TEME 03-04-26

03/04.26

TEME - TECNICA E METODOLOGIA ECONOMALE

BIMESTRALE DI TECNICA ED ECONOMIA SANITARIA

R. TAURINO E M. MAZZEO

NUOVO MODELLO DI GOVERNANCE DATA-DRIVEN DELLE AZIENDE SANITARIE NELLE COMUNICAZIONI AL CITTADINO, ALLA LUCE DEL PROVVEDIMENTO DEL GARANTE. N. 79 DEL 12 FEBBRAIO 2026 LUCA LECCISOTTI

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sommario marzo-aprile 2026

editoriale

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Il procurement del futuro: generare valore, insieme

articoli utilizzo dei dati di contatto nei programmi di screening Nuovo modello di governance data-driven delle Aziende sanitarie nelle comunicazioni al cittadino, alla luce del Provvedimento del Garante. n. 79 del 12 febbraio 2026 DEC nei servizi e forniture 12 DEC facoltativo nei servizi e forniture: la separazione che migliora i controlli ma non crea incentivi dal nulla pre-commercial procurement 15 Quando la spesa pubblica diventa innovazione: il procurement precommerciale come opportunità per la sanità fondo 0,75 per la governance dei dispositivi medici 18 Aggiornamento sul “Fondo 0,75%” per il governo dei dispositivi medici: perchè il Consiglio di Stato ha rimesso gli atti alla Consulta intelligenza artificiale 22 L’intelligenza artificiale come fattore di riorganizzazione della pubblica amministrazione normazione 29 “Esclusioni non automatiche” negli appalti pubblici: discrezionalità della PA tra fiducia, contagio e self-cleaning nel D.Lgs. 36/2023 diritto europeo 32 Il Codice dei contratti pubblici alla prova del diritto dell’Unione Partenariato Pubblico Privato 36 PPP: verso una fase di maturità.

Il ruolo della sanità come laboratorio di innovazione XI Corso di formazione FARE 43 XI Corso di Alta Formazione 2025 per Funzionari e Dirigenti in Sanità 8

29 32 29 39

gli esperti rispondono 46 Sul rapporto sulla situazione del personale

aziende informano 47 La natura equivoca del quinto d’obbligo 49 focus

Le foto all’interno sono di Tommaso Leonardi

Tommaso Leonardi è un informatico che lavora come consulente presso Reply ed è laureando in Computer Science presso Sapienza Università di Roma.

Attenzione ai dettagli e la ricerca di prospettive originali si possono riscontrare, oltre che nel suo lavoro, anche negli scatti di Barcellona che si trovano nelle pagine di questa edizione.

Tecnica e metodologia economale Bimestrale di tecnica ed economia sanitaria fondato nel 1962 per l’aggiornamento professionale degli economi e provveditori della Sanità.

ISSN 1723-9338 Organo ufficiale della FARE Federazione delle Associazioni Regionali Economi e Provveditori della Sanità

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editoriale Valentina Rizzi - Vicepresidente ATE

Il procurement del futuro: generare valore, insieme

I

l Servizio Sanitario Nazionale si trova di fronte a una sfida cruciale: coniugare sostenibilità economica e organizzativa con l’accesso a un’innovazione tecnologica in rapida evoluzione. In questo scenario, la funzione degli acquisti è chiamata a un profondo cambiamento culturale, evolvendo da adempimento procedurale a vera e propria leva strategica, con un impatto diretto sugli esiti di salute pubblica. È questo il filo conduttore emerso negli ultimi mesi, a partire dal ciclo di incontri promosso da ATE in collaborazione con Health Ècole sui temi del ValueBased Procurement e dell’HTA, fino al convegno di Milano organizzato dalla FARE, sempre con Health Ècole, dedicato al procurement come leva strategica per il 2026. Il messaggio che accomuna queste occasioni di confronto è chiaro: l›acquisto di valore in sanità si regge su due pilastri inscindibili che si integrano a vicenda. Da un lato, il Value-Based Procurement quale nuova e coraggiosa modalità di acquisto orientata a misurare e remunerare gli esiti concreti di salute; dall’altro, l’assunzione condivisa di responsabilità e il coinvolgimento reale, strutturato e paritetico di tutti gli attori del sistema salute. Non vi può essere reale procurement innovativo se prima non si costruisce l›ecosistema relazionale in grado di progettarlo. Per questa ragione, generare valore significa coinvolgere, facendo sedere allo stesso tavolo professionisti degli acquisti e clinici fin dalla prima fase di programmazione dei fabbisogni e di stesura delle procedure. Disegnare un contratto value-based impone, infatti, che figure professionali storicamente distanti trovino il modo di parlare la stessa lingua e, soprattutto, di capirsi. Oggi non può e non deve più esistere uno spartiacque tra amministrativi e clinici: i medici sentono l›importanza di padroneggiare, almeno nelle loro logiche fondamentali, i vincoli e gli strumenti dell’acquisto pubblico, così come noi professionisti del procurement sentiamo la necessità di addentrarci nei bisogni clinico-assistenziali. Al contempo, occorre valorizzare il ruolo del mercato: l›ascolto delle imprese tramite le consultazioni preliminari non è un puro passaggio formale, bensì una leva essenziale per costruire capitolati aderenti all›innovazione e tarati su bisogni reali. Che le istituzioni e il mercato siano pronti a questa transizione verso il value-based è stato dimostrato dalle esperienze virtuose illustrate a Milano da realtà come Intercent-ER, ARIA e Consip. Restano, certo, criticità concrete: la difficoltà di definire i criteri iniziali, la misurazione rigorosa degli esiti clinici nel lungo periodo e la necessità di dati strutturati per l›attribuzione corretta dei risultati. Ma proprio queste sfide confermano che la risposta non può essere il ripiegamento su modelli difensivi: gli ostacoli si superano unicamente rafforzando quella cultura dell’acquisto multidisciplinare e orientata al risultato, in cui l›alleanza tra RUP, clinici e fornitori non si esaurisce con l›aggiudicazione, ma continua nella misurazione dell›impatto sul paziente. Il messaggio che ci portiamo a casa è quindi tanto semplice quanto ambizioso: generare valore non significa solo acquistare beni e servizi di livello, ma creare insieme metodi per acquistare ancora meglio.

Solo se saprà farsi regista di questa complessità, il procurement potrà affermarsi come leva strategica del SSN, coniugando innovazione contrattuale e collaborazione in un incondizionato orientamento al bene comune.

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utilizzo dei dati di contatto nei programmi di screening Roberta Taurino - Direttore UOC Direzione Amministrativa dei Dipartimenti Asl Roma 2 e Responsabile Ufficio Privacy Mario Mazzeo - Avvocato cassazionista, DPO certificato (UNI CEI EN 17740:2024) di aziende sanitarie e realtà private

Nuovo modello di governance data-driven delle Aziende sanitarie nelle comunicazioni al cittadino, alla luce del Provvedimento del Garante. n. 79 del 12 febbraio 2026 Compliance e strategia direzionale sull’utilizzo dei dati di contatto nei programmi di screening

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Il contesto: dalla posta cartacea all’SMS Chi opera nel settore della sanità pubblica sa bene quanto sia complesso raggiungere efficacemente la popolazione destinataria dei programmi di screening. Per decenni, lo strumento privilegiato è stato l’invito cartaceo trasmesso all’indirizzo postale del paziente, con tutti i limiti che questo comporta: tempi di recapito lunghi, costi di spedizione rilevanti, tassi di adesione non sempre soddisfacenti e, non di rado, lettere che non raggiungono il destinatario per intervenute variazioni anagrafiche. A fronte di queste difficoltà, da tempo le aziende sanitarie e le Regioni avvertivano l’esigenza di affiancare al tradizionale invito postale canali di comunicazione più immediati e meno onerosi, primo fra tutti l’SMS. Il problema, tuttavia, era tutt’altro che banale sotto il profilo della protezione dei dati personali: i numeri di telefono dei pazienti, nella maggior parte dei casi, erano stati raccolti per finalità di cura - prenotazioni, comunicazioni cliniche, richiami per appuntamenti - e non per l’invio di comunicazioni relative a campagne di prevenzione. Di qui l’interrogativo, più volte sollevato anche dal Ministero della Salute, sulla legittimità di un simile riutilizzo. Con il provvedimento n. 79 del 12 febbraio 2026 (doc. web n. 10221629), il Garante per la protezione dei dati personali ha fornito una risposta attesa e, va detto, nel complesso positiva, adottando specifiche Linee guida che disciplinano l’utilizzo dei recapiti telefonici già

presenti negli archivi delle aziende sanitarie per l’invio di SMS informativi relativi a campagne di screening nazionali o regionali. Si tratta di un intervento che, come già avvenuto in passato con il decalogo sulle chiamate attive per le vaccinazioni Covid1¹ , mira a coniugare le esigenze di tutela della salute pubblica con il rispetto dei diritti fondamentali degli interessati, individuando un punto di equilibrio che merita di essere analizzato con attenzione da parte di tutti gli operatori coinvolti.

Il ragionamento giuridico del Garante: compatibilità delle finalità e ragionevoli aspettative Il nucleo del provvedimento ruota intorno a un tema che gli addetti ai lavori conoscono bene: il principio di limitazione della finalità di cui all’art. 5, par. 1, lett. b) del Regolamento (UE) 2016/679 e, più specificamente, la verifica di compatibilità tra la finalità originaria per la quale i dati sono stati raccolti (tipicamente la cura) e la finalità ulteriore che si intende perseguire (la promozione dell’adesione ai programmi di screening). L’Autorità richiama in proposito il considerando 50 del GDPR e, soprattutto, la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea nella causa C-77/2021, che ha fissato i criteri alla luce dei quali operare la valutazione di compatibilità: il nesso tra le finalità originarie e quelle ulteriori; il contesto in cui i dati sono stati raccolti, con particolare riferimento alla relazione tra interessato e titolare del trattamento; la natura dei dati personali; le possibili conseguenze dell’ulteriore trattamento per gli interessati; l’esistenza di garanzie adeguate. Applicando

Le Linee guida del Garante prescrivono che i dati di contatto utilizzabili siano esclusivamente quelli forniti da pazienti adulti per finalità di cura, diagnosi e prevenzione e che abbiano superato un vaglio di esattezza e aggiornamento, anche temporale, con l’esclusione di quelli meno recenti

1 Cfr. Garante per la protezione dei dati personali, riunione del 22 luglio 2021, documento contenente indicazioni per le regioni e le province autonome in merito all’offerta attiva alle categorie di assistiti nell’ambito delle campagne vaccinali anti-Covid-19. Sul tema, v. M. Mazzeo, S. Melchionna, R. Taurino, “Vaccinazioni Covid: le chiamate attive a norma privacy. Il decalogo del Garante”, in Teme, n. 7-8/2021.

utilizzo dei dati di contatto nei programmi di screening questi parametri al caso di specie, il Garante giunge a una conclusione di grande rilievo pratico: il trattamento dei dati strettamente necessario allo svolgimento di attività di promozione all’adesione a programmi sanitari pubblici di prevenzione basati su leggi nazionali e regionali può essere considerato compatibile con quello alla cura, anche tenuto conto delle ragionevoli aspettative degli interessati. È un passaggio fondamentale, perché consente alle aziende sanitarie di superare quello che fino ad oggi rappresentava un ostacolo insormontabile: l’assenza, nella maggior parte delle informative originariamente rese ai pazienti, di un riferimento esplicito alla possibilità di utilizzare i recapiti per finalità di prevenzione. Il ragionamento si fonda su basi solide. L’attività di screening, in quanto prestazione sanitaria di prevenzione prevista da specifiche norme di legge, si inscrive pacificamente nella deroga al divieto di trattamento dei dati particolari di cui all’art.

9, par. 2, lett. h) del GDPR: i dati possono essere trattati senza il consenso dell’interessato quando il trattamento è strettamente necessario per finalità di medicina preventiva, diagnosi o assistenza sanitaria, a condizione che ciò avvenga sotto la responsabilità di un professionista soggetto al segreto professionale. E del resto, come non ravvisare un nesso strettissimo tra la finalità di cura e quella di prevenzione, tanto più nell’ambito del rapporto fiduciario tra paziente e struttura sanitaria?

Le misure di garanzia: un decalogo operativo per le aziende sanitarie Se la premessa è rassicurante, il Garante non rinuncia - come del resto è nel suo stile - a corredare l’apertura con un articolato sistema di garanzie che le aziende sanitarie sono chiamate a rispettare scrupolosamente. Si tratta di dieci prescrizioni che, pur non avendo la forza cogente di un provvedimento prescrittivo (parliamo sempre di linee guida), costituiscono un riferimento imprescindibile per chiunque intenda avviare questo tipo di attività e che, ragionevolmente, fungeranno da parametro di valutazione in sede di eventuale verifica ispettiva. La prima e più immediata prescrizione riguarda l’aggiornamento delle informative. Le aziende sanitarie dovranno integrare la documentazione informativa resa ai pazienti specificando che i dati di contatto forniti nell’ambito delle prestazioni di cura potranno essere utilizzati anche per finalità di promozione all’adesione a programmi sanitari pubblici di prevenzione previsti dalla legge, ferma restando per il singolo interessato la possibilità di opporsi. Si tratta di un adempimento che, seppure apparentemente semplice, richiede un intervento sistematico su tutta la modulistica in uso, sia cartacea sia digitale, e che dovrebbe essere accompagnato da una campagna informativa adeguata. L’utilizzo dei dati, inoltre, deve rimanere rigorosamente circoscritto alle campagne di screening previste dalla normativa nazionale o regionale e rivolto esclusivamente alla popolazione target

individuata dalle stesse norme. Ciò significa che i recapiti non potranno essere impiegati per comunicazioni di natura diversa, per quanto collegate al tema della salute: un’azienda sanitaria, ad esempio, non potrà utilizzare i numeri di telefono raccolti per finalità di cura per inviare SMS relativi ad iniziative di informazione sanitaria generica, a programmi di ricerca scientifica o ad attività di natura amministrativa. Particolarmente significativa è la previsione relativa al diritto di opposizione: l’uso ulteriore dei dati di contatto è subordinato alla mancata opposizione dell’interessato. In altre parole, le aziende sanitarie dovranno verificare, prima dell’invio di qualsiasi comunicazione, che il paziente non abbia già manifestato la volontà di non ricevere comunicazioni per finalità diverse da quelle per le quali aveva fornito il recapito. È un meccanismo di opt-out che impone la predisposizione di registri interni affidabili e di procedure di verifica automatizzata, preferibilmente integrate nei sistemi informativi aziendali. Un ulteriore profilo di grande rilevanza riguarda l’esclusione dei dati raccolti nell’ambito di prestazioni soggette a maggior tutela dell’anonimato. Le Linee guida vietano espressamente l’utilizzo dei recapiti telefonici rilasciati in occasione di interruzioni di gravidanza, parti in anonimato, prestazioni consultoriali, prestazioni rese a persone sieropositive, a vittime di violenza sessuale o pedofilia, nonché a soggetti che fanno uso di sostanze stupefacenti, psicotrope o di alcool. Si tratta di una cautela pienamente condivisibile, che però pone rilevanti sfide operative: le aziende sanitarie dovranno essere in grado di identificare con precisione, all’interno dei propri archivi, quali recapiti siano stati forniti nell’ambito di tali prestazioni e di escluderli automaticamente dall’invio, il che presuppone una strutturazione dei dati non sempre presente negli attuali sistemi informativi. Le Linee guida prescrivono poi che i dati di contatto utilizzabili siano esclusivamente quelli forniti da pazienti adulti per finalità di cura, diagnosi e prevenzione, escludendo quelli rilasciati per altre finalità specifiche, e che abbiano superato un vaglio di esattezza e aggiornamento, anche temporale, con l’esclusione di quelli meno recenti. Sul punto, il Garante non fissa un termine temporale specifico per definire l’obsolescenza del dato, lasciando alle aziende sanitarie un margine di discrezionalità che, come vedremo, non è privo di insidie. Completano il quadro le prescrizioni relative al contenuto del messaggio SMS: questo deve essere inviato da una numerazione o un alias riconducibile all’azienda sanitaria promotrice, deve contenere un rimando alle informazioni complete ex art. 13 e seguenti del GDPR e deve indicare espressamente il diritto di opposizione e le modalità agevoli per esercitarlo. A titolo esemplificativo, nelle stesse Linee guida il Garante propone un modello di messaggio preventivo che rappresenta una sorta di informativa di primo contatto, particolarmente utile per le aziende che intendano adottare un approccio graduale. Da ultimo,

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utilizzo dei dati di contatto nei programmi di screening ma non per importanza, le Linee guida ricordano l’obbligo di istruire adeguatamente i soggetti autorizzati coinvolti nel trattamento ai sensi dell’art. 29 del GDPR e dell’art. 2-quaterdecies del Codice Privacy. Si tratta di un richiamo che, per esperienza diretta di chi scrive, non è mai superfluo: la corretta gestione di questo tipo di comunicazioni presuppone una consapevolezza diffusa che va ben oltre l’ufficio privacy e coinvolge il personale degli uffici screening, dei CUP, dei sistemi informativi e di tutti i soggetti che, a vario titolo, interagiscono con i dati di contatto dei pazienti.

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Il rischio specifico: quando l’SMS rivela più di quanto dovrebbe Tra i profili più interessanti del provvedimento vi è l’individuazione del rischio principale connesso all’invio di SMS ai pazienti: la possibilità che il messaggio sia letto da soggetti diversi dal destinatario. L’ipotesi non è affatto accademica.

Un numero di telefono cellulare, per quanto normalmente associato a un singolo individuo, può trovarsi nella disponibilità materiale di familiari, conviventi o altri soggetti terzi.

In tal caso, la ricezione di un SMS proveniente da un’azienda sanitaria può rivelare a questi ultimi che l’intestatario del numero ha avuto in precedenza un rapporto con quella struttura, circostanza che di per sé potrebbe risultare “sensibile”, a maggior ragione se collegata a prestazioni caratterizzate da un elevato livello di riservatezza. È significativo che il Garante abbia avvertito con chiarezza questo rischio, riconducendolo espressamente alla possibilità di una violazione della riservatezza dei dati sanitari. L’esperienza delle segnalazioni e dei reclami pervenuti all’Autorità negli ultimi anni, del resto, conferma che si tratta di un’eventualità tutt’altro che remota. È anche per questa ragione che le Linee guida prevedono l’esclusione categorica dei recapiti forniti nell’ambito di prestazioni a maggior tutela dell’anonimato: il contenuto dell’SMS, per quanto generico, potrebbe innescare una catena inferenziale in grado di rivelare informazioni che l’ordinamento ha inteso proteggere con il massimo rigore.

Questo profilo di rischio, peraltro, non era sfuggito neppure in occasione del decalogo del 2021 sulle chiamate attive per le vaccinazioni anti-Covid, nel quale il Garante aveva già evidenziato la necessità di garantire che le comunicazioni telefoniche non rivelassero a terzi lo stato vaccinale dell’interessato. Vi è dunque una continuità di impostazione che conferma l’attenzione dell’Autorità verso un rischio intrinseco al canale di comunicazione utilizzato e che le aziende sanitarie farebbero bene a non sottovalutare.

Le sfide operative: dall’astrattezza delle Linee guida alla realtà dei sistemi informativi sanitari Se il quadro delineato dal Garante è nel complesso chiaro e ben strutturato, la sua trasposizione nella realtà operativa delle aziende sanitarie presenta criticità che è opportuno

non nascondere, nell’interesse degli stessi operatori chiamati a dare attuazione alle Linee guida. La prima e forse più insidiosa difficoltà riguarda l’aggiornamento e la verifica di esattezza dei dati di contatto. Come si diceva, le Linee guida prescrivono che possano essere utilizzati solo i recapiti che abbiano superato un vaglio di esattezza e aggiornamento, escludendo quelli meno recenti. Il principio è sacrosanto: l’invio di un SMS a un numero non più in uso al paziente, o peggio passato ad un altro soggetto, determinerebbe una comunicazione di dati sanitari a terzi non autorizzati, con evidenti implicazioni in termini di data breach ai sensi dell’art. 33 del GDPR. Tuttavia, il Garante non indica criteri temporali precisi per determinare quando un dato di contatto debba considerarsi obsoleto, né specifica le modalità con cui effettuare la verifica di aggiornamento. Nella pratica, i sistemi informativi delle aziende sanitarie raccolgono recapiti telefonici in molteplici occasioni - accettazioni, prenotazioni CUP, accessi al pronto soccorso, prese in carico ambulatoriali - e non sempre dispongono di meccanismi automatizzati per individuare il dato più recente o per escludere quelli risalenti nel tempo. Sarà pertanto necessario, nella fase preliminare di implementazione, effettuare una ricognizione accurata degli archivi, definire internamente una policy che stabilisca, ad esempio, che possano essere utilizzati solo i recapiti aggiornati negli ultimi ventiquattro o trentasei mesi, e predisporre procedure tecniche per l’estrazione selettiva dei dati. Analoga complessità presenta la gestione dell’opt-out. Le aziende sanitarie dovranno predisporre un meccanismo che consenta al paziente di opporsi in modo semplice e immediato all’invio di ulteriori comunicazioni.

Il modello suggerito dal Garante - la risposta con la parola “NO” al messaggio ricevuto - è certamente efficace dal punto di vista dell’utente, ma presuppone l’attivazione di un sistema di ricezione e gestione delle risposte che non tutte le piattaforme di invio massivo di SMS prevedono in modo nativo. Sarà inoltre necessario garantire che l’opposizione espressa dal paziente sia tempestivamente registrata nei sistemi aziendali e che produca effetto su tutte le successive campagne di screening, evitando il rischio - purtroppo non infrequente nella prassi - di invii reiterati a soggetti che hanno già manifestato la propria contrarietà. Un profilo ulteriore, che le Linee guida affrontano solo indirettamente, riguarda l’integrazione tra i diversi sistemi informativi regionali e aziendali. In molte Regioni, la gestione degli screening è affidata a piattaforme dedicate che non sempre dialogano con le anagrafi sanitarie o con i sistemi di accettazione ospedaliera. L’implementazione delle Linee guida richiederà, in non pochi casi, interventi di adeguamento delle infrastrutture informatiche che dovranno essere pianificati con il necessario anticipo e con il coinvolgimento dei servizi ICT, troppo spesso esclusi dalla fase di progettazione delle attività di trattamento.

utilizzo dei dati di contatto nei programmi di screening L’opportunità di una valutazione d’impatto Le Linee guida non fanno esplicito riferimento alla necessità di effettuare una valutazione d’impatto sulla protezione dei dati ai sensi dell’art. 35 del GDPR. Tuttavia, è ragionevole ritenere che l’avvio di campagne di invio massivo di SMS a popolazioni target di programmi di screening, con trattamento su larga scala di dati relativi alla salute, possa rientrare tra le fattispecie per le quali il GDPR richiede la preventiva effettuazione di una DPIA. Del resto, la stessa Autorità, nell’elenco delle tipologie di trattamenti soggetti al requisito di una valutazione d’impatto pubblicato ai sensi dell’art. 35, par. 4, del GDPR (provvedimento dell’11 ottobre 2018, doc. web n. 9058979), include espressamente i trattamenti effettuati nell’ambito del rapporto di cura attraverso sistemi informativi su larga scala. È dunque fortemente consigliabile che le aziende sanitarie, prima di avviare le attività di invio, procedano alla redazione o all’aggiornamento della DPIA, coinvolgendo il Responsabile della Protezione dei Dati che, in virtù della sua posizione, potrà fornire un contributo determinante nell’individuazione e nella mitigazione dei rischi specifici evidenziati dal Garante. La valutazione d’impatto, peraltro, rappresenterà anche l’occasione per documentare le scelte compiute in ordine ai criteri di aggiornamento dei dati, alle misure di sicurezza adottate per la piattaforma di invio e alle procedure di gestione dell’optout, costituendo così un presidio di accountability che potrà rivelarsi prezioso in caso di verifica da parte dell’Autorità.

Uno sguardo di sistema: dalla chiamata attiva all’SMS di screening Come si è accennato, il provvedimento in esame non rappresenta un intervento isolato, ma si inserisce in un percorso che l’Autorità ha avviato almeno dal 2021, quando - nel pieno della campagna vaccinale anti-Covid - ebbe ad elaborare il noto decalogo sulle chiamate attive a norma privacy. In quella occasione, il Garante aveva già affrontato il tema del riutilizzo dei dati di contatto dei pazienti per finalità di sanità pubblica, giungendo a conclusioni in parte analoghe a quelle odierne e sottolineando la necessità di coinvolgere i medici di medicina generale, di rispettare il principio di minimizzazione dei dati e di garantire la corretta informazione degli interessati contestualmente all’invito alla vaccinazione. Vi sono però anche differenze significative. Le chiamate attive per le vaccinazioni presupponevano un contatto telefonico diretto, con la possibilità di fornire informazioni personalizzate e di rispondere alle eventuali domande del paziente. L’SMS, per sua natura, è un canale unidirezionale e standardizzato, che non consente interazioni in tempo reale e che impone di condensare in pochi caratteri informazioni complesse. Ciò rende ancora più rilevante la prescrizione delle Linee guida relativa alla necessità di rinviare, nel corpo del messaggio, alla documentazione informativa completa disponibile sul sito

web dell’azienda: il messaggio, in sé, non potrà mai esaurire l’obbligo informativo, ma dovrà essere concepito come il primo anello di una catena di comunicazione che trova il suo completamento nelle informazioni accessibili online.

Sotto altro profilo, le nuove Linee guida si caratterizzano per un approccio più sistematico rispetto al decalogo del 2021, che era stato adottato in un contesto emergenziale e con una vocazione prevalentemente orientativa. Il provvedimento del 12 febbraio 2026 ha il pregio di inserirsi in un quadro normativo più consolidato, potendo contare sull’apporto della giurisprudenza della Corte di Giustizia e su una maggiore maturità interpretativa del principio di compatibilità delle finalità. Ciò dovrebbe tradursi, per le aziende sanitarie, in una maggiore certezza operativa, a condizione che l’implementazione avvenga con la dovuta diligenza.

Considerazioni conclusive Le Linee guida adottate dal Garante con il provvedimento del 12 febbraio 2026 rappresentano, a parere di chi scrive, un intervento equilibrato e positivo, che merita di essere accolto con favore da parte delle aziende sanitarie e dei professionisti della protezione dei dati che operano in ambito sanitario.

L’Autorità ha saputo individuare un punto di sintesi tra le esigenze di tutela della salute pubblica e i diritti degli interessati, riconoscendo espressamente la compatibilità tra la finalità di cura e quella di promozione dell’adesione ai programmi di screening previsti dalla legge. Al contempo, il sistema di garanzie delineato dalle Linee guida non va sottovalutato né considerato come un mero adempimento formale. Le prescrizioni relative all’aggiornamento delle informative, alla verifica di esattezza dei dati, alla gestione dell’opt-out, all’esclusione dei dati a maggior tutela dell’anonimato e alla formazione del personale autorizzato richiedono interventi concreti, investimenti organizzativi e, in taluni casi, adeguamenti tecnologici che le aziende sanitarie dovranno affrontare con consapevolezza e tempestività. È auspicabile che le Regioni, cui il provvedimento è stato espressamente trasmesso, promuovano iniziative di coordinamento e supporto alle aziende sanitarie del proprio territorio, anche attraverso la predisposizione di linee di indirizzo regionali e la condivisione di buone pratiche. Il rischio, altrimenti, è che la varietà delle soluzioni adottate a livello locale generi disparità di trattamento tra pazienti di Regioni diverse, con effetti paradossali in un ambito in cui l’uniformità di approccio dovrebbe essere la regola. In definitiva, il provvedimento conferma una tendenza che si va consolidando nell’azione del Garante in materia sanitaria: la protezione dei dati personali non è un ostacolo alla tutela della salute, ma una condizione per la sua piena realizzazione.

Spetta ora agli operatori - aziende sanitarie, DPO, responsabili dei sistemi informativi - dare attuazione a questa visione, trasformando le indicazioni dell’Autorità in procedure concrete, verificabili e sostenibili.

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DEC nei servizi e forniture Luca Leccisotti - Formatore, Dirigente amministrativo ASL Foggia

DEC facoltativo nei servizi e forniture: la separazione che migliora i controlli ma non crea incentivi dal nulla

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el d.lgs. 36/2023 la direzione dell’esecuzione dei contratti di servizi e forniture è diventata, a tutti gli effetti, una leva di governo della fase più delicata dell’appalto. Non è un ornamento organizzativo, ma il presidio che tiene insieme la misurabilità delle prestazioni, la gestione delle difformità, la tempestività delle contestazioni, la tenuta delle penali, la tracciabilità delle verifiche e, in ultima analisi, la difendibilità della stazione appaltante quando l’esecuzione entra in attrito. In questo contesto, la domanda che gli uffici si pongono sempre più spesso è meno innocente di quanto appaia.

Se la disciplina non impone, per quel singolo affidamento, che il direttore dell’esecuzione sia soggetto diverso dal RUP, la stazione appaltante può comunque nominare un DEC distinto, per rafforzare il controllo? E, se lo fa, quella scelta organizzativa consente di attivare gli incentivi alle funzioni tecniche, come se la sola nomina trasformasse automaticamente il contratto in un caso incentivabile?

La risposta tecnicamente corretta richiede di separare con nettezza due piani che la prassi tende a sovrapporre, con esiti spesso disastrosi in sede di controllo. Un piano è quello funzionale, cioè l’architettura interna del procedimento e dell’esecuzione. Qui valgono autonomia organizzativa, principio di risultato, adeguatezza dei presìdi, gestione

del rischio contrattuale, sostenibilità del carico sul RUP, e soprattutto chiarezza dei ruoli. L’altro piano è quello economico, cioè la possibilità di riconoscere emolumenti accessori per attività tecniche, in deroga al principio di onnicomprensività del trattamento economico del dipendente pubblico. Qui il diritto si irrigidisce: le deroghe sono tipiche, i presupposti vanno dimostrati, l’interpretazione estensiva è terreno minato.

La separazione RUP/DEC può essere lecita e persino opportuna sul primo piano; non per questo produce, automaticamente, conseguenze sul secondo piano.

Questo è il punto che molte amministrazioni faticano ad accettare, perché la tentazione di far coincidere “migliore organizzazione” e “migliore remunerazione” è umana, ma giuridicamente non è sempre sostenibile.

Sul piano organizzativo, l’impostazione del Codice e dei suoi allegati conduce a un dato piuttosto chiaro.

La coincidenza tra RUP e DEC, nei servizi e forniture, non è un dogma. È l’assetto ordinario “di default” che si applica quando l’amministrazione non abbia necessità di articolare ulteriormente le funzioni e quando non ricorrano i casi che impongono, per ragioni oggettive, la separazione.

Ma la norma che tipizza i casi di separazione obbligatoria non si traduce in un divieto di separazione negli altri casi. È una differenza cruciale: il legislatore dice quando

Nominare un DEC distinto dal RUP, nei servizi e forniture, anche quando non obbligatorio, è scelta organizzativamente lecita e spesso utile, purché motivata e coerente. Pretendere che quella scelta, di per sé, attivi gli incentivi alle funzioni tecniche è invece un salto logico che non regge, perché l’incentivo è istituto eccezionale, ancorato a presupposti tipizzati e a funzioni definite

DEC nei servizi e forniture devi separare, non dice che non puoi separare mai. E questa lettura è coerente con la logica complessiva del d.lgs.

36/2023, che non pretende una amministrazione “uniforme”, ma un’amministrazione capace di tarare gli strumenti sul rischio e sulla complessità, senza trasformare la semplificazione in superficialità.In concreto, non mancano situazioni nelle quali un DEC distinto dal RUP è ragionevole anche quando non sarebbe strettamente imposto: servizi continuativi con prestazioni molteplici e ripetute, gestione di SLA, contratti con molti plessi o sedi, forniture con consegne frazionate e collaudi ricorrenti, servizi ad alta esposizione a contestazioni qualitative, contratti in cui la misurazione della prestazione dipende da verifiche tecniche o da controlli documentali continui. In questi contesti la coincidenza assoluta può diventare un fattore di fragilità. Il RUP rischia di essere trascinato in una operatività quotidiana che indebolisce la sua capacità di presidio complessivo, e l’esecuzione rischia di essere gestita “a margine”, con verbalizzazioni tardive, contestazioni non strutturate, applicazione penali poco difendibile, fino a un esito tipico: l’erosione della posizione della stazione appaltante quando il rapporto si contenziosizza. La figura del DEC, invece, se disegnata bene, consente un controllo tecnico-amministrativo più puntuale, una tracciabilità migliore e una gestione delle non conformità più tempestiva.

Questa è, tuttavia, la parte “facile”. La parte difficile comincia quando la scelta organizzativa viene usata come grimaldello economico, e qui il diritto smette di essere elastico. Gli incentivi alle funzioni tecniche sono un istituto eccezionale, e come tale vive di presupposti tipizzati. La disciplina è costruita per remunerare attività tecniche determinate, nei casi previsti e con un perimetro circoscritto. Per i servizi e le forniture, la chiave concettuale è la “particolare importanza” del contratto, che può dipendere dall’importo, ma soprattutto dalla complessità qualitativa e organizzativa.

Non è un’etichetta che l’ente appone per opportunità, è un presupposto che va accertato. Il punto operativo più scivoloso è proprio questo: se la separazione RUP/DEC non è obbligatoria, l’amministrazione può scegliere di nominarli distinti per ragioni di buona organizzazione, ma non può sostenere che quella scelta, di per sé, dimostri la particolare importanza e dunque generi il diritto all’incentivo. Altrimenti l’ente trasformerebbe un istituto tipizzato in un meccanismo autoalimentato: nomino il DEC, dunque l’appalto è importante, dunque incentivo. È una logica circolare che non regge. Su questo fronte, gli orientamenti più rigorosi sono chiari: la nomina facoltativa del DEC non è il presupposto generativo dell’incentivo, ma un atto organizzativo che può esistere anche senza incentivo. Il presupposto economico rimane esterno e oggettivo: o ricorrono le condizioni tipizzate dal sistema, oppure no. E se non ricorrono, l’incentivo non si “crea” con la forma dell’orga-

nizzazione. La ragione non è punitiva, è sistemica: la spesa pubblica, soprattutto quando è trattamento accessorio, non tollera molto la creatività. Qui è utile inserire un passaggio sul ruolo della giurisprudenza amministrativa, perché può sembrare che il tema sia “solo contabile”. Non lo è. La giurisprudenza amministrativa recente ha offerto una chiave di lettura che rafforza la linea del rigore, pur muovendo da un contesto diverso. Il Consiglio di Stato, Sezione V, con sentenza 20 giugno 2025 n. 5407, chiamato a valutare la spendibilità in gara di esperienze professionali maturate da un dipendente pubblico che aveva svolto attività tecniche remunerate anche tramite incentivi, ha affermato un principio di portata generale: gli incentivi non spezzano l’immedesimazione organica, non “privatizzano” la prestazione, non trasformano l’attività istituzionale in attività esterna autonomamente spendibile come se fosse prestazione libero-professionale. In altri termini, l’incentivo è una componente accessoria tipizzata, non un titolo per ridefinire la natura della funzione. La decisione ha consolidato un’impostazione già emersa in primo grado nella sentenza del TAR Emilia-Romagna, Sezione II, n. 5/2025. Anche se il tema era la qualificazione dell’esperienza e non la legittimità della spesa, la ratio è perfettamente trasferibile: l’incentivo non è una bacchetta magica che cambia il regime giuridico dell’attività. Se non cambia il regime dell’attività, a maggior ragione non può essere invocato come “effetto automatico” di una scelta organizzativa, né può essere costruito in assenza dei presupposti tipizzati. Questo ragionamento è utile per le stazioni appaltanti perché impedisce una scorciatoia diffusa: trattare l’incentivo come se fosse la remunerazione naturale di ogni rafforzamento organizzativo. Non lo è. A questo punto, la domanda più utile non è “posso nominare il DEC?”, ma “come lo nomino in modo giuridicamente pulito?”. Perché una nomina facoltativa, se non è costruita con atti coerenti, può produrre effetti collaterali. Il primo è l’opacità delle responsabilità. Se il DEC è nominato ma i compiti non sono chiariti, il RUP rischia di perdere presidio senza delegare correttamente, il DEC rischia di operare senza confini, e la gestione dell’esecuzione diventa un territorio di rimpalli. Il secondo è la fragilità probatoria. Se non è chiaro chi verifica, chi contesta, chi certifica, chi propone penali, i documenti diventano disomogenei e l’amministrazione entra in contenzioso con un fascicolo povero. Il terzo, ed è il più insidioso, è la trasformazione della nomina in un atto “strumentale” per l’incentivo. Se la motivazione della nomina del DEC è scritta con linguaggio economico-premiale invece che tecnico-organizzativo, l’ente costruisce da solo la prova del proprio intento. E quando l’intento appare quello di creare un presupposto per pagare, anziché quello di migliorare il presidio dell’esecuzione, l’atto diventa vulnerabile.

La nomina facoltativa del DEC, per essere solida, deve

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DEC nei servizi e forniture

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quindi avere una motivazione organizzativa essenziale ma concreta. Deve spiegare quali fattori rendono opportuno un presidio dedicato. Deve chiarire che cosa si pretende dal DEC in termini di controlli, verifiche e tracciabilità.

Deve coordinarsi con l’assetto interno, evitando sovrapposizioni o aree grigie. E deve essere coerente con la scelta di non trasformare quel contratto in un caso di “particolare importanza” solo per derivarne conseguenze economiche.

Se la stazione appaltante ritiene davvero che l’appalto sia di particolare importanza, deve dimostrarlo con parametri oggettivi, coerenti con la disciplina. Se invece la nomina è facoltativa per ragioni di migliore presidio, va bene, ma non si pretende che ciò basti per attivare la leva incentivante. È importante, qui, non cadere nell’errore opposto: credere che la coincidenza RUP/DEC sia sempre la scelta più “sicura” perché più semplice. La semplificazione, nel d.lgs. 36/2023, non è sinonimo di accentramento. La semplificazione è proporzione tra strumenti e rischio. In molti enti la coincidenza produce un sovraccarico tale che il RUP finisce per governare l’affidamento e subire l’esecuzione. E quando l’esecuzione degenera, la stazione appaltante paga due volte: paga in termini economici e paga in termini di contenzioso. La separazione facoltativa, se ben costruita, è quindi un investimento in capacità amministrativa. Ma, di nuovo, la capacità amministrativa non autorizza spesa creativa: autorizza buona organizzazione. Rimane l’obiezione “politicamente” più forte e tecnicamente più delicata: se nominare un DEC distinto aumenta responsabilità e lavoro, come si valorizza chi assume quell’onere quando l’incentivo ex art. 45 non è attivabile? La risposta corretta non passa dal forzare l’incentivo, ma dal ricorrere agli strumenti propri del trattamento accessorio e della contrattazione collettiva per le responsabilità organizzative, nei limiti e con le procedure previste. In sostanza, se il sistema degli incentivi tecnici non è utilizzabile, non significa che ogni forma di valorizzazione sia vietata; significa che deve essere fatta nel perimetro giusto, senza travestire una responsabilità organizzativa da “funzione tecnica incentivabile” per ottenere un risultato economico più facile. È una distinzione che, in sede di controllo, conta più di ogni altra: non si contesta la valorizzazione, si contesta l’aggiramento del presupposto normativo.

Un altro passaggio che merita di essere detto con chiarezza riguarda l’uso della parola “particolare importanza”. Nella prassi viene trattata come formula elastica, quasi discrezionale. In realtà è un concetto giuridico che richiede una istruttoria minima. Non basta scrivere che il servizio è complesso. Bisogna spiegare perché. Non basta invocare la pluralità delle prestazioni. Bisogna collegare quella plurali-

tà a un rischio esecutivo e a un bisogno di controllo specializzato. Non basta dire che l’utenza è sensibile. Bisogna dimostrare che la misurazione della prestazione e il presidio della qualità richiedono competenze e tempi tali da rendere necessaria la separazione. Se questa istruttoria manca, la particolare importanza resta un’etichetta. E le etichette, in materia di spesa accessoria, non reggono. La disciplina dell’esecuzione nei servizi e forniture, inoltre, rende evidente un’ulteriore verità: DEC e RUP non sono figure simmetriche. Il RUP resta la funzione di regia e responsabilità complessiva. Il DEC è una funzione operativa di controllo e verifica che alimenta, con atti tecnici, le determinazioni del RUP. Se la stazione appaltante nomina un DEC, deve evitare di scaricare sul DEC responsabilità che il Codice continua a far gravare sul RUP. Il DEC non è il “parafulmine” dell’esecuzione. È il sensore dell’esecuzione.

Il parafulmine resta l’architettura del procedimento, cioè la catena di atti, contestazioni, verifiche, certificazioni, e la capacità del RUP di assumere decisioni istruite. La nomina del DEC, dunque, ha senso se rafforza quel sensore e rende più robusta la catena probatoria, non se viene usata come mero schermo organizzativo.

A questo punto, la sintesi da stampare su un foglio e tenere in ufficio è la seguente. Nominare un DEC distinto dal RUP, nei servizi e forniture, anche quando non obbligatorio, è scelta organizzativamente lecita e spesso utile, purché motivata e coerente. Pretendere che quella scelta, di per sé, attivi gli incentivi alle funzioni tecniche è invece un salto logico che non regge, perché l’incentivo è istituto eccezionale, ancorato a presupposti tipizzati e a funzioni definite.

La giurisprudenza amministrativa recente, pur in un diverso contesto, conferma la stessa logica: l’incentivo non muta la natura della funzione e non può essere trattato come variabile libera per ridisegnare regimi e conseguenze.

L’ultima parola, però, deve essere orientata al futuro e non alla paura. Il d.lgs. 36/2023 chiede stazioni appaltanti capaci. La capacità non si misura solo sulla velocità dell’affidamento, ma sulla qualità dell’esecuzione. In questa ottica, la nomina facoltativa del DEC può essere uno strumento di maturità amministrativa, perché riduce il rischio contrattuale e aumenta la tracciabilità del controllo. Ma la maturità amministrativa è anche la capacità di dire no alle scorciatoie economiche: non si usa un atto organizzativo per fabbricare un presupposto incentivante. Si organizza bene l’esecuzione e, se si vuole valorizzare il lavoro, lo si fa con gli strumenti corretti. Separare ciò che è lecito organizzare da ciò che è lecito remunerare è la vera linea di confine tra amministrazione “furba” e amministrazione “solida”. E oggi, in esecuzione, vince sempre la seconda.

pre-commercial procurement Marco Di Ciano - Ingegnere Responsabile Sezione Centralizzazione delle Committenze presso InnovaPuglia

Quando la spesa pubblica diventa innovazione: il procurement pre-commerciale come opportunità per la sanità

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el dibattito sull’innovazione della Pubblica Amministrazione, il tema degli appalti è spesso associato alla rigidità delle procedure, alla lentezza dei processi e alla difficoltà di intercettare soluzioni veramente nuove. Eppure, accanto agli strumenti tradizionali, esiste una modalità di acquisto ancora poco conosciuta ma potenzialmente dirompente: il Pre-Commercial Procurement (PCP).

Il PCP non serve ad acquistare ciò che il mercato già offre.

Al contrario, consente alla Pubblica Amministrazione di intervenire prima che un prodotto o un servizio esista, sostenendo attività di progettazione, sperimentazione e prototipazione. In altre parole, è uno strumento che permette di investire nell’innovazione, piuttosto che limitarsi a comprarla quando è ormai matura. Cos’è davvero il Pre-Commercial Procurement.

Il PCP nasce [1] come processo di ricerca e sviluppo applicato, in cui l’ente pubblico identifica un bisogno complesso – sanitario, tecnologico, ambientale – per il quale non esistono ancora soluzioni efficaci sul mercato. Le impre­se, anche con il supporto di Laboratori di ricerca e Università, attraverso un processo di appalto multifase, vengono quindi invitate a proporre idee, sviluppare prototipi e testarli in condizioni reali. Non si tratta di un appalto “classico” [2]. Il rischio della ricerca e dell’innovazione non ricade solo sulla Pubblica Amministrazione, ma è condiviso con le imprese, che restano titolari dei diritti di proprietà intellettuale delle invenzioni realizzate o soluzioni proposte. Questo elemento è centrale: consente alle aziende, in particolare startup e PMI innovative, di crescere, migliorare i propri prodotti e competere

anche sui mercati internazionali.

Un quadro europeo che favorisce la sperimentazione.

A livello europeo, il PCP è stato introdotto già nel 2007 come strumento per colmare il divario tra ricerca e mercato. Oggi è riconosciuto anche dal diritto nazionale come attività fuori dall’ambito degli appalti tradizionali, che trova la sua legittimazione proprio nell’esclusione dall’ambito di applicazione delle direttive classiche sugli appalti (recepita in Italia dall’Articolo 135, comma 2 del D.Lgs. 36/2023) a condizione che i benefici della ricerca non siano destinati esclusivamente alla stazione appaltante. Questa “zona di flessibilità regolata” permette alla Pubblica Amministrazione di dialogare con il mercato in modo nuovo, meno vincolato a specifiche tecniche rigide e più orientato alla soluzione dei problemi pur nel rispetto dei principi di parità di trattamento, trasparenza, non discriminazione e concorrenza del mercato. Un’idea concreta: investire una quota fissa della spesa pubblica.

Il valore complessivo degli appalti pubblici in Italia ha ormai superato i 270 miliardi di euro (dati 2024) [3] . Destinare in modo stabile anche solo una piccola quota percentuale, ad esempio il 3%, a iniziative di Pre-Commercial Procurement significherebbe liberare diversi miliardi di euro ogni anno per attività di innovazione. Per dare un ordine di grandezza, si tratterebbe di una capacità di investimento superiore a quella che l’Italia ha storicamente espresso partecipando a grandi programmi europei di ricerca [4]. La differenza sarebbe sostanziale: risorse nazionali, orientate a bisogni concreti del settore pubblico italiano, con ricadute imme-

Il PCP nasce come processo di ricerca e sviluppo applicato, in cui l’ente pubblico identifica un bisogno complesso – sanitario, tecnologico, ambientale – per il quale non esistono ancora soluzioni efficaci sul mercato

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pre-commercial procurement

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diate sui servizi. Perché la sanità è il campo ideale. Tra tutti i settori pubblici, la sanità rappresenta il terreno più fertile per sperimentare il PCP. È uno degli ambiti che assorbono la quota maggiore di spesa pubblica e, allo stesso tempo, quello in cui la domanda di innovazione è continua: nuovi dispositivi, nuovi modelli assistenziali, nuove soluzioni digitali. Una parte rilevante della spesa sanitaria è destinata all’acquisto di farmaci, dispositivi medici e tecnologie. Un’altra quota significativa riguarda i servizi: dall’assistenza clinica ai servizi di supporto. Il PCP consente di intervenire su entrambi i fronti. Da un lato, sostenendo sviluppo e test di nuove tecnologie sanitarie. Dall’altro, progettando e sperimentando nuovi modelli di servizio, come sistemi digitali avanzati, intelligenza artificiale per la diagnosi o soluzioni organizzative innovative. In questo senso, la sanità può diventare un vero laboratorio di innovazione pubblica, capace di orientare il mercato verso soluzioni più efficaci, sostenibili e centrate sui bisogni del paziente. I vantaggi (e i limiti) del PCP. I benefici potenziali sono rilevanti. Il PCP consente alla Pubblica Amministrazione di guidare l’innovazione anziché inseguirla, riduce il rischio di investire su una sola soluzione grazie alla sperimentazione concorrente di più prototipi e contribuisce alla crescita di un ecosistema imprenditoriale innovativo. Nel medio periodo, investire oggi in sperimentazione può significare risparmiare domani, acquistando soluzioni più mature, efficienti e meglio adattate alle esigenze del servizio pubblico.

Esistono però anche criticità da considerare. La prima è il rischio, fisiologico, che un progetto di ricerca non produca risultati concreti. La seconda riguarda la complessità gestionale, perché il PCP richiede competenze tecniche, giuridiche e progettuali non sempre presenti nelle singole amministrazioni. Proprio per questo, il ruolo delle centrali di committenza e dei soggetti aggregatori può diventare strategico. Infine, è fondamentale evitare che i prototipi restino tali, senza una fase successiva di adozione su scala più ampia. Uno spazio da occupare anche in Europa.

A livello europeo, il ricorso al PCP è in crescita [5], ma rappresenta ancora una quota minima della spesa pubblica complessiva. I Paesi che hanno investito con maggiore continuità dimostrano che questo strumento può migliorare la qualità dei servizi pubblici e generare ritorni economici indiretti. Per l’Italia, il PCP offre un’opportunità concreta: trasformare una parte della spesa pubblica da costo di gestione a investimento strategico, rafforzando la capacità innovativa del sistema pubblico e contribuendo alla sovranità tecnologica nazionale.

Riferimenti Bibliografici

[1]Commissione Europea, Pre-Commercial Procurement, COM (2007) 799 [2] D.Lgs. 36/2023, Codice dei Contratti Pubblici [3] ANAC, Relazione Annuale al Parlamento 2025 [4] APRE, Dati Partecipazione italiana in Horizon 2020 [5] Tenders Electronic Daily (TED), dati su PCP e procurement innovativo

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Progetto e direzione

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fondo 0,75 per la governance dei dispositivi medici Giampaolo Austa - Studio legale Legal Team - Professore a contratto di Diritto amministrativo all'Università degli studi della Tuscia

Aggiornamento sul “Fondo 0,75%” per il governo dei dispositivi medici: perchè il Consiglio di Stato ha rimesso gli atti alla Consulta

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on le ordinanze depositate il 28 febbraio 2026 (nn. 1588 e 1589), la Terza Sezione del Consiglio di Stato ha ritenuto rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale delle disposizioni istitutive del c.d.

Fondo 0,75 per la governance dei dispositivi medici per violazione degli artt. 3 e 53 Cost.. Si tratta, in particolare, dell’art.15, l. n. 53/2021, dell’art. 28 d.lgs. n.

137/2022 e dell’art. 24 d.lgs. n. 138/2022.

Il Fondo per la governance dei dispositivi medici è alimentato attraverso una quota annuale pari allo 0,75% del fatturato (al netto IVA) dei distributori e produttori che forniscono al Servizio sanitario nazionale di dispositivi medici, grandi apparecchiature e, per effetto del decreto attuativo “gemello” sugli IVD (in vitro diagnostics), anche di dispositivi medico-diagnostici in vitro. L’ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato fa leva su due aspetti: (i) innanzitutto, il contributo dello 0,75% viene qualificato come un tributo (prelievo coattivo finalizzato a spese pubbliche, privo di sinallagma), con conseguente applicazione dei principi di capacità contributiva e uguaglianza tributaria; (ii) in secondo luogo, il Consiglio di Stato evidenzia l’irragionevolezza della scelta compiuta dal legislatore, che ha deciso di colpire soltanto il fatturato da vendite dirette al SSN (chiarito dal legislatore con interpretazione autentica), escludendo invece le altre modalità con cui i dispositivi vengono impiegati nel SSN. Tale

scelta – afferma il Consiglio di Stato – è difficilmente giustificabile, dal momento che le funzioni di “governo” dei dispositivi medici (vigilanza, banche dati, tracciamento, HTA ecc.) coinvolgono tutte le imprese del settore, a prescindere dal fatto che abbiano o meno rapporti diretti con gli enti pubblici del SSN. Il quadro giuridico di riferimento I Regolamenti (UE) 2017/745 (MDR) e 2017/746 (IVDR) hanno rafforzato l’armonizzazione delle normative statali in materia di dispositivi medici all’interno dell’Unione europea. Al tempo stesso, però, ciò ha imposto un incremento delle funzioni pubbliche di vigilanza, sorveglianza del mercato, gestione di banche dati e coordinamento degli strumenti di valutazione delle tecnologie sanitarie. In linea di principio, nel rispetto dell’autonomia procedurale degli Stati membri, i Regolamenti hanno lasciato impregiudicata la possibilità di questi ultimi di riscuotere tariffe per le attività connesse all’esecuzione degli obblighi eurounitari, purché si tratti di tariffe determinate in modo trasparente e perseguano il semplice recupero dei costi (art. 111 MDR; art. 104 IVDR). In sintesi, dunque, la scelta su come finanziare le attività che discendono dai Regolamenti è rimessa agli Stati membri, i quali però devono rispettare alcuni principi fissati dalla normativa europea, oltre ai principi generali che appartengono ai Trattati e alle costituzioni nazionali. È in questo contesto che si colloca la scelta dell’Italia di affiancare (o, secondo

Il Fondo per la governance dei dispositivi medici è alimentato attraverso una quota annuale pari allo 0,75% del fatturato versata dai distributori e produttori che forniscono al Servizio sanitario nazionale dispositivi medici, grandi apparecchiature e, per effetto del decreto attuativo “gemello”, gli IVD

fondo 0,75 per la governance dei dispositivi medici alcuni, sovrapporre) alla logica tariffaria un meccanismo di natura essenzialmente fiscale, che aggredisce il fatturato derivante dalla vendita diretta di dispositivi agli enti pubblici del SSN. I proventi di tale onere fiscale – pari allo 0,75% del suddetto fatturato – confluiscono nel c.d.

“Fondo per il governo dei dispositivi medici”, da distribuire tra lo Stato, le Regioni, le Province autonome e Agenas.

Il contenzioso instaurato dalle imprese del settore e la rimessione alla Corte costituzionale Il sistema congegnato dal legislatore non è piaciuto alle imprese fornitrici del SSN. Queste ultime, infatti, hanno fatto ricorso in massa al TAR del Lazio, lamentando vari profili di illegittimità della legge e dei provvedimenti attuativi. Secondo le imprese, le criticità riguarderebbero tanto la base imponibile dell’onere fiscale, quanto i meccanismi con cui vengono selezionati i soggetti obbligati al pagamento. Con riferimento all’oggetto dell’imposizione, la tassa è parametrata al fatturato annuo delle imprese derivante dalla “vendita, al Servizio sanitario nazionale, dei dispositivi medici e delle grandi apparecchiature”. Tale formulazione appare poco coerente con la struttura del mercato dei dispositivi medici, nel quale le operazioni si configurano più frequentemente come forniture o come contratti misti di servizio e fornitura. Dunque, sul piano applicativo, il concetto di vendita si scontra con la difficoltà di distinguere, in modo netto, tra le diverse prestazioni, rendendo complessa la scomposizione del fatturato.

Inoltre, esso lascia indenni tutti quegli operatori che, pur non figurando come fornitori, realizzano un fatturato analogo in base a contratti in service. Ugualmente, ci sono criticità anche nell’individuazione dei soggetti passivi. Le norme istitutive del Fondo precisano che rileva il fatturato derivante dalla vendita “al Servizio sanitario nazionale”. Notoriamente, da un punto di vista finanziario, il Servizio sanitario nazionale incorpora anche la sanità c.d. accreditata. Pertanto, a scanso di equivoci, il legislatore ha novellato l’art. 28, d.lgs. 137/2022, chiarendo che “l’espressione «vendita al Servizio sanitario nazionale», di cui al comma 1 del presente articolo, si intende riferita alla sola vendita diretta al Servizio sanitario nazionale”. Sennonché, così facendo, vengono esclusi dall’onere fiscale tutti quegli operatori economici che forniscono dispositivi medici agli enti privati che erogano prestazioni per conto del SSN. Anche tale scelta appare difficilmente giustificabile. Tali questioni sono state sottoposte all’attenzione del TAR del Lazio, che con la sentenza pilota n. 23296/2024 – poi richiamata nelle decisioni successive – ha respinto tutti i ricorsi presentati. Il giudice di prime cure ha offerto una motivazione piuttosto articolata, nella quale ha chiarito che: (i) il contributo in parola ha natura fiscale e non è dunque ascrivibile alle tariffe previste dai Regolamenti

europei; (ii) la scelta del legislatore italiano non è manifestamente irragionevole, nella parte in cui ha deciso di colpire soltanto “la vendita diretta” al SSN; (iii) il fatturato calcolato “al lordo” dei costi sostenuti per l’attività costituisce comunque una misura indicativa di capacità contributiva e (iv) in ogni caso, le imprese ricorrenti non avrebbero interesse ad allargare la base contributiva del Fondo, dal momento che è indimostrato che, così facendo, si abbasserebbe anche l’aliquota imposta dal legislatore. Le imprese soccombenti hanno fatto appello al Consiglio di Stato ed è qui che c’è stata la svolta. Con le due ordinanze “gemelle” (nn. 1588 e 1589/2026), il Consiglio di Stato ha sollevato varie questioni di legittimità costituzionale in relazione alle disposizioni legislative che hanno istituito il contributo.

I profili di illegittimità costituzionale evidenziati dal Consiglio di Stato L’ordinanza di rimessione non mette in discussione (almeno in via diretta) la finalità generale dell’imposizione, bensì la coerenza costituzionale della struttura del prelievo: chi paga, su quale base imponibile, con quali giustificazioni oggettive e con quale proporzione rispetto alle funzioni finanziate. Come premessa generale, il Consiglio di Stato sostiene che il contributo dello 0,75% sia un tributo. Per giungere a questa conclusione, il giudice a quo ha richiamato la giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui “gli elementi indefettibili della fattispecie tributaria sono tre: la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una (definitiva) decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo; la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico (…); le risorse connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione sono destinate a sovvenire pubbliche spese”. In particolare – precisa l’ordinanza – l’onere previsto dal legislatore afferisce alla categoria dei “contributi”, proprio come altre fattispecie analoghe previste negli ultimi anni per finanziare le attività di soggetti pubblici in settori strategici (es. contributo AGCM).

Giocoforza, questo contributo dev’essere assoggettato al relativo regime costituzionale e, pertanto, la sua legittimità va valutata alla luce dell’art. 53 Cost., con i corollari applicativi che derivano dalla sua interazione con i criteri di ragionevolezza e parità di trattamento di cui all’art. 3 Cost. È su questi profili che il Consiglio di Stato ha adombrato dubbi sulla legittimità costituzionale del contributo in parola, evidenziando due possibili criticità: • in primo luogo, il contributo richiesto dal legislatore sarebbe privo di ratio giustificativa; • in secondo luogo, esso colpisce in modo discriminatorio soltanto i fornitori diretti del SSN, lasciando intatte altre categorie che, invece, rispondono alla stessa logica.

Quanto al primo profilo, il Consiglio di Stato si è

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fondo 0,75 per la governance dei dispositivi medici

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innanzitutto soffermato sulla struttura del contributo richiesto dal legislatore. Si tratta di una imposizione che aggredisce genericamente il fatturato delle imprese. Tale scelta – si legge nell’ordinanza – non è di per sé illegittima, dal momento che, effettivamente, in alcuni mercati il semplice fatturato può rappresentare un autonomo indice di capacità contributiva. Tuttavia, nel settore dei dispositivi medici, tale circostanza non si verifica e, quindi, la ratio del contributo va cercata altrove. In quest’ottica, il Consiglio di Stato ha avanzato l’ipotesi che “il legislatore si sia prefissato di chiamare a concorrere ad una determinata spesa pubblica i soggetti che - alternativamente o congiuntamente - vi danno causa o ne traggono vantaggio o comunque, come nella specie, operano in un settore merceologico che, per le implicazioni che presentano i beni prodotti o commercializzati ai fini della tutela della salute e dell’interesse della P.A. all’assunzione di decisioni di acquisto improntate a razionalità ed efficienza, richiede peculiari poteri di controllo, monitoraggio e vigilanza in capo alla stessa”. Nella pratica, infatti, non mancano casi in cui il legislatore ha traslato il carico finanziario di determinate attività pubbliche dalla fiscalità generale a specifiche categorie che beneficiano di tali attività. In questo senso, il Consiglio di Stato ha richiamato due esempi: il contributo delle imprese al funzionamento dell’AGCM e il prelievo contributivo a carico delle società di gestione aeroportuale finalizzato al finanziamento dei servizi antincendio negli aeroporti. Tuttavia – e qui sta il perno del ragionamento del Consiglio di Stato – il contributo per il Fondo per il governo dei dispositivi medici non risponde alla medesima logica. Le attività finanziate non vanno infatti necessariamente a beneficio delle società chiamate a dare il loro contributo, poiché “non può sostenersi che il sistema di governo dei dispositivi medici ruoti finalisticamente intorno all’interesse imprenditoriale degli operatori (produttori e fornitori) del settore, restando questo pur sempre ancillare e strumentale alla realizzazione dell’interesse costituzionale alla tutela della salute”. A conferma di tale ragionamento, il giudice a quo ha rimarcato come il Fondo sia destinato a finanziare anche le attività di Health Technology Assesment (HTA), le quali forniscono la base informativa al Ministero della Salute e alle restanti amministrazioni per “spendere meglio” in ambito sanitario, ma che non comportano alcun beneficio per le imprese. Dunque, l’unica conclusione che resta è che il contributo richiesto dal legislatore alle sole imprese fornitrici dirette del SSN sia privo di ratio giustificativa e, pertanto, illegittimo. Peraltro – si legge ancora nell’ordinanza – la scelta di colpire tale categoria di imprese non parrebbe nemmeno assistita da un’adeguata istruttoria, mancando così un equilibrato bilanciamento degli interessi in gioco. Il Consiglio di Stato è però andato

oltre, suffragando la tesi di quelle imprese che, nei propri ricorsi, hanno sostenuto che il contributo in parola sia discriminatorio. Nell’appoggiare questa tesi, il giudice a quo ha evidenziato come effettivamente le disposizioni censurate siano discriminatorie sotto due profili. Da un lato, c’è una disparità di trattamento ingiustificata tra i fornitori degli enti pubblici del SSN e quelli del c.d. privato accreditato. Tale discriminazione non trova alcuna giustificazione legittima nel nostro ordinamento, in cui piuttosto vige il principio di tendenziale equiparazione tra tali tipologie di soggetti. A tal proposito, i giudici di Palazzo Spada hanno richiamato il proprio orientamento secondo cui “gli operatori privati – in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l’essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al Piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata”. Analogamente, le disposizioni censurate sono discriminatorie anche sotto un diverso profilo: limitare il fatturato rilevante a quello derivante dalle sole “vendite” al SSN esclude dal conteggio l’insieme di altre attività variamente denominate che conducono allo stesso risultato, ossia “mettere a disposizione” degli enti SSN i dispositivi medici. Difatti – e qui sta il punto di rottura con il ragionamento seguito dal TAR in primo grado – “resta il fatto che il relativo fatturato concorre indistintamente a dare la misura della presenza dei relativi fornitori nel mercato di riferimento e, quindi, ad integrare il requisito di capacità contributiva che si è ipotizzato - pur dubitandosi della relativa legittimità costituzionale - essere sotteso al tributo in questione, correlato al rapporto causale tra l’attività svolta dalle imprese del settore e la necessità di esercitare adeguate funzioni di governo sullo stesso ovvero al vantaggio che da tali funzioni traggono, indirettamente, gli operatori che collocano sul mercato i relativi prodotti”.

Sono questi, in sintesi, i profili di frizione con gli artt. 3 e 53 Cost. evidenziati dal Consiglio di Stato.

Considerazioni conclusive Nel complesso, le ordinanze di rimessione adottate dal Consiglio di Stato portano solidi argomenti circa l’illegittimità delle disposizioni censurate. Così facendo, vengono recepite molte delle indicazioni che le imprese avevano segnalato già da tempo, ma che erano state ignorate dal TAR in primo grado. Ora la parola spetterà alla Corte costituzionale che, come sempre, avrà varie possibilità a disposizione: accanto alle decisioni di accoglimento e rigetto, la Consulta potrà adottare una pronuncia “manipolativa” ed eventualmente riparametrare l’ammontare del contributo, magari estendendo la platea degli obbligati ad alcune categorie attualmente escluse.

fondo 0,75 per la governance dei dispositivi medici È senz’altro auspicabile, però, che la Corte costituzionale raccolga il monito del Consiglio di Stato, e ponga un freno alla tendenza del legislatore ad affastellare, uno sopra l’altro, svariati “balzelli” sulle imprese del settore dei dispositivi medici. Come evidenziato dal Consiglio di Stato, infatti, il contributo previsto dal Fondo per il governo dei dispositivi medici è soltanto l’ultimo di una serie di tributi imposti dal legislatore. Su tutti, il Consiglio di Stato ha richiamato (i) da un lato, l’obbligo per le imprese del settore di versare ogni anno il 5,5% delle spese sostenute per le attività promozionali dei dispositivi medici e, (ii) dall’altro lato, il noto meccanismo del payback sui

dispositivi medici, ancora oggetto di contenzioso. In altri termini, la “proporzionalità” delle richieste avanzate dal legislatore non va valutata in modo atomistico, bensì sistemico: come spiegato dal Consiglio di Stato, da un punto di vista finanziario e contabile, l’insieme di contributi richiesti alle imprese si configura oggi come un “sistema di vasi comunicanti” che, francamente, appare più che sproporzionato. È dunque auspicabile che, dal Palazzo della Consulta, anche i giudici della Corte Costituzionale recepiscano nella propria decisione una condizione di fatto che, ormai, è evidente a chiunque operi nel settore.

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intelligenza artificiale Andrea Crismani - Ordinario di diritto amministrativo presso l’Università degli studi di Trieste

L’intelligenza artificiale come fattore di riorganizzazione della pubblica amministrazione

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el marzo del 2026, uno dei principali fondi di venture capital statunitensi ha pubblicato un documento intitolato Services: The New Software, destinato a orientare il dibattito sulla direzione dell’economia digitale. La tesi è netta: le prossime grandi imprese tecnologiche non venderanno strumenti, ma risultati lavorativi. Per ogni dollaro speso in software, ne vengono spesi sei in servizi. L’intelligenza artificiale, raggiunta una soglia critica di capacità, consente di aggredire direttamente il mercato dei servizi, sostituendo il lavoro umano 1 con esecuzione autonoma . La circostanza che una tesi analoga sia stata sostenuta, nel medesimo arco temporale, da altri primari fondi di venture capital ne accresce la rilevanza ben oltre il perimetro dell’investimento privato.

La convergenza indica che capitali ingenti saranno indirizzati verso imprese il cui modello di ricavo consiste nel vendere alle organizzazioni complesse l’esecuzione di attività oggi svolte internamente o affidate a consulenti. Tra queste organizzazioni, la pubblica amministrazione occupa una posizione peculiare. Il lavoro amministrativo – istruttorie, atti, risposte, rendicontazioni, adempimenti – si svolge nel quadro dei principi costituzionali che governano l’organizzazione e l’azione della pubblica amministrazione: il principio di legalità, che ne vincola il contenuto e le forme al dettato normativo; i principi di buon andamento e imparzialità (art. 97 Cost.), che ne orientano l’organizzazione verso l’efficienza e l’equidistanza tra gli interessi; il principio di responsabilità (art. 28 Cost.); il principio

di trasparenza e il dovere di motivazione (artt. 1 e 3, l. n.

241/1990); il principio del giusto procedimento, quale garanzia di partecipazione e contraddittorio. A questi principi si affiancano, con crescente vocazione espansiva oltre il perimetro dei contratti pubblici, il principio del risultato e il principio della fiducia (artt. 1 e 2, d.lgs. n. 36/2023), che orientano l’azione amministrativa verso il raggiungimento effettivo dell’obiettivo perseguito e verso la valorizzazione dell’iniziativa e dell’autonomia decisionale dei funzionari, ampliando la prospettiva del buon andamento in direzione di una amministrazione non solo legittima, ma concretamente efficace. L’attività è strutturalmente interna all’ente: svolta dal personale in servizio, secondo le competenze assegnate dalla legge e dai regolamenti di organizzazione. L’affidamento di incarichi a consulenti esterni è ammesso in via residuale, previa verifica dell’impossibilità di far fronte all’esigenza con le professionalità disponibili nell’organico – vincolo presidiato dalla giurisprudenza della Corte dei conti.

La rilevanza della PA come mercato, pertanto, non deriva dalla piena sostituibilità giuridica della funzione, ma dall’emersione di spazi organizzativi interstiziali – supporto istruttorio, standardizzazione documentale, verifica formale, rendicontazione, analisi preliminare – nei quali l’offerta di output può insinuarsi senza coincidere, almeno formalmente, con la titolarità del potere. È la tensione tra il carattere interno della funzione e l’incapacità dell’apparato di esercitarla con tempestività ed efficienza a creare

Non solo la PA deve dotarsi di strumenti di IA per migliorare la propria efficienza, ma deve farlo anche per non perdere la capacità di confrontarsi ad armi pari con un privato sempre più tecnologicamente sofisticato

1 J. Bek, Services: The New Software, Sequoia Capital, 5 marzo 2026, in https://sequoiacap.com/article/services-the-new-software/.

intelligenza artificiale lo spazio nel quale l’offerta degli autopiloti si inserisce. Il presente contributo esamina questa trasformazione dalla prospettiva del diritto amministrativo di organizzazione, con un duplice ampliamento rispetto alle trattazioni correnti. Il primo riguarda l’asimmetria che si produce quando cittadini e imprese private adottano strumenti di IA per rapportarsi con una PA impreparata, ribaltando il tradizionale squilibrio informativo a favore del privato. Il secondo concerne la tensione strutturale tra il principio di concorsualità nell’accesso al pubblico impiego – fondato sulla selezione per merito attraverso procedure impersonali – e i principi di buon andamento e imparzialità che governano l’azione amministrativa e che presuppongono un apparato dotato di competenze effettive.

La tesi degli investitori: dal software al lavoro La tesi in esame distingue due modelli. Il copilota è un sistema di IA posto nelle mani del professionista: ne amplifica la produttività, ma la responsabilità resta umana.

L’autopilota si rivolge all’organizzazione che ha bisogno del risultato: non dice «ti aiuto a istruire la pratica», dice «la pratica è istruita». L’autopilota vende il lavoro. Si tratta, naturalmente, di tipi ideali e non di categorie chiuse.

Tra i due poli si colloca una vasta area di sistemi semi-autonomi, che non sostituiscono formalmente il decisore ma ne comprimono progressivamente il margine cognitivo e valutativo: sistemi interni che generano output quasi completi; strumenti acquistati in cloud ma governati internamente; modelli che non sostituiscono l’istruttoria, ma la pre-strutturano in modo così forte da orientare la decisione. La sostituzione funzionale, in altri termini, può avvenire anche senza outsourcing pieno. La transizione non è meramente tecnica. Nel modello copilota, l’organizzazione acquista un software per il proprio personale.

Nel modello autopilota, acquista un risultato e può prescindere, in tutto o in parte, dal personale che prima lo produceva. Nella tesi degli investitori, il punto d’ingresso privilegiato per gli autopiloti è l’esternalizzazione già in essere. Tale ragionamento, tuttavia, si applica con cautela al contesto della pubblica amministrazione italiana, nella quale l’esternalizzazione è residuale sul piano della sostituzione della funzione in senso proprio, ma è diffusa sul piano dei segmenti preparatori, tecnici o strumentali: rendicontazione, supporto legale specialistico, gestione tributaria, formazione. Sono questi segmenti a costituire il vero varco d’ingresso delle soluzioni AI-native. Il punto d’ingresso, nel nostro ordinamento, non è dunque l’outsourcing pieno, quanto piuttosto la tensione tra il volume crescente degli adempimenti e l’insufficienza degli organici a farvi fronte nei tempi richiesti dalla legge. La tesi in esame individua i settori in cui la componente di «intelligenza» – applicazione di regole complesse a dati strutturati

– prevale sulla componente di «giudizio» – valutazione discrezionale e bilanciamento di interessi. Questa distinzione, importante per la strategia di investimento, traduce in linguaggio imprenditoriale una questione che il diritto amministrativo conosce da tempo: il confine tra attività vincolata e attività discrezionale, tra programmazione condizionale e programmazione finalistica. La distinzione tra programmazione condizionale e programmazione finalistica, elaborata dalla dottrina sociologico-giuridica tedesca, coglie due logiche operative radicalmente diverse dell’amministrazione. Nella programmazione condizionale, l’amministrazione opera secondo lo schema «se… allora»: la norma definisce i presupposti e la conseguenza giuridica, e il funzionario si limita a verificare se ricorrono le condizioni per l’applicazione della regola. È il terreno dell’attività vincolata, dove non vi è scelta sul «che cosa fare», ma solo accertamento del «se». Gli algoritmi tradizionali – quelli fondati su regole predefinite – si adattano a questa logica: ricevono un input, verificano le condizioni, producono l’output. Nella programmazione finalistica, viceversa, l’amministrazione non applica una regola condizionale, ma persegue un obiettivo. La norma indica il fine da raggiungere – tutelare l’ambiente, promuovere lo sviluppo economico, garantire la sicurezza – e lascia all’amministrazione la scelta del mezzo più appropriato, ponderando interessi contrapposti. È il terreno della discrezionalità, dove il calcolatore tradizionale si fermava.

L’intelligenza artificiale basata su machine learning complica questo schema, perché sfonda il confine tra le due programmazioni – ma solo in parte. I sistemi data-driven sono capaci di perseguire obiettivi definiti dal programmatore individuando autonomamente le correlazioni nei dati. Ciò li rende utilizzabili anche per attività che non sono puramente condizionali – le valutazioni tecniche, la previsione di rischi, l’allocazione ottimale di risorse. Ma il nucleo della programmazione finalistica – la scelta politica tra interessi contrapposti, la ponderazione assiologica, la componente volitiva – resta fuori portata. La macchina può indicare quale soluzione massimizza un parametro definito dall’uomo; non può definire quale parametro massimizzare. Gli autopiloti, dunque, si candidano ad operare anzitutto nell’area della programmazione condizionale – che nella PA occupa uno spazio assai ampio – e appaiono potenzialmente idonei a estendersi verso segmenti di valutazione tecnica; sembrano invece arrestarsi, almeno allo stato attuale dello sviluppo tecnologico, al confine della programmazione finalistica in senso proprio, dove la scelta tra fini concorrenti resta prerogativa del decisore umano Copilota e autopilota La distinzione tra copilota e autopilota traduce in lessico

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imprenditoriale una questione giuridica fondamentale: la differenza tra strumentalità del mezzo tecnico e sostituzione nella funzione. Nel modello copilota, l’IA è un mezzo nelle mani del funzionario. La decisione resta umana; il procedimento mantiene la sua struttura; il rapporto organico non subisce alterazioni. Questa configurazione è compatibile con il principio di strumentalità sancito dall’art. 14, comma 2, della legge n. 132/2025. Nel modello autopilota, l’IA non opera come mezzo interno: opera come soggetto esterno che fornisce un risultato. Il funzionario si limita a validare un output che non ha prodotto. È dato acquisito nella riflessione giuspubblicistica che l’inestricabile intreccio tra discrezionalità amministrativa, competenza e legittimazione democratica precluda, allo stato, che le macchine possano essere concepite come titolari del potere amministrativo. La componente soggettiva del potere – la volontà, l’intenzione, la legittimazione – non è trasferibile a un oggetto inanimato. Il diritto amministrativo italiano presuppone che la funzione amministrativa sia esercitata da organi dell’ente, attraverso persone fisiche incaricate dell’ufficio. L’autopilota aggira questa struttura: non perché la violi formalmente, ma perché la svuota sostanzialmente. Si apre una frattura tra il quadro giuridico vigente e la dinamica economica in atto.

L’organizzazione amministrativa alla prova dell’automazione: profili strutturali 1. Rapporto organico e titolarità della funzione Il rapporto organico – il legame giuridico per cui l’azione della persona fisica preposta all’ufficio è imputata alla persona giuridica pubblica – presuppone che la competenza tecnica, la conoscenza del procedimento e la capacità di applicare le norme siano elementi costitutivi della funzione, non accessori. Quando un autopilota produce l’istruttoria, il rapporto organico subisce una trasformazione silenziosa. L’attività materiale non è più svolta dalla persona preposta all’ufficio: è svolta da un sistema esterno.

Il funzionario appone la firma, ma la prestazione intellettuale che giustifica quella firma non è sua. Si crea una dissociazione tra titolarità formale della funzione e esercizio sostanziale della medesima.

2. La competenza come bene organizzativo La competenza è al tempo stesso un criterio di distribuzione delle funzioni e un bene organizzativo: la capacità dell’apparato di svolgere effettivamente il compito assegnato dall’ordinamento. La tesi in esame descrive un processo di erosione della competenza sostanziale: l’ente conserva la competenza formale ma perde progressivamente quella materiale. Si produce una dipendenza organizzativa: l’ente non può più fare a meno del fornitore esterno. Il rischio è stato colto con chiarezza dalla dottrina: l’evoluzione dei profili professionali deve prevedere l’a-

deguamento delle competenze di chi già opera nella PA, attraverso percorsi formativi mirati e continui, garantendo la salvaguardia della memoria storica e delle competenze acquisite. La capacità istituzionale e amministrativa – intesa come l’insieme dei processi funzionali all’efficienza e all’efficacia delle politiche pubbliche – è un prerequisito dell’azione pubblica, non un suo accessorio.

3. L’outsourcing amministrativo come punto d’ingresso degli autopiloti La PA italiana ricorre a forme di esternalizzazione in ambiti specifici: rendicontazioni dei progetti finanziati, supporto legale su contenziosi particolari, gestione di tributi e recupero crediti, supporto informatico, formazione del personale. Ciascuna di queste voci di spesa costituisce un potenziale punto di accesso attraverso cui un’impresa AI-native può proporre un risultato più rapido e meno costoso. Ma la sostituzione non è neutra: il consulente opera in un contesto di interlocuzione professionale; l’autopilota produce un risultato senza interlocuzione. Il rapporto tra ente e fornitore si sposta dalla collaborazione all’acquisto di output.

Discrezionalità amministrativa e limiti alla sostituzione algoritmica 1. Il nucleo non automatizzabile della discrezionalità La dottrina più recente ha affrontato con rigore sistematico i limiti dell’impiego dell’IA nelle scelte discrezionali.

La discrezionalità amministrativa – intesa come comparazione e ponderazione degli interessi coinvolti – non è riducibile a mera razionalità o a un criterio di efficienza, consistendo anche di una componente assiologica e «volontaristica» rimessa al soggetto agente. L’esito del procedimento discrezionale non è prevedibile ex ante. Le macchine non possiedono una volontà in senso proprio; non possono fare valutazioni politiche né operare giudizi di valore autonomamente. I sistemi di machine learning, decidendo sulla base di pattern preesistenti, producono un effetto di conservazione dell’ordine costituito, precludendo scelte che si discostino dagli schemi del passato.

In tal modo si sacrifica la portata potenzialmente creativa del potere discrezionale e si rischia di confliggere con il principio di eguaglianza sostanziale e con il progetto di trasformazione sociale disegnato dalla Costituzione. Tre sono gli ostacoli strutturali individuati dalla letteratura.

Primo: il procedimento amministrativo come sede di emersione degli interessi e forma della funzione non è fungibile con il ricorso agli algoritmi.

Secondo: l’obbligo di motivazione – la cui polifunzionalità lo colloca al crocevia tra legalità, imparzialità, buon andamento ed effettività della tutela giurisdizionale – incontra il problema della black box: i sistemi di machine learning non identificano rapporti di causalità ma correla-

intelligenza artificiale zioni statistiche, rendendo molto complicato individuare l’iter logico di un determinato risultato.

Terzo: il problema della legittimazione e imputazione: le macchine non sono quegli esseri umani ai quali l’ordinamento attribuisce il potere di assumere una scelta, vale a dire gli organi competenti.

Occorre, pertanto, un criterio intermedio che consenta di distinguere tre aree.

La prima comprende le attività automatizzabili: verifica di presupposti normativi, conformità formale, classificazione documentale, risposte a istanze standardizzate – attività a programmazione interamente condizionale, nelle quali la macchina può operare in sostituzione sotto supervisione.

La seconda comprende le attività algoritmicamente assistibili ma non sostituibili: valutazioni tecniche opinabili, prognosi, prioritarizzazioni, analisi predittive – attività nelle quali l’IA fornisce un apporto conoscitivo che il decisore umano deve poter recepire, contestare o disattendere.

La terza comprende le attività non delegabili: comparazione di interessi, scelte allocative con contenuto assiologico, determinazioni che implicano legittimazione politico-amministrativa – attività nelle quali la componente volitiva e la responsabilità personale del decisore restano irriducibili.

Senza questa griglia, il rapporto tra discrezionalità e automazione resta indeterminato.

2. Capacità predittive e trasformazione del potere discrezionale Ciò non significa che l’IA non possa trasformare il modo di esercizio della discrezionalità. Le capacità predittive dei sistemi di machine learning costituiscono strumenti formidabili: dalla selezione di settori produttivi per i finanziamenti pubblici, alla individuazione di soggetti da sottoporre a controlli ispettivi, alla previsione dell’impatto ambientale di un’opera pubblica. Rinunciare a tali strumenti, quando disponibili e affidabili, si porrebbe in contrasto con il principio di buon andamento dell’azione amministrativa. Si assiste così a un fenomeno di riarticolazione della discrezionalità: il nucleo «politico» della ponderazione resta umano; l’individuazione della migliore decisione per perseguire un interesse determinato può essere affidata agli algoritmi. Non si tratterebbe di cancellare la discrezionalità, ma di modellarla secondo criteri che consentano l’utilizzo delle macchine: definizione degli obiettivi e controllo da parte degli esseri umani; predizione di eventi da parte delle macchine.

3. Valutazioni tecniche e intelligenza artificiale Spazi ancora più ampi si aprono per le valutazioni tecniche. L’assenza della ponderazione tra interessi contrapposti consente di far venire meno alcuni degli ostacoli alla sostituzione algoritmica. Il concetto stesso di complessità e opinabilità – da cui dipende il regime della discrezionalità tecnica – richiede di essere ripensato alla luce delle capacità di calcolo delle macchine. Valutazioni ascritte alla discrezionalità tecnica potrebbero essere trasferite nel dominio degli accertamenti tecnici, nella misura in cui l’IA fornisca risultati che si approssimano alla certezza.

Si pone però un complicato trade-off tra trasparenza e prestazione: i sistemi più performanti sono spesso i più opachi. Il bilanciamento tra principio di buon andamento (efficienza) e principio di trasparenza richiede soluzioni differenziate per settore e per tipologia di valutazione.

L’asimmetria emergente: cittadini e imprese dotati di IA di fronte alla PA Un profilo forse trascurato dalla letteratura merita specifica attenzione. La tesi in esame presuppone che siano le organizzazioni ad adottare gli autopiloti. Ma nel rapporto tra cittadini, imprese e PA, l’adozione non è simmetrica.

Il settore privato – imprese, professionisti, cittadini tecnologicamente dotati – adotta strumenti di IA con velocità incomparabilmente superiore rispetto all’apparato pubblico, che è vincolato da procedure di approvvigionamento, obblighi normativi, carenze di bilancio e rigidità organizzative. Si produce così un’asimmetria informativa e operativa di segno nuovo. Tradizionalmente, il rapporto tra PA e privato è caratterizzato da un’asimmetria a favore dell’amministrazione: è l’ente che dispone del corpus

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normativo, delle prassi, della competenza procedimentale.

Quando il privato si dota di un autopilota capace di analizzare la normativa applicabile, generare istanze perfettamente conformi, individuare le vulnerabilità procedurali e predisporre contestazioni algoritmicamente ottimizzate, l’asimmetria si ribalta. Un’impresa che impiega un sistema di IA per preparare un’offerta in una gara d’appalto può analizzare migliaia di precedenti, ottimizzare ogni parametro di valutazione, individuare i criteri di aggiudicazione più favorevoli. L’asimmetria tecnologica non determina di per sé una violazione dei principi di imparzialità e parità di trattamento; essa tuttavia può tradursi in un deficit di effettività di tali principi quando l’amministrazione non dispone degli strumenti minimi per comprendere, verificare e contestare output privati ad elevata sofisticazione tecnica. Il principio di parità di trattamento (art. 3, d.lgs. n. 36/2023) può risultare meno effettivo se la PA non è in grado di apprezzare pienamente la qualità e la congruità di un’offerta costruita con capacità analitiche strutturalmente superiori a quelle dell’ente valutatore. Lo stesso fenomeno si manifesta nei procedimenti autorizzatori: un’istanza di permesso di costruire generata da un sistema di IA può essere formalmente ineccepibile, eppure sfruttare ambiguità normative che il funzionario – privo di strumenti equivalenti – non è in grado di individuare. Il rischio è che la PA subisca l’azione del privato anziché governarla. Si apre, dunque, un fronte speculare: non solo la PA deve dotarsi di strumenti di IA per migliorare la propria efficienza, ma deve farlo anche per non perdere la capacità di confrontarsi ad armi pari con un privato sempre più tecnologicamente sofisticato. In difetto, il principio di buon andamento si declina come obbligo dell’ente di acquisire le capacità necessarie a esercitare effettivamente la propria funzione, anche quando il contesto operativo muta per effetto dell’innovazione tecnologica del settore privato. Il fenomeno assume rilievo anche nel contenzioso. Un ricorrente che impieghi un sistema di IA per analizzare la giurisprudenza applicabile, individuare i vizi dell’atto impugnato e predisporre memorie algoritmicamente ottimizzate si pone in una posizione di vantaggio strutturale rispetto a un’amministrazione che si difende con i mezzi tradizionali. Ne potrebbe derivare, nel medio periodo, un aumento del contenzioso strategicamente orientato, in cui il privato sfrutta le capacità analitiche dell’IA non per tutelare un interesse legittimo leso, ma per individuare vulnerabilità procedurali che il funzionario, operando senza strumenti equivalenti, non è in grado di prevenire. Il principio del giusto processo presuppone una tendenziale parità delle armi: l’asimmetria tecnologica tra le parti rischia di comprometterla. D’altro canto, l’adozione dell’IA da parte della PA può generare efficienza senza precedenti. L’automazione delle attività ripetitive

– protocollazione, classificazione documentale, verifica di conformità formale, risposta a istanze standard – libera risorse umane per le attività a più alto valore aggiunto: la valutazione discrezionale, il dialogo con il cittadino, la progettazione dei servizi. Il paradosso è che l’intelligenza artificiale, correttamente integrata, potrebbe restituire ai funzionari pubblici il tempo per fare ciò che le macchine non sanno fare: esercitare il giudizio. L’efficienza non è, dunque, il fine dell’automazione nella PA; ne è il presupposto: liberare il funzionario dall’intelligenza per restituirlo al giudizio.

Il quadro normativo: AI Act, l. n. 132/2025 e riserva decisionale umana Il Regolamento (UE) 2024/1689 classifica i sistemi di IA utilizzati per accedere a servizi pubblici essenziali come sistemi ad alto rischio (Allegato III), imponendo obblighi di gestione dei rischi, governance dei dati, trasparenza, sorveglianza umana, accuratezza. Per i soggetti pubblici che li impiegano, è prevista una valutazione d’impatto sui diritti fondamentali (FRIA). L’impianto presuppone che l’ente conservi una capacità di valutazione autonoma. La legge n. 132/2025, art. 14, stabilisce il principio di strumentalità: l’IA opera in funzione di supporto all’attività provvedimentale, nel rispetto dell’autonomia e del potere decisionale della persona, che resta l’unica responsabile.

Il comma 3 impone alle PA di adottare misure tecniche, organizzative e formative. La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha elaborato il principio di non esclusività della decisione algoritmica: l’algoritmo può supportare, non sostituire integralmente, la valutazione del funzionario.

Il funzionario deve poter comprendere la logica del sistema e motivare la propria decisione in modo autonomo.

Tuttavia, come evidenziato dalla dottrina, la distinzione tra fase istruttoria e fase decisoria non risolve il problema.

L’automation bias – la tendenza del decisore umano ad accogliere acriticamente i risultati della macchina – trasforma lo human in the loop in una garanzia formale priva di effettività. Una volta introdotto un sistema automatico nel processo decisionale, il sistema tende a catturare la decisione stessa. Il controllo umano è effettivo solo a condizioni organizzative precise: tempo adeguato per la verifica, competenze sufficienti a comprendere l’output, accesso ai dati sottostanti, audit trail della catena di generazione, possibilità concreta di discostarsi dall’output senza penalizzazioni, protocolli di revisione indipendente. Non basta un umano nel loop; serve un umano in condizione di governare il loop.

Concorsualità, buon andamento e imparzialità: la tensione strutturale Il principio di concorsualità (art. 97, comma 4, Cost.)

intelligenza artificiale governa l’accesso al pubblico impiego attraverso procedure selettive impersonali, fondate sul merito. Il concorso è strumento di garanzia dell’imparzialità dell’amministrazione: seleziona il personale secondo criteri oggettivi, sottraendo la scelta all’arbitrio del titolare dell’ufficio.

Ma la concorsualità, per definizione, seleziona persone sulla base di competenze accertate in un dato momento. L’intelligenza artificiale introduce una variabile che il sistema concorsuale non contempla: la possibilità che le competenze richieste per l’esercizio della funzione mutino radicalmente nel corso del rapporto di impiego, non per evoluzione fisiologica del quadro normativo, ma per trasformazione strutturale del contesto operativo. Un funzionario selezionato per concorso per la capacità di istruire pratiche edilizie si trova, nel giro di pochi anni, in un contesto in cui le istruttorie sono prodotte da un autopilota e il suo compito diventa la validazione critica dell’output. Le competenze richieste non sono più quelle testate dal concorso: non si tratta di applicare la normativa al caso concreto, ma di valutare se il sistema ha applicato correttamente la normativa. Il baricentro si sposta dall’esecuzione al controllo, dalla produzione alla supervisione. Il principio di buon andamento richiede che l’amministrazione sia organizzata in modo da assicurare efficienza ed efficacia. Se il personale selezionato per concorso non dispone delle competenze necessarie a operare in un ambiente trasformato dall’IA, il buon andamento è compromesso non per colpa del singolo funzionario, ma per inadeguatezza del sistema di reclutamento e formazione. Il principio di imparzialità presuppone che l’amministrazione sia in grado di valutare ogni istanza con pari attenzione. Se il funzionario non è in condizione di apprezzare criticamente l’output del sistema di IA, la sua imparzialità è formale ma non sostanziale: non discrimina consapevolmente, ma neppure valuta consapevolmente.

L’imparzialità senza competenza è indifferenza, non equidistanza.

Si produce così una tensione strutturale tra tre principi costituzionali: la concorsualità accerta competenze in un determinato momento, ma non assicura di per sé il loro costante riallineamento rispetto a mutamenti tecnologici rapidi; il buon andamento richiede competenze dinamiche, adeguate al contesto operativo in essere; l’imparzialità presuppone competenze effettive, senza le quali la valutazione è apparenza e non sostanza. La risposta non può essere la rinuncia alla concorsualità, ma la sua integrazione con una formazione permanente che aggiorni le competenze del personale in relazione alla trasformazione del contesto operativo. Il problema investe anche il reclutamento futuro. I concorsi pubblici dovrebbero incorporare la verifica di competenze trasversali – capacità di analisi critica degli output algoritmici, comprensione dei limiti

dei sistemi di IA, cultura della verifica – che oggi non figurano nei programmi d’esame. Come osservato dalla dottrina, l’introduzione di figure professionali in grado di gestire e interpretare i dati – data analyst, specialisti in cybersecurity, esperti nella gestione di servizi digitali – rappresenta non solo una risposta alle esigenze contemporanee, ma una strategia proattiva di rafforzamento delle competenze interne all’amministrazione. Il reclutamento, in altri termini, deve anticipare la trasformazione, non inseguirla.

Il rischio organizzativo: non il licenziamento, ma l’irrilevanza della competenza Il rischio reale non è tanto occupazionale quanto invece organizzativo: se un autopilota esegue l’istruttoria e un dirigente firma, chi governa il procedimento? Se la rendicontazione di un progetto finanziato è prodotta da un sistema esterno e l’ufficio si limita a validarla, dove risiede la competenza? Chi firma un atto di cui non comprende la genesi non è in condizione di assumersi una responsabilità effettiva. Si produce una responsabilità senza competenza: l’esatto opposto di ciò che il buon andamento richiede. Un ente che dipende integralmente da un autopilota è un ente che ha perduto il controllo della propria funzione. E un ente senza controllo sulla propria funzione è, dal punto di vista dell’organizzazione, disfunzionale.

Si accompagna il rischio di perdita di capacità di committenza. Il d.lgs. n. 36/2023 presuppone una stazione appaltante competente: la sostituzione funzionale operata dagli autopiloti mina questo presupposto. Nel settore privato, il fenomeno è noto e produce il lock-in contrattuale.

Nel settore pubblico, dove la firma ha valore giuridico e la responsabilità è personale, le conseguenze sono più gravi. Il parallelo con l’outsourcing informatico degli anni Duemila è istruttivo. Molte amministrazioni che hanno esternalizzato la gestione dei sistemi informativi si trovano in lock-in: non hanno personale per valutare le prestazioni del fornitore. L’autopilota riproduce lo stesso rischio, ma lo estende dall’infrastruttura al contenuto della funzione amministrativa.

Verso una governance dell’IA nella PA: tre direttrici di riforma organizzativa 1. Mappatura dei processi per rapporto intelligenza/giudizio La prima direttrice consiste nella mappatura sistematica dei processi secondo il rapporto tra componenti di «intelligenza» e di «giudizio». I processi ad alta intelligenza e basso giudizio sono candidati all’automazione. I processi ad alto giudizio restano in capo al personale umano.

Questa mappatura deve includere anche la valutazione della posizione del privato: nei procedimenti in cui il privato è verosimilmente dotato di strumenti di IA, la PA

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intelligenza artificiale

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deve disporre di capacità analitiche equivalenti per evitare asimmetrie.

2. Governance dei risultati e design partecipativo La seconda direttrice riguarda la predisposizione di un modello di governance dei risultati prodotti dai sistemi di IA. Come evidenziato dalla dottrina, la fase di design dell’algoritmo è il momento fondamentale: la scelta della tecnologia e delle sue caratteristiche riflette e al contempo produce una determinata concezione dell’azione amministrativa. Il Reg. (UE) 2024/1689 (art. 27) impone ai soggetti pubblici una FRIA che può coinvolgere portatori di interessi, esperti indipendenti e organizzazioni della società civile. Il modello di governance deve includere: criteri di valutazione dell’output; requisiti di trasparenza della logica generativa; protocolli di verifica a campione; clausole contrattuali che garantiscano il diritto di accesso ai dati e ai modelli; strumenti di tutela collettiva per contestare decisioni algoritmiche sistematicamente viziate. A questi requisiti procedurali devono aggiungersi almeno quattro presìdi organizzativi di carattere strutturale: il divieto di uso sostitutivo nei segmenti a discrezionalità amministrativa piena; l’obbligo di audit trail e conservazione della catena di generazione dell’output; clausole anti-lock-in e obbligo di competenza minima interna, che impediscano all’ente di trovarsi nell’impossibilità di cambiare fornitore o di riprendere in gestione diretta l’attività; la revisione periodica degli usi ammessi con valutazione ex post degli effetti sulla qualità dell’azione amministrativa, e non solo ex ante.

3. Formazione permanente e capacità istituzionale La terza direttrice è la più impegnativa. Il bene organizzativo più prezioso nel prossimo decennio non sarà la capacità di usare gli strumenti di IA, ma la capacità di valutarne criticamente i risultati. Come evidenziato dalla dottrina, le risorse umane nella PA non devono essere concepite come un costo, ma come un investimento: un investimento nella capacità dell’ente di esercitare effettivamente la propria funzione. L’art. 14, comma 3, della l. n. 132/2025 impone alle PA misure formative per un uso responsabile dell’IA. Ma l’art. 27 prevede la clausola di invarianza finanziaria: le PA provvedono con le risorse disponibili. Questa contraddizione rischia di rendere la disposizione ineffettiva. La formazione non deve orientarsi all’uso dello strumento (che sarà intuitivo), ma alla padronanza del processo (che rimarrà complessa).

Conclusioni: il tempo dell’organizzazione La convergenza dei principali fondi di venture capital sulla tesi del «lavoro come prodotto» indica che capitali ingenti saranno investiti nella costruzione di imprese il cui mercato naturale è l’attività amministrativa. L’attività, cioè, che costituisce il nucleo della funzione pubblica. Il diritto

amministrativo di organizzazione dispone degli strumenti concettuali per governare questa trasformazione: la distinzione tra strumentalità e sostituzione funzionale; il principio di competenza come bene organizzativo; il rapporto organico come garanzia di imputabilità; i principi costituzionali di buon andamento e imparzialità. La novità, rispetto alle trattazioni correnti, è duplice. Da un lato, l’asimmetria tra privato e PA nell’adozione dell’IA impone all’ente non solo di governare la propria automazione, ma di attrezzarsi per confrontarsi con un interlocutore privato sempre più sofisticato. Dall’altro, la tensione tra concorsualità e buon andamento richiede un ripensamento dei meccanismi di formazione e aggiornamento del personale pubblico, che non può essere abbandonato all’obsolescenza delle competenze testate dal concorso. Il ciclo attuale è più rapido dei precedenti. L’informatizzazione ha impiegato due decenni; l’IA potrebbe dispiegarsi in un arco temporale sensibilmente più breve. Il salto non è dalla carta allo schermo: è dallo schermo alla scomparsa del processo visibile. La pubblica amministrazione italiana può accogliere l’intelligenza artificiale come fattore di riorganizzazione: ripensando processi, investendo in competenze, costruendo una governance che preservi la sostanza della funzione pubblica. Oppure può subirla come cliente passivo di imprese che venderanno il lavoro che un tempo era della PA. Un’organizzazione pubblica priva di competenza sostanziale rischia di ridursi a un involucro organizzativo formalmente integro ma sostanzialmente dipendente. Il diritto amministrativo di organizzazione ha il compito di impedire che questo accada. Ma la responsabilità primaria è di chi governa gli enti: a loro spetta decidere se la pubblica amministrazione italiana sarà, nei prossimi anni, un attore consapevole di questa trasformazione o un mercato da conquistare.

normazione Giovanni Coco - Direttore f.f. UOC Provveditorato ARNAS “Civico Di Cristina Benfratelli” Palermo

“Esclusioni non automatiche” negli appalti pubblici: discrezionalità della PA tra fiducia, contagio e self-cleaning nel D.Lgs. 36/2023

I

n un contesto normativo in continua evoluzione, con il passaggio dal D.Lgs. 50/2016 al nuovo Codice dei Contratti Pubblici D.Lgs. 36/2023, le “cause di esclusione” (artt. 94 e ss.) dalle gare d’appalto rimangono terreno di feconda fetazione giurisprudenziale. Non si tratta di automatismi punitivi, ma di valutazioni prognostiche sulla affidabilità dell’operatore economico. Una recente sentenza del TAR Sicilia – Palermo, Sez. I, n.

662/2026 (pubblicata il 13 marzo 2026), nonché la precedente Ordinanza di rigetto della richiesta di sospensiva cautelare (n. 349/2025), illuminano il ruolo centrale della discrezionalità della Pubblica Amministrazione, il principio del contagio societario, l’amministratore di fatto e le misure di self-cleaning ex D.Lgs. 231/2001. Queste pronunce, emesse nell’ambito di una controversia su una fornitura di dispositivi medici per strutture sanitarie siciliane, a seguito di talune vicende giudiziarie (non definitive), confermano che la PA, operando un’istruttoria analitica, può (e deve) escludere un concorrente che si trovi nelle condizioni ostative previste dal legislatore, senza incorrere in vizi motivazionali e carenze di istruttoria o peggio in patologie dell’atto amministrativo quale la violazione di legge e l’eccesso di potere. Questo articolo esplora tutti questi istituti, focalizzando l’attenzione sulle implicazioni sistemiche per il settore degli appalti pubblici.

Evoluzione normativa: dal D.Lgs. 50/2016 al D.Lgs. 36/2023 Il previgente Codice (D.Lgs. 50/2016) all’art. 80 co.

5 prevedeva l’esclusione per gravi illeciti professionali (lett. c), tentativi di influenzare il procedimento (lett. c-bis) ed altre fattispecie, senza automatismi espulsivi salvo falsi dichiarativi (lett. f-bis). La PA doveva valutare in concreto l’integrità dell’operatore, considerando elementi gravi, precisi e concordanti (Cons. Stato, Sez. V, 30 maggio 2022, n. 4362). Il nuovo Codice rafforzato dal principio del risultato amplia la discrezionalità della Stazione Appaltante (e del RUP), enfatizzando la fiducia nei rapporti con gli operatori economici.

Le esclusioni non sono automatiche, esse richiedono un particolare apprezzamento prognostico sull’affidabilità futura, bilanciando l’interesse pubblico e la massima partecipazione. A tal uopo serve rispolverare le Linee Guida ANAC n. 6. Queste linee guida, approvate con la delibera ANAC n. 1293/2016, sono state rese non vincolanti dal nuovo Codice, che ha espunto l’art. 213 co. 13 del D.Lgs. 50/2016 (potere regolatorio flessibile di ANAC). L’art. 226 D.Lgs. 36/2023 abroga integralmente il previgente Codice, ma non cancella esplicitamente le linee guida preesistenti, esse persistono come orientamenti soft law non cogenti, disattendibili, ma sicuramente utili (Consiglio di Stato n. 1791/2023). Nel caso di specie però sono pienamen-

La PA, operando un'istruttoria analitica, può (e deve) escludere un concorrente che si trovi nelle condizioni ostative previste dal legislatore, senza incorrere in vizi motivazionali e carenze di istruttoria o peggio in patologie dell’atto amministrativo quale la violazione di legge e l’eccesso di potere

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normazione

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te operanti -ratione temporis -stante che la procedura di gara (contesa) si è svolta in vigenza del precedente codice. La dottrina le cita comunemente come buona prassi per omogeneizzare valutazioni su gravi illeciti professionali, self-cleaning e affidabilità. La transizione normativa non sposta il nocciolo della questione, la PA deve sempre esercitare un prudente apprezzamento su comportamenti pregressi senza necessità di giudicato penale definitivo. In pratica, la Stazione Appaltante deve qualificare il grave illecito (es. omissioni dichiarative elusive) e verificarne la predicabilità sulla gara in corso, come ribadito dal TAR di Palermo nella sentenza citata, dove l’esclusione ex art. 80 del D.lgs. 50/2016 è stata confermata grazie ad una meticolosa istruttoria analitica posta in essere dalla PA nonostante l’assenza di interdittive formali in capo all’Operatore Economico direttamente partecipante alla gara.

Discrezionalità della PA e principio della fiducia Il cuore del sistema è il principio della fiducia. La PA non è un organo requirente penale, ma valuta se l’operatore sia serio, affidabile e capace di eseguire l’appalto senza rischi di illegalità (Cons. Stato, Sez. V, 7 aprile 2020, n. 7471). Questa discrezionalità tecnica/amministrativa – non sindacabile in pieno dal giudice – si fonda su un giudizio di verosimiglianza (più probabile che non), basato su atti come ordinanze GIP o confessioni dell’O.E. (TAR Lazio, Roma, Sez. II, n. 3540/2024).

Nella sentenza del TAR di Palermo n. 662/2026, il Collegio, in particolare, ha escluso vizi di motivazione, recitando testualmente: «la SA ha declinato specificamente le lett. c e c-bis dell’art. 80 D.Lgs. 50/2016, motivando con collegamenti sostanziali tra società e indagati, senza generiche enunciazioni». L’ordinanza cautelare (n.

349/2025) ha rigettato la richiesta di sospensiva proprio perché la PA aveva operato analiticamente, bilanciando esigenze di continuità del servizio sanitario e legalità, con logica applicazione del bilanciamento degli interessi in gioco. Questo approccio evolutivo – confermato nel D.Lgs. 36/2023 – evita automatismi, favorendo il principio di conservazione dell’atto amministrativo ed il buon andamento, ma impone alla PA un’istruttoria esaustiva, come interlocuzioni con le AA.GG., verifiche FVOE, banche dati ANAC/CCIAA, etc..

L’amministratore di fatto ed il principio del contagio L’amministratore di fatto – figura estranea al Registro Imprese ma dominante nella gestione reale – è spesso fulcro di esclusioni. Qui non opera l’immedesimazione organica bensì il contagio. L’inaffidabilità del soggetto infetta la società se questi orienta scelte strategiche (Cons. Stato, Sez. V, 4 giugno 2020, n. 3507). Legami familiari, sede condivisa, continuità gestionale sono indizi sufficienti, ad avviare un approfondimento di merito da parte della Stazione Appaltante e quindi anche a determinare le cause di esclusione non automatiche. L’amministratore di fatto in analogia al funzionario di fatto – rappresenta una figura ormai consolidata nel diritto commerciale ed amministrativo italiano, particolarmente rilevante nelle gare pubbliche. Non si tratta di una novità introdotta dal D.Lgs. 36/2023 o dal previgente 50/2016, ma di un concetto evolutosi nella dottrina e nella giurisprudenza penale e amministrativa. L’amministratore di fatto è colui che, pur privo di nomina formale o senza iscrizione nel Registro Imprese, esercita poteri gestori e strategici in modo stabile e prevalente, sostituendosi (in via di fatto) agli organi legittimi. Diverso dal funzionario di fatto classico (art. 347 c.p., agente pubblico illegittimo che vincola la PA), qui l’effetto si applica alle società private, la giurisprudenza lo ha di fatto traslato negli appalti per tutelare l’interesse pubblico (Cons. Stato, Sez. V, n. 3507/2020).

Questa figura sintomatica tutela pienamente la fiducia sostanziale, evitando la proliferazione di società di comodo o fantoccio. La PA è quindi deputata a valutare il “chi comanda davvero”, non solo le figure formali che popolano i registri ufficiali delle imprese. Nelle memorie difensive a sostegno della resistenza in giudizio al ricorso principale, prodotte dalla Stazione Appaltante, è stata evidenziata la “commistione personale/organizzativa”. Dove gli amministratori in un vorticoso revolving doors, ex post ai fatti penali contestati, si avvicendavano tra affini e familiari configurando un vero e proprio “schermo elusivo” e non una azione concreta e veritiera di self cleaning, oltretutto non resa in forma pro-attiva, ma assolutamente reattiva alle verifiche della PA. Il TAR di Palermo ha quindi avvalorato la motivazione logica della PA. Il contagio si propaga per promiscui-

Aspetto

D.Lgs. 50/2016

D.Lgs. 36/2023

Impatto giurisprudenziale

Esclusione lett. c

Valutazione gravi illeciti professionali

Enfasi su risultato e affidabilità

Discrezionalità prognostica (Cons. Stato n. 4362/2022)

Motivazione

Elementi gravi/precisi

Analitica e specifica

Confermata se istruttoria completa (TAR Palermo n. 662/2026)

Contraddittorio

Obbligatorio salvo urgenza

Integrato in self-cleaning

Superfluo se elementi dirimenti (es. confessioni)

normazione tà sostanziale, anche senza interdittive ex art. 9 D.Lgs. 231/2001, prognosticando rischi futuri. Il contagio deve altresì considerarsi esteso anche alle società collegate (es. avvalimenti ex art. 89 del D.lgs. 50/2016): cessioni multiple di rami d’azienda (simulati, per assenza autonomia funzionale) che appunto non eludono il contagio.

Il D.Lgs. 231/2001 e le misure di self-cleaning: rimedio o palliativo?

Il D.Lgs. 231/2001 rubricato come Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica - comunemente inteso come responsabilità amministrativa degli enti - offre la possibilità del c.d. self-cleaning. Quando un Operatore Economico incorre, a causa dei comportamenti (non proprio virtuosi) dei suoi rappresentanti legali, in una delle condizioni ostative al proseguo della possibilità di contrarre con la PA, l’operatore adotta i c.d. MOG (Modelli Organizzativi Gestionali) certificati (da organismi terzi) per rimuovere precipuamente le responsabilità, ne ripara il danno e confessa spontaneamente i reati in maniera pro-attiva. Le vecchie (ma ancora care) Linee Guida ANAC n. 6, di cui abbiamo cennato prima, indicano come la PA deve valutare le azioni poste in essere dall’O.E., in concreto, per assolvere all’idoneità a ripristinare la piena affidabilità e la corretta (e legale) esecuzione del contratto a valle della fase dell’affidamento. Tuttavia l’avvio di un processo MOG non deve considerarsi di per sé automatismo sanante. Infatti la SA pondera se la discontinuità tra amministratori e/o società collegate sia davvero reale o solamente elusiva. Nella fattispecie trattata le nomine post-factum ed i modelli dichiarativi riconducibili a generici MOG (senza certificazione di organo terzo) adottati in maniera raffazzonata ed evidentemente strumentali, nonché dichiarazioni elusive/ omissive su eventuali procedimenti penali in corso sono da ascrivere a meri palliativi per mitigare il contagio e comunque finalizzati a trarre in inganno la PA. Il TAR di Palermo ha confermato che il self-cleaning deve prevenire recidive, non coprire violazioni di legge con artifizi e raggiri formali, una continuità familiare/operativa.

Implicazioni pratiche e prosieguo del dibattito La sentenza del TAR di Palermo n. 662/2026 e la precedente Ordinanza n. 349/2025 evidenziano l’equilibrio posto in essere dalla SA che esclude dalla gara (milionaria) solo i lotti contaminati, salvaguardando il servizio pubblico, nel rispetto del principio della conservazione dell’atto amministrativo e del principio di risultato avendo la PA in questione ampiamente motivato la decisione di esclusione che resiste al sindacato giurisdizionale.

Sotto il D.Lgs. 36/2023, il principio del risultato rafforza queste valutazioni, ma solleva anche alcuni interrogativi, come ad esempio il rischio di eccessi discrezionali. Il CGARS (ord. n. 106/2026) ha rimesso alla CGUE su fattispecie similari, potenzialmente influenzando futuri orientamenti. Per gli Operatori Economici comunque la lezione risulta chiara, il self-cleaning deve essere reale, credibile e proattivo. Per la PA il provvedimento di esclusione non automatica deve essere correttamente innervato da una analitica istruttoria, da una corposa valutazione documentale nonché una sequenza logica, finalizzata al bilanciamento tra l’interesse pubblico e la salvaguardia dell’accesso al mercato degli operatori economici. Solo così potrà determinarsi un vero e proprio cambio di paradigma auspicato dal legislatore nonché un vero e proprio scudo contro i ricorsi pretestuosi o peggio temerari da parte di O.E. infedeli (art. 96 c.p.c.).

Elementi self-cleaning

Idoneità (giurisprudenza)

Inidoneità

Rimozione figura infedele

Reale e tempestiva

Dimissioni post-confessione, sostituzione con familiare

MOG 231

Certificato terzo, proattivo

Adozione post-factum, generica

Confessione/riparazione

Completa e autonoma

Dichiarazioni elusive su ex-amministratori

Valutazione PA

Prognostica

Rifiutata se "strumentale"

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diritto europeo Marco Mariani - Studio legale associato Catte Mariani, docente universitario a contratto

Il Codice dei contratti pubblici alla prova del diritto dell’Unione

L’ 32

evoluzione più recente del diritto dei contratti pubblici evidenzia con particolare chiarezza una tensione sistemica tra opzioni regolatorie nazio1 nali e vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione .

Tale tensione emerge oggi con evidenza nella procedura di infrazione INFR(2018)2273 – ritornata attuale per effetto della lettera della Commissione europea dell’8 2 ottobre 2025 - e nelle pronunce della Corte di giusti3 zia che incidono su due snodi centrali del Codice dei 4 contratti pubblici : da un lato, la disciplina dell’accesso 5 agli atti, in particolare nella sua declinazione difensiva ; dall’altro, la struttura della finanza di progetto e il ruolo 6 del promotore .

Al di là dell’apparente parcellizzazione, il dato di fondo è unitario: il diritto europeo non censura singole disposizioni isolate, ma mette in discussione scelte sistemiche del legislatore nazionale, laddove esse introducano mecca-

nismi idonei ad alterare la concorrenza effettiva o a comprimere in modo non proporzionato diritti contrapposti.

L’art. 35 del D. Lgs. n. 36/2023, nella formulazione risultante dal c.d. correttivo del 2024, continua a fondarsi sull’idea secondo cui l’accesso difensivo, quando “indispensabile”, prevale sulle esigenze di riservatezza, incluse quelle relative ai segreti tecnici e commerciali.

Tale impostazione, tuttavia, è stata oggetto di una duplice critica.

In primo luogo, sul piano interno, la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente ridimensionato la portata dell’accesso difensivo, chiarendo che: a) l’“indispensabilità” richiede un nesso di stretta strumentalità 7 tra documenti richiesti e difesa in giudizio ; b) non sono 8 ammissibili istanze meramente esplorative ; c) la tutela dei segreti tecnici richiede una prova puntuale e specifica, non 9 essendo sufficiente un generico richiamo al know-how .

1 Questi temi sono stati recentemente affrontati nel corso del seminario di studi “Appalti 4.0: Innovazione, Giurisprudenza e sfide PNRR” svoltosi a Firenze il 27 marzo 2026. Nel corso dei lavori, organizzati dallo Studio legale associato Catte Mariani di Firenze (www.cattemariani.com) è stato altresì presentato il volume “I contratti pubblici nell’era del PNRR”, curato da Marco Mariani ed Emilio Toma per Key editore, 2026. Di seguito il link ad una sintesi giornalistica della giornata di studio: https://www.agenziacomunica.net/2026/03/28/appalti-4-0-tra-innovazione-giurisprudenza-e-pnrr-a-firenze-il-punto-su-criticita-e-prospettive-del-sistema/ .

2 Commissione europea, lettera di costituzione in mora 8 ottobre 2025, procedura di infrazione INFR(2018)2273, relativa alla non conformità della disciplina italiana sull’accesso agli atti di gara (art. 35, D. Lgs. n. 36/2023, come modificato dal D. Lgs. n. 209/2024) rispetto all’art.

21 della direttiva 2014/24/UE. Le non conformità individuate erano già state oggetto di tre lettere di costituzione in mora complementari rispettivamente datate 25 gennaio 2019 (rif. SG(2019)D/1357), 28 novembre 2019 (rif. SG(2019)D/17429 — C(2019)8246) e 6 aprile 2022 (rif. C(2022)1617). Nel mirino di Bruxelles due istituti cardine: la disciplina dell’accesso agli atti difensivo e, soprattutto, l’intera architettura della finanza di progetto, definita un “potente strumento elusivo” della normativa UE. La Commissione osserva che i rilievi mossi non sono stati interamente risolti e le disposizioni del Nuovo Codice aggiornato continuano ad essere non conformi al diritto dell’UE in materia di appalti.

3 Corte di giustizia dell’Unione europea, ordinanza 10 giugno 2025, causa C-686/24; nonché Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza 5 febbraio 2026, causa C-810/24, in tema di finanza di progetto e diritto di prelazione del promotore.

4 Per un commento al codice dei contratti pubblici si rinvia a M. Mariani-E. Toma, “La nuova disciplina dei contratti pubblici. Commento aggiornato al D. Lgs. 31.12.2024, n. 209”, Giappichelli, 2025.

5 Per un’analisi complessiva dell’istituto si rinvia a Marco Mariani (a cura di), Procedimento amministrativo e diritto di accesso, Nuova Giuridica, 2022.

6 Una monografia è costituita da MM&A, Il project financing, Giappichelli, 2012.

7 Cons. Stato, Ad. Plen., 18 marzo 2021, n. 4, secondo cui l’accesso difensivo richiede un nesso di stretta strumentalità tra documenti richiesti e esigenze di tutela giurisdizionale.

8 Cons. Stato, Sez. IV, 4 giugno 2025, n. 4857, che esclude la legittimità di istanze di accesso meramente esplorative, richiedendo la prova della concreta indispensabilità ai fini difensivi.

9 Cons. Stato, Sez. V, 17 luglio 2025, n. 6280, secondo cui la tutela dei segreti tecnici e commerciali richiede l’individuazione puntuale e specifica delle informazioni riservate e del relativo vantaggio competitivo. Recentemente si segnalano alcune pronunce. La sentenza del TAR Trieste n. 83 dell’11 marzo 2026 afferma che l’opposizione all’accesso integrale all’offerta tecnica non può essere giustificata dal mero richiamo all’esistenza di un brevetto. Il Collegio osserva che il brevetto non assicura la segretezza del contenuto tecnico, ma tutela esclusivamente contro l’utilizzazione non autorizzata dell’invenzione; anzi, una volta superata la fase iniziale di riservatezza della domanda, esso presuppone la descrizione dettagliata della tecnologia. Il TAR esclude inoltre che possa gravare sul richiedente l’onere di dimostrare in modo analitico la necessità difensiva delle parti oscurate dell’offerta quando proprio tali contenuti gli sono stati sottratti alla conoscenza. L’oscuramento costituisce infatti un’eccezione rispetto alla regola dell’accessibilità, sicché è l’opponente che deve provare in concreto i presupposti della riservatezza. Su tali basi il ricorso viene

diritto europeo In secondo luogo, e in modo decisivo, sul piano eurounitario, la Corte di giustizia ha affermato che il diritto di difesa non può tradursi in un accesso automatico e generalizzato a informazioni riservate. Il bilanciamento tra accesso e segreto commerciale deve essere condotto caso per caso, senza gerarchie aprioristiche. È proprio su questo punto che si innesta la procedura di infrazione: la Commissione europea ha contestato al legislatore italiano di aver configurato una prevalenza automatica dell’accesso difensivo, incompatibile con l’art. 21 della direttiva 2014/24/UE e con i principi di proporzionalità e tutela della concorrenza.

La giurisprudenza italiana più recente si è già orientata verso un modello diverso, fondato su: a) un bilanciamen10 to concreto e motivato ; b) la necessità che il segreto sia 11 oggettivo, specifico e dotato di valore economico ; c) la possibilità di soluzioni intermedie (ostensione parziale, 12 oscuramenti mirati) .

In questa prospettiva, il diritto di accesso non è né assoluto né recessivo, ma si colloca in un sistema di equilibri 13 dinamici tra trasparenza e tutela del mercato .

Va poi rammentato che l’art. 36 del Codice introduce un modello innovativo di accesso “automatico” tramite piattaforme digitali, che consente ai concorrenti di cono-

accolto, con ordine all’amministrazione di consentire l’ostensione integrale dell’offerta tecnica, senza oscuramenti, entro cinque giorni. La sentenza del TAR Genova n. 174/2026 chiarisce, in primo luogo, che le controversie relative all’accesso difensivo agli atti di gara non rientrano nel rito speciale di cui all’art. 36 del D. Lgs. 36/2023, ma seguono il rito ordinario dell’accesso ex art. 116 c.p.a. Ciò in quanto l’esigenza difensiva sorge solo successivamente, in occasione del contenzioso, e non può essere compressa dalla mancata impugnazione delle precedenti determinazioni sull’oscuramento. Nel merito, il Collegio ribadisce che, nell’accesso difensivo, l’istante deve dimostrare un nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la tutela in giudizio, requisito ritenuto sussistente in presenza di un contenzioso pendente relativo alla medesima procedura. Quanto al bilanciamento tra trasparenza e riservatezza, la sentenza afferma che l’opposizione all’accesso non può essere generica, ma deve individuare puntualmente le specifiche informazioni coperte da segreto tecnico o commerciale e dimostrarne la rilevanza competitiva. In mancanza di tale prova, prevalgono i principi di trasparenza e accessibilità. Parimenti, la stazione appaltante non può limitarsi a recepire l’opposizione del controinteressato, ma deve svolgere una valutazione autonoma e motivata. Il TAR precisa inoltre che il concetto di segreto tecnico o commerciale non coincide con qualsiasi elemento di know-how o originalità dell’offerta, ma richiede informazioni specifiche, economicamente sfruttabili e idonee a conferire un reale vantaggio competitivo. Infine, anche in presenza di informazioni riservate, l’accesso deve essere comunque consentito quando sia “strettamente indispensabile” per la difesa in giudizio, ai sensi dell’art. 35, comma 5, del Codice dei contratti pubblici. La decisione conclude per l’illegittimità del diniego di accesso e per la prevalenza delle esigenze difensive rispetto alle generiche allegazioni di riservatezza. Inoltre, particolarmente rilevante appare Il parere del Consiglio di Stato, Sez. I, 13 gennaio 2026, n. 61, che affronta due questioni emerse nell’aggiornamento del Bando tipo ANAC n. 1/2023: il rapporto tra accesso diretto agli atti di gara tramite piattaforma digitale e tutela della riservatezza; il coordinamento tra accesso ex art. 36 del D. Lgs. 36/2023 e inversione procedimentale ex art. 107, comma 3. Quanto al primo profilo, il Consiglio di Stato ricostruisce la disciplina codicistica distinguendo tra accesso ordinario ex art. 35 e accesso “speciale” e immediato ex art. 36, riconosciuto ex lege ai candidati e offerenti non definitivamente esclusi e, in forma reciproca, ai primi cinque classificati. In tale assetto, l’accesso tramite piattaforma non richiede una specifica istanza né la dimostrazione di un interesse concreto e attuale, poiché il legislatore ha già effettuato a monte il bilanciamento tra trasparenza, esigenze difensive, speditezza procedimentale ed economia amministrativa. Ne consegue che, per i documenti resi disponibili in piattaforma, non vi è ragione di oscurare dati personali, notizie o informazioni, salvo il caso dell’offerta tecnica — o di sue parti — per la quale l’operatore abbia motivatamente dedotto la presenza di segreti tecnici o commerciali e tale richiesta sia stata accolta. Il parere ritiene questa soluzione coerente con la funzione acceleratoria dell’art. 36 e non irragionevole neppure alla luce del diritto europeo. Quanto al secondo profilo, il Consiglio di Stato esclude che, in caso di inversione procedimentale, possa operare automaticamente il meccanismo di ostensione immediata previsto dall’art. 36, commi 1 e 2. L’inversione altera infatti la sequenza ordinaria della gara, perché l’amministrazione esamina prima le offerte e solo successivamente la documentazione amministrativa; di conseguenza, al momento dell’aggiudicazione, tale documentazione non è ancora entrata nella sequenza procedimentale che ha condotto all’individuazione del miglior offerente. Per questa ragione, tra accesso immediato ex art. 36 e inversione procedimentale vi è, secondo il parere, una incompatibilità strutturale: le regole del primo presuppongono una procedura ordinaria completa, mentre la seconda si fonda proprio sulla posticipazione della verifica amministrativa. Da ciò discende che non può essere imposta, né tramite bando tipo né mediante regolazioni autonome delle stazioni appaltanti, la messa a disposizione immediata di documentazione amministrativa non ancora esaminata. In tale ipotesi, l’accesso resta regolato dagli strumenti ordinari, senza possibilità di anticipare la conoscenza di documenti che non hanno ancora assunto rilievo nel procedimento conclusosi con l’aggiudicazione.

10 TAR Catanzaro, 22 settembre 2025, n. 1487, che afferma la necessità di un bilanciamento concreto e proporzionato tra accesso e segreto commerciale, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia.

11 Cons. Stato, Sez. V, 18 dicembre 2025, n. 10036, che richiede la prova della segretezza oggettiva e del valore economico dell’informazione per giustificare l’oscuramento.

12 TAR Catanzaro, 22 settembre 2025, n. 1487, cit., che ammette soluzioni intermedie quali ostensione parziale e oscuramenti selettivi, nel rispetto del principio di proporzionalità.

13 In riferimento agli appalti nel settore sanitario, tra le pronunce più recenti merita di essere segnalata la sentenza del TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 22 dicembre 2025, n. 1631, che affronta il delicato rapporto tra il principio di trasparenza nelle procedure di evidenza pubblica e la tutela dei segreti commerciali, con specifico riferimento agli sconti confidenziali negoziati tra un operatore farmaceutico e AIFA. Il Collegio individua il nucleo della controversia nella possibilità di qualificare tali sconti come informazioni riservate ai sensi dell’art. 35, comma 4, del D. Lgs. 36/2023, e quindi nella legittimità dell’oscuramento degli elementi dell’offerta economica idonei a rivelarli, anche indirettamente. In via generale, il TAR ribadisce che la trasparenza costituisce la regola del sistema dei contratti pubblici, estesa anche ai dati economici delle offerte, mentre la riservatezza rappresenta un’eccezione che richiede una dimostrazione rigorosa della natura di segreto commerciale, inteso come informazione non nota, economicamente rilevante e oggetto di misure di protezione. In tale quadro, il Collegio afferma che anche elementi economici dell’offerta possono rientrare nella sfera dei segreti tutelabili, qualora siano espressione di strategie commerciali e la loro divulgazione sia idonea a determinare un pregiudizio competitivo. Applicando tali principi al settore farmaceutico, la sentenza valorizza la peculiarità dei farmaci coperti da brevetto, nei quali difetta una concorrenza effettiva e il prezzo è frutto di negoziazione con l’autorità pubblica, sicché gli sconti confidenziali assumono una funzione essenziale sia per l’equilibrio della spesa sanitaria sia per le strategie di mercato dell’impresa. Ne consegue che tali sconti possono integrare informazioni riservate meritevoli di tutela e che, pertanto, è legittimo limitarne la divulgazione anche nell’ambito della pubblicazione degli atti di gara, qualora la conoscibilità del prezzo consenta di risalire, anche per via indiretta, al dato confidenziale. La decisione si fonda su un bilanciamento in concreto, ispirato al principio di proporzionalità, tra esigenze di trasparenza e tutela degli interessi commerciali, e afferma, in definitiva, che la trasparenza non ha carattere assoluto quando la divulgazione di dati economici comporti la rivelazione di informazioni riservate dotate di valore competitivo.

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diritto europeo

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scere immediatamente offerte e atti di gara. Il Consiglio di Stato ha ricostruito tale disciplina come una forma di accesso speciale ex lege, funzionale a evitare contenziosi “al buio”, accelerare la decisione sull’impugnazione, garantire una concorrenza informata.

Tuttavia, anche questo modello si confronta con i limiti derivanti dal diritto UE. Se, da un lato, la trasparenza anticipata rafforza la contendibilità della gara, dall’altro non può comprimere indiscriminatamente la riservatezza, né giustificare un accesso indiscriminato a dati sensibili o informazioni strategiche. Ne deriva che anche l’accesso digitale deve essere governato da criteri di proporzionalità e selettività, evitando automatismi incompatibili con il diritto europeo.

Un ulteriore profilo di frizione emerge nella fase esecutiva del contratto. La giurisprudenza ha chiarito che le relazioni riservate del direttore dei lavori sulle riserve sono sottratte all’accesso, in quanto espressio14 ne di valutazioni interne ; inoltre, i provvedimenti del RUP restano invece ostensibili, in quanto atti 15 decisori .

Parallelamente, è stata ribadita la natura privatistica della fase esecutiva, in particolare soffermandosi sull’emissione dei SAL che non costituisce esercizio di potere autoritativo; le posizioni dell’appaltatore sono 16 di diritto soggettivo ; le controversie appartengono alla giurisdizione ordina17 ria .

Questa distinzione rafforza la linea di demarcazione tra diritto pubblico della gara e diritto privato dell’esecuzione, ma incide anche sull’accesso, che non può essere utilizzato per ricostruire in modo esplorativo dinamiche contrattuali interne.

Il secondo grande fronte di incompatibilità riguarda la finanza di progetto.

La Corte di giustizia, con la sentenza del 5 febbraio 2026, ha dichiarato incompatibile con il diritto UE il diritto di prelazione del promotore, che consente a quest’ultimo di adeguare la propria offerta a quella risultata migliore. La decisione si fonda su tre passaggi essenziali: 1) la finanza di progetto è qualificata come procedura di concessione, caratterizzata dal trasferimento del rischio operativo al privato; 2) il diritto di prelazione introduce un vantaggio competitivo ex post, alterando le condizioni di gara; 3) tale meccanismo viola il principio di parità di trattamento, l’esigenza di concorrenza effettiva, nonché la libertà di stabilimento (art. 49 TFUE), scoraggiando operatori esteri.

La Corte esclude che tale restrizione possa essere giustificata, evidenziando che la discrezionalità degli Stati nella configurazione delle procedure di concessione incontra limiti stringenti nei principi europei.

Il risultato è di particolare rilievo sistemico: viene messo in discussione uno degli elementi strutturali della finanza di progetto italiana, con effetti diretti sulla disciplina oggi trasfusa nell’art. 193 del D. Lgs. n.

36/2023.

I due ambiti esaminati – accesso difensivo e project financing – presentano una matrice comune.

In entrambi i casi, il diritto europeo interviene per impedire automatismi normativi, vantaggi competitivi non giustificati, compressioni unilaterali di interessi contrapposti.

Nel primo caso, si tratta di evitare che l’accesso distrugga la tutela dei segreti commerciali; nel secondo, che la prelazione svuoti la gara di effettiva contendibilità. Il filo

Il Codice dei contratti pubblici non può più essere letto come sistema autosufficiente, ma deve essere costantemente reinterpretato alla luce dei principi europei. Il baricentro si sposta così da una logica di specialità nazionale a una logica di integrazione sovranazionale, nella quale trasparenza, concorrenza e tutela degli interessi economici diventano parametri imprescindibili di legittimità

14 TAR Napoli, Sez. VIII, 11 giugno 2025, n. 6080, secondo cui le relazioni riservate del direttore dei lavori sulle riserve sono sottratte all’accesso, e opera una netta distinzione ritenendo inaccessibili le relazioni riservate del direttore dei lavori sulle riserve, in quanto escluse ex lege dall’art. 35, co. 4, lett. b), n. 2, D. Lgs. 36/2023, a tutela della libertà di valutazione tecnica interna; sono invece ostensibili i provvedimenti del RUP sulle riserve, trattandosi di atti conclusivi che incidono sulla sfera giuridica dell’esecutore e garantiscono trasparenza e difesa.

15 Cons. Stato, Sez. V, 13 ottobre 2022, n. 8745, che riconosce l’ostensibilità dei provvedimenti del RUP, in quanto atti a rilevanza esterna e natura decisoria.

16 TAR Napoli, Sez. VIII, 11 giugno 2025, n. 6080, che qualifica l’emissione dei SAL come attività di natura non autoritativa, rilevante sul piano privatistico del rapporto contrattuale.

17 Cons. Stato, Sez. IV, 27 marzo 2025, n. 2569, che ribadisce la devoluzione al giudice ordinario delle controversie relative alla fase esecutiva del contratto, in quanto inerenti a diritti soggettivi.

diritto europeo conduttore è rappresentato dal principio di concorrenza effettiva, inteso non come mera apertura formale del mercato, ma come garanzia sostanziale di condizioni paritarie tra operatori.

Le indicazioni provenienti dall’ordinamento europeo impongono una revisione profonda del modello nazionale.

Sul versante dell’accesso deve essere abbandonata ogni logica di prevalenza automatica e occorre istituzionalizzare un bilanciamento caso per caso, fondato su criteri oggettivi e verificabili.

Sul versante della finanza di progetto il diritto di prelazio-

ne del promotore appare difficilmente compatibile con il diritto UE; inoltre sarà necessario ripensare l’equilibrio tra incentivo all’iniziativa privata e tutela della concorrenza.

In entrambi i casi, emerge una linea evolutiva chiara: il Codice dei contratti pubblici non può più essere letto come sistema autosufficiente, ma deve essere costantemente reinterpretato alla luce dei principi europei. Il baricentro si sposta così da una logica di specialità nazionale a una logica di integrazione sovranazionale, nella quale trasparenza, concorrenza e tutela degli interessi economici diventano parametri imprescindibili di legittimità.

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Partenariato Pubblico Privato Veronica Vecchi - Sda Bocconi school of management, Università Bocconi - Milano

PPP: verso una fase di maturità. Il ruolo della sanità come laboratorio di innovazione

L

a proposta a iniziativa privata è stata, negli ultimi anni, uno dei principali motori di sviluppo del partenariato pubblico-privato (PPP) nel nostro Paese. In alcuni settori si è rivelata un autentico game changer. Dal 2018 il mercato è cresciuto con continuità, registrando solo un lieve rallentamento nel biennio 2024–2025 per effetto del PNRR, che non ha incluso il PPP tra i propri strumenti attuativi, con poche eccezzioni, tra cui la piattaforma di telemdicina e la misura RepowerEU. Oggi, quando si parla di PPP per investimenti, la proposta a iniziativa privata rappresenta circa l’85% del mercato. Di questo vi è piena consapevolezza a livello di policymaking: si tratta di uno strumento destinato a essere centrale nella stagione post-PNRR. Occorre quindi evitare letture eccessivamente pessimistiche sul futuro del PPP solo perché non vi sarà più il diritto di prelazione. Che il diritto di prelazione presentasse criticità è noto da tempo. L’Italia è l’unico Paese a prevederlo in modo strutturale: negli Stati Uniti e in alcune regioni del Canada è utilizzato solo in via eccezionale, mentre in altri contesti — Asia, America Latina e Sudafrica — si privilegia il rimborso delle spese di proposta.

Specialmente nella sua originaria formulazione, Codice 50 e prima versione del Codice 36 (l’operatore presenta la proposta, la PA – forse – la valuta in modo superficiale e quindi l’operatore diventa promotore con la prelazio-

ne), la procedura non sempre ha funzionato. Diverso è stato quando vi erano operatori economici competenti e PA capaci di negoziare rispetto alle proprie esigenze, che - spesso -, che hanno preferito usare l’avviso, che con il Codice 50 era solo prassi, per creare più trasparenza.

Le proposte sbilanciate e pro-mercato, frutto di superficialità, scarsa trasparenza e opportunismo hanno lasciato un segno negativo, che oggi pesa al punto che alcune PA, anche in sanità, si guardano bene dall’intraprendere la strada del PPP. La prelazione ha anche incentivato il ricorso alla concessione in contesti privi di adeguati presupposti giuridici — come nel caso delle concessioni balneari, delle grandi derivazioni idriche e di alcune operazioni di rigenerazione urbana — con il rischio di contribuire a un improprio ampliamento del debito pubblico. Il Codice 36, nella versione post-correttivo, ha introdotto maggiore concorrenza nella selezione del promotore, ma con logiche troppo lunghe, che nei fatti producono un effetto di doppia gara. Si apre oggi un’occasione preziosa: costruire una procedura più robusta ed efficace per un utilizzo strategico dello strumento. Il PPP non è una “carta di credito” per amministrazioni prive di risorse, né uno strumento per consolidare posizioni di rendita. Deve invece servire ad accelerare gli investimenti, sostenere l’innovazione, la transizione ambienta-

Il PPP non è una “carta di credito” per amministrazioni prive di risorse, né uno strumento per consolidare posizioni di rendita. Deve invece servire ad accelerare gli investimenti, sostenere l’innovazione, la transizione ambientale, migliorare i modelli di servizio e ottimizzare la spesa lungo l’intero ciclo di vita, anche attraverso logiche incrementali e frugali

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Partenariato Pubblico Privato

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le, migliorare i modelli di servizio e ottimizzare la spesa lungo l’intero ciclo di vita, anche attraverso logiche incrementali e frugali. Inoltre, il PPP deve servire come asset di investimento per i capitali di lungo termine, i fondi pensione e le assicurazioni, che investono le risorse dei cittadini. Questo è un punto nodale che il policymaker, nazionale e regionale, non può non considerare.In questo quadro, la competizione — se ben disegnata — resta un potente motore di innovazione, crescita e produttività. La futura procedura, che difficilmente tarderà ad arrivare, dovrà favorire il progressivo affinamento delle progettualità (le proposte) attraverso forme di dialogo e confronto competitivo, riducendo le asimmetrie informative tipiche dei contratti complessi. La letteratura è chiara: all’aumentare della complessità servono strumenti flessibili e orientati al mercato. Sarà importante – senza prelazione - prevedere una revisione del meccanismo di remunerazione del promotore — il cosiddetto “ruolo di lepre”, metafora che ho preso in prestito da un operatore economico — con rimborsi superiori al 2,5%, non tanto per coprire i costi, quanto per valorizzare lo sforzo progettuale e commerciale. Le amministrazioni saranno chiamate a un salto di qualità manageriale: dovranno diventare buyer sofisticati, capaci di esprimere un fabbisogno, di valutare e negoziare proposte oltre logiche tabellari, selezionando soluzioni in grado di produrre risultati misurabili, in termini di efficienza ed efficacia, con indicatori (KPI) chiari a cui legare la remunearzione dell’operatore. Allo stesso modo, anche il mercato dovrà investire in competenze, adattando le loro soluzioni ai contesti specifici, interpretando in modo sartorializzato le esigenze.

Il PPP nella sanità: da infrastrutture a leva strategica L’Italia ha dato un contributo rilevante all’evoluzione del PPP anche attraverso le applicazioni al settore sanitario.

Il modello concessorio è stato infatti applicato non solo alle infrastrutture tradizionali, come trasporti ed energia, ma anche — e soprattutto — agli asset pubblici. Le prime esperienze hanno riguardato la realizzazione di nuovi ospedali. È stata una fase non priva di criticità, anche per l’importazione di modelli anglosassoni in un contesto privo di esperienze, basati sull’outsourcing e sull’idea di una presunta superiore efficienza del privato: i noti mantra del New Public Management.

Nonostante ciò, i risultati sono stati significativi: il PPP ha contribuito al rinnovamento della rete sanitaria, in particolare in Lombardia e Veneto. Dopo una fase di rallentamento, l’utilizzo dello strumento è ripreso, anche attraverso una formulazione più “light”, senza servizi accessori ma con un focus sull’asset, sulla manutenzione e sulla gestione energetica. Anche questa fase, tuttavia,

non sempre è stata gestita in modo virtuoso. Si pensi ai due ospedali piemontesi, dove oggi il PPP sembra lasciare spazio al finanziamento di appalti con i fondi INAIL, un meccanismo utilizzato per piccoli progetti pubblici, come scuole e RSA, e caratterizzato da significativi problemi in termini di esecuzione delle opere.

I fondi INAIL. Una opportunità – da non perdere - per la creazione di un fondo Blended.

I fondi INAIL sarebbero invece perfetti per contribuire alla creazione di un fondo nazionale, a cui potrebbero concorrere capitali pubblici ex articolo 20, risorse di CDP e altre banche promozionali e fondi pensione — si pensi, per esempio, a Enpam — così da finanziare a costi competitivi una pipeline di progetti in PPP, risolvendo anche l’annoso tema dell’insufficienza dei fondi ex articolo 20, che richiede spesso un match con capitali privati attraverso – appunto - contratti di PPP. D’altra parte, soluzioni di questo tipo richiedono una visione nazionale sugli investimenti pubblici che manca, e forse è sempre mancata. Eppure va ricordato che i fondi pensione investono i capitali dei lavoratori, anche della sanità: il loro impiego per rinnovare la rete sanitaria sarebbe, dunque, un circolo virtuoso. Altrimenti quei fondi continueranno a finanziare generico debito pubblico, nazionale o estero. Quest’ultimo caso sarebbe un dramma per il Paese.

Tutto ciò evidenzia un punto chiave: operazioni di tale natura richiedono competenze altamente specialistiche, che il sistema sanitario dovrebbe sviluppare anche in una logica di hub. In tal senso l’esperienza dell’IRCCS Gaslini rappresenta una best practice. L’Istituto ha scelto strategicamente il PPP per tre progetti chiave: la realizzazione del nuovo ospedale e la riqualificazione dei padiglioni esistenti; lo sviluppo di un sistema innovativo di logistica integrata, macro e micro, e di gestione dei kit sterili, con impatti significativi in termini di riduzione dei costi del personale, del capitale circolante e degli scaduti; un progetto, attualmente in valutazione, per l’allestimento e la gestione del parco tecnologico, con un focus su performance organizzativa e clinica. In tutti i casi è stata utilizzata la proposta a iniziativa privata, sollecitata dall’Istituto mediante un avviso, con un significativo grado di concorrenza. Le esigenze sono state definite ex ante, lasciando al mercato l’individuazione delle soluzioni, poi valutate attraverso un dialogo strutturato e trasparente. Particolarmente rilevante è stato l’investimento in competenze interne: lavorare su progetti complessi ha rafforzato l’organizzazione, sia amministrativa sia clinica, attraverso gruppi di lavoro trasversali, con un forte presidio della direzione strategica.

Partenariato Pubblico Privato Queste competenze risultano poi fondamentali anche nella gestione della fase esecutiva dei contratti e in altre progettualità complesse, indipendentemente dalla loro natura giuridica.

Una pipeline ampia e in evoluzione L’esperienza del Gaslini non è isolata. In diverse regioni la pipeline è ricca e articolata. Accanto agli investimenti edilizi — come a Carpi (Modena) e Piacenza, dove sono presenti tre proposte — si stanno sviluppando interessanti progettualità, per la verità ancora insufficienti rispetto ai bisogni, nel campo dell’efficientamento energetico. Un caso emblematico è quello dell’ASST Spedali Civili, che ha ricevuto sei proposte attualmente in fase di valutazione attraverso un dialogo articolato con gli operatori. Il Friuli Venezia Giulia sta invece esplorando il PPP non solo per investimenti infrastrutturali e servizi di supporto, ma anche per rafforzare la capacità di risposta in un territorio ampio e a bassa densità. A questi si aggiunge un progetto flagship: la piattaforma nazionale di telemedicina. Al di là del tema specifico, il caso dimostra come il PPP rappresenti una soluzione particolarmente adatta agli investimenti digitali, dove è necessario un partner tecnologico che accompagni la sanità pubblica nello sviluppo e nell’aggiornamento continuo di soluzioni “sartoriali”, in un contesto in rapido mutamento e che richiede la flessibilità tipica dei contratti di concessione. Queste esprienze in corso evidenziano alcuni elementi chiave. Il PPP non è solo “cemento”: è uno strumento per sviluppare soluzioni innovative, a partire dall’efficientamento energetico, una priorità non più rinviabile che richiede investimenti immediati e sistemici. Il PPP abilita l’innovazione tecnologica: consente di coinvolgere partner che si assumono la responsabilità di sviluppare, gestire e aggiornare soluzioni complesse nel tempo. Le durate contrattuali stanno cambiando: sempre più spesso si attestano sui 10–12 anni, con un massimo di 25 anni in presenza di investimenti edilizi, coerentemente con investimenti più contenuti, di tipo tecnologico, e con la gestione dei servizi.

Le sfide: regole, competenze, innovazione Il nuovo quadro normativo dovrà salvaguardare e rafforzare questo strumento. Come scritto sopra, la proposta a iniziativa privata, nella sua formulazione originaria, ha funzionato quando ha incontrato operatori competenti e amministrazioni capaci di valutare e negoziare; ha invece prodotto criticità quando sono state approvate proposte inadeguate, generando effetti che ancora oggi incidono sulla fiducia

nel mercato e nello strumento. In sanità permane un certo scetticismo, anche a causa di comportamenti opportunistici registrati in passato. Resta quindi centrale il tema delle competenze di sistema che vanno create.

Le amministrazioni, se adeguatamente formate a far leva sulle competenze interne e l’esperienza, sono in grado di gestire queste procedure. Il sistema, tra l’altro, dispone già di competenze diffuse, anche grazie al ruolo delle centrali di committenza, spesso all’avanguardia in ambiti innovativi come il value-based procurement. Ciò che manca nelle aziende è la conoscenza di come valutare in modo comparato e, nello stesso tempo, negoziare, semplicemente perchè non lo hanno mai fatto. Pertanto, sarà fondamentale utilizzare i procedimenti in corso e quelli futuri come laboratori di formazione sul campo, esattamente secondo l’approccio Gaslini, favorendo un costante scambio di prospettive e quindi apprendimento organizzativo. Anche il mercato è chiamato a un investimento significativo: comprendere a fondo i fabbisogni pubblici è condizione essenziale, perché il PPP non può più essere una rendita di posizione e nemmeno lo strumento per realizzare progettualità economicamente non sostenibili. Il mercato è chiamato a comprendere i fabbisogni attuali e futuri della sanità, i suoi vincoli, le sue esigenze di tradeoff tra efficacia ed economicità. Da questo punto di vista l’innovazione, anche frugale, e la ricerca di nuove soluzioni anche attraverso il coinvolgimento di start up, deve guidare l’elaborazione delle nuove proposte. La sfida del PPP è ora utilizzarlo in modo più consapevole, selettivo e strategico: non come scorciatoia finanziaria, ma come leva per innovare, investire e generare valore per il sistema sociale ed economico. E la sanità potrà beneficiarne in modo significativo. In realtà e più in generale questa è la sfida anche del procurement: le scelte sanitarie devono essere analizzate anche con altre lenti, di tipo industriale e geopolitico.

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normazione Mario Zoppellari - Professore Agg. nell’Università di Bologna Mariateresa Badolato - Studio Legale Zoppellari e Associati

Il bilanciamento tra l’obbligo di predeterminazione delle percentuali di affidamento negli accordi quadro multifornitore e il rispetto del principio di appropriatezza terapeutica 1

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Il decreto legislativo 31 dicembre 2024, n. 209 , c.d.

Decreto correttivo, entrato in vigore il 1.1.2025, ha, come noto, apportato alcune modifiche al Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36).

Tra queste, ha suscitato particolare dibattito quella in tema di accordo quadro.

Infatti, l’art. 22 di detto decreto ha introdotto il terzo periodo all’art. 59, comma 1 del Codice dei Contratti Pubblici, a mente del quale “nei casi di cui al comma 4, lettera a), [accordo quadro concluso con più operatori economici senza riapertura del confronto competitivo, n.d.r.] la decisione a contrarre indica altresì le percentuali di affidamento ai diversi operatori economici al fine di assicurare condizioni di effettiva remuneratività dei singoli contratti attuativi”.

Dalla Relazione illustrativa al decreto correttivo si evince come lo scopo perseguito dal legislatore con tale modifica sia stato quello “… di tutelare le esigenze di investimento degli operatori economici aggiudicatari dell’accordo quadro e le loro legittime aspettative in ordine alla stipula dei contratti attuativi, consentendo il rispetto del principio dell’equilibrio contrattuale, la novella in esame, al comma 1, lettera a), introduce un nuovo periodo al comma 1 dell’articolo 59 del Codice al fine di precisare che la decisione a contrarre deve indicare le esigenze di programmazione degli effettivi fabbisogni di affidamento e, nei casi in cui l’accordo quadro sia concluso con più operatori economici (e nel caso in cui l’accordo contenga tutti i termini di esecuzione), le percentuali di affidamento da determinarsi, in ragione dell’esigenza di assicurarne

l’equilibrio contrattuale, nonché le tempistiche di stipula dei conseguenti contratti applicativi”.

La critica più significativa che è stata avanzata alla novella in esame, per ciò che concerne gli accordi quadro nel settore della fornitura di farmaci e dispositivi medici alle aziende del S.S.N., è quella che l’obbligo della predeterminazione di una percentuale obbligatoria di affidamento per ciascuno degli operatori economici ammessi all’accordo potrebbe causare una limitazione della libertà prescrittiva.

Tale perplessità era stata espressa anche dalla 8ª Commissione del 2 Senato , che, nel commentare lo schema del Correttivo, aveva rilevato come “l’applicazione nell’ambito dei dispositivi medici … potrebbe limitare la possibilità da parte del medico di utilizzare il dispositivo più appropriato per il singolo paziente. La libertà prescrittiva e la libertà di scelta terapeutica, infatti, sono princìpi che in ultima analisi sono posti a tutela del paziente e del suo diritto a disporre di cure adeguate alla propria patologia. L’applicazione della norma potrebbe anche creare iniquità tra i pazienti a seconda della disponibilità dei diversi dispositivi aggiudicati nei diversi momenti di durata della fornitura. Sebbene la regola prevista dallo schema in esame sia ispirata da logiche di tutela degli investimenti e dell’equilibrio contrattuale, il sistema per quote introdotto potrebbe limitare la libertà prescrittiva del medico, ponendo così un potenziale conflitto tra il Correttivo e il principio di carattere generale da ultimo espresso dalla sentenza del TAR Lombardia 833/2020. In assenza di interventi chiarificatori, le amministrazioni potrebbero adeguarsi alla regola del

Ad oltre un anno dall’entrata in vigore delle modifiche apportate dal decreto correttivo, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di chiarire, a più riprese, come le prescrizioni novellate in tema di accordo quadro si possano comunque conciliare con il principio di appropriatezza terapeutica

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Recante “Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36” Consultabile su https://www.senato.it/attualita/archivio-notizie?nid=93325

normazione Correttivo e/o essere obbligate a reintrodurre un sistema per quote anche nel caso di forniture di dispositivi medici.

Valuti pertanto il Governo l’opportunità di prevedere un’eccezione alla regola introdotta dallo schema in esame dando facoltà alle stazioni appaltanti di non applicarla per gli acquisti di dispositivi medici, in particolare di classe IIb e III (es. impiantabili salvavita)”.

Allo stesso modo la Conferenza Unificata Stato3 Regioni, nel rendere il proprio parere sullo schema del Correttivo, in relazione alla predeterminazione delle percentuali di affidamento degli accordi quadro, ha evidenziato che “occorre tener conto delle caratteristiche dei pazienti e quindi non è sempre possibile definire quote di utilizzazione ed occorre tener conto dell’appropriatezza terapeutica”.

Ad oltre un anno dall’entrata in vigore delle modifiche apportate dal decreto correttivo, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di chiarire, a più riprese, come le prescrizioni novellate in tema di accordo quadro si possano comunque conciliare con il principio di appropriatezza terapeutica.

4 In primo luogo, il TAR Lombardia, sede di Milano , è stato chiamato a giudicare la legittimità di una procedura di gara avente ad oggetto la fornitura di “sistemi per la perfusione epatica e relativo materiale di consumo”, rispetto alla quale era stata prevista la conclusione di un accordo quadro con gli operatori economici classificati ai primi due posti della graduatoria finale di gara, con la precisazione che la fornitura sarebbe stata ripartita nella misura del 50% per ciascun aggiudicatario e che l’individuazione dell’operatore che avrebbe effettuato di volta in volta la prestazione sarebbe avvenuta “in considerazione delle specifiche esigenze clinico-terapeutiche ed organizzative segnalate dagli utilizzatori”.

In merito, il Collegio milanese ha, innanzitutto, ricordato come l’accordo quadro multifornitore rappresenti uno strumento negoziale utilizzato assai frequentemente nell’ambito del settore sanitario, permettendo “alle amministrazioni interessate di beneficiare di prezzi formatisi nell’ambito di una procedura concorrenziale e, dall’altro, consente di acquisire la disponibilità, da diversi operatori economici, di dispositivi “idonei” al soddisfacimento delle sottese esigenze clinico - terapeutiche ed organizzative, di volta in volta prese in considerazione dall’operatore sanitario. La formula contrattuale, in sostanza, consente di dare concreta attuazione al principio di “appropriatezza terapeutica” che permea l’ambito dell’approvvigionamento sanitario”.

Ciò precisato, il TAR Milano ha ritenuto che nella fattispecie sottoposta al suo vaglio, il principio di appropriatezza terapeutica avrebbe potuto essere 3 4

Parere 3 dicembre 2024, n. 153/CU TAR Lombardia, Milano, 7 luglio 2025, n. 2571

pienamente rispettato nella fase esecutiva della fornitura, in quanto la clausola, in base alla quale “l’individuazione dell’operatore economico che effettuerà, di volta in volta, la prestazione, avverrà in considerazione delle specifiche esigenze clinico-terapeutiche ed organizzative segnalate dagli utilizzatori … conferisce all’utilizzatore il compito di individuare la prestazione più rispondente alle reali esigenze e più “appropriata” per il paziente, tenendo conto, ad esempio, dell’esigenza di particolari tecniche terapeutiche, delle tempistiche, dello standard di qualità richiesto, delle esigenze organizzative e di disponibilità”.

Tale prescrizione capitolare rappresenta, infatti, un legittimo criterio di esecuzione dell’accordo quadro multifornitore, in ossequio al principio di appropriatezza terapeutica, trovando la propria fonte normativa, a livello comunitario, nel considerando n. 61 della Direttiva 2014/24/CE, in base al quale “le condizioni oggettive per stabilire quale tra gli operatori economici parte dell’accordo quadro debba svolgere un determinato compito, per esempio forniture o servizi destinati a essere usati da persone fisiche, possono includere, nel contesto di accordi quadro che stabiliscano tutti i termini, le esigenze o la scelta delle persone fisiche interessate” e, sul piano nazionale, nell’art. 59, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 36 del 2023, in forza del quale “l’accordo quadro concluso con più operatori economici è eseguito secondo una delle seguenti modalità: a) secondo … le condizioni oggettive, stabilite nei documenti di gara dell’accordo quadro, per determinare quale degli operatori economici parti dell’accordo effettuerà la prestazione; l’individuazione dell’operatore economico che effettuerà la prestazione avviene con decisione motivata in relazione alle specifiche esigenze dell’amministrazione”.

In merito alla predeterminazione delle quote percentuali di fornitura, il TAR Milano ha, poi, ritenuto che la misura paritaria delle quote di fornitura, previste al 50% tra i due aggiudicatari, avrebbe consentito sia di rispettare gli esiti della procedura concorrenziale, sia di offrire all’amministrazione una quantità equivalente di accesso ai dispositivi che si sono rivelati maggiormente idonei all’esito della procedura di selezione e ritenuti più rispondenti alle esigenze terapeutiche dei pazienti.

Più precisamente, il Collegio giudicante ha rilevato come “la percentuale paritaria di affidamento dei contratti attuativi, seppur non imprescindibile, non appare lesiva delle prerogative del primo classificato tra gli operatori aggiudicatari, tenuto conto che la qualità di sottoscrittore dell’Accordo quadro non attribuisce pretese immediatamente esecutive, trattandosi di accordo diretto ad assumere solo l’obbligo di applicare ai contratti attuativi le condizioni prestabilite, con individuazione dell’importo

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normazione

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massimo assegnabile al fine di garantire il rispetto dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza”.

In merito, infatti, occorre richiamare il prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa (ex multis Cons. Stato, sez. III, 2 ottobre 2024, n. 7896), in base al quale l’accordo quadro rappresenta un modello negoziale, riconducibile, lato sensu, agli schemi del contratto normativo e del contratto preliminare e si sostanzia in un accordo con efficacia limitata nel tempo, concluso tra la stazione appaltante e uno o più operatori economici, selezionati con una delle procedure a evidenza pubblica previste dal Codice, nel quale si stabiliscono le condizioni generali del lavoro, del servizio o della fornitura oggetto di affidamento e si demandano a successivi contratti i termini specifici dell’approvvigionamento.

In sostanza, attraverso l’accordo quadro viene fissata la disciplina generale dell’affidamento alla quale gli operatori aggiudicatari dovranno attenersi nell’esecuzione dei contratti da stipularsi a valle dell’accordo quadro, il cui numero non è determinabile a priori ma il cui valore economico è contenuto entro il limite rappresentato dalla quota massima dell’importo complessivo del lavoro, del servizio o della fornitura assegnabile a ogni aggiudicatario in base al fabbisogno dell’amministrazione.

Quest’ultima non assume, dunque, nell’immediato, in virtù di tale strumento negoziale, alcuno specifico obbligo contrattuale nei confronti della controparte privata, ma consegue, per un determinato arco temporale, la possibilità di acquisire le prestazioni oggetto dell’accordo, allorquando ne ravvisi la necessità.

Allo stesso modo, un operatore economico che dovesse essere ammesso alla sottoscrizione di un accordo quadro non può affatto vantare “pretese immediatamente esecutive”, con la conseguenza che anche le percentuali di affidamento attribuitegli dalla lex di gara non devono essere intese come un’aspettativa circa la quantità certe e sicure che le Amministrazioni beneficiarie della fornitura dovranno obbligatoriamente ordinare ad un concorrente, ma come quantità massime che le stesse potranno richiedere all’impresa ammessa all’accordo quadro.

La natura non vincolante dell’accordo quadro, pertanto, consente, a prescindere dalla previsione delle percentuali di affidamento, in fase esecutiva il pieno ed effettivo rispetto del principio di appropriatezza terapeutica, il quale “rende meno intensa la relazione di stretta corrispondenza e proporzionalità tra gli esiti della selezione per la sottoscrizione dell’accordo quadro e le 5 6

TAR Campania, Napoli, sez. IX, 27 ottobre 2025, n. 6979 TAR Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 3 novembre 2025, n. 475

percentuali di quote/affidamenti attuativi dello stesso”.

5 Al riguardo, il TAR Campania, sede di Napoli , ha recentemente avuto cura di evidenziare i limiti che le Amministrazioni devono seguire nell’osservare il principio di appropriatezza terapeutica.

Nel caso di specie, la lex specialis di una procedura di gara avente ad oggetto la fornitura di “materiali per osteosintesi e traumatologia” ha previsto che al termine delle operazioni concorsuali sarebbe stato sottoscritto un accordo quadro con più operatori economici utilmente collocati in graduatoria, nell’ambito del quale “- se gli operatori economici aggiudicatari del lotto sono 2: sarà assicurato ad ognuno almeno il 15% del fabbisogno totale del lotto; la restante percentuale (70%) sarà dettagliata successivamente all’affidamento della fornitura sulla base delle motivate specifiche esigenze tecnico funzionali e cliniche dei chirurghi; - se gli operatori economici aggiudicatari del lotto sono uguali o superiori a 3: sarà assicurato ai primi 3 aggiudicatari almeno il 10% del fabbisogno totale del lotto; la restante percentuale (70%) sarà dettagliata successivamente all’affidamento della fornitura sulla base delle motivate specifiche esigenze tecnico funzionali e cliniche dei chirurghi”.

Tuttavia, la Stazione appaltante, dopo la valutazione delle offerte tecniche ed economiche presentate dalle concorrenti, invece di stilare la graduatoria, ha chiesto ai reparti interessati dalla fornitura oggetto di gara di indicare i fabbisogni per ogni lotto e per singolo operatore economico ammesso all’accordo quadro.

Successivamente, la Stazione appaltante ha dettagliato la quota del 70% della fornitura in base ai fabbisogni indicati dalle strutture interessate e ha direttamente e immediatamente aggiudicato le relative quantità “fisse” a ciascun concorrente.

In merito, il Tribunale Amministrativo partenopeo ha ritenuto che l’operato dell’Amministrazione intimata, oltre a violare quanto disposto dalla lex di gara, ledesse le legittime aspettative dei concorrenti utilmente posizionati in graduatoria.

In particolare, il TAR ha rilevato come la modifica, in corso di gara, dei criteri di ripartizione delle quote di fornitura dell’accordo quadro, come originariamente individuati dalla stazione appaltante nella lex specialis, si sostanzi in una vera e propria modifica sostanziale della normativa concorsuale, come tale del tutto illegittima in base ai generalissimi principi che reggono il sistema dell’evidenza pubblica.

La soluzione, pertanto, sembra essere quella delineata dal TAR Milano nella sentenza in precedenza esaminata.

6 Difatti, anche il TAR Abruzzo, sede de L’Aquila ,

normazione ha ritenuto legittima la lex specialis di una gara per l’affidamento del “servizio di ventiloterapia domiciliare in modalità full risk, mediante la fornitura di apparecchiature e del relativo materiale di consumo”, finalizzata alla stipulazione di un accordo quadro multifornitore con tutti i concorrenti ritenuti idonei a eseguire la prestazione contrattuale, che prevedeva una percentuale massima di esecuzione dell’appalto in misura pari al 50%, solo ove gli aggiudicatari fossero stati in numero superiore a tre, mentre, in caso di numero inferiore, la percentuale massima di esecuzione sarebbe stata del 100%, rinviando per l’individuazione dall’aggiudicatario che avrebbe effettuato la prestazione “alla valutazione clinica del Medico Prescrittore in relazione ai prodotti più adeguati alle specifiche necessità” dei pazienti.

Il Tribunale abruzzese ha, infatti, ritenuto che “negli appalti che hanno ad oggetto la fornitura di dispositivi sanitari, l’obbligo di predeterminare le percentuali di affidamento non può essere inteso in maniera rigida, ma deve essere contemperato con il principio di appropriatezza terapeutica”.

Appare, pertanto, evidente come negli accordi quadro multifornitore senza riapertura del confronto competitivo, per la fornitura di farmaci e dispositivi medici, l’obbligo di predeterminazione delle percentuali di affidamento, come introdotto dal decreto correttivo, non debba essere inteso in modo rigido, potendo esso

essere parzialmente derogato, previa idoneamente motivata decisione della stazione appaltante, della quale sia dato conto negli atti costituenti la lex di gara, in ragione del rispetto delle ragioni di appropriatezza terapeutica e di libertà prescrittiva.

Ad ogni buon conto, si reputa opportuno rilevare come il rispetto di tali principi possa essere garantito ed assicurato anche mediante un’accurata “ricognizione dei fabbisogni” da parte della stazione appaltante, preliminarmente all’indizione della procedura concorsuale.

D’altronde, “l’individuazione del fabbisogno rientra nella necessaria e prodromica fase di programmazione della domanda pubblica, che dispiega una portata lato sensu autorizzatoria sugli acquisiti operati a valle, come visto, in conformità (anche) ai principi di parità di trattamento e trasparenza” (TAR Toscana, sez. III, 13 dicembre 2025, n. 2019).

Attraverso puntuale ed attenta predeterminazione dei fabbisogni, quindi, le stazioni appaltanti possono, nel rispetto della descritta norma codicistica in materia di accordo quadro, delineare percentuali di affidamento che tengano effettivamente conto delle esigenze terapeutiche dei soggetti beneficiari della fornitura, determinandosi, in tal modo, il perfetto bilanciamento tra quanto prescritto a livello normativo e quanto emergente dalla prassi clinica.

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XI Corso di Alta Formazione 2025 per Funzionari e Dirigenti in Sanità Area Provveditorato - Economato - Patrimonio

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XI Corso di formazione FARE Tutor: Patrizia Malerba

Gli acquisti sostenibili: il Green Public Procurement (GPP) - abstract Gruppo di lavoro: Antonia Moroso – ASP Golgi Redaelli, Milano Antonella Digonzelli – Azienda Sanitaria Locale di Latina, Latina Eugenia Marrelli – Azienda Sanitaria Locale di Latina, Latina Ilaria Mistero, ATS Città Metropolitana di Milano, Milano Monica Quaroni – Fondazione CNAO, Pavia Lucio Braccaioli – ATS Città Metropolitana di Milano, Milano _______________________________________________________________________________________

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Ambiente e sostenbilità La parola “sostenibilità” deriva del latino sustistere, cioè, sostenere, proteggere, conservare e prendersi cura ed inizia la sua storia negli anni ‘60/’70 con i primi movimenti ambientalisti, con la presa di coscienza, da parte della società, che il tradizionale modello di sviluppo avrebbe causato, a lungo termine, il collasso del nostro pianeta.

Da quel momento in poi si è iniziato a parlare e scrivere di sostenibilità. Il concetto di sviluppo sostenibile è stato consolidato, come: “uno sviluppo in grado di assicurare il soddisfacimento dei bisogni della generazione presente senza compromettere la possibilità delle generazioni future di realizzare i propri”.

Da allora, il termine SOSTENIBILTÀ è stato utilizzato e inglobato dalla politica, dai mass media e dalle organizzazioni nate in questo ambito culturale.

L’obiettivo è quello di creare un’economia che si sviluppi in modo responsabile, avendo rispetto per il futuro, utilizzando i vantaggi portati dalla tecnologia senza arrecare danni all’ambiente: in una parola SOSTENIBILITÀ.

Il modello di consumo e di produzione tradizionale, che ha avuto il suo massimo splendore nel secolo scorso, grazie ad una straordinaria accessibilità a grandi quantità di risorse ed energia, si basa sul principio di una Economia Lineare (take-make-dispose = produzione-consumo-smaltimento), in quanto una volta terminato il consumo, termina anche il ciclo di vita del prodotto, che diventa rifiuto: Tuttavia, stiamo sempre maggiormente prendendo coscienza, che le risorse non sono infinite e le recenti crisi mondiali, (Covid-19, la guerra in Ucraina e in Palestina), hanno ben evidenziato come possano essere pesanti le ripercussioni economiche legate ad interruzioni di fornitura e a tutta la problematica degli approvvigionamenti.

Una valida alternativa all’economia lineare è data da un’economia cosiddetta circolare, preferibile in quanto mira a mantenere prodotti e materiali più a lungo nella catena del valore, rivisitando i modelli di produzione e di consumo per ridurre gli sprechi, riutilizzando i materiali all’interno di cicli produttivi infiniti.

Il green public procurement nel contesto sovranazionale L’origine del Green Public Procurement si rinviene nella legislazione sovranazionale e comunitaria. Nel corso degli anni si è assistito ad una convergenza sempre più ampia tra la normativa in materia di appalti e quella in materia di ambiente. Ad oggi, la crescita sostenibile rappresenta uno degli obiettivi fondamentali dell’Unione Europea. Infatti, i rapidi cambiamenti climatici e la crescente domanda di energie e risorse, hanno spinto l’UE ad introdurre una serie di politiche e di iniziative volte a creare e garantire un’economia più innovativa e sostenibile, individuando il GPP come uno strumento chiave per attuare una riforma ecologica della Pubblica Amministrazione. Con la Comunicazione della Commissione Europea n. 302 del 18.06.2003 il Green Pubblic Procurament è stato riconosciuto come uno strumento cardine della Politica Integrata dei Prodotti che tiene conto dell’intero ciclo di vita avendo come obiettivo principale quello di ridurre l’impatto ambientale cercando nel contempo di evitare che le iniziative incentrate su singole fasi del ciclo di vita si limitino semplicemente a trasferire il carico ambientale su altre fasi. Nel 2004 con la Comunicazione denominata “Appalti pubblici per un ambiente migliore” (COM (2008) 400), la Commissione UE ha sottolineato l’importanza di definire criteri comuni da parte degli Stati membri, in modo da evitare una distorsione del mercato unico e una riduzione della concorrenza su scala europea. Nonostante, a livello normativo europeo, non vi sia una Direttiva esclusiva per gli Appalti Pubblici Verdi, a partire dall’anno 2004 iniziano ad essere definiti al loro interno obiettivi e strategie per promuovere lo sviluppo del GPP. Nel 2014, con le Direttive 23-24-25/UE, si è giunti a delineare un insieme di disposizioni volte ad integrare i criteri ambientali in tutte le fasi degli appalti pubblici. Queste ultime Direttive rappresentano un elemento fondamentale per promuovere lo sviluppo sostenibile all’interno del territorio europeo, indirizzando le pubbliche amministrazioni verso l’acquisto di beni, servizi e lavori che rispettino criteri ambientali, sociali ed economici. Pertanto, le pubbliche amministrazioni sono incoraggiate a dialogare con le imprese incentivando l’adozione di soluzioni innovative e ad alto contenuto tecnologico per affrontare le sfide ambientali e sociali, escludendo fornitori coinvolti in violazioni dei diritti umani e garantendo condizioni di lavoro etiche e rispettose in tutti gli stadi della produzione.

Orbene, la breve analisi svolta evidenzia come l’UE tenti di assumere un ruolo guida per incentivare lo sviluppo sociale ed economico a livello mondiale, avendo cura dell’ambiente. Considerato infine che, le prassi nazionali in materia di produzioni e acquisti sostenibili variano notevolmente tra i vari Paesi a causa dei loro distinti contesti giuridici, istituzionali e culturali, la sensibilizzazione allo sviluppo del GPP è una missione e una responsabilità condivisa per sostenere e dare priorità all’interesse pubblico rispetto agli interessi privati nel settore pubblico.

Evoluzione e analisi della normativa italiana “green” degli appalti pubblici Accogliendo le indicazioni di matrice europea, anche in Italia, è stato avviato un percorso di recepimento e sviluppo della normativa green applicata al settore degli appalti pubblici.

Tra i primi capisaldi normativi della disciplina green degli appalti, assume particolare rilievo il dettato normativo della L. 296 del 27 dicembre 2006 Legge Finanziaria 2007 e, in particolare, le disposizioni di cui all’articolo 1, commi 1126 e 1127 della medesima, i quali hanno fissato rispettivamente i criteri da porre alla base delle misure di integrazione dei criteri ambientali nelle procedure di acquisto e, di conseguenza, le categorie merceologiche destinatarie degli obiettivi di sostenibilità.

Posti, dunque, criteri e obiettivi della normativa green, proseguendo nell’iter cronologico normativo, è l’art. 34 del Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50 che, recependo le disposizioni della L. 221/2015, ha espresso l’intento del Legislatore, non solo, di prevedere l’applicazione pratica dei criteri ambientali nei documenti di gara, ma anche, di anticipare la volontà cautelativa ambientale al momento della progettazione dell’appalto, facendo dei criteri ambientali la vera e propria matrice direzionale dell’intero procedimento, tanto da giungere, nel comma 3 dello stesso articolo, all’introduzione dell’obbligatorietà del rispetto dei Criteri Ambientali Minimi (CAM).

Nella mente del Legislatore del 2016 è chiara, dunque, la necessità di orientare l’agire pubblico alla migliore integrazione fra logiche di mercato e sostenibilità ambientale in un continuo e bilanciato contemperamento dei contrapposti interessi ma, ad oggi, a che punto siamo?

Il Punto di arrivo dell’attuale disciplina degli acquisti sostenibili in Italia è, ad oggi, racchiuso sia nel Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36 il quale, al comma 2 dell’art. 57, richiama la necessità di un’azione pubblica volta al conseguimento degli obiettivi green, sia nel Piano di Azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della Pubblica Amministrazione (PAN)- edizione 2023.

XI Corso di formazione FARE Fissate le 4 priorità strategiche della moderna sfida alla sostenibilità («Garantire una più ampia diffusione di appalti pubblici strategici»; «Professionalizzare gli acquirenti pubblici»; «Migliorare l’accesso ai mercati degli appalti alle piccole e medie imprese»; «Incrementare la trasparenza, nonché l’integrità e la qualità dei dati in materia di appalti».), è lo stesso Piano d’Azione Nazionale 2023 ad indicare gli strumenti chiave per far sì che l’agire pubblico sia sempre più sostenibile, a partire da una migliore progettazione degli appalti alla luce della più ampia valutazione dell’intero ciclo di vita dei medesimi e, altresì, delineando strategie di «mitigazione e adattamento» che vedano coinvolti tutti i settori chiamati a contribuire direttamente e proattivamente nel sempre più necessario percorso di transizione verso un’economia a basso rischio ambientale, nel solco di una rinnovata sensibilità, contemporanea e futura, verso l’indifferibile necessità di vestire gli appalti pubblici italiani di verde.

I criteri ambientali minimi (CAM) e la loro applicazione Il Ministero dell’ambiente e della Sicurezza Energetica indica i Criteri Ambientali Minimi (CAM) come requisiti ambientali definiti per le varie fasi del processo di acquisto, volti a individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale lungo il ciclo di vita, tenuto conto delle disponibilità del mercato al fine di diffondere tecnologie e prodotti compatibili. I Criteri Ambientali Minimi vengono dettagliatamente spiegati nel Piano per la sostenibilità ambientale dei consumi del settore della Pubblica Amministrazione e adottati tramite Decreto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica. Per definire i CAM da un punto di vista tecnico ci basiamo sulle seguenti fonti: le etichettature ambientali conformi alla UNI EN ISO 14024 (in particolare il marchio europeo di qualità ecologica comunitario Ecolabel UE), i “comprehensive criteria” pertinenti del Toolkit Europeo sul GPP, le buone pratiche segnalate a livello nazionale o comunitario, le metodologie di valutazione del ciclo di vita come L.C.A. Life Cycle Assessment e analisi dei costi del ciclo di vita L.C.C. Life Cycle Costing e le norme tecniche pertinenti. La Certificazione UNI EN ISO 14024 è uno standard internazionale che stabilisce i principi e le procedure per lo sviluppo di un particolare tipo di etichettatura ambientale chiamata etichettatura ambientale di Tipo I. Questo tipo di certificazione include la selezione delle categorie di prodotto, dei loro criteri ambientali e delle caratteristiche funzionali, stabilendo inoltre le procedure di certificazione per l’assegnazione dell’etichettatura. La norma ISO 14064 fornisce le linee guida per la quantificazione e la rendicontazione delle emissioni di gas serra (GHG) a livello di organizzazione: la parte prima dettaglia i principi ed i requisiti per progettare, sviluppare, gestire e rendicontare gli inventari di GHG a livello di un’organizzazione e include i requisiti per determinare i confini di emissione dei GHG. Quando parliamo di CAM dobbiamo quindi fare una distinzione molto importante: sono elementi essenziali dell’offerta e non posso essere classificati come un requisito né di partecipazione né di esecuzione. Il legislatore da una parte fa nascere così il seme della consapevolezza e della responsabilità da parte degli operatori economici che sono chiamati in causa nello stilare l’offerta economica più in linea con tutti gli elementi necessari (compresi i CAM) e dall’altra parte darci un vero e proprio nuovo strumento di politica economica necessario per l’attuazione di una vera rivoluzione promuovendo modelli di produzione e consumo più sostenibili, “circolari “e nel diffondere l’occupazione “green”. Alcune best practices possono aiutare le Pubbliche Amministrazioni a rendere questo processo di implementazione dei CAM più efficace e efficiente come ad esempio: predisporre un piano d’azione per l’implementazione dei CAM che definisca gli obiettivi, le risorse necessarie, le tempistiche e le responsabilità oppure consultare le parti interessate, come le imprese, le associazioni ambientaliste e i cittadini, durante la fase di pianificazione per identificare le esigenze e le preoccupazioni di tutti gli attori coinvolti.

Efficienza energetica e acquisti sostenibili Già nel 1976, durante il primo Consiglio dell’allora IFPMM (oggi IFPSM International Federation of Purchaising and Supply Management), fu emesso il primo Energy Report, a seguito delle difficoltà di approvvigionamento dovute all’aumento dei prezzi del petrolio da parte dell’OPEC. Si rilevò così l’urgenza di garantire risorse di materiali e di energia, anche mediante lo sviluppo professionale della funzione approvvigionamenti come promotore di innovazione e valore aggiunto e come forza di contrasto all’inflazione. Il sistema di Public Procurement si va focalizzando dunque sul concetto di sostenibilità ambientale con il Green Public Procurement (GPP). I principali strumenti a disposizione sono i seguenti: blockchain e smart contracts (per garanzia di origine e automatizzazione dell’esecuzione dei contratti di fornitura e garantire la conformità alle normative), criteri di aggiudicazione basati sulle performance (premialità per le migliori prestazioni in termini di sostenibilità, innovazione e impatto ambientale e sociale), appalti integrati (combinano acquisto di energia elettrica verde con altri servizi), il coinvolgimento degli stakeholder (cittadini e associazioni ambientalistiche nel processo di acquisto), open innovation (challenge e concorsi per raccogliere idee innovative e collaborare con start up e università per sviluppare nuove tecnologie e soluzioni), analisi di best practices a livello internazionale, studio di casi aziendali (modelli già applicati in aziende sanitarie), adesione a convenzioni CONSIP (dove il fornitore è tenuto a certificare la produzione di Energia Verde tramite Garanzia di Origine), sviluppo dei power purchaise agreement (PPA) ossia di KIT documentale che agevola l’indizione delle gare per la fornitura di E.E. da fonti rinnovabili di lungo termine, Comunità Energetiche Rinnovabili (associazioni tra cittadini, attività commerciali, PA che hanno l’obiettivo di produrre, scambiare e consumare energia da fonti rinnovabili).

Occorre inoltre focalizzarci sulla valutazione dei rischi derivanti da possibili interruzioni nelle supply chain. Il metodo da noi considerato è stato quello del Failure Mode and Effects Analysis (FMEA) per l’energia elettrica, che ha rilevato una serie di azioni correttive come, ad esempio, l’opportunità di sostituire apparecchiature con altre a elevato risparmio energetico. Considerando che, operando su questa categoria merceologica, potremmo raggiungere obiettivi ambiziosi nella riduzione di consumi e di contenimento costi potremmo pensare a modelli di intelligenza artificiale predittivi per modellare la domanda di energia sulla richiesta di “tipologia di terapia clinica”. Un’altra opportunità potrebbe scaturire dalla realizzazione di Comunità energetiche internazionali di centri energivori.

Green public procurement: opportunità, ostacoli e alternative possibili Gli appalti pubblici contribuiscono per circa il 14% al PIL dell’Unione Europea, una percentuale rilevante che potrebbe consentire a questo settore di fare da traino anche per il settore privato. Per questo l’Unione Europea ha suggerito, a più riprese a partire dagli anni Novanta, che nei processi di approvvigionamento di lavori/beni/servizi la Pubblica Amministrazione dovrebbe considerare simultaneamente aspetti di tipo economico, sociale e ambientale.

Il conseguimento degli obiettivi perseguiti dal Green Public Procurement porterebbe indiscutibili vantaggi: di tipo ambientale (minor utilizzo di risorse naturali, maggior utilizzo di fonti energetiche alternative, minor produzione di rifiuti minor rischio di disastri ambientali), di tipo economico (risparmio energetico, impulso a nuove attività imprenditoriali “green”, riduzione dei prezzi di lavori/beni/servizi a basso impatto ambientale, riduzione dei costi di prevenzione e mitigazione degli effetti di lavori/beni/servizi non “green”) e di tipo reputazionale sia per la Pubblica Amministrazione che per le imprese.

Tuttavia il rapporto del 2023 I numeri del Green Public Procurement in Italia, realizzato dall’Osservatorio Appalti Verdi istituito da Legambiente e Fondazione Ecosistemi, rileva che il tasso di applicazione dei Criteri Ambientali Minimi nel corso del 2022 ad esempio nell’ambito delle ASL per le varie categorie merceologiche previste va da un minimo del 18,5% per le Calzature da lavoro a un massimo del 63,6% per la Carta grafica. Fra i maggiori ostacoli si possono annoverare: difficoltà tecnico-procedurali (carenza di competenze tecniche della Pubblica Amministrazione, scarsità dell’offerta di lavori/beni/servizi “green”, difficoltà di monitoraggio), limiti culturali, svantaggi economici (eccessiva onerosità per gli operatori economici, maggiore onerosità, difficile da giustificare, per la Pubblica Amministrazione) e svantaggi di tipo reputazionale.

In Italia l’adozione dei Criteri Ambientali Minimi nei processi di acquisto della Pubblica Amministrazione, in certa misura obbligatoria fin dalla L. 221/2015 (art. 18) e dal D.Lgs. 50/2016 (art. 34) – e ora confermata dal D.Lgs. 63/2023 (art. 57) – ma spesso disattesa, rischia dunque di rivelarsi uno strumento non pienamente adeguato e soddisfacente: è necessario trovare un equilibrio virtuoso che garantisca il concreto perseguimento di obiettivi senz’altro validi, che si prefiggono di affrontare e risolvere problematiche ormai ineludibili.

Alcuni sviluppi possibili potrebbero essere una maggior gradualità nell’introduzione dei Criteri Ambientali Minimi, una formazione e una comunicazione adeguate sia per la Pubblica Amministrazione che per gli operatori economici, l’introduzione di criteri di valutazione oggettivi e semplificati, la defiscalizzazione dei soggetti virtuosi, la tassazione dei prodotti inquinanti, un maggior livello di centralizzazione negli acquisti almeno per certe categorie merceologiche che richiedono grandi investimenti.

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gli esperti rispondono Monica Piovi e Studio Legale Fidanza

Sul rapporto sulla situazione del personale Un nostro lettore chiede di sapere se in una pubblica gara non finanziata con risorse PNRR sia obbligatorio presentare in gara il rapporto sulla situazione del personale e se la sua mancata presentazione comporti l’esclusione

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er rispondere al quesito conviene premettere che nella legislazione speciale per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e, in particolare, nell’art. 47, comma 2, del D.L. 31 maggio 2021, n. 77 (Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure) è prevista una causa di esclusione per gli operatori economici che occupano oltre cinquanta dipendenti, qualora non consegnino, al momento della presentazione dell’offerta, copia dell’ultimo rapporto periodico sulla situazione del personale maschile e femminile, redatto ai sensi dell’art. 46, D.Lgs. n. 198/2006, unitamente all’attestazione di conformità a quello già trasmesso alle rappresentanze sindacali aziendali e ai consiglieri regionali di parità ovvero, in mancanza di tale precedente trasmissione, unitamente all’attestazione della sua contestuale trasmissione alle rappresentanze sindacali aziendali e alla consigliera e al consigliere regionale di parità.

Trattasi di obblighi volti al rispetto e allo sviluppo effettivo della “parità di genere”, che costituiscono stretta derivazione degli obiettivi fissati dall’UE in sede di disciplina delle procedure finanziate con risorse del PNRR, che, tra i vari obiettivi, ha anche quello di migliorare i tassi di occupazione femminile e giovanile (cfr. paragrafo 1 delle Linee Guida di cui al DPCM 7 dicembre 2021 adottato ai sensi dell’art. 47, comma 8, del richiamato D.L. n. 77 del 2021).

Lo stesso obiettivo, specificamente previsto dalla normativa finalizzata ad assicurare la ripresa del Paese a seguito della crisi pandemica, si ritrova nella normativa ordinaria sugli appalti ordinari (ossia non finanziati con PNRR). L’art. 102, comma 1, lett. c) del D.Lgs. 36/2023, prescrive, infatti, alle stazioni appaltanti di richiedere agli operatori economici di “garantire le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate” (in tal senso Cons. Stato, sez. V, 3 febbraio 2025, n. 839).

Venendo però alle cause di esclusione, gli artt. 94 e 95 del D.Lgs. 36/2023 non contemplano una specifica causa di esclusione come quella menzionata supra nella disciplina del PNRR. Tuttavia, l’art. 57, comma 2-bis, come novellato dal D.Lgs. 209/2024 (c.d. Decreto correttivo), nel prevedere

meccanismi e strumenti premiali per realizzare le pari opportunità generazionali e di genere e per promuovere l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità o persone svantaggiate, richiama l’allegato II.3 nell’ambito delle cause di esclusione automatica dalla gara, senza distinguere in ragione della tipologia di finanziamento utilizzato per la procedura di gara. Ai sensi dell’art. 1 del citato allegato, l’obbligo di produzione al momento della presentazione della domanda del rapporto sulla parità di genere sussiste per tutte le tipologie di finanziamento della gara, anche al di fuori di quelle da ricondurre al regime di finanziamento agevolato di cui al PNRR. Sulla base di tali disposizioni, lette in combinato disposto, la recente giurisprudenza amministrativa nonché il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT), con parere n. 3697 del 2 ottobre 2025, hanno ritenuto applicabile l’esclusione in caso di omessa presentazione al momento della domanda del rapporto sulla situazione del personale, per tutte le procedure di gara e non soltanto per quelle afferenti agli investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse PNRR. Quanto, però, ai rimedi in caso di omessa produzione documentale del precitato rapporto, è stato di recente affermato (cfr. TAR Lazio-Roma, sez. II-bis, 20 febbraio 2026, n.

3265) il dovere per la stazione appaltante di attivazione del soccorso istruttorio. Il giudice di prime cure nella sentenza poc’anzi richiamata, richiamando quanto statuito dal Consiglio di Stato con la sentenza 9 gennaio 2026, n. 202, ha invero chiarito che “l’obbligo di tal fatta costituisce sì requisito sostanziale della gara, ma l’omessa allegazione del documento in sede di gara non equivale automaticamente alla sua assenza, se l’operatore economico dimostra [che] tale rapporto era stato regolarmente redatto e trasmesso prima della scadenza dei termini di presentazione delle offerte”. In altre parole, se l’operatore economico ha omesso di produrre il documento, ancorché in suo possesso, deve ritenersi ammessa la sua produzione successiva in seno al subprocedimento di soccorso istruttorio, venendo in rilievo una carenza solo formale tale perciò da non giustificare, alla luce del canone di favor partecipationis, l’esclusione dal confronto concorrenziale.

AZIENDE INFORMANO Avvocato Michele Leonardi

La natura equivoca del quinto d’obbligo

L

a premessa è doverosa: quanto di seguito rappresenta la posizione personale su una questione che si potrebbe ritenere da più parti chiusa, ma sulla quale ritengo sia doveroso mantenere aperto il dibattito onde evitare di precipitare in un equivoco giuridico che – ad avviso di chi scrive – si è sempre più consolidato nel corso del tempo. E lo ha fatto a tal punto che non si può negare che l’interpretazione presentata all’interno di questo articolo non possa che risultare ad oggi più che minoritaria.

Da più parti si è inteso ritenere la modifica all’istituto del quinto d’obbligo nel passaggio tra precedente ed attuale Codice come un qualcosa di estremamente rilevante.

In realtà, a ben vedere, poco è cambiato da un punto di vista sostanziale se non che nel nuovo contesto normativo, laddove la stazione appaltante intenda imporre una modifica durante l’esecuzione del contratto entro un quinto del valore dello stesso, l’art. 120, comma 9, del D.Lgs. 36/2023 prevede che la stessa lo debba esplicitare nei documenti di gara iniziali (mentre nella prece-

dente formulazione dell’art. 106, comma 12, del D.Lgs. 50/2016 l’imposizione era ex lege, a prescindere da previsioni espresse nei capitolati).

Ciò che a mio avviso si è smarrito nella transizione normativa tra i due Codici è la vera natura del quinto d’obbligo. Una prova è data, da ultimo, da un recedente parere rilasciato dal Servizio di Supporto Giuridico del MIT (n.

4072 del 02.03.2026), il quale, alla domanda se l’aumento del 20% dell’importo contrattuale dovuto alla previsione espressa della disciplina di cui al comma 9 dell’art. 120 del Codice negli atti di gara dovesse essere considerato nella determinazione del valore complessivo dell’appalto ai sensi del comma 4 dell’art. 14, ha risposto in senso affermativo.

Questo in quanto il Servizio ritiene che “il quinto d’obbligo di cui al comma 9 ha assunto propriamente la natura di “opzione contrattuale”, attivabile dall’Amministrazione non più automaticamente ma soltanto ove prevista ab origine nei documenti iniziali di gara, ciò al fine di rendere la sua previsione compatibile con le fattispecie di “modifica” dell’appalto consentite dall’art. 72 della Direttiva 2014/24/UE”.

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AZIENDE INFORMANO

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Con il parere sopra richiamato, il Servizio commette secondo la mia personale opinione due errori sostanziali: il primo riguarda la corretta lettura del comma 4 dell’art. 14 e il secondo, conseguenziale al primo, riguarda la natura che si è intesa dare al quinto d’obbligo.

Il comma 4 dell’art. 14 stabilisce che il valore complessivo del contratto debba essere calcolato tenuto conto “dell’importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di eventuali opzioni o rinnovi del contratto esplicitamente stabiliti nei documenti di gara”. Ora, è pacifico ritenere che il quinto d’obbligo non sia un rinnovo e quindi ci si deve piuttosto interrogare se lo stesso possa rientrare nella definizione di opzione.

Ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit. Nell’art. 120 il legislatore, quando ha voluto individuare forme particolari di opzione, lo ha fatto espressamente: si pensi all’ipotesi della lett. a) del comma 1 (opzione quantitativa) e all’ipotesi dell’opzione della proroga contrattuale di cui al comma 10. Nel disciplinare al comma 9 il quinto d’obbligo, invece, il legislatore non qualifica lo stesso come opzione.

E del resto non avrebbe potuto fare diversamente, se non con il rischio di sconfessare le caratteristiche peculiari dell’opzione di cui alla lett. a) del comma 1 dell’art.

120, la quale, in quanto specifica ipotesi di modifica del contratto in corso di esecuzione, deve essere prevista nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili.

Nell’ambito del quinto l’unico elemento chiaro, preciso ed inequivocabile è il valore entro cui può avvenire tale modifica. Tuttavia, resta invece del tutto imprevedibile a monte l’oggetto specifico della modifica racchiusa nel quinto d’obbligo ed è qui che in particolare si pone il vero problema sull’effettiva natura di tale istituto (e dove si annida pertanto il secondo errore interpretativo del citato parere del Servizio del MIT).

Il quinto d’obbligo, infatti, non è (e non lo era nemmeno nel contesto del precedente Codice) una fattispecie a sé stante di modifica del contratto in corso di esecuzione, assimilabile ad un’opzione contrattuale di cui alla lett. a) del comma 1 dell’art. 120. Il quinto d’obbligo stabilisce unicamente come l’appaltatore sia costretto (se previsto espressamente nei documenti di gara, nella disciplina attuale) a comportarsi di fronte ad una modifica del contratto in corso di esecuzione il cui importo si collochi al di sotto del 20% del valore del contratto: lo stesso, infatti, subisce passivamente la modifica, essendo obbligato ad eseguire la stessa, la quale – non per niente – viene imposta mediante un atto di sottomissione (ai sensi dell’art. 5, comma 6, dell’Allegato II.14 del Codice).

Il contenuto oggettivo della modifica rientrante nel quinto d’obbligo, tuttavia, non è stabilito a monte (come invece deve avvenire nelle opzioni) ma è di volta in volta definito

da fatti sopraggiunti in corso di esecuzione del contratto che possono essere validamente ricondotti ad una delle fattispecie di modifica o di variante previste espressamente dall’art. 120 (alle lettere b) e c) del comma 1, al comma 3, al comma 5 o al comma 7). Ecco perché il quinto non potrà mai essere un’opzione: sarebbe infatti impossibile stabilirne a monte il perimetro oggettivo di applicazione in clausole chiare, precise e inequivocabili.

Del resto, le modifiche nell’ambito del quinto d’obbligo possono essere ammissibili se e solo se le stesse trovino una giustificazione (rectius, una copertura giuridica) in una delle ipotesi di modifica tassativamente previste dall’art. 120 del Codice. In assenza di tale presupposto, la modifica, anche se quantitativamente rientrante nel quinto del valore del contratto, non potrebbe essere validamente autorizzata.

A parere di chi scrive, pertanto, il quinto d’obbligo, non essendo un’opzione, non può (e non deve) concorrere alla definizione del valore complessivo del contratto.

Questa posizione viene peraltro corroborata da un parere sempre del Servizio di Supporto Giuridico del MIT, che in parte contrasta con quello (proveniente peraltro dalla stessa fonte…) che è stato considerato in avvio di ragionamento del presente articolo. Mi riferisco, nello specifico, al parere n. 3116 del 06.12.2024, con il quale il Servizio ha chiarito che “L’applicazione dell’art. 120, c. 9 del Codice dei contratti pubblici è rimesso alla lex specialis di gara. Non vi è una sola metodologia di applicazione di detta norma, la decisione è rimessa alla disciplina di gara. Ove la lex specialis di gara prevede l’applicazione dell’art. 120, c. 9 come forma di opzione (a norma dell’art. 120, c. 1 lett. a) del Codice), in base all’art. 14, c. 4 del Codice, detto importo va computato nel valore della procedura, da inserire nel quadro A del quadro economico, pur non necessitando da subito di copertura economica. Ove di converso la lex specialis di gara preveda l’applicazione dell’art. 120, c. 9 del Codice solo come vincolo per l’appaltatore in caso di modifiche contrattuali e/o variante in corso d’opera non previste al momento di gara (non già comprese in clausole opzionali), detto importo non è da conteggiare nell’importo della procedura e non trova corrispondenza esplicita nel quadro economico (rientrando di fatto nella voce imprevisti)”.

La lettura data dal Servizio del MIT, che in questo caso si ritiene del tutto condivisibile, si gioca interamente sulla natura da attribuire all’istituto del quinto d’obbligo, il quale non si configura come una forma ulteriore di opzione contrattuale. Con una conseguenza pratica molto importante: le modifiche del contratto in corso di esecuzione rientranti nel quinto del valore del contratto potranno essere validamente autorizzate, alle condizioni più sopra descritte, anche se non ricomprese nel valore originario del contratto. http://www.appaltiamo.eu/

L’ininterrotto cammino verso la sostenibilità del cleaning Coopservice A distanza di sette anni, due studi LCA sul medesimo servizio di pulizie professionali confermano la forte riduzione dell’impatto ambientale raggiunta da Coopservice. Il rinnovo della certificazione EPD dei servizi di pulizia e sanificazione in ambito ospedaliero, insieme alla conformità ISO 14067 sulla carbon footprint di prodotto, testimonia un percorso concreto verso una maggiore sostenibilità.

Il confronto riguarda lo stesso servizio presso l’Ospedale Fracastoro di San Bonifacio (Verona), analizzato nel 2018 e nel 2025. I risultati mostrano miglioramenti misurabili e replicabili in contesti analoghi grazie a innovazione tecnologica, riorganizzazione operativa e scelte di acquisto responsabili. Coopservice può così documentare con dati verificati sette anni di evoluzione ambientale nel settore del cleaning professionale.

In sette anni il servizio è diventato più efficiente, con minori consumi energetici e idrici, meno emissioni di CO2 e una sensibile riduzione dei rifiuti. Tra i fattori decisivi: macchinari a basso consumo, sistemi automatici di dosaggio, utilizzo di microfibre pre-impregnate, materiali riutilizzabili e maggiore impiego di materie riciclate.

Gli studi evidenziano anche un progresso verso l’economia circolare, con minore uso di prodotti critici e monouso, riduzione degli imballaggi e sistemi più efficaci di raccolta differenziata e recupero dei materiali. In questo percorso si inserisce anche la linea Green Leaf by Coopservice, che nel 2020 ha ottenuto il marchio europeo Ecolabel.

La comparazione dei due studi LCA racconta quindi una trasformazione strutturale: non solo nei prodotti e nelle tecnologie, ma nel modo stesso di progettare il servizio.

Per Coopservice, la sostenibilità si conferma una strategia consolidata e replicabile nel lungo periodo. www.coopservice.it

BioDtex rende visibile ciò che determina la sicurezza La qualità igienica delle superfici viene generalmente valutata attraverso diverse metodologie di monitoraggio, tra cui l’ispezione visiva, i test di bioluminescenza ATP, che consentono una valutazione indiretta della contaminazione organica, e le analisi microbiologiche, effettuate mediante tamponi superficiali e processate presso laboratori accreditati. Tuttavia, è necessario interrogarsi sull’effettiva rappresentatività dei controlli effettuati.

Nella pratica operativa, infatti, l’ispezione visiva e i tamponi di bioluminescenza ATP, interessano generalmente una quota estremamente limitata delle superfici presenti in una struttura, spesso inferiore allo 0,01% della superficie totale trattata.

Recentemente, noi di FMSpecialist, durante l’esecuzione di controlli di qualità in ambienti sanitari, abbiamo utilizzato la lampada BioDtex UV-A su alcune superfici dopo il servizio di pulizia quotidiano. A una prima vista, le superfici apparivano perfettamente pulite. Tuttavia, sotto il fascio di luce della BioDtex UV-A, sono emerse alcune aree non conformi. Abbiamo quindi prelevato campioni esattamente da quei punti e li abbiamo fatti analizzare da un laboratorio di microbiologia certificato, che ha evidenziato la presenza di cariche batteriche.

Grazie a questo intervento, è stato possibile individuare la criticità prima che si trasformasse in un problema concreto.

BioDtex Lamp UV-A è dotato di LED appositamente progettati per rilevare i microrganismi sulle superfici. I microrganismi emettono una fluo­rescenza distinta. FMSpecialist, ha ottenuto l’esclusiva per l’Italia nel Settore Sanificazione e Disinfezione in ambito sanitario e privato, della tecnologia BioDtex Lamp UV-A che evidenzia istantaneamente i contaminanti, come biofilm, agenti patogeni sulle superfici in tempo reale, rendendolo un sistema di monitoraggio ideale per i team tecnici, di qualità e igiene per aiutare a migliorare i sistemi di pulizia e disinfezione per eliminare i biofilm e migliorare gli standard di igiene delle superfici utilizzando interventi mirati. www.fmspecialist.eu

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La ristorazione come parte del percorso di cura: una storia che racconta come Sodexo migliora ogni giorno l’esperienza del paziente in ospedale Nel cuore di ogni reparto di ospedale Sodexo porta avanti una missione che trasforma un servizio come quello di ristorazione, in un atto di vera cura. L’attenzione alla persona è il valore fondativo attorno al quale ogni collaboratore lavora con motivazione ogni giorno. Un pasto servito con rispetto e calore umano è parte dell’esperienza terapeutica a tutti gli effetti.

C’è una storia che racconta tutto questo meglio di qualsiasi dato. Mario Bracigliano, pittore milanese nato a La Spezia nel 1934, è stato ricoverato in un ospedale di Milano dove Sodexo si occupa del servizio di ristorazione.

Dal letto, che lo ospita in quel periodo, osserva gli occhi, le espressioni e i gesti di chi quotidianamente lo serve.

E sulle tovagliette di carta dove ogni giorno pranza e cena, inizia a tracciare i loro ritratti.

Bracigliano oggi non c’è più. Ma un giorno sua moglie, Laura Moruzzi, attrice e regista teatrale, ha telefonato in azienda per consegnare quei disegni di persona; un modo elegante e artistico per ringraziare della cura e attenzione offerta a suo marito.

Questa storia di umanità dimostra che l’esperienza del paziente in una struttura sanitaria si misura su tutto, sulla qualità delle cure, certo, ma anche sul trattamento ricevuto, su cosa arriva nel piatto, sul calore umano che accompagna ogni momento della degenza. La ristorazione ospedaliera è tra i fattori che incidono con forza sul giudizio complessivo dell’ospite sulla struttura. www.sodexo.it

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Klopman. Il tessuto giusto fa la differenza: per chi cura, per chi si affida

I 20 anni di Alpha, l’evoluzione del cleaning per le strutture sanitarie

La qualità dell'abbigliamento sanitario incide concretamente sul lavoro quotidiano di chi cura e sull'esperienza di chi riceve assistenza. Per questo il tessuto non è un dettaglio secondario, ma un elemento determinante. La gamma di tessuti Klopman è oggi tra le più scelte dal personale medico in Europa, grazie a prestazioni affidabili e costanti nel tempo, progettate per rispondere alle reali esigenze dell'uso professionale.

La selezione dei capi destinati al personale sanitario influisce sulla qualità del servizio, sull'immagine dell'ente e sulla durata del prodotto lungo l'intero ciclo di vita. Comfort, resistenza ai lavaggi industriali, stabilità dimensionale e del colore sono requisiti imprescindibili per garantire capi che mantengano nel tempo un aspetto professionale. Un abbigliamento curato contribuisce anche alla percezione di cura e qualità da parte del paziente, rafforzando il rapporto di fiducia con la struttura sanitaria.

Oggi, inoltre, la sostenibilità è parte integrante dei criteri di valutazione delle gare pubbliche. Tessuti conformi a standard come GRS, Ecolabel e ad altre certificazioni ambientali rappresentano una scelta responsabile, in linea con gli obiettivi del sistema sanitario europeo.

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AGGIORNAMENTO SUL “FONDO 0,75%” PER IL GOVERNO DEI DISPOSITIVI MEDICI: PERCHÈ IL CONSIGLIO DI STATO HA RIMESSO GLI ATTI ALLA CONSULTA

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ASSISTENZA DOMICILIARE, PROGRAMMI DI SUPPORTO AL PAZIENTE E CONSEGNA DI DISPOSITIVI MEDICI E FARMACI: QUALI REGOLE NELLE GARE D’APPALTO?