Ciudades contra el terrorismo

SECUCIUDADES CIUDADES CONTRA EL TERRORISMO

CON EL APOYO DE LA COMISIÓN EUROPEA

Foro Europeo para la Seguridad Urbana

CIUDADES CONTRA EL TERRORISMO FORMAR A LOS REPRESENTANTES LOCALES A ENFRENTAR EL TERRORISMO

Redactado por: Frédéric Esposito Con la colaboración de Justyna Kułach-Aris y Roxana Calfa 1

Con el apoyo de la Comisión Europea, DG Justicia, Libertad y Seguridad, Proyecto piloto Victimas de actas terroristas, 2005

Impreso en Francia en las Editiones Lalo en la Imprimerie Rochelaise ISBN: 2-913181-32-5 - EAN: 9782913181328 Depósito: Octubre 2007

Traducido en español por Marie-Thérèse Bourdon Destrem

FORO EUROPEO PARA LA SEGURIDAD URBANA

38, rue Liancourt 75014 - Paris - France Tél: +33 (0) 1 40 64 49 00; fax: +33 (0) 1 40 64 49 10 Internet: http://www.fesu.org E-mail: fesu@urbansecurity.org 2

AGRADECIMIENTOS

El proyecto “Ciudades contra el terrorismo” ha sido llevado a cabo gracias a la implicación de universidades socias y notablemente a los coordinadores de este proyecto, Henry Shaftoe y Sara-Jayne Williams de la Universidad West of England, Nelson Lourenço y Maria da Graça Frias de la Universidad Nova de Lisboa, Hans-Jürgen Kerner, Marc Coester et Klaus Bott del Instituto de Criminología de Tübingen, Jacek Barcik et Ilona Topa de la Universidad de Katowice. Agradecemos a todos haber contribuido a éxito de este proyecto.

Agradecemos particularmente al equipo del Comité P - Comité Permanente de Vigilancia y Servicios de la Policía Belga, y notablemente a Gil P. Bourdoux, quien, por su disponibilidad y su implicación ha hecho de la conferencia Þnal un éxito. Tenemos que agradecer igualmente al personal del Parlamento Federal Belga y a la Policía de Bruselas Capital- Ixelles por el apoyo que nos han ofrecido a la ocasión de esta conferencia.

En Þn, agradecemos sinceramente a todos los expertos que han aceptado compartir sus experiencias con la participación en seminarios y en la conferencia de diseminación, contribuyendo al éxito de este proyecto.

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ÍNDICE

1. INTRODUCCION 1.1 El contexto del proyecto 1.2 Los objetivos del proyecto 1.3 Socios del proyecto 1.4 Enfoque y público impactado

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2. TERRORISMO A NIVEL LOCAL: NUEVO RETO PARA LAS CIUDADES 2.1 ¿ Qué es el terrorismo ?

2.2 Poderes locales: su pertinencia en la acción contra el terrorismo 2.2.1 Enfrentar el terrorismo a escala local: campos de acción a. El caso Británico b. El caso Portugués c. El caso Polaco d. El caso Alemán 2.2.2 La lucha anti-terrorista : el peso de la experiencia

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3. PREVENCIÓN DEL TERRORISMO: DESDE LA COOPERACIÓN HASTA LA ASOCIACIÓN 3.1 Prevención y comunicación 3.1.1 Prevención en vez de reacción a. ¿ Quiénes son los terroristas ? b. Los actores de la prevención c. La asociación colaborativa como base para la prevención 3.1.2 Estrategia global de comunicación a. Desarrollo de un sistema de información homogénea para el gran público b. Un sistema de información coordenado entre todos los actores

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3.2 Gestión de crisis 3.2.1 Un enfoque multiservicios: el caso Británico 3.2.2 Un caso especíÞco: la Cruz Roja alemana 3.2.3 La gestión de crisis en Polonia: la pertinencia del nivel regional 3.3 Medidas para restablecer la conÞanza 3.3.1 En las fuentes del fenómeno de radicalización de la violencia: el caso de la comunidad pakistaní en Inglaterra 3.3.2 Cooperación entre las minorías y la policía: el caso de los musulmanes en Alemania 3.4 El apoyo a las víctimas 3.4.1 Organizar la ayuda a las víctimas 3.4.2 Ayuda a las víctimas: La respuesta psicológica

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4. CONSECUENCIA PARA LAS AUTORIDADES LOCALES 4.1 Líneas directrices para un referencial de formación 4.2 Eje de Introducción “El terrorismo: de lo global hacia lo local” 4.3 Eje temático I “Prevención y comunicación” 4.4 Eje temático II “Gestión de crisis” 4.5 Eje temático III “Diálogo intercomunitario” 4.6 Eje temático IV “Ayuda a las víctimas”

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5. CONCLUSION 5.1 La lucha antiterrorista: un desafío local 5.2 El reconocimiento del actor local a nivel nacional 5.3 Las políticas de lucha antiterrorista bajo el signo de la coordinación 5.4 Las ciudades, actores de la lucha antiterrorista en la escena internacional

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6. BIBLIOGRAFIA

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INTRODUCCION

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1. INTRODUCCION 1.1 El contexto del proyecto El terrorismo es una realidad en numerosos países europeos y un gran número de ciudades europeas están enfrentadas a una amenaza continua. Constituye una seria amenaza contra la seguridad y los valores de los estados democráticos y contra los derechos y las libertades de los ciudadanos. Mientras se derrumbaban las ideologías comunistas y los países europeos alcanzaban una igualdad en materia de desarrollo de los Derechos Humanos y formas de expresión de la democracia, el terrorismo pasó a ser una categoría de crimen en sí, que no conlleva ninguna justiÞcación, sean cuales fueran las circunstancias.

Al tratar de explotar las desigualdades sociales y culturales que existen dentro de las sociedades, el terrorismo puede provocar respuestas que favorecen las acciones discriminatorias y alentar actitudes racistas o agresivas1.Los actos de terrorismo dan lugar a efectos negativos a largo plazo para las ciudades y con costos sociales elevados, no tan sólo desde el punto de vista Þnanciero sino también psicológico, debido a los traumas individuales sufridos por las víctimas y por la experiencia general de los habitantes enfrentados a los peligros del terrorismo.

Tras la resolución del Consejo de Europa2, el proyecto Ciudades Contra el Terrorismo (Cities against terrorism - CAT) explora el papel de los poderes locales y regionales en el tratamiento de la amenaza en Europa : “los poderes locales y regionales, junto con los gobiernos nacionales y organizaciones internacionales tienen la clara responsabilidad de la protección de sus ciudadanos contra los atentados terroristas y contra las amenazas dirigidas contra un estilo de vida democrático”.

Aún en presencia de un apoyo público global y reforzado, la lucha contra el terrorismo exige un gran valor, determinación y compromiso por parte de los poderes responsables. Aunque no haya empezado el 11 de septiembre de 2001, el terrorismo pasó a ser una prioridad pública y política, más pertinente que nunca. Exige una “vigilancia sostenida y de todos los instantes, una coordinación entre todo un conjunto de socios, una legislación eÞciente contra la violencia y un enfoque judicial y político determinado y activo frente a la intolerancia y al extremismo religioso y racial3”.

Las ciudades del Foro Europeo para la Seguridad Urbana han estado implicadas durante muchos años, en la lucha contra cualquier atentado contra la seguridad de sus habitantes, una lucha basada en la promoción de un sistema social respetuoso del derecho de los ciudadanos, especialmente los más débiles, y en la tolerancia 1 Foro Europeo para la Seguridad Urbana. Zaragoza Manifesto. Conferencia de Zaragoza, los 2, 3 y 4 de noviembre de 2006.

2 Consejo de Europa. Congreso de los Poderes Locales y Regionales. Resolución 159 (2003) sobre el tratamiento del terrorismo - papel y responsabilidades de las autoridades locales.

3 Ibid.

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de la diversidad. Las ciudades tienen que impedir que el terrorismo se nutra con situaciones de exclusión, con las divergencias entre las culturas y las religiones, con la desesperación de los marginalizados y con cualquier forma de injusticia.

Al tratar el problema del terrorismo, los cargos electos locales y las autoridades locales desempeñan un papel clave en términos de intervención inmediata a la hora de un atentado terrorista, de gestión de crisis, de desarrollo de la solidaridad pública y de las relaciones comunitarias, tal como lo han demostrado las experiencias más recientes de Nueva York, de Madrid o de Londres. Les toca sensibilizar a la población frente a la amenaza terrorista, evitando al mismo tiempo los movimientos de pánico y el enfrentamiento entre los distintos grupos de la población. Deben actuar como mediadores entre las problemáticas globales a partir de las cuales se desarrolla el terrorismo y las preocupaciones locales de las poblaciones enfrentadas a una amenaza, bien sea ésta real o percibida. Es la razón por la cual el tema de la comunicación relativa al terrorismo resulta particularmente sensible para los cargos electos.

La riqueza de las experiencias y de las prácticas que existen dentro de las ciudades europeas puede ayudar a los cargos electos a enfrentarse la amenaza de atentados terroristas, a prevenir los futuros riesgos, a movilizar a la población frente a las amenazas contra la seguridad, y a contribuir a la rehabilitación de las víctimas gracias a varias iniciativas de apoyo social y psicológico facilitadas por los poderes locales.

1.2 Los objetivos del proyecto El proyecto Ciudades contra el terrorismo (Cities against Terrorism - CAT), coordenado por el Foro Europeo para la Seguridad Urbana, entre 2006 y 2007 y llevado a cabo con al apoyo de la Comisión Europea4, propuso elaborar un cursillo de formación destinado a los representantes locales para ayudarlos a mejorar su capacidad a enfrentar públicamente las amenazas terroristas, a desarrollar la solidaridad pública, a construir asociaciones con la sociedad civil, a llevar a cabo campañas de información relativas al apoyo a las víctimas y de modo general, a movilizar la opinión pública contra todas las formas de terrorismo.

El principal objetivo del proyecto consistía en crear un cursillo que se desarrollase durante cuatro seminarios, involucrando a expertos en comunicación, a especialistas de la seguridad y, la investigación contemporánea relativa a la amenaza terrorista.

Los cuatro seminarios tenían como principal objetivo aportar respuestas a los cuatro retos temáticos puestos de relieve por el proyecto: - la intervención de urgencia inmediata tras un atentado terrorista, - la gestión de crisis y la comunicación, - el desarrollo de la solidaridad y del apoyo público, - la prevención del terrorismo y el desarrollo de relaciones comunitarias.

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DG Justicia, Libertad y Seguridad, Proyecto Piloto Víctimas de los Actos Terroristas, 2005

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Cada uno de los seminarios fue organizado según la misma metodología, juntando a representantes municipales, a universitarios y a expertos en cada uno de los sectores temáticos.

El esquema que permite la elaboración de un cursillo de formación se fue construyendo al paso de los seminarios del proyecto, y luego fue repartido entre las ciudades de la red del FESU y por Þn presentado durante la conferencia Þnal involucrando las mayores ciudades y universidades europeas, así como a los representantes de la Unión Europea y otras organizaciones europeas (destacadamente Consejo de Europa, OTAN) Además de las líneas directrices de este esquema de formación continua, los objetivos más amplios incluían: - la mejora de la pericia política y profesional de los cargos electos, y - el fortalecimiento de la pericia universitaria y local en el ámbito del tratamiento de las amenazas terroristas.

- el desarrollo de una transferencia de conocimientos entre ambos.

El desarrollo de una cooperación con los centros universitarios para la elaboración de un cursillo de formación pareció ser una ventaja crucial y una importante contribución al proyecto, gracias a su pericia universitaria en el ámbito del terrorismo, pericia que frecuentemente falta a nivel local pero también a distintos niveles del gobierno. Con el Þn de enfrentar el problema del terrorismo y de tratarlo, resulta cada vez más necesario que las universidades proporcionen conocimientos más ahondados así como los medios para utilizar dichos conocimientos en el marco de una cooperación entre las universidades y el conjunto de los actores involucrados.

En el ámbito de la docencia, uno de los demás objetivos era la creación de un nuevo módulo de formación integrado en el diploma de Máster en Seguridad Urbana Europea y que trate de la acción frente a las amenazas terroristas. Este objetivo está estrechamente vinculado con la cooperación continua del FESU con las universidades europeas, en el marco de la Red de Formación en materia de Seguridad Urbana en Europa5, que apunta al establecimiento de una cooperación conjunta para la identiÞcación de los elementos de alcance europeo en el ámbito de la seguridad urbana y para el desarrollo de programas conjuntos y de enseñanzas especializadas en la perspectiva de la creación del Máster Europeo de Seguridad Urbana.

Durante un período de 15 meses, los socios del proyecto participaron en la implementación de las actividades del proyecto, que permitieron la organización de la conferencia Þnal y la difusión de los resultados del proyecto. Finalmente, se elaboraron una serie de líneas directrices universales para la formación; siendo su objetivo ayudar las ciudades a enfrentar el terrorismo bajo todas sus formas, respetando los Derechos Humanos y las diferencias culturales.

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http://urbansafetytraining.fesu.org

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Lamentablemente, resultó demasiado ambicioso crear un verdadero cursillo de formación así como un módulo de enseñanza para el Máster Europeo en un período de tan sólo 15 meses. La duración no es la única culpable porque resultó difícil juntar suÞcientes datos ante las ciudades para permitir tratar el tema de la problemática de la lucha antiterrorista a nivel local. En efecto, salvo las grandes capitales europeas, la mayoría de las ciudades no se interesaron mucho por el problema de la formación de los actores implicados en este ámbito ni tampoco por el tema de la lucha antiterrorista a nivel local en general. Por consiguiente, el interés de este proyecto reside por una parte, en el hecho de poner de relieve la dimensión local de la lucha antiterrorista y por otra parte, en la necesidad para las autoridades locales, que existe en desarrollar un enfoque preventivo.

Aún si al cabo de este proyecto no se ha formalmente constituido un módulo completo de formación continua, el proceso de reßexión iniciado durante los seminarios y la conferencia Þnal permitieron al FESU seguir adelante con su reßexión acerca de la posición de las ciudades en materia de lucha antiterrorista y señaladamente bajo el ángulo de la prevención.

1.3 Socios del proyecto Los principales socios del proyecto son las cuatro siguientes universidades europeas, que desprendieron a coordinadores universitarios así como a sus asistentes para ayudar al FESU en la implementación de las actividades del proyecto y que se encargaron de la redacción de los informes de seminarios.

1. Universidad del Oeste de Inglaterra (Departamento de Seguridad Comunitaria y de Prevención de la Criminalidad), Bristol, Reino Unido Personas involucradas: Henry Shaftoe, maestro de conferencia (coordinador), Dra. Sara-Jay Williams (asistente).

2. Nueva Universidad de Lisboa (SociNova, Centro de Investigaciones en Sociología Aplicada), Lisboa, Portugal Personas involucradas: Prof Nelson Lourenço (coordinador), Graça Frias (asistente).

3. Universidad de Silesia (Servicio Jurídico y Administración), Katowice, Polonia Personas involucradas: Dr Jacek Barcik (coordinador), Ilona Topa (asistente) 4. Universidad de Tubinga, (Instituto de Criminología), Tubinga, Alemania Personas involucradas: Prof Hans Jürgen-Kerner (coordinador), Marc Coester (asistente), Klaus Bott (asistente).

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Cada universidad tenía sus propios intereses y motivaciones en la implementación conjunta del proyecto, pero se unieron para compartir su pericia y ofrecer una contribución cientíÞca encaminadas al desarrollo de directivas prácticas destinadas a las autoridades locales.

El departamento de Seguridad Comunitaria y de Prevención de la Criminalidad de la Universidad del Oeste de Inglaterra tiene una larga experiencia en la enseñanza y la formación en el ámbito de la prevención de la criminalidad. Se interesó entre otras, por la comparación de los enfoques de distintos países europeos con el objetivo de crear entornos urbanos más seguros. Así, el análisis de los problemas relativos al terrorismo les pareció situarse en la continuación lógica de su trabajo al igual que la investigación cuyo objetivo es establecer si las herramientas disponibles para la prevención de la criminalidad pueden ser utilizadas o están adaptadas para reducir el riesgo de incidentes terroristas. Este departamento no dejó de apoyar la idea según la cual las autoridades locales tienen un papel de suma importancia por desempeñar en la mejora de la seguridad de las comunidades y considera que la gama de los servicios prestados por las autoridades locales también puede impactar la mejora de la seguridad de las comunidades frente al terrorismo.

SociNova (Universidade Nova de Lisboa, Centro de Investigaciones en Sociología Aplicada) se interesa cientíÞcamente desde hace ya varios años en los temas relativos a la criminalidad, a la violencia y a la seguridad. Los investigadores de este centro trabajaron en proyectos relativos a los crímenes que habían sido objeto de una denuncia ante las fuerzas de policía (PSP - Policía de Seguridad Pública; GNR: Guardia Republicana Nacional - PJ : Policía Judicial), por la gestión de la seguridad urbana, por las representaciones de la violencia, por el “sentimiento de inseguridad” de los jóvenes, por la delincuencia y los estupefacientes, en asociación con instituciones tales como el Ministerio del Interior, el Centro de Estudios Judiciales del Ministerio de la Justicia, el Municipio de Oeiras y el Instituto de las Drogas y de las Adicciones a las Drogas. El departamento de sociología de la Universidade Nova de Lisboa también propone un cursillo de Máster dedicado a la Violencia, la Criminalidad y la Seguridad Interior, temas estrechamente vinculados con el terrorismo. Al participar en este proyecto, el Centro pudo mejorar sus competencias en materia de terrorismo, un tema situado al centro de las preocupaciones de las sociedades contemporáneas.

Para la Universidad de Silesia en Katowice, resultaba imprescindible establecer una estrecha colaboración entre las instituciones de investigación y las autoridades locales, especialmente con el objetivo de implementar un sistema de gestión de crisis eÞciente. La posibilidad de compartir las experiencias y de aprender de otros estados europeos, constituía la piedra angular de esta cooperación en el marco del proyecto Ciudades contra el Terrorismo. Desde hace ya varios años, la Universidad de Silesia tejió estrechos vínculos con los responsables locales de la seguridad.

Entre sus cursillos de enseñanza, la universidad propone un cursillo de enseñanza 12

superior titulado Seguridad en Zonas Urbanas destinado a los profesionales de las autoridades locales, de los servicios de policía, de los bomberos y a las personas involucradas en el tratamiento de la amenaza terrorista. El tema del apoyo a las víctimas en el marco de las catástrofes, cobró una gran importancia. Por esta razón, la universidad implementó un Centro de Apoyo Psicológico para las Situaciones de Crisis.

El Instituto de Criminología de Tubinga es el mayor y más antiguo Instituto Universitario de Criminología en Alemania. Desde 1962 es reconocido en Alemania y a nivel mundial, como uno de los centros más importantes en materia de investigación en los ámbitos de la criminalidad y de los comportamientos marginales. Uno de sus temas de análisis más importantes al pasar de los años, fue la criminalidad motivada por consideraciones políticas, así como el período de terrorismo que impactó Alemania en la época de la Facción del Ejército Rojo (RAF) en los años 1970. Con la llegada de la nueva amenaza terrorista del siglo 21 y porque Alemania -así como los países económicamente más importantes en el mundo- constituye una meta potencial para los atentados terroristas, este tema reviste una creciente importancia para la investigación en materia de criminología.

Además, la cooperación entre los institutos de investigación y las autoridades locales pasó a ser cada vez más importante desde que los soldados alemanes intervienen no tan sólo en Afganistán sino también en otras regiones peligrosas. Dicho esto, resulta extremadamente importante para la Universidad de Tubinga, garantizar que la ciencia y la investigación alimenten estos temas con el Þn de contribuir a la comprensión y a la prevención de los atentados terroristas en el futuro.

Además de las universidades anteriormente mencionadas, oradores externos tales como representantes y expertos municipales en el ámbito del terrorismo y procedentes de los estados miembros vecinos, fueron invitados a venir a compartir sus conocimientos. El objetivo era alcanzar una amplia representación europea y garantizar la necesaria dimensión europea para implementar acciones concertadas en vistas con el Þn de ofrecer un apoyo a las víctimas de atentados terroristas y una asistencia a largo plazo a los representantes de los gobiernos locales. Informaciones detalladas relativas al proyecto Ciudades contra el Terrorismo han sido puestas a disposición en la página web del FESU6, en la cual cualquier persona interesada puede descargar la documentación en cualquier etapa de un proyecto.

1.4 Enfoque y público impactado En el marco de los 15 meses de trabajo dedicados a este proyecto, se organizaron cuatro seminarios de trabajo en los países de origen de las universidades socias, seguidos por una conferencia Þnal cuyo objetivo era la difusión de los resultados del proyecto.

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En cuanto al contenido de los seminarios, trataron de los cuatro principales temas abarcados por el proyecto, esto es: - la intervención de urgencia inmediata tras un atentado terrorista; - la gestión de crisis y la comunicación; - el desarrollo de la solidaridad y del apoyo público; - la prevención del terrorismo y el desarrollo de relaciones comunitarias.

Sin embargo, los temas de intereses especíÞcos han diferido entre una universidad y otra, según su especialización y los aspectos del terrorismo que los coordinadores y sus asistentes juzgaron más útil tratar según el grado de importancia que le daban en sus respectivos países de origen.

El primer seminario se celebró en Bristol (Reino Unido) los 28 y 29 de septiembre de 2006 y reunió a unas 30 personas, entre las cuales, representantes de la policía, responsables de la planiÞcación de urgencia municipal, especialistas de la seguridad y universitarios. Este seminario, titulado Reducir el riesgo & los impactos del terrorismo - el papel de los poderes locales co-organizado por la Universidad del Oeste de Inglaterra, se concentró en las posibles acciones que permiten prevenir el terrorismo, enfocando la minimización de los sufrimientos y de los trastornos provocados por los incidentes terroristas (tratados durante un ejercicio de simulación). Se prestó una particular atención al trabajo en asociación con las comunidades locales para la prevención de la emergencia y de la amenaza terrorista y la promoción de intervenciones sociales y en el terreno, para alcanzar una reducción duradera del terrorismo. El seminario en el Reino Unido también representó una buena oportunidad para discutir sobre el impacto de los atentados de Londres en la seguridad comunitaria en los transportes tras el 7 de julio de 2005.

El segundo seminario en Lisboa, co-organizado por la Universidade Nova de Lisboa7 en cooperación con la Universidade Atlântica, se celebró los 26 y 27 de octubre de 2006. Su objetivo era debatir de los temas de la reducción de los riesgos y de la gestión de crisis en caso de atentado terrorista. Los cuatro principales temas que dieron lugar a una particular atención eran: la acción a largo plazo para el tratamiento del terrorismo, la gestión de crisis y la intervención de urgencia, el apoyo a las víctimas del terrorismo y el papel de los poderes locales frente a la amenaza terrorista. Aunque Portugal no haya tenido ninguna experiencia directa de terrorismo, el público aceptó muy bien la discusión, tal como lo demuestra el gran número de participantes. Con más de unas cien personas presentes, el público contaba con representantes de las fuerzas de policía portuguesas, con universitarios, con representantes de los municipios, del gobierno, de las instituciones así como con especialistas internacionales de la seguridad.

El tercer seminario, organizado en Katowice, se titulaba: Las comunidades locales frente a la amenaza terrorista; enfrentamiento de las experiencias europeas y cursos prácticos 7 Mediante SociNova, Gabinete de Investigação em Sociologia Aplicada (Centro de Investigaciones en Sociología Aplicada), TIRAR Faculdade de Ciências Sociais e Humanas.

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para los poderes locales. Fue co-organizado por la Universidad de Silesia los 13 y 14 de noviembre de 2006. El principal objetivo de este seminario era elaborar, mediante el intercambio de experiencias de varios países europeos, un mecanismo de defensa apropiado en caso de atentado terrorista, particularmente en los ámbitos de la prevención, de la intervención de urgencia y de la cooperación con los poderes locales, así como el desarrollo de la solidaridad pública con las víctimas de atentados terroristas. Al igual que Portugal, Polonia no experimentó atentados terroristas signiÞcativos pero el país representa una meta potencial para los islamistas radicales y las organizaciones terroristas debido a su política exterior. El seminario juntó a más de 30 personas entre las cuales, representantes de los poderes locales y regionales, universitarios y especialistas responsables por la seguridad de los municipios.

El último seminario, co-organizado por la Universidad de Tubinga, se celebró en Tubinga del 27 al 28 de noviembre de 2006. Su título: ¿ Cómo enfrentar las amenazas terroristas ? Problemáticas mayores y posibilidades de tratamiento para los poderes locales, reßeja los objetivos del seminario así como la audiencia a quien se destinaba: representantes de los poderes locales y cargos electos, empleados de los servicios de policía, de los ministerios y de los servicios de gestión de urgencia. Alemania ya fue la meta de atentados fallados con maletas bombas en dos trenes regionales, el 31 de julio de 2006. Así, el debate en torno a la prevención del terrorismo en las ciudades resultó ser muy constructivo e inspirador. Unos 50 participantes debatieron durante dos días sobre un gran número de temas, incluyendo la prevención, las estrategias a largo plazo contra el terrorismo, así como las medidas anti-terrorista concretas desde el punto de vista de las ciudades.

Además de los seminarios mencionados más arriba, el FESU organizó dos seminarios de coordinación con las universidades. La primera, organizada al inicio del proyecto en París, fue dedicada a la explicación del proyecto, sus objetivos, las actividades, la Þnanciación y la preparación de los seminarios. La segunda fue organizada en Zaragoza los 2 y 3 de noviembre de 20068 y permitió sacar las conclusiones de los seminarios de Bristol y de Lisboa, debatir sobre los resultados a medio recorrido, llevar a cabo un seguimiento del desarrollo del proyecto y lanzar las bases del informe Þnal.

La segunda etapa del proyecto fue la conferencia de Bruselas, organizada entre el 10 y el 11 de septiembre de 2007 por el FESU, el Comité Permanente de Control de los Servicios de policía belga y las autoridades de policía de Bruselas-CapitalIxelles. Permitió difundir el informe Þnal, constituido por resultados del proyecto elaborados durante los anteriores cuatro seminarios locales. Este informe incluía las recomendaciones destinadas a las ciudades así como las directivas de formación destinadas a las autoridades locales con el Þn de contribuir a sus estrategias de 8 La 2a reunión de coordinación del proyecto Ciudades contra el Terrorismo se llevó a cabo durante la Conferencia de Zaragoza y fue organizada por el FESU los 2, 3 y 4 de noviembre de 2006. Página web de la conferencia : http://zaragoza2006.fesu.org

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prevención y de tratamiento del terrorismo. Este acontecimiento también permitió compartir y analizar las experiencias y las expectativas de otras ciudades, que antes no estaban familiarizadas con el proyecto, y comparar las directivas elaboradas por los socios iniciales del proyecto.

Este informe presenta los resultados de los cuatro seminarios y de la conferencia de difusión que permitió Þnalizar las directivas de formación destinadas a las ciudades. Tras la introducción de la Parte I, la segunda parte del informe presenta el terrorismo como un fenómeno multidimensional y describe la pertinencia de un tratamiento del terrorismo a nivel local. La tercera parte junta los debates que tuvieron lugar durante los cuatro seminarios. Éstos fueron clasiÞcados según los principales temas del proyecto y se basaron en ejemplos de medidas prácticas y concretas. Los resultados del proyecto Ciudades contra el Terrorismo, que van dirigidos a los municipios, se presentan en la cuarta parte y la quinta parte incluye las conclusiones que Þnalizan el informe.

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TERRORISMO A NIVEL LOCAL: NUEVO RETO PARA LAS CIUDADES

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2. TERRORISMO A NIVEL LOCAL: NUEVO RETO PARA LAS CIUDADES El lanzamiento de este proyecto debía implicar por una parte, una aclaración de la noción de terrorismo y por otra parte, el nivel local. En efecto, durante las dos primeras conferencias, o sea en Bristol y en Lisboa, hemos puesto de relieve, entre otras, dos diÞcultades mayores : 1. ¿ Cómo deÞnir el terrorismo ?

2. ¿ Qué es el nivel local ?

Previamente, hemos estudiado la expresión “guerra contra el terrorismo”, que induce una manera de enfocar esta problemática que se podría cualiÞcar de brutal.

En efecto, el uso del término “guerra” en este contexto, se reÞere principalmente a una política represiva que valoriza un efecto de capilaridad entre los terroristas y las autoridades. Durante el seminario de Bristol, el debate fue la oportunidad de poner de relieve la posición del gobierno británico que denuncia un riesgo de atizar el fuego si se cualiÞca la lucha antiterrorista de “guerra”. En esta lógica, el gobierno británico pidió a sus empleados que dejaran de aludir al terrorismo utilizando el término de “guerra”9.

En este informe adoptamos un enfoque semejante para evitar cualquier debate acerca del uso del término “guerra”, al igual que para el tema del estatuto de los prisioneros.

2.1 ¿ Qué es el terrorismo ?

Históricamente, el terrorismo describe un régimen revolucionario, El Terror, que hizo furor entre septiembre de 1792 (el primer Terror) y julio de 1794 (el gran Terror) y que se concluyó con la Convention Thermidorienne. La palabra está plasmada en el suplemento de 1798 del Diccionario de la Academia Francesa (Silvia Ciotti Galetti, 2007). Aunque el término sólo aparece a Þnales del siglo XVIII, ya habían habido anteriores experiencias. Por ejemplo, dos organizaciones terroristas religiosas, los Zelotas Sicarios (Siglo I) y los Asesinos (Hashshashín) (Siglos XI y XII) resultan particularmente interesantes porque eran activas a escala internacional y muy destructoras (Arnaud Blin 2007; Jessica Stern 2003). Aunque los zelotas utilizaban tecnologías primitivas (dagas y espadas) para sublevar una revuelta contra los romanos y su culto imperial, perpetraron crímenes y condujeron campañas destrozadoras tales como la destrucción del Templo de Masada. Más adelante, durante más o menos dos siglos, los Asesinos promovieron una versión “pura” del Islam que trataron de imponer asesinando a cruzados, pero también a musulmanes.

Podemos comparar estas acciones con las de los kamikazes actuales. Apuntaban a individuos tales como personalidades políticas o jefes religiosos pero también amenazaban a los gobiernos de varios estados tales como el Imperio Otomán.

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Informe de la Universidad de Bristol, p.5

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Hoy en día, la actividad de los grupos terroristas no parece distar mucho de la de los Zelotas y de los Asesinos dado que se caracteriza por un regreso del terror santo. Además, sus atentados golpean al azar y apuntan hacia inocentes, exactamente igual que los actos de sus antecesores.

La importancia del terrorismo religioso no debe hacer olvidar las especiÞcidades del terrorismo en su conjunto, y en particular, la violencia política. En efecto, diferenciamos el terrorismo de las demás formas de violencias y de conßictos10, en base a características formuladas por Wilkinson (2006: 1-2).

- Infringe las normas de resolución de los litigios, de las protestas y de las disensiones.

- Es premeditado y su objetivo es fomentar un clima de miedo extremo.

- Apunta hacia una meta más amplia que a las víctimas inmediatas.

- Implica atentados dirigidos contra metas aleatorias o simbólicas, incluyendo a civiles.

- Es considerado por la sociedad que impacta como “extra ordinaria”, o sea, en el sentido literal, que infringe las normas que rigen la resolución de los litigios, de las protestas y de las disensiones.

- Es principalmente, pero no exclusivamente, utilizado para inßuenciar el comportamiento político de los gobiernos, comunidades o grupos sociales especíÞcos.

Así, las actividades terroristas del siglo 21 se parecen a las acciones de los Zelotas y de los Asesinos. En vez de una deÞnición, ¿cuáles son más especíÞcamente las características del terrorismo contemporáneo? Históricamente, el terrorismo internacional moderno está anclado en la emergencia de la organización terrorista a Þnales de los años 60 y a inicios de los años 70, con las facciones de la Organización de la Liberación de la Palestina (OLP), tales como el Al Fatah pero también la facción del Ejército Rojo, el Ejército Rojo japonés, las Brigadas rojas así como grupos animados por destinos nacionalistas tales como por ejemplo el IRA o el ETA. Para los que viven en países democráticos y liberales, las libertades civiles y especialmente la libertad de expresión, son un elemento clave que les permite promover sus acciones y fortalecer su red. El uso de los medios de comunicación también resulta crucial para fomentar un clima de miedo entre la población y la comunidad internacional.

En este contexto, los países no esperaron los atentados del 11 de septiembre para deÞnir sus marcos jurídicos y promover una cooperación internacional con el objetivo de favorecer la prevención y la supresión de los crímenes terroristas. Así, fueron elaboradas la legislación nacional anti-terrorista y las leyes internacionales 10 Durante el proyecto Ciudades contra el Terrorismo, hubo un debate relativo a la categorización de los actos terroristas. En el presente informe, consideramos el terrorismo como un tipo de crimen especíÞco aunque no exista ninguna deÞnición consensual. Para acceder a una perspectiva alternativa, consúltese por ejemplo, el informe de Bristol (http://www.fesu.org).

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contra los crímenes terroristas. Sin embargo, pocas legislaciones proponen una deÞnición clara de un atentado terrorista. Las legislaciones se concentran principalmente en los medios de lucha contra el terrorismo y más especíÞcamente, en la manera de encontrar un equilibrio entre políticas represivas y preventivas.

Sin embargo, la ley británica propone una deÞnición del terrorismo : (1) Esta ley deÞne el “terrorismo” como el uso o la amenaza de una acción según la cual : (a) la acción corresponde a la deÞnición del párrafo (2), (b) el uso o la amenaza tiene como objetivo inßuenciar el gobierno o intimidar a la población o a una parte de la población, y (c) el uso o la amenaza tiene como objetivo hacer evolucionar una causa política, religiosa o ideológica.

(2) La “acción” corresponde a esta deÞnición si ésta: (a) implica una violencia seria cometida contra una persona, (b) implica un grave deterioro de bienes, (c) pone en peligro la vida de una persona ajena a la persona que comete la acción, (d) ocasiona un serio riesgo para la salud o la seguridad de la población o de un grupo de la población, o (e) tiene como objetivo interferir con o corromper gravemente un sistema electrónico.

(3) El uso o la amenaza de una acción que corresponde a la deÞnición del párrafo (2) implicando el uso de armas de fuego o de explosivos constituye un acto de terrorismo, aplíquese o no el párrafo (1)(b).

Ley sobre el Terrorismo, 2000, Capítulo 1 Terrorismo: interpretación” A nivel internacional, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) votó dos importantes resoluciones. La resolución 1373 (2001) recuerda a los miembros de las Naciones Unidas la necesidad de luchar colectivamente contra el terrorismo mientras que la resolución 1566 (2004) del CSNU votada a la unanimidad, presenta una deÞnición del terrorismo declarando que los actos terroristas de ningún modo pueden ser perdonados o disculpados por razones políticas o ideológicas. “(…) 3. Recuerda que los actos criminales, inclusive contra civiles, cometidos con la intención de causar la muerte o lesiones corporales graves o de tomar rehenes con el propósito de provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en determinada persona, intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto, o a abstenerse de realizarlo, que constituyen delitos deÞnidos en los convenios, 20

las convenciones y los protocolos internacionales relativos al terrorismo y comprendidos en su ámbito, no admiten justiÞcación en circunstancia alguna por consideraciones de índole política, ÞlosóÞca, ideológica, racial, étnica, religiosa u otra similar e insta a todos los Estados a prevenirlos y, si ocurren, a cerciorarse de que sean sancionados con penas compatibles con su grave naturaleza”.

La resolución del CSNU, así como la Carta de las Naciones Unidas, forma parte de las directivas políticas destinadas a la acción de los Estados y de otras organizaciones internacionales tras los atentados de los Estados Unidos (11.09.2001), en Gran Bretaña (07.07.2005) y en España (11.03.2004). En efecto, ambos documentos sirven de referencia para la lucha anti-terrorista y le dan una dimensión más internacional que nunca. Sin embargo, los atentados se llevan a cabo principalmente en grandes ciudades y transforman el carácter internacional del terrorismo en un problema local. En efecto, las ciudades son una meta porque por una parte, simbolizan la civilización occidental y su modernidad y por otra parte, representan una gran densidad de población. Así, las ciudades resultan ser una meta ideal para destruir directamente un sistema de valores así como a las personas que permiten que funcione dicho sistema. En el próximo capítulo volveremos a tratar este aspecto.

La propuesta emitida por el Consejo Europeo tras los atentados de Madrid, de organizar una jornada europea de conmemoración de las víctimas del terrorismo conÞrma el peso de este tema en la agenda política internacional y local. Además, el Consejo Europeo establece un vínculo directo entre los atentados locales y las preocupaciones mundiales al aÞrmar que se está amenazando a la totalidad de los poderes locales.

“El Consejo europeo, profundamente chocado por los atentados terroristas perpetrados en Madrid, expresa su simpatía y su solidaridad hacia las víctimas, sus familias y el pueblo español. Estos atentados bárbaros y cobardes nos recordaron de modo tremendo la amenaza que hace pesar el terrorismo en nuestra sociedad. Los actos terroristas son ataques contra los valores en los cuales se funda la Unión. La Unión y sus Estados miembros se comprometen en hacer todo lo que está en su poder para luchar contra el terrorismo bajo todas sus formas, en el respeto de los principios fundamentales de la Unión, de las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas y de las obligaciones enunciadas en la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. La amenaza del terrorismo nos afecta a todos. Cuando se comete un atentado terrorista contra un país, se golpea a toda la comunidad internacional. No habrá ni debilidad, ni compromiso de cualquier índole, hacia los terroristas. Ningún país del mundo puede sentirse amparado. El terrorismo sólo será vencido por la solidaridad y la acción colectiva. El Consejo Europeo aprueba la propuesta 21

del Parlamento europeo que declara jornada europea de conmemoración de las víctimas del terrorismo, el 11 de marzo”.

Consejo Europeo, Plan de Acción para la Lucha contra el Terrorismo 10586/04 del 15 de junio de 2004 Según la Unión Europea y las Naciones Unidas, el terrorismo es un fenómeno mundial que genera un llamamiento a la solidaridad entre todos los Estados y organizaciones. Por consiguiente, la UE prevé que la lucha contra el terrorismo sea una implicación de todos los actores, desde la cumbre del Estado hasta los ciudadanos, incluidos los poderes regionales y locales y las asociaciones. El nuevo aspecto del terrorismo no es tanto el fenómeno en sí, sino las técnicas y los medios utilizados que deben llevarnos a re imaginar el enfoque mundial de la lucha antiterrorista, tal como lo declara la siguiente comunicación emitida por la Comisión destinada al Consejo y al Parlamento europeos: “Los derechos a la vida, a la libertad y a la seguridad se encuentran entre los Derechos Humanos más importantes. El terrorismo los amenaza todos. La preservación de dichos derechos es una tarea fundamental que necesita, en nuestras sociedades democráticas, la participación de todos los actores sociales. Por lo tanto, no basta con que las políticas europeas sean integradas, también deben ser globales y asociar los parlamentos, a los agentes económicos, las organizaciones de la sociedad civil así como al conjunto de los ciudadanos europeos. La protección de la vida, de la seguridad y de la libertad requiere, a nuestra época, soluciones, medios y enfoques de un tipo nuevo. Si queremos privar a los terroristas del derecho de sacar ventaja de la libertad para atentar contra la propia libertad, el conjunto de la sociedad tendrá que participar a la deÞnición y a la puesta al punto de nuevas herramientas más eÞcientes para luchar contra el terrorismo mundial, así como la de nuevos dispositivos de control para mantener el equilibrio entre seguridad colectiva y libertad individual. Sin embargo, los objetivos en materia de seguridad deben seguir siendo compatibles con los principios de las libertades fundamentales y con las reglas internacionales aferentes al espíritu empresarial y a los intercambios comerciales. La conÞdencialidad de los datos de carácter personal y comercial recogidos por motivos de seguridad, debe ser absolutamente respectada en la UE y por nuestros socios comerciales.

Ataques terroristas: prevención, preparación y respuestas. Bruselas, 20.10.2004, COM(2004) 698 Þnal Este documento pone de relieve dos aspectos fundamentales de la lucha contra el terrorismo para las democracias liberales. El primer aspecto es la necesidad de mantener el equilibrio entre seguridad colectiva y libertades individuales. No es 22

posible tratar de alcanzar el objetivo de seguridad en perjuicio de las libertades que son el núcleo de las democracias occidentales. Sin embargo, la experiencia demostró que la apreciación de este principio puede variar entre un estado y otro y que esta línea roja resultaba casi ser una línea de carga que varía según el nivel de inseguridad real y percibida por la clase política y los ciudadanos.

El segundo aspecto fundamental tiene que ver con los elementos concretos de la lucha contra el terrorismo a escala mundial, expresados en términos de necesidades de nuevas herramientas y enfoques. Esto no implica que el terrorismo sea un fenómeno nuevo o que haya cambiado esta deÞnición, pero evolucionó en cuanto a su forma. Por una parte, el terrorismo internacional tal como lo practica Al-Qaida demuestra su capacidad en organizar su red mediante células independientes, lo que diÞculta su detección por los servicios de policía y de informaciones. Por otra parte, la organización de atentados espectaculares abre la puerta a todas las especulaciones relativas a los objetivos enfocados y a los medios de los cuales podrían disponer los grupos terroristas (armas convencionales, biológicas y químicas, bomba radiológica y atómica).

Por consiguiente, y sin subestimar la importancia del debate teórico en la deÞnición del terrorismo, el reto está en los medios para luchar y en los actores implicados, siendo el objetivo, proponer una respuesta aceptable contra la amenaza terrorista.

La primera observación de esta investigación es justamente notar que los acontecimientos del 11 de septiembre actuaron como un catalizador que incitó la introducción o la aceleración de las modiÞcaciones estructurales y organizacionales de los planes anti-terroristas, de las políticas y de las legislaciones del estado, tal como lo veremos en el siguiente capítulo. Parece ser en particular, que se reforzó el peso de los actores locales, al menos por dos razones. En primer lugar, las ciudades como potenciales metas, van a pasar a ser actores del sistema internacional individualmente, o mediante la cumbre de su organización - junto con los estados u otras organizaciones internacionales. Esta evolución se aplica más especíÞcamente a las grandes metrópolis tales como Nueva York, Londres, Madrid así como a otras capitales, señaladamente en Europa. Sin embargo, mencionar la creciente importancia de las ciudades también equivale a evocar el papel de los actores locales en general. Ahí está justamente una de las primeras diÞcultades encontradas en este proyecto, o sea, deÞnir lo que entendemos por nivel local. Las 4 universidades socias llegaron hasta proponer 4 deÞniciones distintas. Estas deÞniciones corresponden a los distintos modelos de organización del estado (centralizado y federal).

2.2 Poderes locales: su pertinencia en la acción contra el terrorismo El papel del nivel local reviste una crucial importancia en el marco del proyecto Ciudades contra el Terrorismo debido a la implicación directa de los poderes locales en caso de atentado terrorista, tal como lo demostraron las experiencias de Londres, Madrid 23

o Nueva York. Sin duda alguna, las ciudades constituyen un punto estratégico central para los ataques terroristas. Según Arnaud Blin11, “(…) es en las ciudades donde todos los que colocan bombas van a hacer su propaganda y donde los terroristas esperan crear pánico en las masas para obligarlas a sublevarse. Las ciudades también son los lugares donde las personalidades políticas, los miembros de las familias reales o los industriales famosos pueden transformarse en víctimas de sus atentados (…)”.

Sin embargo, muy pocas veces se reconoce el papel de las ciudades en la acción antiterrorista y como consecuencia, las ciudades carecen muchas veces de legitimidad y de competencias para enfrentar la amenaza del terrorismo.

La resolución 159 del Congreso de los Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa12 reconoce que las ciudades tienen un importante papel por desempeñar y solicita de los poderes locales en Europa que tomen un cierto número de medidas detalladas necesarias para la protección de sus ciudadanos contra atentados terroristas y las amenazas contra la democracia. Entre estas solicitudes formuladas por el Congreso, están : - la elaboración de políticas que tienden a favorecer la cohesión social y a promover la tolerancia mediante programas culturales y pedagógicos; - alentar y promover un diálogo regular entre las distintas confesiones religiosas; - tomar todas las medidas necesarias para proteger a las poblaciones en los lugares de reunión, conjuntamente con agencias especializadas y los gobiernos; - informar al público sobre todas las amenazas y riesgos, las medidas de urgencia planiÞcadas y la gestión de la crisis que procede (…).13 Al preguntarse sobre el papel de las ciudades frente al problema de la lucha antiterrorista, los análisis de nuestras universidades socias demostraron rápidamente una gran heterogeneidad tanto en el ámbito de la acción como en el de la prevención.

No es asombroso este resultado ya que es el producto de un modo de organización estadual propio a cada país considerado (véase 1.4). A estas alturas resulta sin embargo útil especiÞcar que el objetivo del proyecto Ciudades contra el Terrorismo no es dar lugar a un modelo europeo de prevención local, sino ofrecer pistas de reßexión así como elementos concretos que permitan la implementación de una futura formación destinada a los poderes locales europeos en materia de lucha contra el terrorismo. Previamente, debemos interesarnos por la deÞnición del concepto de “poder local” para entender el origen de dichas prácticas heterogéneas.

11 Arnaud Blin. Démocratie, urbanisation et terrorisme - ce que l’Histoire peut nous apprendre. Director de Proyecto de la Fundación Charles- Léopold Mayer (Paris), Investigador en IFAS - Instituto Francés de Análisis Estratégico y ex-Director del Centro Beaumarchais de Investigación Internacional (Washington).

12 Consejo de Europa. Congreso de los Poderes locales y Regionales. Resolución 159 (2003) sobre el tratamiento del terrorismo - papel y responsabilidades de las autoridades locales.

13 Ibid. Artículo 23.

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Por deÞnición, un poder local es la más pequeña unidad política de un Estado que conlleva un sinfín de realidades políticas diferentes tales como la provincia, la región, el departamento, el condado, la prefectura, la ciudad o el municipio. Además, y según la organización política del Estado, las competencias que se les atribuye varían fuertemente. En Alemania por ejemplo, las tareas de seguridad interior están compartidas entre el nivel federal y los Länder, así como en Bélgica, donde la administración de las fuerzas de policía se reparte por una parte entre el nivel federal y por otra, entre la región de Valonia, la Región de Bruselas Capital y la región de Flandes. Los ejemplos polaco y portugués demuestran por lo contrario, una concepción centralizada de la gestión de las unidades de policía implicadas en las tareas de seguridad y de prevención tal como lo veremos en el próximo capítulo.

Así, esta realidad hace que el tema del terrorismo a nivel local sea un reto extremadamente complejo, ya que existen tantas políticas como Estados europeos.

Por supuesto, los programas de cooperación policíaca permiten limitar este aspecto, en especial cuando se trata de intercambiar la pericia relativa a la organización de grandes acontecimientos deportivos (mundial de fútbol en Alemania) o políticos (los consejos europeos en Bruselas), pero también tras acontecimientos trágicos tales como los atentados de Londres y de Madrid.

Sin embargo cabe notar que de ahora en adelante hay que tomar en cuenta el hecho de que el cargo del actor local en materia de lucha anti-terrorista - e independientemente de la deÞnición que se le pueda dar - se irá aÞrmando. Hace dos décadas que está cobrando importancia el reconocimiento del eslabón local en materia de gestión de las políticas públicas, tal como lo consagra la Carta europea de la autonomía local (art. 3 y 4 en particular) del Consejo europeo elaborada en 1985 y ratiÞcada desde entonces por 42 Estados miembros. Por supuesto, el papel de las autoridades locales en materia de lucha anti-terrorista constituye un terreno de estudio aún por explotar y aunque el terrorismo se presente como un fenómeno globalizado, sigue siendo un reto local para las autoridades judiciales, policíacas y sobre todo, políticas. Sin embargo, esta nueva realidad no ha sido aún totalmente integrada a nivel gubernamental, tal como lo demuestra por ejemplo, el Libro blanco del Gobierno francés sobre la seguridad interior frente al terrorismo.

El papel de las comunidades locales no fue lo suÞcientemente reconocido salvo como uno de los eslabones de un plan de gestión de crisis (Plan Vigipirate) y de comunicación (red ACROPOL).

Uno de los indicadores que permiten medir la importancia de este reto es precisamente las reformas o los proyectos de reformas iniciadas en los Estados miembros en materia de lucha anti-terrorista, tal como fue el caso para los países de nuestras Universidades socias. En efecto, la magnitud de este problema actúa como un catalizador para lanzar reformas (en Francia como en Suiza14 por una 14 Entrevista con Pascal Riat, Brigada de investigaciones especiales, Policía judicial de Ginebra, Suiza.

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reestructuración de las fuerzas de policía) o para acelerar un proceso iniciado antes de los atentados del 11 de septiembre, como en Bélgica, consecuencia del seísmo político generado por el caso Dutroux15.

La gran novedad generada por el reto de la seguridad, se sitúa precisamente a este nivel, o sea integrar más la dimensión local en las políticas nacionales de prevención, en el centro del cual se encuentran las ciudades. Este cambio podría dar lugar a una evolución de suma importancia, haciendo que las grandes capitales europeas pasen a ser un nuevo actor del sistema internacional al igual que la ciudad de Nueva York, símbolo al mismo tiempo que líder potencial de la lucha anti-terrorista contemporánea.

En otras palabras, el reto radica ahora en el papel y en la situación de las ciudades y señaladamente, dentro de un sistema “onusiano” forzosamente renovado.

Desde su creación en 1987, el Foro Europeo para la Seguridad Urbana, organización no gubernamental que reúne a casi trescientos poderes locales europeos, apoyó el papel clave de los poderes locales trabajando en el ámbito de la seguridad. En 2001, los alcaldes del Foro expresaron su compasión ante los ciudadanos de los Estados Unidos afectados por los ataques del 11 de septiembre y solicitaron la movilización a todos los niveles, insistiendo en el hecho de que “Las ciudades tienen un papel de suma importancia por desempeñar en la movilización global para eliminar el terrorismo. Este papel no consiste en pasar a ser actores de una guerra, sino en luchar para la defensa de los valores de la democracia”. El ManiÞesto de Zaragoza16 constituyó una etapa importante en el reconocimiento de la pertinencia de una acción municipal local contra la criminalidad y el terrorismo.

Con el Þn de ayudar a los cargos electos a elaborar políticas completas e inclusivas, el FESU favorece la transferencia de pericia y el intercambio de experiencias según el modelo de “ciudades que ayudan a las ciudades”.

2.2.1 Enfrentar el terrorismo a escala local: campos de acción La complejidad del nivel local en Europa, en lo que se reÞere a las competencias, papeles y recursos disponibles para los poderes locales, no simpliÞca su implicación.

Cuatro socios del proyecto representan a países europeos distintos donde los campos de acción de los poderes locales diÞeren más o menos. Resulta por lo tanto necesario presentar las correlaciones que existen entre la escala local y las escalas superiores en el ámbito de la lucha contra el terrorismo para entender las principales discrepancias y semejanzas e identiÞcar las posibilidades de elaborar directivas comunes para el conjunto de los poderes locales en Europa.

15 Con ocasión de la Cumbre europea de los Ministros europeos de los 8 y 9 de marzo de 2007 organizada en Bruselas, pudimos entrevistarnos con Roland Vanreusel, Jefe del Cuerpo de la Policía Bruselas-Capitales-Ixelles, con los comisarios Christian De Coninck y Luc Ysebaert e ir en el terreno para valorar el dispositivo securitario implementado para la oportunidad.

16 Foro Europeo para la Seguridad Urbana. Zaragoza Manifesto. Conferencia de Zaragoza los 2, 3 y de 4 noviembre de 2006.

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a) El caso británico17 En el Reino Unido, existen dos tipos de estructuras de gobierno local: una estructura de dos niveles y una estructura de un solo nivel. La estructura de dos niveles incluye consejos del condado que prestan entre otros servicios, servicios de educación, servicios sociales y la planiÞcación de urgencia para el territorio del condado. Los consejos de distrito que prestan servicios muy localizados, tales como la gestión de los residuos, la seguridad de la comunidad, la urbanización y la planiÞcación de la urgencia.

La estructura de un solo nivel incluye consejos unitarios, consejos metropolitanos y consejos municipales. Estos consejos disponen del control integral de la prestación de los servicios a su cargo. La Þnanciación de todos los servicios de los consejos procede de los subsidios del gobierno central y de los impuestos y cargas locales.

Además de la deÞnición de los servicios que se han de prestar a escala local, los consejos siguen sobre todo las iniciativas del gobierno central, que aconseja o dicta leyes. Ejemplos de consejos y de legislaciones están disponibles en la Ley sobre los Planes de Intervención Civil de 2004, en la guía del Ministerio de la Salud que deÞne las disposiciones en caso de gripe pandémica, ante el Ministerio del Interior (inßuencia que ejerce en la agenda de seguridad comunitaria), ante la Mesa del Consejo Ejecutivo y más particularmente, ante su secretaría encargada de los planes de intervención civiles18. Éste fue establecido para mejorar la capacidad del Reino Unido a prepararse a situaciones de urgencia, a intervenir y a restablecer la situación.

Con el Þn de proporcionar un marco de protección civil único en el Reino Unido, se introdujo la ley sobre los Planes de Intervención Civil de 200419 tras una serie de incidentes mayores de envergadura nacional, o sea las inundaciones, la epidemia de Þebre aftosa, los incendios y la crisis petrolera20.

La Ley británica sobre la Criminalidad y los Desórdenes (1998) exige, (entre otras cosas) que la totalidad de los servicios de los poderes locales analicen las implicaciones de la reducción de la criminalidad y actúen para optimizar las oportunidades que permiten garantizar la seguridad comunitaria de sus servicios, a diario. El terrorismo siendo un crimen, los poderes locales y demás servicios 17 El siguiente capítulo se inspira principalmente del discurso titulado La experiencia de los poderes locales británicos en el ámbito de la prevención del terrorismo pronunciado por Spencer Webster con ocasión del seminario de Katowice y del debate llevado a cabo durante el seminario Ciudades contra el Terrorismo en Bristol. Los informes detallados de ambos seminarios están a disposición en la página http://www.fesu.org (Secutopic Terrorism).

18 La secretaría de los Planes de Intervención Civil (Civil Contingencies Secretariat - CCS) tiene su sede junto al Consejo Ejecutivo en el centro del gobierno central.

19 El texto integral de la ley sobre los Planes de Intervención Civiles está a disposicion en la página web británica : http://www.ukresilience.info 20 Proponemos un análisis más detallado de la ley de 2004 sobre los Planes de Intervención Civil en el capítulo 3.2.1: Un enfoque multiservicios: el caso británico.

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públicos tales como los servicios de salud ya tienen la obligación estatutaria de desempeñar un papel de prevención. Sin embargo, éste muy pocas veces se integra explícitamente en sus estrategias. A nivel nacional, esta separación de las actividades del tratamiento del terrorismo también es visible en la organización de los departamentos y de los procesos políticos.

A pesar de las lagunas antes mencionadas, los poderes locales en el Reino Unido, directa o indirectamente, emprenden un importante trabajo a varios niveles, con el Þn de contribuir a la prevención y la reducción de los impactos del terrorismo.

Existen enormes variaciones entre los distintos poderes locales en términos de iniciativas llevadas a cabo para reducir el riesgo de atentados terroristas, pero éstas siguen totalmente adaptadas. La historia demostró que las capitales y las grandes metrópolis están mucho más expuestas a los riesgos que las ciudades de provincias y que las pequeñas ciudades. Durante los últimos cuarenta años, casi todos los atentados terroristas en Inglaterra se llevaron a cabo dentro del perímetro de Londres. Las únicas excepciones son dos atentados dirigidos contra las ciudades de Birmingham y de Manchester respectivamente (las dos mayores ciudades de Inglaterra después de Londres) y lo sorprendente, una explosión reivindicada por el IRA en St Helen’s en el Lancashire, una ciudad industrial de tamaño medio. b) El caso portugués21 En Portugal, la ley 169/99 del 18 de septiembre deÞne las competencias de los municipios portugueses. También establece el régimen jurídico de sus órganos y de las parroquias civiles. Algunas de las responsabilidades de los municipios pueden resultar iguales que las de la policía administrativa. Entre sus competencias, pueden decidir si desean o no crear un servicio de policía municipal y el Consejo de Seguridad Municipal. Además, cada Alcalde es responsable, en estrecha colaboración con la Autoridad Nacional de Protección Civil, por el servicio municipal de protección civil y debe tomar en cuenta la necesaria conformidad con los planes y programas anteriormente adoptados así como la coordinación necesaria de las intervenciones en el ámbito de la protección civil (o sea, las operaciones de asistencia y señaladamente en caso de catástrofes o de calamidades públicas).

En cuanto a la Protección Civil, está principalmente vinculada con la gestión de urgencia e interviene esencialmente en caso de graves incidentes y de catástrofes, tal como recientemente deÞnido en la Ley de Protección Civil22. La Protección Civil interviene y minimiza los riesgos naturales y tecnológicos así como los riesgos que pueden constituir una amenaza para las poblaciones y los bienes. Por lo tanto no se trata únicamente de los riesgos de inundaciones, de terremotos, de incendios y de 21 El siguiente capítulo se inspira principalmente del discurso titulado El servicio nacional de protección civil y la gestión de crisis pronunciado por Manuel Joao Ribeiro con ocasión del seminario Ciudades contra el Terrorismo en Lisboa. El informe de este seminario está a disposición en la página http://www.fesu.org (Secutopic Terrorism).

22 Ley n. 27/2006, 3 de Julio de 2006.

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erupciones volcánicas, sino también de accidentes (por ejemplo, accidentes industriales, transporte de materias peligrosas y tóxicas, contaminación tóxica). Se concentra en las urgencias y los accidentes considerados como identiÞcables y limitados. Resulta por lo general posible predecir la magnitud de las urgencias: las amenazas, las vulnerabilidades y los riesgos se identiÞcan globalmente y se conocen bien. Los planes y los medios de intervención están parcialmente implementados. Los socios que intervienen en el marco de las operaciones de urgencia también se conocen y conocen las respectivas misiones y responsabilidades especíÞcas de unos y otros.

Sin embargo, según Manuel João Ribeiro, los acontecimientos del 11 de septiembre en Nueva York, así como los atentados del 11 de marzo en Madrid y del 7 de julio en Londres provocaron profundos cambios en este enfoque y no solamente en Portugal. El concepto de crisis está en vías de reconstrucción social y se opone a los conceptos de accidente o de urgencia.

En Portugal, la Autoridad Nacional de Protección Civil23 (NACP) es el órgano responsable por la orientación y la supervisión de las actividades de los Servicios de Bomberos y por la coordinación de la totalidad de las actividades de protección civil y de primeros auxilios a escala nacional.

La principal misión de su estructura nacional, tal como la deÞne la Ley sobre la Protección Civil es: - prevenir y minimizar los riesgos asociados a las catástrofes y reducir sus potenciales efectos; - coordinar y supervisar cualquier actividad operativa de los bomberos portugueses; - valorar los estudios, proyectos y planes de prevención de los incendios y veriÞcar y supervisar su aplicabilidad in situ; - administrar y coordinar las operaciones de intervención de urgencia a nivel nacional y local.

Más allá de los servicios centrales (que integran un Mando Nacional para la Intervención de Urgencia), el NACP sigue hoy constituido por 18 puestos de mando de distritos para las operaciones de urgencia (uno para cada uno de los 18 distritos del territorio nacional portugués). A nivel municipal, la responsabilidad de la protección civil le incumbe al Alcalde. Cada municipalidad incluye un servicio municipal responsable de la protección civil habilitada a organizar, preparar, disparar y apoyar la totalidad de las intervenciones de protección civil.

Tal como lo exige la norma de los servicios de protección civil a nivel internacional, el NACP despliega sus actividades en los cuatro ámbitos de intervención: 23 Resulta de la fusión de tres organizaciones: el National Fire Department Service, el National Service for Civil Protection y el National Commission Specialised in Forest Fires.

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- la prevención (análisis de riesgos, investigación y supervisión de los problemas de seguridad, educación, sensibilización y sensibilización del público); - la preparación (herramientas de planiÞcación para la organización de la intervención de urgencia en el marco de varias amenazas y riesgos); - los primeros auxilios y las intervenciones de urgencia (incendios de bosques e incendios urbanos, accidentes, actividades pre-hospitalarias, misiones internacionales de ayuda humanitaria y técnica); - la rehabilitación (contribuir a la organización territorial mediante una supervisión de los Planes de Desarrollo Territoriales y de los Planes Directores Municipales).

En cuanto a la amenaza concreta y al riesgo de atentados terroristas, resulta necesario reconocer que este ámbito especíÞco no fue una prioridad histórica del NACP. Sin embargo, evoluciones permitieron organizar simulaciones y ejercicios especíÞcos, en los cuales participa el NACP. En términos operativos, varias intervenciones se celebraron tras el 11 de septiembre debido a la amenaza del Antrax (o el Polvo Blanco).

Dicho esto, se trata de un ámbito que depende de la responsabilidad de los servicios de investigación y de seguridad de la policía y en el cual las fuerzas armadas también desempeñan un papel signiÞcativo. Así, sigue abierta la pregunta para saber si el NACP puede intervenir en este ámbito y de qué manera.

Ante todo, se trata de un ámbito cuya responsabilidad incumbe al gobierno.

Como consecuencia, resulta perfectamente lógico aprovecharse de la totalidad de los recursos y de los medios disponibles. En segundo lugar, el NACP tiene cuadros de referencia que, aunque no estén especíÞcamente centrados en las amenazas terroristas y los temas que plantean, pueden fácilmente adaptarse para aplicarse al ámbito. En tercer lugar, se acepta cada vez más la necesidad de adaptar cualquier política de intervención y centrarla en un concepto de amenazas múltiples más que en un riesgo especíÞco. Por Þn, hace falta promover la cooperación entre todos los participantes.

Como consecuencia, en términos de gestión de crisis vinculada con las amenazas terroristas, el NACP debe asumir el papel de actor y de socio dotado con responsabilidades especíÞcas y no debe interferir con otras organizaciones. El NACP puede cooperar en fase de prevención, de formación de las poblaciones meta y de sensibilización del público, ámbitos en los cuales tiene una rica experiencia.

También puede contribuir para mejorar la articulación, la complementariedad y la coordinación de los planes de urgencia.24 Las simulaciones y ejercicios a nivel nacional e internacional deben seguir siendo organizadas, enfocando especíÞcamente en el reconocimiento de los errores y de las debilidades con el Þn de corregirlas y de mejorar los resultados.

24 El respecto de estas exigencias era un factor clave del éxito de las operaciones de intervención de urgencia durante los días que siguieron los atentados de Londres.

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c) El caso polaco25 La base jurídica de los autogobiernos en Polonia fue establecida por la Constitución de la República de Polonia (1997). Según la ley de 1998, que reforma la división territorial del Estado, existen tres niveles de auto gobierno.

1. La Voivodina - provincia, unidad regional (actualmente existen 16). A este nivel, el auto gobierno está representado por un Marshal y co-existe con la administración estadual dirigida por los Voivodas, que son representantes del gobierno central a nivel regional. Los Voivodas se responsabilizan por la implementación de las políticas estaduales en su Voivoda. Como representante del gobierno nacional, el Voivoda también puede emitir directivas obligatorias para la totalidad de los órganos administrativos estaduales y en las situaciones de urgencia, estas directivas también resultan obligatorias para el órgano administrativo local. El Voivoda, como jefe directo de la administración integrada estadual (tal como la Policía, los servicios de Bomberos), dirige y coordina su funcionamiento y garantiza las condiciones favorables para su eÞcacia. Es responsable por los resultados. También está habilitado/a a actuar a nivel de la administración estadual no integrada (directamente dependiente del ministro de estado o del responsable de la oÞcina central - por ejemplo el Servicio de Salud y de Epidemiología de la Voivodina). El Voivoda supervisa el funcionamiento de las unidades locales de administración respetando las condiciones y obligaciones de las reglamentaciones legislativas vigentes.

2. El Powiat, es una subdivisión de la organización territorial, más pequeña que la Voivodina, pero mayor que las unidades de base conocidas bajo el nombre de gmina. El Powiat ejecuta las tareas públicas de índole transmunicipal. Mantiene y administra las escuelas, las bibliotecas y los clubs con objetivo social, supervisa la construcción y la reparación de las carreteras, administra las prestaciones sociales y lucha contra el paro. A este nivel, la administración local está asegurada por el Consejo del Powiat y por la Asamblea del Powiat dirigida por el Starost (Director del Powiat).

3. Gmina (ciudad, municipio) - más pequeña unidad local de la división territorial y del auto gobierno. La gmina se responsabiliza principalmente por la satisfacción de las necesidades primarias y concretas de sus administrados; administra la urbanización y la gestión de los terrenos, la protección del medio ambiente, las carreteras, los puentes, las calles, los transportes públicos y el suministro de electricidad y de calefacción para los habitantes; también asegura el mantenimiento de los espacios públicos y la gestión y el mantenimiento de los ediÞcios municipales y de las infraestructuras públicas.

25 El siguiente capítulo se inspira principalmente del discurso Gestión de crisis y sistema de comunicación pronunciado por Grzegorz Kamienowski con ocasión del seminario Ciudades contra el Terrorismo en Katowice (el informe completo está a disposición en la página http://www.fesu.org) e informaciones facilitadas por la oÞcina de la Voivoda de Silesia http://www.katovice.uw.gov.pl

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Actualmente, el sistema de seguridad civil en Polonia conlleva numerosas lagunas y defectos, según Grzegorz Kamienowski. Esta situación es una herencia de la reforma de la administración pública, de la descentralización del estado y de la nueva realidad de la economía de mercado que dio lugar a un defecto de coherencia en la ejecución de las tareas relativas a la seguridad así como a una falta de legislaciones que especiÞcan el funcionamiento de este sistema. Las leyes o enmiendas emitidas ad hoc solo empeoran la situación en vez de mejorarla. La falta de coherencia se debe a un sinfín de leyes que remontan a distintos períodos.

La índole de las tareas llevadas a cabo a nivel de los Voivodinas (el más bajo eslabón de la administración central en Polonia) no está basado en normas uniformes o jurídicas, pero en numerosas legislaciones coordinadas por el Ministerio de la Defensa Nacional (MDN) y por el Ministerio del Interior y de la Administración (MIA). En el marco de la defensa nacional, el MDN supervisa las tareas mientras que las tareas relativas a la seguridad interior están supervisadas por el MIA. En Polonia, los Voivodas cuentan con ciertos documentos de urbanismo a partir de los cuales pueden llevar a cabo las tareas vinculadas con la gestión de crisis en caso de atentado terrorista. Estos documentos (detalladamente presentados en el capítulo dedicado a la gestión de crisis) incluyen: 1. El “Plan Operativo de Funcionamiento de la Voivodina” 2. El “Sistema Nacional de Gestión de Crisis y de Urgencia”; 3. El “Plan de Intervención en situación de Crisis de la Voivodina” d) El caso alemán26 Dada la estructura federal de la República Federal de Alemania, las responsabilidades y actividades relativas al ámbito de la prevención de la criminalidad se concentran a nivel de los 16 Länder. En cuanto a la prevención y a la cooperación, se implementó un Grupo de Trabajo del Estado Federal (BundLänder-Projektgruppe; BLPG); junta a diputados del gobierno federal y de los gobiernos de los 16 estados.

Durante los últimos años, los sistemas de transporte público en el mundo entero fueron la meta de atentados terroristas. Por esta razón, el grupo especial BPLG trabajó en la mejora de la seguridad en los transportes públicos. Los empleados de los transportes públicos desempeñan un importante papel en el ámbito de la seguridad. Trabajan en zonas particularmente “de riesgo”, en los itinerarios de circulación y en las estaciones de tren. El BPLG puso de relieve las necesarias cualiÞcaciones de los empleados que deben haber aprendido como administrar las situaciones peligrosas. Hizo hincapié en la necesidad de explicar la situación actual 26 El siguiente capítulo se inspira principalmente de los discursos pronunciados por Wilfried Blume-Beyerle y Gottfried Stömer durante el seminario Ciudades contra el Terrorismo de Tubinga (informe completo en la página http://www.fesu.org).

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en materia de protección del estado. Ha sido lanzada una campaña titulada Atentos en los transportes para sensibilizar a los pasajeros así como a los empleados con el tema de los equipajes abandonados. El estado alemán implementó estas medidas procedentes de los resultados del trabajo del BLPG a nivel local y nacional.

Además, se concluyó un acuerdo de cooperación entre la policía y la asociación de empresas privadas de seguridad (Bundesverband Deutscher Wach- und Sicherheitsunternehmen). Se consideró importante para la prevención del terrorismo en Alemania, que las autoridades estaduales trabajen en colaboración con las empresas de seguridad privadas con el Þn de mejorar las medidas preventivas.

A todos los niveles locales en Alemania, los representantes tienen obligación de preparar y de tomar medidas con el Þn de minimizar la amenaza inmediata de terrorismo por una parte, y las consecuencias negativas de un atentado, por otra.

El 1 de enero de 2002, entró en vigor la ley antiterrorista en Alemania y se crearon nuevos fundamentos jurídicos que amplían los motivos de expulsión de las personas pertenecientes a los estados llamados “gamberros”. La clasiÞcación de estos estados fue deÞnida por reglamentos administrativos del Ministerio Federal del Interior y del Ministerio de Asuntos Extranjeros. Resulta ahora posible implementar medidas de certiÞcación de la identidad, o sea de recopilación de datos biométricos y de grabaciones vocales. Además, también resulta posible cooperar con otros servicios en el ámbito de los procedimientos de expedición de visados a nacionales de estados gamberros lo que permite, cuando se justiÞca, rechazar la expedición de un visado.

Según la ley modiÞcada relativa al lugar de residencia, la expulsión de un extranjero ya resulta posible, si se ha establecido que la seguridad o que el orden democrático libre del estado están en peligro o bien si la persona pertenece a (o apoya) una organización terrorista y/o toma parte en actos de violencia motivados por consideraciones políticas. Los crímenes contra la paz o la humanidad, el intento de contratación de personas en grupos terroristas y los actos de disparo de desórdenes son motivos válidos de expulsión. Si bien los extranjeros no dejan el país voluntariamente o no pueden ser expulsados por distintos motivos, pueden implementarse medidas de seguimiento y permiten ampliamente limitar el campo de acción de personas involucradas. Las autoridades extranjeras son responsables por la ejecución de las medidas. La ley antiterrorista fue iniciada por un grupo de trabajo especializado basado en Múnich. Desde marzo de 2003, los poderes locales llevaron a cabo 20000 interrogatorios de seguridad. 2000 casos fueron examinados por otros servicios de seguridad.

En el contexto del grupo de trabajo BIRGIT (identiÞcación e informes relativos a los individuos peligrosos que evolucionan en los grupos terroristas islamistas), se están elaborando nuevas formas de cooperación entre las autoridades. El objetivo de este grupo de trabajo es expulsar a los islamistas que presentan un peligro y/o 33

eliminar su margen de maniobra gracias a una aplicación coherente de la ley vigente en la medida de lo posible. En cuanto a la mencionada ley antiterrorista se reÞere, los grupos de trabajo tales como BIRGIT tienen la posibilidad de cooperar estrechamente con las autoridades extranjeras, la policía y las autoridades constitucionales en un marco simpliÞcado. En Baviera, el grupo de trabajo BIRGIT analizó más de 60 casos individuales, la mayoría de los cuales dieron lugar a la expulsión de individuos peligrosos. La coherente aplicación de las leyes vigentes permitió hacer que la totalidad de los partidarios conocidos del grupo Ansar al Islam dejaran Múnich.

Este “modelo bávaro”, articulado en torno a interrogatorios detallados y a una cooperación intensiva con las autoridades de seguridad, ha sido retomado por otros estados de la República Federal.

2.2.2 La lucha anti-terrorista: el peso de la experiencia La amenaza terrorista no tiene la misma importancia según se trate de una capital, de una ciudad con una población cosmopolita, de una ciudad situada a proximidad de instalaciones estratégicas (terminal petrolero, central nuclear, presa etc.) o de una pequeña localidad. Hay que añadir a esto la variable que llamamos histórica, en la medida en que las ciudades en los países que tienen una tradición en materia de lucha anti-terrorista están teóricamente mejor preparadas para enfrentar dicha amenaza. En paralelo, la situación del nivel local en la estructura estadual constituye una variable igual de importante, porque según se trate de un Estado federal o centralizado, las competencias entre las manos de las autoridades locales en materia de lucha antiterrorista varían fuertemente. En este contexto, la combinación entre estos tres factores –el perÞl de la ciudad, el peso de la experiencia y la estructura estadualexplican la muy grande heterogeneidad de las prácticas locales en materia de lucha anti-terrorista, diÞcultando aún más la elaboración de un “modelo europeo”. Esta primera enseñanza sobre la cual volveremos a lo largo de este informe, no signiÞca ni mucho menos que no sea posible elaborar líneas directrices para las autoridades locales europeas en materia de lucha anti-terrorista. Efectivamente, en nuestra conclusión, hemos identiÞcado iniciativas llevadas a cabo por las autoridades locales o policíacas dentro de los Estados de nuestras universidades socias y que sean susceptibles de ser reproducidas en otros lugares, a nivel local. La elaboración de estas líneas directrices no debe sin embargo ocultar una realidad, o sea distinguir a los países en beneÞcio de una experiencia en materia de lucha anti-terrorista de aquellos que afortunadamente nunca tuvieron que enfrentar acciones terroristas. Estas experiencias a nivel local constituyen una importante base para las autoridades locales con el Þn de elaborar políticas en materia de lucha anti-terrorista, retomando las directivas desarrolladas a nivel nacional o elaborando nuevas herramientas. A excepción de Francia (ETA, FLNC), de España (ETA) y de Italia (Brigadas Rojas) que no se integraron en el proyecto CAT, Inglaterra y Alemania son los únicos países representados entre nuestras universidades socias, en haber enfrentado atentados terroristas. Seguramente el caso inglés es el más sintomático, por una parte debido a su pasado de imperio colonial y por otra parte, con la gestión de la situación en Irlanda del Norte. En el primer caso, las autoridades 34

inglesas tuvieron que enfrentar movimientos independentistas en sus ex colonias después de la segunda guerra mundial, y señaladamente en Palestina y en Creta donde y de modo excepcional, acciones terroristas localizadas se ampliaron a la totalidad de los países en juego dando Þnalmente lugar al término del mandato británico.

Efectivamente muy pocas veces se satisfacen las solicitudes de los terroristas, tanto más cuando dan lugar a la salida de una potencia ocupante. Por supuesto esta situación fue favorecida por condiciones muy particulares, por una parte, los movimientos anti coloniales se beneÞciaban de un muy amplio apoyo político y logístico ante la población y por otra parte, la potencia inglesa veía su política colonial puesta en tela de juicio y perdía así su legitimidad. Si por lo general el período post-colonial hace del terrorismo un arma auxiliar al servicio de las fuerzas de insurrección, resulta sin embargo imposible reducir el terrorismo a este estado de hecho, tal como lo hemos demostrado en la parte 2.1. Los movimientos anti coloniales en Palestina y en Creta son una forma muy especíÞca de terrorismo, llamada además “terrorismo histórico” en oposición con el terrorismo moderno simbolizado por la situación en Irlanda del Norte (Wilkinson 2006: 20-26). Justamente, el terrorismo en Irlanda del Norte sirvió de matriz para la lucha anti-terrorista inglesa y dejó su huella en la emergencia del terrorismo moderno. Efectivamente y tal como lo recordó Alan Greer27, el origen de la amenaza terrorista de estos últimos 50 años para Inglaterra se debía al IRA y no a un grupo islamista28. Sin embargo, desde los atentados de los 7 y 21 de julio de 2005 en Londres, así como después de los intentos fallados del 29 de junio en la capital y del 30 de junio de 2007 en el aeropuerto de Glasgow, la amenaza cambió de cara para favorecer la pista islamista. En efecto y según el juez Justice Fulford quien fue encargado de instruir el pleito de los 4 protagonistas29 condenados a 40 años de cárcel cada uno por el atentado del 21 de julio, no cabía duda que existía un vínculo con el del 7 de julio. En ambos casos, se trata de atentados que según el juez, fueron inspirados y controlados por Al-Qaeda30. En este contexto, podemos entonces preguntarnos sobre la posibilidad de transponer la experiencia adquirida por las autoridades inglesas con Irlanda del Norte en la lucha anti-terrorista actual en Europa.

Según Alan Greer y a pesar de la diferencia de contexto, existen paralelos entre la situación en Irlanda del Norte y grupos terroristas nacionalistas tal como es el caso en España (País Vasco) por ejemplo. Aún en los casos donde las motivaciones de un grupo terrorista ya no tienen que ver con la creación de un Estado y con el reconocimiento de una nación, tal como lo ilustran los atentados de Londres y de Madrid, el éxito en la gestión de la crisis irlandesa sigue por supuesto siendo útil. Para medir el camino recorrido, resulta importante recordar que en la cultura política en Irlanda del Norte, 27 Alan Greer. Northern Ireland: transferable lessons for dealing with other terrorist situations. Encargado de clase en materia de política pública, University of the West of England 28 En 29 años de conßicto, murieron 3.300 personas. Paul Wilkinson, Terrorism versus Democracy.

The Liberal State Response, Routledege, Londond and New York, 2006, p. 27.

29 Muktar Ibrahim, Yassin Omar, Ramzi Mohammed, y Hussain Osman 30 Dominic Casciani, 21/7: Was it linked to 7/7 ?, BBC News, 11 de Julio de 2007, http://www.news.bbc.co.uk.

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tanto por parte de los Republicanos como por parte de los Lealistas, la violencia política era una constante en la ecuación del problema norte irlandés. La resolución de este conßicto nos lleva legítimamente a preguntarnos acerca de los factores que podrían ser retomados o ser fuentes de inspiración en la lucha anti-terrorista actual.

Globalmente, los paralelos que contribuyeron a neutralizar el conßicto en Irlanda del Norte existen en términos políticos, y señaladamente bajo tres ángulos.

1. IdentiÞcación de las necesidades sociales Por ejemplo, la experiencia inglesa llevada a cabo en Ulster hizo hincapié en necesidades tan diferenciadas como la construcción de centros de ocio y la garantía de los derechos cívicos. En el primer caso, se trataba de garantizar un número más importante de estos centros que en cualquier otro lugar de las zonas de desarrollo comunitario del Reino Unido. En el segundo caso, la acción gubernamental trató de tomar mejor en cuenta las solicitudes procedentes de la minoría católica en materia de libertades civiles a las cuales se enfrentaban las autoridades.

2. Educación Es un tema clave de la lucha anti-terrorista y cuya importancia seguramente va a aumentar al mismo tiempo que aumentará el paradigma de la política de prevención. En este ámbito, la reforma de la educación implementada en el marco del antiguo conßicto en Irlanda del Norte, insistió en la necesidad de dar clases a los niños católicos y protestantes juntos, para que la cultura de la separación y de la segregación no exista en la escuela.

3 Comunicación y diálogo La experiencia de Irlanda del Norte demostró toda la importancia que existía en mantener el diálogo y la comunicación entre los protagonistas, aún cuando oÞcialmente no había ninguna negociación en curso. Fue esencial la existencia de un contacto regular, aunque oÞcioso, para mantener las oportunidades de poner un término al conßicto. Sin embargo, el contexto del terrorismo moderno al cual las autoridades tanto gubernamentales como locales se encuentran ahora enfrentadas, no tiene esta permanencia histórica propia al conßicto de Irlanda del Norte donde estaban claramente identiÞcados los protagonistas: el IRA por una parte y las autoridades inglesas por otra. Constituido por células autónomas, el terrorismo contemporáneo tiene varios aspectos y a tal título, resulta difícil poder instaurar un diálogo entre las autoridades y estos movimientos, porque la estructura de éstos, al igual que los protagonistas que las componen, cambia rápidamente. En otras palabras, los eventuales paralelos que pueden sacarse del caso irlandés tienen más que ver con el diálogo social y la comunicación con las comunidades de donde proceden los terroristas, que con la instauración de un diálogo directo llevado a cabo en el marco de una negociación entre protagonistas. Además, cuando los objetivos de un grupo terrorista son de índole internacional y no se limitan a un país o a una región (pedido de independencia por ejemplo), como los ataques contra valores occidentales formulados por Al36

Qaeda, cualquier política de comunicación debería situarse al mismo nivel. Para las autoridades locales, la comunicación puede entonces pasar a ser tanto más compleja porque se trata de estar en adecuación con la línea Þjada por el gobierno o bien que se le atribuya una competencia explícita. Por lo tanto resulta imprescindible referirse a la experiencia de Irlanda del Norte más en términos de diálogo intercomunitario (política de prevención) que desde el ángulo de la negociación (política de reacción).

En términos generales, podemos entonces considerar que el resultado positivo de la situación en Irlanda del Norte constituye sin duda alguna, un importante elemento en la elaboración del dispositivo anti-terrorista en Inglaterra. Sin embargo, dada la especiÞcidad de la amenaza terrorista contemporánea, o sea su componente religiosa (islamista por ejemplo) por una parte y por otra parte, un enfoque deslocalizado de los lugares del atentado, la transposición del “modelo” de gestión de crisis aplicado en Irlanda del Norte a la situación actual ha de ser matizada. Justamente, el marco legislativo inglés evolucionó para enfrentar este nuevo reto dotándose a partir del año 2000, de una ley anti-terrorista (British Terrorist Act, enmendado en 2006), que propone una deÞnición del terrorismo moderno según un espectro bastante amplio ya que incluye el terrorismo por motivos políticos, religiosos o ideológicos. Pero fue verdaderamente en 2004 cuando se introdujo una innovación legislativa con el Civil Contingencies Act 2004, porque impone que las autoridades locales elaboren un dispositivo en caso de ataque terrorista, lo que no va sin plantear problemas de logística y de Þnanciación. Pero la diferencia entre ciudades experimentadas y no experimentadas ocurre sobre todo en términos estructurales. En Portugal por ejemplo, pudimos notar que la NACP encargada de los temas anti-terroristas, tenía originalmente una función en la organización y la supervisión de las actividades de protección civil y de primeros auxilios a nivel nacional. Después de los atentados del 11 de septiembre de 2001, esta nueva competencia fue así atribuida al NACP recordando que por más nueva que fuera, la emergencia de una amenaza terrorista en el continente europeo no siempre da lugar a una creación institucional. Además, lo que caracteriza la política de las ciudades en este ámbito, es esencialmente una política de redistribución de los recursos a disposición, lo que no excluye la elaboración o el lanzamiento de nuevas iniciativas en el ámbito de la prevención o de la comunicación.

En Alemania, único Estado federal del proyecto CAT, ya vimos que los 16 Länder están en el centro del sistema de prevención y de cooperación en su sentido amplio. La elaboración de las directrices está a cargo de una task force, el BLPG, e incluye ahora el problema de la lucha anti-terrorista al igual que en Portugal. Sin embargo, y tras a la legislación anti-terrorista de 2002, se implementó un enfoque especíÞco, que por una parte aumenta los estándares de seguridad a la hora de pasar la frontera y por otra parte, se sitúa a nivel de la colaboración entre las autoridades en materia de vigilancia de grupos de individuos cualiÞcados como potencialmente peligrosos (programa BRIGIT). Este último elemento cuya eÞcacia fue demostrada durante la observación de los protagonistas que constituyen la célula de Múnich, también sirvió de modelo a los demás Länder. En este caso, no es únicamente la experiencia de un Estado en 37

cuanto al tema de la lucha anti-terrorista, sino también la de una unidad infra estadual, el Land de Baviera, que podría constituir un modelo para otras regiones europeas.

El ejemplo de Polonia ilustra otro aspecto de esta variable histórica, no tan sólo vinculada con la ausencia de una amenaza terrorista precisa, sino también con la juventud de la democracia polaca. En primer lugar, y aunque Polonia participe activamente en la lucha anti-terrorista a nivel internacional y señaladamente mediante el envío de soldados en la fuerza multinacional en Irak (así como Inglaterra y Portugal), parce sin embargo estar menos expuesta a una amenaza terrorista que Inglaterra y como consecuencia, sus principales ciudades. En segundo lugar, y es un elemento importante, Polonia es una democracia joven que no conoció amenazas terroristas durante el período del bloque soviético y cuyo sistema de protección civil sigue estando en etapa de consolidación, con un marco legal y una dirección de las operaciones establecidas a nivel gubernamental (Ministerios de Defensa, de Asuntos Exteriores y de la Administración). Aunque exista un plan en caso de situación de crisis a nivel local, esto se inscribe en una perspectiva aún prospectiva.

Sin embargo, resulta necesario revitalizar el peso de esta variable histórica que permite a las ciudades más experimentadas anticipar tanto políticas de prevención como planes en caso de situación de crisis lo más cerca posible de los retos actuales. En primer lugar, los proyectos de colaboración entre los distintos actores implicados en la gestión del problema del terrorismo a nivel europeo (autoridades, policías, jueces, formadores) están cada vez más desarrollados, lo que es una importante fuente de intercambio en términos de pericia en este ámbito. Por ejemplo, en materia de cooperación policíaca (art. 29 y 30 UE) y aduanera (art.

135 CE), los Acuerdos de Schengen o la creación de Europol (1995) ofrecen un marco apropiado a los Estados miembros de la Unión europea para favorecer los intercambios y las experiencias a nivel europeo. En segundo lugar, acontecimientos tales como los atentados terroristas de Londres y de Madrid, así como grandes manifestaciones culturales (exposición universal) y deportivas (mundial de fútbol) constituyen muchas oportunidades y aunque sean a veces trágicas, para informar, intercambiar y debatir entre expertos europeos. Las secciones de información destinadas a los representantes de las policías europeas después de los atentados de Londres ilustran una práctica que podría intensiÞcarse sobre el tema del terrorismo, y no únicamente el día que sigue los acontecimientos trágicos. Presentado como un problema globalizado, el terrorismo no deja de ser un reto local lo que necesita fortalecer o volver a pensar los componentes de la lucha anti-terrorista.

Así, al carecer de experiencia a nivel nacional, ciertos países cuentan ahora con plata-formas de diálogo para enfrentar sus políticas en materia de lucha antiterrorista e integrar la dimensión local dentro de su dispositivo. La vocación de este proyecto también fue enfrentar a expertos europeos con la realidad de la dimensión local del terrorismo para favorecer las pericias y entender y deÞnir mejor el papel del eslabón local en la lucha anti-terrorista.

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PREVENCIÓN DEL TERRORISMO: DESDE LA COOPERACIÓN HASTA LA ASOCIACIÓN

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3. PREVENCIÓN DEL TERRORISMO : DESDE LA COOPERACIÓN HASTA LA ASOCIACIÓN 3.1 Prevención y comunicación La prevención del terrorismo en los Estados europeos es un tema en plena evolución, porque las autoridades no sólo se apropian únicamente herramientas procedentes de la prevención criminal, sino que también desarrollan sus propios instrumentos y más particularmente, en el ámbito del diálogo intracomunitario.

Esquemáticamente, la línea directriz de las políticas de prevención tal como la siguen las autoridades locales, se inscribe en el marco deÞnido por el Consejo de Europa en su convenio epónimo del 16 de mayo de 200531, que se articula alrededor de dos ejes principales (art. 2) En primer lugar, se hace hincapié en la formación de las autoridades represivas (fuerzas de policía) y en segundo lugar, en el desarrollo de las políticas preventivas que impactan tanto los sectores de la educación, de la cultura, de la información, de los medios de comunicación y de la sensibilización del público. Actuando en complemento con las medidas represivas, la política de prevención pasó a ser un elemento clave del dispositivo antiterrorista y más aún en el marco de nuestras sociedades multiculturales donde debe ser reforzado el vínculo entre las autoridades políticas y la sociedad civil.

En paralelo, y sin constituir una sub-categoría de la política de prevención, la comunicación es uno de sus elementos indisociables para favorecer, por una parte, el aprendizaje de lo que se podría llamar el “vivir juntos” a mediano y largo plazo, para difundir informaciones clave a los ciudadanos en caso de atentados terroristas.

Siendo interdependientes estas dos nociones, las trataremos como un binomio.

3.1.1 Prevención en vez de reacción La política de prevención acude a elementos tan diferentes como complementarios, tales como la información, la inÞltración, el diálogo social e intercomunitario entre otros. Inscribiéndose a mediano y a largo plazo, estas acciones tratan de estudiar los orígenes del terrorismo que llevan a estos individuos a cometer atentados y para algunos, a hacerlo conscientemente al peligro de su vida. Tal como dice Henry Shaftoe32, el acudir únicamente a las acciones llamadas represivas, que él llama la amenaza por la sanción, es no tan sólo insuÞciente, sino que no demostró su eÞcacia.

La elaboración de dispositivos legislativos más limitativos en los Estados Unidos33 así como en Europa y cuyo objetivo es disuadir cualquier tentativa de acción terrorista, son prioritariamente acciones simbólicas supuestamente destinadas a ilustrar el compromiso de las autoridades políticas en esta lucha. Al contrario, al estigmatizar un cierto grupo de población, este dispositivo normativo puede producir un efecto 31 Convenio del Consejo de Europa para la prevención del terrorismo (STCE no 196), en Consejo de Europa, La lucha contra el terrorismo. Las normas del Consejo de Europa, Estrasburgo, Editora del Consejo de Europa, 4a edición, 2007, pp. 165-183.

32 Henry Shaftoe, Informe del 1° seminario local en Bristol, Programa CAT, 28-29 de septiembre de 2006.

33 Henry Shaftoe, ibidem, p. 9.

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contrario al del que se buscaba inicialmente, alienando en vez de favorecer, la cooperación con los grupos cuyo papel es esencial en materia de lucha antiterrorista.

Además, las condenas pronunciadas contra uno de los actores de los atentados del 9/11 en los Estados Unidos, Zacarias Moussaoui, así como la de Abu Hamza en Gran Bretaña por incitación al asesinato relativo a las plegarias pronunciadas en el marco de la Mezquita de Finsbury Park, se basaron en la antigua legislación y no en las recientes leyes antiterroristas adoptadas en ambos países. En este contexto, si bien la disuasión tal como la practica el sistema judicial sigue siendo una importante componente de la lucha antiterrorista, debe ser completada por una política de prevención que apunta por una parte, a reducir la oportunidad de organizar una acción terrorista (prevención de situación) y por otra parte, a reducir cualquier motivación que dé lugar a dicha acción (prevención social). Ningún gobierno pone en tela de juicio el hecho de reforzar la prevención en materia de lucha antiterrorista, por lo contrario, pero el reto se sitúa a nivel del enfoque utilizado. Justamente, y aunque los métodos utilizados proceden de la prevención criminal, ¿no existe una especiÞcidad propia a la lucha antiterrorista? Los expertos que intervinieron a lo largo de este proyecto nunca fueron unánimes al respecto. Aún reconociendo las características del terrorismo moderno y que fueron puestas de relieve en la introducción de este documento, según ellos, un acto terrorista es ante todo un acto criminal que justiÞca acudir a métodos utilizados en materia de prevención criminal. Si bien no podemos negar la necesidad de basarse en las prácticas actuales y pasadas prestadas por la prevención criminal, hace sin embargo falta reconocer que la organización por redes o la dimensión religiosa del terrorismo contemporáneo da lugar a trámites especíÞcos. Por ejemplo, en el ámbito del diálogo intercomunitario, Mounir Azzaoui34 recuerda que el mero hecho de entablar el diálogo entre representantes de diferentes asociaciones musulmanas reunidas en el Consejo nacional de los musulmanes alemanes y las autoridades alemanas, puede ser fuente de tensiones en esta misma comunidad, la cual además, dista de ser homogénea. Porque aunque el planteamiento de las autoridades alemanas no esté alimentado por ninguna sospecha frente a la comunidad religiosa islámica35, la explicación radica en el carácter internacional de la lucha antiterrorista. Para ciertos musulmanes alemanes, el apoyo alemán a la intervención americana en Irak “descaliÞcó” la autoridad alemana. Por consiguiente, cualquier institucionalización de un acercamiento parece ser políticamente sensible tanto para los actores oÞciales como para los miembros de la comunidad musulmana. En este contexto, la política preventiva debe tomar en consideración esta dimensión internacional, aún cuando el terreno de la acción es local. Así el riesgo de estigmatización de la comunidad musulmana puede ser potencialmente elevado cuando programas relativos al diálogo intercomunitario no tienen suÞciente cuenta del carácter eminentemente político y hasta identitario, de la lucha antiterrorista.

34 Fue porta voz del Consejo nacional de los musulmanes alemanes hasta diciembre de 2006 e intervino como perito durante las conferencias organizadas en el marco del proyecto CAT (Tubinga y Bruselas).

35 Bundeskriminalamt, Common Dialogue between Muslim Organisations and Security Authorities Programme for «ConÞdence-Building Measures», 19.12.2005, p.3.

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Este ejemplo permite tratar el objetivo central de la prevención: ¿Cuáles son las motivaciones que llevan a una persona o un grupo de personas a cometer un acto terrorista? y ¿cuáles son los factores que permiten establecer el perÞl de un terrorista?

En otras palabras ¿en qué direcciones hay que llevar a cabo las acciones preventivas? a. ¿ Quiénes son los terroristas ?

La tarea resulta compleja porque no existe un perÞl tipo de terrorista. El caso de los cuatro británicos que originaron los atentados de Londres el 7 de julio de 200536 lo ilustra perfectamente y más especialmente aquél considerado como el líder del grupo, Mohammed Sidique Khan. Nacional británico nacido en Leeds de padres paquistaníes, su recorrido revela una personalidad totalmente integrada que no sufrió racismo, ni adoctrinamiento religioso durante el período durante el cual asistía al colegio, al menos según el testimonio de sus parientes y cercanos37. Su vuelco en el terrorismo, aunque su perÞl no lo predisponía a esto, demuestra toda la diÞcultad de las políticas de prevención, ya que resulta imposible elaborar el perÞl tipo de un terrorismo.

A pesar de todo, y tal como lo comenta Jean-Claude Salomon38, existen algunos elementos que permiten elaborar algunas pistas por una parte, y en cuanto al contexto que favorece la oportunidad de la acción terrorista y por otra, en los propios terroristas. Previamente, se impone una primera observación: resulta importante no olvidar la aparente “normalidad” de los terroristas, en el sentido en que se trata de individuos integrados en nuestra sociedad, aunque estén en total oposición con los valores constitutivos de ésta. Es justamente una de las principales conclusiones de la investigación llevada a cabo por Jessica Stern al interrogar terroristas religiosos (cristianos, judíos y musulmanes) encarcelados en Líbano, Pakistán y en los Estados Unidos. Su principal motivo era imponer nuevas normas morales, políticas y religiosas al resto del mundo al precio de su propia vida, siguiendo desempeñando su actividad regular en su comunidad39.

Esta constatación de aparente normalidad de los terroristas es un requisito previo necesario para la elaboración de cualquier política destinada a permitir la identiÞcación de factores que llevan a individuos a cometer atentados. En esta perspectiva, JeanClaude Salomon hace una lista de los puntos clave que permiten hacer un mejor perÞl del terrorista y cuyos elementos más resaltantes en la óptica de la elaboración de un cuadro de análisis destinado a las autoridades locales, reproducimos aquí : - la violencia de los terroristas está más enfocada y organizada que la de los jóvenes implicados en la violencia urbana o la criminalidad. Sin embargo resultan semejantes el origen social y ambiental de estas violencias 36 Mohammed Sidique Khan, Shehzad Tanweer, Germaine Lindsay, Hasib Mir Hussain.

37 ProÞle Suicide Bombers, página internet de BBC News (http://www. news.bbc.co.uk), 30 de abril de 2007.

38 The Mind of the Terrorist, documento presentado con ocasión del 1er seminario del proyecto CAT, Universidad de Bristol, 28-29 de septiembre de 2006.

39 Jessica Stern, Terror in the name of God. Why religious militants kill ?, New York, Harper Collins, 2003.

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- los objetivos son simbólicos, tales como los temas políticos y religiosos, étnicos o de identidad - los terroristas son como todos nosotros, en el sentido de que tienen las mismas necesidades, emociones y aspiraciones - los terroristas no son locos ni padecen ningún desorden patológico si bien algunos han sufrido síndromes de estrés post traumático o problemas de personalidad, por ejemplo - los terroristas son el producto de una combinación de tres factores: individual, organizacional y contextual - resulta importante tomar en cuenta ciertas palabras clave para explicar aspectos de la personalidad de los terroristas: IdentiÞcación, propia estima, frustración, reacción, reconocimiento, desafección, reto, honor, cólera, conßicto, resentimiento - los terroristas no funcionan en circuito cerrado o en solitario, sino que forman parte de una red - las redes terroristas son organismos activos animados por una dinámica de grupo - la puesta en red es lo que diferencia la violencia terrorista de la violencia urbana o de la actividad criminal - desde la selección hasta la contratación, desde la preparación hasta el propio ataque, la red es el elemento clave Entre los elementos de este cuadro que parecen ser esenciales, resulta crucial la diversidad de las personas involucradas en la organización de un atentado. En efecto, la participación en una red terrorista no se limita exclusivamente al que coloca la bomba.

La contratación de los miembros de la red, la implementación de la red, su Þnanciación, luego la organización y por Þn el propio atentado exigen competencias muy diferenciadas, haciendo aún más compleja la tarea de prevención. Se suma una diÞcultad adicional en la medida en que atentados pueden ser cometidos por personas no residentes y que viven en el país durante el tiempo de organizar su ataque. Fue el caso con las tentativas de atentados en dos trenes en Dortmund y en Coblenza (31 de julio de 2006), en el cual estuvieron implicados cinco libaneses y un sirio y sólo dos de los cuales residían en Alemania40. Por consiguiente, la política o más bien las políticas de prevención deben considerar todas estas especiÞcidades y actuar en estas diferentes direcciones.

Por lo tanto resulta doble el problema planteado a las autoridades locales : 1. es necesario poder tener la necesaria pericia para enfrentar todas las exigencias del terrorismo moderno; 2. la diversidad de las acciones preventivas necesita una excelente coordinación entre todos los agentes implicados tanto dentro del mismo cuerpo administrativo -cooperación horizontal- pero también con otros niveles del Estado, hasta con socios extranjeros- cooperación vertical.

40 Informe del 4° seminario organizado en el marco del proyecto CAT, Universidad de Tubinga, 27-28 de noviembre de 2006, pp.19-20.

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Además, esta observación no es propia a la única política de prevención, sino a la totalidad de los ámbitos involucrados por la lucha antiterrorista a nivel local (gestión de crisis, diálogo intercomunitario y ayuda a las víctimas). Este proyecto concluye efectivamente que la lucha antiterrorista a nivel local actúa como un catalizador y obliga a las autoridades a modiÞcar y/o a reformar el marco legal dentro del cual se lleva a cabo la lucha antiterrorista con el Þn de autorizar la cooperación entre los agentes involucrados y por lo tanto, legitimizar su acción en el terreno. b. Los actores de la prevención El reconocimiento del carácter multidimensional de la lucha antiterrorista hace necesaria la ampliación del campo de los actores implicados en las políticas de prevención, lo cual no deja de plantear un reto organizacional. Para entender esta complejidad, Henry Shaftoe41 desarrolló un diagrama a partir del contexto inglés, compuesto por 3 círculos concéntricos que son niveles que ilustran las inßuencias ante terroristas, así como los distintos niveles de la acción preventiva.

El primer círculo de inßuencia que contribuye a cambios de comportamiento y de actitudes de los terroristas es la esfera comunitaria principalmente compuesta 41 Henry, Shaftoe, ibidem, p.17.

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por la familia y los amigos. El segundo círculo agrupa a la vez el esquema general de los servicios prestados por las autoridades locales (educación, salud, seguridad, policía), los representantes religiosos, así como las asociaciones que trabajan en los temas sociales. Resulta primordial la acción de estos actores en términos de planteamiento preventivo a largo plazo. Por Þn, el último círculo es de índole trasnacional, porque implica tanto los servicios nacionales e internacionales de informaciones, el gobierno central, los representantes locales y los servicios de seguridad como a la Comisión Europea.

Si bien no se pone en tela de juicio la pertinencia de la escala nacional en materia de lucha antiterrorista42, su papel en materia de prevención parece intrínsecamente unido, y a distintos grados, a un haz de actores, tal como lo ilustra perfectamente el anterior esquema. En el caso inglés, este vínculo hubiera debido ser tanto más fuerte que las autoridades locales enfrentan desde 1998 una obligación legislativa tras la elaboración del Crime and Disorder Act43. Este marco legal les exige, así como a las demás agencias públicas (los servicios de salud por ejemplo), fortalecer su acción en materia de prevención criminal, que puede extrapolarse a los temas terroristas. En realidad, la implementación de acciones preventivas para reducir el riesgo terrorista44 existe a nivel nacional mientras aún siguen siendo éstas escasas a nivel local. Sin embargo, esto no signiÞca que las autoridades locales no actúan en materia de prevención, pero falta un esquema explícitamente dedicado a la lucha antiterrorista a nivel local, al menos fuera de los grandes centros urbanos.

Estos tipos de dispositivos preventivos existen esencialmente en las ciudades de Londres, Birmingham y Manchester, como consecuencia de los atentados pasados organizados por el IRA durante estos últimos cuarenta años.

El peso de la historia en la lucha antiterrorista es precisamente un elemento importante porque no sólo el pasado es fuente de enseñanza en cuanto a ciertas políticas preventivas, pero sobre todo, nos recuerda que su actualidad es toda relativa, porque lamentablemente este fenómeno nunca dejó de existir, tal como lo aÞrma Adam Roberts45. c. La asociación colaborativa como base para la prevención La prevención necesita un enfoque político que esté en adecuación con todos los ámbitos involucrados por su campo de acción. En otras palabras, ya que resulta ahora 42 Frédéric Esposito, 7 de septiembre de 2007, Peur sur la ville: comment les autorités locales font face à la menace terroriste ?, Le Temps ; Nick Tilley y Gloria Laycock, Working out what to do: Evidence-based crime reduction, Informe producido conjuntamente con el Instituto Nacional de Justicia, Washington D.C., Crime Reduction Research Series Paper 11, British Home OfÞce, 2002.

43 OfÞce of Public Sector Information, Crime and Disorder Act 1998, página internet http://www.opsi.gov.uk 44 OfÞce of Public Sector Information, Prevention of Terrorism Act 2005, página internet http://www.opsi.gov.uk 45 Adam Roberts, The ‘War on Terror’ in historical perspective’ artículo presentado durante la conferencia Þnal del proyecto CAT, Bruselas, 10-11de septiembre de 2007.

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imposible otorgar la pericia a un sólo agente, parece necesario prever la prevención bajo el ángulo de la cooperación entre los distintos actores del nivel local y nacional.

Sin embargo, su llevada a cabo o más bien dicho, su factibilidad se enfrenta a un obstáculo institucional en la medida en que la organización política de cada Estado varía fuertemente - desde el centralismo francés hasta el federalismo alemán. Así, resulta igual de variable el papel otorgado a la escala local en materia de prevención y más especialmente en el ámbito de la lucha antiterrorista. Sin embargo, pudimos observar en el marco de este programa, varias iniciativas que conÞrman las potencialidades de dotar a las políticas de prevención con un fuerte carácter colaborativo.

En Alemania46, se constituyó a nivel federal (Bund-Länder-Projektgruppe, BLPG) un grupo de trabajo compuesto por representantes del gobierno federal y gobiernos de los 16 Länder, con el Þn de estudiar el riesgo de amenaza terrorista en el sector de los transportes públicos. La protección de las infraestructuras de transporte pasó a ser aún más crucial después de los atentados de Madrid y de Londres. El objetivo del BLPG es estudiar tres ejes importantes de la prevención : 1. identiÞcación de los peligros potenciales en la red vial y férrea alemana; 2. dotar a los empleados del Estado (conductor de bus, tren y metro señaladamente) con una formación que les permita reaccionar en caso de atentados; 3. lanzamiento de una campaña de sensibilización titulada Cuidado en la carretera “Aufmerksam unterwegs”, con el Þn de sensibilizar tanto a los pasajeros como a los empleados, principalmente sobre los equipajes dejados sin vigilancia.

Los resultados de este grupo de trabajo fueron implementados a nivel federal así como a nivel local, o sea en los Länder, concretizando un enfoque de arriba hacia abajo (top-down approach). La presencia de representantes de los gobiernos de los Länder explica esta transferencia entre dos niveles del sistema político alemán, pero también traduce el reconocimiento del papel crucial que de ahora en adelante desempeñan las autoridades locales en materia de lucha antiterrorista.

Según una lógica inversa, o sea de abajo hacia arriba (bottom-up approach), las autoridades del Land de Bavaria47 se basaron en una nueva norma federal en material de lucha antiterrorista para fortalecer la identiÞcación de los individuos cualiÞcados como potencialmente peligrosos en las redes islamistas. Esta política de prevención muy enfocada, se desarrolló en un grupo de trabajo llamado “BIRGIT” (Beschleunigte IdentiÞzierung und Rückführung von Gefährdern aus dem Bereich des islamistischen Terrorismus/Extremismus), que agrupan a distintos actores locales implicados en la lucha antiterrorista (policía y autoridades políticas). En concreto, este grupo valoró el perÞl de 60 individuos cualiÞcados como peligrosos, antes de expulsar a la mayoría del 46 Gerald Störmer, Police terrorism prevention in the state of Hesse on local level, presentado durante el 4° seminario del proyecto CAT, Universidad de Tubinga, 27-28 de noviembre de 2006.

47 Informe del 4° seminario organizado en el marco del proyecto CAT, Universidad de Tubinga, 27-28 de noviembre de 2006, pp. 24-28

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territorio alemán, conforme con las disposiciones estipuladas en la ley pre mencionada.

Uno de los resultados más visibles fue la salida de los miembros del grupo islamista Ansar al Islam de la ciudad de Múnich. Este ejemplo llamado “modelo bávaro” por las autoridades federales alemanas permitió el desarrollo de la cooperación a nivel local entre los actores implicados en la identiÞcación de islamistas cualiÞcados como peligrosos. También fue un modelo de prevención frente a la amenaza de una forma de terrorismo religioso para otros Länder alemanes, algunos de los cuales retomaron el modo de funcionamiento del grupo de trabajo BIRGIT. En el contexto político de Inglaterra, la situación es muy diferente porque no se especiÞca claramente el papel de las autoridades, lo cual diÞculta cualquier tipo de cooperación. Así, la atribución de pericia en materia de prevención varía entre el departamento de la seguridad (community safety unit) y aquél encargado de la planiÞcación de medidas de emergencia (emergency planning).

A la luz de los debates organizados durante las conferencias del proyecto CAT, sería oportuna la coordinación de las actividades de prevención entre estos dos departamentos.

En efecto, el primero está en contacto directo con la población mientras el segundo cuenta con una mejor pericia técnica en materia de prevención. En paralelo, sería necesario que la política de prevención del terrorismo esté integrada en la estrategia local de seguridad, al igual que las iniciativas llevadas a cabo por las autoridades de Westminster48 del condado de Halton49. Justamente una “asociación colaborativa”, implicando a todos los actores locales, se elaboró en el marco del condado de Halton, con el Þn de elaborar una estrategia local de seguridad. Esto constituye además uno de los escasos ejemplos implementados a nivel local en Inglaterra, con excepción de los programas de prevención desarrollados en los grandes centros urbanos.

3.1.2 Estrategia global de comunicación La comunicación es un instrumento de la lucha antiterrorista que conlleva dos partes bien distintas. El primero se reÞere a la difusión de informaciones a la población, tanto en el caso de un atentado o de modo más general, en materia de prevención. La segunda parte se reÞere a la transmisión de informaciones entre los agentes directamente involucrados en la lucha antiterrorista. En la medida en que la comunicación va a ser construida a partir de los ámbitos abarcados por la lucha antiterrorista, la elaboración de una estrategia de comunicación global necesita previamente que la totalidad de las medidas antiterroristas -desde la prevención hasta el diálogo intracomunitario- se beneÞcien de una excelente coordinación.

48 John Baradell and Dean Ingledew, working together in partnership to prevent emergence of threat of terrorism, documento presentado durante el 1er seminario del proyecto CAT, Universidad de Bristol, 28-29 de septiembre de 2006.

49 Spencer Webster, British local authorities’ experience at prevention of terrorism, documento presentado durante el 1er seminario del proyecto CAT, Universidad de Bristol, 28-29 de septiembre de 2006.

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La diÞcultad que existe en elaborar una estrategia global procede de la falta de coordinación entre los distintos actores implicados en la lucha antiterrorista y cuyos efectos se hacen directamente sentir en la elaboración de las políticas de comunicación. Conjuntamente y para que siga comprensible la comunicación, tanto para las autoridades locales como para la población, los emisores deben ser claramente identiÞcables (¿quién comunica?) y el contenido de los mensajes, comprensible y homogéneo (entre los emisores). Tomando en cuenta este imperativo de contenido (la homogeneidad de la información) y de forma (la coordinación entre todos los actores de la lucha antiterrorista), puede formularse una estrategia de comunicación. a. Desarrollo de un sistema de información homogénea para el gran público Desde hace varios años, cualquier pasajero transitando por un aeropuerto o un hall de estación de tren está generalmente atento a cualquier maleta dejada sin vigilancia. Este resultado es la consecuencia de una comunicación desarrollada por las autoridades en Europa así como ahora en la gran mayoría de los países, para desbaratar cualquier atentado con “maleta bomba”, tal como lo mencionamos con el ejemplo alemán del BLPG. Además, los propios Estados Unidos mantienen esta transformación del pasajero y más generalmente del ciudadano, en “watch dog” , mediante el fortalecimiento de su dispositivo de alta seguridad en los aeropuertos, señaladamente mediante la obligación de tener un pasaporte biométrico, de una inspección sistemática de los pasajeros y de sus pertenencias personales, las cuales además son objeto de una reglamentación cada vez más estricta.

El paso de una frontera o más bien de un espacio de seguridad hacia otro (consecuencia de los acuerdos de Schengen), está pasando a ser un medio muy subjetivo para que los individuos midan y comparen el nivel de seguridad y por lo tanto el grado potencial de la amenaza. Este ejemplo permite demostrar precisamente, cómo un dispositivo de seguridad y la política de información que lo acompaña, pueden contribuir a deÞnir el sentimiento de seguridad o de inseguridad de los individuos. Para las autoridades, resulta crucial que la comunicación no produzca el efecto contrario al que se busca y sobre todo en materia de prevención, o sea, fortalecer un sentimiento de seguridad y no lo contrario. Resulta importante que la homogeneidad de las informaciones comunicadas, o sea la garantía de que los emisores (autoridades, agentes, etc.) difundan el mismo mensaje. Sin embargo, un mensaje puede ser adaptado y por lo tanto diferenciado de un mensaje global, a partir del momento en que las autoridades tratan de enfocar un grupo especíÞco.

En el marco de un ejercicio de simulación de un ataque terrorista en un centro comercial presentado en el marco del proyecto CAT, Richard Flynn50 trató del caso 50 Richard Flynn, National Counter Terrorism Security OfÞce (NaCTSO), Simulation exercise - a terrorist attack in a crowed place, película presentada durante el 1° seminario del proyecto CAT, Universidad de Bristol, 28-29 de septiembre de 2006. El NaCTSO desarrolló guías que agrupan distintas medidas para asegurar la seguridad en los lugares públicos muy frecuentados, tales como los estadios, los pubs, los clubs y la atracciones turísticas (página internet : http://www.nactso.gov.uk).

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de una política de comunicación enfocada, en este caso, destinado a comerciantes.

La opción de este público se justiÞca por el hecho de que un centro comercial constituye una meta potencial, necesitando ser protegido, sin que por ello el dispositivo implementado transforme este lugar de vida en bunker. Con esta óptica, los comerciantes pasan a ser un elemento en el dispositivo de seguridad por una parte, estando atentos a los paquetes sospechosos y por otra parte, conociendo el protocolo que se ha de seguir en caso de ataque (gestos de primer auxilio, agrupamiento de los heridos por ejemplo). Así, se diseña una comunicación especial para acompañar esta política de prevención ante los comerciantes.

Sin embargo, una comunicación enfocada debe estar en adecuación con la que se difunde a toda la comunidad. Esta coherencia debe reßejarse también en la comunicación dentro del Estado, principalmente entre el nivel local y el nivel nacional. La simulación de un atentado en un centro comercial revela este problema de coherencia, o sea porque las consignas proporcionadas a los comerciantes contribuyen al desarrollo de un sentimiento de paranoia que luego podría ser perceptible por los clientes, incluso difundirse en la población. Resulta determinante la importancia de una comunicación homogénea, pues permite sensibilizar a las poblaciones a los indicadores potenciales de la amenaza terrorista (paquete sospechoso, etc.), sin crear en ella una inquietud demasiado fuerte. Es tanto más visible este aspecto después de un atentado o una tentativa de atentado donde el temor generado se difunde en la totalidad del territorio.

Resulta tanto más importante una comunicación homogénea cuando apunta hacia un grupo que se deÞne por criterios religiosos o étnicos, al contrario del ejemplo anterior y que tocaba a comerciantes. Tal como fue evocado por Azzaoui, el mero hecho de reunir a representantes de la comunidad musulmana alemana y a representantes de las autoridades no signiÞca que los primeros puedan ser sospechados por los segundos, de ser terroristas potenciales. En este caso, la estrategia de comunicación desarrollada a nivel federal es políticamente sensible, porque debe demostrar la voluntad gubernamental de fortalecer el diálogo intercomunitario, sin estigmatizar a la comunidad en juego. En la perspectiva de una repetición de esta estrategia por las autoridades locales, deberán respetar esta línea directriz para que la homogeneidad del contenido de la información garantice la coherencia de la política preventiva.

El respeto de una información homogénea entre los actores de la lucha antiterrorista es igual de crucial que la que se destina al público. Este aspecto parece fundamental principalmente en la gestión de crisis y la ayuda a las víctimas, porque los efectos pueden afectar directamente la vida de las personas. En materia de gestión de crisis, la difusión de informaciones contradictorias puede alterar la eÞcacia de las acciones llevadas a cabo por estar por ejemplo, inadaptadas a la situación real.

En cuanto a la ayuda a las víctimas y señaladamente a las familias, resulta crucial poder fácilmente acceder a informaciones y que dichas informaciones hayan sido veriÞcadas, para evitar hacer que situaciones inicialmente difíciles pasen a ser aún 49

más trágicas. Así, y para los actores de primera línea, el tema de una información homogénea está intrínsecamente vinculado al dispositivo de comunicación implementado y a la coordinación entre todos los actores implicados. b. Un sistema de información coordenado entre todos los actores La comunicación está al centro de la democracia contemporánea y es muy seguramente uno de sus símbolos, construido en torno a un ideal, o sea, el acercamiento entre los individuos e imaginado como un catalizador del multiculturalismo. El alto grado de tecnicidad de los sistemas de comunicación y sobre todo su fácil acceso a la población, permitió percibir de un modo un poco ingenuo, una manera de desarrollar nuevas formas de solidaridad. En realidad, Dominique Wolton51 pone de relieve el hecho de que esta revolución tecnológica permanente no hizo sino ahondar una zanja digital entre las regiones más ricas y más pobres del planeta. Nota en especial, que las virtudes positivas atribuidas a las técnicas de la comunicación, se hacen a detrimento de la dimensión humana. Según él, se mide el resultado por una distanciación entre los propios actores de dicha comunicación, frente a esta tecnicidad. Es justamente todo el reto de una estrategia global de comunicación en la lucha antiterrorista, o sea, coordinar la información entre todos los actores y entre todas las técnicas utilizadas.

La coordinación de la información conduce a estudiar previamente a los actores de la comunicación que en realidad son todos los actores de la lucha antiterrorista: agente del Estado (policía, bombero, médico), autoridad política, educador, líder de las comunidades políticas y religiosas. Cada cual a su nivel desempeña un papel clave según la índole de la información que ha de transmitir, bien sea como emisor principal o como relé. Así en materia de política preventiva, hemos puesto de relieve la importancia que existe en integrar a los representantes de las comunidades extranjeras mencionando señaladamente, los proyectos llevados a cabo en Alemania o en Inglaterra. En este caso, resulta tanto más importante apoyarse en sus redes por una parte, para difundir de modo coordenado, mensajes de apaciguamiento durante tensiones intra e intercomunitarias y por otra parte, para difundir informaciones que puedan contribuir a ayudar a los agentes encargados de la lucha antiterrorista.

La coordinación de la información entre los diferentes tipos de actores es precisamente uno de los elementos que fue desarrollado tras los atentados de Londres de julio de 2005. Según John Strutton52, los trágicos ataques del metro londinense pusieron de relieve la necesidad de una mejor reactividad en la gestión de crisis a corto plazo, pero también a más largo plazo, bajo el ángulo de la prevención. La implementación de un grupo de estudio sobre los transportes en Londres a Þnales de 2005 (Transport for London - TfL), deÞnió acciones prioritarias por llevar a 51 Dominique Wolton, Sauver la communication, Paris, Flammarion, 2007.

52 John Strutton, The effects of the London bombings on transport safety, documento presentado durante el 1° seminario del proyecto CAT, Universidad de Bristol, 28-29 de septiembre de 2006.

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cabo, según este objetivo a corto y largo plazo, en 3 ámbitos clave: compromiso en el terreno, educación y gestión del entorno urbano.

Para el TfL, la comunicación aparece a la vez como un objetivo de índole educativo, bajo forma de una sensibilización destinada a los pasajeros en cuanto a los paquetes sospechosos se reÞere, pero también como un objetivo vinculado con el entorno urbano. Para este último objetivo, se le da prioridad a una mejor interoperabilidad de los sistemas de comunicación entre el TfL, la policía y los actores clave, en otras palabras, garantizar una mejor coordinación. Resulta imprescindible tomar en cuenta los medios de comunicación en este dispositivo para garantizar una información homogénea y coordenada en el ámbito de la lucha antiterrorista. En efecto, el impacto de las informaciones transmitidas por los medios de comunicación en el público puede no tan solo contribuir a fortalecer o a atenuar un sentimiento de inseguridad, sino también a promover una visión reductora del terrorismo, en especial cuando están involucrados nativos de una comunidad extranjera. La creación de un centro único de informaciones a nivel local y que difunden informaciones por intermedio de unidades descentralizadas, permitiría garantizar el control del contenido de la información y una cierta ßexibilidad de acceso, tanto para el público como para los medios. Es justamente uno de los resultados del proyecto llevado a cabo por la ONG Impact en los Países Bajos, o sea, hacer hincapié en la importancia de un centro único de informaciones53.

La elaboración de una estrategia global de comunicación en materia de lucha antiterrorista debe por lo tanto basarse en esta doble componente, o sea el carácter homogéneo de las informaciones transmitidas, así como una coordinación entre todos los actores implicados en el sistema de información. Por consiguiente, un enfoque coordenado de la lucha antiterrorista es una condición previa para desarrollar un sistema de información integrado y lanzar las bases de una estrategia de comunicación global.

3.2 Gestión de crisis Las ciudades pueden experimentar crisis generadas no tan sólo por ataques terroristas, sino también por fenómenos sociales o catástrofes naturales que obligan las ciudades y los poderes locales a llevar a cabo prevención, reducción o adaptación de los temas centrales de sus planes locales de seguridad con el Þn de administrar los riesgos de modo proactivo. La anticipación de la gestión de crisis y la reducción de los riesgos de catástrofes pasan a ser una prioridad absoluta no tan sólo en el marco de las políticas nacionales, sino también locales, pudiendo éstas estar a la altura de las capacidades y de los recursos disponibles.

En distintos países europeos, el regreso a la vida normal después de una catástrofe puede desarrollarse de distintos modos, pero los métodos más eÞcientes incluyen 53 Véase señaladamente el siguiente documento : Community-based interventions. Working draft, Impact, Países Bajos, 2006 (http://www.impact-kenniscentrum.nl). Proyecto piloto Víctimas de los Actos Terroristas, 2005.

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probablemente: sistemas de alerta precoz centrados en la población, valoraciones de los riesgos así como otros enfoques integrados y multisectoriales dentro del ciclo de reducción de las catástrofes, que incluye la prevención, la preparación, la intervención de urgencia así como el restablecimiento y la rehabilitación54.

Sin embargo, ¿deberá ser tratada la amenaza de una crisis urbana tal como una catástrofe natural por los poderes locales, explotando los mismos métodos y aplicando los mismos procedimientos que en caso de atentado terrorista?

Hoy, distintas organizaciones europeas e internacionales tienden a establecer una distinción clara entre los distintos riesgos mundiales inducidos por crisis tales como las catástrofes naturales o el terrorismo. Por consiguiente, las intervenciones de urgencia, las responsabilidades, las capacidades y los límites de intervenciones durante catástrofes naturales o acontecimientos terroristas son objeto de debates y de análisis durante secciones distintas.

Sin embargo los poderes locales no cuentan con recursos humanos, Þnancieros o logísticos distintos y que pueden ser movilizados de modo distinto en caso de catástrofe natural o de actos de violencia humana por una parte, o de atentados terroristas por otra. Los siguientes ejemplos presentan las diferencias que existen en los enfoques implementados por los países de los socios del proyecto.

3.2.1 Un enfoque multiservicios: el caso británico La gestión de urgencia integrada (Integrated Emergency Management - IEM) se utiliza desde hace varios años en el Reino Unido. Este concepto permite aplicar un enfoque multiservicios para la planiÞcación de urgencia con el Þn de anticipar, valorar, prevenir, preparar, intervenir y recuperarse de cualquier tipo de incidentes. Se trata de un enfoque adaptado a todos los tipos de riesgos. Este concepto permite integrar la Ley de 2004 sobre los Planes de Intervención Civil en la totalidad de los dispositivos de los servicios y de los socios. Permitió una verdadera modiÞcación “en profundidad” del modo según el cual se organizaba la planiÞcación de urgencia (Protección Civil).

La Ley sobre los Planes de Intervención Civil fue diseñada para enfrentar los retos del siglo 21. Así, los servicios fueron divididos en dos grupos, los servicios de intervención de categoría 1 y de categoría 2.

Servicios de intervención de categoría 1: poderes locales, servicios de policía, servicios de bomberos, conductores de ambulancias, servicios de salud, servicios ambientales, servicios marítimos y de guardacostas.

54 Consejo de Europa. Informe de la Conferencia mundial para la prevención de las catástrofes naturales.

EUR-OPA Convenio sobre los Riesgos Mayores. AP/CAT. 2005

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Servicios de intervención de categoría 2: empresas de servicios públicos, aeropuertos, operadores férreos, Network Rail, puertos, empresas de gestión de autopistas, responsables de la higiene y de la seguridad.

En resumidas cuentas, los servicios de intervención de categoría 1 son las organizaciones que se sitúan en el centro de la intervención de urgencia y que deben cumplir la totalidad de los deberes de protección civil. Deben: - valorar el riesgo de la ocurrencia de urgencias (probabilidad e impacto) y utilizar esta valoración para informar a la planiÞcación de urgencia (Foros Locales de Resiliencia, LFR); - implementar planes de urgencia; - implementar disposiciones para la gestión de la continuidad de los servicios (con el Þn de garantizar los planes que fueron elaborados y probados); - comunicar con la población (hacer que sea disponible la información relativa a los temas de protección civil, alertar, informar y aconsejar a la población en caso de urgencia); - promover la gestión de la continuidad de los servicios ante las empresas y del sector de la benevolencia (únicamente obligatorio para los consejos locales); - cooperar con los demás grupos locales de intervención con el Þn de mejorar la coordinación y la eÞcacia.

Antes de la introducción de la ley, ciertas agencias no consideraban la planiÞcación de urgencia como un servicio necesario que exigiera que se le otorgaran recursos, tiempo y energía. Cuando se producía un incidente, por lo general los servicios lo trataban de modo satisfactorio. Se les prestaba poca atención a las problemáticas de restablecimiento, siendo sobre todo de índole reactiva la intervención de numerosos servicios. La ley permitió reforzar el cargo de planiÞcación de urgencia en la totalidad de los servicios, especialmente desde que se trata de una obligación de origen legislativo y que la amenaza del terrorismo y de sus atentados forma parte de la vida diaria en el Reino Unido.

Numerosos grupos de trabajo dedicados a la planiÞcación de urgencia fueron formados bajo el auge de foros locales de resiliencia. Además del trabajo centrado en la resiliencia local, las guías emitidas por el gobierno y repartidas mediante foros de resiliencia regionales tuvieron una constante inßuencia. Estas guías incluyen elementos de planiÞcación para las disposiciones mortuorias temporales, el fallecimiento y las evacuaciones masivas. Como consecuencia, los planes existentes fueron revisados y se han elaborado nuevos planes. Se reforzaron la formación, los ejercicios y los regímenes de pruebas. Cuando se produjeron incidentes, la intervención multiservicios fue mejorada gracias a la existencia de planes robustos, de conocimientos y de pericia en términos de papeles y de responsabilidades.

Sin lugar a duda, resulta esencial garantizar el hecho de que los interventores de categoría 1 y 2, las empresas y las asociaciones de benévolos sigan trabajando 53

conjuntamente. El uso de Asociaciones de Reducción de la Criminalidad y de los Desórdenes es vital en el marco de este proceso, al igual que el apoyo y los consejos procedentes del Ministerio del Interior. El Plan Nacional de Seguridad Comunitaria 2006-0955 establece normas, iniciativas y objetivos para los servicios. Hasta la fecha, este plan aún no integra la mención de planiÞcación de urgencia. Sin embargo resulta ahora posible, gracias a la ley de 2004 sobre los Planes de Intervención Civil, intercambiar informaciones, planiÞcar, intervenir, restablecerse y prestar una asistencia en cualquier problemática de seguridad comunitaria. Esto debe alentar el uso compartido de los recursos y un apoyo sostenido a la comunidad gracias a un enfoque más cohesivo, a visiones y a prioridades compartidas así como a conocimientos compartidos.

En octubre de 2006 el Libro Blanco de los Poderes Locales titulado Comunidades fuertes y prósperas56 fue publicado y abierto para consulta. Los principales temas que interesan a los poderes locales son la producción de una Estrategia Comunitaria, la implementación de Asociaciones Estratégicas y la implementación de Acuerdos Locales. Este libro blanco tiene como objetivo poner en fase los servicios prestados por las administraciones sobre temas tales como la seguridad comunitaria, la salud y la cohesión comunitaria. También constituye una oportunidad para responsabilizar a las comunidades y plantea los fundamentos necesarios para una colaboración entre la seguridad comunitaria y la planiÞcación de urgencia, no tan sólo en el ámbito de la prevención del terrorismo sino también en la mejora de la intervención y de los planes de recuperación cuando ataca el terrorismo.

3.2.2 Un caso especíÞco: la Cruz Roja alemana57 La Cruz Roja alemana no sólo desempeña el papel de una organización no gubernamental dotada de una misión humanitaria. Al contrario de los demás países europeos representados en el marco del proyecto Ciudades contra el Terrorismo, la Cruz Roja alemana desempeña un papel central en la gestión de crisis y de las situaciones de urgencia.

Tras las evoluciones políticas en Alemania (relaciones este-oeste y reuniÞcación), durante estos últimos años se dieron cambios radicales en los sistemas de seguridad civil y de control de catástrofes, especialmente en cuanto a las estructuras de asistencia. En este contexto, también evolucionaron el funcionamiento y la estructura de la Cruz Roja.

55 Célula de seguridad comunitaria y de gobierno local, Ministerio del Interior. Plan nacional de seguridad comunitaria 2006-2009. 2005 56 Servicio de las comunidades y de gobierno local. Comunidades fuertes y prósperas. Libro Blanco del gobierno local. Octubre de 2006. Disponible en la página : http://www.communities.gov.uk 57 Este capítulo se inspira del discurso pronunciado por Rainer Wizenmann durante el seminario Ciudades contra el Terrorismo en Tubinga. El informe completo de este seminario está disponible en la página : http://www.fesu.org

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Se crearon células multifunciones de empleo. Éstas pueden rápida y fácilmente coordinarse con los servicios de urgencias y las brigadas de bomberos. Dentro de la cruz roja, la conexión directa establecida entre el grupo médico de la célula de empleo y el servicio de urgencia así como la integración del grupo de cuidados en el dispositivo de asistencia, permitieron colmar el déÞcit que existía entre los servicios de urgencia y los servicios de regulación de las catástrofes.

Los Länder alemanes cuentan con las competencias y los fundamentos jurídicos que sub-tienden los servicios de urgencia. Los servicios de auxilios generales están reglamentados por la legislación relativa a los servicios de emergencia que deÞne los equipamientos de las ambulancias, el material médico y demás materiales necesarios en caso de emergencia. Los responsables por el suministro de los servicios de urgencia deben emprender la crucial y urgente tarea de deÞnir profesiones y cualiÞcaciones de los médicos, personales de atención, equipos de primer auxilio y de los servicios de ayuda voluntarios.

Los servicios de urgencias y brigadas de bomberos alemanes no disponen de la suÞciente experiencia en cuanto a los procedimientos por seguir en caso de atentado terrorista. La falta de experiencia parece obvia cuando se plantea el problema de la puesta en peligro de los interventores debido a la presencia de explosivos, de armas químicas o biológicas o en el caso de heridas especíÞcas, tales como amputaciones, cuya especiÞcidad es provocar trastornos de estrés post-traumático tanto en las víctimas como en las personas que las socorren. Otros problemas se plantean en las situaciones donde existen varios lugares de despliegue, cuando están destruidas las infraestructuras, son difíciles las comunicaciones y que están bloqueadas las vías de circulación.

Según el Sr. Wizenmann, las medidas necesarias para la compensación de esta falta de experiencia deben pasar por la concentración de las fuerzas disponibles para el despliegue y la formación de los socorristas en el marco de ejercicios que se acerquen a la realidad. La cualiÞcación de los equipos de intervención constituye otra medida, en particular para los que no son regularmente activos dentro de los servicios de urgencia. Una constante coordinación de las estrategias de despliegue con el conjunto de las organizaciones responsables de la seguridad permite aportar una asistencia cuyo objetivo es evitar pérdidas dentro de los propios servicios de auxilio.

Pueden plantearse problemas si los socorristas presentes en la escena así como los auxiliares profanos no formados son demasiado numerosos. Resulta posible evitar sencillamente este problema seleccionando a los asistentes realmente necesarios. Para poner este concepto en práctica, los auxiliares deberían presentarse al centro de gestión de las operaciones antes de ir al terreno.

En caso de acumulación masiva de personas heridas (AMPB), tras atentados terrorista, resulta imprescindible contar con una mejor coordinación de las distintas organizaciones, en particular los servicios de urgencia, de regulación de 55

las catástrofes y las fuerzas armadas federales alemanas. Los hospitales deben estar equipados y formados según los planes de urgencia con el Þn de enfrentar un caso de AMPB. Los civiles deben estar regularmente formados a las reglas de primeros auxilios en caso de accidente.

Conviene no olvidar el tema de la protección de los propios socorristas así como la capacidad de los civiles en prodigar los primeros cuidados y en adoptar reglas de comportamiento sencillas en situación de urgencia. Los medios de comunicación deben recibir la consigna de no comunicar informaciones no coordenadas para evitar cualquier tipo de desinformación o movimiento de pánico de masa. Resulta urgente actuar, particularmente a la luz del cambio de actitud adoptado por los servicios de seguridad frente a atentados terroristas. En resumidas cuentas, la preparación y los ejercicios son más que necesarios y deben estar acompañados por acciones de prevención.

3.2.3 La gestión de crisis en Polonia: la pertinencia del nivel regional58

Cuadro n°1 58 Este capítulo se inspira principalmente del discurso de Grzegorz Kamienowski pronunciado durante el seminario Ciudades contra el Terrorismo de Katowice. El informe completo de este seminario está disponible en la página : http://w ww.fesu.org

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Existen numerosas reglamentaciones en Polonia que obligan a los órganos públicos, a las instituciones y a las empresas a elaborar varios planes de intervención para enfrentar situaciones potenciales en las cuales los bienes, la salud y la vida humana están en peligro. La planiÞcación de la seguridad pública a nivel nacional, en las Voivodinas y las comunidades locales (véase Cuadro N°1) es una tarea compleja, tal como lo demuestra el cuadro a continuación. Resulta esencial a este efecto, el papel de las oÞcinas de las Voivodinas (al nivel más bajo de la administración gubernamental central en Polonia59, situadas a nivel regional).

Según el Sr. Kamienowski, Director del Centro de Gestión de Crisis de Silesia, la creación de un sistema de gestión de crisis eÞciente y eÞcaz debe fundarse en los siguientes principios : - la primicia de la estructura territorial, - el liderazgo y la responsabilidad individual, - la gestión y la responsabilización incrementada con los órganos individuales

que ejercen el poder de la administración general, - la adecuación, - la universalidad, - la elaboración de un sistema de preparación civil distinto del sistema de preparación militar, debiendo un individuo garantizar la contabilidad de la cooperación entre ambos sistemas.

Al analizar el principio de separación del sistema de protección civil y del sistema de protección militar, sería posible pensar que se trata de una separación formal, cuya índole no es totalmente autónoma e independiente. Ya que forman parte integral del sistema global que asegura la seguridad del país, ambos sistemas deben mantener vínculos funcionales entre sí. Esto implica la cooperación entre ciertos órganos y ciertas estructuras de la administración militar y no militar.

Cabe señalar, a la luz de la aplicación práctica de las reglamentaciones jurídicas vigentes, que en Polonia, un Voivoda cuenta con una documentación de planiÞcación en la cual se basa para llevar a cabo las tareas relativas a la gestión de crisis en caso de atentado terrorista. Esta documentación incluye : 1. El “Plan Operativo de Funcionamiento de la Voivodina” El objetivo estratégico de la República de Polonia, en el marco de su defensa, consiste en mantener condiciones seguras para la protección de los intereses nacionales contra las crisis exteriores y las amenazas de guerra. Uno de los factores que contribuyen al alcance de este objetivo es la planiÞcación defensiva, o sea la deÞnición de los métodos que permiten que los órganos de la administración gubernamental y local emprendan tareas defensivas y utilicen las fuerzas y recursos necesarios con el Þn de llevar estas tareas a cabo, incluida la planiÞcación operativa y defensiva.

59 Sólo la administración local y municipal funcionan bajo su égida.

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2. El “Sistema Nacional de Gestión de las Urgencias y de las Crisis” (NSCE) El Sistema Nacional de Gestión de las Urgencias y de las Crisis es una lista de procedimientos y de acciones implementadas con el Þn de mantener el estado de preparación general de las fuerzas militares y civiles del país y con el objetivo de garantizar una protección eÞciente contra las situaciones de crisis, incluida la preparación para la implementación de acciones militares.

3. El “Plan de Intervención en Situación de Crisis de la Voivodina de Silesia” El plan de intervención en caso de crisis especiÞca la lista de acciones por implementar en caso de catástrofes naturales, señaladamente: - las tareas relativas al seguimiento de la amenaza; - el equilibrio de las fuerzas de auxilio y de los recursos técnicos necesarios

para evacuar los efectos de las amenazas;

- los procedimientos de lanzamiento de las tareas incluidas en el plan y los

principios de cooperación así como los métodos que permiten limitar la magnitud de las pérdidas y evacuar los efectos de las amenazas60.

Tal como lo demuestra la presentación más arriba, el papel de la Voivodina reviste una importancia estratégica en la planiÞcación de la gestión de crisis y la reacción inmediata frente a los ataques terroristas en la región.

Sin embargo, en caso de atentado terrorista, los equipos de primer auxilio en Polonia no son unidades regionales, pero los servicios de bomberos locales, los servicios de represión y los equipos médicos de urgencia sí lo son. A medida de la implementación de las intervenciones, los servicios locales de gestión de las urgencias y los servicios de salud contribuyen a coordinar los servicios solicitados.

Las principales obligaciones de los servicios locales tales como los servicios de bomberos, de represión, los servicios locales de gestión de las urgencias y los servicios de salud, deben ser muy cuidadosamente descritas en sus respectivos planes operativos de urgencia.

3.3 Medidas para restablecer la conÞanza La gestión del problema del terrorismo necesita un doble enfoque, que se base por una parte en una pericia teórica de los grupos terroristas y de sus métodos, y por otra parte, en un enfoque de terreno para validar este conocimiento técnico.

Ambas esferas de competencias -teórica y práctica- interactúan y contribuyen a la elaboración de una política en materia de lucha antiterrorista.

60 § 9 párrafo 2 de la Reglamentación del Consejo de Ministros del 3 de diciembre de 2002 sobre el método de creación de un equipo de intervención municipal, del equipo de intervención del poviat y de la voivodia así como el equipo gubernamental de coordinación de las situaciones de crisis y su funcionamiento (diario oÞcial 02.215.1818)

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Entre los distintos terrenos de experimentación, aquel relativo a la implementación de medidas de conÞanza constituye uno de los campos prioritarios para los gobiernos y autoridades locales, en particular cuando se trata de desarrollar el diálogo intercomunitario.

La importancia de este tema es una de las consecuencias de los atentados (Madrid, Londres) y de las tentativas de atentados (Copenhague, Dortmund, Coblenza, Glasgow, Londres61) perpetrados en el territorio europeo y que hicieron hincapié en la pertenencia religiosa de las personas implicadas. Porque por más que la mayoría de los individuos implicados sean nacionales europeos, en este caso alemanes e ingleses, el carácter religioso de los atentados (por su reivindicación y sus vínculos con redes existentes) obligaron a las autoridades políticas europeas a estudiar el fortalecimiento del diálogo con las comunidades extranjeras, en primer lugar de las cuales, la comunidad musulmana. En efecto, y desde los ataques llevados a cabo en el suelo americano en septiembre de 2001, la mediatización de los protagonistas pertenecientes a la red AlQaeda, hizo temer un riesgo de estigmatización por una parte de la población, de los musulmanes en la responsabilidad de los atentados. Esta observación obliga a los responsables políticos europeos a actuar, por una parte para evitar que las tensiones nazcan entre comunidades y por otra parte, para que los fenómenos de radicalización de la violencia no se asimilen al desarrollo del terrorismo.

El fortalecimiento o el desarrollo del diálogo cultural con la comunidad musulmana constituye uno de los ejes prioritarios de la lucha antiterrorista y una medida importante para desarrollar a largo plazo, medidas destinadas a reforzar la conÞanza entre las comunidades en la población.

3.3.1 En las fuentes del fenómeno de radicalización de la violencia: el caso de la comunidad pakistaní en Inglaterra La problemática de la radicalización de la violencia, sobre todo entre los jóvenes, es un fenómeno preocupante para las autoridades europeas y más especialmente cuando dicha violencia posee una dimensión religiosa. El peligro está en analizar esta problemática exclusivamente bajo este factor religioso, haciendo abstracción del contexto socioeconómico. En un momento en que la comunidad musulmana ve a algunos de sus nacionales implicados en atentados terroristas, resulta importante evitar cualquier riesgo de amalgama entre una comunidad y el riesgo terrorista, haciendo tanto más importante el hecho de estudiar los mecanismos que llevan al auge de esta violencia radical.

La investigación llevada a cabo por Asima Shaikh62 en la comunidad musulmana pakistaní en el sureste de Inglaterra, trata precisamente del fenómeno 61 También cabe señalar la arrestación de tres presuntos terroristas el 4 de septiembre de 2007 en Medebach-Oberschledorn. Según la Þscal federal Monika Harms, preveían atentados con coches bomba contra instalaciones frecuentadas por americanos (discotecas, pubs y aeropuertos).

El material embargado correspondía a aquél utilizado para los atentados de Madrid y Londres.

L’express, Allemagne: des terroristes prêts à agir», 5 de septiembre de 2007 (http://www.lexpress.fr).

62 Asima Shaikh, Local level research with muslim communities in towns in the south East of England, documento presentado durante la conferencia Þnal del proyecto CAT, Bruselas, 10-11 de septiembre de 2007.

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de la radicalización de la violencia ante los jóvenes musulmanes. Partiendo de la observación de que las autoridades locales están desamparadas frente a este tema, se interesó por los factores que daban lugar al aumento de la religiosidad y de la politización ante jóvenes musulmanes, así como a los que contribuían al desarrollo de la radicalización en su sentido más amplio.

Las investigaciones llevadas a cabo hasta ahora y a las cuales se reÞere Asima Shaikh permitieron hacer hincapié en toda una serie de factores y señaladamente: la exclusión socioeconómica, el conßicto intergeneracional, la islamofóbia local y global, la política extranjera inglesa y americana, la crisis de identidad, el adoctrinamiento llevado a cabo por ciertos grupos de religiosos radicales. La identiÞcación de estos factores pasa por cinco grandes ámbitos de investigación, o sea: 1) La dimensión socioeconómica; 2) El liderazgo y el gobierno; 3) La práctica de la religión; 4) Los perÞles de los jóvenes individuos; 5) Elaboración de una agenda para prevenir la radicalización de la violencia.

En la base de estos cinco ámbitos, la investigación de Asima Shaikh se articuló en dos partes; la primera identiÞca los factores socioeconómicos de la radicalización de la violencia mientras que la segunda, la llevó a estudiar a la comunidad musulmana en base al conjunto de los ámbitos identiÞcados. Los resultados de esta investigación son muy novadores en materia de lucha antiterroristas ya que combinan elementos de índole sociológica con aspectos más políticos y se reÞeren a las relaciones entre las autoridades políticas y musulmanas.

En materia socioeconómica, la comunidad pakistaní enfrenta distinto niveles de privación a nivel local que no dejan de tener consecuencias en los jóvenes y en su relación con la violencia. Más precisamente, la combinación entre un bajo nivel de estudios y un difícil acceso al mercado laboral desalienta a la joven generación y anima un sentimiento de desafección con respecto a su compromiso ciudadano.

Esta doble experiencia negativa puede llevarlos a percibir una cierta forma de racismo institucional. Este sentimiento de exclusión no es propio a una comunidad en particular, y puede aplicarse a los jóvenes en general enfrentados a este mismo tipo de diÞcultades. El riesgo es que este contexto los exponga a las inßuencias externas de bandas o de grupos criminales. Sin embargo y según su pertenencia étnica, racial o comunitaria, esta relación con la violencia se articula de modo distinto, tal como es el caso para los nacionales de la comunidad pakistaní, donde la variable religiosa resulta importante en este contexto.

Sin embargo, resulta esencial especiÞcar que la privación económica y educativa no es el único factor de explicación del fenómeno de la radicalización de los jóvenes y su participación en acciones de violencia política en relación con el terrorismo.

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Asima Shaikh63 recuerda que las investigaciones llevadas a cabo en este tema, y particularmente en el perÞl socioeconómico de los colocadores de bomba, revelan resultados contrastados. En primer lugar, aquellos cuyas reivindicaciones nacionalistas (Palestinos del Hamás o los Tigres Tamil por ejemplo), se inscriben en un combate más global como Al-Qaeda, pertenecen a una clase media superior. En segundo lugar, otras investigaciones llevadas a cabo en Europa occidental entre colocadores de bomba oriundos del Magreb, demostraron al contrario del caso anterior, su pertenencia a la clase obrera. Si bien el perÞl socioeconómico de los terroristas no es la única variable explicativa, indica sin embargo un sentimiento de pertenencia comunitaria muy fuerte. En efecto, en el caso de individuos oriundos de medios favorecidos, ¿cómo explicar su participación en actos violentos, hasta mortales?

Al percibir un malestar en su comunidad, los jóvenes se identiÞcan al problema planteado aunque no estén directamente impactados. Esta solidaridad con otros musulmanes de su comunidad demuestra que los únicos factores socioeconómicos deben ser combinados con un enfoque centrado en la identidad y el sentimiento de pertenencia, para entender la frustración y las reivindicaciones expresadas por ciertos musulmanes pakistaníes procedentes de medios favorecidos.

Los jóvenes pakistaníes británicos de la 2ª y 3ª generación parecen justamente enfrentar una crisis de identidad, consecuencia del doble fenómeno socioeconómico y educativo que hemos puesto de relieve anteriormente. Esta crisis puede ilustrarse por el uso del caliÞcativo de “Paki” a veces empleado por jóvenes ingleses para llamar a los pakistaníes. El uso de este término sugiere en realidad que ya no son totalmente ingleses y que su único referencial comunitario es el de ser musulmán.

El sentimiento de pertenencia a la comunidad musulmana o a otro grupo (banda por ejemplo) pasa a ser la respuesta a la búsqueda de identidad y en proporciones tanto más fuertes que va creciendo la percepción de estar al margen de la sociedad.

En otros términos, y para los jóvenes Pakistaníes que formaron parte de la muestra estudiada, es la religión y no su origen de Asia del Sur que representa el vehículo que les llevará a desarrollar su identidad, a partir del momento en que su nacionalidad británica está puesta en tela de juicio por los demás. Esto signiÞca que otros vehículos identitarios tales como bandas organizadas o bandas de gamberros, también asumen este cargo.

Precisamente, la perdida de la identidad nacional es un argumento repetitivo en el discurso de los nacionalistas. Tal como lo dijo Christina Schori Liang64, existe un paralelo entre los movimientos islamistas y nacionalistas porque comparten una visión común del perÞl del enemigo: antiamericano, anti sionista, antimunidalización.

Por lo tanto podrían surgir prácticas comunes de estas observaciones y dar lugar a un “pacto infernal” entre actores opuestos en el tablero de los valores pero que comparten una misma visión de lo peor.

63 Asima Shaikh, op. cit., p.5.

64 Christina Schori Liang, From Nationalism to International Terrorism: A New Threat for the City ?, documento presentado durante la conferencia Þnal del proyecto CAT, Bruselas, 10-11 de septiembre de 2007.

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La joven generación de musulmanes y en paralelo, de jóvenes occidentales pasó por lo tanto a ser la meta totalmente designada de los grupos islamistas radicales para uno y de los nacionalistas para el otro. Así, y a pesar de los esfuerzo emprendidos por jóvenes ingleses o franceses musulmanes para estar socialmente integrados, algunos no les otorgan este estatuto social. Esta situación genera un resentimiento hacia la sociedad occidental, que los grupos radicales tratan de instrumentalizar para promover y difundir un enfoque integrista del Islam. Un indicador de esta radicalización es el hecho de ver a ciertos miembros de esta joven generación reprochar a sus padres, una práctica del islam considerada demasiado conciliador con los valores occidentales por una parte, y aún demasiado marcadas por prácticas culturales y tradicionales procedentes de su país de origen por otra parte65. Porque esta visión del Islam preconizada por estos jóvenes musulmanes consiste en desprenderse de cualquier inßuencia, hasta cultural, para promover un diseño universal de la fe.

Al seguir un Islam distinto del de sus padres, los jóvenes pakistaníes abandonan las mezquitas tradicionalmente frecuentadas por la comunidad musulmana a beneÞcio de mezquitas alternativas que tienen un discurso radical, donde se hace hincapié en el Islam político y no en el Islam religioso. En cuanto al reclutamiento, se lleva a cabo en medios más bien desfavorecidos pero también en estructuras estaduales tales como las cárceles. El hecho de que los presos puedan, en ciertos casos, agruparse por etnia o por confesión, constituye un terreno favorable para convertir o llevar a ciertos jóvenes en el camino del Islam radical.

La radicalización de los jóvenes es un proceso conocido, lo que plantea toda una serie de preguntas relativas al papel de los padres y de las autoridades en términos de prevención. El estudio de Asima Shaikh revela precisamente una ruptura generacional entre padres e hijos. Efectivamente, el estilo de vida de los padres contrasta con el de sus hijos, porque sigue marcado por el referencial cultural de su país de origen. Este desfase lleva a los padres a una forma de rechazo de la realidad, frente a los peligros representados por la criminalidad y el tráÞco de drogas. Estos problemas son considerados como tabús, haciendo imposible cualquier política de prevención por parte de los padres, la cual en realidad se deja a los representantes de la comunidad religiosa en la Mezquita.

Por lo tanto el cargo de los líderes religiosos está sujeto a debate y señaladamente el funcionamiento de la propia comunidad. Las críticas surgidas en la comunidad pakistaní frente a sus representantes se reÞeren a una visión conservadora culturalmente todavía arraigada en Pakistán en vez de tomar en consideración los retos locales. A esto se agrega un elemento de política interna porque para que los líderes locales puedan conservar su posición, deben mantener una línea religiosa voluntariamente tradicional basada en la de sus representantes a nivel nacional. Por consiguiente, a 65 Asima Shaikh, op. cit., p.7.

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nivel local, los líderes religiosos se preocupan más por la situación de los habitantes de los pueblos de Cachemira que por los miembros de la comunidad pakistaní local.

El desfase con las aspiraciones de los jóvenes pakistaníes se ve fortalecido.

En este contexto, el papel de las autoridades parece primordial para prevenir la radicalización de los jóvenes musulmanes. Según Asima, los intentos para instaurar un diálogo comunitario produjeron el efecto contrario, acentuando el sentimiento de víctimas por parte de los nacionales de la comunidad musulmana.

Aunque se hayan identiÞcado factores de la radicalización –educación, contexto socioeconómico- al concentrarse en los retos ideológicos del Islam, el gobierno enfocó principalmente el nivel político. Paradójicamente, la concientización de la comunidad pakistaní por su dimensión política se debe al enfoque político del gobierno inglés y de las autoridades locales. Sin embargo, la radicalización de la violencia se construyó en otras bases, para las cuales las autoridades locales aún no aportaron ninguna respuesta satisfactoria.

El fenómeno de la radicalización violenta ante jóvenes tal como lo analizó Asima Shaikh ante la comunidad pakistaní, revela dos elementos esenciales. En primer lugar, el hecho de que un número cada vez mayor de jóvenes británicos musulmanes orientados hacia un Islam integrista, esté motivado por la búsqueda de una identidad. Este Islam puede revestir una dimensión política o no política, pero no es forzosamente radical. En segundo lugar, existen en una franja radical de la comunidad musulmana, islamistas que tratan de adoctrinar a jóvenes musulmanes cuya acción a plazo puede dar lugar a acciones terroristas. En otras palabras, resulta importante diferenciar ambos procesos, el que lleva a los jóvenes hacia el Islam por razones de identidad, de aquél practicado por extremistas con el objetivo de adoctrinar a jóvenes musulmanes a beneÞcio de una práctica radical del Islam.

3.3.2 Cooperación entre las minorías y la policía : el caso de los musulmanes en Alemania Tuvimos la oportunidad de mencionar el caso de los musulmanes alemanes en la parte dedicada a la prevención, ya que el diálogo intercomunitario es ahora una herramienta imprescindible para tratar de mantener y desarrollar un vínculo entre la comunidad musulmana y las autoridades.

Al contrario del ejemplo anterior y que tenía que ver con los musulmanes pakistaníes, la comunidad de los musulmanes en Alemania está mayoritariamente constituida por nacionales turcos que inmigraron durante los años 60 y 70. Hoy en día, esta comunidad comprende a 3.2 millones de individuos, 500.000 de los cuales son nacionales alemanes. Como tercera religión en Alemania, el Islam se implantó fuertemente y dio lugar a la construcción de mezquitas y a la dispensa de cursos religiosos entre la joven generación de musulmanes. La presencia de esta importante comunidad musulmana en Alemania, dio lugar, como cualquier 63

fenómeno de inmigración de tal magnitud, a algunos problemas de integración, tal como el debate entablado por ejemplo a causa del uso del velo en el trabajo.

Los atentados de los Estados Unidos, pero también los de Europa a partir de 2001, pusieron de relieve la situación de los musulmanes en las sociedades europeas. El debate cobró intensidad para enfocar en el diálogo comunitario entre las autoridades y los musulmanes. Sin embargo, este diálogo reviste un marco distinto trátese de Inglaterra o de Alemania, para tomar únicamente estos dos países analizados en el proyecto CAT. En el caso inglés, la magnitud social está en segundo plano tal como lo hemos mencionado en la parte anterior, a beneÞcio de un enfoque del diálogo comunitario más relacionado con la seguridad y más político. El elemento central de cualquier intento de diálogo es la conÞanza entre socios, en este caso, entre los miembros de la comunidad pakistaní y la policía metropolitana y más particularmente los servicios de seguridad. En efecto y según Asima Shaikh, las relaciones entre estos protagonistas siempre fueron problemáticas. La razón se debe a la falta de conÞanza recíproca que se tienen los representantes de la policía metropolitana y los pakistaníes. En cuanto a estos últimos se reÞere, el mal conocimiento del contexto socioeconómico, cultural y religioso en dicha comunidad, combinado con detenciones pasadas consideradas como injustas, no permite proporcionar un marco dentro del cual pueda instalarse un diálogo constructivo. A partir de ahí, los potenciales informadores dudan en proporcionar informaciones a la policía y tanto más que no se sienten protegidos en retorno, en caso de represalias procedentes de miembros de su comunidad.

Justamente se tomaron iniciativas en este sentido. Así, en el condado de Somerset, en el suroeste de Inglaterra, el proyecto Minority Faith Protective Security Initiative66, intentó hacer hincapié en la protección de los lugares de culto de las minorías catalogadas (prioritariamente mezquitas y sinagogas). Este programa prevé por ejemplo asignar a un policía al diálogo con los representantes de estas comunidades, con el Þn de identiÞcar por una parte, las necesidades de dicha comunidad en el lugar de culto, y en su caso, hacer el vínculo con las agencias locales especializadas y por otra parte, anticipar cualquier fuente de conßicto potencial con las autoridades así como con el resto de la población, mediante la creación de puestos móviles para recibir y procesar las quejas. El objetivo siendo reducir la tensión entre la población y ciertas comunidades a menudo estigmatizadas, a la hora de nuevos atentados en el territorio inglés tanto como en el extranjero, asegurándoles una protección más importante y visible para la población. De este modo, al garantizar una seguridad reforzada a las comunidades minoritarias, este programa espera poder reforzar su conÞanza ante las autoridades.

Por lo tanto, el tema de la conÞanza es el centro del diálogo comunitario, de ahí la importancia de reforzarla o de tratar de restablecerla, tal como es el caso ante la comunidad pakistaní en Inglaterra. A este respecto, las investigaciones llevadas 66 Pete Nash y Dylan Aplin, Minority Faith Protective Initiative, documento presentado durante el 1er seminario del proyecto CAT, Universidad de Bristol, 28-29 de septiembre de 2006.

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a cabo en agosto de 2006 por la policía metropolitana en el contexto de la lucha antiterrorista ante esta comunidad, no redujo este sentimiento de desconÞanza.

Porque aunque el riesgo de una acción terrorista justiÞca por supuesto un planteamiento proactivo por parte de las fuerzas de seguridad, Asima Shaikh estima que el enfoque adoptado fortaleció la idea según la cual cualquier musulmán es un terrorista potencial. Ahora bien, esto puede constituir una motivación adicional ante ciertos jóvenes miembros de dicha comunidad, para escoger un camino más radical. Se complica tanto más esta situación que la acción de la policía metropolitana afecta la buena imagen de la cual, en cambio, se beneÞcia la policía local ante dicha comunidad. Además, sabiendo que la comunidad de Asia del Sur jamás colaboró de modo regular, especialmente en asuntos criminales con la policía, el establecimiento de un diálogo comunitario resulta difícil de establecer.

Según Mounir Azzaoui67, el contexto alemán resulta totalmente diferente en la implementación del diálogo con las autoridades, aunque el impacto de sus medidas ante la comunidad musulmana se parece al caso inglés. Al inicio, se instauró el diálogo a iniciativa de las organizaciones musulmanas. En efecto, en respuesta a su solicitud de fortalecer su seguridad en la comunidad alemana, los servicios de seguridad federales invitaron a dos organizaciones a participar en una mesa redonda en septiembre de 2005: la organización turco-musulmana (Türkisch-Islamische Union der Anstalt für Religion) y el Consejo Nacional de los Musulmanes de Alemania (Zentralrat der Muslime in Deutschland, ZMD). Esta reunión permitió la creación de un grupo de trabajo sobre “la implementación de medidas de conÞanza” articulado en torno a cinco ejes orientados hacia la práctica.

1. Nombrar a personas de contacto al servicio de los musulmanes y de los servicios de seguridad, con el Þn de facilitar la implementación de las medidas de conÞanza y la organización entre ellos.

2. Favorecer el diálogo y la comunicación para difundir los objetivos de los servicios de seguridad ante la comunidad musulmana y recíprocamente, permitir que el servicio de seguridad conozca mejor a esta comunidad mediante un intercambio de informaciones.

3. En la continuación del punto anterior, difundir ante la comunidad musulmana los objetivos y medios utilizados por los servicios de seguridad en materia de lucha antiterrorista y señaladamente sobre el Islam y el terrorismo así como problemas de mayor orientación de sociedad, tales como la delincuencia juvenil, el tráÞco de drogas y la violencia en el matrimonio. Conjuntamente, informaciones sobre el Islam, la vida de los musulmanes en Alemania y el trabajo de las federaciones de musulmanes deben ser repartidas en los servicios de seguridad.

67 Fue porta-voz del Consejo nacional de los musulmanes alemanes hasta diciembre de 2006 e intervino como experto durante las conferencias organizadas en el marco del proyecto CAT (Tubinga y Bruselas). Nos referimos principalmente al siguinte documento : Mounir Azzaoui, Vertrauensbildende Maßnahmen - Zusammenarbeit zwischen Muslimen und Sicherheitsbehörden in Deutschland , 4° seminario del proyecto CAT, Universidad de Tubinga, 27-28 de noviembre de 2006.

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4. Mejorar la formación de los agentes de los servicios de seguridad sobre el Islam para que cientíÞcos musulmanes puedan impartir clases.

5. Instalación de números de teléfono que aseguren la conÞdencialidad de las llamadas, con el Þn de permitir la transmisión de informaciones sensibles para prevenir la organización de atentados en Alemania.

Estas medidas, muy orientadas hacia la práctica parecen ser une respuesta posible a los problemas planteados por Asima Shaikh en su estudio, bien sea mediante la implementación de un marco para favorecer el diálogo comunitario o mediante la difusión de información entre los socios para mejorar el conocimiento del otro. Se reÞeren a una parte más social y humana de la lucha antiterrorista que además, viene a completar la acción llevada a cabo en el grupo de trabajo Seguridad e Islamismo lanzado el mismo año por el Ministro del Interior Wolfgang Schäuble68.

Sin embargo, la implementación de tales medidas provocó la desconÞanza de una parte de la comunidad musulmana frente a las autoridades, porque por más que este diálogo haya sido iniciado por organizaciones musulmanas, el resultado Þnal da la impresión de una estigmatización, en vez de obrar a favor de una mejor integración. En el caso alemán, el desfase parece sobre todo proceder de la comunidad musulmana y de la opinión pública para quién, el mero hecho de ser de confesión musulmana, puede transformarlo en sospechoso. A partir de ahí y como complemento de los medios desarrollados en el ámbito social y económico, resulta necesario fortalecer la magnitud cultural de la política de prevención. A tal título, el concepto de “diálogo de las culturas”, tal como deÞnido por Denis de Rougemont69 podría constituir una pista de reßexión saludable para promover la comprensión más amplia posible, entre las grandes civilizaciones mundiales y señaladamente, entre los mundos cristianos y musulmanes en Europa. El objetivo muy orientado hacia la seguridad que domina hoy en día las iniciativas políticas de diálogo con la comunidad musulmana, debe tener entre sus numerosas balizas, una baliza cultural. En efecto, esto constituye una de las únicas garantías para evitar los riesgos de discriminación y de estigmatización de la comunidad musulmana por el resto de la sociedad. Por consiguiente, este diálogo podría instaurarse gracias a la implementación de medidas concretas, tales como las que se encuentran en el programa del grupo de trabajo alemán. También podría ser un medio para reducir la dimensión emocional fuerte que caracteriza la lucha antiterrorista y que lleva a ver soluciones únicamente bajo el ángulo de la seguridad.

3.4 El apoyo a las víctimas Las víctimas son el reßejo del atentado, aquellas y aquellos para quienes los sufrimientos físicos y psicológicos recuerdan sin cesar a las autoridades políticas, la necesidad de integrar la dimensión humana en la lucha antiterrorista. Esto tiene 68 Informe del 4° seminario organizado en el marco del proyecto CAT, Universidad de Tubinga, 27-28 de novembre de 2006, p. 18.

69 Denis de Rougemont, L’aventure occidentale de l’homme, Paris, Albin Michel, 1957.

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tanto que ver con la política preventiva que con el diálogo comunitario y el período a corto y largo plazo que sigue el atentado, mediante un apoyo a las víctimas. La muy fuerte mediatización del problema del terrorismo, consecuencia de los atentados o de las tentativas de atentados en el territorio americano y europeo desde 2001, suscitó la condena internacional recordando que ningún motivo de índole político o ideológico permite disculpar o perdonar una acción terrorista. Estos acontecimientos volvieron a poner a la luz el tema de la ayuda a las víctimas y de su estatuto en los órdenes jurídicos nacionales e internacionales. Así, en el concierto de las condenas unánimes del terrorismo, el Consejo Europeo de la Unión Europea propuso, tras los atentados del 11 de marzo de 2004 en Madrid, transformar esta fecha en día conmemorativo en recuerdo de las víctimas de actos terroristas. Más allá del símbolo, el concepto de ayuda a las víctimas debe hoy volver a ser pensado y desarrollado según las experiencias pasadas y las características del terrorismo moderno, cuyos atentados de este inicio del milenio constituyen un desarrollo singular.

3.4.1 Organizar la ayuda a las víctimas La elaboración de una respuesta apropiada a las víctimas del terrorismo necesita previamente interrogarse sobre el perÞl de las víctimas. En el marco de la investigación llevada a cabo por Lina Kolesnikova70 y presentada en el proyecto CAT, se identiÞcaron tres tipos de víctimas: víctima primaria, segundaria y terciaria.

Esta clasiÞcación se hace según su presencia en los lugares del atentado y de las heridas (físicas o psicológicas) ocasionadas. a. Las víctimas primarias son aquellas que están a proximidad directa del atentado. Esto integra a las personas mortalmente heridas, a los supervivientes físicamente afectados y a las personas que asistieron al atentado. Por lo general este grupo de víctimas es muy limitado salvo cuando se trata de atentados perpetrados a larga escala, tales como los del 11 de septiembre de 2001 por ejemplo. b. Las víctimas segundarias son las personas que forman parte del entorno inmediato de las víctimas primarias, tanto la familia, como los amigos, los colegas de trabajo y los conocidos cercanos. La violencia inherente a cualquier acto terrorista combinada con el objetivo de hacer el mayor número de víctimas posibles, ocasiona trastornos psicológicos ante este círculo de próximos, pero no únicamente. En efecto, los actores de primera línea que intervienen tras un atentado (fuerzas especiales, policía, bomberos, militares, personal médico, socorristas, psicólogo) también padecen un choque psicológico al socorrer y al organizar la ayuda a las víctimas. Los actores asociativos igualmente implicados en los auxilios (Cruz Roja por ejemplo) también pertenecen a esta categoría.

70 Lina Kolesnikova, Managing assistance to the Victims of Terrorist Act. The European experience, documento presentado durante la conferencia Þnal del proyecto CAT, Bruselas, 10-11 de septembre de 2007.

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c. Las víctimas terciarias, de lejos la categoría más numerosa, son todos individuos que se sienten directamente afectados por los atentados, aunque no estuviesen presentes in situ, ni siquiera en la ciudad o en el país impactado.

La mediatización del atentado, hacia la cual apuntan los terroristas, suscitó un sentimiento de solidaridad hacia las víctimas pero también de identiÞcación, tal como lo ilustran plenamente los atentados de 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos. La condena unánime para gran parte de la comunidad internacional, combinada con la expresión de una empatía colectiva hacia estos acontecimientos trágicos, contribuyó al desarrollo de este proceso de identiÞcación. Un diario francés lo expresó de modo más explícito: “Somos todos americanos” 71. El carácter espectacular de estos ataques tanto por el número de víctimas como por los daños provocados, también puede llevar a las víctimas terciarias a sufrir como si fueran víctimas primarias y segundarias, lo que puede necesitar un cuidado médico y psicológico. El temor de un nuevo atentado puede generar un estado de estrés en la población, que justiÞca este estatuto de víctima terciaria. Cabe recordar que es uno de los objetivos de los terroristas: difundir entre la población, un sentimiento de inseguridad que haga que la población cambie su modo de vida. De cierto modo, las víctimas terciarias son los catalizadores involuntarios de las transformaciones de las sociedades, deseadas por los terroristas.

La variable temporal es otro parámetro de la ecuación en materia de ayuda a las víctimas, porque la respuesta a un ataque terrorista conlleva distintos procesos de acción, que pueden identiÞcarse en tres grupos: 1. el primer grupo de proceso se inscribe en lo inmediato y está vinculado con la fase antes y durante el atentado, hasta la llegada de los primeros auxilios; 2. el segundo grupo se inscribe en el corto plazo y tiene que ver con la fase después del ataque, con la llegada de los equipos de auxilio en la zona para empezar a curar y a evacuar a los heridos hacia los hospitales; 3. el tercer grupo de proceso se aplica a largo plazo y su objetivo es por una parte, tomar en cuenta a las personas que padecieron traumas tras los ataques y por otra parte, adaptar, de ser necesario, el marco general de la ayuda a las víctimas en base a la gestión del atentado.

Este marco general permite especiÞcar quienes son los actores y cuál es el tipo de proceso generado en el marco de un ataque en materia de ayuda a las víctimas.

La combinación de estos elementos permite dar lugar a un escenario general que toma en cuenta todos estos elementos y que se articula prioritariamente entorno a la variable temporal y luego según el perÞl de las víctimas.

71 Jean-Marie Colombani, Nous sommes tous Américains, Le Monde, 13 de septiembre de 2001.

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A: Antes del acontecimiento Esta etapa es la de la prevención para las autoridades; se trata de reducir el riesgo de un atentado terrorista mediante políticas preventivas ante las poblaciones pero también de anticipar este riesgo para los actores de las primeras líneas, B: Respuesta inmediata en el lugar del atentado La mayoría de los ataques terroristas son imprevisibles y no resulta fácil proporcionar una respuesta apropiada a un atentado, en la medida en que no siempre se conoce la duración y el tipo de ataque. Sin embargo resulta especíÞco el caso de una toma de rehenes o de un secuestro aéreo por ejemplo, y puede seguir protocolos bien establecidos. En el caso de una toma de rehenes, resulta por ejemplo necesario asegurar el suministro de los equipos in situ (agua, comida y medicamentos entre otras cosas) y no transmitir informaciones sensibles relativas a los rehenes (principalmente confesión, nacionalidad y cargo). Esta etapa marcada por su carácter inmediato conlleva 4 tipos de víctimas que presentamos brevemente.

1. Los testigos y las personas in situ han de ser evacuados (según el tipo de atentado) y en su caso, ser objeto de una asistencia médica y psicológica.

Se difunde una información mínima relativa a la operación en curso, para evitar cualquier forma de especulación.

2. Se informan a los familiares en la medida de lo posible si alguno ha sido herido durante el atentado. Resulta absolutamente imprescindible el apoyo médico y psicológico. Si bien se prolonga la situación de urgencia, tal como sucede en una toma de rehenes, las familias tienen que dividirse en pequeños grupos y ser enmarcas por un psicólogo, para evitar un fenómeno de agrupamiento en el teatro de la operaciones. Para las autoridades locales, esto signiÞca que hace falta anticipar sobre el número de colaboradores para atender esta exigencia. También hay que prever esta infraestructura para un círculo más amplio de conocidos (colegas, vecinos, amigos). En este caso, se transmiten informaciones sobre los acontecimientos en curso mediante una red de comunicaciones y especialmente, un número de teléfono de emergencia. También es de desear una asistencia psicológica por teléfono para este círculo de conocidos.

3. Los actores de las primeras líneas y los profesionales involucrados tales como las ONGs deben estar perfectamente al tanto de la situación y listos para anticipar cualquier solicitud adicional de índole médico y psicológico.

4. Hay que mantener a la población civil informada de los acontecimientos, y garantizarle un acceso a un dispositivo de información eÞciente que haya sido presentado durante la fase preventiva (línea telefónica por ejemplo).

Resulta particularmente importante este elementeo en el caso de un ataque biológico o químico, para evitar cualquier movimiento de pánico.

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C: Respuesta en caso de ataque (corto plazo) Este tipo de ataque da lugar a la elaboración de dos planes de acción según trátese de víctima primaria o segundaria. Diferenciamos ambos casos.

1. Víctimas primarias - tratamiento y evacuación in situ; - diagnóstico de los heridos y medicalización en el lugar del atentado; - selección y evacuación de los heridos; - hospitalización de los heridos y luego, salida de los heridos una vez aplicado el tratamiento (según el estado de las víctimas); - rehabilitación de las víctimas y de los familiares después de los acontecimientos; - en su caso, implementación del programa de protección de los testigos.

Resulta esencial la importancia del apoyo psicológico a las víctimas primarias porque Lina Kolesnikova estipula que en el caso del ataque con gas Sarin por la secta “Aum Shinrikyo” en el metro de Tokyo (20 de marzo de 1995), era más fuerte el riesgo de un trauma psicológico (el 80%) que el de las personas efectivamente contaminadas (el 20%)72.

2. Víctimas segundarias - difundir información relativa al lugar y al estado de los familiares; - trasladar al sitio del atentado en caso de necesidad; - asegurar la intendencia (cubiertas y comida); - hacer asequibles las atenciones médicas y la asistencia psicológica; - Proporcionar un apoyo administrativo y Þnanciero en caso del fallecimiento de un familiar; - proporcionar una asistencia jurídica y Þnanciera a los hijos huérfanos tras el atentado.

Prolongando el protocolo destinado a las víctimas primarias, hace falta implementar una célula de ayuda psicológica para las víctimas segundarias, conÞrmando una vez más, la necesidad de tener este tipo de apoyo en todas las etapas que preceden y siguen el atentado. Para llevar a cabo estas etapas, resulta necesario que las autoridades cuenten con una serie de informaciones tales como el número de víctimas, los contactos para avisar a los familiares, una historia del tratamiento seguido durante y especialmente después del atentado. Resulta extremadamente compleja la ayuda a las víctimas primarias y segundarias porque no tan sólo depende del impacto del atentado en la población (número de víctimas) sino también del lugar (acceso al sitio) y del índole del ataque (convencional, gas, etc). Pero la mayor diÞcultad resulta en ofrecer una respuesta apropiada a largo plazo a las víctimas primarias, para que puedan volver a encontrar su sitio en la sociedad.

72 Lina Kolesnikova, op. cit., p.4.

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D: Respuesta a largo plazo (regreso a la vida “normal”) No todas las personas que sobrevivieron a un atentado tienen las mismas preguntas que hacer a las autoridades porque no tienen las mismas necesidades. Para algunos, la respuesta deseada será más bien médica en caso de tratamiento pesado, mientras que para otros, será social y psicológica tal como para los huérfanos por ejemplo. Sin embargo en cualquier caso, las víctimas siguen interrogándose acerca de los motivos que llevaron a individuos a perpetrar un atentado y para que deje de existir este proceso de victimización, los gobiernos podrían dar a conocer al público, las informaciones relativas a dichos atentados en el marco de las investigaciones en curso -salvo aquellas relativas a la seguridad nacional-.

Más fundamentalmente, resulta necesario hoy en día, que todas las víctimas de atentados puedan agruparse en un mismo banco de datos, lo cual permitiría que las autoridades nacionales y locales junten los servicios y las prestaciones que se les destina: ayuda jurídica, Þnanciera, médica y psicológica. En realidad, este planteamiento hace hincapié en el estatuto de las víctimas de actos terroristas porque la legislación europea dista de ser homogénea73.

3.4.2 Ayuda a las víctimas: La respuesta psicológica Sin lugar a duda, la acción a largo plazo es la más débil en materia de ayuda a las víctimas, tal como lo puso de relieve Anabela Rodrigues74, porque no siempre resulta posible para las autoridades, conocer a las víctimas de actos terroristas y sobre todo, la dimensión médica y psicológica ya no integra los dispositivos antiterroristas una vez pasada la urgencia. Este aspecto está relacionado con los actores encargados de la supervisión de la ayuda a las víctimas, o sea principalmente, la policía y las fuerzas especiales. La gestión médica y psicológica de las víctimas de actos terroristas ya no les parece entonces como estando a su cargo, tanto más que el período tomado en cuenta es el largo plazo. Así, la acción a favor de las víctimas de actos terroristas a largo plazo se encuentra desconectada del dispositivo general en materia de lucha antiterrorista.

Sin embargo, el ejemplo presentado por la guardia nacional republicana portuguesa (GNR), constituye un interesante ejemplo de una fuerza militar que integró, además de estas misiones de protección y de defensa de los ciudadanos, una actividad de apoyo psicológico. Tal como lo recuerdan Galvão da Silva y Bruno Brito75, al inicio, la 73 Véase al respecto, el documento elaborado por el European Forum for Victim Services, que agrupa 20 organizaciones de apoyo a las víctimas, titulado Declaration concerning the Victim Statute during the Mediation Process (http://www.euvictimservices.org.)

74 Anabela Rodrigues Victim’s right and restorative justice - A complex relationship, documento presentado durante el 2° seminario del proyecto CAT, Universidad nueva de Lisboa /Universidad Atlántica, Lisboa, 26-27 de octubre de 2006.

75 Galvão da Silva y Bruno Brito Victims of Terrorism: the Psychosocial Response of the Security Forces, resumen del proyecto Þnanciado por la misma línea presupuestaria, Víctimas de Actos Terroristas, 2005, DG Justicia, Libertad y Seguridad y presentado durante la conferencia Þnal del proyecto CAT, Bruselas, 10-11 de septiembre de 2007.

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gestión de los accidentes críticos no contaba con un marco especíÞco y las misiones no eran llevadas a cabo por profesionales. Aunque no sea cosa nueva la emergencia de una amenaza terrorista en el continente europeo, los atentados en los Estados-Unidos favorecieron la creación de un departamento especíÞcamente encargado de la gestión de los incidentes críticos. Esta creación institucional favoreció la implementación de recursos procedentes de otras unidades administrativas y en particular, de la GNR y cuyas competencias abarcan varios ámbitos: apoyo psicológico, servicios sociales, asistencia religiosa, relaciones públicas, medios de comunicación, gestión y coordinación en caso de incidentes críticos.

El papel de las fuerzas de seguridad en el ámbito del apoyo pedagógico es un reto importante porque a menudo son el primer actor en contacto directo con las víctimas en el lugar del atentado. Esta presencia no limita cualquier otra forma de cooperación con otros actores, por lo contrario. La investigación llevada a cabo por Galvão da Silva y Bruno Brito (coordinadores de otro proyecto Þnanciado por la misma línea presupuestaria), especiÞca que los atentados terroristas se tratan igual que una catástrofe natural, en la medida en que la respuesta proporcionada por las autoridades necesita una movilización humana y técnica muy semejante. Así, los agentes de seguridad y de primer auxilio adoptaron protocolos de cooperación involucrando varias instituciones. Este nuevo paradigma deÞnido y adoptado por el servicio general de seguridad y de urgencia en los Estados-Unidos, fue retomado en la legislación portuguesa. Ahora bien, justamente, uno de los elementos de este nuevo paradigma es el apoyo y la protección de las víctimas. El papel de GNR en este ámbito, abarca los sectores de acción mencionados por Lina Kolesnikova y señaladamente: la evacuación y la protección de las víctimas; la puesta en contacto con sus familiares; la gestión de las informaciones relativas a los heridos y a los desaparecidos con la familia; el apoyo psicológico directo a las víctimas, o indirectamente coordinando el trabajo de los equipos de psicólogos.

El modelo de apoyo psicológico implementado por el GNR traduce un nuevo enfoque más reactivo y sobre todo, mejor integrado a la cadena de mando implementada en caso de gestión de catástrofe y de atentados terroristas en particular. La ganancia se mide en términos de eÞcacia en el terreno pero también bajo el ángulo de la legitimidad, fortaleciendo el vínculo entre las fuerzas de seguridad y la población mediante esta ayuda directa proporcionada a las víctimas.

A pesar de todo, la actividad del GNR se inscribe principalmente en el corto plazo y necesitaría que se desarrollara a largo plazo, asegurando un seguimiento psicológico de las víctimas del terrorismo. De modo más general, el trabajo más importante por desempeñar radica a este nivel, con el Þn de que las víctimas no conserven interiormente este sentimiento de inseguridad y de angustia.

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CONSECUENCIA PARA LAS AUTORIDADES LOCALES

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4. CONSECUENCIA PARA LAS AUTORIDADES LOCALES 4.1 Líneas directrices para un referencial de formación Inicialmente, el objetivo de este proyecto era perseguir la reßexión acerca de la problemática del terrorismo para las autoridades locales y desembocar en la elaboración de un kit pedagógico destinado en implementar una formación continua para los actores de primera línea, la policía y los trabajadores sociales en particular. La elaboración de líneas directrices en vez de un esquema pedagógico se justiÞca por la extrema heterogeneidad de las experiencias a nivel local -si es que existen- en materia de lucha antiterrorista.

Así, las medidas propuestas se presentan como los elementos de un marco general que puede dar lugar a la elaboración de un programa de formación continua.

Hemos diseñado este marco con cuatro ejes temáticos que consideramos esenciales, precedidos por un recordatorio del contexto en el cual se inscribe la problemática de las ciudades contra el terrorismo. Cada uno de estos ejes temáticos está compuesto por una presentación sintética de los retos, tales como han sido desarrollados en el marco de este informe. Una serie de preguntas directrices concluye este programa potencial, que pueden ser utilizadas para iniciar una secuencia de formación continua y para debatir y enfrentar los conocimientos entre expertos.

4.2 Eje de Introducción “El terrorismo: de lo global hacia lo local” ► ¿ Por qué el nivel local se siente afectado por el terrorismo internacional ?

El terrorismo moderno siempre revistió una dimensión internacional, aún cuando las reivindicaciones se limitaban a un territorio (IRA, ETA). La Þnanciación de las actividades terroristas en su sentido más amplio (material, personas) a menudo utilizó redes Þnancieras internacionales. La novedad introducida con la actual evolución del terrorismo moderno es su característica de extra territorialidad. El objetivo ya no es un país, un gobierno o responsables políticos situados dentro de un territorio, pero un sistema de valores. Por consiguiente, cualquier elemento constitutivo de este sistema de valores, desde los individuos hasta las realizaciones humanas, pasa a ser una meta potencial. En este contexto, las ciudades, y en particular aquellas cuyas características son de ser cosmopolitas o de beneÞciar a un cargo político (capitales), están particularmente expuestas. Este elemento se combina por supuesto con la política extranjera llevada a cabo por el gobierno, teniendo como efecto reforzar o atenuar el grado de amenaza para las autoridades locales. ► ¿ Cómo enfrentan las ciudades estas nuevas formas de amenazas ?

La gestión de la amenaza terrorista a nivel local plantea toda una serie de preguntas de índole político y técnico. a) ¿ Son competentes las autoridades para administrar políticamente esta amenaza ?

Esta pregunta tiene que ver con la estructura organizacional del Estado. En un Estado Federal, se le da un peso importante a las autoridades locales, sabiendo que la unidad local 74

puede tener el aspecto de un Land (Alemania) o de una Región (Bélgica), mientras que en un Estado centralizado, no hay modelo que pueda aplicarse fuera de las prerrogativas proporcionadas a las capitales en general. Sin embargo, las implicaciones del terrorismo internacional a nivel local contribuyen en hacer vaya evolucionando paulatinamente esta ecuación, porque el eslabón local está de hecho conectado con el dispositivo local. El fortalecimiento de la cooperación policíaca a nivel europeo tal como el intercambio de pericias en materia de políticas de prevención debería contribuir a reforzar políticamente el papel de las autoridades locales. Esto es particularmente cierto en las relaciones entre las autoridades y las comunidades extranjeras donde el nivel local sigue siendo el más adaptado políticamente, para analizar la importancia del hecho religioso, por ejemplo entre los jóvenes musulmanes. Las autoridades locales necesitan un marco legal dentro del cual su acción en materia de lucha antiterrorista ha de ser precisada. También es un medio para garantizar la eÞcacia de su acción, identiÞcando precisamente el papel y los cargos entre los actores y las distintas esferas del Estado (nacional, local). b) ¿ Son las autoridades competentes para administrar técnicamente esta amenaza ?

La amenaza terrorista a nivel local ha sido durante mucho tiempo enfocada bajo el ángulo de la prevención criminal en cuanto al aspecto individual, y de la protección civil en cuanto a los daños materiales. La explosión de un vehículo o de un ediÞcio no permite desde el inicio, conocer su origen criminal o accidental, a no ser que exista una reivindicación inmediata, lo que explica un enfoque llamado convencional. En este caso, la gestión de una amenaza terrorista parece ser la prolongación de una gestión de crisis relativa a aconteceimientos naturales o accidentales. Sin embargo, la emergencia de un terrorismo moderno obliga de ahora en adelante a las autoridades locales a hacer evolucionar la totalidad de su dispositivo, bien sea en términos de prevención como en términos de ayuda a las víctimas tal como lo veremos en el siguiente punto. La gestión de esta amenaza no radica únicamente en el corto plazo, sino también en el mediano y largo plazo, proporcionando formaciones a los actores involucrados y medios Þnancieros a las autoridades locales.

Preguntas directrices: - ¿ Qué es el terrorismo ?

- ¿ Cuáles son las autoridades involucradas en la gestión de una amenaza terrorista (corto, mediano y largo plazo) ?

- ¿ Cuáles son los medios a disposición en caso de ataque terrorista (unidades móviles, material) ?

- ¿ Cuáles son los dispositivos legales en materia de lucha antiterrorista ? cuando existen.

- Según ustedes, ¿ son suÞcientemente disuasivas las medidas antiterroristas ?

4.3 Eje temático I “Prevención y comunicación” ► ¿ Hay que privilegiar las políticas de prevención en vez de la única reacción frente a la amenaza terrorista ?

Resulta obvia la complementariedad entre un enfoque preventivo (información, 75

inÞltración, diálogo social e intercomunitario) y reactivo (controles y fortalecimiento de las medidas de protección de los lugares sensibles -embajadas, aeropuertos, estaciones de ferrocarril, ediÞcios públicos entre otros), y pasa a ser necesaria señaladamente debido a la dimensión social que reviste el problema del terrorismo hoy. El hecho de plantear esta pregunta permite poner esta evolución de relieve, aquella donde el “todo seguridad” deja lugar a un enfoque más bien centrado en los factores socioeconómicos y religiosos de los individuos implicados en los atentados terroristas. En otras palabras, al recordar el hecho de que los individuos implicados en redes y acciones terroristas sean justamente individuos inidentiÞcables y no un enemigo sin rostro, justiÞca el fortalecimiento del enfoque preventivo en complemento del enfoque llamado reactivo.

Esta evolución no deja de plantear problemas de método. El hecho de que los actores implicados en acciones terroristas tengan perÞles semejantes al de los implicados en los fenómenos de violencia urbana, puede llevar a reducir esta pregunta a un problema de prevención criminal. Ahora bien, la existencia de redes muy estructuradas, el uso de medios técnicos y Þnancieros importantes y sobre todo, la convergencia de todos estos elementos hacia un objetivo Þnal, o sea la llevada a cabo de un atentado, necesita un enfoque preventivo diferenciado. Además, el hecho de que los individuos estén dispuestos a sacriÞcar su vida por una causa, justiÞca que las autoridades locales estudien los motivos de este compromiso. Esto es tanto más importante que el perÞl de los individuos implicados es muy heterogéneo, porque la elaboración de un atentado necesita competencias adicionales (contratador, Þnanciero, planiÞcador, colocador de bomba).

En esta perspectiva, los elementos constitutivos de esta política de prevención son de índole educativo (marco escolar y seguimiento; respeto de los valores constitutivos del Estado), pero también socioeconómicos y políticos (integración económica y política en la sociedad; instauración de un diálogo intercomunitario con las autoridades). ► ¿ Cómo deÞnir una estrategia de prevención a nivel local en materia de lucha antiterrorista ?

La amenaza terrorista necesita un enfoque global llamado multi-niveles en el cual todos los ámbitos clave deben estar interconectados: prevención, gestión de crisis, diálogo intercomunitario y ayuda a las víctimas. La interconexión de estos cuatro pilares es un tema central que necesita previamente un marco legal que especiÞque la misión de cada uno de los actores involucrados y esto a cada uno de los niveles del Estado: señaladamente policías (locales, federales, nacionales), auxilio (bomberos, médicos), psicólogos y trabajadores sociales. Una vez identiÞcados los actores, resulta posible deÞnir precisamente la misión, tomando en cuenta la duración (corto, mediano o largo plazo) y la especiÞcidad de la amenaza (convencional, química, biológica, nuclear). Una vez plantado este marco general, resulta entonces posible prever una estrategia para cada uno de estos pilares.

En términos de prevención, el objetivo es doble: se trata de implementar un diálogo permanente entre las autoridades y los ciudadanos, informándoles regularmente del nivel de alerta, de los protocoles de ayuda y de evacuación en caso de ataque; hace falta que la política de prevención y la de comunicación no contribuyan a fortalecer 76

un sentimiento de inseguridad, pero al contrario a mantener un clima apaciguado en la comunidad. Esta asociación colaborativa entre las autoridades y los ciudadanos es la bóveda de esta estrategia de prevención. La consecuencia de esta estrategia cooperativa es el fortalecimiento del papel de los actores locales en el terreno y el de las policías locales señaladamente. Efectivamente, y para que sea eÞciente la prevención a nivel local, el nivel local ha de ser fortalecido de dos maneras. En primer lugar, hace falta introducir o desarrollar la descentralización con el Þn de conocer la importancia del eslabón local en el sistema de prevención del país considerado otorgándole competencias exclusivas. En segundo lugar, la implicación de los actores sociales debe venir acompañada por un fortalecimiento de su poder y señaladamente en la toma de decisión. La combinación de ambos elementos permite aumentar la responsabilidad de los actores y de facto, su grado de implicación tanto en materia de prevención o más generalmente, de gestión de crisis. Este reconocimiento formal de su cargo también tiene una implicación en el territorio local en el cual actúan, porque pasan a ser más visibles para los ciudadanos y los representantes de las comunidades extranjeras, favoreciendo así el diálogo intercomunitario. ► ¿ Cuáles son los elementos constitutivos de una política de prevención ?

La política de prevención abarca ámbitos tan variados como la recopilación de informaciones, la difusión de información al público, la protección de los ediÞcios, el diálogo con los ciudadanos y la educación. Estos dos elementos constituyen además los polos temáticos más recientes en materia de lucha antiterrorista y esto, en particular en sociedades multi-culturales. En efecto, y por más que el multi culturalismo genere elementos positivos, también puede ser fuente de tensiones entre distintos grupos étnicos, nacionalistas o religiosos. Estas tensiones pueden ser ampliadas por problemas socioeconómicos, tales como el paro, un alto nivel de inmigración, un bajo nivel de educación y una falta de conocimiento de ciertos valores y prácticas en la sociedad europea. El riesgo de marginalización puede constituir un terreno favorable para la difusión de la propaganda terrorista o implementar actividades terroristas. En este contexto, las herramientas prestadas por la prevención criminal pueden resultar útiles para que las autoridades locales puedan integrar o asimilar a los inmigrados y esto, según una triple perspectiva: implementación de un proceso de integración cultural; mejora de la cohesión social así como de las relaciones intercomunitarias (aprender a vivir juntos); apoyo por parte de las autoridades bajo forma de una mediación en caso de conßicto intercomunitario e implementación de programas de discriminación positiva. En este caso, la educación como herramienta de prevención es un elemento que tiende a hacer compartir e intercambiar experiencias de vida, para que las diferencias culturales no sean un detonador, sino un vínculo entre las distintas comunidades. Si bien el contacto entre las autoridades locales y estas comunidades resulta esencial para el buen funcionamiento de esta política preventiva con acentos educativos, resulta igual de importante identiÞcar en éstas, a un líder con el cual las autoridades estarán en contacto regular (véase eje temático III).

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► ¿ Cómo deben comunicar las autoridades sin favorecer un clima de miedo en la ciudad ?

La comunicación relativa a los temas de seguridad y particularmente cuando se reÞere al terrorismo es una tarea compleja porque la información contiene los gérmenes propios a la creación de un clima de miedo ante la población. Los llamamientos a la calma tras la explosión de una bomba o la transmisión de consignas de seguridad en un aeropuerto son elementos que pueden generar una situación de estrés o de gran confusión para los individuos. Estos elementos pueden aún aumentar si bien discrepan la fuente tanto como el contenido. Si bien el éxito de la lucha contra el terrorismo depende de una excelente coordinación entre el nivel local y nacional, pero también entre las comunidades locales, la comunicación debe adoptar este mismo tipo de esquema. Efectivamente, resulta muy importante asegurar la existencia de un sistema de información Þable, o sea que permita que la circulación circule entre todos los actores implicados con el Þn de favorecer la coordinación de sus acciones, tanto en materia de prevención, de gestión de crisis como para el diálogo intercomunitario. Porque aunque el contenido de la comunicación varía según el tipo de acción, resulta esencial la coordinación entre las fuentes de información, tanto para las autoridades locales como para la población.

Preguntas directrices:

- ¿ Cómo deÞnir una “buena” política de prevención ?

- ¿ Cuál es el requisito previo para la deÞnición de una estrategia de prevención ?

- ¿ Por qué hace falta reforzar el papel de las autoridades locales en materia

de política preventiva ?

- ¿ Por qué el carácter multicultural de nuestras sociedades refuerza el interés de la prevención ?

- ¿ De qué modo puede resultar útil la prevención de la criminalidad en materia de lucha antiterrorista ?

- ¿ Cuáles son los objetivos de una política de comunicación ?

- ¿ Cuáles son las diferencias entre una comunicación preventiva y una comunicación en caso de gestión de crisis ?

- ¿ Les parece que se nos informa bien acerca de los riesgos de una amenaza terrorista ?

- ¿ Qué hay que comunicar a la población sobre el terrorismo ?

4.4 Eje temático II “Gestión de crisis” ► ¿Acaso el terrorismo debe ser objeto de una gestión de crisis especíÞca ?

La noción de crisis abarca toda una serie de catástrofes, bien sean de origen natural o humano, o sea que pueden ser catástrofes ambientales así como atentados terroristas. La gestión de crisis tiene como objetivo enfrentar cualquier tipo de crisis independientemente de su origen, movilizando toda la pericia humana y la técnica necesaria. Los atentados del 11 de septiembre de 2001 en el territorio americano, así como los del 11 de marzo de 2004 en Madrid y los de los 7 y 21 de julio de 2005 en Londres, hicieron que el tema del terrorismo sea un tema prioritario en la agenda política internacional y nacional. La puesta 78

de relieve del problema del terrorismo, que no es nada nuevo, dio lugar al desarrollo y al fortalecimiento de los medios de lucha antiterrorista en todos los Estados europeos.

Para las autoridades locales, el tema planteado es saber si la lucha antiterrorista se beneÞcia de un enfoque especíÞco o bien si se integra en la gestión de crisis en general.

La mayoría de las organizaciones europeas e internacionales tienden a diferenciar el terrorismo de los demás tipos de crisis, dando lugar a acciones diversiÞcadas. En cambio, para las autoridades locales, es un tema tanto de índole político como logístico. A nivel de la logística, resulta costoso y administrativamente complejo tener un esquema de intervención y de gestión especialmente destinado a la única lucha antiterrorista. En la medida en que las bases de la política antiterrorista provienen de la pericia adquirida en el ámbito de la criminalidad (para la prevención) y la gestión de crisis (planiÞcación y logística), se integra por lo general la problemática terrorista en el dispositivo existente.

La especiÞcidad del terrorismo contemporáneo y señaladamente su dimensión global, da lugar al desarrollo de nuevas estrategias tales como el fortalecimiento de la coordinación entre todos los actores implicados en la lucha. Políticamente, las autoridades tanto nacionales como locales, enfrentan un deber de reacción para enseñar a los ciudadanos la importancia que reviste la lucha antiterrorista para las políticas y sobre todo para fortalecer su legitimidad ante potenciales electores. El tratamiento político de la lucha antiterrorista podría entonces hacer pensar en una gestión separada de este tipo de conßicto en comparación con otros tipos de crisis, mientras la practica muestra un desarrollo especíÞco, pero dentro de un marco conocido. ► ¿ Cómo mejorar la gestión de crisis en materia de lucha antiterrorista ?

La gestión de crisis se lleva a cabo según el esquema organizacional de cada Estado y de las competencias otorgadas a las autoridades locales, diÞcultando la elaboración de un modelo europeo. Sin embargo, pudimos notar a lo largo del proyecto, un punto común entre los distintos procesos y agentes implicados en la gestión de crisis: la necesidad de desarrollar la coordinación entre cada esfera de competencias por una parte, a nivel horizontal y por otra parte, a nivel vertical entre los distintos niveles del Estado (local, regional y nacional). Sin embargo, la implementación de círculos de cooperación exige un marco legal que autorice transferencias de pericias necesarias para el buen funcionamiento del conjunto.

El modelo inglés demuestra perfectamente esta nueva exigencia en materia de gestión de crisis. Durante mucho tiempo, éste funcionó en base a una gestión llamada de 3urgencia integrada3 (Integrated Emergency Management, IEM), encargada de anticipar, valorar, prevenir, responder y cubrir todos los tipos de incidentes. Este modelo, más bien dependiente de los acontecimientos y no tan proactivo, permitió servir de plataforma para la implementación a partir del 2004, de una ley en materia de incidentes civiles (Civil Contingencies Act). La particularidad de este nuevo marco legal, es hacer obligatoria la existencia de un plan de gestión de crisis a nivel local. Hasta ahora, la gestión de crisis 79

se daba principalmente en acciones a corto plazo, mientras ahora las autoridades locales también deben encargarse de la gestión de crisis según una perspectiva a más largo plazo.

Concretamente, la mayoría de planes de gestión de crisis han sido revisados, poniendo el acento sobre una aproximación denominada de multi agencias implicando todos los actores de primera línea o de primera categoría (según la categorización inglesa) y la segunda categoría (unidades de transporte terrestre e aéreo pero también la dirección de servicios sanitarios). Con el Þn de probar este nuevo marco, en el centro del cual se encuentra el enfoque multi agencias, se multiplicaron los ejercicios en el terreno.

Sin embargo, esta nueva disposición aún no encontró eco a nivel nacional ya que no Þgura en el plan nacional de seguridad 2006 - 2009, que Þja los estándares, las políticas y los objetivos para las agencias implicadas en las políticas de seguridad. Por lo tanto las autoridades locales deben utilizar la ley en materia de incidentes civiles de 2004, para contribuir más directamente en la política nacional de seguridad, mediante intercambios de informaciones y de pericias, entre otros. El papel de las autoridades locales inglesas podría ser preponderante en la mejora de la gestión de crisis a nivel nacional, lo que nos hace recordar el caso alemán en el cual el proyecto de prevención de la ciudad de Múnich (BIRGIT) fue retomado por las demás ciudades y Länder alemanes.

El enfoque multi agencias o multi unidades es una de las características del modelo de gestión de crisis alemán. Sin embargo, se atribuye un papel especíÞco a un actor que por estatuto podría deÞnirse como una ONG, pero cuya acción radica en este contexto para estadual: la Cruz Roja. En efecto, y al contrario de sus homólogos europeos, la Cruz Roja alemana desempeñó un papel clave en el dispositivo de gestión de crisis, consecuencia de la reuniÞcación alemana. Los Länder aseguran la gestión general de las crisis según un enfoque que permite coordinar rápidamente los servicios de urgencia médica y los bomberos, señaladamente. Luego estos servicios dependen directamente de la Cruz Roja, proporcionándole así un peso importante en el dispositivo. Frente al alza de la amenaza terrorista y de los daños que podrían ocasionar ciertas armas (biológicas, químicas), los servicios de gestión de crisis notaron una falta de pericia.

Por consiguiente, y al igual que para el caso inglés, son necesarios ejercicios en el terreno, haciendo especial hincapié en la coordinación entre las distintas unidades que intervienen en la gestión de crisis, desde los bomberos hasta la Cruz Roja.

Preguntas directrices:

- ¿ Qué es la gestión de crisis ?

- ¿ Cuáles son los actores que intervienen en la gestión de crisis ?

- ¿ Cuáles son los elementos clave para asegurar una gestión de crisis eÞciente ?

- ¿ Depende la gestión de crisis de la organización centralizada o

descentralizada del Estado ?

- ¿ Cuáles son los puntos comunes entre la gestión de crisis en Alemania y en Inglaterra ?

- ¿ Deben las autoridades locales administrar de la misma manera una crisis urbana consecuencia de una catástrofe ambiental y un ataque terrorista ?

- En su colectividad, ¿ en qué consiste el enfoque multi agencias ?

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- Según usted ¿ es suÞcientemente eÞciente la gestión de crisis ?

4.5 Eje temático III “Diálogo intercomunitario” ► ¿ Por qué el diálogo intercomunitario es un instrumento importante de la lucha antiterrorista ?

Las sociedades europeas pasaron a ser cada vez más multiculturales y resulta primordial la necesidad de mantener el vínculo entre las autoridades y las distintas comunidades extranjeras para garantizar una cierta coherencia en la sociedad. Desde la ola de atentados que siguieron el 11 de septiembre de 2001, la situación de las comunidades extranjeras pasó a ser un tema sensible a medida que la nacionalidad o la confesión de los terroristas no eran respectivamente europea o cristiana.

Conjuntamente, las reivindicaciones de los grupos terroristas enfocaron la atención de la opinión pública en un conßicto de valores, cristalizando el debate en el tema de la pertenencia a la comunidad musulmana. Con el Þn de evitar cualquier amalgama posible entre los miembros de una comunidad, musulmana en este caso, y el problema del terrorismo, una de las herramientas a disposición de las autoridades, es el diálogo intercomunitario. Debido a su proximidad con las comunidades extranjeras, las autoridades locales son los actores clave del diálogo intercomunitario.

Resulta tanto más importante el problema que los jóvenes musulmanes están cada vez más solicitados para practicar un islam integrista, que ciertos consideran como las primicias de acciones de violencia radical. En esta óptica, resulta esencial identiÞcar los factores que llevan a estos dos procesos distintos -integrismo y violencia radical- antes de estudiar escrupulosamente sus eventuales vínculos. ► ¿ Por qué se interesan los jóvenes musulmanes por un Islam más conservador ?

Basándose en el caso de la comunidad pakistaní en el sureste de Inglaterra, notamos un contexto socioeconómico desfavorable para la joven generación, que se traduce por una insuÞciente escolarización y un acceso al mundo laboral tanto más diÞcultado. Estos elementos pueden llevar a estos jóvenes a cultivar un sentimiento de exclusión y hasta sentir una forma de racismo institucional. Sin embargo, el contexto socioeconómico no es la única variable que permite explicar por qué los jóvenes deberían practicar un Islam integrista. Interviene otro parámetro y tiene que ver con la propia identidad de estos jóvenes pakistaníes. Los de nacionalidad inglesa sufren porque no se les percibe como tal, lo cual les hace pensar que sólo su identidad de musulmán no se puede poner en tela de juicio.

El sentimiento de pertenencia a un grupo es un elemento importante y particularmente para jóvenes que se sienten excluidos de la vida económica, cultural y social de su país. Sin embargo este contexto no explica su paso a una práctica fundamentalista de su religión. En efecto, muy bien podrían dejarse tentar por bandas o grupos criminales dentro de los cuales, podría aÞrmarse su identidad.

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El proceso que les lleva a adoptar una lectura fundamental del Islam se lleva a cabo por intermedio de los miembros de su comunidad, o sea los Imames pertenecientes a una corriente radical del Islam. Así, jóvenes ingleses de origen pakistaní van a practicar una lectura muy conservadora del Islam hasta reprochar a sus propios padres un enfoque aún demasiado matizado por la cultura y la práctica de su región de origen o de acogida. ► ¿ Por qué, en el caso de Inglaterra por ejemplo, no reaccionan los padres y la comunidad musulmana pakistaní local frente a la radicalización de los jóvenes ?

Políticamente, la comunidad musulmana pakistaní está regida localmente por líderes que mantienen la línea conservadora desarrollada por los líderes nacionales, con el Þn de conservar su posición. Concretamente, se orienta principalmente su acción hacia afuera, mediante la implementación de acciones en Pakistán y no tanto hacia los miembros de su comunidad que viven en Inglaterra. Esta situación produce un desfase entre las necesidades y los problemas reales de la joven generación y la atención otorgada por los líderes de su comunidad. A nivel familiar, este desfase actúa de la misma manera, diÞcultando tanto más el diálogo entre los jóvenes de la 2ª y 3ª generación con sus padres. Frente a los problemas de delincuencia, droga y criminalidad, los padres dejan a los representantes de su comunidad que se encarguen de la prevención, sabiendo que para ellos, esto sigue siendo un tema tabú.

Sin embargo, no es porque los jóvenes adoptan las tesis de un Islam conservador que pasan a ser terroristas. La defensa de sus valores mediante una acción violenta tal como la organización de un atentado terrorista, no tiene vínculo con el proceso de islamización en sí. ► ¿ Qué papeles para las autoridades locales ?

El fenómeno de la radicalización entre los jóvenes es una preocupación de suma importancia para los servicios de seguridad ingleses y señaladamente desde los atentados y las tentativas de atentados en el territorio inglés. Sin embargo, la falta de conÞanza entre la policía metropolitana (y no local) y la comunidad pakistaní diÞculta cualquier intento de diálogo. El origen de esta diÞcultad de diálogo se debe a investigaciones llevadas a cabo en una larga escala por la policía metropolitana ante la comunidad pakistaní, completadas por una falta de conocimiento de esta misma comunidad y del Islam en particular. Si bien las autoridades locales son poco activas a este respecto, dejando esta competencia al nivel nacional, se llevaron sin embargo a cabo iniciativas a nivel local. Así, en el condado de Somerset, en el suroeste de Inglaterra, el proyecto Minority Faith Protective Security Initiative, hace hincapié en la protección de los lugares de culto de las minorías identiÞcadas. Sin embargo, hace falta desarrollar en Inglaterra el papel de las autoridades locales para permitir entablar un verdadero diálogo intercomunitario con la comunidad pakistaní.

En Alemania, la situación es totalmente diferente, porque el marco de un diálogo comunitario fue instaurado a nivel federal y a iniciativa de dos asociaciones 82

turco musulmanas. Distintas medidas fueron propuestas bajo forma de un grupo de trabajo, en particular: nombrar a personas de contacto para permitir coordinar las futuras actividades entre las autoridades y las comunidades musulmanas; mejorar el conocimiento entre los socios intercambiando informaciones (objetivos de los servicios de seguridad, Islam). Si bien la creación de este grupo de trabajo puede sentar las bases de un futuro diálogo intercomunitario, persiste una cierta desconÞanza en la comunidad musulmana. Teme que este planteamiento fortalezca en vez de reducir, la estigmatización de la comunidad musulmana.

Preguntas directrices:

- ¿ Por qué el diálogo intercomunitario es un instrumento imprescindible de

la lucha antiterrorista ?

- ¿ Cuáles son los problemas enfrentados por los jóvenes musulmanes?

- ¿ Por qué se sienten atraídos por un Islam radical ?

- ¿ Cuál es la reacción de la familia ? ¿ De las autoridades religiosas ? ¿ De las autoridades locales ?

- ¿ Cuáles son las diferencias entre la práctica alemana y la inglesa ?

- ¿ Qué diÞcultades tienen las autoridades locales a la hora de entablar un diálogo intercomunitario ?

- ¿ A su parecer, resulta eÞciente el diálogo intercomunitario ?

4.6 Eje temático IV “Ayuda a las víctimas” ► ¿ Cuáles son los perÞles de las víctimas ?

Se distinguen tres grandes categorías de víctimas según, por una parte, la gravedad de sus heridas físicas y morales y por otra parte, su proximidad con el atentado. La primera categoría, la más pequeña está constituida por las víctimas primarias que se hallan a proximidad directa del atentado, o sea las personas mortalmente heridas, los supervivientes físicamente afectados y las personas que asistieron al atentado. El segundo grupo, las víctimas segundarias, está constituido por el entorno inmediato de las víctimas primarias. Por Þn el grupo más importante es el de las víctimas terciarias, porque agrupa a todos los individuos que se sienten directamente impactados por los atentados, aún si no estaban presentes en el lugar del atentado, debido tanto por el importante número de víctimas y/o la fuerte mediatización del atentado. ► ¿ Qué medidas hay que tomar ?

La índole de las medidas que se han de tomar para las víctimas depende de toda una serie de factores, pero principalmente del marco temporal dentro del cual se inscribe el atentado. En efecto, la gestión de las víctimas en un atentado se divide en 4 etapas. La primera etapa se llama preventiva, en la cual las autoridades difunden las consignas de seguridad tanto con respecto a la presencia de paquetes sospechosos hasta los protocolos de evacuación de un metro por ejemplo. La segunda etapa tiene que ver con el atentado propiamente dicho y en el carácter inmediato de las respuestas por proporcionar porque no ha terminado todavía el atentado. Cabe hacer distinciones según la índole del atentado. Para 83

una toma de rehenes, pueden tomarse medidas precisas relativas a la familia presente y a los equipos de seguridad, por ejemplo. En cambio, en caso de la explosión o del derrumbe de un rascacielos, los protocolos de ayuda a las víctimas son más difíciles de respetar, porque no se conoce ni se domina el teatro de las operaciones. La tercera etapa está limitada a corto plazo y tiene que ver por una parte, con la identiÞcación y la evacuación de las víctimas primarias, y por otra parte, el apoyo y la información a las víctimas segundarias. A partir de este instante, resulta esencial el apoyo psicológico a la totalidad de las categorías de víctimas y se prolonga precisamente durante la cuarta y última etapa. ► ¿ Por qué resulta fundamental el apoyo psicológico ?

El impacto de un atentado terrorista no es únicamente físico, sino también psicológico. La emoción suscitada por la muerte de ciertas personas, la destrucción de ediÞcios que en ciertos casos son el símbolo de la sociedad occidental, puede dar lugar a una fuerte identiÞcación al acontecimiento y puede generar un estrés y un trauma importantes. En la lucha antiterrorista, las autoridades tratan de que las medidas de seguridad adoptadas no alteren el modo de vida de la gente, y por lo tanto, la población no debe ser el vehículo de los temores generados por las amenazas de grupos terroristas.

En este contexto, el apoyo psicológico resulta dos veces más importante, por una parte, para el bien estar de las personas impactadas y por otra parte, para mantener un sentimiento de inseguridad lo más bajo posible entre la población.

Paradójicamente, está muy presente el apoyo psicológico en las primeras etapas del atentado, pero las autoridades médicas muy escasas veces ofrecen esta prestación a más largo plazo. En efecto, hace fundamentalmente falta un enfoque concertado por parte de todos los actores en cuanto al seguimiento de las víctimas. La creación de un estatuto de las víctimas en las legislaciones europeas, así como la implementación de un banco de datos que agrupan a las víctimas de atentados terroristas son unas de las herramientas que contribuyen al equilibrio de las víctimas. El apoyo psicológico directo no es suÞciente, también debe integrar el procesamiento jurídico, político y mediático porque todos estos elementos también contribuyen al apoyo psicológico y al regreso de las víctimas de actos terroristas a una vida normal.

Preguntas directrices: - ¿ Cuáles son los distintos tipos de víctimas de actos terroristas ?

- ¿ Hay que tratar diferentemente a las víctimas según se trate de un acto terrorista o de una catástrofe natural ?

- ¿ Cuáles son las distintas etapas en la gestión del atentado desde el punto de vista de las víctimas ?

- ¿ Qué medidas hay que tomar para las víctimas primarias y segundarias ?

- ¿ Qué medidas hay que tomar para las víctimas terciarias ?

- ¿ Por qué resulta fundamental el apoyo psicológico ?

- ¿ Cuál es la situación de la familia en la gestión de las víctimas ?

- ¿ Piensa usted que es eÞciente el apoyo a las víctimas ?

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CONCLUSION

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5. CONCLUSION 5.1 La lucha antiterrorista: un desafío local La problemática de la lucha contra el terrorismo a nivel local tal y como esta ha sido abordada en el marco del proyecto Ciudades contra el terrorismo ha levantado dos problemas importantes que nos hemos dedicado estudiar incluso antes del comienzo del proyecto. El primero concierne a la deÞnición del escalón local, puesto que la realidad europea une a toda una serie de actores locales cuyas competencias, estatuto y denominación varían fuertemente de un Estado a otro. Se trata, evidentemente, de una consecuencia de la organización política interna de cada Estado y de la heterogeneidad del contexto local que ha hecho difícil toda aproximación comparativa.

Sin embargo, y a partir de cada una de las situaciones analizadas por las universidades socias del proyecto, existen ciertos paralelismos que pueden ser establecidos, a Þn de marcar los objetivos y al mismo tiempo los elementos clave de las políticas desarrolladas por las autoridades locales en cada uno de los cuatro dominios de la lucha antiterrorista, que son la prevención, la comunicación, el diálogo comunitario y la ayuda a las victimas. Lejos de contribuir a la emergencia de un modelo europeo en materia de lucha antiterrorista sobre el plano local, estos análisis se presentan ante todo como unas líneas directrices. La ausencia de una aproximación comparada no se debe simplemente a la diÞcultad de deÞnir el actor local, sino igualmente al carácter tan innovador de este problema. En efecto, y paradójicamente, bien que el rol de las autoridades locales en la lucha antiterrorista se presenta como esencial, es un tema políticamente sensible, puesto que remarca las cuestiones ligadas a la organización interna del Estado, redeÞniendo las relaciones entre el centro y la periferia.

Esta consideración de orden metodológico nos ha conducido a plantearnos un segundo problema, el de la pertinencia del actor local y de las ciudades en particular, en materia de lucha antiterrorista. Desde la antigüedad, las ciudades han disfrutado de un carácter cosmopolita y garantizan para las más importantes, una función política y económica a veces ligada a la talla de su población. Estas diferencias características hacen de las ciudades, objetivos terroristas, como nos recuerda Arnaud Blin. Pero las ciudades son, igualmente, lugares estratégicos para los propios terroristas, puesto que representan una base favorable para reclutar nuevos miembros, y constituye por tanto una plataforma de organización técnica y Þnanciera para organizar un atentado. Además, la densidad de las grandes ciudades puede igualmente ofrecer una estrategia de repliegue para los grupos terroristas, como lo ilustra el comando que presuntamente organizó los atentados de Madrid en 2004, y su posterior recogimiento en un inmueble madrileño, que posteriormente hicieron explotar. En Þn, el reconocimiento del actor local en la estrategia de la lucha antiterrorista por ONG como el FESU, pero también por organizaciones internacionales como el Congreso de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa reaÞrma la idea sobre la que las ciudades deben actuar como actores mayores de la lucha antiterrorista. A este componente político se añade el aspecto simbólico de que ciudades como Nueva York, Madrid o Londres han sido afectadas 86

por atentados. Su carácter cosmopolita, su peso económico, cultural y desde ahora su poder político paralelo al Estado, las hacen símbolos de esta lucha, necesitando re-pensar su rol en el seno de la comunidad internacional sobre esta cuestión.

La pertinencia del actor local en la lucha antiterrorista es por tanto incontestable.

Esto es un de los objetos precisamente del proyecto “Ciudades contra el terrorismo”, que ha identiÞcado por una parte, la función de los actores locales en el contexto local, nacional e internacional y por otra parte, proponer líneas de reßexión para desarrollar su acción para cada uno de los dominios retenidos: la prevención, la comunicación, gestión de crisis, dialogo ínter comunitario y apoyo a las victimas.

5.2 El reconocimiento del actor local a nivel nacional El reconocimiento tanto en el plano político como teórico del actor local como sujeto de la lucha antiterrorista, necesita obligatoriamente la elaboración o el reforzamiento de un dispositivo legislativo sobre el plano nacional y local, que identiÞque y deÞna los roles de los actores locales implicados en la lucha antiterrorista. El ejemplo de Inglaterra y su ley titulada Civil Contingencies Act 2004 es una línea interesante, puesto que hace obligatorio la existencia de un plan de gestión de crisis a nivel local, incluyendo la amenaza terrorista. No obstante, las consecuencias que conduce al reforzamiento del peso en el escalón local son muy importantes, puesto que esto implica necesariamente favorizar la descentralización de los procesos de decisión, algo que no es posible sin levantar problemas políticos importantes, porque cada Estado reposa sobre una organización política diferente. Para los Estados caracterizados por un fuerte poder centralista, esta evolución toma aires de revolución.

Precisamente, la evolución de las legislaciones nacionales en el sentido de un mejor reconocimiento del escalón local, es al menos tan importante, que las experiencias sobre el terreno demuestran la necesidad de reforzar la coordinación de acciones de una parte, entre las autoridades locales y nacionales (dimensión vertical) y por otra parte, entre las autoridades locales (dimensión horizontal).

Este último aspecto es por otro lado fundamental, notablemente para integrar la prevención del terrorismo en el seno de la estrategia local de seguridad, como es el caso en el condado del Halton en el noroeste de Inglaterra, donde una “asociación colaborativa” permite implicar a todos los actores locales en la elaboración de la estrategia local de seguridad.

El desarrollo de esta coordinación vertical y horizontal no es viable al término sin la existencia de un cuadro legal. Este aspecto se encuentra reesforzado por la naturaleza misma del enfoque antiterrorista que podemos caliÞcar de multi nivel, puesto que debe idealmente reagrupar al conjunto de actores concernidos en los diferentes escalones del Estado, pero también integrar todos los dominios pertinentes. Al mismo tiempo, esta exigencia funcional debe obligatoriamente estar acompañada de un desarrollo de un dispositivo legislativo para ser efectivo.

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5.3 Las políticas de lucha antiterrorista bajo el signo de la coordinación Las políticas analizadas en el cuadro del proyecto Ciudades contra el terrorismo, cubre cuatro dominios prioritarios que son la prevención y la comunicación, la gestión de crisis, el dialogo ínter comunitario y el apoyo a las victimas. Haciendo un seguimiento de los trabajos realizados por nuestras universidades socias en cada uno de los países concernidos, se presentado como evidente, el vincular en la medida de lo posible, el conjunto de todos estos campos. En efecto, la gestión de crisis debe integrar la cuestión de apoyo a las victimas en sus protocolos de acción, al mismo tiempo que el diálogo ínter comunitario se inscribe indiscutiblemente como una política de prevención. Otra vez más, para la coordinación entre todos los agentes implicados en la lucha antiterrorista vale igualmente para las políticas antiterroristas.

La primera entre ellas, las políticas de prevención, constituye el elemento motor de la lucha antiterrorista en Europa a día de hoy, complementando los enfoques que ponen el acento sobre la seguridad. Esta evolución no es nueva puesto que traduce la necesidad de estar próximos a las redes terroristas, tomando prestadas herramientas de la prevención criminal. Su inscripción en la agenda política de manera mas explicita, demuestra la necesidad de agrandar la paleta de acciones para prevenir una amenaza terrorista de carácter casi imprevisible que compleja en su deÞnición. Intentando comprender de la mejor de las maneras posibles las causas del terrorismo, las autoridades políticas están obligadas de hacer del nivel local una pieza esencial en la lucha antiterrorista explicando la importancia que reviste la prevención y el hecho de tratarse de una medida política efectiva.

Dentro del arsenal de medidas preventivas, sobresalta la necesidad de reforzar la dimensión sociocultural, cualquiera que sea, para mejor acotar y, pese a todas las diÞcultades que esto representa, el perÞl de un terrorista, pero igualmente con la puesta en marcha de un diálogo comunitario. Es particularmente pertinente, en este último caso, y particularmente en las relaciones entre las autoridades locales y la comunidad musulmana. Lejos de estigmatizar esta comunidad especíÞcamente, el dialogo parece completamente necesario, como lo ha mostrado Asima Shaikh en su investigación llevada a cabo en el seno de la comunidad musulmana pakistaní en el sureste de Inglaterra, sobre el fenómeno de la radicalización de la violencia ante los jóvenes musulmanes. Su constatación: las autoridades locales se sienten despojadas al intentar frenar la religiosidad y la politización de esos jóvenes musulmanes y por tanto una de las consecuencias es el desarrollo de una radicalización violenta en sentido amplio. Los factores socio-económicos, tanto como el conßicto intergeneracional, mezclados con una crisis de identidad en esta joven generación, son algunos condicionantes que explican este fenómeno.

Para las autoridades locales, el diálogo con los miembros y representantes de la comunidad musulmana es por tanto un objetivo determinante. Necesita por un parte, del refuerzo del poder de las autoridades locales, en una preocupación 88

de la eÞcacia y la legitimidad y por otra parte, de un conocimiento del mundo musulmán. En el primer caso, la evolución del cuadro legislativo permite reconocer a las autoridades municipales esta competencia, lo que le conÞere la legitimidad necesaria para instaurar y mantener el dialogo junto a los representantes de la comunidad musulmana. El segundo aspecto es más una cuestión de expertos y necesita la puesta en marcha de módulos de formación continua notablemente por los actores de primera línea encargados del diálogo comunitario. Es precisamente un de las cinco medidas sugeridas por el grupo de trabajo llevado sobre “la puesta en marcha de medidas de conÞanza” entre las autoridades federales alemanas por un parte y la organización turco-musulmana (Türkisch-Islamische Union der Anstalt für Religion) y el Consejo Nacional de Musulmanes de Alemania (Zentralrat der Muslime in Deutschland, ZMD) por otra parte.

La formación de agentes no debe limitarse solo al diálogo ínter comunitario, sino al conjunto de personas implicadas en la lucha antiterrorista, conforme a las líneas directrices deÞnidas en el proyecto Ciudades contra el terrorismo. En efecto, la mejora de la formación de los actores locales implica en la prevención por ejemplo, debe portar al mismo tiempo sobre el contexto socio-económico así como los usos y costumbres de comunidades extranjeras y notablemente, aquellas de origen musulmán en particular. Efectuar cursos de formación continua con el objetivo de asegurar un mejor conocimiento de los desafíos geopolíticos ligados al terrorismo parece al mismo tiempo necesario, incluso para los agentes locales.

En este contexto, un refuerzo de la comunicación entre las autoridades locales y representantes de las comunidades extranjeras, bajo la forma de un intercambio de información, es un elemento ineludible. Para las autoridades policiales locales, podría tratarse de un medio de aproximación a ciertos grupos de población, para los que la función policial es únicamente represiva. Una mejor comunicación de sus objetivos y actividades podrá al mismo tiempo constituir el zócalo sobre el que vendrá a Þjarse el diálogo ínter comunitario, levantando una vez más la cuestión de la coordinación con los otros agentes locales encargados del diálogo.

Pero el dominio o la necesidad de desarrollar la coordinación entre cada esfera de competencias aparece de manera más explicita en la gestión de crisis. La autoridad política parece haber tomado la plena medida de esta evolución a la imagen del modelo ingles. Este, hasta hace poco, funcionaba sobre la base de una gestión denominada de “urgencia integrada” (Integrated Emergency Management, IEM) de naturaleza principalmente proactiva, englobando todos los aspectos de la gestión de crisis para todos los tipos de incidentes. Desde 2004, con la introducción de la ley en materia de incidentes civiles (Civil Contengencies Act), la gestión de la crisis ha permitido integrar una perspectiva a más largo término y sobretodo, poner el acento sobre una aproximación denominada de multi agencias, implicando a todos los actores de primera línea. Bien especiÞco de la organización administrativa inglesa, se trata de una pista a explorar por otras autoridades locales europeas, que 89

como Alemania han ya integrado este modelo, atribuyendo un rol especíÞco a la Cruz Roja Alemana.

La diferencia principal que ha aparecido entre las ciudades en el cuadro de esta investigación en materia de gestión de crisis es muy ciertamente la manera de integrar la amenaza terrorista a los dispositivos ya existentes. Para las ciudades conocedoras beneÞciadas de una experiencia, consecuencia de un atentado pasado o reciente, el terrorismo es abordado de manera diferente a una catástrofe de origen natural, como un terremoto o una inundación. En efecto, la gestión de un atentado terrorista o de una catástrofe nos hace referencia a ciertas competencias y protocolos idénticos, pero con distinciones operantes. Por ejemplo, en materia de apoyo a las victimas, Lina Kolesnikova a mostrado la importancia de ofrecer un apoyo psicológico a corte, medio y largo plazo tanto a las victimas afectadas directamente por los atentados, como a las personas mas y menos próximas del mismo. Hacer frente con las necesidades medicas y sociales de las victimas sobre un largo periodo, implica un dispositivo que permita identiÞcar y seguir localmente a las victimas. En otro término, esto implica la creación de una base de datos que no se limite única y exclusivamente al territorio nacional, sino al conjunto de Estados Europeos. Paralelamente, la creación de un estatuto jurídico europeo para las victimas del terrorismo, complementaria a los dispositivos nacionales -cuando existan - , podrá constituir un paso suplementario en dirección de una europeización más desarrollada de la lucha antiterrorista. Este proceso podrá estar acompañado al mismo tiempo de la creación de un sistema europeo de protección civil apoyándose sobre las estructuras existentes en la UE y la constitución de un grupo de expertos europeos dispuestos a apoyar a las autoridades locales en la puesta en marcha de un dispositivo de lucha antiterrorista.

5.4 Las ciudades, actores de la lucha antiterrorista en la escena internacional La gran novedad engendrada por el desafío en materia de seguridad que constituye la lucha antiterrorista y sobre la que el proyecto Ciudades contra el terrorismo se ha enfocado, se sitúa precisamente a este nivel, el de integrar más la dimensión local en las políticas nacionales de lucha antiterrorista, en el centro de las ciudades. Esta evolución podrá conducir a una evolución mayor, haciendo de las grandes capitales europeas un nuevo actor local del sistema internacional, a la imagen de la ciudad de Nueva York, símbolo y líder potencial de la lucha contra el terrorismo contemporáneo. En otros términos, el desaÞó nos lleva desde ahora sobre el rol y la situación de las ciudades y notablemente, en el seno de un sistema de las Naciones Unidas necesariamente renovado.

En esta óptica, la elaboración de una directiva europea reforzando el rol de las autoridades locales en materia de lucha antiterrorista en la Unión Europea, podrá constituir una etapa importante en el camino de reconocimiento del actor local como actor ineludible a la lucha antiterrorista. Al menos que sean las ciudades ellas mismas de apropiarse de este nuevo estatuto y de aÞrmarlo en el seno de la comunidad internacional.

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