitura zurrunik. Gainera, lehen kolpean Finantza, Defentsa, Osasun eta Gizarte Segurantza ministerioak Eu­ ropako euren homologoen antzekoak direla badirudi ere, antzekotasun hori, MACHÍNen iritziz, ez da benetakoa, espezialisten nolabaiteko autonomia erres­ petatzen baita Ingalaterran. Gainerako erakundeek —toki agintariak kenduta, jakina— era askotako lurralde eskumenak izan ditzakete, eta horrela, euren izenak ere anitzak dira (commission, office, conseil, corporation, board, au­ thority, assotiation, centre); hala ere, modu laburrean, «quangos» deitu izan dira (quasi­autonomous non governmental organizations).

«Quango» horiek ez dute ezaugarri zehatzik, eta 1978ko txosten ofizia­ lean (Report of Civil Service Departmentean), ez da agertzen «quango»en jar­ dunbide moduen deskribapen orokorrik, ezta horien eginkizun homogenorik ere; aldiz, eginkizun horiek mota askotakoak dira: aholkuak ematea, fondo publikoak kudeatzea, informazioa zabaltzea, tartekari izatea, erabaki betea­ razleak hartzea, edota epaileen gisako botereak edukitzea. Eginkizunen aniz­ tasun hori dela eta, kontinenteko jendeari «quango»en mundu hori nahasgarri bezain harrigarria iruditzen zaio. MODERNEk adierazi duen moduan, «quan­ go»en ezaugarriak oso zehazgabeak dira: esangura negatiboan, «quango»ak ez daude ministerioetako sailetan sartuta (non departmental bodies); esangura positiboan, ostera, erakunde horiek nolabaiteko autonomia dute. Autonomia horren norainokoa zehaztea, ordea, ez da batere lan erraza, batetik, Ingalate­ rran ez dagoelako alderdien arteko botere banaketarik, Iparrameriketako agentzietan gertatzen den bezala; bestetik, autonomia hori gauzatzeko, ez de­ lako erabili Iparrameriketan erabili zen teknika: Gobernuari «quango»etako kideak kargutik botatzeko ahalmena kentzea.

Egin-eginean ere, «quango»en autonomi arazoa arazo soziologikotzat hartu da, arazo juridikotzat baino gehiago. Horrela, «quango»etako kideek aristokrata, profesional nahiz zientzialari gisa duten ospean bakarrik jarri da konfiantza; izendapenak eta kargutik kentzeak, ostera, botere betearazleak egiten ditu, eta ez da inolako arazo formalik sortu ahalmen horren eratxikipe­ nari buruz. Ondorenez, esan dezakegu jokoa juristen artekoa baino, zaldunen artekoa dela gehiago. Bestalde, «quango»en autonomia aldatu egiten da ingu­ ruabar hauen arabera, besteak beste: eginkizunen garrantzi, sistemaren kostu,

270

RAMÓN PARADA

eta antzinatasun mailaren arabera. Gainera, asko malgutu da ministerioek erakunde horien jardunbideagatik duten erantzukizuna; horrela, ministerio horiek ondoko arazoengatik bakarrik erantzun behar dute Parlamentuan: jar­ dunbidean zehar «quango»ek hartutako erabaki garrantzitsuengatik, eta euren agintepeko aurrekontuengatik. Are gehiago, ministerioetako sailen burokrazi ekipoa gutxienekoa denez, oztopatu egiten da «quango»en jarraipen eta fiska­ lizazio egokia. Gauza bera esan daiteke Parlamentuak —krisialdi politikoetan izan ezik— erakunde horiek kontrolatzeko duen interes eskasari buruz.

Zernahi gisaz, «quango»en bihar­etzia zein izango den jakiterik ez dago, erakunde horiek susmagarri bihurtu direlako ondoko inguruabarrak direla­ ­eta: lehendik hona biderkatu egin dira; ministerioek euren gain egindako kontrolak ez dira oso­osoak; sarri askotan, helburu non santak lortzeko sortu dira (adibidez, langileak «civil service»aren hautatze prozedurarik bete gabe hautatu ahal izateko) eta, azkenik, uste da (batzuetan ustea baino gehiago da) alderdi laboristaren buruzagiek bultzatu dutela «quango»en kopurua haztea eta, txarragoa dena, erakunde horietako asko kolonizatu egin dituztela.

Azkenik, «quango»en filosofiak nahiz teknikak Europako eta Espainiako Administrazioan izan duten eragina aipatuko dugu. Eragin hori ideia honekin zehatz daiteke: erakunde publikoak ez dituzte zuzendu behar funtzionarioek edota alderdi politikoetako kideek, ezpada ospezko pertsonek edota aristokra­ tek (hots, bai odolez, bai lanbidearen ondorioz eta bai zientziaren arabera ere, aristokratak direnek). Eragin orokor hori nabaritu da konstituzio eta adminis­ trazio organo batzuetako lege organikoek oraintsu egindako aipamenetan; le­ ge horietatik ondorioztatzen denez, gai desberdinetan «aintzatetsitako ospea» duten pertsonak izendatu behar dira erakundeen etorkizuna zuzentzeko. Bai­ na eragin horretaz gain, aipatzekoa da, baita ere, BBCren eredu mitikoak izan­ dakoa: BBCk giza komunikabideen kudeaketa publikoan izan duen neutralta­ sunak ekarri du antolaketa mota hori beste erakunde batzuek ere imitatu nahi izatea. Horrela, arrakasta handirik gabe izan bazen ere, Ingalaterrako «quan­ go»etan —eta ez Ameriketako telebistetan, guztiak pribatuak baitira—, oina­ rritu ziren Italiako RAI, Frantziako ORTF eta Espainiako RTVEren estatutuak.

B) Estatu Batuetako agentziak edo batzorde independenteak Ingalaterrako «quango»etako nahaste berezi hori ez da ageri Ameriketan.

Ameriketako «independent regulatory commissions» direlakoek eredu homo­ genoa dute. Sortu, berriz, Iparrameriketako Kongresuaren legeek ekonomia bizitzaren arloren bat gobernatzeko kidego organo gisa sortu dituzte Commi­ ssion horiek. Gainera, lehendakariak ezin ditzake organo horietako kudeatzai­ leak kargutik kendu askatasunez. Bestalde, kudeatzaile horiek eginkizun be­

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

271

tearazleak ezezik, eginkizun arau­emaile eta epaile eginkizun gisakoak ere badituzte. Eginkizun horiek zeharo garrantzitsuak direnez, legegile nahiz epaileen kontroletik kanpo utzi dira neurri batean; edu berean, eginkizunen garrantzi horrexek bidezkotu du organo horiei emandako «independentzia», lehendakariaren ahalmenen menpe­menpean ez egotea ahalbideratzen dien independentzia, alegia. Horrez gain, administrazio independenteek ahalbide­ ratu dute federazioari eskumen berriak eratxikitzea, hain zuzen ere, Konstitu­ zioa idatzi zen unean pentsaezinak ziren eskumenak. Hori guztia dela eta, Ameriketako konstituzionalismoan, agentzia horiek ahalmen nahiz eginkizu­ nen banaketa printzipioari (edo, hobe esanda, printzipio horren zurruntasuna­ ri) eta deszentralizazio politikoari jarritako zuzengarriak izan dira. Ondore­ nez, agentziok ezin daitezke beste antolamendu juridikoetara eraman besterik gabe, antolamendu askotan —Espainiakoan, esaterako—, Konstituzioak ahal­ men arau­emaileak (araudiak egiteko ahalmena) eta epaile ahalmenen gisa­ koak (administrazio zehapenak jartzeko ahalmena) aintzatetsi dizkiolako Go­ bernuari; halako kasuetan, agentziek ezingo dute Ameriketako agentziek be­ zain erraz ihes egin epailearen kontrol zurrunetik. Epailearen kontroletik aske geratzeko, Administrazio zuzenbidetik atera eta Zuzenbide pribaturantz jo beharko dute erakunde horiek, lan honetako beste nonbait salatu dugun beza­ la. Beste alde batetik, Espainian, zoritxarrez, ez da egon zentralizazio federa­ lizatzailerantz emeki­emeki egin duen prozesurik; haatik, Estatuko botereak kontrako prozesua jasan du, autonomi erkidegoetako botereak etengabe haz­ tearen ondorioz.

Jatorriarekin hasteko, aipatu behar da batzorde edo agentzia independente horiek orain dela mende bat sortu zirela Iparrameriketako ekonomiaren sekto­ re garrantzitsuenetan, eta —dirudienez, Ingalaterrako trenbide garraioaren korporazioa imitatzeko— 1887an Interstate Commerce Commissiona eratu zela; horren ostean, beste asko eratu ziren: Federal Trade Commission deri­ tzona, elkarlehia askea jagon eta monopolioaren aurkako legeak betearazteko; telekomunikabideetan, Federal Power Commissiona irratitelebista, telefono eta telegrafoen sektoreak bere barne zituelarik; Securities and Exchange Co­ mmission deiturikoa, finantza merkatuak kontrolatzeko; Civil Aeronautic Boarda hegazkintzarako, eta abar.

Bestalde, batzorde edo agentzia independenteak ez daude sartuta Lehen­ dakaritzaren Gobernua osatzen duten hamahiru ministerioetan, hau da, exe­ cutive departmentetan (Nekazaritza, Merkataritza, Defentsa, Hezkuntza, Energia, Gizarte Zerbitzuak, Etxebizitza nahiz Hirigintza, Barne Ministerio, Justizia, Lan, Estatu, Garraio eta Diruzaintza ministerioetan, hain zuzen).

Executive agencies deitutakoak, ordea, Lehendakaritza Gobernuaren barruan daude. Horren harira, bada agentzia independenteen eta executive agenciesen arteko beste berezitasun bat ere, eta hori lehendakariak duen ahalmen muga­

272

RAMÓN PARADA

ketari buruzkoa da: agentzia independenteetako Commissioner­ak izendatze­ ko, lehendakariak Senatuaren onespena behar du, eta alderdi beretik ezin ditu erdiak baino gehiago izendatu; mugaketa horiek konpentsatzeko, lehendaka­ riak chairmana, hots, batzordeburua izenda dezake.

Horrezaz aparte, Administrazio independenteen eragingarritasuna ziurta­ tu nahi izan da eta, horretarako, Commissioner­en trebetasun teknikoa ezarri da, Ingalaterran bezala. Dena dela, Commisioner­en erdiak baino gehiago al­ derdi berekoak izatea debekatu den arren, ez da azpimarratu kide horiek ezin direla politikariak izan —Estatu Batuetan, hori derrigorrezkoa da—. Gainera, kide horiek jarraika berriztatzen dira, ez aldi berean, eta horrek ziurtatzen du batzordearen beraren iraupen politikoa; horrela, batzordearen agintealdiak sei urtekoak direnez, batzordekideak ez ditu lehendakari batek bakarrik izen­ datzen, lehendakariaren agintealdia lau urtekoa baita.

Batzorde independenteen barne antolaketari dagokionez, esan behar da antolaketa hori oso konplexua dela: osagairik garrantzitsuena kopuru aldako­ rreko Commissioner­en staffak osatzen du, eta horren menpe, aparatu oso za­ bal batek jarduten du. Orokorrean, eginkizunak Commissioner­en artean ba­ natzen dira, baina kidego organoa ez da zatitzen, eta berak du Commi­ ssioner­en erabaki guztiak deuseztatu, aldarazi edota baliozkotzeko gorengo ahalmena, bai bere arioz, eta bai erreklamazioren bat ebaztearen ondorioz ere.

Beste alde batetik, agentzia independenteek eskumen arau­emaile zein be­ tearazleak eta epaile eskumenen gisakoak ere betetzen dituzte. Lehenengoekin hasteko, jarduera arau­emailea Kongresuak ezarritako printzipio orokorren arabera gauzatu behar da eta, gehienetan, gaiaren izaera teknikoak bidezko­ tzen du jarduera hori. Jarduera betearazlea, berriz, esku­hartze ahalmenak ku­ deatzean datza (esaterako, lizentziak nahiz baimenak ematean). Ondorenez, eginkizun betearazlearen edukiari dagokion aldetik, ez dago desberdintasunik agentzia zein batzorde independenteen eta executive departmenten artean.

Azkenik, epaile gisako eginkizuna dugu, Espainiako Administrazioan bete­ tzen den tartekaritza eta zehapen jardueren antzekoa. Horrela, agentzia inde­ pendente horiek norbanakoen artean sor daitezkeen tirabirak konpondu (ber­ barako, norbanako horiek abantaila edota lizentzia berberak nahi dituztela­ ko eta abar), eta zehapenak jartzen ditu. Azken aldi honetan, eginkizun ga­ rrantzitsu horiek aurretiazko bermeei eta epaileak egin beharreko nolabaiteko kontrolari lotu zaizkie. Ildo horretatik, 1946ko APAren (Administrative Pro­ cedure Acten) araurik esanguratsuenetako batek hauxe agindu zuen: zenbait administrazio prozedura (adjudikazio prozedurak) tramitatu eta prozedura ho­ riei buruzko ebazpena proposatzen duten funtzionarioak Administrative Law Judge gisa kalifikatu behar dira —hots, Administrazio zuzenbideko epaile gi­ sa (§ 3105)—, eta horiek epaileen antzeko independentzia nahiz alderdiga­ betasuna dute. Egia esateko, epaile gisako funtzionario horiek ez dituzte ara­

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

273

zoak behin betiko ebazten, baina horien inguruko initial decision proposatu eta ematen dute; decision horren aurka, gorabidezko errekurtsoa (appeala) ba­ karrik egin daiteke agentzian, eta agentzia horrek, gainera, erabakitzeko ahal­ men osoa du oraindik ere.

Horren harira, agentzietako estatutuek ia sekula ere ez dute jaso Commi­ ssioner­en erabakien aurka judizio errekurtsoa jar daitekeenik. Alabaina, Gobernuko Administrazioarekin gertatu zen bezala, abokatu korporazioek presio egin ondoren, egoera hori aldatu egin zen 1956ko Administrative Pro­ cedure Acta onetsi eta gero —abokatuen korporazioek agentzia horien aurka due processa edo judizioa egiteko konstituzio eskubidea aplikatzea eskatu zuten—. Act horrek ezarri zuen gutxieneko arau batzuk egon behar zirela, eta ondoko kasuan, auzitegietara jotzeko eskubidea zegoela erabakiak berrikus­ teko (judicial review): agintariak abuse of discretion edo oker nabaria egiten zuenean (edozelan ere, agintari horiei zuhurtziarakotasun tekniko zabala ain­ tzatetsi zaie, eta zuhurtziarakotasun horri autoreek «epaileenganako begiru­ ne» deitu diote).

Amaitzeko, esan behar da agentzia independente horiek eztabaida ugari sortarazi dituztela Estatu Batuetan. Egin­eginean ere, 1981. urtean Reagan le­ hendakariak Task Force on regulatory reliefa sortu zuen, agentzien politika publikoen eragingarritasun eta kostuaren kontrol zehatzagoa egiteko. Gaine­ ra, sektore ekonomikoa liberalizatzeko edo sektore horren arlo batzuei buruz­ ko arauketa ezabatzeko joerak berrindartu egin zuen Reaganen politika, eta 1984an, esaterako, 1931n sortutako agentzia ezabatu zen: Civil Aeronautics Board (agentzia hori aeronautikaren arloa arautzeko eratu zen, baina prakti­ kan, nolabaiteko kartela sortu zen airezko konpainia garrantzitsuen onurara­ ko). Tirabira horiek alde batera utzita, agentzia independenteek —MODERNEk adierazi duen bezala— ezin dute ezer onik atera arauketa kentzeko politika­ tik, euren ahalmenen oinarria regulatory policya delako.

C) Alemania Alemaniako Zuzenbideak interes handia erakutsi du administrazio inde­ pendenteen gain; interes hori honako inguruabarren ondorio da: hasteko, Ale­ manian inon baino lehenago konturatu ziren egon bazeudela horrelako agen­ tziak eta, aldi berean, agentzia horien konstituziotasunari buruzko iritzi kontrajarri ugari agertu ziren. Guretzat ere berebiziko garrantzia dute Banku Federalak Administrazio independente antzo sortarazten dituen arazoek, ban­ ku hori eredu izan daitekeelako Europako Banku Nagusiarentzat (eratzear da­ goen Bankuarentzat, alegia).

274

RAMÓN PARADA

Hariari segiz, Weimar­ko Konstituzioa indarrean zegoenean, SCHMITTek honakoa adierazi zuen: alderdi anitzeko Estatuak (edo berak deskribatu zuen bezala, «alderdi koalizioek eratutako Estatu ahul»ak) autonomiadun gune era­ bakigarriak behar ditu kontrapisu modura. Horrela, SCHMITTek adibide hauek aipatu zituen «ministerioen kontroletik aske zeuden esparru» gisa: Reicharen Ekonomi Kontseilu, Banku edota trenbideak; horiek guztiek «koalizio alder­ diek osaturiko Estatua»ren aurkako «polikrazia» osatzen zuten.

Horren harira, SALA ARQUER­ek ohartarazi du SCHIMITTek definitu eta sistematizaturiko neutraltasun kontzeptua zenbait ikerketa eta eztabaidatan agertzen dela, hain zuzen ere, Parlamentuzko gobernu sistemaren eta «minis­ terioen kontroletik aske dauden eremuen» arteko baterakortasunari buruzkoe­ tan. LOENINGek, adibidez, erakunde horiek Konstituzioaren aurkakoak direla baieztatu du, inolako ezbairik gabe. FICHTMULLERek, aldiz, «politikan neutra­ lizatutako Gobernua» aipatu du. Azken horren iritziz, «testuinguru horretan, neutraltasunak hauxe eratortzen du: erabakiak gehiengoaren arabera hartzen diren sistematik irtetea, eta indar politikoen eragin menperatzailea bazter­ tzea; egin­eginean ere, Parlamentuzko gobernu sisteman, indar horiexek era­ bakitzen dute Estatuaren jarduera».

Banku Federala, azkenik, administrazio independenteen Alemaniako ere­ dua da, eta horren inguruan, Oinarrizko Legearen 88. artikuluak honakoa ba­ karrik du xedaturik: «Federazioak Moneta Banku Jaulkitzailea eratuko du, eta banku hori federala izango da». Artikulu hori ikusi ostean, nekez esan de­ zakegu banku hori konstituzio organo independentea dela. Arazo hori legeria arruntak konpontzeko utzi da; Kontu Auzitegiari buruzko konstituzio arauke­ tak, ordea, beren beregi ezarri du independentzia hori (GGren 114.2. art.).

D) Frantzia Frantziako Administrazioak, dakigunez, eredu zentralista eta burokratiko zurrunari ekin dio, hots, militar gisako ereduari; horrela, 1970eko hamarka­ dara arte, administrazio independenteak ezagutu ere ez ziren egiten. Hala eta guztiz ere, eta bitxia dirudien arren, zenbait autorek antzina eskatu zuten he­ rri eginkizun nahiz zerbitzuak autonomiadun organoei ematea, hau da, Go­ bernuari zegozkionez, autonomia osoa edota erlatiboa zuten organoei.

Horrela, XIX. mendearen amaieran eta XX. mendearen hasieran, Frantzia­ ko autoreek zerbitzuen bitartezko deszentralizazioaren inguruan ziharduten arreta biziz. Deszentralizazio hori ez zen ohiko establezimendu publikoei bu­ ruzkoa bakarrik; aitzitik, ARIÑOk nabarmendu duen moduan, jarduera des­ zentralizatzaile zabala zekarren. Edozein modutara ere, autoreen parafernalia hori guztia ezerezean geratu zen, eta establezimendu publikoen zerrenda za­

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

275

baldu baino ez zen egin, merkataritza zein industria erakundeak eta ikerketa zientifiko zein teknikorakoak agertu zirenean.

HAURIOUren ustez, esaterako, tokiko botere sozialista ahalik eta gehien mu­ gatu beharra zegoen eta, horretarako, udalerri zein departamenduen eskumenak gutxitzeaz gain, zerbitzuak establezimendu publikoei eman behar zitzaizkien.

Arean bere, eginkizunen independentzia lortu nahi zen udalerriei zegokienez eta, helburu horrekin, zerbitzuen organo kudeatzaileak Estatuaren menpe jarri zi­ ren, eta ez udalerriaren menpe. Horrela, lurralde deszentralizazioak nahiz des­ zentralizazio politikoak zekartzaten arriskuei aurre egiteko, eginkizunen deszen­ tralizazioaren txertoa proposatu zen: «egungo egunean, arazorik garrantzitsuena da —bazioen Toulouseko dekanoak— administrazio arazoak deszentralizatu ahal izatea azpiko administrazioei ahalmen politikorik eman gabe; horren ildotik, udalerriari edo departamenduari ahalmen politikoak emanez gero, sozialisten tri­ kimailuak sortarazi eta erraztuko lirateke. Horrenbestez, ahalmen politikoak eta administrazio ahalmenak esku berberetan batu ahal izateak dakar sozialisten tentaldia. Hiriburu handi bateko alkate izatea, zerbitzu asko zuzentzea, Udal Kontseiluarekin batera zergak sortu ahal izatea, hautespen egoera dela­eta inde­ pendente sentitzea Gobernuari dagokionez, ordaindu beharreko laguntzaile asko izatea (...), horiek guztiek nahitaezko gainbehera dakarte eta, gainbehera horren ondorioz, zerbitzuak mugarik gabe antolatuko dira: udal okindegia, udal harate­ gia, udal farmazia eta abar». Baina lurralde deszentralizazio arriskutsu horrez gain, badira kudeaketa modu ziurragoak ere: ulerbidez, toki zerbitzuak kudea­ tzeko establezimendu publikoak sortuz gero, ez da egongo boterea zatitzearen arriskurik, kontrakoa baino. Egin­eginean ere, «Estatuak kontrol zurrunagoa egin dezake establezimendu horien gain departamendu zein udalerrien gain bai­ no, establezimenduetako batza nahiz gobernu batzordeak ez direlako hautespen bidez izendatzen oso­osoan; Gobernuak ere izendatzen ditu kide batzuk eta, be­ raz, prefektuak eragingarritasunez kontrolatu ahal izango ditu». Gainera, esta­ blezimendu publikoaren erabilera zabaldu egingo da: hasteko, Estatuko zenbait zerbitzuk erabili ahal izango dute formula hori, lehen nortasunik ez zuten zerbi­ tzuek, hain zuzen (trenbide nahiz posta zerbitzuek, besteak beste); horretarako ezezik, establezimenduok erabiliko dira departamendu zein udalerriak sindika­ tuetan elkartzeko ere (elkartze horren xedea izango da zerbitzu erkideak «beste­ lako helbururik gabe» eta lurralde egitura berririk sortarazi gabe kudeatu ahal izatea).

Beste alde batetik, DUGUITek —geroago administrazio independenteak izan­ go zirenekin zenbait arlotan bat etorriz— herri zerbitzua handietsi eta abiapun­ tutzat hartu du; hortaz, DUGUITentzat, Estatua herri zerbitzuen federazioa baino

276

RAMÓN PARADA

ez da («herri zerbitzua da gobernu ahalmenen oinarri eta muga»). Ondorioz, au­ tore horren ustetan, lurralde deszentralizazioak ezin ditu ukitu eguneroko bizi­ tzarako oinarrizkoenak diren zerbitzuak. Jarduera edo zerbitzu horiek goberna­ rien zuzeneko esku­hartzetik at utzi behar dira; izan ere, nolabaiteko balazta jarri ezean, Gobernuak arlo guztietan sartuko du eskua, eta botere ahalguztidun bihurtuko da, berarengan batuko baitira, bai deszentralizazioaren ahalmen zu­ rruna eta bai herri zerbitzu garrantzitsuen titulartasunak dakarren ahalmen eko­ nomikoa ere. Batze horrek, alabaina, arrisku larrian jarriko ditu gizabanakoen askatasunak. Ahalmen izugarri horri aurre egin eta askatasuna babesteko modu­ rik egokiena zerbitzuak deszentralizatzea da, eta zerbitzuok funtzionarioen sin­ dikalismoaren bidez deszentralizatuko dira. «Lortu behar dugun deszentraliza­ zioa—baziharduen DUGUITek— guztiz desberdina da. Apurka­apurka egin behar da, zerbitzu bereko funtzionarioak korporazio bakarrean antolatuz; horre­ la, funtzionario horiek zerbitzuaren bultzatzaile eta zuzendari izango dira aldi berean». Deszentralizazio horrek nolabaiteko autonomia teknikoa behar du (po­ litikariak alde batera utzita), eta autonomia hori funtzionarioen sindikalis­ moaren bidez lortuko da. Sistema horretan, zerbitzuaren zuzendaritza izango du horretarako eraturiko funtzionarioen sindikatuak; funtzionario horiek, gainera, herri zerbitzuen etekinetan parte hartu ahal izango dute, nahiz eta Estatuak beti izan nolabaiteko ahalmen berrikuslea eta kontrolatzailea. Hori guztia bideratze­ ko, hauxe ezarri da: zerbitzuaren zuzendaritza karguak agente eta funtzionario teknikoek eurek hautatuko dituzte, ondare berezia eratuko da eta, azkenik, nor­ banakoei dagokienez, funtzionario horiek zuzeneko erantzukizuna izango dute zerbitzuen ibilera edo jardunbidearen ondorioz.

Frantziako autoreek, ostera, orain dela oso gutxi onartu dute formula be­ rri horren erabilgarritasuna (dena den, iritzi kontrajarriak dira formularen egokitasun eta konstituzio legebidezkotasunari buruz). Azken urteotan, era­ kunde berezi batzuk sortu dira herri horretan, batzuetan nortasunik gabe (establezimendu publikoek, ordea, beti dute nortasuna); horretan oinarrituta, Frantziako autoreek onartu dute erakundeok kategoria berria eratzen dutela.

Kategoria horren lehen adibidea Informatika eta Askatasunen Nazio Batzor­ dea da, 1978ko urtarrilaren 6ko Legeak sortutakoa. Lege horrek lehenengo al­ diz kalifikatu du administrazio erakunde bat (IANB) administrazio agintari independente antzo (8. art.). Eskumenei dagokienez, alde batetik, erakunde horrek kontsulta eskumenak ditu (erakunde publiko eta pribatuei aholkua ematen die; informazioa eskaintzen du, herri botereek eta epaileek eskatuz ge­ ro; norbanakoen babesa teknologien bilakaerari egokitzeko arauak proposa­ tzen dizkio Gobernuari). Bestetik ere, parte hartzen du erabakiak hartzen di­ renean, jarduera jakin batzuk gauzatzeko beraren baiezko txostena behar baita (adibidez, ondoko gaiak informazio txostenetan gordetzeko debekua indarga­

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

277

betu ahal izateko: enda jatorriak, politika, filosofia eta erlijioaren inguruko iritziak nahiz pertsonen sindikatukidetza; edota Gizarte Segurantzaren zenba­ kia erabili ahal izateko). Azkenik, IANBk bermatuta dauka finantza autonomia (ez dago Finantza Kontrolari buruzko Legeari lotuta), eta bertako kideak ezin daitezke lekuz aldatu.

Independentetzat jo den beste erakunde bat Administrazio Agirietara Hel­ tzeko Batzordea da (AAHB), 1978ko uztailaren 17ko Legeak sortutakoa; lege horrek agindu zuenez, batzordearen osaketa araudi batek zehaztu behar zuen.

Ondorenez, 1978ko abenduaren 6ko Dekretua onetsi da eta, horren arabera, hurrengoek osatzen dute erakunde hori: biltzarretako lehendakariek hautatu­ tako hiru kidek (diputatu, senadore eta toki ordezkari batek); Estatu Kontsei­ lutik etorritako beste hiru kidek, dekretu bidez eta kidego­buruaren proposa­ menez izendatutakoak —horietako bat batzordearen lehendakaria izango da, eta beste biak Kontu Auzitegi eta Kasazio Gortetik etorritakoak, hurrenez hu­ rren—; azkenik, Lehen Ministroaren eta Frantziako artxiboen zuzendari na­ gusiaren ordezkariek, eta dekretu bidez izendatutako goi mailako irakaskun­ tzako irakasle batek.

Baina erakunde horrek baino garrantzi handiagoa du Komunikabide eta Askatasunen Nazio Batzordeak (KANB); batzorde horrek Ikus­entzuteko Ko­ munikabideen Agintari Gorena ordeztu du errege­ahalmen eta kontuhartzaile garrantzitsuen kudeaketan (horrenbestez, komunikabide publikoetako admi­ nistrazio kontseiluen kideak eta lehendakaria izendatu, tokiko irrati pribatuak baimendu, aniztasuna kontrolatu, programak harmonizatu; uhin irratielektri­ koak planifikatu eta, azkenez, irratileku pribatuak kontrolatzen ditu). Esan dezakegu, bada, Estatuak erakunde horri laga dizkiola telekomunikabideen eta gizarte komunikabide publikoen arloko eskumen garrantzitsuenak. Erake­ tari dagokionez, erakunde horrek hamahiru kide ditu: horietatik sei, Gober­ nuak izendatzen ditu; gainerakoak, ostera, Estatu Kontseilu, Kontu Auzitegi eta Frantziako Akademiako kideen artean hautatzen dira. Kide horiek batzor­ dean gauzatzen duten lana euren jarduera bakarra izan behar da eta, gainera, izendapenak ezin daitezke ezeztatu kideen agintealdiak dirauen bitartean. Hori guztia ezezik, kideok finantza independentzia ere badute.

Ekonomi arloan, Burtsa Eragiketetarako Batzordea aipatu behar da, lehe­ nengo eta behin (1967ko irailaren 28ko Ordenantzak, eta 1985eko uztailaren 11ko nahiz abenduaren 14ko legeek eraldatutakoa). Batzorde horretako lehen­ dakaria Ministroen Kontseiluko dekretuaren bidez izendatu behar da, gainera­ ko lau kideak, ostera, Ekonomia ministroak izendatzen ditu lau urterako, eta izendapena ezeztaezina da epe horretan. Batzorde hori, bestalde, ez dago hie­ rarkiazko ahalmenen menpe, baina bai Ekonomia ministroaren babesari lotu­ ta. Horrela, ministro horrek homologatu egiten ditu batzordearen araudiak; horrezaz aparte, Gobernuaren komisarioak geben etengarria jar diezaieke ba­

278

RAMÓN PARADA

tzordearen erabakiei. Eskumenei dagokienez, BEBari —legeak «izaera publi­ kodun erakunde espezializatu» antzo definitu duen batzorde horri—, eskumen araudi­emaileak eratxiki zaizkio, baita alde bakarreko erabakiak hartzeko ahalmena ere. Horiek ezezik, jurisdikzio gisako ahalmenak ere baditu ikerke­ tak egiteko eta, horrenbestez, burtsa delituak pertsegitzeko aditu ofiziala eta nahitaezkoa da. Hori guztia gorabehera, batzordeak ez dauka zuzeneko ahal­ go zehatzailerik.

Haatik, Prezio Askatasun eta Elkarlehiari buruzko 1985eko abenduaren 30eko Ordenantzak sortutako Eskumen Kontseiluak baditu horrelako ahalgo zehatzaileak. Kontseilu hori «Commission Technique des Ententes» eta «Co­ mmission de la Concurrence» deiturikoen lanari ekiteko sortu zen. Eginkizu­ nen alorrean, Kontseiluak epaileen gisako eginkizun garrantzitsuak, eginki­ zun zigortzaileak eta «injoction» arloko eginkizunak ditu. Gainera, Kontsei­ luak ikerketak egitean uste badu delituren bat egon daitekeela, delitu hori zi­ gor epaileari jakinarazi behar dio. Bestalde, Kontseiluak erabiltzen duen pro­ zeduraren izaera kontrajarria nabarmendu da eta, aldi berean, Kontseilu ho­ rretan magistratuak izatea indartu da, gainerako kideek kooptaturiko —hau da, hautespen bidez izendaturiko— magistratuak, hain zuzen.

Administrazio independenteen artean, «Mediateur»­a ere aipatu behar da, Espainiako Herri Defendatzailearen antzekoa dena. Erakunde hori 1973ko otsailaren 3ko Legeak sortu du (1958ko Konstituzioak, aldiz, ez zuen jaso).

Lege horrek ezartzen duenez, «Mediateur»­ak ez du inolako agintariren ja­ rraibiderik jasoko; horrezaz aparte, beraren eskumenak egikaritzean emanda­ ko iritzien ondorioz, «Mediateur»­a ezin daiteke ikertu, atxilotu edota judi­ ziotaratu; azkenik, legeak dio erakunde horri ez zaiola egingo inolako finan­ tza kontrolik.

Orain arte ikusitako erakunde horiei guztiei buruz hitz egitean, «relais de controle et de protection» adierazmoldea erabili eta esango da krisialdian zegoen sistema baterakoiaren ordez, zentro anitzeko eredua ezarri duten ad­ ministrazio erakundeak direla. Gehienetan, administrazio agintaritza inde­ pendente horiek gorengo funtzionario nahiz magistratuek osatzen dituzte, us­ te delako horiek trebeagoak eta neutralagoak izan behar dutela. Era berean, erakunde independentearen jarduerarekin zerikusia duten gizarte zein lanbide arloetako adituak ekartzen dira erakunde horren organoetara. Horrenbestez, zelanbaiteko baldintzapen tekniko eta lanbidezkoa dagoenez, erakunde horien organoetako titularrak ezin daitezke hautatu askatasunez eta irizpide politi­ koen arabera. Edozein kasutan, agintari horien independentzia ahula bezain eztabaidatua da; izan ere, euren zeregina ez da erraza, kontutan hartu behar delako erakunde horiek Administrazioaren barruan daudela, interes kontraja­ rrien erdi­erdian, gainera.

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

279

Konstituzio Kontseilua, antza denez, urrundu egin da erakunde horien as­ moengandik, eta terminologiaren alorrean arreta handia jarri du, euren ustez­ ko independentzia hori beren beregi ez aintzatesteko (Gobernuaren gaineko ustezko independentzia, alegia). Ildo horretatik, erakunde horiek administra­ zio agintari independente bezala kalifikatu beharrean, Kontseiluak honelaxe deitu ditu: «Estatuko agintaritza», «Estatuko Administrazio» edota «adminis­ trazio erakunde». Gisa bertsuan, mesfidantza horixe nabari da agintaritza ho­ riek ezabatu edota aldatu behar direnean, eta Kontseiluak legegile arruntari utzi dio agintaritzok ezabatzeko eskumena; beraz, ez du onartu erakundeok Konstituzioan jasotzea.

Bestalde, esan ohi da Administrazioaren ahalgo zehatzailea administrazio independenteen eraginez berpiztu dela, administrazio independente batzuei eman baitzaie zehapenak jartzeko ahalgoa. Frantziako Zuzenbidearen arabe­ ra, ahalgo hori ezin da orokorrean onartu Administrazio erkidearentzat (Es­ painian egiten den bezala), baina bai administrazio independente batzuentzat; hortaz, administrazio horiek diru zehapenez gain, aurretiaz norbanakoen alde kanporatutako egintzak ukitzen dituzten zehapenak jar ditzakete (adibidez, baimenak nahiz beste titulu doitzaileak kendu zein etetea, establezimenduak ixtea, jarduera jakin batzuk debekatzea, dekomisoa agintzea edota zehapena bera jendaurrean azaltzea).

Ikusi dugunez, administrazio agintaritzaren kontzeptua nahikoa zehazga­ bea da, baina are zehazgabeagoa da erakunde horiek ministerioko zerbitzu edota establezimendu publiko baten hautabide gisa gauzatu beharreko eginki­ zuna. Hala ere, formula horren aldekoek diotenez, zenbait sektoretan, admi­ nistrazio agintari independenteek osatu egiten dituzte —eta ez ordeztu— as­ katasunak babesteko ohiko moduak, hots, Parlamentuak, epaileek edota elkar­ teek eskainitakoak (sektore hauetan, hain zuzen: teknologia berri, Adminis­ trazioarekin izaten diren harreman, edota ekonomian; hau da, botere jokoak ahalbideratzen dituzten sektoreetan). Horietan, administrazio erakunde inde­ pendenteak dira askatasunak babesteko sistemarik egokien, baita, deontologia bat definituz, gizarte arauketa egiteko biderik onena ere. Horren ildotik, as­ katasunak babesteko ohiko teknikak erabilgarriak izan arren, ez dira nahikoa, epaile zibilak nahiz administrazio epaileak arlo juridikoan bakarrik hartzen duelako esku, eta jarduera horiek nolabaiteko arauketa behar dutelako. Hori dela eta, erakunde independenteak Zuzenbidearen desegokitasunen bat da­ goen alorrean sortu dira. Gauza bera gertatzen da ekonomi arloan, ez baitago ekonomia harremanei edota lehiari buruzko koderik. Horrenbestez, horrelako sektoreetan (eta beste batzuetan, teknologia berrien sektorean esaterako), gi­ zarteak halako deontologia bat behar du, eta hori interes desberdinei irekita dauden administrazio erakundeek egituratu behar dute. Beste alde batetik, epaileak ezin du araudirik eman, eta presazko auzibideak akastunak dira. Be­

280

RAMÓN PARADA

raz, agintariek aldez aurretiko adiskidetze jarduera gauzatu behar dute hiri­ tarrei aholkuak emanez eta euren eskubideak erakutsiz (hots, informazio, za­ balkunde, hezkuntza, laguntza ekintzak gauzatu behar dituzte).

Dena dela, badira erakunde horien aurkako kritikak ere, Estatu Kontsei­ luak berak (Études et documents) egindakoak, besteak beste. Kontseilu horrek ohartarazi duenez, administrazio agintari independenteen aniztasuna arrisku­ tsua izan daiteke: «bide horrek –dihardu Kontseiluak— abantailak ekar di­ tzake eta, gainera, nolabaiteko arrakasta izan du zenbait sektoretan. Hala ere, administrazio erakunde independenteak orokortuz gero, arazo larriak egongo lirateke hierarki, parlamentu eta jurisdikzio kontrolak egin ahal iza­ teko. Gainera, kudeaketa eta kostu abantailak ez dira hain nabariak: agintari horietako batzuek enplegatutako funtzionario kopuruak burokrazia astuna ekar dezake, nahiz eta, hasieran, erakunde horiek formula bakun eta arrunt gisa aurkeztu izan».

RIVEROk hori baino kritika gogorragoa egin die administrazio indepen­ denteei. Autore horrek metaforen bidez adierazi duenez, erakunde horiek «ba­ rrengorri» bakanen antzera sortu dira, hots, han­hemenka erein dira, Admi­ nistrazio arrunten «zelaian», legegilearen irudimenaren arabera. Hori dela bi­ de, nekez murritz daitezke kategoria baterakoi batera. Gainera, administrazio horien sorreraren «zergatia» aztertzean, RIVEROk harriduraz ikusi du horrela­ ko independentzia eta neutraltasuna dituen administrazio kategoria eratzea bidezkotzat jo izana, independentzia nahiz neutraltasun horiek ez dutelako bermatzen Administrazioaren ohiko eredua. Horrek erakusten du —jarraitzen du RIVEROk— Gobernuak eta legegileak berak ere ez dutela inolako konfian­ tzarik euren buruengan, eta susmoz ikusten dituztela bai alderdiak, bai jarrera politikoak, baita, azken finean, Zuzenbidezko Estatua bera ere. Guk geure al­ detik, ostera, hauxe gehituko dugu: dirudienez, HAURIOUk toki politikariei bu­ ruz adierazitako susmoak, orain nazioko politikariek barneratu dituzte.

E) Italia Administrazio independenteen «gaixotasun» hori Italiara ere zabaldu da, Frantzian gertaturikoaren antzera. Hasieran —FRANCHINIk adierazi duen mo­ duan—, autonomi maila handia hauexei bakarrik aintzatetsi zitzaien: Italiako Banku, Estatuko Kontseilu eta Kontu Auzitegiari. Baina 1970eko hamarka­ daz geroztik, nolabaiteko independentzia duten erakunde batzuk sortu dira.

Horren harira, euren burua administrazio independente antzo antolatu na­ hi izan duten lehenak erregioetako Hiritarren Defendatzaileak edo Herri De­ fendatzaileak izan dira. Erakunde horiek administrazio eta judizio errekur­ tsoak ebazteaz gain, beste eginkizun hau ere betetzen dute: hiritarren eta Ad­

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

281

ministrazio erregional nahiz beraren menpeko erakundeen arteko harremanak jagoten dituzte zenbait kasutan, hain zuzen ere, gelditasun, ez­egite, irregu­ lartasun, axolagabekeria, abusu, luzatze eta abarren ondoriozko disfuntzio ka­ suetan. Eginkizun horiek gauzatzeko, herri defendatzaileek ikertze ahalme­ nak dituzte: bulego interesatuetako funtzionarioak deitu edota ekintzak nahiz agiriak azter ditzake; jarduera horien ondorioz, Herri Defendatzaileak epemu­ ga bat finka dezake agintari ukituek arazoa konpon dezaten, edota funtziona­ rioen aurkako salaketa aurkez diezaieke horien nagusiei.

Hiritarren edo Herri Defendatzaile horien ostean, 1981eko abuztuaren 5eko Legearen 8 eta 9. artikuluetan jasotako Garante dell’éditoria (hots, prentsaren bermatzailea) sortu da. Erakunde horren helburua da prentsa eral­ datzeko legeen eraginari buruzko parlamentu ekintzak ez direla geldiaraziko ziurtatzea. Labur bilduz, informazio sektorearen erabateko argitasuna berma­ tu behar du; horretarako, Garante dell’éditoria delako horrek egunkari nahiz aldizkarien argitaletxeen titulartasuna eta eskualdaketak jagoten ditu, hirita­ rrek informazioa inolako manipulazio eta baldintzapenik gabe jaso dezaten.

Gainera, erakunde bermatzaile horren ikerketa ahalmenak indartu egin dai­ tezke, epaileari laguntza eskatuz gero argitaletxeen benazko titulartasuna eta idazpuruen jabetza argitzeko; bestalde, Garante horrek deuseztasun akzioak egikari ditzake legean ezarritako eginbeharren kontrako egintzen aurka; eta, azkenik, informazio sektorean inoiz ager daitezkeen nagusitasun egoerak eza­ batzeko baldintzak finka ditzake.

Ondoko erakundea ere, Administrazio independentearen ereduan sar dai­ teke: Aseguru Pribatuak Jagoteko Erakundea (APJE), 1982ko abuztuaren 12ko Legean ezarritakoa. Erakunde horren zeregina hauxe da: aseguru arloko en­ presek egindako kudeaketa teknikoa, finantzazkoa eta ondareari buruzkoa kontrolatzea; enpresa horien balantzeak aztertu nahiz egiaztatzea; eta, azke­ nez, aseguruei buruzko legeak betetzen direla jagotzea. Horrenbestez, erakun­ de horrek aseguratzaileen eragingarritasun, egonkortasun nahiz kaudimena bermatzeko duen ikerketa ahalmenaren ondorioz, zenbait proposamen egin ahal dizkio Industri eta Energi Ministerioari (komisarioa ad acta izendatzeko ere proposatu ahal izango dio).

Azken buruan, burtsa munduko berezitasunak direla eta, «Commissione Nazionale per la Società e la Borsa» (CONSOB) sortu da, 1984ko ekainaren 4ko Legearen bidez. Batzorde horrek —Frantzia eta Espainian izenkide di­ tuen erakundeen antzera—, burtsa mundua antolatzeko ahalmen zeharo zaba­ lak dauzka (burtsa egutegiak, onarpen betekizunak, onarturiko kontratu mo­ tak, kotizazioen zehaztapena eta abar finkatzen ditu). Ahalmen horiek erato­ rri dute erakunde horrek Zuzenbide pribatuko gaien inguruko ahalmen arau­ ­emaileak izatea. Beste alde batetik, Balorazioetarako Nazio Batzordea ere ad­ ministrazio independenteen kategorian sartu da, eta erakunde horrek lan arlo­

282

RAMÓN PARADA

ko gatazka kolektibo garrantzitsuetan jardun du (1986ko otsailaren 1eko De­ kretuaren 21. art.).

FRANCHINIk dioenez, erakunde horiek «arauketa zein kudeaketa eginkizu­ nak bereganatu dituzte, eta horiek erakundeon izaera babeslea ageri­agerian uzten dute. Eginkizun horien bidez, lortu nahi izan da gizartean garrantzia duten sektore jakin batzuen garapena antolatzea, euren ibilera edo jardunbi­ de orekatua ziurtatzeko (sektore horietan, konplexuagoak dira, bai Estatuak egin beharreko kontrola, eta bai eskubide pribatu ukituen eta ondokoen arte­ ko aurkakotasuna ere: ekonomi ekimenen, oinarrizko askatasunen edota ba­ bes berezia merezi duten interesen artekoa). «Hortaz —amaitzen du autore horrek—, erakunde horiek tartekari bihurtzeko joera dute eta, tartekari izae­ ra horren ondorioz, euren ahalmenak epaileek egikaritzen dituztenekin pare­ katzen dira, urrunetik bada ere».

Erakunde horiek, bada, eginkizunen inguruko autonomia dute, ez baitau­ de hierarkiazko ahalmen nahiz jarraibideen menpe. Baina erakunde horien «independentzia» gehiago bermatzeko, nolabaiteko askatasuna eman zaie an­ tolaketa, finantza zein kontabilitate arloan, eta baldintzatu egin da zuzenda­ ritza organoetako titularren izendapena: batetik, Garante dell’éditoriak eta Hiritarren Defendatzaileak kualifikazio berezia izan behar dute (lehenengoa Konstituzio Gorteko magistratu ohia, Estatu Kontseiluko nahiz Kasazio Gor­ teko sekzio lehendakaria edota lehendakari ohia izan behar da; bigarrenak, ostera, magistratu, abokatu, edota unibertsitatean, arlo juridikoetako irakasle arruntak izan behar dira); bestetik, erakunde horiei ezaugarri moral jakin ba­ tzuk edukitzea eskatu ahal zaie (APJI moraltasun eta independentzia eztabai­ daezineko erakundea izan behar da, jakintzagai tekniko nahiz administrazioz­ koak sakonean ezagutu behar dituelarik). Horrez gain, independentzia berma­ tzeko azken neurria (eta neurririk garrantzitsuena, beharbada) hauxe da: agintealdien iraupen epe bat finkatzea, eta agintealdi horiek ezeztatzeko kari mugatuak aipatzea).

Orain arte deskribatu ditugun erakunde guztiak badute nolabaiteko bidez­ koketa Konstituzioan: Hiritarren Defendatzaileen azken oinarria, berbarako, Herri Administrazioaren ibilera edo jardunbide ona nahiz alderdigabetasuna ezartzen duten printzipioak dira, Italiako Konstituzioaren 97. artikuluan ja­ sotakoak, alegia; APJI eta CONSOBen eraketa nahiz Italiako Bankuaren bere­ zitasuna aurrezkiak babesteko interesak bidezkotzen du —interes hori modu inplizituan babesten du Konstituzioaren 47. art.ak, «edozein motatako aurrez­ kia» aipatzen duenean—; aiurri berean, Garante dell’editoria bidezkotzen duen interesaren konstituzio oinarria, hots, zinezko informazioa jasotzeko interes orokorraren oinarria informazio askatasunari buruzko manuetan dago (Konstituzioaren 21.1, 2 eta 3. artikuluetan). Horrenbestez, Italiako autoreak, guk dakigunez, pozik geratu dira konstituzio aipamen horiekin, eta ez dute

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

283

eztabaidatu bi datu hauen arteko bateraezintasuna: independentzia gisako for­ mula horien eta Konstituzioak Gobernuari Administrazio osoaren gain eman­ dako erantzukizunaren artekoa. Agindu ere, hauxe da 95. artikuluak agindu duena: «Ministroen Kontseiluko lehendakariak Gobernuaren politika oroko­ rra zuzendu eta horren inguruko erantzukizuna du. Batasun politiko nahiz ad­ ministrazio batasunari eutsi behar dio, ministroen jarduera bultzatu eta koor­ dinatuz».

3. ESPAINIAKO ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEEN ARAZOAK Espainian ere, modu apalagoan eta beste herri batzuen eraginez izan bada ere, eginkizunen deszentralizazio benetan independentea egon zitekeela pen­ tsatu zen, hau da, establezimendu publikoen formula soilean geratu beha­ rrean, hori baino zabalago joka zitekeela uste zen. ROYO VILLANOVAk, esa­ terako, azkeneraino defendatu zituen Frantziako ideiak eginkizunen deszen­ tralizazioari dagokionez (La nueva descentralización, Valladolid, 1914). Ho­ rrela, mendearen hasieran, VILLANOVAk erregio autonomismoaren inguruko arriskuen hautabidetzat erabili zituen ideia horiek: «Herri Administrazioa za­ titu behar ote da —galdetu zion bere buruari—, beraren hondakinekin Taifa erreinuen antzeko toki gobernuen multzoa eratzeko?, ala nazio kontzientzia islatzeko moduko batasuna eman Administrazioari eta herri zerbitzuei gizarte interesak kudeatzeko askatasuna utzi behar ote zaie?». Azken finean, ARIÑOk adierazi duen bezala, eginkizunen deszentralizazio berri hori Estatu deszen­ tralizazioaren hautabidea da, azken horrek nazionalismo periferikoak sortzea errazten duelako (HARIOUrentzat, ostera, udal sozialismoaren aurkako hauta­ bidea zen). Edozelan ere, deszentralizazio berri horrek lurralde oinarria (uda­ lerria nahiz erregioa) alde batera utzi eta herri zerbitzua modu objektiboan aintzatetsi du; halaber, moteldu egin du zerbitzu horrek Estatuari buruz duen menpekotasuna, eta berezko nortasuna nahiz kudeatzeko zelanbaiteko autono­ mia eman dizkio zerbitzu horri.

Esanak esan, doktrinaren formulazio horiek guztiek eragin eskasa izan dute. Hortaz, arau orokorra —batez ere, Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko 1958ko abenduaren 26ko Legeaz geroztik— hauxe izan da: autono­ miadun erakundeak «legeak sortutako Zuzenbide publikoko erakunde» antzo definitu dira, hau da, «berezko ondare eta nortasun juridikoa izan eta Esta­ tuarengandik independenteak» diren erakunde antzo. Baina independentzia hori nortasun juridikoari buruzkoa da; beraz, ez dago organoen independen­ tzia politikorik, gehienak Gobernuaren menpeko erakunde modura eratu baiti­ ra. Esangura horretan, erakundeen arau sortzaileek Gobernuari erreserbatu diote zuzendaritzako karguak guztiz zuhurtziara izendatu eta kentzeko ahal­ mena. Horrez gain, gogoratu behar da, orokorrean, autonomiadun erakundeen

284

RAMÓN PARADA

gorengo antolaketan, erakunde hori atxikita duen ministerioko goi karguak jartzeko joera dagoela. Ondorenez, ministro, idazkariorde eta zuzendari nagu­ siek hartzen dute parte autonomiadun erakundeetako kontseilu nahiz zuzen­ daritza organoetan. Aurreko kapituluan esan dugun bezala, deszentralizazio hori fikzio hutsa zen —eta oraindik ere horixe da—, fikzio logikoa, gainera, eta ondoko printzipioari men egiten diona: administrazio guztiek Gobernua­ ren menpe daudela dioen printzipioari. Baina fikzioa izateaz gain, iseka edo trufa ere bada deszentralizazio hori, zeren eta Gobernuan eta erakunde instru­ mentalean pertsona berberak izatea anomalia izugarria da —baita testuinguru honetan ere—, eta anomalia hori autonomi erkidegoetako Administrazio instituzionalera ere hedatu da.

Dena den, Espainiako Administrazio instituzionalaren historian izan dira nolabaiteko independientzia zuten organoak, besteak beste, Ganbara Ofizia­ lak. Aurrerago azaldu dugun moduan, hasieran elkarte hutsak ziren, baina horiek porrot egin zutenean, «establezimendu publiko» izaerarekin sortu zi­ ren, Frantzian bezala.

Lehenago ere, baziren eginkizun independentedun administrazioak eta, horien artean, Errege Akademiak aipa ditzakegu. 1945eko apirilaren 18ko Dekretuaren bidez, akademia horiek tradizio handiko erakunde baten barruan sartu ziren: Espainiako Institutuan. Institutu hori XVIII. mendean sortu zen, eta bertan, independentzia mailarik gorena ikus zitekeen, institutuko gobernu organoetako titularrak kooptazioz hautatzen baitziren, Gobernuaren inolako esku­sartzerik gabe.

Horrez gain, ohiko establezimendu publikoetan, hala nola, unibertsitatee­ tan, baldintzatuta zegoen Gobernuak zeukan ahalmena errektoreak izendatu eta kargutik kentzeko. Horrela, kargu horretarako, irakaskuntza munduko profesionala —katedraduna, hain zuzen— hautatu behar zen, eta gainera, korporazioko bertako organoek egindako proposamenak kontutan hartu behar ziren. Primo de Riveraren diktaduraren garaietan, Ameriketako jatorria zuten Konfederakunde Hidrografiko aipagarriez gain, partzuergo erakundeak sor­ tu ziren ekonomi sektoreak arautzeko; partzuergo horiek erdi­independenteak ziren Estatuari zegokionez.

Azkenik, iraganean jurisdikzio berezitzat jo ziren zenbait kasu orain Administrazio independentetzat hartu behar dira, tartekaritza zein judizio­ ­gisako eginkizunak gauzatzen dituztelako. Horien artean, kasu berezia dugu Elkarlehia Defendatzeko Auzitegiarena. Auzitegi horri buruzko 1963ko Le­ geak Iparrameriketako Interstate Commerce Commissionean du oinarri; lege horren arabera, Elkarlehia Defendatzeko Auzitegiaren kontseilari guztiak Go­ bernuak izendatzen ditu eta, ikusiko dugunez, kontseilari horiek aldi baterako mugiezintasuna dute.

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

285

4. KONSTITUZIOAN BERMATUTA DAGOEN AUTONOMIA INSTITUZIONALAREN KASUAK Argi dagoenez, Konstituzioak aipatutako organo guztiak —epai boterea eta Parlamentua alde batera utzita— ezin dira administrazio independentetzat jo.

Ondorenez, ezin daiteke esan Herri Defendatzailea eta Kontu Auzitegia administrazio independenteak direnik, nahiz eta Frantzian zenbait autorek horrela kalifikatu «Mediateur»­a, eta Italian berdina gertatu Erregioetakotako Hiritarren Defendatzaileekin. Kontu Auzitegiaren kasuan, ezin daiteke Admi­ nistrazio independenteaz mintzatu, organo horren eginkizuna Administrazioa kontrolatzea delako eta, gainera, organo hori botere legegilearen menpean da­ goelako, Konstituzioaren aginduz. Orokorrean, beraz, ezin daiteke esan orga­ no horien gaineko kontrol eta erantzukizun osoa Gobernuak duenik. Hori guztia dela eta, organo horiek hausnarketa honetatik kanpo geratuko dira.

Bestalde, Estatu Kontseilua ere Administrazio independenteen kontzep­ tik at utzi behar dugu. Konstituzioak dioenez, organo hori «Gobernuaren kon­ tsultarako gorengo organoa» da, baina aipamen horrek ez dio ezer Kontsei­ luaren independentzia edota neutraltasunari buruz. Estatu Kontseiluari buruz­ ko Lege Organikoak, ostera, historiari ekin eta, beti bezala, Gobernuari eman dio lehendakaria eta kontseilari iraunkor nahiz hautespenezkoak izendatzeko ahalmena. Dena den, Kontseilua organo independentea da honexegatik: Go­ bernuak lehendakaria kargutik zuhurtziara kendu ahal duen arren, kontseilari iraunkorrak ezin daitezke kargutik kendu euren bizitza osoan, eta hautespe­ nezkoak, berriz, lau urtetan. Baina Estatu Kontseilua kontsulta organo baino gehiago, kontrol organoa da, eta Administrazioaren eta auzitegien arteko era­ txikipen gatazketan, ahalmen erabakigarriak ditu Auzitegi Gorenarekin bate­ ra; bi datu horiek kontutan hartuta, Estatu Kontseilua administrazio indepen­ denteen kategorian ezezik, konstituzio organoen kategorian ere sar daiteke.

Konstituzioak 131. artikuluan jasotako Ekonomia eta Gizarte Kontsei­ luaren kasuan, ostera, eztabaidatzeko moduko kontua da erakunde hori inde­ pendentea den ala ez («Gobernuak —badihardu artikulu horrek— plangintza proiektuak egingo ditu; zeregin horretan, autonomi erkidegoek emandako au­ rreikuspenak kontutan hartuko ditu, eta sindikatuen nahiz bestelako lanbide, enpresa, edota ekonomi erakundeen aholkuak eta elkarlana izango du. Hori guztia bidezkotzeko, kontseilu bat sortuko da, eta horren osaketa zein eginki­ zunak legearen bidez garatuko dira»). Manuak erakutsitako ikuspuntu horre­ tatik abiatuta —partaidetzaren aldeko ikuspuntutik alegia—, badirudi kon­ tseilarien izendapena egiteko irizpide nagusia ezin daitekeela izan Gobernua­ ren borondatea, eta Kontseilua Sortzeari buruzko 1991ko ekainaren 17ko Le­ geak ere ideia horri ekin dio. Lege horren arabera, Kontseilua hirurogei kidek

286

RAMÓN PARADA

eta Gobernuak izendatutako lehendakariak osatzen dute. Kide horien heren bat sindikatu erakundeek proposatuta izendatzen da, eta beste heren bat uga­ zabeek hala proposatuta. Agintealdia lau urtekoa da, baina berrizta daiteke.

Esanak esan, Kontseiluak kontsultarako organo izaera duenez, ezingo da pa­ rekatu administrazio independenteekin, horiek, eskuarki, zerbitzuak kudeatu edota eginkizun publikoak egikaritzen dituztelako, eta, kanpora begira, eran­ tzukizuna dutelako gainontzekoei dagokienez.

Edozein modutara ere, Konstituzioan badira administrazio independen­ teetatik hurbilago kokatzen gaituzten aipamenak, hain zuzen ere, Administra­ zio korporatiboari buruzko aipamenak eta, zehatzago esateko, 36. artikulua: artikulu horrek dioenez, elkargoek euren burua kudeatzeko Administrazio demokratikoa izan behar dute. Horrek esan nahi du diziplina eta lanbide anto­ laketari dagokionez, Konstituzioak Administrazio korporatiboak dakarren independentziaren alde egin duela, eta ez Administrazioak kontrolaturiko eta Administrazioaren menpeko erakundeen alde. Edonondik begira dakiola ere, inon Administrazio independenterik badago, hori Administrazio korporatiboa dugu, baina ez da orain arte azaldu ditugun Administrazio independenteen modukoa; bi Administrazio mota horiek erro historiko eta izaera desberdinak dituzte (fundazio izaera edota izaera korporatiboa), eta gainera, Administra­ zio korporatiboak herri administrazioak izan arren, ezin esan daiteke berez Estatuko Administrazio direnik. Edonola ere, gorago aipatutako konstituzio agindu horrek baztertu egin du konstituziotasunari buruzko edozein arazo, Administrazio mota hori beren beregi utzi duelako Gobernuari zor zaion obe­ dientziatik kanpo.

Baina kontua ez da hor amaitzen, eta arazoa nolabait «berotu» egin da, Konstituzioak jasotako beste aipamen batzuekin. Horrela, zenbait herri zerbi­ tzu aipatzean —hala nola, unibertsitatea, Estatuaren Gizarte Komunikabideak edota Gazteriaren arloa—, Konstituzioak antolaketa modu bereziak ezarri di­ tu. Ondorioz, legegile arruntak uste izan du antolaketa eredu berriak sortu be­ har zirela, hain zuzen ere, Estatuko autonomiadun erakundeen inguruko lege­ rian eta Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrean ezarritakoengandik desberdi­ nak ziren ereduak; antolaketa eredu horien ezaugarria zen Gobernuaren gain nolabaiteko independentzia izatea.

Unibertsitateen kasuan, Unibertsitatea Eraldatzeari buruzko Legeak (hau da, abuztuaren 23ko 11/1983 Lege Organikoak) Konstituzioaren 27.10. arti­ kulua bete («unibertsitateei autonomia aintzatetsi zaie, legeak ezarritako bal­ dintzekin») eta ondoko organoei eratxiki die unibertsitatea gobernatzeko ardu­ ra: Unibertsitateko Klaustroari, Gobernu Batzari eta errektoreari. Horiek guz­ tiak unibertsitatea osatzen duten kideek hautatzen dituzte, hau da, irakasleek, irakasle ez diren langileek eta ikasleek. Kidego organo horietako kideak eta errektorea Gobernuaren esku­hartzerik gabe izendatu eta kentzen dira kargu­

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

287

tik. Beste alde batetik, unibertsitatearen eta Estatuko (zein gai horretan esku­ mena duten autonomi erkidegoetako) Gobernuaren artean Gizarte Kontsei­ luak daude, eta horiek ondoko zereginetarako eskumenak dituzte: aurrekon­ tuak onetsi, eta ekonomi jarduerak nahiz zerbitzuen etekinak programatu eta ikuskatzeko.

Horren harira, unibertsitateen autonomiak eratorri du Administrazio in­ dependentea sortzea unibertsitateen arteko koordinazioa eta gobernu eskume­ nak egikaritzeko: Unibertsitateen Kontseilua. Kontseilu horren eginkizunak hauexek izango lirateke: legeak eratxikitako antolakuntza, koordinazio, plan­ gintza, proposamen eta aholkularitza eginkizunak. Bestalde, kontseilu horie­ tako lehendakaria Hezkuntza eta Zientzia ministroa da, eta kideak, ostera, on­ dokoak dira: autonomi erkidegoetako unibertsitate irakaskuntzaren arduradu­ nak, unibertsitate publikoetako errektoreak eta ospedun pertsonen artean hau­ taturiko hamabost kide; horietako bost Gobernuak hautatu behar ditu, beste bost Kongresuak eta azken bostak Senatuak (Unibertsitatea Eraldatzeari bu­ ruzko Legearen 24. art.).

Orain arte azaldutakoaren arabera, ikusten da gaur egungo unibertsita­ teak ohiko unibertsitate ereduaren eragina izan duela, hau da, Napoleonen ga­ raien aurreko ereduarena (beste hitz batzuetan esanda, Espainiako Antzinako Erregimenaren garaiko unibertsitate negargarriarena). Baina eragin hori alde batera utzita, unibertsitateen antolaketa, batez ere, DUGUITek azaldutako fun­ tzionario sindikalismoaren araberakoa da. Sindikalismo mota hori osatzeko, ondoko ideia erabili da: gizarteak unibertsitatean parte hartu behar du zerbi­ tzuetako erabiltzaileen ordezkarien bidez, hots, ikasleen ordezkarien bidez unibertsitate organoetan, eta bestelako korporazioen bidez Gizarte Kontseilue­ tan (langileen eta enpresarioen sindikatu, edota gainerako gizarte interesen sindikatuen bidez).

Unibertsitate sistema osoaren antolaketari dagokionez, bestalde, Uniber­ tsitateen Kontseilua —Gobernuaren aurrean independentea dena— nahitaez­ ko partzuergo organotzat jo daiteke, baina organo horrek ez du nortasun juri­ dikorik izango. Jardunbideari helduz, kontseilu horretan ondokoek hartzen dute parte: Gobernuak, unibertsitateek, autonomi erkidegoek, Kongresuak eta Senatuak. Dena dela, Gobernuak ez du zeresan handirik, ezta erantzukizunik ere erakunde horren jardunbideari buruz.

Konstituzio oinarria izan dezakeen beste erakunde publiko bat (unibertsi­ tatearena bezain oinarri argia ez badu ere) Espainiako Gazteriaren Kontsei­ lua da. Organo horrek ere bere burua kudeatzen du. Bestalde, Kontseilu hori azaroaren 16ko 18/1983 Legeak sortu zuen Konstituzioaren 48. artikulua ga­ ratzeko («herri botereek baldintzak bultzatu behar dituzte gazteriak parte hartze libre eta eragingarria izan dezan politika, gizarte, ekonomia eta kultu­ raren hazkundean»). Lege horrek egituraturiko Kontseilua Zuzenbide publi­

288

RAMÓN PARADA

koko erakundea da, eta berezko nortasun juridikoa zein ondarea ditu, baita bere helburuak gauzatzeko gaitasun osoa ere. Helburu horiek honakoak dira: gazteen elkartzea bultzatu eta Administrazioarekin elkarlanean aritzea (1. eta 2. art.ak). Bukatzeko, esango dugu erakundearen organo artezkarietan, hau da, Biltzarrean eta Batzorde Iraunkorrean, ez dagoela Gobernuak izendatu­ riko kiderik. Organo horiek, aldiz, Kontseiluko kide izan daitezkeen elkartee­ tako eskuordeek bakarrik osatzen dituzte; eskuorde horien kopurua aldakorra da inguruabar hauen arabera: eskuordeak sailkatzen diren taldearen, afiliatu kopuruaren eta ezarketa eremuaren arabera.

Administrazio independentearen beste kasu bat (eta hau ere konstituzio aipamen batean oinarritu nahi izan da) Espainiako Irrati­telebista erakunde publikoa da —autonomi erkidegoetako telebistek gero eredu horri ekin dio­ te—; erakunde horren antolaketa berezitasunak Konstituzioaren 20.3. artiku­ luaren bidez bidezkotu nahi izan dira: «Estatuaren zein beste edozein erakun­ de publikoren menpe dauden gizarte komunikabideen eraketa eta parlamentu kontrola legeak arautu behar ditu; halaber, lege horrek gizarte nahiz politika talde garrantzitsuei komunikabide horietan parte hartzea bermatuko die, Es­ painiako gizarte aniztasuna eta hizkuntza ezberdinak errespetatuta».

Horren harira, esan behar da botere legegileak nazioko —eta autonomi erkidegoetako— irrati­telebistaren antolaketan eta kontrolean esku­hartze oso handia eta erabakigarria izan duela eta, ondorenez, Parlamentuko herri zerbi­ tzutzat jo daitekeela RTVE. Hortaz, Irrati eta Telebistari buruzko 1980ko urtarrilaren 10eko Estatutuak Administrazio Kontseilua ezarri du erakundea­ ren organo goren gisa. Kontseilu horretan, hamabi kidek parte hartzen dute, Kongresuak eta Senatuak erdibana eta hiru bosteneko gehiengoz hautatuta. Era berean, Administrazio Kontseilu hori sozietate kudeatzaileen Administra­ zio Kontseilua da (Irrati publiko espainiarrarena eta Espainiako Telebistare­ na, alegia) eta ahalmen garrantzitsuenak ditu, bai sozietate horien gain, bai erakunde publikoaren gain ere: programazioaren oinarrizko printzipioak eta irizpide orokorrak onetsi, urteko txostena egin, plantilak antolatu, langileei ordaindu eta, azkenik, aurrekontuen aurreproiektua egitea.

Gobernuak erakunde horretan duen esku­hartze zein erantzukizuna era­ kundearen zuzendaria izendatzean gauzatzen da —gainera, zuzendari horrek sozietate kudeatzaileetan ere zuzendaritza eginkizunak betetzen ditu—. Izen­ dapen hori Administrazio Kontseilua entzun ondoren egin eta lau urterako izaten da. Horrela, zuzendaria kargutik kendu nahi bada lau urteko aginteal­ dia amaitu baino lehen, Administrazio Kontseilua entzun behar da berriro; gainera, kargutik kentze hori legeak doi­doi zehazturiko kariren batean oina­ rritu behar da (eskumengabezia nabaria, ezintasun fisikoa edota dolozko deli­ turen baten ondoriozko kondena).

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

289

Azkenez, antolaketa multzo horretan gizarteak izan behar duen tokia Aholkularitza Kontseiluen bitartez bideratu da. Kontseilu horiek sozietate ku­ deatzaileei lotuta daude, eta bertan langile, kultura, gobernu eta autonomi er­ kidegoen ordezkariek hartzen dute parte. Eginkizunei dagokienez, kontseilu horiek kontsulta eginkizun hutsak dituzte.

Gure ustez, ez zen hori Konstituzioak nahi zuena: kudeaketan, Espainia­ ko gizartearen aniztasuna errespetatzea da Konstituzioak ezarritako agindu bakarra, baina hori ez da zertan izan bateraezina zerbitzua Gobernuaren men­ pe egotearekin. Halaber, Konstituzioak Parlamentuko kontrola bereziki indar­ tzea baino ez du agindu, eta agindu horrek berorrek —administrazio indepen­ dente guztiei buruz geroago aipatuko diren beste arrazoi batzuez gain— bi­ hurtu du bideraezin gaurko formula Konstituzioaren ikuspegitik. Arean bere, Parlamentuak gauzaturiko kontrola ez dator bat ondoko inguruabarrarekin: erakunde horretako kudeatzaileak izendatzeko eskumena Gorteei eman eta, aldi berean, Gorteak erakundearen kudeaketaren zinezko erantzule bihurtzea­ rekin. Horren harira, egin behar duten kontrolean oinarrituta, Gorteek organo horien egintzen bat zentsuratuz gero, euren burua zentsuratuko lukete culpa in eligendo delakoaren ondorioz.

Hortaz, gauzak nahaspilatu egin direla dirudi, zerbitzua parlamentariza­ tzeko atzerriko formulak (Italiakoak, hain zuzen) besterik gabe imitatu baiti­ tugu, Espainiako konstituzio manuaren esanahia kontutan hartu gabe, eta on­ doko datuaz ohartu gabe: Konstituzioaren arabera, Gorteek konstituzio tes­ tuan bertan legebideztaturiko erakunde publikoetako titularrak bakarrik izen­ da ditzakete (Epai Boterearen Kontseilua eta, beharbada modu inplizituan —nahiz eta eskumen hori beren beregi ez azaldu—, Herri Defendatzailea zein Kontu Auzitegiko kideak, Gobernua kontrolatzeko Parlamentuaren organo laguntzaile antzo).

Kritika horiek ezezik, gogorragoak ere agertu dira. Ulerbidez, GARCÍA DE ENTERRÍAk, adibidez, ohartarazi du «Konstituzioak aipaturiko gizarte anizta­ suna, gaur egun, alderdi politikoen aniztasun bihurtu eta hauteskundeetako emaitzen arabera banatu dela; hala ere, aniztasun hori lausotu edo ahuldu egiten da, erabakiak hartzeko gehiengoaren botazio sistema erabiltzen de­ nean. Jakin badakit —ekin dio GARCÍA DE ENTERRÍAk— konstituzio ma­ nuaren interpretazio eztabaidagarria dela nik egindako hori, eta alderdi poli­ tikoak aipatu ditudan arren, “gizarteko talde garrantzitsu guztiak” ere manu horren barruan sartzen direla bestelako kategoria gisa, baita “informazio aniztasuna” ere, aniztasun hori ez baita betetzen gehiengoen sistemaren ara­ berako erabaki bakar baten bidez. Aitzitik, ganbaren aniztasuna, eztabai­ den aniztasuna izan behar da: aniztasun hori gauzatzeko, erabakia hartzen lagunduko duen eztabaida egiteaz gain, gero eztabaida hori jendaurrean azaldu behar da. Horrela, jendearen iritzia sortzen hasiko da, hautatzaileek

290

RAMÓN PARADA

euren ordezkarien jarduera ezagutuko dute eta, horren arabera, euren botoa erabaki ahal izango dute hurrengo hauteskundeetan. Baina horrek guztiak ezdu zerikusirik informazio aniztasunarekin, eta aniztasun horixe da, zalan­ tzarik gabe, Konstituzioaren 20.3. artikuluak aipatzen duena. Aniztasun hori ez da lortuko gizarte komunikabideen titularra den kidego organoan egiten diren eztabaiden bidez, hots, erabakiak hartzeko egiten diren eztabaiden bi­ dez —eztabaida horiek ez baitira sekula jendaurrean egiten—. Alderantziz, aniztasuna erabaki horien edukian bertan izango da; horrela, erabaki horiek ahalbideratu behar dute gizarte anitza eratzen duten talde politiko guzti­ guztiek parte hartzea komunikabideetan, baita Parlamentuan gutxiengoa duten taldeek ere, konstituzio manuak argiro adierazi duen moduan. Ganba­ retako aniztasunaren kasuaren alderantziz, hemen erabakiaren edukia da ga­ rrantzitsua, eta ez erabakia nork eta nola hartu duen. Ondorioz, organo ho­ rien antolaketaren arazorik oinarrizkoena ez da kideen ordezkaritzari buruz­ koa, ezpada antolaketa motaren ingurukoa; hori dela eta, antolaketa horrek ziurtatu behar du erabakien bitartez herri komunikabideen erabilera anitza ahalbideratuko dela, eta ez gehiengoa duen alderdi politikoak menperaturi­ ko eta instrumentalizatutako erabilera.

5. KONSTITUZIOAK JASO EZ DITUEN ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK Ikusi dugunez, Gazteria Kontseiluaren eta RTVEren egiturak Konstitu­ zioaren aurkako interpretazioetan oinarritu dira, eta ez hori bakarrik, beste zenbait Administrazio independente Konstituzioan inolako aipamenik izan gabe eratu dira. Gainera, ez da kontutan hartu Konstituzioari begira zilegia den ala ez Gobernuari kentzea Administrazio horien zuzendaritza organoeta­ ko titularrak izendatu eta kargutik botatzeko ahalmenak.

Horixe da, hain zuzen, Segurtasun Nuklearrerako Kontseiluaren kasu aipagarrian gertatu dena. Kontseilu hori apirilaren 22ko 15/1980 Legeak sor­ tu zuen, segurtasun nuklearraren eta babes erradiologikoaren arloko eskume­ nekin. Kasu horretan, Gobernuari kendutako ahalmenak eta erantzukizuna botere legegileari eratxiki zaizkio. Bestalde, organo horren eskumenei ekinez, eginkizun garrantzitsu batzuk aipatuko ditugu: instalazio nuklearren emaki­ dak ukatzeko, adibidez, Kontseiluak txosten manuzkoa eta loteslea egin behar du; horrez gain, era guztietako ikuskapenak egin ditzake instalazio horietan.

SALA ARQUER­ek adierazi duen moduan, «legearen 1. artikuluan jasotako independentziari buruzko oharra —gero hainbat aldiz errepikatuko dena— ez da semantikaren ekarpena, ezta legegilearen akatsa ere. Aitzitik, proiektua tramitatzen ari zen bitartean, kontseilu horrek Gobernuaren gain eduki behar

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

291

zuen independentzia izan zen eztabaida guztien ardatza, hots, hortxe zetzan legearen gakoa (...). Jakin badakigu (bai orain, bai lehen) administrazio or­ ganoaren independentziari buruzko ardura ezohiko horren atzean zer zegoen: kanpaina antinuklearrek beldurturiko jendea, hain zuzen ere, garai hartan gertatu berri zegoen Harrisburgeko istripuak sentiberatutako jendea. Horrela bakarrik uler daitezke bi inguruabar hauek: batetik, politikariek mesfidantza izatea modu demokratikoan legebideztaturiko botere politiko berarengan eta, bestetik, legearen inguruko eztabaidetan, trebetasun zientifiko, aginte nahiz ospea bezalako baloreak goraipatzea» Orobat, Diputatuen Kongresuak erakunde horren kudeaketaren gain duen erantzukizuna —eta Gobernuaren hurrenez hurreneko ahalmen galera— ho­ nexetan datza: Segurtasun Nuklearrerako Kontseilua eraendu behar duen es­ tatutua aplikatu aurretik, Industria eta Merkataritzako Parlamentu Batzordera bidali behar da estatutu hori; horrez gain, kontseilariak izendatzeko proposa­ menak ere batzorde horretara bidali behar dira, bertako kideen hiru bostenen gehiengoz onartuak edo ezetsiak izan daitezen. Bestalde, kontseilariak kargu­ tik kentzeko (ezgaitasun arrazoiak daudelako, edota kontseilari horiek ez di­ tuztelako arretaz betetzen karguko eginbeharrak), Batzordeak horren aldeko txostena eman behar du. Horretara ziurtatzen da Segurtasun Nuklearrera­ ko Kontseiluko zuzendaritzakoek hala­nolako independentzia eta egonkorta­ suna izatea Gobernuaren aurrean, baita botere legegilea ere erantzule bihur­ tzea kontseilu horren jardunbidearen ondoriozko emaitzengatik. Gainera, kontseiluak bere baliabideak izateaz gain, segurtasun nuklearrari buruzko es­ kumen esklusiboa du, eta bere jarduerari buruzko kontuak eman behar dizkio Parlamentuari. Azkenik, Gobernuak ez dio ematen jarraibide ez zuzentaraurik Kontseiluari; ondorioz, Gobernua ez da Kontseiluaren egintzen erantzule Par­ lamentuan.

Administrazio independentearen beste kasu argi bat —hau ere berariazko konstituzio aipamenik gabe eratu da, baina oraingoan, epai boterearen onura­ rarako— Hauteskunde Administrazioarena dugu. Erakunde horrek ez du nortasun juridikorik, eta hauxe da beraren osaketa organikoa, 1985eko ekai­ naren 19ko Legetik ondorioztatuta: Batza Nagusia, Probintziako Batzak eta Aldeko edo Autonomi Erkidegoko Batza. Egitekoari dagokionez, Hauteskun­ de Administrazioak hauteskunde kontsulten objektibotasuna ziurtatu behar du eta, horretarako, jurisdikzionalizatu eta neutralizatu egin da administrazio ho­ rren osaketa. Ondorenez, Batza Nagusia lanbidez magistratuak direnek osa­ tzen dute (zortzi mahaikidek), eta horiek izendatzean, Gobernuak ez du inola­ ko eraginik, ondokoek izendatzen baitituzte, zakuratzea erabilita: Epai Bote­ rearen Kontseilu Nagusiak, beste jurista kualifikatu batzuek —Zuzenbideko katedradun bost juristek, alegia— eta, azkenik, Gobernuak, erakunde politi­ koek proposatuta (9. art.). Administrazio horren ahalmenak —kanpainari eta

292

RAMÓN PARADA

hautagaien nahiz hautatuen izendapenari buruzko ahalmenak—, orotarikoak dira, hauteskundeek dirauten bitartean. Era berean, Zentsu Bulegoa Hautes­ kunde Batza Nagusiaren menpe dago.

Beste alde batetik, ondoko teknika ere sarritan erabili da: agintealdia epe finko baterako eman eta Gobernuak berak mugatzea bere ahalmenak, hau da, botere legegileari edota epai botereari eskumenik eman gabe. Horrekin, nola­ baiteko neutraltasuna edo independentzia eman nahi izan zaie zenbait orga­ nori Gobernuaren gain, hain zuzen ere, euren eginkizun ekonomiko garran­ tzitsuetan oinarrituta, independentzia hori aspalditik eskatu ohi dutenei. Ho­ rien artean dago, besteak beste, Espainiako Bankua. Hortaz, ekainaren 21eko 30/1980 Legeak banku horri «autonomia eman zion Estatuko Adminis­ trazioari zegokionez», eta gaur egun indarrean dagoen 1994ko ekainaren 1eko Legeak ere gauza bera egin du. Autonomia organiko horrek esan nahi du, batetik, Bankuko Kontseilu Nagusia osatzen duten kideen agintealdiak di­ rauen bitartean, hau da, sei urtetan, kide horiek (gobernadorea, gobernado­ reordea eta sei kontseilari) ezin daitezkeela kargutik mugitu; bestetik, Gober­ nuak behin izendatu eta gero, ondoko kariren baten izan behar dela kide ho­ riek kargutik apartatzeko: «eginkizunak betetzeko ezgaitasun iraunkorra, be­ tebeharren ez­betetze larria, gertatze bidezko bateraezintasuna edota dolozko delituaren ondoriozko auzipetzea». Horren ondorioz, orain ez da beharrezkoa «Ekonomia eta Ogasun Ministerioak espedientea instruitzea», aurreko legean agintzen zen bezala, eta interesatuak ezin dezake errekurtsorik jarri kargutik kentzeari buruzko ebazpenaren kontra. Horrez gain, Espainiako Bankuak eginkizunen independentziari buruzko zenbait berme ditu eta, besteak beste, Gobernuak finkatutako moneta politikaren helburuak betetzeko behar diren bideak autonomiaz aukera ditzake; horrela, Bankuak bere eskumenak egikari­ tzeko behar dituen arauak ematen ditu, hau da, «Espainiako Bankuaren zirku­ lar» izenarekin ezagutu eta zinezko araudiak diren arauak. Azkenik, moneta politikaren arloan dituen eginkizunak garatzeko Espainiako Bankuak ematen dituen administrazio egintzek —baita arau horiek aplikatzeak dakartzan ze­ hapenek ere— buru ematen diote administrazio bideari. Hortaz, egintzok Ad­ ministrazioarekiko auzibide jurisdikzioan errekurritu behar dira. Haatik, gai­ nerako arloetako administrazio egintza nahiz zehapenei errekurtso arrunta egin ahal zaie Ekonomia eta Ogasun Ministerioan.

Balore Merkatuko Nazio Batzordeak ere (uztailaren 28ko 24/1988 Le­ geak sortutakoak) antolaketa eredu berberari ekin dio. Horrenbestez, batzorde horretako kontseiluari dagokio «legean ezarritako eskumenak egikaritzea, baita Gobernuak edota Ekonomia eta Ogasuneko ministroak emandakoak ere».

Osaketari dagokionez, ondokoek osatzen dute Batzordea: Altxorraren zuzendari nagusiek, Espainiako Bankuaren gobernadoreordeak eta, azkenez, Gobernuak izendatutako lehendakari, lehendakariorde eta hiru kontseilarik.

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

293

Azken horiek Ekonomia eta Ogasun Ministerioak proposatuta izendatzen ditu Gobernuak, balore merkatuaren arloko gaietan trebetasun ezaguna duten per­ tsonen artean, izendatu ere. Kide horien agintealdia lau urtekoa da, baina epe hori agortu baino lehen, kargutik aparta daitezke kideok, ondoko kariren bat izanez gero: betebeharren ez­betetze larria, eginkizunak betetzeko ezintasun iraunkorra, gertatze bidezko bateraezintasuna edota dolozko delituaren ondo­ riozko kondena; dena den, horretarako, Ekonomia eta Ogasun Ministerioak espedientea instruitu behar du.

Orain arteko adibideak Administrazio independentetzat jo baditugu, are arrazoi gehiago dira —GÓMEZ REINOk dioen bezala— Elkarlehia Defenda­ tzeko Auzitegia Administrazio independentetzat hartzeko, 1963ko Legeak oso kontutan izan baitzuen Ameriketako Federal Trade Commissionen ere­ dua. Auzitegi horretako lehendakaria nahiz kideak Gobernuak izendatzen di­ tu sei urterako; epe hori amaitutakoan, beste sei urterako izenda daitezke.

Gainera, kide horiek kargutik kentzeko, legeak berariaz zehaztutako kari zu­ zenen bat izan behar da (uztailaren 17ko 16/1989 Legearen 21. art.).

«Auzitegi» hori, izatez, ez da jurisdikzio organoa. Lehenengo eta behin, bere eginkizunetako batzuk Administrazioko organo kontuhartzaileen berezko eginkizunak direlako: egin­eginean ere, auzitegi horrek zenbait eginera mu­ rriztaile gauzatzeko baimenak ematen ditu, eta zehapen larriak jar ditzake, baina hori Administrazio organorik gehienek egin dezakete. Edozelan ere, ju­ risdikzio organoa ez dela diogu, batik bat, arazoak ez dituelako ebazten azken auzialdian eta behin betiko; aldiz, auzitegi horren ebazpenak zinezko juris­ dikzio auzialdian aurkaratu behar dira —Administrazioarekiko auzibide ju­ risdizkzioan— inolako zio mugapenik gabe, hots, gainerako herri administra­ zioen egintzak berrikusten diren moduan (49. art.).

Halaber, Datuak Babesteko Agentzia Administrazio independentea da, berezko nortasun juridikoa eta gaitasun osoa duen Administrazio independen­ tea, alegia. Gainera, administrazio horrek «bere eginkizunak egikaritzeko, erabateko independentzia du herri administrazioei dagokienez». Eginkizunok honakoak dira: datu pertsonalen arloan, informatika nahiz tratamendu auto­ matizaturako gainerako bideen erabilera mugatzea, ohorea, pertsona fisikoen intimitate pertsonala nahiz familiarena eta eskubideen erabateko egikaritza bermatzeko (Datu Pertsonalen Tratamendu Automatizatuaren gaineko Arauketari buruzko Lege Organikoaren 34.2. art., urriaren 29ko 5/1992 Lege Organikoarena alegia). Horrenbestez, Agentziaren independentzia organikoa honela bermatzen da: agentzia horretako zuzendaria Kontsulta Kontseilua osatzen duten pertsonen artean izendatu behar da lau urterako. Zuzendari ho­ ri, gainera, berak eskatuta bakarrik ken daiteke kargutik, eta apartatzekotan, Gobernuak erabaki behar du apartatze hori espedientea instruitu eta gero (es­ diente horretan, Kontsulta Kontseiluko gainerako kideak entzun behar dira

294

RAMÓN PARADA

nahitaez). Horrez gain, zuzendaria kargutik apartatzeko, ondoko kariren bat izan behar da: betebeharren ez­betetze larria, gertatze bidezko ezgaitasuna eginkizunak betetzeko, bateraezintasuna edota dolozko delituaren ondoriozko kondena. Bukatzeko, zuzendariak ez du zertan bete inolako jarraibiderik.

Horren harira, esan behar da Kontsulta Kontseilua ez dela egiazko organo aholkularia, ez duelako derrigorrezko kontsulta eskumenik; aitzitik, hauta­ gaien eskola edo sorlekua da, Gobernuak hortik aterako baitu zuzendaria. Taxu berean, Gobernuak izendapenetan duen eragina kontutan izanda, ezin daiteke esan kontseilu hori zinezko organo independentea denik. Kontsei­ luaren eraketari dagokion aldetik, ondokoek osatzen dute erakunde hori: Di­ putatu eta Senatore batek, herri administrazioetako hiru ordezkarik (horiek fitxategietako titularrak izan behar dira, bata Estatuko Administraziokoa, bes­ tea Toki Administraziokoa, eta hirugarrena Autonomi Erkidegoko Adminis­ traziokoa), fitxategi pribatuen ordezkariak, erabiltzaile nahiz kontsumitzai­ leen erakundeetako ordezkariak eta, azkenik, artxibo informatizatuek betetzen dituzten eginkizunekin zerikusia duten beste pertsona batzuek —Historiako Errege Akademiaren kide batek, eta Unibertsitateetako Kontseiluak proposa­ tutako aditu batek— (37. art.).

6. KONSTITUZIOAREN INGURUKO ARAZOAK Lehenago esan dugun moduan, Ingalaterran izan ezik, ia herri guztietan sarri eztabaidatu ohi da administrazio independenteei buruzko konstituziota­ suna. Gauzak horrela, Espainiako Zuzenbidean ere antzera jokatu behar da, arazo hori saihestezina baita. MODERNEk dioenez, «administrazio agintariak Estatuko agintariak dira, hots, ez dira —edo hobeto esateko, ezin daitezke izan— Estatutik kanpoko agintariak. Hortaz, Konstituzioan ez dagoenean ar­ tikulu egokirik administrazio independenteei berme sendoak emateko, admi­ nistrazio horiek a priori jarri behar dira Gobernuaren menpe, eta horrela, edozein Administraziori egin behar zaion kontrola egingo zaie eurei ere. Or­ duan, arazoa honexetan datza: zehaztu behar da administrazio independente horiek diharduten Estatuetako konstituzioek noraino bidezko dezaketen admi­ nistrazio horien statusa, agintari independenteen statusa, alegia».

A) Zuzenbide konparatuan Estatu Batuetan, agentzia independenteak sortzeaz batera sortu zen ezta­ baida, Ameriketako Konstituzioak Administrazio independenterik aipatu ere ez zuelako egin. Konstituziogileen asmoa ministerio sail batzuetan antolatu­

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

295

riko gutxieneko Administrazioa eratzea zen, lehendakaria izanik guztiaren zuzendari. Horrela, Konstituzioak legeen betearazpena jagoteko ardura era­ txiki zion lehendakariari, eta agentzia independenteak eratxikipen horren aur­ kako erasotzat hartu ziren.

Edozein modutara ere, batzuen iritziz agentzia independenteak Konstitu­ zioaren aurkakoak izan arren, gehiengoaren ustetan, konstituzio ohiturak agentzien inguruko susmo hori zuritzea lortu du. Horren ildotik, garrantzia kendu zaio lehendakariak Commissioner­ak askatasunez ezin ezeztatu izateari —«kari zuzena» egon behar da horretarako—, ezintasun hori izendapen ahal­ menekin konpentsatu delako; arean bere, Commissioner­ak ezezik, euren buru den Chairmana ere lehendakariak izendatzen du (zenbait mugapenekin izan arren: alderdi politiko beretik ezin ditu erdiak gehi bat baino gehiago izendatu eta, gainera, Senatuaren onespena behar du). Beste alde batetik, Konstituzioa­ ren 2. artikuluak lehendakariari eman dio edozein sailen jardunbideari buruz­ ko txostenak eskuratzeko eskubidea, baita legeen betearazpena jagoteko ardu­ ra ere. Baina administrazio independenteen gaineko informazio, ikuskatze eta koordinazio ahalmen horiek Office of management and Budgeten bidez gau­ zatu behar dira (hau da, aurrekontu bulego baten bidez), eta bulego horrek al­ da ditzake administrazio horien kredituak. Horrezaz aparte, esan ohi da agen­ tzia independenteek ez dutela legegintzazko eskuordespenik, ezta egiazko epaile eginkizunik ere; haatik, legegintza eta epaileen gisako eginkizun hu­ tsak dituzte.

Hala eta guztiz ere, arazoa ez da behin betiko konpondu. Horrenbestez, gaur egun kritikak indartu dira; GARCÍA DE ENTERRÍAk adierazi duen bezala, «Interstate Commerce Commission» agentzia aitzindariaren mendeurrena os­ patzen zen unean bertan (1987an), Reagan lehendakariaren Justizia minis­ troak —General Meese Attorneyk— zalantzan jarri zuen batzorde edo agen­ tzia independenteen konstituziotasuna, agentziok ez zirelako ezeren «gisako­ ak», ezta ezeren gain «independente» ere. Horren harira, 1986an, Auzitegi Gorenak Booswsher epai oinarrizkoa eman zuen, jarraikoa adieraziz: Kons­ tituzioaren aurkakoa da Kongresuak bere buruari erreserbatzea legea beteara­ zi behar duten agenteen edo pertsonen gaineko kontrola; hori «Konstituzioak ahalbideratzen ez duen sarkoikeria da, legegileak eginkizun betearazlean egindako sarkoikeria, hain zuzen». Azken finean, gaur egun Interstate Co­ mmerce Commission eta Federal Trade Commission gisako agentzia indepen­ denteen konstituziotasuna eztabaidan dago, lehen Humprey´s Executor epaian (1935) adostasunez oinarritu bazen ere —epai horrek Commissioner­en inde­ pendentzia nagusiarazi zuen lehendakariaren ezeztapen ahalmenen gain—.

Bestalde, nahikoa antzekoa da Frantziako kasua. BRAIBANTek ohartarazi duen moduan, «administrazio agintariak ez dira Descartesen araberako era­ kundeak, Hegelen araberakoak baino, kontraesana adierazmoldean bertan

296

RAMÓN PARADA

baitago. Administrazioa ez da berez independentea; Justizia edota Unibertsi­ tatea bakarrik izan daitezke independente. Dena den, zentzuzkotasunaren in­ guruko arazoa ez da konstituziotasunari buruzkoa bezain larria. Esan ere, honakoa dio Konstituzioaren 20. artikuluak: “Gobernuak nazioko politika ze­ haztu eta zuzentzen du. Administrazioa eta indar armatuak erabiltzen ditu”.

Azpimarratzekoa da Frantziako Konstituzioak ez duela esan “kontrolatu”, ez­ bada “erabili”, eta erabiltze horrek agintea dakarrela. Hitz hori oso gogorra da. Hori dela eta —dio autore horrek segidan—, Gobernuak erabili ezin duen Administrazio oro Konstituzioaren aurkakoa da». Gainera, Administrazio in­ dependenteek herri langileria eta dirua kontrolatzen dituztenean —KANBk egiten duen bezala—, jokaera hori konstituzio edukiaren aurkakoa ezezik, Errepublika garaiko tradizio baten kontrakoa ere bada: arean bere, Gizakiaren eta Hiritarraren Eskubideei buruzko Adierazpenean jasotako tradizioaren ara­ bera, prefektuak kontrolatu behar ditu herri diruak, hots, herriak berak auke­ raturiko norbaitek.

Izanak izan, badirudi Frantziako Konstituzio Kontseiluarentzat arazoa ez dela organoak Gobernuaren gain independenteak izatearen ingurukoa, eginki­ zunei buruzkoa baizik, hau da, erakunde horiei eratxikitako ahalmenen inde­ pendentziari buruzkoa. Horretariko arazoak gertatu dira, esate baterako, Ikus­ ­entzuteko Kontseilu Gorena Sortzeari buruzko Legearekin, Konstituzioaren aurkakotzat hartu baita erakundeari ahalgo araudi­emailea eta zehatzailea eratxikitzea. 1989ko urtarrilaren 17ko 88­248 erabakian, Konstituzio Kon­ tseiluak aurkarapenaren zati bati oniritzia eman eta murriztu egin zuen (mo­ du nabarian murriztu ere) Kontseilu Gorenaren ahalmen araudi­emailea; aldiz, ahalmen zehatzailea, ez zuen baztertu, esparru murritza eman arren ahalmen horri. Horren arabera, Konstituzio Kontseiluak adierazi zuen lege horren kasuan esparru hori errespetatzen zela.

Zuzenbide konparatuari buru emateko, Alemania Federaleko kasua azal­ duko dugu. Herri horretan, arazoa Bundesbanken egoera bereziaren inguru­ koa da. Egoera hori konstituzio xedapenetan oinarriturik bidezkotu nahi izan da eta, bereziki, 1978ko Konstituzioaren 88. artikuluan oinarriturik: «Federa­ zioak Moneta Banku Jaulkitzailea eratuko du, eta Banku hori federala izan­ go da». Egia esan, artikulu hori modu jakin batean ulertuz gero, batera dai­ tezke erakundearen eginkizunei buruzko independentzia eta independentzia organikoa, edota, behintzat, onar daiteke artikulu hori menpekotasunaren oi­ narri ezezik, autonomiarena ere izan daitekeela. Alabaina, tesi hori ez da aho batez onartu.

B) Espainiako Zuzenbidean

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

297

Espainiako konstituzioek iraganean ez zuten berariaz jaso Administra­ zioaren menpekotasuna Gobernuaren aurrean; are gehiago, Gobernua aipatu ere ez zen egin Administrazio osoaren erantzule antzo. Gaur egun indarrean dagoen Konstituzioaren 97. artikulua askoz zehatzagoa da. Artikulu horrek modu nabarian indartu eta argitu du Konstituzioak Gobernuari emandako ze­ regina, hauxe adieraztean: «Gobernuak barne eta kanpoko politika zuzentzen du, baita Administrazio zibil nahiz militarra eta Estatuaren defentsa ere.

Eginkizun betearazlea eta ahalgo araudi­emailea Konstituzio eta legeen ar­ bera erabiltzen ditu». Kontrakorik ezean, zuzentze horrek adierazi nahi du Gobernuak askatasunez izendatu eta kargutik kenduko dituela Herri Adminis­ trazioa osatzen duten erakundeetako zuzendaritza organoak. Gainera, izenda­ pen nahiz kargutik kentze horren ondorioz bakarrik eska dakioke Gobernuari erantzukizun politikoa, Administrazioa txarto dabilenean. Beste alde batetik, Konstituzioak ez du inon ahalbideratu legegileak lege arrunt baten bitartez murriztea zuzendaritza zein erantzukizun gaitasun oso hori; are gehiago, mu­ rrizketa hori eginez gero, uler daiteke legegileak alibi edo koartada ematen diola Gobernuari horrek erantzukizunik izan ez dezan bere menpeko zerbitzu nahiz eginkizunak txarto ibiltzeagatik: egin­eginean ere, Gobernuak zerbitzu­ ko arduradunak izendatuko lituzke, baina ezingo lituzke kargutik kendu; be­ raz, zerbitzuaren ibilera oso txarra edo akastuna izan arren, ezingo litzateke zerbitzuon titularrak aldatzeko eskatu.

Hortaz, Gobernuak Administrazioaren zein herri zerbitzuen gain dituen zuzendaritza ahalmenak —eta erantzukizuna— Gobernuak berak mugatzea ezin da bidezkotu edo zuritu ahalmen horiek beste Estatu botere bati emango zaizkiola adieraziz. Hori egitea beste konstituzioaurkakotasun zio bat gehitzea izango litzateke, botere legegileak ez duelako gaitasunik herri zerbitzuen kudeaketa (ezta kudeaketa horren ondoriozko erantzukizuna) bereganatzeko.

Aitzitik, Parlamentuak —hots, Espainiako Gorte Nagusiek— honetarako es­ kumena baino ez du: ahalgo legegilea egikaritu (66.2. art), Gobernua kontro­ latu (66 eta 76. art.ak), baita legeak doi-doi zehazturiko kasuetan, herri bote­ reetako zenbait arduradun izendatzeko ere, besteak beste, Epai Boterearen Kontseilu Nagusiko kideak (122. art.), Konstituzio Auzitegiko magistratuak (159. art.) edota beste zenbait erakunde izendatzeko —erakunde horiei buruz­ ko lege organikoek izendapen ahalmena Gorteei eman dietelako, bai botere legegilearen komisionatu izateagatik (Herri Defendatzailearen kasua, 54. arti­ kulukoa), bai zuzenean Gorte Nagusien menpe egoteagatik (Kontu Auzitegia, 135. art.)—. Konstituzioak zehazturiko kasu horiez aparte, Gorteek ezingo dute lege arruntik erabili eta euren buruei eratxiki gainerako erakunde publi­ koetako kudeatzaileak izendatu nahiz kargutik kentzeko ahalmenik.

Gainera, herri zerbitzuetako organo kudeatzaileen titularrak izendatzeko ahalmena Parlamentuari zabaltzea ez dator bat Gorteei Gobernua kontrola­

298

RAMÓN PARADA

tzeko eratxiki zaien eginkizunarekin eta eginkizun horrek eskatzen duen in­ dependentziarekin. Egin-eginean ere, ezin daitezke bateratu Parlamentuari izendapen ahalmen hori eratxikitzea eta, gero, langileen izendapen ahalgoa­ ren bidez, Parlamentua erakunde horien kudeaketaren erantzule bihurtzea.

Horixe da, hain zuzen, Espainiako Irrati­telebista erakundearen kasua: Parla­ mentuak izendatzen ditu erakunde publiko horren Administrazio Kontseiluko kideak, eta horrela, erakunde hori kontrolatzea lortzen du. Baina, aldi berean, ahalmen horren ondorioz, Gorteen ardura bihurtuko da izendatuek gauzaturi­ ko kudeaketa, eta horien jarduera nolabait zentsuratuz gero, Gorteek euren burua zentsuratzen dute culpa in eligendo deritzonaren ondorioz.

Bestalde ere, ezin dira erabili epai boterea, Kontseilu Nagusia edota epai­ le zein magistratuen kidegoa Gobernuak herri zerbitzu nahiz eginkizunen ku­ deaketan daukan eskumen eta erantzukizunaren norainokoa murrizteko. Era­ bilera horren aurkakoak dira Konstituzioaren 117.4. eta 127. artikuluak. Le­ henengoak argi zehaztu du epai boterearen eskumena: jurisdikzio eginkizuna betetzea arazoak epaituz eta epaiturikoa beteareaziz. Bigarrenaren arabera, epaile, magistratu eta fiskalek ezingo dute bestelako kargu publikorik bete jar­ dunean ari diren bitartean. Egia esan, 117.4. artikuluak onartu du, jurisdikzio eginkizunaz gain, epaile eta magistratuek beste eginkizun batzuk betetzea, hain zuzen ere, «edozein eskubide bermatzeko eratxiki zaizkien eginkizunak». Baina salbuespen horretan oinarrituta, ezin daitezke epaileak erabili eginki­ zun betearazleak gauzatzeko, gerogarrenean eginkizun horiek jurisdikzio or­ denaren batek judiziotaratu behar dituelako eta, horretara, jurisdikzio horren independentzia ukitzen delako. Labur esateko, artikulu horrek ezin du bidez­ kotu epaileak euren berezko lekutik atera eta beste batera eramatea; artikuluak bidezko dezakeen gauza bakarra, ordea, hauxe da: epaileei eratxikitzea juris­ dikzio nahiz auzibideko eginkizun hutsak ez direnak. Hori berori egin da, epaileei borondatezko jurisdikzio deiturikoa eta Zuzenbide pribatuaren zatika­ ko administrazioa (erregistro zibilak) eratxiki zaizkienean.

Horren harira, partaidetzaren printzipioa ere ez da nahikoa sendoa Kons­ tituzioaren 97. artikulua (osoa nahiz zati bat) indargabetu eta administrazio independenteen konstituzio oinarri izateko. Printzipio hori Konstituzioaren bi manutan jaso da: 9.2. art.an («herri botereei dagokie hiritar guztien par­ taidetza bideratzea politika, ekonomia, kultura zein gizarte arloan») eta 129.ean («legeak ezarriko ditu interesatuek Gizarte Segurantzan eta zenbait herri erakunderen jardueran parte hartzeko erak, hain zuzen ere, euren egin­ kizunen bidez, bizitza kalitatea nahiz guztion ongizatea ukitzen duten erakun­ deen jardueran parte hartzekoak»); bete, ostera, modu askotara bete daiteke printzipio hori, hala eginkizunen bidez (entzunaldiak, jendaurreko informa­ zioak eta abar), nola organoen bidez (aholkularitza kontseiluak eta abar). De­ na dela, ezin daiteke partaidetza printzipioa muturreraino eraman, hau da, ezin

ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK

299

daiteke partaidetza eskubidea hartu zuzendaritza nahiz zuzeneko kudea­ ketarako oinarritzat, eta gizarte zein erabiltzaileen ordezkariak jarri herri zer­ bitzuetako zuzendaritzetan. Hori eginez gero, hiritar talde baten zuzeneko partaidetzak bertan behera utziko luke hiritar guztiena, hots, herriarena. He­ rriaren partaidetza hori hauteskunde sistemaren bidez eratzen da, eta sistema horren arabera, herri zerbitzu guztien zuzendaritza eta erantzukizuna Gober­ nuari dagozkio —modu demokratikoan hautaturiko Gobernuari—, baita berak izendatu eta kargutik kendutako pertsonei ere (izendapen horren ondorioz, Gobernuak pertsona horien egintzen ondoriozko erantzukizuna izango du).

Azken finean, zuzendaritza politiko bikoitza eratuko litzateke: bata, erantzu­ lea eta, bestea, hauteskunde kontrolik gabekoa.

Azaldutakoaren arabera, ikus daiteke Konstituzioak Administrazio osoa zuzentzeko ahalmena eman diola Gobernuari, eta errespetatu egin behar dela konstituzio­agindu hori. Zernahi gisaz, bada beste arrazoi bat ere administra­ zio independenteen teknika baztertzeko Espainiako konstituzio sisteman: Konstituzioak dioenez, administrazio guztiek «objektibotasunez» gauzatu be­ har dituzte interes orokorrak, eta funtzionarioak beraien lanetan «alderdiga­ beak» izango direla bermatzen duten arauen arabera antolatu behar dute fun­ tzio publikoaren sistema osoa (103. art.) Horretara, ezin daiteke onartu admi­ nistrazio batzuk beste batzuk baino objektiboago eta neutralagoak izatea euren eginkizunen arabera. Haatik, administrazio guztiek izan behar dute objektibo­ tasun nahiz neutraltasun berbera, eta Konstituzioak bermaturiko administra­ zio «independentzia» errespetaraztea Gobernuaren erantzukizuna izango da.

Horren ildotik, zenbait herri eginkizun edo zerbitzuk Gobernuaren alorrean berme bereziak izan behar dituztela onartuz gero, onartuko genuke objekti­ botasuna eta alderdigabetasuna, gehienetan, ez direla errespetatzen, eta hori ez dator bat Konstituzioarekin. Labur bilduz, politika nahiz administrazio beharrizanei irtenbidea emateko, administrazio independenteen formulara jo da; esanak esan, beharrizan horiek asetzeko biderik egokiena hauxe da: Ad­ ministrazio objektiboa eta funtzio publiko alderdigabea lortzea.

IX. KAPITULUA

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA LABURPENA: 1. EZAUGARRI OROKORRAK.—2. BILAKAERA HISTORI­ KOA.—3. KONSTITUZIO ARAUKETA.—A) Elkargoetan afiliatzearen derrigo­ rrezkotasuna.—B) Ganbarei atxikitzearen derrigorrezkotasun erlatiboa. Boronda­ tezko korporazio publikoaren izate eztabaidagarria.—C) Legeak eratutako elkarte pribatuak.—4. KORPORAZIO PUBLIKOEN MUGAKETA, IZAERA ETA ERAENTZA JURIDIKOA.—5. ELKARGOAK.—6. GANBARA OFIZIALAK, BATEZ ERE, MERKATARITZA, INDUSTRIA ETA NABIGAZIO GANBA­ RAK.—7. GAINERAKO GANBARA OFIZIALAK.—8. KIROL FEDERA­ ZIOAK.

BIBLIOGRAFIA: ARIÑO: Corporaciones Profesionales y Administración Pública,

RAP, 72, 1973; BAENA: Los Colegios Profesionales en el Derecho Administrativo Español, Madril, 1968; BASSOLS: La Administración deportiva. Evolución y posible configura­ ción, RAP, 1985; BLANC: La nouvelle profession d’avocat, Paris, 1972; BERMEJO VERA: El marco jurídico del Deporte en España, RAP, 110, 1987; IDEM: El conflicto deportivo y la jurisdicción, DA, 220, 1989; CABANELLAS: Derecho sindical y corpora­ tivo, Buenos Aires, 1959; CAZORLA PRIETO: Deporte y Estado, Madril, 1979; ESTEVE PARDO: Las Asociaciones de configuración legal, el caso de las Federaciones Deporti­ vas, REDA, 45, 1985; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: Derecho Administrativo, Sindicatos y autoadministración, Madril, 1972; GARCÍA DE ENTERRÍA: Las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación ante el Derecho, RAP, 139, 1996; GONZÁLEZ GRIMALDO: El Ordenamiento jurídico del Deporte, Madril, 1971; JORDANA DE POZAS: Ensayo sobre las entidades públicas representativas y profesionales en el Derecho español, in Ensayos Jordana; LEGA: La libera Professioni intelectuali, Milan, 1979; MARTÍNEZ LÓPEZ MUÑIZ: Naturaleza Jurídica de las Corporaciones Profesionales, REDA, 39; S. MARTÍN­RETORTILLO: Funciones de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, REDA, 90, 1996; MUÑOZ MACHADO eta PAREJO ALFONSO: La libertad de ejercicio de la profesión y el problema de los Técnicos Titulados, Madril, 1983; NIETO eta MANZANEDO: «Régimen jurídico del Comercio interior, con especial referencia a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación», in Régimen jurídico del Comercio In­ terior, Donejakue Compostelakoa, 1970; NIETO: Entes Territoriales y no Territoriales, RAP, 64; PALLADINO: La Professione Forense, 1971; PISCIONE: Ordini e Collegi Profe­

302

RAMÓN PARADA

ssionali, Milan, 1959; ROSSI: Enti Publicci Associativi, Napoli, 1979; SÁNCHEZ BLAN­ CO: Asociaciones Sindicales, Sociedades Cooperativas y Cámaras Agrarias, Salaman­ ca, 1981; DEL SAZ: Los Colegios Profesionales, Madril, 1996.

1. EZAUGARRI OROKORRAK Lurraldeari lotu gabeko korporazioak edo, Italiako doktrinak deritzen be­ zala, elkarte­erakunde publikoak norbanakoen derrigorrezko elkarte moduan defini ditzakegu. Erakunde horiek Estatuak sortu ditu eta, sortzeaz batera, nortasun juridiko publikoa eman die. Horrela, korporazio horiek euren kideen interes pribatuak defendatu eta kudeatzeaz gain, interes orokorreko eginkizu­ nak ere modu esklusiboan gauzatzen dituzte; eginkizun horien kontrola Ad­ nistrazioarekiko auzibide jurisdikzioan egiten da.

Espainiako Administrazio korporatiboa, batik bat, elkargoek eta ganbara ofizialek (Merkataritza, Industria zein Nabigazio Ganbara eta abarrek) osa­ tzen dute. Alabaina, ikusiko dugun bezala, zenbait arrazoi aipatu dira kirol fe­ derazioak ere Administrazio korporatiboaren barne sartzeko. Administrazio korporatibo hori erakunde publiko eta erakunde pribatuen arteko muga da; edonola ere, muga hori ez da ondo zehaztu, batetik, korporazioek elkarte oi­ narri pribatua dutelako —derrigorrezko oinarria bada ere— eta, bestetik, inte­ res orokorreko helburu publikoak gauzatzen dituztelako. Ondorioz, korpora­ zioei eraentza juridiko mistoa aplikatzen zaie, hau da, eraentza publikoa eta pribatua, geroago azalduko dugunaren arabera.

Horren ildotik, korporazioen helburu, osagai zein eraentza juridikoa pu­ blikoak eta pribatuak dira. Antolaketaren ar­emetasun edo hermafroditismo berezi hori azaltzeko, korporazioen oinarri soziologikora jo behar da. Azter­ tzen ari garen kasuan, oinarri hori ez dute osatzen lurralde jakin bateko biz­ tanleek (toki erakundeen kasuan bezala), ezta herri zerbitzu zehatz bati lo­ tutako langile nahiz ondasunek ere (erakunde instituzionaletan gertatzen de­ na). Aitzitik, interes berberak izateagatik edota jarduera berbera gauzatzea­ gatik bildutako giza taldea da korporazioen oinarri soziologikoa. Oinarri ho­ rren gain (hots, benetako nahiz ahalezko giza talde horren gain), Estatuaren esku­hartzea gauzatuko da. Hortaz, taldearen berezko joera izan liteke antola­ keta pribatu hutsa eratzea (elkartea edota sindikatua), elkarren artean lagun­ du edota euren interesak ordezkatu eta defendatzeko; baina Estatuaren esku­ hartzea dela bide, talde horri nortasun juridikoa eman eta herri interesekin ze­ rikusia duten zenbait helburu eratxikiko zaizkio. Horretara, Estatuak ez du zertan eratu zuzenean esku hartzeko erakunde publikorik. Hori berori gertatu da, hain zuzen, lanbide liberal batzuen arauketarekin (mediku, abokatu, arki­ tekto eta abarrekin). Lanbide horien diziplina beraien elkargoek ezarri dute,

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

303

baina diziplinaz ezezik, interes orokorreko hainbat eginkizunez ere ardura­ tzen dira elkargoak (orokorrean, elkargokideen gaineko polizi edo diziplina ahalgoa gauzatzen dute; Abokatuen Bazkunaren kasuan, bazkun horrek atxi­ lotuei eman beharreko ofiziozko laguntza antolatzen du; Arkitektoen Bazku­ nak hirigintza ikusonespenak ematen ditu; Farmazialari Bazkunak gau eta eguneko txandak antolatu nahiz farmaziak irekitzeko lizentziak ematen ditu eta abar). Horrela, oztopatzen da erantzukizun horiek bereganatuko lituzketen gainerako egiturak eratzea Estatuko nahiz autonomi erkidegoko Administra­ zioan.

Beste alde batetik, aurreko kapituluan ikusitakoaren arabera, baiezta de­ zakegu Administrazio Korporatiboa eginkizunei buruzko egiazko deszentra­ lizazioa dela: Administrazio hori osatzen duten erakundeak Estatuak sortzen ditu, baina sortu eta gero, Estatuak ez du inolako aginterik euren gain. Era berean, Estatuak ez du zuzentzen erakundeon jarduera, euren zuzendaritza­ koak izendatu eta kargutik kentzearen teknika erabilita (horixe zen, hain zuzen, establezimendu publiko nahiz autonomiadun erakundeen kasuan egi­ ten zena). Korporazio publikoak, aldiz, euren kideek hautaturiko ordezkariek gobernatzen dituzte. Baina Administrazio korporatiboek, euren burua kudea­ tzeaz gain, beste abantaila bat dute: administrazio horiek ez dira Estatuaren aurrekontuetan sartzen. Alde batetik, korporazio horien gastuak korporazioki­ deek emandako kuota zein bestelako ekarpenen bidez ordaintzen dira; beste­ tik, organo kudeatzaileetako titularrek ez dute zerbitzu­saririk jasotzen euren lanagatik.

Establezimendu publiko eta autonomiadun erakundeetatik ezezik, elkarte pribatu eta sindikatuetatik ere bereiztu behar dira korporazioak. Alde horreta­ tik, lehenengo bereizketa jatorriaren araberakoa da: korporazioek jatorri pu­ blikoa dute, Estatuak bere ahalmena erabiltzearen ondorioz sortzen baitira, eta ez kideen erabakiaren ondorioz; ahalmen egintza horren bidez, Estatuak korporazioaren egitura eta helburuak zehazten ditu, eta benetako nortasun ju­ ridikoa ematen die.

Bigarren bereizketa hurrengoa izango litzateke: korporaziokideek korpo­ razioan sartzeko zeharkako betebeharra dute —ezaugarri hori oinarrizkoa eta erabakigarria da, Zuzenbide publikoaren barne egoteko—. Hori gorabehera, betebehar edo derrigorrezkotasun hori erlatiboa da, antolamendu juridikoak ez baitu zuzenean agindu kideak korporazioan sartu behar direnik. Hala ere, zuzenean izan ez arren, antolamenduak zeharka agindu du sartze hori, bete­ kizun sine qua non antzo ezarri baitu, lanbide zein jarduera zehatz bat egika­ ritu edota eskubide baten titulartasuna edukitzeko.

Hirugarrenez, erakunde korporatiboek monopolio izaera dute. Egin­ ­eginean ere, erakunde korporatibo bakarra egon daiteke helburu berberei eta talde berberari dagokienez. Elkarte eta sindikatuen kasuan, ordea, oinarrizko

304

RAMÓN PARADA

aniztasuna dago: horiei buruzko arauketan, hiritarrek askatasun osoa dute el­ kartzeko, eta talde berberak nahi beste elkarte zein sindikatu era ditzake hel­ buru berberekin.

Azaldutakoari helduz, korporazioek Zuzenbide publiko eta pribatuaren osagaiak dituzte (osagai publikoak dira, besteak beste, helburu publikoak iza­ tea, Estatuaren ahalmen egintzaren ondorioz sortuak izatea, kideak korpora­ zioan derrigorrez sartu behar izatea eta monopolio gisa jardutea; ondokoak, ostera, osagai pribatuak dira: korporaziokideen interes pribatuak defendatzea, eta gastuak kideek ordaintzea, fondo publikoetara jo barik). Bikoiztasun ho­ rren ondorioz, korporazioei eraentza juridiko mistoa eratxiki zaie: oinarrizko jarduera (hots, korporazioaren helburuekin zerikusia duen jarduera eta bera­ ren organo egituraren jardunbideari buruzkoa) Zuzenbide publikoaren eta Ad­ ministrazioarekiko auzibide jurisdikzioaren menpe dago, horrek dakartzan pribilegio eta zortasunekin. Logistika edo intendentzi jarduera, aldiz, Zuzen­ bide publikoaren aplikazio eremutik kanpo geratzen da, eta horrek zenbait on­ dorio eratortzen ditu: korporazioko enplegatuak ez dira izango funtzionario publikoak, kontratuok administrazio kontratuak izango ez diren moduan; kor­ porazioaren ondasunak ez dira herri jabaritzat hartuko; erakunde horiei ez zaie aplikatuko kontabilitate publikoaren araurik eta, azkenez, egingo zaiz­ kien kontrolak ere ez dira izango aurrekontuei buruzko legerian ezarritakoak, hau da, ez dira izango Estatuko Kontuhartzailetzak nahiz Kontu Auzitegiak egiten dituztenak.

Hortaz, Administrazio korporatiboak ezaugarri publikoak ditu, elkarte priba­ tuetatik bereizten duten ezaugarri publikoak, hain zuzen. Hori dela eta, Admi­ nistrazio hori Europako herrietan agertuko da gehien, hots, Frantziako ereduari eta beraren gorabeherei ekin dieten herrietan (izan ere, historian zehar, mutu­ rreko korporatibismoaren alde jokatu du herri horrek batzuetan; beste hainbate­ tan, ordea, erabat debekatu ditu halako erakundeak eta, bitartean, erdiko joerak ere izan dira). Haatik, herri anglosaxoniarretan korporazioak egon arren, ezin esan daiteke Herri Administrazio Korporatiborik dagoenik. Herri horietan, lanbi­ de liberalak eta merkataritza zein industri jarduerak gauzatzen dituzten taldeek, orokorrean, Herri Administraziotik kanpo jardun ohi dute, Zuzenbide erkidearen printzipio nahiz arauei lotuta.

Ulerbidez, Estatu Batuetako Chamber of Commerceak (lau mila baino gehiago dira) free enterprisearen arauen arabera antolatu dira. Horrek esan nahi du era­ kunde horiek ez dutela inolako pribilegio juridikorik, eta ez daudela Adminis­ trazioaren barruan. Aitzitik, erakundeok corporation arruntak dira, eta euren berezitasun bakarra non profit organizationsak izatea da (hots, irabazasmorik

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

305

gabeko enpresak izatea). Chamber izena bera ere ez dute erabiltzen esklusibo­ tasunez, eta lurralde batean jardun arren, ez dute lurralde hori monopolizatzen; haatik, lurralde horretan hainbat Ganbarak jarduten dute elkarlehian, euren zer­ bitzu kalitatearen bitartez, kideak erakartzeko. Labur zurrean, herri anglosaxo­ niarretan profesionalen elkartzeak edota sindikatu bakarrak egon badaitezke ere, elkartze zein sindikatu horiek ez dira sortzen legearen aginduz, gizarteak berak eraginda baizik, eta baliabide juridiko arruntak erabilita (NIETO).

Administrazio korporatiboaren hazteari dagokionez, esan behar da hazte hori oso gorabeheratsua eta inguruabar politikoen araberakoa dela, Adminis­ trazio korporatiboaren bilakaera historikoa aztertzean ikusiko dugun moduan.

Ildo horretatik, Espainiako historiaren agintekeriazko aldietan, bai sindika­ tuen sektore pribatu osoa (sindikatutza hori derrigorrezko bihurtuz), bai sindi­ katu bakarrak ere, korporazio publikoen artean sartu ditu Administrazio kor­ poratiboak. Gaur egun, demokrazia formalaren sistema politikoarekin bat etorriz, Administrazio korporatiboa ondokoek bakarrik osatzen dute: elkargo, mota guztietako ganbara ofizial, arrantzaleen kofradia eta antzeko erakun­ deek. Horiez landa, badira zenbait arrazoi kirol federazioak ere Administrazio korporatiboaren barruan sartzeko. Federazio horiek kirol arloko profesionalen elkartzeak dira, eta kirolariek profesional bezala jardun nahi izanez gero, hau da, lehiaketa ofizialetan parte hartu nahi izanez gero, nahitaez bihurtu behar dira federazio horietako kide. Bestalde, badira ondare interesdun korpora­ zioak ere, besteak beste, Ureztatzaileen erkidegoak, Urei buruzko Legeak izaera hori eman baitie (Urei buruzko 1985eko Legearen 74. art.). Azkenik, Espainako autoreen artean, ondoko joera ikusten da: Administrazio korporati­ boaren kontzeptua zabaldu eta ondasun pribatuen kudeaketaren beste zenbait kasu ere (Hirigintza Konpentsazioetarako Batza edota Lurzoruari buruzko Le­ gean araututako gainerako hirigintza erakunde laguntzaileak) kontzeptu ho­ rren barruan sartzeko joera (126.etik 131.era arteko art.ak).

2. BILAKAERA HISTORIKOA Zalantzarik gabe, Administrazio erakundeen artean, historiarik liluraga­ garriena korporazio publikoena da, gorabehera eta kontraesan handiak izan dituelako. Hasteko, korporazioak Estatu modernoa eratu baino lehen sortu zi­ ren; Antzinako Erregimenean, horiexek ziren gizarte antolaketarik erabilie­ nak. Estatu liberala sortu zenean, ordea, Korporazioak Estatuaren indibidua­ lismo hertsiaren kontrakotzat hartu ziren eta, zapuzteaz gain, zigor bidean hobendatu ziren (horrek eragina izan zuen alderdi politiko, elkarte nahiz sin­ dikatu guztien gain). XX. mendean, azkenez, herri batzuetan —Estatu korpo­

306

RAMÓN PARADA

poratibo eta faxistetan— korporazioak goraipatu eta boterera igo dira, edota Administrazioaren tresna gisa erabili ohi dira.

Baina antzinako aurrekariak bazter utzita (Erromako Collegia eta solida­ tesak, adibidez), hurbilen daukagun Administrazio korporatiboa Erdi Arokoa da, XII. mendearen azken aldera Frantzia, Italia eta Espainian agertu zena, alegia. Administrazio hori, ezbairik gabe, Collegia eta solidatesen aztarnetan oinarritu zen, baina beraren sorreran, faktore ekonomiko eta politiko berriek izan zuten eragina, batik bat, feudalismoaren kontrako askatasun gurari bi­ ziak; horrela, feudalismotik askatu ziren lehenengo botigo edo gremioak mer­ katari eta eskulangileenak izan ziren. Jatorrian, Korporazioa eta Botigoa feu­ dalismoaren aurkako askatasuna bideratzeko tresnatzat hartu baziren ere, on­ dorengo mendeetan, ekonomi diziplinaren oinarri bihurtu eta ondoko egite­ koak gauzatu dituzte: lanbideen arteko elkarlehia finkatu, prezioak zehaztu, lehengaien banaketa erraztu, eta, azken finean, lan arloa ukitzen duen guztia arautu dute, gehiegiko ekoizpena eta elkarlehia desleala oztopatzeko.

Historiari ekinez, hasieran, botigoei atxikitzea borondatezkoa zen, baina gero, edozein ogibide zein lanbidetan jardun ahal izateko, nahitaez izan behar zen botigo horietako kide. Horretara, lanbide horiek botigoek kontrolatutako kategorietan antolatu ondoren, botigoek eurek arautu zuten ikastaldi, mailaz igotze eta lanbide maisutzari buruzko guztia. Horrez gain, botigoek laguntza eskaintzen zieten kideei, eta tartekaritza edo epaile antzo jarduten zuten ho­ rien arteko tirabirak konpontzeko (NIETO).

Aro Modernoan, Erdi Aroko erakunde ahaltsu horiek topo egin dute, le­ henengo eta behin, Estatu absolutuarekin. Egin­eginean ere, erakunde horiek Estatuaren zeregina ordezten zuten nolabait, baina produkzio modu berriak garatu zirenean modu horiek bateraezin bihurtu ziren, hala monopolioen zu­ rruntasun nahiz botigoen arauketa gehiegiarekin, nola Frantziako Iraultzaren ondoriozko indibidualismo eta askatasunarekin. Ondorenez, Frantziako Iraul­ tza baino lehenago ere, korporatibismoa modu formalean deskalifikatu zen Turgot ediktuaren bidez (1776ko martxoaren 12koa). Ediktu horrek nahiera­ rako erakundetzat jo zituen korporazioak, ondokoa gaineratuz: «behartsuari ez diote ahalbideratzen beraren lanetik bizimodua ateratzea; horrez gain, ar­ teen aurrerapena atzeratzen dute asmatzaileek dituzten zailtasunengatik...»; hori zela eta, ediktuak lan egiteko askatasuna aldarrikatu zuen, hain zuzen ere, «gure erreinuan bakoitzari komeni zaion merkataritza jarduera nahiz arte edota ogibideetako lanbidea (edo lanbideak) gauzatzeko askatasuna».

Gero, Frantziako Iraultzak muturreraino eraman zuen korporazioen aur­ kako ideia; horrela, Gizakiaren eta Hiritarraren Eskubideei buruzko 1789ko Adierazpenak eta Finantzei buruzko 1791ko martxoaren 17ko Legeak ez zu­ ten aintzatetsi elkartzeko eskubidea. Azken horrek, gainera, ezabatu egin zi­ tuen «ogibideak, lanbide maisutzetara sartzeko eskubideak eta lanbide esku­

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

307

bide nahiz pribilegio guztiak». Aldi berean, ezarri zuen edozein hiritarrek as­ katasunez bete zezakeela komeni zitzaion lanbide zein ogibidea, patente bat lortu eta prezioa ordaindu ondoren. Azkenik, LE CHAPELLIER diputatuaren ekimenez, Biltzar Konstituziogileak haren izena zeukan lege ospetsua onetsi zuen (1791ko martxoaren 17an), elkartzeko eskubidearen bidez korporazioak berriro sor ez zitezen. Horrenbestez, legearen hitzaurrean ikusi ziren iraul­ tzaileek defendaturiko muturreko indibidualismoa eta elkarteen aurkako joe­ ra: «zalantzarik gabe, ogibide edo lanbide bereko hiritarrei, biltzarrak egite­ ko eskubidea aintzatetsi behar zaie, baina ezin da ahalbideratu biltzar horie­ tako gaia hiritar horien ustezko interes erkideen defentsa izatea; horrela, ba­ tetik, Estatuan ez dago korporaziorik eta, bestetik, norbanakoen interesa eta interes orokorra baino ez dago; inork ezingo die sinestarazi hiritarrei erdi mailako interesik dagoenik, hau da, korporazio espiritua erabili eta gizakiak res publicatik bereizten dituen interesik dagoenik». Legegileen asmoa legea idatzi zutenean, langile elkarteen aurka jotzea zen, baina azkenean, elkarte mota guztiak —eta, ondorioz, botigo nahiz korporazio guztiak— debekatu zi­ ren. Lege horren 1. artikuluak hauxe ezarri zuen: «korporazio guztiak deusez­ tatzea da Frantziako Konstituzioaren oinarri garrantzitsuenetarikoa eta, hori dela eta, ezin da korporaziorik eratu edozein aitzakia erabilita»; gero, debe­ ku hori osatzeko, Zigor Kodean hobendapena ezarri zen.

Espainian ere, ogibide nahiz lanbideen botigotasuna agertu zen, eta ho­ rren adierazpenik aipagarriena abeltzaintzaren antolaketa korporatiboa izan zen, Mestako Kontzeju Ohoretsuak gobernatutako antolaketa, hain zuzen.

Frantzian bezala, Espainian XVIII. mendean hasi zen Erdi Aroko korpora­ zioen ezabatze prozesua, 1790eko maiatzaren 26ko eta 1798ko martxoaren 1eko Errege Aginduen bidez. Agindu horiek ondokoa xedatu zuten: «edozei­ nek du bere ogibide edo lanbidean lan egiteko askatasuna; frogatu beharko den betekizun bakarra norberaren trebetasuna izango da, baina ez da zertan gauzatu ikastaldi, ofizialgo, egoitza edota botigo ordenantzak agindutako be­ tekizunik». Ildo horretatik, Cádizko Gorteen garai liberalean, garrantzitsua izan zen 1813ko ekainaren 3ko Dekretua; dekretu horrek «industri askatasu­ na» aldarrikatu zuen: «industri jarduera gauzatu ahal izateko, ez da beha­ rrezkoa inolako azterketarik egitea, titulurik lortzea ezta botigoetan sartzea ere». Xedapen hori Konstituzioaren 13. artikulutik ondorioztatzen zen, hau da, «eragozpen guztiak baztertzea» eta industria suspertzea agintzen zuen ar­ tikulutik. Manu horren aurrekaria Baionako Konstituzioaren 118. artikulua dugu; artikulu horrek ezabatu egin zituen «botigo edota norbanakoei eman­ dako pribilegio guztiak».

Kidegoetan elkartutako lanbide liberalak, ostera, Cádizko Konstituzioa­ ren bigarren aldian desegin ziren, 1823ko uztailaren 3ko Errege Dekretuaren bidez: «abokatu, mediku eta lehendik onetsitako gainerako lanbideek —edo­

308

RAMÓN PARADA

zein lanbide zientifiko izanda ere— monarkiako leku guztietan jardun dezakete. Horretarako, ez dute korporazio edota elkarte berezi bati atxikita egon beharrik, hau da, nahikoa izango dute tokiko agintariari titulua erakus­ tearekin. Abokatu zein medikuek elkargokideen zamak izango dituzte, bai ofiziozko gaietan, bai lander hutsei edo miseria gorrian bizi direnei buruz­ koetan».

Baina Frantziako Zuzenbidean bezala, Espainiakoan ere elkarte mota guztiak debekatu ziren, eta ez korporatiboak bakarrik. Horren harira, hauxe ezarri zuen Gorteen 1820ko urtarrilaren 21eko Dekretuak: «aurrerantzean, aldizka leku publikoren batean elkartu nahi duten hiritarrek gai politikoak eztabaidatu nahiz elkar ilustratzeko, lehenengo eta behin, tokiko agintari gorenari jakinarazi beharko diote. Agintari horrek abusuen gaineko erantzu­ kizuna izango du eta, horrela, egoki deritzen neurriak har ditzake, besteak beste, bilerak bertan behera uztea. Bilera horietan elkartzen diren norbana­ koen multzoa, izatez, ez da korporazioa; hortaz, norbanako horiek ezingo dira korporazioaren ordezkari izan, ezta herriaren ahotsa ere, eta ezingo du­ te harremanik eduki bestelako bilerekin». Bestalde, langileen elkarteen aurka jotzeko —mendearen erdi aldera borrokarako sindikatu gisa eratu zirenei—, 1848ko Zigor Kodearen 556. artikuluan hobendatu egin ziren elkarte horiek, eta gero, 1850, 1870 eta 1876ko kodeetan ere hobendapen hori jaso zen.

Horretara, «lanaren prezioa gehiegi garestitu nahiz merkatzeko, edota lane­ rako baldintzak arautzeko batzen ziren»entzat zigorra ezarri zen; manu ho­ rrek, beraz, grebaren ez­zilegitasuna ekarri zuen.

Debeku horien guztien ondoreak XIX. mendean nabaritu ziren, baina, ho­ riek gorabehera, Administrazio korporatiboa pixkanaka­pixkanaka berpiztu egin zen, Estatuak sortutako erakunde bereziei esker. Estatuak sortzen zitue­ nez, erakunde horien kontrola eta babesa ere Estatuak gauzatu ohi zituen; ho­ rrela, esan dezakegu Administrazio hori oinarri eta eskema berriekin berpiztu zela. Ildo horretatik, Napoleonek 1802. urtean erregio izaeradun 22 Merka­ taritza Ganbara sortzea baimendu eta gero, 1803an, manufaktura, fabrika eta arte nahiz ogibideen ganbarak baimendu zituen, eta horiek laster parekatu zi­ ren merkataritza ganbarekin. Azkenez, 1810. urtean, LE CHAPELLIER­en le­ geak ezarritako debekuari erronka egin eta ordre des avocatsa berreraiki zuen, baina abokatuak kontrolatzeko hain zuzen, eta ez profesional horien mesedetan egiteko. Frantziako ganbaren eredu hori mendearen azken aldera imitatu zen Espainia eta Italian eta, horrela, herri horietan ere Merkataritza, Industria eta Nabigazio Ganbarak eratu ziren, Frantziako establezimendu publikoaren teknika erabilita.

Horrenbestez, arau orokorrek elkargoak debekatu arren, XIX. mendean zehar birsortu egin ziren. Espainiari dagokionez, Merkataritzako 1829ko Ko­ deak Merkataritzako Artekarien Elkargoa sortu zuen. Ondoren, 1838ko maia­

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

309

tzaren 5eko Errege Dekretuaren bidez, abokatuen bazkunak eratu ziren eta, horien ostean, notario, auzitegietako prokuradore, mediku eta bestelako lanbi­ de liberalenak.

Gero, XX. mendean, erakunde korporatiboek izugarrizko bultzakada izan dute agintekeriazko Estatuen eskutik. Estatu mota horiek elkargoa ahalbidera­ tu ezezik, ezarri eta estatalizatu ere egin dute, sindikalismo aske eta anitzaren debekuaren hautabide antzo. Bestalde, erakunde horiek ekonomia eta lan ha­ rremanetan diziplina ezartzeko erabili dira, baita demokrazia ez­organikoaren edo parlamentu demokraziaren ordez (alderdi politikoen bidez gauzatzen ze­ naren ordez— demokrazia organikoa bideratzeko ere. Hortaz, gero eta gehia­ go goresten zen korporatibismo horren adibide ditugu hurrengoak: Italiako Estatu faxista, Alemaniako naziosindikalismoa, Portugalgo korporatibismoa, Frantziako Vichy erregimena, eta Espainiako bertikalismoa. Erregimen mota horiek antzeko ideologian oinarritu ziren, eta antzeko antolaketa teknikak erabili zituzten.

Espainiako kasua aipatzeko, Primo de Riveraren diktaduran asko zabaldu zen Administrazio korporatiboa: hainbat elkargo sortu ziren —askotan, lanbi­ de liberalak ez ziren kasuetarako, besteak beste, funtzionario taldeak biltze­ ko— eta, horrez gain, ganbaren teknika erabili zen interes erkidedun ekonomi sektoreak erakunde ofizial batean batzeko (Liburuaren Ganbara Ofizialak, Bankuen Konpentsaziorako Ganbara, Arrozarena, Ostalaritza Ganbara, elek­ trizitate ekoizle eta banatzaileena, Landalur Jabetzaren Ganbara eta abar).

Dena den, garai hartako erregimena agintekeriazkoa eta korporatibista hutsa izan arren, Primo de Riverak ez zituen ofizializatu edo estatalizatu langileen sindikatuak (bai, ordea, Mussoliniren faxismoak). Haatik, agintari horrek sin­ dikatuok banatu baino ez zituen egin; horretarako, batzuei atzetik ibili zitzai­ en (CNTri), eta beste batzuekin, ostera, itunak egin zituen (UGTrekin: UGTko zuzendarietako bat, LARGO CABALLERO, Estatuko kontseilari izan zen, Primo de Riveraren diktaduran).

Azkenik, Francoren erregimenean, korporatibismoa langile eta ugazaben sindakatuetara hedatu eta sindikatu bertikalak sortu ziren, hots, ekoizpenezko arlo edo sektore osoaren ordezkari ziren korporazioak. Horrela, udalerri, pro­ bintzia nahiz nazioko ordezkaritza politikoa bertikalismo horretan oinarritu zen. Nolanahi ere, Espainiako korporatibismo bertikalak ez zituen bere bar­ nean hartu ondokoak: merkataritzako ganbarak, jabetza ganbarak edota elkar­ goak (Mussolinik ezarritakoak bai, ordea); horiek guztiek lehengo egiturari eutsi zioten.

310

RAMÓN PARADA

3. KONSTITUZIO ARAUKETA Agintekeriak eta berak eratorritako gehiegizko korporatibismoak, ge­ roago, beherakada izan dute, baina horrek ez du esan nahi demokrazia mo­ dernoak Frantziako Iraultzaren eta XIX. mendeko printzipio indibidualistetara itzuli eta korporazio guztien aurka jarri direnik. Haatik, FORSTHOFFek aipatu duen moduan, «orain, gizartearen interes antolatuak ez dira Estatuaren aur­ kakotzat hartzen, hau da, ez dira ikusten estatalitate printzipioa ukatzen duen aniztasun arriskutsu eta amorfo gisa. Gainera, interes taldeak indartsuak izanda ere, gaurko gizarte egitura kolokan jar dezaketen eskakizun eta neu­ rriak baztertu egin dira, gizartekide guztiak direlako egitura horren onura­ dunak eta, ondorioz, guzti­guztiei komeni zaielako egitura horri eustea. Ho­ rrela, osmosi ia igarriezina gertatu da Estatuaren eta industri sozietatearen artean: hasteko, sindikatuen eta alderdi politikoen arteko loturak sortu eta, azkenean, harreman estuak finkatu dira gizarte indarren eta ministerio nahiz gobernuen artean».

Iritzi horiek alde batera utzita, interesgarri deritzogu Administrazio kor­ poratiboa Konstituzioan nola eratu den zehazteari. Lehenengo eta behin, argi dago langile eta ugazaben sindikatuak ezin daitezkeela korporazio publiko antzo eratu, duela gutxi egiten zen moduan. Horren ildotik, Konstituzioaren 7. artikuluak parez pare egin dio aurka aukera horri; artikulu horrek sindika­ tuak sortu eta sindikatu jarduera gauzatzeko askatasuna aldarrikatu du, ho­ nakoa adierazita: «langileen sindikatuek eta enpresarioen elkarteek euren ekonomi zein gizarte interesak defendatu eta bultzatzen laguntzen dute. Sindi­ katuak sortzea eta sindikatuetan jardutea borondatezkoak dira».

Zernahi gisaz, esparru horretatik at —eta elkartzeko askatasunari eki­ nez—, arazoak sortzen dira ondokoaren inguruan: Konstituzioaren 22. artiku­ luak ezarritako arauketa orokorretik kanpo sor al daiteke elkarterik?; beste hitzez esanik, egon al daiteke derrigorrezko inskripzioa zuzenean zein zehar­ ka ezartzen duen elkarterik?, ala, aitzitik, elkarteari derrigor atxiki beharrak urratu egiten du elkartzeko eskubidearen askatasun negatiboa?

1978ko Konstituzioa onetsi zenean jardunean ari ziren erakunde korpora­ tiboen kasuan, logikoa dirudi Konstituzio aurreko egoera onartzea, testu ho­ rren 36 eta 52. artikuluek, hurrenez hurren, elkargoak eta lanbide erakundeak aipatzen dituztelako Ganbara mota gisa. Lehenengoaren arabera, «legeak arautuko ditu elkargoen eraentza juridikoak dituen berezitasunak eta titulu­ dun lanbideetan jarduteko modua. Elkargoen barne egitura eta jardunbidea demokratikoak izan behar dira»; 52.ak dioenez, «legeak zenbait lanbide era­ kunde arautuko ditu, hain zuzen ere, eurei dagozkien interes ekonomikoak defendatzen dituzten erakundeak. Erakunde horien barne egitura eta jardun­

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

311

bidea demokratikoak izan beharko dira». Horrenbestez, Konstituzioak kor­ porazio mota bi horiek jaso baditu, ohiko egiturari eusteko izan da, hau da, Konstituzioa onestean zegoen egiturari eusteko, eta egitura horren osagairik oinarrizkoena atxikitzearen derrigorrezkotasuna zen: lanbideren bat bete edo­ ta jarduera zehatz bat gauzatu ahal izateko, nahitaezkoa zen elkargo nahiz ganbaren bati atxikita egotea.

Beste alde batetik, Autonomi Bideari buruzko Legeak oinarrizko arau ba­ tzuk eman zituen Administrazio korporatiboaren inguruan, Autonomien Estatua ezartzean sor zitekeen nahastea konpontzeko. Arau horiek, nolabait, gutxiengo estatutua osatu zuten, eta estatutu horrek modu inplizituan afilia­ zioaren derrigorrezkotasuna ezarri zuen. Gero, LOAPAri buruz Konstituzio Auzitegiak 1983ko abuztuaren 5ean eman zuen epaiak arau horiek Konstitu­ zioarekin bat zetozela adierazi zuen.

1. Zuzenbide publikoko korporazio batzuek interes ekonomikoak ordezka­ tzen dituzte, eta estatutuetan korporazio horien inguruko eskumenak bereganatu dituzten autonomi erkidegoek —badio lege horren 15. artikuluak— ondoko printzipioen arabera jardun behar dute: a) Autonomi erkidego guztietan, erakunde hauek eratu behar dira: Nekaza­ ritza ganbarak; Merkataritza, Industria eta Nabigazio ganbarak; Hiri Jabetzare­ nak eta Arrantzaleen Kofradiak; eratu ere, izen horiekin zein antzekoekin era daitezke. b) Korporazio horien lurralde eremua estatutuetan ezarriko da. c) Korporazio horiek Estatuko Administrazioaren eta autonomi erkidegokoa­ ren arteko kontsulta nahiz elkarlanerako organoak izango dira, eta autonomi erkidegoen administrazio babesaren menpe jardungo dute. Beste alde batetik, legeak emandako edo gainerako herri administrazioek eskuordetutako adminis­ trazio eskumenak gauzatzeaz gain, erakunde horien berezko eginkizuna hona­ koa izango da: kideei zerbitzuak eman eta horien interes ekonomiko eta korpo­ ratiboak ordezkatzea; edozein modutara ere, ezingo dute urratu sindikatzeko askatasuna, ezta enpresetan elkartzekoa ere. d) Korporazio horietako gobernu organo guztiek izaera ordezkatzailea izango dute, eta hautatu, elkartutako kideen artean hautatuko dira, hautespen aske eta sekretuaren bidez; azkenik, gobernu organoetako kargu guztiek iraupen berbera izango dute.

2. Autonomi erkidegoetako lurraldean eratuko diren edota eratuta dauden Zuzenbide publikoko korporazioak —lanbide interesak ordezkatzen dituzte­ nak— erakunde horiei buruzko Estatu legerian ezarritako printzipio nahiz arauei

312

RAMÓN PARADA

egokituko zaizkie; hala eta guztiz ere, autonomi erkidegoko administrazioek beste eskumen batzuk eratxiki diezazkiekete.

3. Estatuak emandako lege baten bidez, artikulu honetan aipatutako korpora­ zioetako Kontseilu Orokor edota Nagusiak era daitezke, korporazio horien inte­ resak nazioan zein nazioartean ordezkatzeko. Alabaina, korporazioen estatutuek kontrakoa agintzen ez duten bitartean, Kontseilu Orokor edota Nagusietan ezingo da gorabidezko errekurtsorik jarri nazioa baino eremu txikiagoko esku­ menak dituzten korporazio horietako organoen erabakien aurka.

Beste kontu bat da, aldiz, eremu pertsonal berbera duten erakunde korpo­ ratibo eta sindikatu nahiz elkarte pribatuak batera egon daitezkeen ala ez.

Arazo horri ere baiezko erantzuna eman behar zaio, elkartzeko eta sindikatze­ ko askatasun printzipioa gogoan izanda. Horren harira, profesionalen sindika­ tu edota elkarteak sor daitezke elkargoen parez pare, baina, zentzuzkoa denez, sindikatu nahiz elkarte horiek ezingo dute inolako lanbide doikuntzarik eman; era berean, ganbara batean derrigorrez inskribaturiko enpresario zein merkatariek sindikatu izaera duten enpresak sor ditzakete. Ezin daitekeena egin hauxe da: elkartzeko nahiz sindikatzeko askatasunean oinarritu eta jada­ nik eratuta dauden elkargo nahiz ganbaren pareko beste batzuk sortu eginki­ zun berberekin.

A) Elkargoetan afiliatzearen derrigorrezkotasuna Konstituzio Auzitegiak maiatzaren 11n emandako 89/1989 epaian (Mer­ kataritza Marinako pilotoak elkargokide bihurtzeari buruzkoan), hauxe adie­ razi du, elkargoei dagokienez: lanbide jakin batzuetan jardun ahal izateko, lanbide horri dagokion elkargoko kide izatea derrigorrezkoa da, eta derrigo­ rrezkotasun horrek ez du urratzen elkartzeko eskubidearen askatasun nega­ tiboa (hots, ez elkartzeko askatasuna). Uztailaren 19ko 131/1989 eta otsaila­ ren 8ko 35/1995 epaiek orobat ezarri dutenez, funtzionario diren zenbait pro­ fesional ere derrigorrez afiliatu behar dira euren elkargoetan, hala nola, Gi­ zarte Segurantzako mediku izan eta medikuntza pribatuan aritzen ez direnak.

Baina derrigorrezkotasun horrek bereizkeria dakar, beste funtzionario batzuek Herri Administrazioa defendatu edo zerbitzatzeko, ez dutelako elkargoan ins­ kribatu beharrik (Estatuko abokatu, ekonomialari, farmazialari, arkitekto, in­ geniari eta abarrek).

Konstituzio Auzitegiak hauxe dio 131/1989 epaian: «Elkargoak —kontutan izanda euren tradizioa, izaera juridikoa zein helburuak, eta Konstituzioak ahalbideratu diela lege bidezko arauketa egitea— ezin daitezke sartu EKren 22.

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

313

artikuluak aipaturiko elkarteen sistema orokorrean. Korporazioak nolabaiteko elkarteak izan arren, elkarte mota berezia osatzen dute, eta ezin zaie elkarte juridiko­pribatuen eraentza aplikatu. Hortaz, 22. artikuluak ez ditu debekatu eremu pertsonal berbera izan eta, helburuen ondorioz, tratamendu berezia edota betekizun gehiago bete behar dituzten erakundeak. Zentzuzkoa denez, helburu publiko eta pribatuak izateak (elkargoek dituzten bezala) elkartzeko modu bere­ ziak eratortzen ditu, baina modu berezi horiek ez dira ikusi behar elkartzeko askatasunari jarritako mugapen bidegabe antzo; haatik, helburu publiko eta pri­ batuak beteko direla bermatzen duten bidetzat hartu behar dira.

Hori dela eta, EK­k, 36. artikuluaren bidez, elkargoak elkarteen sistema oro­ korretik atera nahi izan ditu. Horrez gain, lehenago esan dugun moduan, artikulu horren arabera, elkarteen sorrera eta jarduera ez dira askeak, bai ordea, sindika­ tu eta alderdi politikoenak (EKren 6 eta 7. art.ak). Bestalde, 36. artikuluak lege erreserba ezarri du elkargoentzat, eta bereiztu egin ditu interes ekonomikoak defendatu edota bultzatzen dituzten lanbide erakundeetatik (52. artikuluan aipatu ditu azken horiek).

Horren harira, elkargoek herri intereseko helburu bereziak dituztenez —titu­ ludun lanbideek zehazturiko helburuak: diziplina, auzibide errekurtsoak etab.—, zentzuzkoa da legegileari aukera ematea elkargo horiek arautu eta egituratzeko, 2/1974 Legeak eta lehenago aipaturiko arau osagarriek egin duten bezala. Arau horiek ez dute urratzen konstituzio arau doitzailearen edukia (36. artikuluarena, alegia), ezta 22. artikulua ere, arestian azaldutako arrazoiengatik. Egitura ezar­ tzen duten arau horien artean, elkargoari derrigorrez atxikitzea agintzen duen arau berezia dago, eta horixe da, hain zuzen ere, Entzutegiak azaldutako arazoa­ ren muina.

36. artikuluak doikuntza eman dionez legegileari eta, ondorenez, horrek egini­ ko legeak —lanbidean aritzeko derrigorrez elkargoan sartuta egotea agintzen duenak— ez du hausten elkartzeko askatasun printzipio nahiz eskubiderik (as­ katasun aktiboa zein pasiboa ezartzen duen printzipiorik), ezta lanbidea hauta­ tzeko askatasunik ere (EKren 35. art.). Egin­eginean ere, lanbide batzuk betetze­ an herri interesak ukitzen direnez, legegileak interes horiexetan oinarrituta ezar dezake elkargokide bihurtzearen derrigorrezkotasuna; hori egitea zilegia izango litzateke. Aitzitik, beste kasu batzuetan, elkargoaren egiturak, muinak nahiz hel­ buruek ez dute zerikusirik herri interesekin eta, halakoetan, legegileak ez du zer­ tan ezarri elkargoetara afilitzearen derrigorrezkotasuna. Azken kasu horretan, legegileak afilitzearen betekizunak, helburuak zein eskakizun bermatzaileak 36. artikuluari eta elkargoen izaerari egokitu besterik ez du egiten.

Espainiaren inguruko herriek ere erakunde izaera berbera eman diete elkar­ goei, eta antzeko baldintza zein eskakizunak ezarri dituzte. Elkargokide bihur­

314

RAMÓN PARADA

tzearen derrigorrezkotasunari dagokionez, Giza Eskubideen Europako Auzite­ giak derrigorrezkotasun hori aintzatetsi du zenbait ebazpenetan, errekurtsoaren autoak zein alderdiek eurek aipaturikoetan, hain zuzen. Gainera, aztergai dugun kasuan, merezi du ebazpen horiek izendatzea: 1981eko ekainaren 23ko ebazpe­ na (Le Compte arazoa) eta 1983ko otsailaren 10ekoa (Albert eta Le Compte ara­ zoa). Ebazpen horietan fiskalak zentzuz adierazi duen moduan, 22. artikuluak jaso du norbanakoek hiritar gisa duten elkartzeko eskubidea; 36. artikuluak, os­ tera, zenbait hiritarri profesional izateagatik dagokien esparrua (legearen edukia gainezkatzen duen esparrua) zehaztu du, eta legearen esku utzi du lanbidean aritzeko baldintzak finkatzea. Gainera, 36. artikuluak elkargoak eta elkarte oina­ rria duten bestelako erakundeak bereiztu dituenean, ez du ezarri ez debekatu el­ kargokide izatearen derrigorrezkotasuna. Giza Eskubideen Europako Auzitegia­ ren ebazpen horien arabera, bada, esan daiteke profesionalak elkargoan derri­ gorrez inskribatu eta elkargo horretako diziplinari lotu beharrak ez duela muga­ tzen ez ezabatzen EKren 22. artikuluan bermaturiko eta Giza Eskubideei buruz­ ko Europako Hitzarmenean aintzatetsitako eskubidea».

B) Ganbarei atxikitzearen derrigorrezkotasun erlatiboa. Borondatezko korporazio publikoaren izate eztabaidagarria Ganbara Ofizialei dagokienez, nekazaritza ganbarei atxiki beharra azter­ tzean, Konstituzio Auzitegiak (uztailaren 18ko 132/1989 epaian) bestelako doktrina ezarri du, oinarri handirik gabe eta elkargoen eraentzatik modu na­ barian aldenduta. Epai horretan, Auzitegiak malgutu egin du derrigorrezkota­ sunaren araua, arau hori ez dagoelako berariaz jasota EKren 52. artikuluan.

Hori dela eta, derrigorrezkotasuna ondoko kasuan bakarrik onar daiteke: «de­ rrigorrezkotasun hori lortu nahi den helburu publikoaren garrantziaren on­ doriozkoa denean, edota helburu hori ezin denean lortu (edo zaila egiten denean lortzea) atxikitzearen derrigorrezkotasuna ezarri barik». Horrela, Konstituzio Auzitegiaren ustez, uztailaren 23ko 18/1985 Kataluniako Legeak (Nekazaritza Ganbarei buruzkoak) ez ditu baldintza horiek bete. Lege horrek ondokoak bakarrik jaso ditu ganbaren berezko eginkizuntzat: zerbitzuak ema­ tea; informatzea; eurei eskuordetutako eskumenak egikaritzea; nekazaritza interes orokorrak ordezkatu eta auzibideetan defendatzea; eta, azkenik, kon­ tsulta organoak eta Generalitatekin elkarlanean aritzeko organoak izatea.

1994ko ekainaren 16ko epaian, Konstituzio Auzitegiak argudio bera era­ bili du Merkataritza, Industria eta Nabigazio Ganbarei atxikitzearen derrigo­ rrezkotasuna Konstituzioaren aurkakoa dela esateko (1911ko ekainaren 29ko Legeak eta 1929ko uztailaren 26ko Errege Dekretuak ezarritako derrigorrez­

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

315

kotasuna, alegia). Hortaz, Konstituzio Auzitegiak ulertu du ganbara horien eginkizunek —orokorrean, nekazaritza ganbarek dituztenen antzekoek— du­ ten garrantzi publikoa ez dela nahikoa sektoreko profesionalak ganbarei atxi­ ki beharra bidezkotzeko. Auzitegiak dioenez, «gorago aipatutako eginkizune­ tatik edozein eratxiki dakieke elkarte pribatuei, edota Administrazioak berak gauzatu ditzake eginkizun horiek, merkatari, industriari eta itsasgizonei Zu­ zenbide publikoko korporazio baten kide izan eta euren ekarpenekin korpora­ zio horretako gastuak ordaintzeko betebeharra ezarri barik».

Ildo horretatik, askoren harridura sortarazi badu ere (besteak beste, Kons­ tituzio Auzitegi bertako lau magistraturena, magistratuok 1996ko ekainaren 12ko epaiaren aurkako boto berezi erabatekoa aukeztu baitute auzitegi­ ­buruarekin batera), ikusten da Merkataritza, Industria eta Nabigazio Gan­ barei buruz indarrean dagoen legearekin konparatuz, Goi Auzitegi horrek nabariro malgutu duela Administrazio korporatiboaren aurreko konstituzio­ tasuna (hots, aurrerago aipaturiko epaietan baieztatzen zuen konstituziotasu­ na). Auzitegiak dioen bezala, «merkataritza, industria eta nabigazio ganbaren kasua oso bestelakoa da orain. Egun indarrean dagoen 3/1993 Legeak “Admi­ nistrazioaren kontsulta organo eta Administrazioarekin elkarlanean dabiltzan organo” antzo eratu ditu organo horiek —1.1. art.—, “helburutzat merkatari­ tza, industria nahiz nabigazio arloetako interes orokorrak ordezkatu, suspertu eta defendatzea duten organo gisa, alegia” —1.2. art.—. Bestalde, “herri ad­ ministrazioek agindu nahiz eskuordeturiko” eskumenez gain —1.2. art.—, organo horiek euren eginkizun publiko­administratiboak dituzte, legeak berak (eta ez araudiak) aintzatetsita. Eginkizun horiek legearen 2. artikuluan jaso dira eta, arretaz irakurriz gero, ikus daiteke eginkizun oso zehatzak izateaz gain, “derrigorrez” gauzatu behar direla (2.4. art); bestela esateko, eginkizun horiek “gutxieneko zerbitzu derrigorrezko” gisa jarduten dute (24.3. art.), Ad­ ministrazio babeslearen kontrolpean, eta eraentza juridiko­administratibo zo­ rrotz bati lotuta». «Horrela —badihardu epai horrek—, ondorioztatuko genu­ ke 3/1993 Legeak ganbarei eratxikitako eginkizun publiko­administratiboak nahikoa direla atxikitzearen derrigorrezkotasuna ezartzeko, ondokoagatik: le­ geak berak eratxikitzen dituelako eginkizunok, eginkizun zehatzak eta derri­ gorrez bete beharrekoak direlako, Zuzenbide publikoko bermeak dituztelako eta, azkenez, garrantzia dutelako Konstituzioarentzat (…)». Amaitzeko, hau­ xe dio epaiak: «auzitegi honek gauzatu dezakeen kontroletik ondorioztatzen da (legegileak egindako egitate balorazioen gain gauza daitekeen kontroletik) ezin daitekeela esan ganbarei eratxikitako helburu guztiak erraz bete daitez­ keenik derrigorrezko afiliaziorik ezarri gabe». Baieztapen horren inguruan, Konstituzio Auzitegiko kide gehienen iritzia bat dator Administrazio zuzenbi­ dean aditu direnen (besteak beste, GARCÍA DE ENTERRÍA eta S. MARTÍN­

316

RAMÓN PARADA

­RETORTILLOren) aburuekin; aditu horiek —epaiaren aurreko asteetan— go­ gor egin zuten derrigorrezko atxikipenaren alde.

Edonondik begira dakiola ere, ganbarek osaturiko Administrazio korpo­ ratiboak erasoaldi gehiago izan ditu, Estatuko legegilearen eskutik: legegile horrek 1989ko Aurrekontuei buruzko Legean, Hiri Jabetzaren Ganbara Ofi­ zialetan afiliatzea borondatezkoa dela adierazi eta ganbara horiek desegin eta euren ondasunak konfiskatzeko agindu du (1990eko Aurrekontuei buruzko Legearen azken xedapenetatik hamargarrena). Konstituzio Auzitegiak, bestal­ de, 1994ko ekainaren 16ko epaian ohartarazi du aurrekontuei buruzko lege baten bidez ganbara horiek desegitea Konstituzioaren aurkakoa dela, 134. 2. artikulua urratzen delako; izan ere, desegite horrek ez du zerikusirik sarrera eta gastuen aurreikuspenekin edota ekonomia politika orokorraren irizpidee­ kin, eta aipaturiko artikuluaren arabera, horiexek osatzen dute aurrekontu le­ ge baten edukia. Hala eta guztiz ere, Auzitegiak uko egin dio arazoaren mui­ na aztertzeari, hau da, ez du argitu Jabetza Ganbarak ezabatzeak elkartzeko askatasuna hausten duen ala ez.

C) Legeak eratutako elkarte pribatuak Konstituzio Auzitegiaren jurisprudentziak, beraz, emaitza harrigarriak dakartza: batetik, auzitegi horrek derrigorrezkoak ez diren korporazio publi­ koak eratu ditu; bestetik —eta horixe da harrigarriena—, adierazi du norba­ nakoak elkarteei derrigorrez atxiki beharra eta elkarte horiek borondatezkoak izatea bat datozela. Hori berori gertatu da Kirol Federazioen kasuan (1980ko martxoaren 31ko Legeak, urtarrilaren 16ko 177/1981 Errege Dekretuak eta, geroago, urriaren 15eko 10/1990 Legeak arautu dituzten federazioen kasuan).

Horrela, 1985eko martxoaren 24ko epaian, Konstituzio Auzitegiak errespeta­ tu nahi izan ditu, bai kirol arloko joera pribatizatzailea eta bai Administrazio korporatiboaren aurkako tesi murriztailea ere; ondorenez, kirol federazioak izaera ia ezezaguna duen kategoria baten barruan sartu ditu: «legeak eratuta­ ko elkarteen barruan, hain zuzen ere, administrazio izaeradun eginkizun pu­ blikoak gauzatzen dituztenen barruan». Konstituzio Auzitegiaren ustez, legeak eratutako elkarte horiek irtenbidea ematen diote Zuzenbidezko Estatu sozial eta demokratikoak azaltzen duen arazoari, hots, Estatuak gizarteko bi­ zitzaren arlo anitzetan duen esku­hartzea antolatzearen inguruko arazoari.

Izanak izan, kirol federazioei eman zaien izaera hori (gero ikusiko dugu­ nez, Kirolari buruzko 1990eko urriaren 15eko Legeak ere jaso duena) onarte­ zina da, kirol federazioen eraentza juridikoaren aurka jotzen duelako aurrez aurre. Eraentza horrek ezartzen duenez, federazioei atxikita egotea derrigo­ rrezkoa da, dela jarduera antolatzailean parte hartzeko (profesionalen klub

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

317

nahiz kirol sozietate anonimoetan), dela lehiaketa ofizialetan profesional gisa aritzeko. Beste alde batetik, federazioei «administrazio izaeradun eginkizun publikoak» eratxiki zaizkie, eta eginkizun horiek bidezkotzen dute, hain zu­ zen, Estatuak federazioen gain eginiko kontrola eta babesa.

Edonola ere, lehenago aipatutako epaiak —10/1990 Legearen oinarri izan denak— ez du zehaztu nahi izan kirol federazioen izaera korporatiboa eta publikoa; ondorioz, ez du behar bezala konpondu elkartzeko eskubidearen as­ katasun negatibo edo ez elkartzeko askatasunaren arazoa (Konstituzioaren 22. artikuluak jaso du askatasun hori). Horrela, epai horretan, Konstituzio Auzi­ tegiak errealitatearen aurka egin eta elkarte horiek ez direla derrigorrezkoak adierazi du. Alabaina, kontraesana begi­bistakoa da, Auzitegiak onartu behar izan duelako antolamendu juridikoak bultzatu egin duela taldeek federazio egokian sartzea, «sartze hori, alde batetik, nahitaezko betekizuna delako kirol klubek lehiaketa ofizialetan parte hartzeko eta, bestetik, federazioan sartze horren arabera bideratzen direlako diru­laguntzak». Auzitegiaren arrazoi­ namendu harrigarriari eutsiz gero, esan daiteke mediku nahiz abokatuen el­ kargo edo bazkunetan sartzea ere ez dela derrigorrezkoa, inor ez dagoelako behartuta lanbide horiek gauzatzeko. Era berean, ezin da inor behartu lanbi­ dez kirolaria izatera; baina lehiaketa ofizialetan parte hartu nahi duen kirolari nahiz klubak, hau da, profesional mailara igo nahi duenak, kirol federazio egokian inskribatuta egon behar du, lanbide liberalean jardun nahi duenak da­ gokion elkargoan inskribatuta egon behar duen bezala —izan ere, Zuzenbi­ dearen ikuspegitik profesional gisa jarduten duenak du garrantzia, ez ordea, kirola modu pribatuan eta askatasunez egiten duenak—.

Gainera, kirol federazioek eginkizun publikoak egikaritu eta babes gogo­ rrak izaten dituztenez —gero ikusiko dugun bezala—, Elkarteei buruzko 1964ko Legean aintzatetsitako herri onuradun elkarte pribatuak baino zerbait gehiago dira federazio horiek. Horrelako elkarteei atxikitzeak ez du baldintza­ tzen inolako jarduera pribaturen egikaritza. Aitzitik, herri onurak honako on­ dorioak bakarrik erakartzen ditu: erakunde publikoekin elkarlanean aritu ahal izatea —baina hori edozein norbanakok egin dezake—; diru­laguntzak nahiz bestelako laguntza publikoak jaso ahal izatea; eta elkarte horiei buruzko xeda­ pen orokorrak egitean, eurei entzun behar izatea, zuhurtziara bada ere (Elkar­ teei buruzko Legearen 4. art. eta maiatzaren 20ko 1.440/1965 Dekretuaren 3. artikulua).

4. KORPORAZIO PUBLIKOEN MUGAKETA, IZAERA ETA ERAENTZA JURIDIKOA

318

RAMÓN PARADA

Arlo honetan, Espainiako Zuzenbidearen aurrekaria Frantziakoa da, eta horixe aztertuko dugu lehendabizi. Hortaz, XIX. mendetik hona, herri horre­ tako Zuzenbidean establezimendu publikotzat eratu eta hartu dira Merkatari­ tza, Industria eta Nabigazio Ganbarak. Munduko Bigarren Gerraren aurretik sortutako lanbide botigo nahiz erakundeak, aldiz, ez ziren establezimendu pu­ blikotzat jo, nahiz eta erakunde horiek ganbaren oso antzekoak izan —horre­ tarako, lege bat behar zen, erakunde horiekin eta lanbide erakundeekin esta­ blezimendu publikoaren kategoria berri bat eratzeko—. Estatu Kontseiluak Monpeurt et Bouguen arrêtean, erakunde horiek ez zituen hartu establezi­ mendu publikotzat, ezpada erakunde publikotzat, hau da, puissance publiquea duten erakundetzat (Gizarte Segurantzaren Kutxak, ordea, herri zerbitzu eginkizunak betetzen zituzten erakunde pribatutzat jo zituen). Kalifikazio ho­ rrek hainbat ondorio ekarri ditu: erakunde nahiz botigo horiek administra­ zio izaera dute —baita euren egintzak ere, baldin eta egintzok lanbideko kideak ukitzen badituzte—; erakunde horietara sartzea jagon da; deontologi arauak egin dira; diziplinazko eraentza egituratu da; zerbitzuak antolatu dira; eta, amaitzeko, zuzendariak hautatu eta izendatu dira. Eskumen horien guz­ tien egikaritza Administrazio zuzenbideari lotu zaio, hots, legezkotasun zein erantzukizun publikoaren inguruko auzibideari. Halaber, lanbide erakunde horien eta gainontzekoen arteko harremanak ere Zuzenbide horrexeri lotu zaizkio, baldin eta erakundeon egintzek zerikusia badute eskumen horien egi­ karitzarekin. Epaile bermearen beharrizana bete dezakeen konponbide baka­ rra horixe da, kontutan izanda epaile zibilak ez duela eskumenik auzi horiek ebazteko.

Espainiako Zuzenbidean, Merkataritza, Industria eta Nabigazio Ganbarak nahiz Hiri Jabetzarenak betidanik establezimendu publikotzat jo izan diren arren, Estatuko Autonomiadun Erakundeei buruzko Legearen aplikazio ere­ mutik kanpo utzi dira (5. art.). Hori gorabehera, ganbara zein elkargoak hel­ buru eta izaera berbereko erakundetzat hartu dira; bestalde, Administrazioa­ rekiko Auzibide Jurisdikzioari buruzko Legearen 1. artikuluak Herri Admi­ nistrazioa definitu duenean, korporazio publiko adierazmoldearen barruan sartu ditu horiek biak. Horren ildotik, ganbara nahiz elkargoen egintzak ad­ ministrazio egintzatzat hartu dira eta, ondorioz, kalifikazio horrek eratortzen dituen gehiegizko pribilegioak izango dituzte erakunde horiek. Horrezaz aparte, Elkargoei buruzko Legeak (1974ko otsailaren 13koak), berriro ziur­ tatu du elkargoen izaera publikoa, honelaxe definitu baititu elkargoak: «Zu­ zenbide publikoko korporazioak dira, legeak babestu eta Estatuak aintzatetsi­ tako korporazioak alegia» (1. art.).

Aztertzen ari garen testuinguruan, korporazioek batik bat izaera pribatua du­ tela dioen tesiak ondorio eskasak izan ditu: autoreen artean nolabaiteko na­

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

319

hastea sortzeaz gain, epaileengandik izan beharreko defentsarik ez egotea ekarri du, oso modu hertsian definitu duelako erakunde horiek gauzaturiko jarduera publikoa, hau da, Administrazioarekiko auzibide jurisdizkioak fiskaliza deza­ keen jarduera. Tesi horrek dioenez, korporazioen jarduera sartu behar da eginki­ zun publikoak norbanakoei transferitu nahiz eskuordetzearen arloan; horrela, ganbarak eta elkargoak ondokoen parean egongo dira: Hirigintza Konpentsa­ ziorako Batza, Baso Finken Aprobetxamendurako Batza, Zergadunen Adminis­ trazio Elkarte, Ureztatzaileen Erkidego eta abarren parean (FERNÁNDEZ RO­ DRÍGUEZ).

Korporazio kontzeptua gorago aipaturiko ondasun erkidegoetara nahiz prop­ ter rem elkarte deritzenetara zabaltzeak eragina izan du, dagoeneko, Urei buruz­ ko 1985eko Legean: lege horrek korporazio publikotzat jo ditu ureztatzaileen erkidegoak. Frantziako Zuzenbideak, ordea, kasu horiek jabeen sindikatuen ba­ rruan sartu ditu, guztiontzako obrak egin behar direnean; Italiako Zuzenbideak, aldiz, Zuzenbide zibilak arauturiko partzuergotzat hartu ditu. Edozein modutara ere, elkargo nahiz ganbarak ondasun erkidegoetatik hurbil dauden kasuekin parekatzeak eta erakunde horien izaera batez ere pribatua dela esateak joe­ ra berria sortarazi dute jurisprudentzian. Joera horren arabera, elkargoen egin­ tzen aurkako zenbait Administrazioarekiko auzibide errekurtso ezin dira onartu, hain zuzen ere, elkargo diziplinari buruzko erabakien aurkakoak (1983ko apiri­ laren 12ko epaia), edota ogibidesarien inguruko arauak onesteari buruzkoen aurkakoak (1986ko ekainaren 4an IV. Salak emandako epaia). Gainera, kasu horietan epaile zibilarengana ezin denez jo, defentsarik gabeko esparrua sor­ tzen da. Antza denez, tesi horrek Estatu Kontseiluarengan ere eragina izan du, hauxe adierazi baitu kontseilu horrek: «elkargoak ez daude Herri Administra­ zioan sartuta; beraz, ez daudenez administrazio organoen artean, euren egin­ tzek ez dute administrazio izaerarik eta euren erabakiak ez dira betearazleak» (39.886 zenbakidun irizpena, 1975eko ekainaren 26an emandakoa). Halaber, zenbait ministeriok ere tesi hori erabili dute antolamendu juridikoak eratxikitako babes eginkizun nahiz erantzukizun batzuk ez betetzeko — korporazio antolake­ taren inguruko babes eginkizunak nahiz erantzukizunak alegia—, besteak beste, ganbaretako idazkariak ez hautatu, edota idazkari horiek lekuz aldatzeko lehiaketak ez antolatzeko. Labur bilduz, jurisprudentziaren joera hori atzera­ pauso arriskusua da, eta Konstituzio Auzitegiaren doktrinak ez du beraren alde egin, kontra baino. Horrela, Auzitegi horren esanetan, korporazio horiek publi­ kak dira, eta euren egintzak administrazio egintzak (azaroaren 12ko 93/1980 Autoa, abuztuaren 5eko 76/1983 eta otsailaren 20ko 23/1984 epaiak).

320

RAMÓN PARADA

Hala eta guztiz ere, korporazioen eraentza juridikoan dagoen osagai publiko eta pribatuen arteko tirabira nabaria da. Horren harira, osagai publiko ditugu ondokoak: korporazioa ahalmen egintzaren ondorioz sortzea, korpora­ zioei derrigorrez atxiki beharra, eta korporazio horiek eginkizun publikoak betetzea (bai zuzenean eratxikitako eginkizunak, bai Estatuak zein autonomi erkidegoak eskuordeturikoak). Beste osagai hauek, ostera, pribatuak dira: kor­ porazioek elkarte oinarri pribatua izatea, euren burua eurek kudeatzea, gas­ tuak elkartekideek ordaintzea, eta zenbait helburu pribatu izatea. Zentzuzkoa denez, osagaien bikoiztasun horren ondorioz, eraentza juridiko mistoa sortzen da, muga zehatzik gabeko eraentza mistoa, hain zuzen. Eraentza horren oina­ rrizko printzipioa hauxe da: administrazio eraentzaren gehiegikeria zein lotu­ rak ahalik eta gutxien aplikatzea.

Iturriei dagokienez, korporazioei beraien arau sortzailea aplikatzen zaie lehen-lehenik, eta arau hori Estatuak zein autonomi erkidegoak emandakoa izan daiteke. Bigarrenik, korporazioaren beraren arauak —estatutuak— apli­ katzen dira; arau horiek korporazioen berezko Zuzenbidea osatzen dute eta, gehienetan, erakundeak berak egiten ditu, arau sortzaileek emandako ahalme­ nak erabilita. Azkenez, arau nahiz xedapenen batek zuzenean agindu ezean administrazio legeetara igortzeko, Administrazio zuzenbidearen printzipio orokorrak aplikatzen dira lege horiek baino lehen; igorpen hori jarraiko ka­ suetan egiten da: eskumen eskuordetuen kasuan, edota administrazio legeen aplikazio hori berariaz ezarritako kasuetan (ARIÑO).

Agidanez, korporazio organoak eratzearen eta berezko hautespen sistema aplikatzearen inguruko egintza guztiei Zuzenbide publikoa aplikatzen zaie (dela arauak, dela printzipioak), eta egintzok Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioan judiziotaratzen dira (Jurisdikzioari buruzko Legearen 28, 35 eta 37. art.ak). Hori adostasunez onartu da, Frantziako Zuzenbidean bezala. Hala­ ber, korporazioak eginkizun eskuordetuak egikaritzen baditu, egikaritza horri ere Zuzenbide publikoa aplikatzen zaio, duda­mudarik gabe. Horrelako kasue­ tan, eginkizun horiek kontrolatu eta ikusonetsi egiten dira Estatu nahiz auto­ nomi erkidegoko Administrazioan aurkezturiko errekurtsoen bidez. Beti ere, jarraian aipatuko ditugun kasuetan, korporazioaren jarduera Zuzenbide pu­ blikoaren menpe dago, eta beraren egintzak administrazio egintzak dira (pro­ zedura arau oinarrizkoei nahiz auzibidezko aurkarapenari dagokionez): korporazioek lege zein estatutuek eratxikitako eskumenak egikaritzen dituzte­ nean, hau da, korporaziokideekin zerikusia duten helburuak betetzeko esku­ menak egikaritzen dituztenean; korporazioan onartzeari edota elkargokide bihurtzeari buruzko gaiak direnean; zerbitzu nahiz ogibidesarien tarifei bu­ ruzko arauak onesten direnean; lege zein estatutuek kideentzat ezarritako zer­ bitzuak antolatu behar direnean; eta, azken buruan, ziurtagiriak eman, edota antzeko eginkizun nahiz egintzak gauzatu beharra dagoenean.

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

321

Aitzitik, korporazioek gauzaturiko alboko jarduera instrumental edo lo­ gistikoa, hots, kide ez diren gainontzekoen inguruan gauzaturikoa Zuzenbide pribatuari lotzen zaio eta, beraz, jurisdikzio zibilari. Orokorrean, jarduera instrumental horren adibide ditugu ondokoak: korporazioko enplegatuen eraentza, korporazio horiek egindako kontratuak eta korporazioaren ondasu­ nak kudeatzearen ondoriozko jarduerak. Lehenengoarekin hasteko, korpora­ zioaren enplegatuak —salbuespen batzuk kenduta— ez dira funtzionarioak, langileak baizik. Korporazioek egindako kontratuei dagokienez, kontratu horiek zibilak dira; beraz, ez zaie aplikatzen kontratariak hautatzeari buruzko administrazio araurik, ezta administrazio kontratuen ezaugarri diren pribile­ gioetarik bat ere. Amaitzeko, jarduera instrumentalaren hirugarren kasua kor­ porazioen ondasunak kudeatzearen ingurukoa da; ondasun horiek pribatuak direnez, ez zaizkie aplikatzen erakunde publikoen ondasunek dituzten pribi­ legioak (herri zerbitzu nahiz erabileraren bati loturiko ondasunenak): era­ kundearen ariozko erreibindikazioa, preskribaezintasuna, enbargaezintasuna eta abar.

Korporazioen eraentza juridikoaren beste ezaugarri berezi bat hauxe izan­ go litzateke: korporazioak legebideztatuta daude euren kontrola eta babesa gauzatzen duen Estatu edo autonomi erkidegoaren egintzak aurkaratzeko (au­ rrerago azaldu dugunez, hori ezinezkoa da erakunde instituzionalen kasuan, Konstituzioak ez baitu bermatu horien zinezko independentziarik; gainera, erakunde horiek Estatuak edota kasuan­kasuko Lurralde Administrazioak sor­ tu eta egituratu dituenez, ez dago aurkako interesik sortzaile eta hark sorturi­ riko erakundearen artean, eta aurkako interesik gabe, ezin da gatazka juridi­ koez hitzik egin). Legebidezkotasun berezi horrezaz aparte, badago beste printzipio garrantzitsu bat: Estatu nahiz autonomi erkidegoaren eta korpo­ razioaren artean ezin dira ondareak, finantzak edota ondare erantzukizuna komunikatu; printzipio horri helduta, korporazioaren zor nahiz erantzukizu­ nek ez dituzte sekula ukitzen lurralde erakunde horiek.

Babes harremanei dagokienez, ezin da arau orokorrik aipatu, eta kor­ porazio bakoitzaren arau sortzaileak kontutan izan behar dira ondokoa jakite­ ko: korporazioaren zein egintza onetsi behar duen Estatuak; korporazioko gobernu organoak krisialdian daudenean Estatuak nolako ahalmenak dituen horien ordeztaile antzo jarduteko; edota jurisdikzio aurkarapena egin aurretik, gorabidezko errekurtsorik jarri ahal den Estatuan nahiz autonomi erkidegoan.

Gai horren inguruko guztia jarraian zehaztuko dugu, korporazio publiko ga­ rrantzitsuenak jorratzean.

5. ELKARGOAK

322

RAMÓN PARADA

Espainiako Zuzenbidean, elkargoak ditugu erakunde korporatiboen adibi­ derik ohikoenak. Elkargoek dituzte, hain zuzen ere, erakunde korporatiboen ezaugarririk adierazgarrienak: kideen arteko interes homogenoak, lanbide ba­ ten gaineko diziplina ahalgoa antolatu eta egikaritzeko premiazko beharri­ zana eta, azken buruan, antolaketa horren ondorioz sorturiko erakundearen ordezkaritasuna (egon ere, medikuen kasua kenduta, egun ia ez dago erakun­ de horien pareko sindikaturik; gainera, zentzuzkoa da medikuak sindikatzea, gero eta funtzionario gehiago baitago medikuen artean).

Elkargoen muina eta euskarria, bestalde, ideia honek osatzen du: zenbait lanbidetan, gaitasun zehatza edo Estatuko titulazioaren bidez bermatutakoa behar da; lanbide horietan jardun ahal izateko, bi bide daude: batzuetan, jar­ duteko baimena lortu eta diziplina zehatz bat bete behar da, eta beste batzue­ tan, emakida baten onuradun izan behar da. Lehenengo kasuan, Estatuak kor­ porazioei transferitzen die baimenak eman nahiz diziplina eratzeko ahalmena (irtenbide hori Frantzia, Italia eta Espainian erabili da). Bigarren kasuan, ordea, Estatuak berak administratzen ditu emakida eta beraren dizplina eraen­ tza ere (bide hori Alemanian dago indarrean).

Frantzian, Napoleonek 1810ean abokatuen botigoa berreraiki zuen, nahiz eta Le Chapellier Legeak horren kontrako debekua ezarri; baina ekintza horren az­ pian, ez zegoen enperadorearen eta abokatuen arteko aparteko kidetasunik, bai­ zik eta Napoleonen nahi berezi bat: lanbide hori diziplinatzeko nahia. Gainerako elkargoak, hasieran, sindikatu gisa eratu ziren, sindikatuei buruzko 1884ko lege­ rian oinarrituta; gero, Vichyko erregimenean eta ondorengoetan, abokatuen kor­ porazioak hartu dira oinarritzat, horretarako lege bereziak eman direlarik.

Italian ere, 1874ko lege batek bertan behera utzi zuen korporazioen aurkako debeku liberala. Lege horrek abokatuen botigoa sortu zuen eta, gero, botigo hori imitatuta, beste batzuk eratu ziren goi mailako titulazioa behar zuten lanbidee­ tarako; «elkargo» adierazmoldea erdi mailako titulaziodun profesionalak biltzen zituzten korporazioak izendatzeko erabili zen. Gerogarrenean, erregimen faxis­ tak botigoak ezabatu eta botigokideak korporazioen sindikalismo orokorraren barruan sartu zituen; horretarako, Artista eta Profesionalen Nazio Konfede­ rakundea erabili zuen. Gaur egun, Italian, lanbideak ez dira korporazioetan sar­ tzen harik eta ulertu arte lanbide taldearen interesak, hein batean, herri interes bihurtzen direla. Hori horrela dela onartu eta xedapen batek berariaz agintzen ez duen bitartean, ordea, lanbide taldea teknika pribatuak erabilita bakarrik antola daiteke, hau da, sindikatuak edo elkarteak erabilita.

Gauzak horrela, bai Frantzian eta bai Italian lanbide jakin batzuetan jardu­ teko, erregistro egokian inskribatuta egon behar da; horrela, inskribatze hori administrazio baimenaren parekoa da (Estatu Batuetan ere, sistema horixe era­

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

323

biltzen da abokatu, mediku eta arkitektoen kasuan). Aitzitik, Alemaniako Erre­ publika Federalean, lanbide jarduera herri zerbitzu modura eratu da; horrenbes­ tez, izendapen dekretua erabilita, zerbitzu horiek norbanakoei eratxikitzen zaizkie, lanbide emakida antzo eratxiki ere. Ondoren, norbanako horiek ganba­ retara biltzen dira (Kammernetara, alegia), eta diziplinapean jartzen dira, Ad­ ministrazioan sartuta dauden auzitegi profesionalen bidez.

Espainian, gorago aipatu ditugun datu historikoez gain, hauxe azpima­ rratu behar dugu: Primo de Riveraren diktaduran, elkargoaren formula erabili zen funtzionarioak batzeko, aurreko sindikatu joeren hautabide gisa, eta ho­ rrek korporazio teknikaren hutsalketa ekarri zuen. Gero, Francoren erregime­ nean, elkargoak ez ziren ezabatu, ezta sindikalismo bertikalean sartu ere, baina erregimenaren azken aldian zenbait elkargo sortu ziren sindikatu an­ tolakuntzaren barruan. Azkenik, aipatzekoa da Espainian, elkargoei buruzko lege bat zegoela, 1974ko otsailaren 13ko Legea, hain zuzen (gainerako anto­ lamendu juridikoetan, ostera, ez zegoen horrelakorik). Lege hori elkargotan antolaturiko lanbideei eta euren korporazio antolaketari buruzko arauketa oro­ korra zen.

Halaber, lege horren arabera, elkargoak Zuzenbide publikoko korpora­ zioak dira, legeak babestu eta Estatuak aintzatetsitakoak; horrez gain, berezko nortasun juridikoa dute, baita euren helburuak betetzeko gaitasun osoa ere.

Horren harira, legeak formula orokorra erabili du elkargoaren helburuak defi­ nitzeko, eta formula horren barruan ondokoak aipatu ditu: lanbide jardueraren antolaketa, lanbideen ordezkaritza esklusiboa, eta elkargokideen lanbide inte­ resen defentsa (1.3. art.). Gero, legeak elkargoen eginkizunak zehaztu ditu zerrenda luze batean eta, labur zurrean, eginkizun hauek aipa ditzakegu: Ad­ ministrazioarekin elkarlanean aritzea, deontologi antolaketa egitea, ogibidesa­ riak arautzea, lanbide diziplina zehaztea eta elkargokideei gizarte laguntza ematea (5. art.).

Beste alde batetik, orain arte elkargoak araudien bidez sortu badira ere, aurrerantzean, profesional interesatuek eskatuta eta legearen bidez bakar­ ­bakarrik sortuko dira. Ondoren, lanbide bakoitzaren barruan, elkargoek eu­ rek eragingo dute lanbide bereko elkargoak sortu, batu, nahiz desegitea edota elkargo batek beste bat irestea; beti ere, horretarako, elkargoek estatutuetan xedaturikoa izan behar dute kontutan. Beste batzuetan, jarduera horiek dekre­ tu bidez onetsi behar dira, ukituriko elkargoak entzun eta gero (4. art.).

Horrenbestez, lege horrek autonomia handiagoa eman die elkargoei. Le­ hen, elkargoak ministerioaren sail baten menpe zeuden, eta sail horrek babes eginkizun oso garrantzitsuak zituen (egintzak eta zuzendaritzako kideak kon­ trolatzen zituen). Lege horren ostean, ordea, ministerioa bitarteko organoa baino ez da, hots, elkargoen eta Herri Administrazioaren arteko harremanak

324

RAMÓN PARADA

bideratzeko organoa. Ondorioz, elkargoen zein kontseilu orokorren egintzei ezin zaie errekurtsorik egin Estatuko Administrazioan. Eta, behin errekurtso korporatiboak agortu ondoren, zuzenean jar daiteke errekurtsoa Administra­ zioarekiko auzibide jurisdikzioan (8. art.).

Antolaketari dagokionez, Elkargoei buruzko Legeak aurreko egoera isla­ tu baino ez du egin: zabalera desberdineko lurralde eremuetan antolatu dira elkargoak (probintzietan edota erregioetan); horrela, bigarren mailako antola­ keta sortu da: Kontseilu Orokorrak (elkargoaren eremua nazio osoa denean, ostera, ez dago Kontseilu Orokorrik). Kontseilu Orokor horiek lanbidearen estatutu orokorrak egiten dituzte —gero, Gobernuak onetsi behar dituenak—, baita elkargoenak ere; horrezaz aparte, elkargoen barne eraentzari buruzko araudia ikusonesten dute. Baina badituzte beste eginkizun batzuk ere: elkar­ goen egintzen aurkako errekurtsoak ebatzi; elkargoen arteko gatazkak kon­ pondu; Zuzendaritza Batzetako kideen gain diziplina gauzatu; eta, azken buruan, elkargoetako Gobernu Batzetan krisialdiak daudenean, antzinatasu­ nik handiena duten kideak izendatzea, hurrengo hauteskundeak egin arte jar­ dun dezaten. Halaber, Kontseilu Orokorrak Zuzenbide publikoko korporazio­ tzat hartu dira, eta kontseilu horietako lehendakariak elkargo eskudunetako lehendakariek edota dekanoek hautatzen dituzte (9. art.).

Lanbide antolaketari gagozkiola, legeak lehengo egoera jaso eta «numerus clausus»en debekua ezarri du: «beharrezko titulua izan eta estatutuetan ezarritako baldintzak betetzen dituenak eskubidea du elkargo egokian onar­ tua izateko»; taxu berean, legeak elkargoari atxikitzearen derrigorrezko­ tasunaren printzipioa jaso du: «elkargoetan antolaturiko lanbideetan jardun ahal izateko, nahitaezkoa da lanbidea gauzatu nahi den lurraldeko elkargoan sartzea». Hori gorabehera, Lurzorua Liberalizatzeko Neurriei eta Elkargoei buruzko Dekretu­legeak (Ministroen Kontseiluak 1996ko ekainaren 6an one­ tsiak) ezarri du Espainiako edozein tokitan lanbide batzuk gauzatu ahal izate­ ko, orain nahikoa dela lanbide horien inguruko edozein elkargotan inskriba­ tzea (ekainaren 7ko 5/1996 Errege Dekretu­legea).

Beste alde batetik, oraingoz, autonomi erkidego bik bakarrik onetsi dituz­ te elkargoei buruzko legeak, euren estatutuetako aginduetan oinarrituta: Kata­ luniak (abenduaren 17ko 13/1982 Legea) eta Kanariek (maiatzaren 23ko 10/1990 Legea). Lege horiek —bi­biak dira oso eskasak eta ia­ia alferre­ koak— kidegoei buruzko Estatuko legeak ezarritakoari ekin diote oinarrian.

Legeok eskain dezaketen interes nagusia —bakarra ez esateagatik— hauxe da: autonomi erkidego horietako Administrazioetara eraman dituzte gainera­ ko erkidegoetan Estatuko Administrazioari dagozkion babes nahiz kudeaketa eginkizunak.

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

325

6. GANBARA OFIZIALAK, BATEZ ERE, MERKATARITZA, INDUSTRIA ETA NABIGAZIO GANBARAK Ganbaren definizioa ematerakoan, esan dezakegu Estatuak sortutako de­ rrigorrezko elkartzeak direla; sortu ere, Estatuak honexetarako sortu ditu el­ karteok: jarduera jakin batzuk gauzatzen dituzten edo ondasun jakin batzuen jabe diren taldeek eurek kudea ditzaten interes ekonomikoak (bai interes eko­ nomiko orokorrak eta bai talderaren sektorekako interesak).

Kontzeptu horrek bere barnean hartzen ditu, batetik, ohiko ganbarak (Merkataritza, Industria eta Nabigazio ganbarak) eta, bestetik, horien eredua imitatuz sortu direnak: berbarako, Meatze Ganbara Ofizial, Nekazaritza Gan­ bara, Hiri Jabetzaren Ganbara eta Arrantzale Ganbarak; horiek guztiak kor­ porazio teknika berberaren ondorio dira.

Esan bezala, ganbaren antolaketa modernoa Frantzian sortu zen; herri horretan, 1802. urtean Napoleonek 22 merkataritza ganbara eratu zituen. Na­ poleonen ganbara horiek erregio ganbarak ziren, eta merkatariak nahitaez atxiki behar zitzaizkien ganbara horiei. Hasieran, ganbara horien eginkizun apala merkataritza alorreko kontsulta lanak betetzea zen, baina eskumen hori zabaldu egin zen eta, azkenean, ganbarek eurek kudeatzen zituzten sektoreko interesak. Halaber, ganbarak Administrazioaren menpe zeuden, Gobernuak hautatzen baitzituen lehendakaria eta ganbara organoetako titularrak merka­ taririk onenen artean. Baina gero, nolabaiteko autonomia sortu da, eta ganba­ rakideek eurek hautatzen dituzte ganbaretako gobernu organoak. Zernahi gisaz, ganbarak establezimendu publikotzat hartzen dira, gaur egun, adminis­ trazio establezimendu publikoen artean oso mota berezia osatzen badute ere.

Espainian, ganbaren teknika 1886ko apirilaren 9ko Errege Dekretuaren bidez sartu zen. Lege horrek —modu ausartegian izan ez arren—, merka­ taritzako ganbarak elkarte pribatuak zirela zioen, eta publikoak izatera heltze­ ko baldintza jakin batzuk bete behar zituztela; baldintza horiek betez gero, izaera publikoa emateaz gain, merkatari nahiz industriarien ordezkaritza eta Gobernua aholkatzeko eginkizunak eratxikitzen zitzaizkien ganbara horiei.

Gero, 1901eko ekainaren 21eko eta abenduaren 13ko dekretuen eskutik, gan­ barek nolabaiteko publifikazio prozesua izan zuten: ganbara horiek, esatera­ ko, dekretuen bidez sortu behar ziren eta, gainera, eskumen publikoak era­ txiki zitzaizkien (hala nola, zigor auzibideetan perituak izendatu, burtsak sortu eta merkataritza polizia gauzatzeko eskumenak). Baina ganbaren publi­ fikazio hori, batez ere, 1911ko ekainaren 29ko Oinarri Legearen eta 1929ko uztailaren 26ko Araudiaren eskutik etorri zen. Arau horiek derrigorrezko el­ karte gisa kalifikatu zituzten ganbarak, zehatzago esateko, merkatari, itsas­ gizon eta industriarien derrigorrezko elkarte gisa; beraz, profesional horiek ganbara egokian derrigorrez inskribatu eta kuotak ordaindu behar zituzten.

326

RAMÓN PARADA

Ondoren, oinarrizko arau horiek aldatu eta gaur egungo egoerari egokitu zaizkio, 1974ko maiatzaren 2ko Dekretuaren bitartez (dekretu hori 1978ko martxoaren 27ko Errege Dekretuak eraldatu du). Azkenik, arau horien kon­ trako konstituzioaurkakotasun arazoak oraindik ebatzi gabe daudela, mar­ txoaren 22ko 3/1993 Legea eman da, Merkataritza, Industria eta Nabigazio Ganbara Ofizialei buruzko Oinarrizko Legea, alegia.

Legeak Merkataritza, Industria, edota Nabigazio Ganbarak honela defini­ tu ditu: «Zuzenbide publikoko korporazioak dira, nortasun juridikoko korpo­ razioak hain zuzen, eta jarduteko gaitasun osoa dute euren helburuak bete­ tzeko. Korporazio horiek herri administrazioen kontsulta eta elkarlanerako organo antzo eratu dira, beti ere, euren interes pribatuak errespetatuta».

Bestalde, ganbarek merkaritza, industria eta nabigazio arloko interes oroko­ rrak ordezkatu, bultzatu eta defendatzeko eginkizuna dute eta, horrezaz apar­ te, zerbitzuak ematen dizkiete arlo horietako jarduerak gauzatzen dituzten enpresei. Hala eta guztiz ere, enpresa horiek askatasuna dute sindikatzeko eta euren artean elkartzeko, eta beste gizarte erakunde batzuek ere jardun deza­ kete arlo berean.

Horren harira, ganbaren eginkizunak aztertuz gero, ikus dezakegu gutxi direla izaera publiko hutsa dutenak; esan daiteke izaera publiko huts­hutsa duen eginkizun bakarra ziurtagariak luzatzea dela, bai jatorri ziurtagiriak, bai nazioko nahiz nazioarteko merkataritza trafikoarekin zerikusia dutenak, eta bai negozioetako eginerei zein usadioei buruzko ziurtagiriak ere. Zailagoa da, ordea, ondokoak eginkizun publikoak direla baieztatzea, legeak horrela kalifi­ fikatu baditu ere: Gobernuari proposamenak egin edota kontsulta eginkizunak gauzatzea; Hezkuntza Administrazioarekin elkarlanean aritzea; zenbait esta­ tistika egitea; azoken nahiz erakusketen antolaketa bultzatu eta antolaketa ho­ rretan laguntzea; kontratazio lonjak eta birkontratazio burtsak sortu nahiz administratzea; enpresari buruzko heziketa ez arautua eman eta zabaltzea; el­ karlanean aritzea heziketa programa iraunkorretan, enpresa heziketa zein aholkularitza programetan edo antzekoetan; eta, orokorrean, merkataritza, in­ dustria, zein nabigazioa nolabait defendatu nahiz suspertzen duten jarduerak edota helburu horiek aurrera eramateko balio duten jarduerak gauzatzea.

Izanak izan, ganbarek bete ditzaketen izaera publikoko eginkizunen ar­ tean, legeak hauxe nagusiarazi du: Esportazioak Bultzatzeko Ganbaren Plana egin eta betearaztea. Plan hori urtero onesten da, eta ganbarakideek ordaindu beharreko derrigorrezko kuotaren bi herena plan horri lotzen zaio.

Eginkizunen eratxikipen horretan argi ikusten denez, deontologia nahiz diziplina arloetan, ganbarek ez dute inolako eskumenik ganbarakideen gain (elkargoen kasuan, aldiz, eskumen hori oinarrizkoa da). Horrela, ganbaretako kideen harremanak (dela euren arteko harremanak, dela gainontzekoekin di­ tuztenak) eta, batez ere, merkataritza nahiz industri politika, Administra­

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

327

zioaren eskumenak dira, eta modu berezian arautzen dira, Administrazioari zehapen ahalmen garrantzitsuak emanda. Halaber, badago beste desberdinta­ sun bat ganbaren eta elkargoen artean: ganbarek ez dute inolako eskumenik prezioen arloan; elkargoek, ordea, gutxieneko ogibidesariei buruzko arau orientatzaileak finkatzeko eskumena dute.

Bestalde, 1911ko legeak ondokoa ezarri zuen ganbaren baliabide iraun­ kortzat: ganbaretako hautesleei merkataritza edota industri jarduerak gauza­ tzeagatik ezarritako ordainarazpenaren 100eko 2. Ordainarazpen horrek kriti­ ka asko izan ditu, eta 3/1993 Legeak birmoldatu egin du; horrela, birmolda­ ketaz geroztik, ordainarazpen bi daude: lehenik, ekonomi jardueren gaineko zerga kuotaren 100eko 2 jasotzen dute ganbarek eta, bigarrenik, errentaren gaineko zergaren etekinen 100eko 2, edota sozietateen gaineko zergaren kuo­ ta likidoaren 100eko 0,75. Zergabilketa ganbarek eurek egiten dute eta, ho­ rretarako, hitzarmena egin dezakete Tributu Administrazioaren Estatu Agen­ tziarekin.

Ganbaren antolaketari dagokionez, probintzia bakoitzeko ganbara bat egon behar da nahitaez; hala ere, zenbait kasutan, toki edota eskualde gan­ barak era daitezke, garrantzi handiko gune nahiz eskualdeetan. Bestalde, ganbararen organo gorena osoko bilkura da, eta bilkura hori ondokoek osa­ tzen dute: batetik, hautespen askea, berdintasunezkoa, zuzenekoa eta sekretua erabilita, hautatzaile guztien artean hautaturiko mahaikideek; bestetik, mahaikide horiek ekonomi arloan garrantzi handia duten pertsonen artean hautaturikoek —100eko 10 eta 15 bitartean—, hain zuzen ere, ganbara bakoi­ tzeko mugabarruan, ordezkaritza handiagoa duten enpresa antolaketen propo­ samenez hautaturikoek. Gero, osoko bilkurak bere kideen artean hautatzen ditu Zuzendaritza Batzordeko kideak, baita korporazioaren ordezkari izango den lehendakaria ere.

Bigarren mailako erakunde antzo, Ganbaren Kontseilu Gorena daukagu, eta kontseilu horretako osoko bilkuran, ganbara guztietako lehendakariek eta zortzi kidek hartzen dute parte. Kide horiek kontseiluak berak hautatzen ditu eratu eta batera, ganbarakideen artean edota herriko ekonomian ospe aintza­ tetsia duten pertsonen artean.

Bestalde, Merkataritza ganbaren egintza eta erabaki guztiak Administra­ zio zuzenbideari lotuta daude —hau da, kidego organoen egintza nahiz jar­ dunbidea arautzen dituzten arauei—, bai formari eta bai prozedurari dagokie­ nez; hortaz, ganbarakideek Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioan aurkara ditzakete egintza nahiz erabaki horiek. Horren ildotik, legezkotasuna betetzearen inguruko interesa dutenez, ganbarakide guztiak daude legebidez­ tuta aurkarapen hori egiteko. Hala eta guztiz ere, gobernu organoetako era­ bakiak Administrazio zuzenbideari lotuta badaude ere, erabaki horien on­ doriozko jarduerak nahiz gainontzekoekin izandako harremanak Zuzenbide

328

RAMÓN PARADA

pribatuari lotzen zaizkio. Zehatzago esateko, legeak Zuzenbide pribatuaren menpe jarri du kontratuetako ondasunen eraentza, eta langileen eraentza, aitzitik, Lan zuzenbidearen menpe (1.3 eta 24. art.ak).

Esan bezala, Ganbaretako langileek ganbarekin dituzten harremanak Lan zuzenbidearen menpe daude, baina ganbarako idazkari nagusia kargu berezia da eta, horren ondorioz, idazkariaren erakundeak eraentza berezia du. Haste­ ko, beraren izendapena lehiaketa publikoaren bidez egin behar da, eta haren eskumenak ere (akta liburuaz arduratu, erabakiak betearazi, legearen inguru­ ko aholkuak eman, edota korporazioa kontrolatzea legezkotasunari buruzko oharrak eginda, besteak beste) Toki Administrazioko idazkarien eskumenen antzera arautzen dira. Horrela, idazkari horrek karguan iraungo duela berma­ tzeko, ganbarakideen erdien gehi baten erabakia behar da idazkaria kargutik kendu ahal izateko; espedientea, ordea, jadanik ez da beharrezkoa.

Beste alde batetik, ganbarei babesa eskaintzeak esan nahi du administra­ zio ahalgoak erabiliko direla, besteak beste, onespen, fiskalizazio, errekur­ tsoen ebazpen, etete eta desegite ahalgoak. Babes hori autonomi erkidegoek egingo dute, ahalmen hori eratxikia dutenean. Hala eta guztiz ere, kanpo mer­ kataritzaren inguruko jardueren babesa Estatuak egin behar du, baina horrek ez du berez eratortzen etete zein desegite ahalmenik.

Ganbara ofizialen gaiari buru emateko, esan behar da ganbaren egintza batzuek baimena behar dutela (hala nola, sozietateak sortu eta beraietan parte hartzeak, edota aurrekontuak onesteak). Antolamendu juridikoa hausten de­ nean, bestalde, ganbaren jarduera eten eta Batzorde Kudeatzailea izendatzen da, baldin eta haustearen larritasunak edota hauste hori behin eta berriro erre­ pikatzeak komenigarri egiten badute neurri hori. Dena dela, hausteak irauten badu, ganbarak desegin daitezke eta, horrelako kasuetan, hauteskunde berriak egin behar dira. Azken buruan, babes horren barruan sartzen dira, baita ere, Administrazioarekiko auzibide errekurtsoa jarri aurretik egin beharreko admi­ nistrazio errekurtsoak.

7. GAINERAKO GANBARA OFIZIALAK Merkataritza, Industria eta Nabigazio Ganbaren ereduari ekinez, 1907ko ekainaren 16ko Dekretuak (1887ko ekainaren 30eko Legean oinarrituta) Hiri Jabetzaren Ganbara Ofizialak elkarte pribatu moduan eratu, eta afiliazioa borondatezkoa zela ezarri zuen. Gero, ganbara horiek goitik behera aldatu ziren ondoko arauak aldarrikatzeaz batera: 1919ko azaroaren 25eko zein 1927ko maiatzaren 6ko dekretuak, eta 1977ko ekainaren 2ko Errege Dekre­ tuak onetsitako Araudi Orokorra. Xedapen horiek ezarritakoaren arabera, hiri finken jabe oro derrigorrez inskribatu behar zen Hiri Jabetzaren Ganbaran eta,

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

329

horrez gain, ondasun higiezinen gaineko kontribuzioaren bidez ordaindu­ tako kuota eman behar zuten jabeok.

Ganbara horien eginkizunak, bestalde, hauexek dira: hiri jabetza babes­ tu, defendatu eta ordezkatzea; jabetza bultzatu, artatu, ikertu eta zabaltzea; sektore horren aldeko zerbitzuak ezartzea; eta, azkenik, Administraziorekin elkarlanean aritzea, hiri jabetza ukitzen duten eginkizunak gauzatzean. Hel­ buru horiek zerbitzu batzuek erabilita betetzen dira, eta araudiak derrigo­ rrezko ala borondatezko izaera kontutan hartuta banatu ditu zerbitzuok.

Horrela, derrigorrezko zerbitzuak honakoak izango lirateke: aholkularitza ju­ ridikoa eta tartekaritza, hirigintzari buruzko informazioa, finantzen erregis­ troa, zentsua eta estatistika, hiri jabetzarentzat interes orokorra duten ekimen eta erreklamazioak. Ondokoak, aldiz, borondatezkoak izango lirateke: hiri finken administrazioa, arkitektura, jabetzaren dohaineko burtsa, gaien horni­ kuntza, konponketak, korriturik gabeko edo korritu txikidun kredituak, jabeen defentsa judizioan, ondasun higiezinen kudeaketa, errentamendu eta azpi­ errentamendu kontratuen erregistroa, edota ganbarakideen onurarako izango diren gainerako kontratuena.

Hiri jabetzaren ganbarei buruzko araudiak jasotako arau batzuk —Kon­ tseilu Nagusiari, ganbaren egintzak Herrilan Ministerioaren babespean jartzeari eta egintzok aurkaratzeari buruzkoak— merkataritza ganbaren arau­ en bezalakoak dira. Edozelan ere, Hiri Jabetzaren Ganbarei buruzko Araudiak gehiago zehaztu du zein den administrazio arloa jurisdikzio ondoreetarako (arlo hori ondoko egintzek eratzen dute, besteak beste: ganbaren antolaketari eta barne jardunbideari buruzkoak; Herrilan Ministerioak onetsitako plantile­ tako langileen eraentzaren ingurukoak; eta, azkenez, ganbarek eginkizun pu­ blikoak betetzeari buruzkoak, bai aldi baterako elkarlanaren ondoriozko egin­ kizun publikoak, bai Administrazioak ganbarei bereziki eratxikitakoak). Ha­ laber, desberdina da lehendakaria izendatzeko era: aztertzen ari garen kasuan, ministerioaren aginduz izendatzen da, ganbara eskudunaren Gobernu Batzak proposaturiko hirukotearen artean. Izendapen hori ezezik, erabakiak eteteko eraentza ere ezberdina da: etete hori lehendakariak erabaki behar du; gero, es­ pedientea ministerioari aurkeztu behar dio, hark etetea baieztatu edo ezezta dezan hilabeteko epean.

Edozein modutara ere, gaur egun, jabetza ganbarak azkentzen ari dira.

Lehenengo eta behin, «Hiri Jabetzaren Ganbaretako kuota» zeritzon ordaina­ razpena ezabatu zen (Estatuaren 1988ko Aurrekontu Orokorrei buruzko aben­ duaren 23ko 33/1987 Legearen 109. artikulua). Gero, afiliazioaren derrigo­ gorrezkotasuna ezabatu zuen 1989ko Aurrekontuei buruzko abenduaren 28ko 37/1988 Legeak (hamalaugarren xedapen gehigarriak); eta, azkenik, Estatua­ ren 1990eko Aurrekontuei buruzko Legearen (hau da, ekainaren 29ko 4/1990 Legearen) azken xedapenetatik hamargarrenak hiri jabetzaren ganbara ofizia­

330

RAMÓN PARADA

lak ezabatu zituen. Xedapen horrek dioenez, hiri jabetzaren ganbara ofizialak ez dira Zuzenbide publikoko korporazioak; ondorioz, desagertu egin da, era berean, horiei buruzko aipamena Autonomi Bideari buruzko Legearen 15. ar­ tikulutik, eta Gobernuak ezarri behar du —errege dekretua emanda— zein izango den ganbara horien ondasun eta langileen destinoa.

Ikusiak ikusi, hiri jabetzaren ganbara ofizialak desegiteak konstituzio ara­ zo larriak ekarri ditu. Hasteko, ganbara horiek urteko aurrekontuei buruz­ ko legearen bidez ezabatu dira, eta horrek —Konstituzio Auzitegiak 1994ko ekainaren 16ko epaian baieztatu duenez— Konstituzioaren 134.2. artikulua urratzen du. Artikulu horrek aurrekontuei buruzko legeen eduki zehatza aipa­ tzen du eta, Auzitegiak adierazi duenez, eduki horrek ez dio ezer korporazio publikoak desegiteari buruz. Gainera, ganbarak «aldizka» ezabatzeak ere ara­ zoak dakartza: lehenik kuotaren ordainarazpena eta afiliazioaren derrigorrez­ kotasuna ezabatzearen ondorioz, ganbarak elkarte pribatu bihurtzen dira; hori dela bide, ganbarok geroenean desegiten direnean, Konstituzioaren 22. artiku­ lua hausten da, hau da, elkartzeko askatasuna aintzatesten duen artikulua.

Alabaina, Konstituzio Auzitegiak lehenengo konstituzioaurkakotasun zioa­ ri oniritzia eman eta gero, ez du kontutan hartu bigarren hausnarketa. Gober­ nua, ostera, bigarren zio horri buruzko isiltasunaz baliatu da desegiteari berriro ekiteko abuztuaren 5eko 8/1994 Errege Dekretu­legearen bidez. Erre­ ge Dekretu­lege hori 1994ko abenduaren 2ko Errege Dekretuak garatu du eta, horretan, Estatuaren eta Kontseilu Gorenaren babesari lotuta zeuden ganba­ retako langileen eraentza eta destinoa ezarri da. Edozelan ere, Konstituzio Auzitegiak (gorago aipatutako epaian) azkentze eta likidazio horretatik kanpo utzi ditu zenbait jabetza ganbara, hain zuzen ere, eskumen legegile eta betea­ razle osoak bereganatu dituzten autonomi erkidegoetako ganbarak. Auzite­ giak horretarako erabili duen argudioa, hala ere, nahikoa nahasgarria da; be­ raren ustez, ganbara horiek korporazio publiko gisa ezabatzea oinarrizko arazoa da, eta ezabatze horrek ez du agortzen autonomi erkidegoen eskume­ neko gaia; beraz —badio Auzitegiak—, «autonomi erkidego horiek ahalmen oso­osoa izango dute bidezko deritzeten eraentza juridikoa emateko hiri fin­ ken jabeen erakundeei; horretarako, mugapen bakarra izango dute autonomi erkidegoek: erakundeei emandako eraentza juridiko hori ezin daiteke izan Zuzenbide publikoko korporazioena, eraentza hori Estatuko legeriatik kanpo utzi baita berariaz». Azken buruan, zenbait autonomi erkidegotan, boronda­ tezko korporazio antzo iraun dute hiri jabetzaren ganbarek, esate baterako, Katalulunian (irailaren 4ko 240/1990 Dekretua), Euskal Herrian (abenduaren 27ko 312/1988 Dekretua), Madrilen (irailaren 6ko 87/1994 Dekretua), Balea­ rretan (azaroaren 22ko 117/1994 Dekretua) eta abar.

Bestalde, Arrantzaleen Kofradiak ere ganbaren ereduen barruan sailka ditzakegu. Martxoaren 11ko 60/1978 Errege Dekretuak, eta hori garatzeko

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

331

emandako Aginduak (1978ko abuztuaren 31koak) arautu dituzte kofradia ho­ riek. Xedapenok ez diote ezer arrantzaleak kofradiei atxikitzearen derrigo­ rrezkotasunari buruz, baina indarrean dirau korporatibismo faxistaren ezau­ garri tipikoak: korporazio berean batu dira langile eta enpresarioak (kasu ho­ netan, arrantzale eta untzi­jabeak). Esangura horretan, langileek —hau da, arrantzale, itsaski­hartzaile eta hazleek—, enpresarioek eta untzi­jabeek osa­ tzen dute Batza Nagusi edo Biltzarra, guztiek kopuru berbera izanik. Kabil­ doa kofradiakideez osatuta dago, Batza Nagusiak hautaturiko kofradiakideez, alegia. Kopuruari dagokionez, kofradiakideak hautatzean, langileen eta untzi­ ­jabeen kopuru berbera errespetatu behar da. Bukatzeko, ugazaba nagusia Batza Nagusiko kideek hautatzen dute euren artean (1978ko abuztuaren 31ko Aginduaren 2. artikulua).

Aztertzen ari garen generoaren barruan sartzen dira, baita ere, Nekaza­ ritza Ganbarak. Ganbara horiek 1880ko azaroaren 14ko Errege Dekretuak sortu zituen. Geroenean, Franco jeneralaren erregimenean, sindikalismo ofi­ zialaren barnera bildu eta Nekazaritzako Sindikatu Ganbara antzo kalifika­ tu ziren. Ganbara horien antolakuntzaren berezitasuna hauxe zen: probintzie­ tako ganbara eta ganbaren nazio konfederakundearekin batera, toki ganbarak zeuden udalerrietan. Baina ganbara horiek guztiak demokraziari egokitu be­ har zitzaizkion, eta hori 1977ko ekainaren 2ko Errege Dekretuak egin zuen; dekretu horrek zioenez, ganbarak «Zuzenbide publikoko korporazioak dira, Nekazaritza Ministerioaren babespean kontsulta organo eta Administrazioa­ rekin elkarlanean aritzeko organo gisa eratutako korporazioak, hain zuzen».

Edozelan ere, geroago, abenduaren 24ko 23/1986 Legeak ganbaren eraentza juridikoaren oinarriak onestean, ez zituen gauzak modu oso argian adierazi, eta bertan behera utzi zuen 1977ko eraentza.

Gauzak horrela, alde batetik, ahalbideratu da Gobernuak probintzia baino eremu txikiagoko ganbarak desegitea. Ondorioz, erakunde horien ekonomi jarduerak elkarte antzo eratuta kudeatzen dira, edo, bestela, kooperatiba baten bidez. Gainera, toki erakundeek doikuntza dute euren lurralde mugapenetan nekazaritza interes orokorreko zerbitzuak emateko (xedapen gehigarriak).

Zernahi gisaz, orain ganbaren eginkizunak honetara mugatzen dira: Adminis­ trazioaren kontsulta organo hutsak izan, administrazioek eskuordeturiko egin­ kizunak bete, eta euren ondarea administratzera (4. art.). Bestalde, legearen asmoa da ganbaretako gobernu organoak hautatzeko sistemen bidez, ganbarok ordezkaritasuna neurtzeko tresna bihurtzea, probintzia nahiz nazioko lanbide erakundeen ordezkaritasuna neurtzeko tresna, alegia (11. art.).

Baina beste alde batetik, legeak ez dio ezer nekazariak ganbarei atxiki­ tzeraren derrigorrezkotasunari buruz, eta horixe da, hain zuzen, edozein Ad­ ministrazio korporatiboren ezaugarririk oinarrizkoena. Ondorenez, atxikitze hori borondatezkoa izango da eta, lehenago adierazi dugun bezala, boronda-

332

RAMÓN PARADA

tezkotasun horrek ez du Konstituzioa urratzen (uztailaren 18ko 132/1989 epaia). Horrez gain, legeak ez du konpondu ganbarak kideen kuoten bidez fi­ nantzatzeari buruzko arazoa; aitzitik, ganbaren sarrera arruntak —eta ia ba­ karrak— ondokoak dira: «ganbarak behar bezala ibil daitezen emandako diru­laguntzak; diru­laguntza horiek Estatuko nahiz autonomi erkidegoeta­ ko aurrekontu orokorren pentzutan emango dira» (12. art.). Gauzak horrela, eta ordaintzen duenak agintzen duela gogoan hartuta, ziurrenik nekazaritza ganbarak burokrazia aparatu huts bihurtuko dira, eurak mantentzen dituen Administrazioaren aparatu huts, hain zuzen.

8. KIROL FEDERAZIOAK Kirol arloan ere, Administrazio korporatibo zabal eta ahaltsua sortu da, Estatuaren esku­hartzea gero eta handiagoa izatearen ondorioz. Egin­eginean ere, hainbat inguruabarrek bultzatu dute Estatuaren esku­hartzea kirol ere­ muan: lehenik eta behin, olinpiadak antolatzeak dakarren nazioarteko presioa dago (presio horren ondorioz, Estatuek olinpiaden printzipioetan oinarritu­ tako erakundeak sortu behar izan dituzte nazioarteko lehiaketetan parte har­ tzeko; aldi berean, ondokoa agintzen duen ohiko araua errespetatu behar izan dute: esparru horretan ezin du eskurik sartu kirol agintaria nahiz erakundea ez denak); beste alde batetik, kirol ikuskizunen garrantzia dugu eta, horrela, nazioko zein nazioarteko lehiaketak behar den moduan antolatzeko, Estatuak babestutako erakundeak behar dira, bestela esanik, ahalmen publikodun era­ kundeak (BERMEJO).

Inguruabar horiek kontutan hartuta, Estatuak kirol esparruan esku har­ tzeko daukan formularik egokiena —eta egokiena diogu kirolarien askatasuna errespetatzen duelako—, ezbairik gabe, federazioek dakarten korporazio tek­ nika da. Federazioetan, klubak zein kirolariak sartu eta diziplinapean jartzen dira; edu berean, burokrazia erakundeak ad hoc sortzen dira federazioak ba­ besteko. Zenbait herritan, ad hoc eratutako erakunde horiek ministerio maila izaten dute.

Espainian ere, Hezkuntza Fisikoari eta Kirolari buruzko 1980ko martxoa­ ren 31ko Legeak (klub eta federazioetarako, urtarrilaren 16ko 177/1981 Erre­ ge Dekretuak garatua) eta Kirolari buruzko urriaren 15eko 10/1990 Legeak (gaur egun indarrean dirauenak) modu objektiboan aplikatu dute korpo­ razioen teknika, lanbidez kirolariak direnak antolatzean.

Kirol munduan, Estatuaren esku­hartzea Kirol Kontseilu Gorenaren bi­ tartez gauzatu da. Kontseilu hori Hezkuntza eta Zientzia Ministerioari atxi­ kita dagoen autonomiadun erakundea da (Kirolari buruzko Legearen 7. art.).

Hortaz, bizkarrezurtzat federazioa duen Administrazio korporatiboa Kontseilu horrek babesten du; horretarako, Kontseiluak elkargoen antzeko eraentza juri­

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

333

dikoa aplikatzen du, baina kirol arloari egokituta. Gauzak horrela dira, fede­ razioen eraentza juridikoak eskainitako datu objektiboen ondorioz, datu ho­ riek baitira benetako garrantzia dutenak, eta ez federazioa «legearen arabera eratutako elkarte pribatu»tzat jotzea (Konstituzio Auzitegiak 1984ko mar­ txoaren 24an emandako epaia). Kalifikazio hori 10/1990 Legeak ere jaso du: «Espainiako kirol federazioak erakunde pribatuak dira, berezko nortasun juridikoa duten erakunde pribatuak alegia, eta euren eskumenak betetzeko duten jarduera eremua Estatuko lurralde osoa da. Horrela, Espainiako kirol federazioen kategoria horretan, ondokoak sartzen dira: autonomi erkidegoe­ tako kirol federazio, kirol klub, kirolari, teknikari, epaile, arbitro, edo profe­ sionalen ligak (halakorik balego), baita kirola bultzatu, egin edota garatze­ ko laguntzen duten talde interesatuak ere»; definizio hori osatzeko, Legeak hauxe gaineratu du: «federazioek berezko eskurantzez gain, administrazio izaerako eginkizun publikoak beteko dituzte eskuordetzaren bidez; halako kasuetan, federazioek Herri Administrazioaren laguntzaile antzo jardungo dute» (Kirolari buruzko Legearen 31. art.).

Edozein modutara ere, Ingalaterran esan ohi denez, legeek edozer gauza egin dezakete gizona emakume bihurtzea izan ezik; ildo horretatik, ezinezkoa da legeok erakundeen «sexua» aldatzea, hau da, euren izaera aldatzea. Horre­ tara, legeek ezin dezakete adierazi erakunde pribatua dela begi­bistan erakun­ de publikoa dena —beraren eskurantza garrantzitsuak eta eraentza juridikoa ikusita—. Gainera, legea gero ez dator bat baieztatu nahi den izaera «pribatu» horrekin, federazioak korporazio erakunde publiko antzo arautu dituelako.

Ondorioz, elkarte pribatuei ez dagozkien printzipioak —eta herri erabilera­ rako direnei ez dagozkienak— aplikatu behar zaizkie federazioei, besteak beste: legearen bidez sortu beharra, afiliazioaren derrigorrezkotasuna, eta mo­ nopolio printzipioa.

Hortaz, Espainian kirol federazioren bat sortu ahal izateko, Kirol Kon­ tseilu Gorenak emandako ebazpen arrazoitua behar da. Gero, ebazpen hori erregistro egokian inskribatzen da, eta estatutuak Estatuko Aldizkari Ofizia­ lean argitaratzen dira (8.a, 31.7 eta 34. art.ak). Era berean, federazioa ezez­ tatu edo azkentzeko, kontseilu horren ebazpen arrazoitua behar da (34. art.).

Monopolio printzipioaren arabera, bestalde, kirol mota bakoitzeko fede­ razio bakarra egon behar da. Federazio horrek kirol adar hori ordezkatzen du nazioarteko federazio eskudunean eta, gainera, nazioarteko federazio horretan parte hartzeko, Kirol Kontseilu Gorenaren baimena behar da (34. art.).

Azkenik, afiliazioaren derrigorrezkotasuna ezartzen duen printzipioa dugu, eta printzipio horri helduz, kirolean profesional moduan aritu ahal iza­ teko, nahitaezkoa da, zalantzarik gabe, federazioren bateko kide izatea: «Es­ tatuan egindako kirol lehiaketa ofizialetan parte hartzeko —badihardu 33.4. artikuluak—, beharrezkoa da Espainiako federazio egokiak luzatutako kirol

334

RAMÓN PARADA

lizentzia edukitzea. Autonomi erkidegoetako federazioek luzatutako lizentziek ere parte­hartze horretarako doikuntza emango dute, baldin eta ondoko bal­ dintzak betetzen badira: federazio horiek Espainiako kirol federazioetan sar­ tuta egotea, lizentzia horiek Espainiako federazioek ezarritako gutxieneko ekonomi baldintzak betetzea eta, azken buruan, luzapen hori Espainiako fe­ derazioei komunikatzea».

Printzipio horiek ezezik, ondoko printzipio demokratikoa ere aplikatzen zaie kirol federazioei: federazioek demokrazia eta ordezkaritza printzipioei egokitu behar dizkiete euren barne egitura eta jardunbidea. Beti ere, nahita­ ezko organoak izango dira biltzar orokorra eta lehendakaria (31. art.).

Beste alde batetik, kirol federazioak Kirol Kontseilu Gorenaren babes trinkoari lotuta daude. Horrela, kontseilu horrek honako ahalmen garrantzi­ suak ditu: liburu nahiz dokumentu ofizialen ikuskapena agin dezake; gobernu organoak (kidego organoak direnak) deitzen ditu; lehendakaria edota gober­ nu organoetako gainerako kideak kargutik ken ditzake, behin­behinean eta kautela moduan.

Federazioen ondare eraentzaren gain ere, kontrol zurruna egiten da.

Horrenbestez, kirol federazioek ezin dezakete defizit­aurrekonturik onetsi, ezta ondasunak erabili industri nahiz merkataritza jarduerak gauzatzeko. Fe­ derazio horiek ezin daitezke industri nahiz merkataritza jardueretan aritu, modu osagarrian ez bada eta, hala ere, ezin dezakete jarduera horien ondo­ riozko etekinik banatu federaziokideen artean. Gainera, Kirol Kontseilu Go­ renaren baimenik gabe, ezingo dute urteaniztun gasturik konprometatu, eta fi­ nantza auditoretzak zein berrikuspen mugatuko txostenak egingo zaizkie (36. art.). Bestalde, federazioa deseginez gero, federazioaren ondare garbia (horre­ lakorik balego) ez da kideen artean banatuko; aitzitik, ondare hori federazioak dituen antzeko helburuetarako erabiliko da eta, guztiarekin ere, Kirol Kon­ tseilu Gorenak erabakiko du ondarearen destinoa. Halaber, nahiz eta kirol federazioen ondasunak orokorrean herri jabarikoak ez izan, fondo publikoe­ kin finantzatutako kirol instalazioak herri jabarikoak dira, herri erabilerari lo­ tuta daudelako (70. art.). Azkenik, kirol federazioetako enplegatuak —gaine­ rako korporazio publikoetako enplegatuak bezala— ez dira funtzionarioak, ezpada lan­kontratuko langileak.

Izanak izan, federazioek eskumen publikoak dituzte gainerako korpora­ zioek bezalaxe, eta zenbaitetan korporazio batzuek (esaterako, ganbarek) baino gehiago. Horren harira, federazioek ondoko zereginak betetzen dituzte Kirol Kontseilu Gorenaren koordinazio eta kontrolpean: kirolei buruzko arau­ diak egitea, lehiaketa ofizialak arautu eta antolatzea, teknikari taldea eratzen laguntzea, araudien betepena zaintzea eta, batez ere, dizplina ahalgoa gauza­ tzea, baita kirol elkarteen zein horiei atxikitako erakundeen diru­laguntzak eratxiki eta kontrolatzea ere.

ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA

335

Bestalde, berebiziko garrantzia du kirol diziplinaren arauketak, diziplina horrek erabaki eta bermatzen duelako federazioen izaera korporatiboa eta publikoa. Federazioek euren organo egituraren barneko pertsona guztiak zeha ditzakete (kirol klubak eta klubetako kirolariak, teknikariak nahiz zuzendari­ tzakoak eta, orokorrean, federatuta egonik, kirol jarduera Estatuan gauzatzen duten pertsona nahiz erakunde guztiak). Hari berari segiz, federazioen esku­ men zehatzailea joko arauei egindako urratzeei zabaltzen zaie, baita legean, araudietan zein federazioen estatutuetan (edo kirol klubaren estatutuetan) tipi­ fikaturiko kirol jarduerei ere.

Kirol federazioek ezarritako zehapenei errekurtsoa egin dakieke Kirol Di­ ziplinarako Espainiako Batzordean, eta errekurtso horrek administrazio bidea agortzen du (errekurtso hori egiteko, beti ere, interesatuei entzun behar zaie, eta Diziplinazko zuzenbide zehatzailearen printzipioak aplikatu behar dira).

Batzorde hori Kirol Kontseilu Gorenari atxikita dago eta, jardutean, indepen­ dentea da, nahiz eta batzordekideak Kontseiluak izendatu. Batzordearen era­ bakiak, ostera, federazioek betearazten dituzte, eta federazioen erabakien aurka ezin daiteke administrazio errekurtsorik jarri; Administrazioarekiko au­ zibide errekurtsoa bakarrik jar daiteke. Legeak ez dio ezer Administrazioare­ kiko auzibide errekurtsoa jarri ahal izateari buruz, baina Konstituzioaren 24. artikuluak epaileengandik benetako babesa izateko eskubidea nagusiarazi duenez inolako salbuespenik gabe, ulertu behar da badagoela errekurtso hori jartzeko aukera. Horixe ulertu du Auzitegi Gorenak 1975eko irailaren 29an emandako epaian, baita epai hori baieztatu duten oraintsuagoko epaietan ere, hala nola, 1988ko ekainaren 24koan: federazioen ebazpenen aurkako errekur­ tsoa jar daiteke, «federaziook Herri Administrazioaren tresna gisa jardun badute».

BERMEJOren ustez, kirol gatazkak judizioetatik at uztearen jatorria olin­ piaden tradizioan dago. Tradizio horren arabera, kirol gatazkak ebazteko eskumena Nazioarteko Batzorde Olinpikoari erreserbatu ohi zaio, eta olinpia­ detako arau hori gero kirol federazioetara igaro da. Espainiako antolamendu juridikoa, aldiz, kirolaren ulerkera pribatistan oinarritu da eta, ondorioz, an­ tolamendu horrek muturreraino eraman du arau hori: kirol arloko egintzen aurkako errekurtsoak ezin zaizkie epaileei jarri, eta auzitegietara jotzen du­ ten kirolari nahiz klubei zehapenak ezartzen zaizkie. Hezkuntza Fisiko eta Kirolen Nazio Eskuordetzari buruzko Estatutu Organikoak (1945eko ekaina­ ren 17ko Aginduak) 73. artikuluan ezarri duenez, «debeku hori betetzen ez duen kirolari nahiz erakunde guztiek euren izaera galduko dute eta, besterik gabe, deskalifikatuta geratuko dira». Edonondik begira dakiola ere, ulerkera hori ez dator bat Zuzenbidezko Estatuarekin, eta horregatik, federazioen ebaz­ penak Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioan aztertzen dira, hala Estatuko organoek (Kirol Diziplinarako Espainiako Batzordeak edota Kirol

336

RAMÓN PARADA

Kontseilu Gorenak) jarritako administrazio errekurtsoen bidez kontrolaturiko ebazpenak, nola ebazpen zehatzaileak. Egin-eginean ere, federazioak korpo­ razio publikoak direla ulertuz gero, erraz onar daiteke ondorioztapen hori.

Aitzitik, BERMEJOren antzera, federazioak erakunde pribatutzat jo eta kirolari buruzko administrazio jarduera guzti­guztiak judiziotara daitezkeela uste du­ tenek, nekez onartuko dute jarduera horiek Administrazioarekiko auzibide ju­ risdikzioan ebatzi behar direla. Frantzian, ostera, federazioen ebazpenak eta Kirol Administrazioaren egintza guztik Administrazioarekiko auzibide juris­ dikzioan aztertu behar direla dioen tesiak inolako eragozpenik gabe egin du aurrera. Horren harira, ondokoa adierazi zuten GROS eta VERKINDTek (ge­ ro BERMEJOk aipatu duen bezala): «Frantziako joera horrek argiro erakusten du kirolaren munduan Zuzenbide publikoko arauak sartu behar direla askata­ sunak zaintzeko. Bestela, kirol mugimenduaren joera hauxe izango da: Zu­ zenbidetik ondo datorkiona hartu (interes orokorra, herri zerbitzuak eta horiei datxezkien onurabideak) eta, aldi berean, mugatzaile edo hertsatzaile dena baztertu egingo da (nazioarteko arau, Zuzenbidearen printzipio orokor edota prozedurari buruzko arauek ezartzen dituzten zamak, hain zuzen)».

X. KAPITULUA

KONTSULTA ETA KONTROL ADMINISTRAZIOA LABURPENA: 1. ARAZO OROKORRAK ETA KONTSULTA ORGANOEN MO­ TAK.—2. ESTATU KONTSEILUA.—A) Lehen eredua. Frantziako Estatu Kon­ tseilua.—B) Frantziako ereduaren jasoketa eta bilakaera.—C) Estatu Kontseiluak epaile eskumenak galtzea, eta kontseilu hori Administrazio jarduletik bana­ tzea.—D) Estatu Kontseilua 1978ko Konstituzioan. Beraren izaera. E) Osa­ keta.—F) Eskumenak.—G) Jardunbidea.—3. EKONOMI KONTSEILUAK: PLANGINTZA KONTSEILUA NAHIZ EKONOMIA ETA GIZARTE KONTSEI­ LUA.—4. ADMINISTRAZIOARI LEGE AHOLKUAK EMATEA, ETA ADMI­ NISTRAZIOA JUDIZIOETAN ORDEZKATU NAHIZ DEFENDATZEA.—A) Administrazioari lege aholkuak ematea.—B) Administrazioa judizioetan ordez­ katu nahiz defendatzea.—5. BARNE KONTROLA EGITEKO ORGANOAK. —A) Ogasun Ministerioa barne kontrola egiteko organo gisa. Kontuhartzai­ letza Nagusia.—B) Zerbitzu Ikuskatzailetzak.—6. KONTU AUZITEGIA.—7.

PARLAMENTUKO BATZORDEAK ETA HERRI DEFENDATZAILEA.

BIBLIOGRAFIA: CORDERO TORRES: El Consejo de Estado, Madril, 1944; DE DIOS BE­ NÍTEZ:

El dictamen del Consejo de Estado en los Reglamentos Ejecutivos, REDA, 60, 1988; GARCÍA DE ENTERRÍA: La Administración española liburuan agertzen den As­ pectos de la Administración consultiva izeneko epigrafea, Madril, 1972; GARCÍA TREVIJANO: Posición Institucional del Consejo de Estado, RAP, 122, 1990; GIL RO­ BLES: El control parlamentario de la Administración (El Ombudsman), Madril, 1981; GONZÁLEZ SALINAS: El Dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos de elaboración de disposiciones generales, REDA, 67, 1990; JORDANA DE POZAS: El Con­ sejo de Estado español y las influencias francesas a lo largo de su evolución, in Le Conseil d’État, Livre Jubilaire, Paris, 1952; LÓPEZ BENÍTEZ: Nuevas consideraciones sobre la posición del Consejo de Estado en relación con las Comunidades Autónomas, REDA, 64, 1989; MARQUÉS DE LAS MARISMAS: La institución del Consejo de Estado en la actualidad, in RAP, 1; MARTÍN RETORTILLO, S.: La defensa en juicio del Estado, Madril, 1986; MENDIZÁBAL ALLENDE: La función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas, RAP, 100–102; PÉREZ HERNÁNDEZ: El Consejo de Estado, Madril, 1965; SALA: La Constitución, la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas y su Ley de funciona­ miento, RAP, 122, 1990; SANTAMARÍA PASTOR: Ante las reformas de las funciones del Tribunal de Cuentas, REDA, 31; TOLIVAR ALAS: El Consejo de Estado y las Comuni­ dades Autónomas, REDA, 28; WEBER: L’Administration consultative, Paris, 1968.

338

RAMÓN PARADA

1. ARAZO OROKORRAK ETA KONTSULTA ORGANOEN MOTAK Eskumen ebazleak dituzten organoek —organo jarduleek— beste organo batzuen laguntza teknikoa behar dute euren erabakiak prestatzeko. Hori dela eta, kontsulta jarduera sortzen da, teknika desberdinen bitartez. Teknika ho­ riek bereizteko, bi irizpide erabiltzen dira: batetik, kontsulta organoen egitura mota (pertsona bakarreko organoak eta kidego organoak ditugu; orobat, orga­ no iraunkor eta iragankorrak); eta bestetik, kontsulta organo horien eta eurek aholkatzen dituzten organo jarduleen arteko komunikazioa gauzatzeko modua (zuzenean eta berehala egin daiteke komunikazio hori, edota prozedura for­ malizatu baten bidez).

Gaur egun, organo jarduleek kontsultak egin eta aholkuak eska ditzakete, hau da, iritzi ofizial zein ofiziosoak jaso ditzakete (beste organo batzuek nahiz administratuek emandakoak). Alabaina, kontsultak egiteko joera hori gaixota­ sun bihurtu da, eta horren ondoriorik agerikoena administrazio jardueraren geldiarazpena izan da. Ildo horretatik, ikusi ohi da ondoko jokabideak gaur egungo administrazioen akats eztabaidaezinak direla: erabakiak hartzeari mu­ zin egitea, administrazio jarduerak atzeratzeko trikimailuak asmatzea (esate­ rako, batzordeak sortzea), ekimen falta eta geldotasuna. Hori guztia organo ebazleen benazko edota itxurazko aholku «gose»ari zor zaio. Baina, sarri askotan, gose horren atzean erantzukizunak izateko beldurra ezkutatzen da.

Erantzukizun hori saihestu, atzeratu edota elkarbanatzeko, hainbat aitzakia erabiltzen dituzte organo ebazleek: arazoa gehiago ikertu behar dutela, Ad­ ministrazioaren barneko edo kanpoko beste organo batzuei kontsulta egin be­ har zaiela —gero eta gehiago erabiltzen den aitzakia—, edota administratuek parte hartu behar dutela, entzunaldi eta inkesta amaiezinak zein jendaurreko informazioak erabilita. Horretara, kontsulta­informazio egoeratik kontsulta­ ­negoziaziora igarotzen ari gara; kautela horiez gain, organo betearazleek buruhauste izugarriak dituzte norbanako guztien ordezkaritza, ahobatekota­ suna nahiz adostasuna lortzeko eta, antza denez, horixe da erakunde askotan ikusten den geldiarazpenaren arrazoia.

Gai horren harira, ohiko kontsulta tekniken artean, kidegotasunaren tek­ nika da aipagarriena. Teknika hori absolutismoaren erregimenean erabiltzen zen, eta Napoleonen garaiko Administrazioak bultzatu egin zuen Europa kon­ tinenteko herrietan; bultzapen hori, alde batetik, ondoko printzipioa aplika­ tzeari esker gertatu da: «eztabaidatzea eta epaitzea askoren arteko eginkizuna da, betearaztea, ordea, batena baino ez»; eta, bestetik, organo jarduleen eta kontsulta organoen arteko banaketari esker. Bestalde ere, kontsulta organoek kidego egitura izateak nolabaiteko distantzia sortarazten du kontsulta egiten duen eta aholkua ematen duen organoen artean, eta organo horiek prozedura formalizatuaren bidez jartzen dira harremanetan. Kontsulta eskaera eta iriz­

339 pena idatziz egiten dira, eta gero idazki horiek kontsulta zein irizpen horiei buruzko espediente edo prozedurari eransten zaizkio. Estatu Kontseiluak eta Sail Kontseilurik gehienek horrela jardun dute (besteak beste, Hezkuntza, He­ rrilan nahiz Lan kontseiluek). Formaltasun hori ulertzeko, dena den, gogoan hartu behar da kontsulta organoek aholku eginkizuna bete ezezik, nolabaiteko bermea ere eskaintzen dietela administratuei, beti uste izan delako kidego or­ ganoen egiturak neutraltasuna dakarrela; gainera, neutraltasun hori askotan beharrezkoa da, kontsultarako kidego organoek epaile eginkizunak betetzen dituztelako batzuetan, Frantziako Estatu Kontseiluak bezala.

Gorago aipaturiko organo horiez oso bestelakoak dira, berriz, berehalako laguntza eskaintzen duten kontsulta organoak. Organo horiek prozedura for­ malizaturik gabe ematen diete aholkua organo jarduleei, euren tresna huts izanik; horrenbestez, organo jardule horien esparrutik kanpo, garrantzirik ga­ beko kontsulta organoak dira. Txostena ahoz zein idatziz egin dezakete, baita laguntza eskaera ere; bata zein bestea idatziz adierazi arren, horrek ez du ze­ rikusirik manuzko txostenarekin eta, ondorenez, txosten hori ez zaio zertan erantsi prozedurari. Osaketari dagokionez, organo horietan hainbat pertsona dira, baina egitura ez da kidego organoena, hierarki organoena baizik (buru­ zagia eta beraren menpekoak); ondorenez, ez da botaziorik egiten, eta txoste­ na ez da izaten talde iritziaren adierazle. Orokorrean, kontsulta organoen eredu horren barne, ondokoak sartzen dira: Administrazio Militarrean, Estatu Nagusiak; eta Administrazio zibilean, ministroen kabineteak nahiz kabinete teknikoak. Ministroen kabineteak ministroaren konfiantzazko pertsonek osa­ tzen dituzte (funtzionarioak izan ala ez), hots, ministroak izendatu dituen eta kargua ministroarekin batera utziko duten pertsonek. Kabinete teknikoak, ostera, azken aldian, zuzendaritza nagusietan eta beheragoko mailetan sortu diren kabineteak dira. Argi dagoenez, Estatu Nagusi deritzona bi kabinete mota horiek baino erakunde osoago eta osatuagoa da: aholkuak eman ezezik, informazioa bildu eta interpretatzen du eta, horrez gain, planak prestatu eta euren betepena jagoten du.

Bada hirugarren kontsulta organo talde bat, aurreko bien ezaugarri ba­ tzuk dituena, eta talde horretan, ondokoak ditugu: lehenik, idazkaritza nagusi teknikoak eta, bigarrenez, lege aholkularitzak edo Estatuaren abokatutzak.

Batzuetan, erakunde horiek zuzeneko laguntza ematen diote (ahoz zein ida­ tziz) euren gain dagoen organo jardulearen titularrari eta, halako kasuetan, ez da beharrezkoa kontsulta, txostena nahiz ikerketa administrazio prozedurari eranstea. Beste batzuetan, ordea, arau batek agintzen du aholkua edo laguntza idatziz eman behar dela eta aholku hori, beraz, prozeduran agertarazi behar da.

Xedapen orokorrak egiten direnean, esaterako, idazkaritza nagusi tekni­ koek eman behar duten txostena azken mota horretakoa da (Administrazio Prozedurari buruzko Legearen 130. art.).

340

RAMÓN PARADA

Zernahi gisaz, Kontsulta administrazioaren barruan ez daude orain arte aipaturiko organoak bakarrik. Aitzitik, gero eta organo gehiago sortzen ari di­ ra izen desberdinekin (zuzendaritza kontseiluak, batzordeak, batzak, kabinete teknikoak, lantaldeak etab.), eta organo horiek kontsulta eginkizunak betetzen dituzte, Administrazio nagusi zein periferikoaren maila guztietan (batzuetan, kontsulta eginkizun hutsak eta, beste batzuetan, aldiz, kontsulta eginkizunak eta eginkizun jarduleak). Organo horien artean, kidego izaera duten organo batzuk nagusiaraz daitezke: ministerioetako sail kontseiluak (hainbatetan, ministerio baino maila baxuagokoak dira: Koartel Nagusia, Zuzendaritza Na­ gusia). Sail kontseilu horien barruan honakoak aipa daitezke: Herrilan eta Hi­ rigintza Kontseilua, Hezkuntzarako Nazio Kontseilua, edota Industria eta Energiaren Kontseilu Nagusia. Horiek guztiak ohiko osagaiak izan dira Es­ painiako Administrazioan, eta euren eraketari dagokionez, saileko funtziona­ nariorik garrantzitsuenek, eta gai horietako adituek edo esperientzia handiko pertsonek osatzen zituzten kontseiluok. Zernahi ere, gaur egun, kontseilu ho­ riek ez dira erabiltzen, eta euren lekua —zati batean— zuzendaritza kontsei­ luek hartu dute, hain formalak ez diren erakunde politikoek, alegia. Erakunde horiek ministerioetako goi karguez osatuta daude, eta bertako zuzendaria ministroa izaten da.

2. ESTATU KONTSEILUA A) Lehen eredua. Frantziako Estatu Kontseilua Napoleonen buru argiari esker, gaur egungo Administrazioaren erakun­ derik garrantzitsuenetako bat Estatu Kontseilua da, Frantzian VIII. urteko Konstituzioan sortu zena. Horren ildotik, XIX. mendean Europan erakunde hori kopiatu zuten herrietan (Espainia, Italia edo Belgikan), Estatu Kontsei­ luak berehala lortu zuen arrakasta. Egungo egunean, esan dezakegu Estatu Kontseilua mundu osora hedatu dela, eredu horren antzeko erakundeak bai­ taude beste kontinente batzuetako herrietan (Japonian, Kolonbian eta abar).

Hortaz, erakunde hori unibertsala da, eta ez hori bakarrik: Administrazio zuzenbidearen gailurra Estatu Kontseiluak asmatutako kontzeptu oinarriz­ koek osatzen dute. Bi arrazoi horiek nahikoa dira erakunde horren azterketa bidezkotzeko baina, horrez gain, guztiz beharrezkoa da lehen eredu edo pro­ totipo hori azaltzea, Espainiako Estatu Kontseiluaren benetako nondik­ ­norakoa ezagutzeko. Hasieran, Espainiako Estatu Kontseiluak Frantziakoa­ aren garrantzia eta ospe ona izan zituen (izan ere, horren kopia hutsa besterik ez zen), baina ezari­ezarian erakunde hori hutsaldu egin da, izaera juridiko­ dun kontsulta organo huts bihurtu arte. Horren ildotik, Espainiako Estatu

341 Kontseiluak ez du betetzen Frantziakoak duen epaile eginkizunik, eta beraren jardunbidea ez da Frantziako Estatu Kontseiluarena bezain zehatza, ezta ha­ ren lanak horrenak bezain sakonak eta bikainak ere. Alabaina, paradoxa hu­ tsa badirudi ere, Espainiako Estatu Kontseilua bere egoerarik larrienean egon denean, orduantxe bihurtu da ezabaezin edo aldaezin, Konstituzioaren 107. artikuluak jaso duelako erakunde hori. Manu horrek dioenez, Estatu Kontsei­ lua kontsulta organo gorena da, eta beraren osaketa zein eskumenak lege or­ ganiko baten bidez arautu behar dira.

Estatu Kontseiluaren jatorriari helduz, gogoratzekoa da Napoleonen as­ moa ez zela inoiz izan goi mailako kontsulta organorik eratzea, hau da, beraren eragin eremutik kanpo egonda, irizpen juridiko idatzi eta solemneak emango zituen organoa eratzea. Haatik, berari estu lotuta egon behar zen era­ kundea sortu nahi zuen, zeregin publikoarekin zerikusia zuten zientzia zein tekniketan adituek osaturiko erakundea, hain zuzen. Kontseilu horretan, Esta­ tu arazorik garrantzitsuenak eztabaidatuko ziren, prozedura formalizaturik gauzatu gabe. Labur zurrean, erakunde horrek lege proiektuak eta Herri Ad­ ministrazioaren araudiak egingo zituen; gainera, Herri Administrazioaren egiteko jakin batzuk bertako funtzionarioen bidez gauzatuko zituen. Beste alde batetik, Napoleonek nahi zuen gatazka juridikoak —Administrazioa ze­ nean alderdietako bat— Estatu Kontseiluaren eskumenekoak izatea, auzite­ gien esku­sartzea oztopatzeko; horrezaz aparte, eta helburu bera lortu nahian, Napoleonek eskumen oso garrantzitsua eratxiki zion Estatu Kontseiluari: fun­ tzionario publikoak auziperatzeko baimena eman edo ukatzea; helburu horiek guztiak lortzeko, 1806an Auzibideetarako batzordea eratu zuen Kontseiluaren barruan.

Guztiarekin ere, Estatu Kontseiluak Antzinako Erregimeneko Conseil du Roirekin hainbat antzekotasun bazituen ere, nahikoa garbi dago Napoleonek Administrazio militarreko antolaketa printzipioak eraman zituela Adminis­ trazio zibilera eta, Estatu Kontseiluaren bitartez, nolabaiteko Koartel Nagusia eratu nahi zuela Administrazio zibilean. Koartel horrek bere Estatu Nagu­ sia izango zuen (eta bertako kideek hurbileko eta berehalako aholkua emango zioten euren ugazabari), baita bere jurusdizkio militarra ere (Auzibideetarako batzordea). Hori dela eta, Estatu Kontseiluak hasieran ez zeukan lehendakari titularrik (Napoleonek jardun zuen lehendakari gisa, bai lehen kontsul, bai enperadore izan zen bitartean). Horren ildotik, ugazabari oso estu lotuta ze­ goen Estatu Nagusiak bezala, Estatu Kontseiluak ez zeukan ahalmen erabaki­ garririk, Napoleonek zuelako erabakiak hartzeko ahalmen osoa. Bestalde, ugazabaren eta aholkulari nahiz laguntzaileen artean lotura hain estua lortu nahi zenez —Estatu Nagusietan zegoena bezalakoa—, Estatu Kontseiluari ez zitzaion eratxiki berezko egoitzarik. Garai hartako autore batek adierazi zuen bezala, «kontseilua lehen kontsularen etxea eta familia da aldi berean, eta

342

RAMÓN PARADA

Tuilerietako jauregia Kontseiluaren egoitza eta kontsularen etxea da». Enpe­ radorearen eta aholkularien arteko lotura nahiz harreman estu horien frogarik argiena hauxe dugu: bilkurak noiznahi egiten ziren (gauez zein egunez), eta bilkura horietan, enperadoreak zuzenean hartzen zuen parte; gainera, batzue­ tan, bere usteen aurkako ideiak defendatzen zituelakoa egiten zuen, eztabai­ da berotu eta kontseilarien irrika areagotzeko.

Estatu Kontseiluak jurisdikzio eginkizunak betetzen zituenean («justizia, beraren errespetuagatik» gauzatzen zuenean), ez zuen horrela jarduten. Egin­ kizunok betetzeko, Auzibideetarako batzordea erabiltzen zuen, Kontseiluaren barruan osaketa berezia zuen batzordea, hain zuzen. Batzorde horrek proze­ dura formalizatu baten arabera jarduten zuen eta, Administrazio zibilaren ba­ rruan, jurisdikzio militarraren kopia izan zen. Halaber, Kontseilua foro berezi bihurtu zen Administrazio eta funtzionarioentzat, auzitegi zibil eta zigor au­ zitegietatik at jarduten zuen foroa.

Estatu Kontseiluaren osaketa ondokoa zen: idazkari nagusia eta enpera­ doreak izendatu nahiz kargutik kendutako kontseilariak zeuden (hasieran ho­ geita hamar ziren eta gero berrogei). Horiez gain, ministroak ere joaten ziren Kontseilura. Beste alde batetik, Kontseilua —Estatu Nagusien antzera— sek­ ziotan zatitu zen (legeria, finantzak, gerra, marina eta barne sekzioak), eta bakoitzaren burutzan lehendakari bat jarri zen. Geroago (XI. urtean), funtzio­ narioak agertu ziren: lehenengo eta behin, auditoreak sortu ziren Kontsei­ luaren eta ministroen arteko lokarri izan eta bihar­etziko kontseilarien iturri bihurtzeko; gero, 1806ko ekainaren 11ko Dekretuak Auzibideetarako batzor­ dea eratu zuenean, Maitres de Requêtes deiturikoak sortu ziren, idazkarien eginkizunak gauzatzeko. Kontseilari, auditore eta Maitres de Requêtes kate­ goria horiek egungo egunean ere indarrean diraute.

Jarraian, Kontseiluaren jardunbideaz arituko gara eta, horren inguruan, erakundearen hasiera­hasieratik bereiztu behar dira kontsulta eta jurisdikzio eginkizunak. Kontsulta eginkizunaren kasuan, gorago esan bezala, ez dago inolako formalitaterik: arazoei buruzko eztabaida irekiak egiten dira, eta ezta­ baida horien edukia zein txosten idatziak (halakorik balego) ez dira jendau­ rrean azaltzen. Auzibide jurisdikzioko eginkizunean, ostera, espedienteak ins­ truitzen dira, eta azken erabaki edo arrêta jendaurrean azaldu behar da.

Gaur egun ere, bide horretatik doaz Kontseiluaren eraketa zein kontsulta eginkizunak. Jurisdikzio eginkizunak, ordea, aldaketa garrantzitsua izan zuen 1872an (maiatzaren 24ko Legearen ondorioz). Ordura arte, administrazio jus­ tizia, justizia «atxikia» zen, hots, Kontseiluaren irizpenek ez zuten inolako baliorik Gobernu­buruaren onespenik gabe (jurisdikzio militarrean ere, horre­ laxe gertatu ohi zen: gerra kontseiluen epaiak ez ziren baliozkoak agintari militar eskudunak onetsi ezean). 1872az geroztik, ostera, erabakitzeko ahal­ mena zuzenean eman zitzaion Kontseiluari eta, horrela, justizia «eskuor

343 detua» sortu zen. Dena den, auzibide eginkizunean lortutako independentzia garaipena izan bazen ere, 1874an garaipen horren «kontrapisua» agertu zen.

Urte horretan, Gatazkei buruzko auzitegia eratu zen, eta lehen Adminis­ trazioaren eta auzitegien arteko eskumen arazoak Estatu Kontseiluak ebazten bazituen, data horretatik aurrera, arazo horiek Gatazkei buruzko auzitegiak ebatziko ditu.

Azken finean, eta xehetasunetan gehiago sakondu gabe, esan daiteke Frantziako Administrazioaren egiazko adimena Frantziako Estatu Kontseilua izan dela, eta Administrazio zuzenbidea bera ere kontseilu horren lanetan oinarrituta egituratu dela. Baiezpen horren arrazoiak honakoak dira: hasteko, kontseilu horrek batu egin ditu kontsulta eginkizunaren gorengo maila eta ad­ ministrazio jurisdikzioko eginkizunaren azken auzialdia —benetako indepen­ dentziaz gauzatu duen jurisdikzioko eginkizunarena—; gainera, kontseiluko funtzionario kidegoaren kalitatea apartekoa izan da; eta hori gutxi izango balitz bezala, herri arazoei buruzko grina eta ikerketa sakona ekarri duen ehunurteko tradizioa izan du Kontseiluak bere gain. Hori dela eta, ez da ha­ rritzekoa erakunde berezi horrek beste herri batzuetako legegileak txundituta uztea, eta legegileok euren herrietako Zuzenbide publikoetan sartzea erakunde hori. Espainian ere horixe egin da, jarraian azalduko dugun moduan.

B) Frantziako ereduaren jasoketa eta bilakaera Baionako Konstituzioaren 52.etik 60.era arteko artikuluetan, Napoleonen ereduari hurbil­hurbiletik ekin zion Estatu Kontseilua eratu zen, Espainiako Antzinako Erregimenaren kontseiluekin (Estatu Kontseilu, Gaztelako Kon­ tseilu, Ogasun Kontseilu eta abarrekin) zerikusirik ez zuen Kontseilua, alegia.

Osaketari dagokionez, kontseilu horretako lehendakaria errege zen eta, horrez gain, 30etik 60ra arteko kontseilari zeuden, ministroa eta Errege Kontseiluko lehendakaria berenezko karguak izanik (Errege Kontseilua Konstituzioan ja­ sotako judizio organo gorena zen). Estatu Kontseilua, bestalde, sei sekziotan zatitu zen (Justizia eta Eliza Arazoak, Ogasuna, Gerra, Marina eta, azkenez, Indiak), eta horretariko bakoitzak lehendakaria eta, gutxienez, lau kontseilari zituen. Kontseilua, orobat, kontsultore, laguntzaile eta abokatuez hornitu zen.

Frantziakoak bezala, Espainiako Kontseiluak kontsulta botoa besterik ez zeukan, eta beraren eginkizuna zen lege zibil zein zigor legeen proiektuak eta Herri Administrazioaren araudi orokorrak prestatzea. Horrez gain, beraren es­ kumenekoak ziren ondoko gaiak ere: administrazio eta judizio kidegoen arte­ ko jurisdikzio gatazkak, Administrazioaren auzibidea eta, azkenez, Herri Ad­ ministrazioaren agente edo enplegatuen zitazioak (judiziorako zitazioak).

344

RAMÓN PARADA

Izanak izan, eta beharbada Napoleonen ereduari aurka egitearren, guztiz desberdina zen Cádizko Konstituzioaren 231 eta 241. artikuluetan egituratu­ tako Estatu Kontseilua. Kontseilu horren ezaugarririk oinarrizkoena Admi­ nistrazio jarduleari lotuta ez egotea zen. Arean bere, Kontseiluaren barruan ez zegoen ministrorik, ezta organo horren eta Administrazioaren arteko lotura gisa jarduten zuen edota Administrazioari laguntzen zion funtzionariorik ere.

Bestalde, Kontseiluak ez zeukan epaile eginkizunik, Cádizko Konstituzioak epaileen batasun printzipioa abiapuntutzat hartu eta foro pribilegiatuak baz­ tertu egin baitzituen —foro militarra eta elizarena izan ezik—. Horren on­ dorioz, bai Administrazioa alderditzat zuen edozein auzi, eta bai funtziona­ rioen judiziamendua auzitegi zibiletan edota zigor auzitegietan egin behar ziren. Ondorenez, Cádizko Konstituzioan jasotako Estatu Kontseiluaren egin­ kizunak, izatez, erregeri laguntzeko eginkizun politikoak ziren: Estatu Kon­ tseilua kontsulta organo bakarra zen gobernu arazo larrietarako eta, gainera, erregek nahitaez behar zuen kontseilu horren aholkua zenbait arazotarako (le­ geak sendetsi ala ez sendesteko, gerran sartzeari buruzko adierazpena egiteko, edota itunak egiteko). Ikusten denez, alde batetik Estatu Kontseiluak erregeri lagundu egiten bazion ere, bestetik, mugatu egiten zuen erregeren ahalgoa, zenbait izendapenetan —eliza onuradunak aurkeztearen edota epaile plazak betetzearen ingurukoetan—, Kontseiluak aurkeztu behar zizkiolako hauta­ gaien hirukoteak erregeri.

Dena dela, eta aski ezagunak ditugun arrazoi historikoak direla eta, Baio­ nako Estatu Kontseiluak zein Cádizko Konstituzioan jasotakoak porrot egin zuten etekin positiboak lortu baino lehen. Geroenean, Fernando VII.ak berriro ezarri zituen Gaztelako Kontseilua eta Antzinako Erregimenaren gainerako erakundeak; baina Frantziakoaren antzeko Estatu Kontseilua eratzeko beha­ rrizana —Napoleonek ezarritako ereduaren antzekoa— askoz geroago azaldu zen, hain zuzen ere, 1830 eta 1840ko hamarkaden azken aldean, Adminis­ trazio zuzenbidearen Frantziako idaztigile edo tratadisten eraginez. Horrela, esan daiteke garai hartako premiarik larriena administrazio jurisdikzio bere­ zia eratzea zela, hots, auzitegi zibilengandik bereiztutako administrazio ju­ risdikzioa; horrela, premia horren inguruan egindako hausnarketen ildotik azaldu eta defendatu zen Estatu Kontseilua eratzeko beharrizana.

Azkenean, Errege Kontseilu izenarekin eratu zen Frantziako Estatu Kon­ tseiluaren antzekoa 1845eko legerian; legeria horrek garrantzi izugarria izan zuen Espainiako administrazio eraentzaren sorreran. Horrela, 1845eko urta­ rrilaren 1eko Legeak —egia esan, inolako konstituzio oinarririk gabe, 1837 eta 1845eko konstituzioetan aipatu ere ez zirelako egin Estatu Kontseilua edo­ ta administrazio jurisdikzioa— baimena eman zion Gobernuari Estatu Ad­ ministrazioko Kontseiluaren edota Kidego Gorenaren eskurantzak finkatu eta antolaketa prestatzeko. Gobernuak baimen hori erabili eta Errege Kontseilua

345 eratu zuen, 1845eko uztailaren 6ko Legegintzazko Dekretuaren bidez. Gero, 1858ko uztailaren 14ko Errege Dekretuak eta 1860ko abuztuaren 17ko Le­ geak aldaketak egin zituzten, baina aldaketa horiek ez zuten askorik ukitu Errege Kontseilua.

Horren harira, Frantziako Estatu Kontseiluak Espainiako Errege Kontsei­ luaren egituran izan duen eragina —Espainiakoak ere Estatu Kontseilu izena hartu zuen behin betiko, 1858ko uztailaren 14ko Dekretuaren bidez— argi ikusten da kontseilu horren antolaketa zein eginkizunak aztertzean. Egin­ kizun horietatik garrantzitsuenak hauexek ditugu: ahalgo araudi­emailea gauzatzea; itsasoz bestaldeko arauak aldatzea; Administrazioaren eta auzite­ gien arteko eskumen arazoak edota Administrazioko ministerio, agintari eta agenteen artekoak ebaztea. Horrez gain, judizio arloko agintariek Gobernuari bidalitako ahalmen abusu edota eskugabezi errekurtsoak ebatzi behar zituen Estatu Kontseiluak. Errekurtso horiek ondoko gaiei buruzko administrazio ebazpenen aurka jartzen ziren: lehen­lehenik, agintari nahiz funtzionarioak euren eginkizunak gauzatzean egindako abusuengatik auziperatzeko baime­ nari buruzkoen aurka; bigarrenik, Gorteak batzartuta ez zeudenean aparteko kredituen eranskinak eman edota kredituak transferitzearen inguruko ebaz­ penen kontra; eta, azkenik, eliza onuradunak aurkezteari edota epaile nahiz magistratu plazak betetzeari buruzko ebazpenen aurka. Horrezaz aparte, Ad­ ministrazioarekiko auzibide jurisdikzioko arazo guztien azken ebazpena ematean, Estatu Kontseilua entzun behar zen.

Eskumen horiek guztiak Estatu Kontseiluari eratxikitzeak berebiziko ga­ rrantzia izan zuen politika arloan: dekretu soil baten bidez —hots, Konsti­ tuzioan ezer adierazi gabe, nahiz eta, eskumen horien garrantzia ikusita, testu horretan sartu behar izan— oinarrizko eginkizunak eratxiki zitzaizkion bote­ re betearazleari, eta eskumen horiei esker, botere horrek erabateko nagusi­ tasuna lortu zuen Gorte nahiz auzitegien gain. Baldintza bakarra beteta —Kontseilua entzutea—, botere betearazleari konstituzio eskumen garrantzi­ tsuak eman zitzaizkion (hala nola, Justizi Administrazioarekin izandako ga­ tazkak ebaztea), baita Gorteen berezko eskumenak (legeak betetzean emanda­ ko araudiak nahiz itsasoz bestaldeko legeak aldatu edota aurrekontua handitu nahiz aldatzea) eta epaile eskumenak (Administrazioarekiko auzibidea) zein epaileen gaineko eskumenak ere (epaile eta magistratuen izendapenetan esku hartzea edota funtzionario publikoen zigor erantzukizuna oztopatzea auzi­ tegietan).

Beste alde batetik, Espainiako Estatu Kontseiluak —Frantziakoaren an­ tzera— kontsulta eta judizio eginkizunak ezezik, bazuen beste eginkizun bat ere: Administrazio jardulearekin zuzenean elkarlanean aritzea. Horretarako, teknika hauek erabili ohi zituen: kontseilari batzuk aldi baterako gudaroste

346

RAMÓN PARADA

nahiz flotako agintari izendatzea, diplomazia zeregin apartekoak ematea, edo­ ta errege batzordeak eratzea Herri Administrazioaren arloren bat ikuskatzeko.

Aurrerago aipaturiko eskumenen artean, Administrazioarekiko auzibide eskumena azpimarratu behar da, osoko bilkurak nahiz «Administrazioareki­ ko auzibide sekzio» deritzonak egikaritzen duena. Sekzio horretara ondokoak biltzen dira: ministerioaren arazoez bereziki (erreklamazioa ebaztea dagokion ministerioaren arazoez, hain zuzen) arduratzen den sekzioko bi kontseilari, eta gainerako sekzioetarik bakoitzeko kontseilari bat.

Horren harira, esan behar da Estatu Kontseiluak auzibidezko gaietan emandako kontsultek ez zutela epai baliorik, Gobernuak ez bazituen onesten errege dekretu baten bidez. Horregatik, Gobernuak onetsitako kontsultei erre­ ge dekretu epai zeritzen. Nolanahi den ere, gerta zitekeen Gobernua Kontsei­ luak emandako kontsultarekin ados ez egotea eta, horrelakoetan, Gobernuak berak eman zezakeen zuzeneko kontsulta baldintza hauek betez gero: kon­ tsulta hori Ministroen Kontseiluak erabakitakoa eta arrazoitua izatea, eta kontsultarekin batera, Estatu Kontseiluak horren aurka emandako irizpena argitaratzea. Horrenbestez, Administrazio justiziaren sistema horretan, esku­ mena, azken finean, Gobernuari zegokionez, sistema horri justizia «atxikia» deitu zitzaion, Frantzian bezala.

Edonola ere, administrazio justizia Gobernuari atxikita egotea ez zen al­ derdi politikorik liberalenen (hau da, alderdi aurrerakoi eta errepublikarren) gustukoa, epaileen irizpide batasunaren erasotzat jo baitzuten justizia atxiki hori. Hori dela eta, 1868ko irailean hasi zen iraultzaren lehenengo neurrie­ tarikoa hauxe izan zen: Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioa ezabatu eta jurisdikzio horren eskumeneko arazoak Auzitegi Gorenari eta entzutegiei eratxikitzea, Epai Botereari buruzko 1870eko Lege Organikoaren bitartez.

Horrela, kontseiluari zereginik garrantzitsuenetarikoa kendu zitzaion eta, on­ dorenez, Lehenengo Errepublikak kontseilua desegin zuen, 1874ko ekainaren 1eko Dekretuaren bidez.

Gero, monarkia berrezarri zenean (1875eko urtarrilaren 20ko eta 1876ko abenduaren 16ko Dekretu­legeen bitartez), Estatu Kontseiluari eta Gobernuari eratxiki zitzaien berriro Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioa. Eratxiki­ pen horrek, alabaina, aldaketa garrantzitsua izan zuen Santamaría de Pare­ desen Legean (Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioari buruzko 1888ko irailaren 13ko Legean). Lege horrek, sistema berria ezarri zuen; sistema horri Santamaríak harmoniko eta beste autore batzuek misto deitu zioten, adminis­ trazio eta judizio karreretako pertsonek osatzen zituztelako Administrazioa­ rekiko auzibideetarako auzitegiak. Jurisdikzio berri horretako organo gorena Administrazioarekiko auzibide arazoetarako auzitegia zen, eta auzitegi hori Estatu Kontseiluaren barne zegoen, berezko eginkizunak eta independentzia osoa bazituen ere. Izanak izan, 1904ko apirilaren 5eko Legeak auzitegi ho­

347 rri Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioa kendu eta Auzitegi Gorenari eman zion behin betiko. Hori izan zen Estatu Kontseiluak izango zuen behe­ rakadaren hasiera.

Bukatzeko, Primo de Riveraren diktaduran, 1924ko Errege Dekretuaren bidez, sistema politiko horren printzipioekin bat etorriz, korporazio oinarria eman nahi izan zitzaion kontseilu horri; hori zela eta, handitu egin zen kon­ tseilarien kopurua korporazioetako ordezkariak erabilita. Halaber, Bigarren Errepublikak (Lehenengoak bezala) ez zuen begi onez ikusi Estatu Kontsei­ lua; horretara, osoko bilkura desegin eta beraren eskumen guztiak Batzorde Iraunkorrari eman zizkion; gainera, kontseiluari egin beharreko entzunaldia derrigorrezkoa izatetik aukerakoa izatera igaro zen.

C) Estatu Kontseiluak epaile eskumenak galtzea, eta kontseilu hori Administrazio jarduletik banatzea Gerra zibila bukatu ondoren, Estatu Kontseilua 1940an berrezarri zen, lehendakaria eta sei kontseilari iraunkor zituela (otsailaren 10eko Legea).

Gero, 1944ko azaroaren 25eko Legean (1945eko apirilaren 13ko Dekretuak onetsitako araudiaren bidez garatuan), Estatu Kontseiluari hurrengo eskume­ nak eratxiki zitzaizkion: langileen arloko errekurtsoei buruzko txostenak egi­ tea (laidoen jurisdikzioa); lehen bezala, administrazio organoen arteko esku­ rantza gatazkei buruzko irizpenak ematea; eta, azkenez, Administrazioaren eta auzitegien arteko eskumen arazoen inguruko irizpenak ematea (1948ko uztailaren 17ko Legea). Azkenik, Administrazio Prozedurari buruzko Le­ gearen 109 eta 110. artikuluek xedatutakoa aplikatuz gero, eskubideak adie­ razten dituzten egintzak deuseztatzeko ere, Estatu Kontseiluak horren aldeko irizpena eman behar zuen. Zernahi gisaz, fase honen alderik garrantzitsuena hauxe dugu: 1956az geroztik, Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioa ju­ dizio ordena arrunt gisa indartu zen eta, horrek esan nahi zuen jurisdikzio horrek behin betiko galdu zuela jurisdikzio izaera, sekula berreskuratzeko itxaropenik gabe.

Hala ere, arazoa organoen ikuspegitik aztertuz gero, ikusten da Estatu Kontseilua banatu egin dela Administrazio jarduletik; beraz, kasu horretan ere, Frantziako ereduari ekin zaio. Harrezkero, Estatu Kontseiluaren lehenda­ karia ez zen izan Ministroen Kontseiluko lehendakaria edota Estatuko buru­ zagia, eta, horrez gain, ministroak ere ez zeuden kontseiluaren barruan. Baina banatze horrek ez zuen egiazko independentziarik ekarri, zeren eta kontseila­ rien bitartez (Espainiako gotzain­burua salbu), Gobernuak erabateko eragi­ na zeukan Kontseiluaren gain, nahiz eta beraren jardunbidea egitatez erres­ petatu.

348

RAMÓN PARADA

D) Estatu Kontseilua 1978ko Konstituzioan. Beraren izaera Ikusi dugunez, Estatu Kontseiluak galdu egin zituen bere sorrera eragin zuten hasierako ezaugarriak. Inguruabar hori kontutan hartuta, gerta zitekeen gauzak zeuden­zeudenean utzi eta 1978ko Konstituzioak ezer ez esatea kon­ tseilu horri buruz, edota kontseilua ezabatzea, lege arrunt bat emanda. Az­ ken finean, Estatu Kontseiluari geratzen zitzaizkion lege aholkularitzako eginkizunak beste erakunderen batek ere erraz egikarituko zituzkeen, besteak beste, Estatuko Auzibideetarako Zuzendaritza Nagusiak edota funtzionario le­ gelarien kidegoak. Egin­eginean ere, epaileen arteko batasun printzipioaren eta Gobernuaren erantzukizun osoa ezartzen zuen printzipio demokratikoa­ ren ondorioz, ezinezkoa zen atzera egitea. Lehenengo printzipio horren ara­ bera, Estatu Konluari ezin zitzaion atzera eratxiki jatorrian (XIX. mendean) izan zuen epaile eginkizunik; bigarren printzipioan oinarrituta, Gobernuak erantzukizun osoa zuen eginkizun betearazleak eta ahalgo araudi­emailea gauzatzean, eta erantzukizun hori ezin zen baldintzatu, hots, oro har, eginki­ zun nahiz ahalgo horiek ezin ziren manuzko irizpen nahiz kontsulten menpe jarri (eta are gutxiago irizpen zein kontsulta lotesleen menpe). Gauzak horre­ la, konstituzio zentzuzkotasuna erabiliz gero, Estatu Kontseilua aipatu ere ez zen egin behar eta, era berean, aurreko erregimen politikotik zetorren legea indargabetu behar zen.

Hala eta guztiz ere, Estatu Kontseiluak bizirik iraun zuen eta, horrez gain, 1978ko konstituziogileei esker, bermatu egin zen beraren jarraipena era­ kunde gisa. 1978ko Konstituzioak dioenez, autonomi erkidegoek eurei esku­ ordeturiko eskumenak egikaritzeko (Estatuarenak diren gaietan), Estatu Kon­ tseiluaren manuzko irizpena behar dute (153. art.); halaber —eta hauxe dugu kontseiluaren iraupenaren arrazoirik garrantzitsuena—, 107. artikuluan xeda­ tutakoaren arabera, Estatu Kontseilua «Gobernuaren kontsulta organo gore­ na» da, eta beraren osaketa nahiz eskumenak lege organiko baten bidez arau­ tu behar dira.

Izanak izan, Estatu Kontseilua Gobernuko kontsulta organotzat jo ohi da —eta ez gobernu eta administrazio arazoetarako kontsulta organotzat, 1931ko Konstituzioaren 93. artikuluak jo zuen bezala—; horrela, dirudienez, Es­ tatuko Administrazioaren kontsulta organotzat bakarrik eratu da. Baina Esta­ tu Kontseiluari buruzko 3/1980 Lege Organikoak eta Toki Eraentzaren Oina­ rriei buruzko Legearen 48. artikuluak (1985eko apirilaren 2ko Legearenak) Estatuko Administrazioaren kontsulta organotzat ezezik, autonomi erkide­ goen eta toki erakundeen kontsulta organotzat ere hartu dute eta, horretara, Konstituzioaren aurreko egoerara eraman gaituzte beste behin ere. Ondore­ nez, 1944ko Legean jasotako Estatu Kontseiluaren iraupena, esan bezala, 1980ko Lege Organikoak ere bermatu egin du. Lege horrek Estatu Kontseilua

349 Gobernuarengandik banatutako kontsulta organo moduan eratu du; baina, ikusiko dugunez, kontseilukide gehienak Gobernuak izendatzen ditu, eta Es­ tatu Kontseiluak aurreko erregimenean zeuzkan eskumen berberak izango ditu aurrerantzean ere.

Horren ildotik, Gobernuko lehendakaria ez da, aldi berean, Kontseiluko lehendakaria. Kontseilu horrek, aldiz, bere lehendakaria du; horrez gain, mi­ nistroak ez dira kontseilukideak, Frantzian nahiz Espainiako ohiko bertsioan gertatzen zen bezala. Estatu Kontseiluaren eta Gobernuaren arteko banaketa horrek eta Kontseiluak emandako irizpenak manuzkoak (askotan lotesleak) izateak zalantzan jartzen dute erakunde horren izaera. Bi inguruabar horiek galdera hau sortarazten dute: Estatu Kontseilua kontsulta organoa ala kontrol organoa ote da?

Orokorrean, badirudi Estatu Kontseilua kontrol organotzat jotzea dela irizpiderik egokiena, beraren eginkizunak independenteak eta beraren esku­ hartzeak manuzkoak direlako, aurrerago aztertu dugunez. Agidanez, horrela, antolamendu juridikoaren zenbait aplikazio ziurtatu edo babestu nahi izan dira, Gobernuaren nahiz Administrazioaren esku­hartze edo interpretazio esklusibotik (Gobernu zein Admnistrazio hori oso ondo aholkaturik egon dai­ tezkeen arren). Beste modu batera esateko, Estatu Kontseiluaren esku­hartzea ez da ezarri beraren irizpideek aholku teknikoaren beharrizana bete dezake­ telako. Aitzitik, helburu erdi­fiskalizatzailearekin ezarri da, hots, gai horietan Gobernuak eta Administrazioak Estatu Kontseiluaren irizpideak bete ditzaten; ildo horretatik, Gobernuak nahiz Administrazioak ez badute eskatzen Estatu Kontseiluaren txostena, euren jarduerak ez dira baliozkoak izango, eta kon­ tseilu horren iritziaren aurka jardutea erabakitzen badute, Gobernua eta Ad­ ministrazioa, zelanbait, baimen materialik gabe geratuko dira (hala ere, bai­ men formala izango dute, kontsultaren aurkako erabakia baliozkoa delako).

Gainera, Estatu Kontseiluaren txostena manuzkoa ezezik loteslea ere den horretan, argi dago eskumena erdibanatu egiten dela Gobernu nahiz Adminis­ trazioaren eta Estatu Kontseiluaren artean, baliozko erabaki bakarra kontsei­ luaren iritziarekin bat datorrena izango delako.

Horrezaz aparte, badira beste datu batzuk ere Estatu Kontseilua —nahiz eta izenez kontsulta organoa izan—, kontrol organotzat hartzeko; datu horiek ondokoak dira: batetik, kontseilu horri eman zaizkion bermeak judizio orga­ noek dituzten bermeak dira —«Estatu Kontseiluak autonomia osoz gauzatzen du kontsulta eginkizuna, bai organoen eta bai eginkizunen autonomia osoz; horrela, kontseilu horren objektibotasuna eta independentzia bermatuko di­ ra»—; bestetik, kontseiluak egindako esku­hartzeen helburua dugu, eta helbu­ ru hori ere judizio organoek duten helburua bezalakoa da —«Konstituzioa na­ hiz gainerako antolamendu juridikoa beteko dela jagongo du»—.

350

RAMÓN PARADA

Horrenbestez, Estatu Kontseiluak egindako kontrola, batez ere, kontrol juridikoa da, baina kontseilu horrek berari kontsultaturiko xedapen proiektuen nahiz ebazpenen egokitasunari buruzko iritzia ere eman dezake ondoko ka­ suetan: «arazoak duen garrantzia kontutan hartuta, beharrezkoa denean iritzi hori ematea; kontsulta egin duen agintariak berak eskatzen duenean; edota Administrazioa bere helburuak betetzean eragingarriagoa izan dadin, iritzi hori ezinbestekoa denean» Edozein modutara ere, Estatu Kontseiluaren egitekoa kontrolatzea bada Gobernuari eta beste herri administrazio batzuei lagundu eta aholkatzea baino gehiago, ez da harritzekoa Gobernuak, ahal duen neurrian, Estatu Kontsei­ luaren jardunbidea kontrolatu nahi izatea. Horretarako, Gobernuari ahalmena eman zaio Estatu Kontseiluko lehendakaria, kontseilari iraunkorrak eta hau­ tespen bidezko kontseilariak izendatzeko. Horrez gain, Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neurriei buruzko Legeak (1984ko abuztuaren 2koak) erlati­ bizatu nahi izan du Estatu Kontseiluko Legelari Kidegoaren independentzia, eta Estatuko Legelari deituriko kidego berri batera bildu ditu Estatu Kontsei­ luko eta Justizia Ministerioko Legelari Kidegoak, baita Estatuko Abokatuak ere (bederatzigarren xedapen gehigarria). Baina xedapen hori Konstituzioaren aurkakotzat jo da Estatuko Kontseiluaren Legelari Kidegoari dagokionez; izan ere, xedapen horrek ez du nahikoa lerrun Estatu Kontseiluari buruzko Lege Organikoaren arauketa —lege horretan arautu zen Legelari Kidegoa— aldatzeko (Konstituzio Auzitegiak 1987ko ekainaren 11n emandako epaia).

Estatu Kontseiluaren irizpena manuzkoa ez den gaietan, Estatu Kontsei­ luak kontsulta organo gisa jarduten du, Gobernu, ministro edo autonomi er­ kidegoek egoki deritzotenean. Gehienetan, bide hori ez da erabiltzen laguntza teknikoa beharrezkoa delako, ezpada kontsultagileak bere erabakiaren eran­ tzukizuna indartu nahi duelako, edota erantzukizun horren alderdi bat Kon­ tseiluaren autoritas instituzionalaren gain jarri nahi duelako.

Gero, Epai Botereari buruzko 1985eko Lege Organikoaren 38. artikuluak —zati batean bakarrik bada ere— eraketa berria eman dio Estatu Kontsei­ luari: Administrazioaren eta auzitegien arteko eskumen arazoak erabakitze­ ko konstituzio organo bihurtu du. Espainiako Zuzenbide publikoaren tradi­ zioan, eginkizun hori Estatu­buruari zegokion eta, aurrerago esan bezala, Estatu Kontseiluak loteslea ez zen irizpena baino ez zuen ematen. Gaur egun, ordea, organo parekidea eratu da, eta organo hori Auzitegi Goreneko bi ma­ gistratuk eta Estatu Kontseiluko hiru kontseilari iraunkorrek osatzen dute.

Organo horretako buru Auzitegi Goreneko lehendakaria da, kalitatezko botoa duelarik. Horrela, Kontseiluak —kontseilari horien bitartez— zuzenean hartzen du parte erabakietan, Gobernuari zein herri administrazioei ezartzen zaizkien jurisdikzio gatazken inguruko erabakietan, hain zuzen. Horretara, Estatu Kontseiluak nagusitasun politiko eta juridikoa lortu du Administrazio eta

351 auzitegien gain, nahiz eta nagusitasun hori bat ez etorri beraren izaera­ rekin, hau da, Gobernuaren kontsulta organo izatearekin.

Eginkizun horren harira, autonomi erkidego batzuek nahi izan dute eurekin zerikusia duten gatazketan, Estatuko kontseilarien ordez, autonomi erkidegoko ordezkariak egotea organo parekide horretan. Baina Konstituzio Auzitegia ez dator bat nahi horrekin eta, martxoaren 29ko 59/1990 epaian, hauxe adierazi du: Batzordea ez da organo parekidea, hau da, ez da gatazkan dauden alderdien or­ dezkariek osaturiko erakundea; gainera, organo horrek ez du gaitasunik (ezta xedatzeko ahalmenik ere) gatazkan dagoen objektuaren gain; azken finean, auzitegiei dagokien jurisdikzioa eta Administrazioaren berezko eskumena ukae­ zinak dira; beraz, jurisdikzio nahiz eskumen horiekin ezin da transakziorik egin.

Halaber —badio Konstituzio Auztegiak—, Estatu Kontseilua Gobernuaren kon­ tsulta organo gisa eratu bada ere, «beraren benetako izaera hauxe da: Konsti­ tuzioak ezarritako Estatu kontzeptuaren zerbitzupean dagoen Estatu organoa da, konstituzio garrantzia duen organoa hain zuzen»; horixe da, bederen, organo horren osaketa eta kontsulta eginkizunetatik —autonomi erkidegoetara ere za­ baltzen diren kontsulta eginkizunetatik— ondorioztatzen den izaera.

E) Osaketa Estatu Kontseiluaren lehendakaria Ministroen Kontseiluak izendatzen du askatasunez, lanbide kualifikaziorik eskatu gabe. Horrez gain, Estatu Kontsei­ luko osoko bilkura ondokoek osatzen dute: kontseilari iraunkorrek, berenez­ ko kontseilariek, hautespen bidezkoek eta idazkari nagusiak.

Lehenengoekin hasteko, kontseilari iraunkorrek Kontseiluko osagai egonkor eta lanbidezkoa osatzen dute, eta eurei dagokie Kontseiluaren sek­ zioetako lehendakariak izatea; bestalde, kontseilari horiek Batzorde Iraunko­ rra osatzen dute, lehendakari eta idazkari nagusiarekin batera. Bitxia badirudi ere, Estatu osoan, kontseilari iraunkorrak dira kargu publikodun titularrik ba­ bestuenak, Gobernuak mugiezintasunez eta epe mugarik gabe izendatzen bai­ titu. Zernahi den ere, independentzia berme hori gehiegizkoa da, gogoan hartzen badugu Estatuko beste kargu batzuei (euren eginkizuna dela bide, egonkortasun handiagoa behar dutenei) denbora mugapena ezarri zaiela, ber­ barako, Auzitegi Goreneko eta Konstituzio Auzitegiko magistratuei, edota Epai Boterearen Kontseilu Nagusiko kideei. Kargu horiek, aldiz, modu iraun­ korrean antolatu beharreko karguak dira, horrela ez dituztelako bilatuko Go­ bernuaren konpentsazioak, hots, euren agintealdia bukatutakoan ez direlako egongo Gobernuak berriro eurak izendatzearen zain.

352

RAMÓN PARADA

Hautespen bidezko kontseilariak ere Gobernuak izendatzen ditu, lau urterako eta Estatuko botereetan kargu garrantzitsuak izan dituzten pertsonen artean izendatu ere (diputatu, senatore, ministro, autonomi erkidegoetako le­ hendakari, enbaxadore, unibertsitateko errektore, Konstituzio Auzitegiko ma­ gistratu eta abarren artean).

Azkenik, berenezko kontseilariak ditugu. Horiek kargu publiko jakin batzuk betetzen dituzte: Estatuko fiskal nagusia, Auzibideetarako zuzendari nagusia, Kodegintzaren Batzorde Nagusiko lehendakaria, Konstituzio Ikerke­ ta Zentroko zuzendaria, Abokatutzaren Kontseilu Nagusiaren lehendakaria eta Errege Akademietako lehendakariak (Espainiako Errege Akademia, Ja­ kintzagai Moral eta Politikoen Akademia, eta Jurisprudentzia zein Legeriaren Errege Akademia). Horiek guztiak ere —Abokatutzaren Kontseilu Nagusia­ ren lehendakaria eta Errege Akademietako lehendakariak izan ezik— Gober­ nuak izendatzen ditu.

Baina kontseilariez landara, Estatu Kontseiluan bada beste kidego lagun­ tzaile bat ere: Estatu Kontseiluko legelarien kidegoa. Legelari horien artetik, kontseiluko idazkari nagusia ateratzen da. Bestalde, Kontseiluko unitate jar­ duleak sekzioak dira —zortzi, hain zuzen—, eta sekzio horietako lehendaka­ riak, esan dugunez, kontseilari iraunkorrak izaten dira.

F) Eskumenak Aurrerago aipatu dugun bezala, Estatu Kontseiluak irizpenak eman behar ditu Gobernu, ministro edota autonomi erkidegoek (euren lehendakarien bidez) kontsultaturiko gaiei buruz. Era berean, osoko bilkurak zein Batzorde Iraunkorrak egoki deritzeten proposamenak aurkeztu ahal dizkiote Gobernua­ ri, euren eginkizunek eratorritako eginera nahiz esperientziaren ondoriozko edozein gairi buruz.

Edozelan ere, Estatu Kontseiluaren eskumenik garrantzitsuena manuz­ ko txostenak ematea da. Lehenago azaldu bezala, txosten horiek ematean, Es­ tatu Kontseiluak kontrol juridikoa egiten du. Horren harira, organo horri buruzko lege organikoak bereiztu ditu, batetik, osoko bilkurak eman beharre­ ko txostenak eta, bestetik, Batzorde Iraunkorrak eman beharrekoak.

Eginkizun legegile eta araudi­emailearekin zerikusia duten kontsultak osoko bilkurari egin behar zaizkio. Ildo horretatik, ondoko arauek —euren lerruna edozein izanda ere— Estatu Kontseiluaren antolaketa, osaketa edo jardunbidea ukitzen dutenean, horien inguruko kontsulta osoko bilkurari aur­ keztu behar zaio: legegintzazko dekretu proiektuak, hots, Oinarri Legea garatzen dutenak; tratatuak, hitzarmenak edota nazioarteko akordioak betea­

353 razi, garatu zein betetzeko eman behar diren legeen aurreproiektuak; eta, az­ kenik, lege aurreproiektuak edota administrazio xedapenen proiektuak.

Nazioarteko harremanen inguruko gaietan ere, osoko bilkurak egin behar du txostena, hurrengo kasuren bat gertatzen denean: Espainiak sinaturiko na­ zioarteko tratatu, hitzarmen edota akordioak interpretatzean zalantza nahiz desadostasunak sortzen direnean; nazioarteko edota nazioaren gaineko era­ kundeek emandako egintza eta ebazpenak interpretatu edo betetzean arazo juridikoak daudenean; diplomazi babesaren ondorioz, erreklamazioak aurkez­ ten direnean; eta, azkenik, Estatu arazoek nazioarteko gatazka juridiko izaera dutenean. Kasu horiez gain, ondoko gaietan ere osoko bilkurak txostena egin behar du: Herri Ogasunaren eskubideen inguruko judizio (nahiz judizioz kan­ poko) transakzioetan, transakzio horien ondorioz sor daitezkeen arazoak tar­ tekaritzaren menpe jarri nahi diren kasuetan, kontseilari iraunkorrak kargutik apartatzeari buruzko kasuetan eta, azken buruan, Gobernuarentzat berebiziko garrantzia duten Estatu arazoetan (Estatu Kontseiluari buruzko Lege Organi­ koaren 21. art.).

Kasu horietan guztietan txostena manuzkoa badirudi ere, txosten hori ez egiteak ez du inolako ondorio juridikorik sortarazten; egin­eginean ere, Go­ bernuak txostenik gabe gauzaturiko egintzak honako ondoreak ekarriko ditu: epaileek ezin fiskalizatzeko moduko legeak sortaraziko ditu (behintzat arrazoi horregatik ezin fiskalizatzeko modukoak), edota ez du administrazio egintza­ rik sortuko (horixe egiten du, gehienetan, nazioarteko arazoei buruzko kon­ tsultak direnean).

Edozein kasutan ere, Estatu Kontseiluaren eginkizun arrunta, egia esan, Batzorde Iraunkorrak eratxikita dituen eskumenen bidez gauzatzen da; es­ kumen horiek guztira hemeretzi gai dira, eta 22. artikuluak zerrendatu ditu.

Euren artean, ahalgo araudi­emailearekin zerikusia duten gaiak dira garran­ tzitsuenak, nazioarteko tratatu, hitzarmen nahiz akordioak betearazi, bete zein garatzeko, edota legeak zein beraren aldaketak betetzeko egikaritzen den ahalgo araudi­emailearekin zerikusia dutenak, hain zuzen.

Auzitegi Gorenaren 1987ko maiatzaren 7ko eta ekainaren 2ko epaiek (horie­ tan, González Navarro izan zen txostengilea) zalantzan jarri dute eskumen hori —gero, 1987ko ekainaren 2ko epaiak eta 1989ko apirilaren 25ekoak baieztatu egin dituzte aurreko horiek—. Epaiotan, Auzitegi Gorenak deuseztasun zehape­ na kendu die Estatu Kontseiluaren irizpena eskatu gabe egin ziren araudiei, le­ gea betearazteko egindakoei, alegia. Auzitegi Gorenaren ustez, irizpen hori tra­ mite hutsa da, hau da, sortu nahi den arauaren legezkotasuna ex ante kontrola­ tzeko egiten den tramitea; beraz, prozedura laburtzeko, tramite hori Auzitegi Gorenak auzibidean ex post egindako kontrolaren bidez ordez daiteke. Horrez gain, epai horiek adierazi dutenez, «gaur egun indarrean dagoen antolamendu

354

RAMÓN PARADA

juridikoan, ezin daiteke oinarririk aurkitu ondoko tesiaren alde: araudi betearaz­ leari buru emateko, Estatu Kontseiluaren eta Gobernuaren arteko adostasuna behar dela dioenaren alde».

Berrikuspenerako Sala Bereziak, berriz, baieztatu egin zuen doktrina hori 1987ko urriaren 29ko epaian (txostengilea Paulino Martín zelarik). Aitzitik, Sala horren 1989ko maiatzaren 10eko epaiak (txostengilea Mendizábal izanda) hauxe adierazi du: «manuzko txostenaren bidez, Estatu Kontseiluak aurrearretazko kontrola egiten du, eta kontrol hori ez da formalismo hutsa, hots, ez da forma­ ren inguruko gehiegikeria, ezpada legearen agintea ahal den neurrian ziurtatzen duen aurrearretazko bermea. Hortaz, ez da zuzena xedapen osoari buruzko txostenaren tramitea ezereztu eta, horren ordez, gero judizio kontrola egitea, kontrol hori beti izaten delako kasuen araberakoa, zatikakoa eta, edonola ere, behin­behinekoa; gainera, kontrol hori, gehienetan, berandu egiten da. Labur esateko, geroko judizio kontrol hori ez da batere eragingarria izaten».

Era berean, autonomi erkidegoek legeak betearazteko emandako xedapenen kasuan ere ez da beharrezkoa izango Estatu Kontseiluari kontsulta egitea, baldin eta autonomi erkidegoaren eskumen esklusiboko gaien inguruko xedapenak ba­ dira. Horixe adierazi dute 1988ko otsailaren 17ko eta ekainaren 6 eta 21eko epaiek (txostengilea González Navarro izan zen).

Batzorde Iraunkorrari ekinez, Estatuaren eta autonomi erkidegoen arteko harremanen ondoriozko gai hauetan ere, batzorde horrek txostena egin behar du: Estatuak autonomi erkidegoei eskumenak transferitu nahiz eskuordetzeari buruzko Lege Organikoaren aurreproiektuetan; Estatuak autonomi erkidegoei eskuordetutako eginkizunen kontrolaren inguruko gaietan; eta, azkenik, erre­ kurtsoa jarri aurretik zein ondoren, autonomi erkidegoetako organoen xeda­ pen eta ebazpenei Konstituzio Auzitegian egindako aurkarapenetan. Azken kasu horretan, Gobernuak batzarraldi berberean erabakitzen du errekurtsoa jarri eta kontsulta egitea.

Horiez gain, Batzorde Iraunkorrari jarraian datozen ohiko kontsulta esku­ menak eman zaizkio: ministerio sailen arteko eskurantza gatazkei buruz egin­ dakoak; kontratariak bere aurkakotasuna adierazten duenean, administrazio kontratu zein emakiden deuseztasun, interpretazio edota suntsiarazpenaren ingurukoak; aparteko kredituak zein kreditu eranskinak emateari dagozkio­ nak; eta, azkenik, monopolio eta zerbitzu publiko monopolizatuak ematearen ingurukoak.

Geroago, Estatuko Administrazioaren Eraentza Judikoari buruzko Legeak edota Administrazio Prozedurari buruzkoak txostenak egiteko eskumena era­ txiki diote Batzorde Iraunkorrari ondoko gaien inguruan: legearen berariazko aginduz, Ministroen Kontseilu, Gobernuko Batzorde Eskuorde edota Gober­

355 nuko Lehendakaritzaren eskumenekoak diren erreguzko edota gorabidezko errekurtsoen inguruan; berrikuspeneko administrazio errekurtsoei buruz; le­ geak ezarritako kasuetan, Batzordeak bere arioz berrikusi beharreko adminis­ trazio egintzen inguruan; eta, azken buruan, kalte­galeren ondorioz Estatuko Administrazioari egindako erreklamazioei buruz.

Halaber, Batzorde Iraunkorrari eratxiki zaio —alboko eskumen gisa— berari edota Kontseiluari kontsultatu beharreko edozein gai aztertzeko esku­ mena, baldin eta kontsulta hori osoko bilkurari eratxikita ez badago.

Amaitzeko, oso gutxitan erabili den tradizio zahar baten arabera, Gober­ nuak zeregin jakin batzuk eman ahal dizkie Estatu Kontseiluaren barruan adituen diren kideei, hau da, kontseilari iraunkor eta legelariei. Estatu Kon­ tseiluari buruzko Lege Organikoak adierazi duenez, hauexek dira zeregin ho­ riek: «egiteko bereziak gauzatzea, eta berebiziko garrantzia nahiz herri inte­ resa duten arazoen inguruko ikerketa batzordeetan parte hartzea».

G) Jardunbidea Hasteko, osoko bilkuraren edota Batzorde Iraunkorraren eskumeneko ara­ zoak Estatu Kontseiluko sekzioek bideratu behar dituzte, eta Batzorde horrek osoko bilkurari dagozkion arazoei buruzko ponentziak egin behar ditu. Horrez gain, Kontseiluak zuzenean eska diezaioke kontsulta egin duen organoari espedientea ondokoekin osatzea: beharrezko deritzen aurrekari, txosten eta frogekin, baita irizpena jasoko duten gaien inguruko arazoetan eskumen na­ baria duten pertsona nahiz erakundeen iritziarekin ere. Edu berean, Kontsei­ luak aukera eman diezaioke kontsultagileari txostenak idatziz zein ahoz aur­ kezteko Kontseiluan bertan.

Gero, entzunaldi tramitea gauzatzen da Kontseiluan; tramite horretan, kontsultaturiko espedienteetan interesa dutenek esan beharrekoa entzuten da.

Entzunaldi hori lehendakariak erabakitzen du, hala beraren arioz, nola intere­ satuek eskatuta. Beti ere, autonomi erkidegoren batek kontsulta egiteko zuze­ neko interesa izan eta horrela adieraziz gero, lehendakariak nahitaez erabaki behar du tramite hori.

Bestalde, eztabaiden edukia eta botazioen gorabeherak sekretuak izan be­ har dira; arau hori denbora mugarik gabe ezartzen zaie kontseilukide nahiz laguntzaile guztiei. Proposamen zein erabakien kasuan, ordea, horiek ebazte­ ke dauden bitartean bakarrik aplikatzen da sekretuaren araua (uztailaren 18ko 1.674/1980 Errege Dekretuak onetsitako Araudi Organikoaren 8. artikulua).

Kontseiluaren irizpenei dagokienez, irizpen horiek ez dira lotesleak iza­ ten, legeak besterik xedatu ezean. Hala eta guztiz ere, Estatu Kontseiluaren txostenari buruzko desadostasuna adierazi ahal izateko, mugapena eta zama

356

RAMÓN PARADA

formala ezarri dira (hori ez da gertatzen kontsulta organoetan, baina Esta­ tu Kontseiluak epaile eginkizunak betetzen zituen garaiko aztarna da).

Mugapena ministroei buruzkoa da: Estatu Kontseiluari egin beharreko kontsulta manuzkoa izan eta ministro kontsultagilea bat ez badator Kontsei­ luaren irizpenarekin, ministro horrek galdu egingo du gaiaren gaineko esku­ mena, eta arazoa Ministroen Kontseiluak ebatziko du. Haatik, ministroak berak ebatziz gero arazo hori, argi dago beraren erabakiak hierarki eskugabe­ ziaren akatsa izango duela.

Zama formala, ostera, hauxe da: desadostasun kasuetan, kontsulta egin duen organoak «Estatu Kontseilua entzunda» hartu dela ebazpena agertarazi behar du ebazpenean bertan eta, horrela, ulertuko da beraren iritziari ez zaiola kasurik egin. Dena den, zama hori ez betetzeak ez du garrantzi juri­ dikorik, hots, ez du ekarriko inolako zehapenik.

Azkenik, Kontseiluak bere antzeko organoen gain duen nagusitasuna ziurtatzeko, ondoko araua ezarri da: Kontseiluaren irizpena jaso duten ara­ zoen inguruan, Estatuko Administrazioaren gainerako kidego nahiz organoek ezin dezakete gero txostenik egin. Aitzitik, Batzorde Iraunkorraren irizpena jaso dutenek Estatu Kontseiluko osoko bilkuraren txostena bakarrik jaso de­ zakete.

3. EKONOMI KONTSEILUAK: PLANGINTZA KONTSEILUA NAHIZ EKONOMIA ETA GIZARTE KONTSEILUA Azken urteotan, Estatu Kontseiluaren kontsulta eginkizuna emeki-emeki arazo juridikoetara murriztu da; horrez gain, Administrazioak gero eta esku­ hartze zabalagoa gauzatzen du ekonomi arloetan, eta zeregin berriak gero eta konplexuagoak dira. Faktore horiek guztiek direla bide, kontsulta organo espezializatuak sortu dira.

Horrenbestez, gaur egungo sistema demokratikoetan, garrantzi handia hartu dute Ekonomi Kontseiluek edo Ekonomia eta Lan Kontseiluek (Alema­ nian, esaterako, organo horrek konstituzio maila lortu zuen, Weimarko Kons­ tituzioak jaso baitzuen). Horrela, konstituzioek aginduta, hainbat herritan ezarri dira Ekonomia eta Gizarte Kontseiluak edota Ekonomia eta Lan Kon­ tseiluak, besteak beste, Frantzian (69. art.) eta Italian (99. art.). Organo ho­ riek kide ugari dituzte: batetik, ekonomi zein gizarte taldeen ordezkariak (horiek hautespen bidez edota sindikatuek aukeratuta izendatzen dira) eta, bestetik, espezializazio kualifikatua dutenak. Kontseilu horiek Gobernuaren eta botere legegilearen laguntzaileak dira aldi berean: lehenengoak kontsultak egingo dizkie, eta botere legegileari dagokionez, kontseiluok ekimena izango dute lege proiektuak egitean. Horrezaz aparte, kontseilu horiek administrazio

357 eginkizunak egikari ditzakete sindikatu nahiz ekonomia alorretan: berbarako, sindikatuak erregistratu, hitzarmen kolektiboen aplikazioa kontrolatu, edota gatazka kolektiboetan adiskidetzea lortzea.

Jakina denez, zuzeneko demokraziadun herrietan, ekonomi zein gizarte interesak ordezkatzen dituzten taldeek ezin dezakete parte hartu organo lege­ gileetan edota hautespen bidezko administrazio organoetan. Hori dela bide, Ekonomia eta Gizarte Kontseiluak ideia korporatibisten ondorio ezezik, tal­ de horiei entzun eta Estatuko zereginetan taldeon partaidetza errazteko beha­ rrizanaren ondorio ere badira, zalantzarik gabe.

Bestalde, Ekonomia eta Lan Kontseiluaz oso bestelako dugu Nazioko Ekonomi Kontseilua, 1940ko ekainaren 4ko Legeak sortu eta 1957ko irailaren 13ko Dekretuak egituratutakoa. Kontseilu hori ekonomi arloan espezializa­ turiko administrazio organoa zen, eta ez zuen ordezkaritza izaerarik, Estatu­ ­buruak zuzenean izendatzen zituelako organo horretako lehendakaria, idaz­ kari nagusia eta mahaikide kontseilariak. Horrezaz aparte, kontseilu horren antolaketan, eragin handia izan zuen Estatu Kontseiluak: horretan bezalaxe, Nazioko Ekonomi Kontseiluan, osoko bilkura, Batzorde Iraunkor eta sekzioak zeuden; bestalde, kontseilu hori Gobernuko lehendakaritzaren menpe zegoen, Estatu Kontseilua egon zen moduan. Eskumenei dagokienez, hauek ziren Na­ zioko Ekonomi Kontseiluaren eskumenak: kontsulta eskumena, ekonomiaren egoera ikertzekoa eta, azkenik, beraren jarduerarekin zerikusia zuten erakun­ deak koordinatzeko eskumena. Dena den, ondoko gaietan, Kontseiluari egin beharreko kontsulta manuzkoa zen: ekonomi planetan, moneta politikaren zu­ zentarauen kasuan, kanpo merkataritzaren inguruko gaietan, alokairu nahiz gizarte segurantzari buruzkoetan, tributu sistemaren eraldaketetan, kanpo merkataritza antolatzeari buruzko gaietan, plan hidrauliko nahiz trenbide eta portu planetan, kreditu politikari buruzko plan orokorretan eta, azkenik, le­ geak agindutako gaietan.

Dena dela, kontseilu hori desagertu egin zen, eta Kontsulta Administrazio ekonomikoaren konstituzio lokarri bakarra Konstituzioaren 131. artikuluan aurki dezakegu. Artikulu horrek Ekonomi Kontseilua aipatzen du, batik bat, plangintza eginkizuna gauzatzen duen kontseilua: «Gobernuak plangintza proiektuak egingo ditu autonomi erkidegoek emandako aurreikuspenen ara­ bera, eta sindikatuen aholku eta laguntzaz, baita enpresa nahiz ekonomi era­ kundeen laguntzaz ere. Horretarako, kontseilu bat sortuko da, eta beraren osaketa nahiz eginkizunak legearen bidez aurrera eramango dira».

Artikulu horretako agindua gorabehera, ekainaren 17ko 2/1991 Legeak ez du sortu ekonomi plangintzarako kontseilurik, ezpada Ekonomia eta Gizarte Kontseilua, hau da, kontseilurik klasiko eta eragingabeena. Kontseilu hori eratzearen arrazoiak, ziur aski, bat baino gehiago izan dira: lehenik, gizarte solaskide edo interlokutoreen partaidekidetza oztopatzea (131. art.); hurrenik,

358

RAMÓN PARADA

autonomi erkidegoen presentzia «ez­erosoa» baztertzea («... autonomi erki­ degoek emandako aurreikuspenen arabera...»); eta, azkenik, kontseilu horrek kontsulta ez­lotesleak (eta, ikusiko dugunez, ez­manuzkoak) bakarrik ematea.

Hori dela eta, 2/1991 Legearen zioen azalpenak ez du zuzenean aipatu 131. artikulua, ondoko konstituzio-agindu orokorragoa baizik: «hiritarrek parte hartu behar dute ekonomian eta gizartean, bai zuzenean eta bai elkarteen bidez». Horrenbestez, oraindik ez da sortu Konstituzioak agindutako plangin­ tza kontseilua.

Ekonomia eta Gizarte Kontseiluak, bada, ez du plangintza eginkizunik eta, gainera, ekonomi arloan dituen kontsulta eginkizunek ez dute batere ga­ rrantzirik. Horrela, organo horren eskumenik garrantzitsuena irizpenak ema­ tea da «gizarte eta ekonomia nahiz lan arloko gaiak arautzen dituzten Estatu legeen aurreproiektuei edota legegintzazko errege dekretuei buruz»; horrez gain, txostenak zein ikerketak egiten ditu, bai beraren arioz eta bai Gober­ nuak zein gobernukideek hala eskatuta ere. Kontsulta, irizpen nahiz txosten horiek, orokorrean, «manuzkoak» dira (7. art.), baina izaera hori nahikoa ez­ tabaidagarria da, kontsultatik kanpo utzi delako lege ekonomikorik garrantzi­ tsuena: Estatuko Aurrekontu Orokorrei buruzko Legea. Gainera, irizpena manuzkoa izateko, «Gobernuak uste izan behar du» lege aurreproiektu nahiz proiektu horiek «berebiziko garrantzia dutela gai horiek arautzeko».

Dena den, eginkizun murritz horiek egikaritzeko, Ekonomia eta Gizarte Kontseiluak —Estatu Kontseiluaren antzera— antolaketa solemne, konplexu eta garestia dauka. Hauexek dira, hain zuzen, antolaketa horren osagaiak: osoko bilkura, Batzorde Iraunkorra, Lan Batzordeak, lehendakaria, lehenda­ kariordeak eta idazkari nagusia. Bestalde, 61 kide dira kontseiluaren barruan: sindikatuetako 20 ordezkari, enpresetako beste 20 eta, azkenik, Lan eta Gizar­ te Segurantza nahiz Ekonomia eta Ogasun ministroen proposamenaz Gober­ nuak izendatutako 20 aditu. Horrez gain, lehendakaria bera ere Gobernuak askatasunez izendatu eta kentzen du kargutik.

Bukatzeko, agerikoa da Ekonomia eta Gizarte Kontseiluaren antolaketa logistikoa modu guztiz bitxian eratu dela: Zuzenbide pribatuari lotutako Zu­ zenbide publikoko erakunde gisa eratu da, Aurrekontuei buruzko Lege Oroko­ rraren 6.5. artikuluan ezarritakoaren arabera. Hori dela eta, Kontseiluak egin­ dako kontratuak Zuzenbide pribatuari lotuta daude, eta Kontseiluko langileen arloa, berriz, Lan zuzenbideari lotuta (1 eta 9.4. art.ak).

359 4. ADMINISTRAZIOARI LEGE AHOLKUAK EMATEA, ETA ADMINISTRAZIOA JUDIZIOETAN ORDEZKATU NAHIZ DEFENDATZEA Administrazio antolaketa eta egitekoak ugaritu egin dira azken aldi ho­ netan eta, horren ondorioz, Estatuko Administrazioari lege aholkuak emateko zerbitzu iraunkor baten beharra ikusi da. Egin­eginean ere, Estatu Kontsei­ luaren eginkizunak zehaztu egin dira, eta gai garrantzitsuen inguruko kon­ tsulta edota auzibide eginkizunak geratu zaizkionez Kontseilu horri (nahiz eta gaiok juridikoak ez izan), inguruabar horrek areagotu egin du zerbitzu horren beharrizana. Bestalde, Estatuari lege aholkuak emateak, zentzuzkoa denez, Estatua judizioetan ordezkatu nahiz defendatu beharra dakar, eta komeni da zeregin horiek guztiak antolaketa eta funtzionarioen kidego berberak gauza­ tzea —Espainian, esaterako, Estatuko Abokatuen kidegoak egiten ditu—. Hala eta guztiz ere, horrek ez du esan nahi erakunde edota ministerioko sailari aholkua ematen dion abokatu berberak (Estatuko abokatu berberak, alegia) defendatuko duenik gero arazoa jurisdikzio bidean. Hori jakinik, egin­ kizunok banandurik aztertuko ditugu.

A) Administrazioari lege aholkuak ematea Administrazio adar bi horietan (lege aholkularitzan nahiz Administra­ zioaren defentsa eta ordezkaritzan) orotariko aurrekariak aurki baditzakegu ere, baiezta dezakegu izaera orokorra duten lege aholkularitza zerbitzuak Ogasun Ministerioei lotuta jaio direla.

Hori berori da Frantzian gertaturikoa: herri horretan, Altxorreko Agente Judiziala Finantza Ministerioaren menpe zegoen, baina 1869ko abenduaren 18ko Dekretuak Estatuko Administrazio nahiz herri zerbitzuen kontseila­ ri juridiko bihurtu zuen agente hori. Kontseilari eginkizun hori Auzibide Zer­ bitzuko Burutzaren bidez gauzatzen da; burutza horrek egoitza nagusia eta sailak ditu, eta funtzionario ez diren abokatu askeak enplegatzen ditu. Lanari dagokion aldetik, hauexek dira Auzibide Zerbitzuko Burutzaren zereginak: berari aurkezturiko xedapen orokorren proiektuak aztertzea, eta Finantza Ministerioak edota gainerako ministerio zein administrazioek azaldutako zail­ tasun juridikoak konpontzea. Edonola ere, Zerbitzu horrek eskainitako kon­ ponbideak txostenaren balioa besterik ez du. Halaber, 1918an, azaroaren 18ko Dekretuaren bidez (1952ko abenduaren 31ko Dekretuak eraldatutakoaren bi­ tartez) Auzibidezko Kontsulta Batzordea eratu zen Finantza Ministerioaren menpe. Eratze horren helburua zen Estatuko lege aholkularitza lanbide juri­ dikoetako pertsonarik ospetsuenei lotzea. Horrela, batzorde horretako lehen­

360

RAMÓN PARADA

dakaria Parisko Zuzenbide Fakultateko dekanoa zen, eta Zuzenbidezko ba­ tzordekideak, ostera, hauexek ziren: batetik, Abokatuen Bazkunek Estatu Kontseiluan edota Parisko Kasazio eta Gorajotze Gortean zituzten batonnier­ ­ak (lehendakaria edota dekanoak); bestetik, Altxorreko Agente Judizialaren Auzibidezko Zerbitzuko burua, idazkari gisa jarduten zuena. Horiez gain, hautespen bidezko kideak zeuden, eta Finantza ministroak ondokoen artean izendatzen zituen horiek: magistratu, Kontu Auzitegiko kide, Finantza ikus­ katzaile, Zuzenbide fakultateetako irakasle, Estatu Kontseiluko Abokatu eta, azkenik, Altxor Agentzian zerbitzuak ematen zituzten Parisko abokatuen ar­ tean. Amaitzeko, Batzordeak osoko bilkuran zein batzordeetan egiten zituen txostenak, Finantza ministroak edota —ministro horrek eskuordetuta— Altxorreko Agente Judizialak Batzordearen menpean jarritako gaiei buruz.

Italian, Administrazioaren lege aholkularitza L’Avvocatura dello Stato deiturikoaren esku dago. Hasieran, erakunde hori Avvocatura Erariale dei­ tzen zen, eta Finantza Ministerioaren menpe zegoen; gaur egun, ordea, Mi­ nistroen Kontseiluko Lehendakaritzari zuzenean lotuta dago. Organoei dago­ kienez, L’Avvocatura dello Statok bi maila ditu (generale e distrittuali), eta lehiaketa­oposizioaren bidez hautatutako legelariez osatuta dago, hain zuzen ere, Estatuko beste kidego batzuetako legelariez (Estatuko prokuradore, ma­ gistratu zibil, magistratu militar zein Kontu Auzitegiko magistratuez) edota lanbidean esperientzia duten abokatuen artean hautaturiko legelariez.

Espainiako Administrazioan ere, lege aholkularitzaren zerbitzua Ogasun Ministerioan eta ministerio horretako Auzibide Zuzendaritza Nagusian jaio da.

Zerbitzu hori funtzionario kidego batek osatzen du —Estatuko Abokatuen kidegoak— eta kidego horrek organo unitateak ditu (Estatuko Abokatutzak), ministerio sail guztietan, autonomiadun erakunde batzuetan eta probintzieta­ ko Ogasun sail guztietan. Estatuko abokatuak XIX. mendearen bigarren erdi aldearen hasieran sortu ziren Ogasun Ministerioko abokatu gisa, ministerio horretan aholkularitza eginkizunak zituztelarik. Horrez gain, abokatu horiei eskubide errealen gaineko zerga (gaur egun ondare eskualdaketen gainekoa) likidatu eta ikuskatzeko eginkizuna eman zieten Ogasun ministerioan. Geroa­ go, Estatuko abokatuek Administrazioaren beste adar batzuetara zabaldu zu­ ten euren aholkularitza eginkizuna eta, gainera, Administrazioa judizioetan ordezkatu zein defendatzeko eginkizuna bereganatu zuten, fiskalak baztertuz.

Zernahi gisaz, lege aholkularitza ez da izan Auzibidezko Zuzendaritza Nagusiaren eta Estatuko Abokatu kidegoaren eskumen esklusiboa. Justizia Ministerioan, esaterako, Erregistro eta Notariotzaren Zuzendaritza Nagusiko Legelarien Kidegoek —baita Justizia Ministeriokoek ere— betetzen zuten eginkizun hori; edu berean, Administrazio militarrean, Gudaroste, Marina eta Aire ministerioetako Lege Kidegoei zegokien lege aholkularitza; gaur egun,

361 kidego horietako kide guztiak (auditoreak) Defentsaren Kidego Juridikoan daude sartuta eta justizia militarraren berezko eginkizunak ere badituzte.

Dena dela, panorama hori guztia aldatu egin dute 1985eko ekainaren 5eko 849 eta 850 Errege Dekretuek. Horretara, alde batetik, Estatuko Aboka­ tuen Kidegoa Justizia Ministerioko eta Estatu Kontseiluko Legelarien kide­ goekin batu da (alabaina, Estatu Kontseiluko legelariak berriro banatu dira bat­egite horretatik, aurrerago esan dugun moduan); bestetik, Justizia Minis­ terioan Estatuko Zerbitzu Juridikoen Zuzendaritza Nagusia sortu da, eta ho­ rrek lehen Ogasun Ministerioko Auzibide Zuzendaritza Nagusiak zeuzkan eginkizunak bereganatu ditu. Orobat, ministerio guztietan Zerbitzu Juridikoa sortu da, eta horrek Zuzendariordetza Nagusiaren maila du.

B) Administrazioa judizioetan ordezkatu nahiz defendatzea Eginkizun hori, gehienetan, ez zaie eratxiki Estatua aholkatzen duten or­ ganoei; aitzitik, ordezkatze eta defendatze horrek ondoko berezitasunak di­ tuela esan dezakegu: 1. Eginkizun horiek betetzen dituzten legelariei dagokienez, Frantzian, esaterako, Altxorreko Agente Judizialak funtzionario ez diren abokatuak era­ biltzen ditu; legelari horiek kasuan kasu izendatzen dira (kautela batzuk gogoan hartuta), eta euren bezeroei kobratzen dizkieten antzeko ordainsariak jasotzen dituzte. Espainia eta Italian, ordea, Administrazioa judizioetan de­ fendatzea funtzionario kidego bati dagokio: Estatuko Abokatuen Kidegoari; zehatzago esateko, auzia auzitegi batean gauzatzen da, eta auzitegi horri atxi­ kitako abokatuek defendatzen dute Administrazioa judizioan.

2. Eginkizunen banaketari gagozkiola, Italiako sisteman Estatuko proku­ radoreek ordezkatzen dute Administrazioa, Estatuko Abokatuen kidegotik at dauden prokuradoreek, alegia (Estatuko abokatuek zuzendaritza teknikoa bai­ no ez dute). Haatik, Espainiako sisteman, hala ordezkaritza, nola laguntza teknikoa Estatuko legelariek gauzatzen dute.

3. Azkenik, azpimarratzekoa da 1991ko Aurrekontuei buruzko Legeak Tributu Administrazioaren Estatu Agentzia sortu duela, eta agentzia horrek konponbide berezia ekarri duela: izan ere, agentzia horrek bere zerbitzu juri­ dikoa du (nahiz eta zerbitzu hori Estatuko Abokatuek osatu), Estatuko Zer­ bitzu Juridikoaren Zuzendaritza Nagusiaren goi koordinaziori lotuta dagoen zerbitzua hain zuzen, eta zerbitzu horri dagokio Agentziaren lege aholkula­ ritza. Halaber, Administrazioa judizioetan ordezkatu nahiz defendatzea Esta­ tuko abokatuei dagokie, eta abokatu horiek Agentziako eta Estatuko zerbitzu juridikoetan daude sartuta. Dena dela, salbuespen bezala, kasu zehatz batzue­

362

RAMÓN PARADA

tan (eta, beti ere, araudietan xedaturikoaren arabera), eginkizun hori elkargo­ ko abokatu bati eratxiki ahal zaio, abokatu hori horrexetarako bereziki izen­ datuz (103. art.).

5. BARNE KONTROLA EGITEKO ORGANOAK Administrazioaren jardunbideari buruzko kanpoko kontrola ondoko era­ kundeek gauzatzen dute: parlamentuak, herri defendatzaileak, Justizi Auzite­ giak eta Kontu Auzitegiak (gai honetan jorratuko dugu azken hori). Horrezaz aparte, Administrazioak berezko organoak ditu barne kontrola egiteko, hau da, Administrazioaren antolaketatik bertatik abiaturiko kontrola egiteko.

Horrenbestez, Administrazioaren gaineko kontrola kanpokoa zein barne­ koa izan daiteke, eta bereizketa hori organo kontrolatzailearen kokapenaren araberakoa da. Horrezaz aparte, beste bereizketa bat egin behar da, kontrola­ ren helburua kontutan izanda. Horrela, batetik, kontabilitate zein finantza kontrola dugu eta, bestetik, erakundearen jarduera materiala erakunde horri eratxikitako helburuekin bat datorren aztertzeko egiten den kontrola.

Ildo horretatik, barne kontrolik garrantzitsuena hierarki printzipioari lo­ turikoa da. Kontrol mota horretan, goiko organoek etengabe kontrolatzen dute beheragokoen jarduera. Kontrol hori zinez eragingarria izan balitz —eta mi­ nisterioek euren ardurapean dituzten zerbitzuengatik erantzun behar dutela dioen printzipioarekin osatu balitz—, gainerako kontrolak (barnekoak zein kanpokoak) ez ziratekeen modu hain ikusgarrian garatuko.

A) Ogasun Ministerioa barne kontrola egiteko organo gisa.

Kontuhartzailetza Nagusia Ohikoa eta oso eragingarria dugu Ogasun Ministerioak Estatuko Admi­ nistrazioaren Kontuhartzailetza Nagusiaren bidez gauzatzen duen kontrola.

Kontrol hori —aurrearretazko eta barneko kontrola— gastu publiko orori bu­ ruzko prozeduraren gain egiten da eta, eragingarria izateko, zenbait organori betekizun edota baldintza batzuk betetzeko agintzen zaie: a) Gastuak agintzea ministroari edota gaiaren arabera eskuduna den orga­ noari dagokio. b) Xedatzeko moduko kreditua dagoela egiaztatu barik, ezin da gastua egiteko konpromisorik hartu. Fase horretan, Kontuhartzailetzak hartzen du parte, Kontuhartzailetza Nagusia, eskuordea, zein ministerio militarretako kontuhartzailetza kidegokoa izan. Kontuhartzailetza eskudun horrek «fede

363 emana» edota «esku hartua»ren teknikak erabiltzen ditu kontrola egiteko eta, kontrol horren bidez, hauxe egiaztatu behar du: agindutako gastua aurrekon­ tuetako partiden barruan sartzen dela; zehatzago esateko, gastu hori agindu duen agintariak xedatu ahal dituen partiden barruan sartzen dela. c) Behin gastua egiteko konpromisoa hartu eta gero, ordainketa fasea edo fase materiala hasten da. Fase hori, izatez, Ogasun Ministerioaren eskumena da, baina kasu batzuetan, eskuordetu egin da eta, ondorenez, zenbait erakun­ dek euren ordainketa­aginduak eman ditzakete (ulerbidez, Defentsa Ministe­ rioak edota Ogasun Ordezkaritzek eurek agin ditzakete aldizkako ordainketa finkoak). Fase horretan ere Kontuhartzailetzak parte hartzen du.

Argi dagoenez, sistema hori erabilita, bidegabeko eralgiketak eta gastu irregularrak oztopatu nahi izan dira. Alabaina, arriskutsua da sistema hori: egin­eginean ere, aurrekontuak nahiz kontabilitatea fiskalizatu behar izatea­ ren aitzakia erabilita, Kontuhartzailetzak bertan behera utz dezake erakun­ deek duten eskumena gastuak agintzeko, «esku hartua» ukatu edo atzeratuz.

Frantziako Administrazioan, horixe gertatu da: hasieran, «finantza kon­ trolatzaileek» eta «ordainketak egiten zituzten diruzainek» kontabilitate huts­ ­hutseko kontrola egiten zuten gastuaren erregulartasunari buruz; beraz, gastuaren objektua zein zenbatekoa aurrekontuko kredituarekin bat zetorrela besterik ez zuten egiaztatzen. Geroago, ostera, gastuaren beraren egokitasuna kontrolatzen hasi ziren, hau da, gastuaren finantza aldea eta errentagarritasun ekonomikoa kontrolatzen (alde bi horiek nahitaez agertzen dira edozein eskumen nahiz administrazio jarduera egikaritzean). Gertatuak gertatu, egoe­ ra hori muturreraino iritsi da eta, Frantziako autoreen ustez, gaur egun Finan­ tza Ministerioak (superministerio bihurtu denak) kontrol horizontala egiten dio Administrazioari. Bestalde, kritika ugari jaso ditu kontrol sistema horrek: agente kontrolatzaileek geldiaraz dezakete zerbitzu baten erantzule den agin­ taria eta, gainera, agente horiek ez dute erantzukizunik baimena ematean atzeratzeagatik edota baimen hori ukatzeagatik; hori dela eta, esan daiteke erantzukizunezko jarduera gauzatzen duen Administrazioaren gain, erantzu­ kizunik gabeko kontrola egiten duen Administrazioa badagoela. Hori dela eta, uste da muturreko kasuak izanda ere, hobe dela irregularitatea sortaraztea gauzak zuzen baina berandu egitea baino. Azkenik, batzuen ustez, gehiegizko kontrolak egotearen errua akatsik gabeko Administrazioaren mitoak du, mito horrek ez baitu kontutan hartu kontrolatzaileek eurek egin dezaketela kon­ trolatu nahi duten Administrazioak adina akats —edo gehiago—.

Espainian, gastuak agindu eta kontrolatzen dituzten organoen arteko be­ reizketa, hots, gastu­agintarien eta kontulari nahiz kontuhartzaileen arteko bereizketa (baita horien eskumenen artekoa ere) betiko moduan egin da; ho­ rrenbestez, ohiko disfuntzioak agertzen dira. Kontuhartzaileek fondoen mugi­

364

RAMÓN PARADA

menduren bat ekar dezakeen edozein egintza, agiri nahiz espediente aldez au­ rretik kontrolatzen dute, eta kontrol hori gauzatzeko, orotariko aurrekari, agi­ ri edota txostenak bil ditzakete. Autonomiadun erakundeen kasuan, gainera, Ogasun Ministerioaren egoera indartu egin da, kontabilitate materiala minis­ terio horretako funtzionario batek egiten duelako, kontuhartzailearekin elkar­ lanean jardunda. Hala eta guztiz ere, Ogasun Ministerioaren joera kontrola­ tzailea beste bide batetik doa: batez ere, Estatuko Administrazioan dauden funtzionario guztien kontratu, ondasun eta ordainsariak kontrolatu nahi ditu; hau da, gainerako sailek dituzten baliabide logistikoak kontrolatu nahi ditu.

Horren harira, Estatuko Administrazioaren kontratu jarduera Administra­ zioaren Kontratazioari buruzko Kontsulta Batzaren bitartez kontrolatzen du Ogasun Ministerioak (Batza hori Ondarearen Zuzendaritza Nagusiaren men­ pe dago). Baina Kontsulta Batza deitzen bada ere, esan dezakegu batza hori kontsulta organoa baino gehiago, kontrol organoa dela, eskumen jardule eta kontrolatzaile oso garrantzitsuak dituelako Estatuko kontratarien eta kontra­ tuen gain.

Era berean, Estatuko Ondareari buruzko Legeak Administrazioaren onda­ sunen administratzailerik garrantzitsuen bihurtu du Ondarearen Zuzendaritza Nagusia. Horretara, Estatuko ministerio eta erakunde guztiak Ogasun Minis­ terioari lotuta daude, euren helburuetarako behar dituzten ondasun higiezinak ukitu ahal izateko. Halaber, funtzionario publikoen ordainsariei buruzko politikan ere Ogasun Ministerioak modu nabarian esku hartzen du.

B) Zerbitzu Ikuskatzailetzak Herri Administrazioak gauzaturiko ikuskapen eginkizunaren jasotzaileak izan daitezke, hala administratuak, nola administrazio aparatua bera eta be­ raren funtzionarioak. Lehenengo kasuan, ziurtatu nahi da hiritarrek betetzen dituztela Administrazioak emandako xedapen orokor zein ebazpenak eta, hala behar denean, hiritarren jarduerak zuzendu egingo dira (ikuskapen mota ho­ rretako adibideak dira, besteak beste, zergen edota merkatuko diziplinaren ingurukoak). Bigarren kasuan, administrazio aparatuaren ibilera edo jardun­ bide bikaina ziurtatu nahi da (zaintzaren bidez, ziurtatu ere), eta horrexegatik deitu zaio ikuskapen mota horri Zerbitzu Ikuskatzailetza.

Zerbitzu Ikuskatzailetzen eginkizunik garrantzitsuena administrazio apa­ ratua eta beraren zerbitzariak kontrolatzea da; hala eta guztiz ere, kontrol hori egiteaz gain, modu aktiboan ere jardun dezakete ikuskatzailetza horiek eta administratuei aholkuak eman ahal dizkiete. Jarduera aktibo horri esker, ikus­ katzaileek hobeto ezagutzen dituzte Administrazioaren errealitatea eta egin­

365 kizun zehatzak (ikuskatzailetza horren adibide ditugu, esate baterako, finan­ tza ikuskatzaileak Frantziako Administrazioan).

Beste alde batetik, Zerbitzu Ikuskatzailetzek kontrola dezakete, bai minis­ terioaren eginkizun esparru osoa, bai Zuzendaritza Nagusiren baten zein horren azpiko erakunderen baten jarduera bakarrik. Lehenengo kasuan, Ikus­ katzailetza Nagusi deitzen da zerbitzu ikuskatzaile hori (Ogasun Ministerioko Zerbitzuen Ikuskatzailetza Nagusia, Hezkuntza eta Zientziaren Ikuskatzai­ letza Nagusia etab.), eta administrazio hierarkiaren goiko mailei lotzen zaie (ministro nahiz idazkariordeari).

Ikuskatzaile karguei dagokienez, karguok hornitzeko bi sistema erabili ohi dira: batetik, ikuskatzailetza lotu ahal zaie kidego bakoitzean kategoria handiena eta antzinatasun gehien duten funtzionario nahiz karguei (arma eta kidego militarretako ohiko ikuskatzailetzen kasua); bestetik, ikuskatzaileen talde edota kidego berezia era daiteke. Orobat, kidego berezi horretara sartze­ ko, bi bide daude: kide hori kategoria jakin batzuetako pertsonen artean zu­ hurtziara izendatzea, edota ministerioko gainerako kidegoetako pertsonen ar­ tean lehiaketa nahiz oposizioa egitea (Ogasun Ministerioko Zerbitzu Ikuska­ tzailetzak nahiz irakaskuntzako lehengo ikuskatzaileak erabilitako sistema).

Zernahi ere, ikuskatzaile kidegoek duten arazorik larriena da nolabaiteko in­ dependentzia lortzea, kontrolatu behar dituzten funtzionarioen gain.

Ikuskatzailetzen gaiari buru emateko, esan behar da Herri Administra­ zioko Zerbitzu Ikuskatzailetza guztiak Herri Administrazioarentzako Estatu Idazkaritzatik zuzendu eta koordinatzen direla, ahal den neurrian. Horreta­ rako, bi erakunde eratu dira Herri Administrazioaren barruan: bata, Herri Administrazioaren Zerbitzu Ikuskatzailetza Nagusia (zuzendaritza nagusien kategoriarekin), eta bestea, Ikuskatzailetza Nagusien Batzorde Koordina­ tzailea (azaroaren 10eko 3.063/1987 eta otsailaren 20ko 221/1987 Errege Dekretuak; azken horrek Herri Administrazioen Ministerioa berregituratu zuen).

6. KONTU AUZITEGIA Kontu Auzitegiak kontabilitate zein finantza kontrola egiten du, kanpoko kontrola, hain zuzen; kontrol hori jarraikakoa da, eginik dagoen administra­ zio jarduera kontrolatzen delako. Konstituzioaren 136. artikuluak dioenez, Kontu Auzitegia «Estatuaren eta sektore publiko osoaren kontuak nahiz eko­ nomi kudeaketa fiskalizatzen duen organo gorena da. Auzitegi hori zuzenean dago Gorte Nagusien menpe eta, horrenbestez, Gorte horiek eskuordetzen diote Estatuaren kontu nagusiak aztertu eta egiaztatzeko eginkizuna Bestal­ de, Kontu Auzitegiak bere jurisdikzioa izan arren, urtero bidali behar die

366

RAMÓN PARADA

txostena Gorte Nagusiei eta, txosten horretan, hala behar balitz, auzitegiaren ustez Estatuak egin dituen urratzeak eta hark jaso beharreko erantzukizunak jakinaraziko dizkie».

Artikulu horren arabera, Estatuko Kontu Auzitegiaren eskumenak Estatu­ ko sektore publikoa bakarrik hartzen du bere barne. Konstituzioaren 153.d). artikuluak, ordea, autonomi erkidegoen ekonomi eta aurrekontuen kontrola egitera zabaldu du eskumen hori. Azkenik, Kontu Auzitegiari berari buruzko Legeak (maiatzaren 12ko 2/1982 Legeak) «Estatuko sektore publiko» adie­ razmoldea modu zabal eta ausartean interpretatu eta toki korporazioak ere horren barruan sartu ditu.

Nolanahi den ere, Kontu Auzitegia Konstituzioan jasotzea —Baionako, Cádizko eta 1931ko Errepublikako konstituzioek ere jaso zuten— ez dator bat erakunde horren historiarekin: izan ere, Kontu Auzitegia ez da izan era­ kunde oso eragingarria eta, Konstituzioan jasotzearekin, badirudi beste auke-ra bat eman nahi izan zaiola erakunde horri. Kontu Auzitegia Estatuaren kon­ tuak bidezkotu eta zuritzeko tresna hutsa izan da, kontu horien zuzentasuna kontrolatzen duen organoa izan beharrean (gaur egun, antzekoa gertatzen da: auzitegi horrek alderdi politikoen kontuak zaindu behar dituenez, horien zuritzaile bihurtu da). Kontu Auzitegiari buruzko Lege Organikoak indepen­ dentzia ziurtatu nahi izan dio auzitegi horri, ondoko osaketa ezarrita: Kontu Auzitegiak hamabi kontseilari ditu, eta horiek hautatzen dute lehendakaria; halaber, Senatuak eta Kongresuak erdibana hautatzen dituzte kontseilari ho­ riek, hiru laurdeneko gehiengoz eta bederatzi urterako hautatu ere. Dena dela, independentziaren aldeko ahalegin horrek ez du bermatzen Kontu Auzitegia bihar­etzi eragingarriagoa izango denik.

Erakunde horren historiari ekinez, XIX. mendean (1851ko abuztuaren 25eko Legean), Kontu Auzitegiak administrazio jurisdizkio berezi gisa jardun zuen, Frantziako Cour de Comtesen antzera. Lege horrek zioenez, «Kontu Auzitegia agintari gorena da ondoko zereginak gauzatzeko: administrazio kontuak aztertu, onetsi eta azkentzeko; Estatuko fondo, errenta zein ondasu­ nak bildu eta banatzeko; baita probintzietako eta udalerriko fondoak erabil­ tzeko ere. Hortaz, probintzi zein udalerrietako aurrekontuek erregeren ones­ pena behar dute». Horrenbestez, auzitegi horrek, berak onetsi behar zituen kontuak aztertzean, fondo publikoen kudeatzaileek egindako oker­eralgiketak zein azpijan edo desfalkuak salatzen zituen; horrez gain, eralgiketa nahiz azpijan horien ondoriozko erantzukizunak ezartzen zituen administrazio bi­ dean. Baina zeregin horretan, auzitegiak bi mugapen zituen: batetik, beraren ebazpenen aurka kasazio errekurtsoa jar zitekeen Estatu Kontseiluan —Fran­ tzian bezala—, kontseilu hori zelako Administrazioarekiko auzibide jurisdik­ zioaren auzialdirik gorena XIX. mendean; bestetik, Kontu Auzitegiak zigor jurisdikzioaren eskumena errespetatu behar zuen, jurisdikzio horri baitzego­

367 kion enplegatuen erruaren norainokoa zehaztea; bide horretatik, enplegatuek fondo publikoak erabiltzean egin zitzaketen faltsutze delituak nahiz onda­ suntza publikoen bidegabeko eralgiketak zigor jurisdikzioaren eskumenekoak ziren, eta Kontu Auzitegiak jurisdikzio horretara bidali behar zuen arazo ho­ riekin zerikusia zuen guztia.

Gaur egun ere, Kontu Auzitegiak administrazio jurisdikzio espeziali­ zatu izaera du, berari buruzko lege organikoaren 49. artikuluak adierazi due­ nez. Baina auzitegi horrek emandako ebazpenak Administrazioarekiko auzi­ bide jurisdizkioan berrikus daitezke, baldin eta ebazpen horiek funtzionarioen nahiz fondo publikoak erabiltzen dituztenen erantzukizuna adierazten badute; horrez gain, ebazpen horien aurka kasazio nahiz berrikuspen errekurtsoak jar daitezke Auzitegi Gorenean, auzitegi horren jardunbideari buruzko legeak ezarritakoaren arabera. Halaber, III. Salak 1986ko urriaren 18an emandako epaiak ere hori berori baieztatu du ondokoa adierazi duenean: auzitegiak Administrazio Prozedurari eta Administrazioarekiko Auzibide Juirisdikzioari buruzko Legeetan ezarritako bermeak aplika ditzake eginkizun hori gauza­ tzeko.

Dena dela, auzitegiaren jurisdikzio izaera oso mugatua da, lege organi­ koak eman dion indarra gorabehera («kontabilitateari buruzko jurisdikzioa beharrezkoa, luzaezina, esklusiboa eta osoa da»); egin-eginean ere, zigor eta Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioek zigor kondenak, diziplina zeha­ penak, edota zenbait administrazio ebazpen —funtzionarioek Administra­ zioan zigor zein diziplina erantzukizuna edota erantzukizun zibila dutela adierazten dutenak— berrikusten dituzte, eta berrikuspen hori egitean, arazo berberaren gain finkatzen dituzten egitateen xehetasunak lehentasuna dute Kontu Auzitegiaren xehetasunen gain (Lege Organikoaren 15 eta 17. art.ak).

Hori dela bide, Kontu Auzitegiaren egitekorik garrantzitsuena fiskaliza­ zio eginkizun publikoa da eta, eginkizun horren ondorioz, ez da sortzen ku­ deatzaile publikoen zuzeneko erantzukizunik (horixe da, hain zuzen, gorago ikusitako eginkizunaren eta fiskalizazio eginkizunaren arteko bereizketa); gainera, eginkizun horren ondoriozko ebazpenen aurka ezin daiteke errekur­ tsorik egin. Gauzak horrela, eginkizun fiskalizatzailearen bidez sektore publi­ koaren ekonomia­finantzazko jarduera aztertu besterik ez da egiten, hau da, jarduera hori legezkotasun, eragingarritasun nahiz ekonomi printzipioekin bat datorren aztertu (azken printzipio horrek esan nahi du gasturik gutxien eginda gauzatu behar dela jarduera). Bestalde, fiskalizazio hori sarrera eta gastu publikoen programen betearazpenaren inguruan egiten da eta, batik bat, aurrekontuei buruzko kontratu, ondare egoera zein aldaketa, aparteko kreditu nahiz kreditu eranskarri eta gainerako aldaketen inguruan (9 eta 10. arti­ kuluak).

368

RAMÓN PARADA

Fiskalizazioaren emaitzak aurkezteko, azkenik, txosten zein oroitidazki arruntak edo apartekoak eta mozio nahiz oharrak erabiltzen dira; horiek guz­ tiak, Gorte Nagusiei bidali eta Estatuko Aldizkari Ofizialean argitaratu behar­ ko dira, edota autonomi erkidegoko biltzar legegileari bidali eta erkidegoko aldizkari ofizialean argitaratu. Txosten horietan, Kontu Auzitegiak ikusita­ ko urratze, abusu edota eginera irregularrak agertarazten ditu eta, beraren ustez, horien ondorioz sortu diren erantzukizunak adierazten ditu, baita eran­ tzukizun horiek eskatzeko neurriak ere.

Unean uneko oroitidazkia horiez gain, Kontu Auzitegiak urteko txostena edo oroitidazkia bidali behar die Gorte Nagusiei (Konstituzioaren 136.2. art.).

Txosten horretan, Estatuko Kontu Orokorra eta sektore publikoaren gainerako kontuak aztertzen ditu; hortaz, ekonomi kudeaketa fiskalizatzen du, alde hauek zainduta: a) Ondoko arauak betetzen direla: Konstituzioa; sektore publikoaren sa­ rrera edo gastuak arautzen dituzten legeak eta, oro har, Estatuaren ekonomia­ ­finantzazko jarduera ukitzen duten arauak. b) Aurrekontuetako aurreikuspenak bete eta aurrekontua betearazten dela, hain zuzen ere, Estatuaren, autonomi erkidegoen, toki korporazioen eta aurre­ kontu eraentza publikoa duten gainerako erakundeen aurrekontuak. c) Gastu publikoa zentzuz egiten dela, hots, bai eragingarritasun printzi­ pioa, bai ahalik eta gastu gutxien egiteko ezartzen duen printzipioa kontutan izanda egiten dela. d) Estatuko sozietateen jarduera, inbertsio zein finantza programak betea­ razten direla, baita enpresa publikoen jarduera arautzen duten gainerako plan nahiz aurreikuspenak ere; orobat, fondo publikoen pentzutan emandako diru­ ­laguntzak behar bezala erabiltzen edo aplikatzen direla ere zainduko da.

Horiez kanpo, Kontu Auzitegiak erkidego txostenak egin eta txosten horiek autonomi erkidegoetako biltzar legegileei bidali behar dizkie urtero, erkidegoen ekonomia nahiz aurrekontuak kontrolatzeko. Beti ere, dela Estatu­ ko oroitidazkiak, dela erkidegoetakoek hauxe adierazi behar dute: auzitegiak ekitaldi ekonomikoan egindako jurisdikzio jarduerak.

Baina kontrol jarduera hain zabal eta handinahitsua aurrera eramateko, Kontu Auzitegiari buruzko Lege Organikoak ezarri zuen auzitegi horri lege bat eman behar zitzaiola, jardunbideari buruzko lege bat alegia, eta hori, az­ ken buruan, apirilaren 5eko 7/1988 Legearen bidez egin zen. Dena den, Kon­ tu Auzitegiak lege hori ezezik langile eta ondasun egokiak ere behar zituen, zalantzarik gabe. Alabaina, baliabide horiek ematean atzerakuntza egon da, eta horrek erakusten du organo horrek beldurra sortarazten duela. Egin­ ­eginean ere, Kontu Auzitegia Gorte Nagusien laguntzaile gisa kalifikatu da

369 (oso­osoan kalifikatu ere), baina organo hori independentea denez bere egin­ kizunak gauzatzeko, Gorte Nagusien laguntzaile baino gehiago, horien jar­ dueraren benetako epaile bihur daiteke. Azken finean, Gobernuaren ekonomi jarduera epaitzeak parlamentuko gehiengoari judizioa egitea dakar, gutxien­ goen onura politikorako.

7. PARLAMENTUKO BATZORDEAK ETA HERRI DEFENDATZAILEA Atal honetan aztertuko ditugun organo guztiek dute konstituzio izaera; horrez gain, guztiak dira kontrol organoak, herri administrazioak eta gaine­ rako Estatu erakundeak kontrolatzeko organoak alegia.

Hasteko, Parlamentuko batzorde ikertzaileak ditugu. Batzorde horiek Konstituzioaren 76. artikuluan jaso dira izaera honekin: Kongresu, Senatu edota ganbara bietan, herri intereseko edozein arazo ikertzeko batzorde gisa.

Batzorde horren lan zein ondorioztapenek publizitate eta eragin politiko han­ dia izan dezakete, baina, horrezaz aparte, Konstituzioak ez du argitu zein den lan horien ondorio juridikoa. Konstituzioak hauxe bakarrik adierazi du: «ba­ tzordeen lan zein ondorioztapenek ez dituzte auzitegiak lotuko, ezta epaileen ebazpenak ukituko ere; edozelan ere, ikerketaren emaitza Fiskaltzari jakina­ raziko zaio, horrek akzio egokiak egikari ditzan».

Beste alde batetik, Konstituzioak adierazi du ganbaretako batzordeetan agertzea derrigorrezkoa dela, eta lege batek arautuko dituela betebehar hori ez betetzeagatik ezar daitezkeen zehapenak. Horrenbestez, agindu hori aurrera eramateko, maiatzaren 24ko 5/1984 Lege Organikoak (Kongresu nahiz Sena­ tuko edota ganbara bietako batzorde ikertzaileetan agertzeari buruzkoak) ondokoa ezarri du: agindeia jaso ondoren, pertsonaren bat hala nahita ez bada agertzen batzorde ikertzailean informazioa emateko, pertsona horrek desobe­ ditze delitu larria egingo du; hala eta guztiz ere, Ganbarako lehendakariaren ustez ez agertze hori bidezkotzen duten kariak daudenean, beste zitazio bat egin dakioke batzordeetara agertu ez denari (4. art.).

Dena dela, Herri Defendatzaileak egindako kontrolak eragin handiagoa du Administrazio osoaren gain. Kargu exotiko hori Suedian sortu zen, eta beste antolamendu juridiko batzuek geroago jaso dute (hala nola, Frantziak edo Ingalaterrak). Espainiako Konstituzioak, halaber, honelaxe definitu du erakunde hori 54. artikuluan: herri defendatzailea «Gorte Nagusietako komisionatu gorena da, Gorteek I. tituluko eskubideak defendatzeko izendatu­ takoa; eginkizun hori betetzeko, herri defendatzaileak Administrazioaren jarduera gainbegira dezake, Gorte Nagusei jarduera horren berri emanez».

Hortaz, apirilaren 6ko 3/1981 Lege Organikoak Herri Defendatzaileari ahalmenik zabalenak eratxiki dizkio herri administrazioak ikertzeko eta, on­

370

RAMÓN PARADA

dorenez, administrazio horiek herri defendatzaileari lehentasunez lagundu behar diote. Horrela, herri defendatzaileak arazo batzuei buruzko informazioa eskatzen duenean, administrazioek informazio hori epe luzaezinean eman be­ har diote; gainera, erakunde horrek behar dituen agiri guztiak bidali behar­ ko dizkiote. Agintari zein funtzionarioek ez badituzte betetzen betebehar ho­ riek, txosten berezia egingo da eurei buruz, eta desobeditze delitua egin dutela ulertzen da.

Ikertze ahalmen zabal horiek gorabehera, herri defendatzaileak ezin ditu funtzionarioak zuzenean zehatu hurrengo kasuan: ikertzen ari den kexa sor­ tu denean abusu, nahierarakotasun, bereizkeria, oker, arduragabekeria edota ez­egiteren baten ondorioz. Kasu horretan, herri defendatzaileak funtzionario arduradunarengana jo eta beraren iritzia zein den adierazten dio; ondoren, egoki deritzen iradokizunak egin eta hierarkiaz funtzionario horren gain da­ goenari bidali behar dio idazkia. Bestalde, herri defendatzaileak uste izanez gero egintza horiek delitu izan daitezkeela, Estatuko Fiskaltza Nagusiari jaki­ naraziko dizkio.

Halaber, herri defendatzaileak agintari nahiz funtzionarioei euren legezko eginbeharren inguruko oharbide nahiz gomendioak egin, eginbeharrok gogo­ rarazi edota beste neurri batzuk hartzeko iradokizunak aurkez diezazkieke.

Agintari eta funtzionario horiek hilabeteko epea dute erantzuteko. Gomen­ dioak zentzuzko epean egin bada eta administrazio agintari ukituak ez badu neurri egokirik hartzen edota ez baditu azaltzen neurririk ez hartzearen arra­ zoiak, herri defendatzaileak ministerio eskudunari jakinaraziko dizkio on­ dokoak: arazoa, horren aurrekariak eta aurkeztatutako gomendioak. Hala eta guztiz ere, herri defendatzaileak ez badu frogagiri egokirik jasotzen, arazoa urteko txostenean edota txosten berezian agertaraziko du; gisa berean, herri defendatzailearen ustez emaitza positiboa lor zitekeen arren, lortu ez denean, jokabide hori izan duten agintari nahiz funtzionarioen izenak aipatuko ditu txostenean.

Administrazio egintzei dagokienez, herri defendatzaileak ez du eskume­ nik egintzok deuseztatu edota aldatzeko. Guztiarekin ere, egintza horiek sor­ tzean egon ziren irizpideak aldatzea proposa dezake; horrez gain, arau batek administratuari egoera ez zuzenak edota kalteak ekar diezazkiokeela uste izanez gero, herri defendatzaileak organo legegile eskudunari edota Adminis­ trazioari arau hori aldatzeko proposatu ahal izango dio.

Amaitzeko, herri defendatzailea legebideztatuta dago konstituzioaurkako­ tasun eta babes errekurtsoak jartzeko, beti ere, Konstituzioan eta Konstituzio Auzitegiari buruzko Lege Organikoan ezarritakoa kontutan hartuta.