TEME-07-08-26-web by edicom srl

07/08.26

BIMESTRALE DI TECNICA ED ECONOMIA SANITARIA

FINESTRE

TEME - TECNICA E METODOLOGIA ECONOMALE

SUPERFICI PAVIMENTO

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VIDEOSORVEGLIANZA IN SANITÀ: PRIMA DEGLI ACQUISTI SERVE LA FILIERA DELLA LEGITTIMITÀ

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CONTENUTO RICICLATO

TESTATO PER SOSTANZE NOCIVE

sommario luglio-agosto 2026

editoriale

Dopo la grande abbuffata… in attesa del Regolamento Unico degli appalti pubblici

articoli videosorveglianza in sanità Videosorveglianza in sanità: prima degli acquisti serve la filiera della legittimità controllo di gestione 12 Il cruscotto non basta: il controllo di gestione deve imparare a prevedere IA in sanità 17 Obblighi di pubblicità e trasparenza per le stazioni appaltanti nell’acquisto e nell’uso di sistemi di intelligenza artificiale accordo di collaborazione 21 L’accordo di collaborazione (art. 82-bis del Codice dei contratti pubblici) e le sue possibili applicazioni nel settore sanitario linee guida del MIT 25 Linee guida del MIT sulla revisione prezzi negli appalti di pulizia normazione 27 Oscuramento dell’offerta: il delicato equilibrio tra istanze di tutela e garanzia della riservatezza CCNL nei contratti pubblici 30 La gara “giusta”: principi, giurisprudenza e nuovi equilibri nel diritto dei contratti pubblici potere sanzionatorio dell’ANAC 35 L’aggiornamento del regolamento sanzionatorio ANAC alla luce della Delibera n. 210/2026 normazione 38 L’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici nei settori speciali dalle Associazioni 43 L’A.R.E.A. a Pescara ha riunito associati e amici per festeggiare i suoi 60 anni di attività XI Corso di formazione FARE 45 XI Corso di Alta Formazione 2025 per Funzionari e Dirigenti in Sanità 6

12 21 29 25

gli esperti rispondono 48 Sulla decorrenza del triennio nel grave illecito professionale 49 focus

I contributi fotografici di questa edizione sono di Beatrice Leonardi

Medico Chirurgo e Specialista in Chirurgia Toracica in servizio presso l'AOU Luigi Vanvitelli, impegnata anche nella ricerca scientifica. Lo sguardo attento e la costante ricerca di prospettive originali si riflettono negli scatti che ritroverete in queste pagine.

Tecnica e metodologia economale Bimestrale di tecnica ed economia sanitaria fondato nel 1962 per l’aggiornamento professionale degli economi e provveditori della Sanità. ISSN 1723-9338 Organo ufficiale della FARE Federazione delle Associazioni Regionali Economi e Provveditori della Sanità

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editoriale Raffaele Petrosino - Presidente A.C.E.P.

Dopo la grande abbuffata… in attesa del Regolamento Unico degli appalti pubblici

l 30 giugno 2026 il PNRR ha “chiuso i battenti”: entro tale data avrebbero dovuto essere raggiunti gli obiettivi relativi al programma di investimenti finanziato dall’Unione Europea tramite il Next Generation EU, il mastodontico blocco di misure economiche (circa 2018 miliardi di euro a prezzi attuali) per risollevare l’Europa dopo il COVID-19: il c.d. “Piano Marhall”, promosso dagli Stati Uniti all’indomani della fine della II Guerra Mondiale, consisteva in un finanziamento di appena (si fa per dire) 13,2 Mld. di dollari, di cui 1,5 milioni di dollari furono destinati all’Italia. Venendo ai giorni nostri, con il PNRR sono stati assegnati all’Italia 194,4 miliardi, ripartiti tra sovvenzioni e prestiti, pari a circa il 9,1% del PIL: il 4 giugno 2026 la Commissione Europea ha versato all’Italia 12,8 Mld. di euro, nona e penultima rata del PNRR: con questa tranche le risorse complessive ricevute dall’Italia, prima del saldo finale, ammontano a 166 Mld. di euro e ciò in attesa del completamento degli obiettivi residui che consentiranno di incassare la decima e ultima rata. Questa montagna di soldi ci ha sicuramente “inebriati”, a volte offuscandoci la vista, ma dobbiamo rimanere con i piedi ben saldi per terra: è solo un nuovo inizio. Prendiamo la Sanità, settore in cui operiamo: siamo ad un passaggio vitale in cui è necessario mantenere e accrescere le capacità e le competenze maturate durante il percorso PNRR, per far sì che azioni e investimenti straordinari (in lavori, servizi e forniture) si tramutino in benefici ordinari per le comunità. Abbiamo dato il benvenuto a Case di Comunità, Ospedali di Comunità, ecc., ma non bastano un taglio di nastro e visi sorridenti per qualificare il valore di un investimento: bisogna guardare alla capacità di uno sforzo economico di incidere in maniera efficace e duratura sul bisogno di cura delle persone, così che si possa parlare effettivamente di una nuova era dell’assistenza territoriale. In questo contesto si va ad innestare la notizia della proposta di Regolamento sugli appalti pubblici, predisposta dalla Commissione Europea, che dovrebbe sostituire le Direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE, 2014/25/UE: la notizia non è di poco momento, soprattutto guardando allo strumento giuridico pensato dalla Commissione. In effetti, a differenza di quanto accaduto sino ad oggi con le direttive (ricordiamo che tali atti fissano un obiettivo che i Paesi dell’U.E. devono raggiungere, lasciandoli liberi di utilizzare lo strumento giuridicamente più idoneo a conseguirlo) l’adozione di un regolamento, vincolante e direttamente applicabile negli Stati membri, cioè senza necessità di recepimento nell’ordinamento nazionale, da un lato preserverebbe dal fenomeno irritante del “gold-plating” (…e noi Italiani siamo “top performer” al riguardo) ma dall’altro creerebbe, nell’immediato, tutta una serie di problemi derivanti dal fatto che l’Europa è unita sulla carta, ma sono ancora presenti pesanti differenze a livello burocratico-amministrativo che, di fatto, ostacolano la realizzazione di una uniformità sostanziale anche in un settore vitale dell’economia, qual è quello degli appalti pubblici. Ad ogni buon conto si stima che, affinchè la nuova riforma sia operativa, ci vorranno circa due anni: nel frattempo resteremo in vigile attesa, con i RUP sempre alla ricerca della propria Itaca.

videosorveglianza in sanità Luca Leccisotti -Dirigente SS G.A.S.T. E PNRR ASLFG, Docente universitario e formatore

Videosorveglianza in sanità: prima degli acquisti serve la filiera della legittimità

N 6

elle aziende sanitarie la videosorveglianza non può essere trattata come un normale acquisto tecnologico, né come una semplice integrazione impiantistica affidata alla competenza ordinaria dell’Area Patrimonio, dell’Area Tecnica o della struttura che gestisce immobili, manutenzioni, impianti e sicurezza fisica dei presidi. È proprio questo l’errore più ricorrente: partire dalla telecamera, dal preventivo, dalla richiesta del reparto, dalla segnalazione del direttore di presidio, dall’urgenza del pronto soccorso, dall’audit sul rischio aggressioni o dalla necessità di proteggere un bene aziendale, senza verificare se a monte esista l’intera filiera amministrativa, lavoristica, privacy, tecnica e organizzativa che legittima la presenza di un impianto di videosorveglianza all’interno di una struttura sanitaria pubblica. Il messaggio operativo deve essere netto: le Aree Patrimonio e le strutture tecniche delle aziende sanitarie, prima di acquistare, integrare, spostare, potenziare, sostituire o implementare un sistema di videosorveglianza, devono accertare che l’intervento non sia isolato, ma sia coerente con un procedimento legittimante già formato o contestualmente attivato. L’acquisto della telecamera non è il primo atto. È, al contrario, uno degli ultimi passaggi di una catena procedimentale che deve avere già definito perché si riprende, dove si riprende, chi viene ripreso, per quanto

tempo si conservano le immagini, chi può accedere ai dati, quali misure di sicurezza sono previste, quale accordo sindacale o autorizzazione ispettiva sia stata acquisita, quale regolamento aziendale governi l’impianto e quale valutazione privacy sostenga il trattamento. In sanità questo principio assume una forza particolare. Le aziende sanitarie non sono ambienti amministrativi ordinari. Ospedali, distretti, pronto soccorso, SPDC, ambulatori, CUP, farmacie ospedaliere, magazzini farmaceutici, sale di attesa, reparti, accessi, parcheggi, aree tecniche e locali sensibili sono luoghi nei quali coesistono lavoratori, pazienti, accompagnatori, utenti fragili, minori, persone anziane, soggetti in stato di vulnerabilità fisica o psichica, personale sanitario, personale amministrativo, ditte esterne, vigilanza privata, manutentori e operatori occasionali. La videosorveglianza può essere necessaria, anche indispensabile, per prevenire aggressioni, tutelare operatori e utenti, proteggere farmaci, dispositivi, apparecchiature e patrimonio pubblico, presidiare aree critiche e garantire continuità dei servizi. Ma proprio perché incide su diritti fondamentali, non può essere installata sulla sola base di una valutazione tecnico-patrimoniale. L’Area Patrimonio, in questa prospettiva, deve cambiare paradigma. Non deve chiedersi soltanto se vi sia copertura finanziaria, se il bene sia acquistabile, se il fornitore sia disponibile, se

Le Aree Patrimonio non devono operare in solitudine, prima di acquistare o implementare un impianto devono attivare un circuito istruttorio integrato con Direzione sanitaria, Direzione amministrativa, RSPP, risk management, DPO, struttura privacy, ICT, ufficio legale, relazioni sindacali, area tecnica, servizio prevenzione aggressioni, responsabili dei presidi e, ove necessario, forze dell’ordine o Prefettura

videosorveglianza in sanità l’impianto sia compatibile con l’infrastruttura esistente o se l’intervento rientri in un contratto di manutenzione o in un appalto di facility management. Deve chiedersi, prima di tutto, se l’azienda abbia titolo giuridico per installare o implementare quella specifica videosorveglianza in quel determinato luogo. La domanda corretta non è “quanto costa l’impianto”, ma “quale procedimento legittima l’impianto”. Il primo presupposto è la decisione organizzativa e strategica dell’azienda. La videosorveglianza non dovrebbe nascere da interventi episodici, scollegati, sollecitati da singoli reparti o da emergenze non governate. Deve inserirsi in una programmazione aziendale della sicurezza, del patrimonio, della protezione degli utenti e della prevenzione del rischio. In ambito sanitario tale programmazione può derivare da atti della Direzione strategica, piani aziendali di sicurezza, documenti sul rischio aggressioni, audit interni, indicazioni del risk management, valutazioni della direzione sanitaria, analisi dei flussi di accesso, criticità segnalate dai presidi, esigenze di tutela di farmaci e dispositivi o piani di protezione delle infrastrutture. Senza un atto o una relazione che individui la ragione pubblica della videosorveglianza, l’acquisto resta sospeso su una base istruttoria fragile. Il secondo presupposto è il fabbisogno funzionale. La struttura richiedente deve indicare in modo preciso quale problema si intende risolvere: aggressioni al personale, accessi non autorizzati, furti, danneggiamenti, sicurezza di pazienti fragili, presidio di aree esterne, protezione di beni ad alto valore, gestione di aree ad alta conflittualità, controllo di varchi, tutela di farmacie e magazzini, sicurezza notturna. Una richiesta generica di “installare telecamere” non è sufficiente. Occorre indicare l’area, la finalità, gli eventi pregressi, il rischio rilevato, le ragioni per cui misure meno invasive non sarebbero adeguate, il tipo di presidio necessario e il rapporto tra ripresa e obiettivo perseguito. Il terzo presupposto è la progettazione tecnica. L’Area Patrimonio o l’Area Tecnica deve tradurre il fabbisogno in un progetto tecnico coerente, ma solo dopo aver verificato che il fabbisogno sia giuridicamente ammissibile. Il progetto deve indicare posizione delle telecamere, campo di ripresa, eventuali zone oscurate, registrazione o sola visione, collegamento a control room, server, rete, alimentazione, conservazione, misure di sicurezza, manutenzione, collaudo, integrazione con impianti esistenti e compatibilità con le infrastrutture digitali aziendali. Un preventivo commerciale non è un progetto. Un elenco di telecamere, monitor, NVR, cavi e staffe non è un progetto di videosorveglianza sanitaria. È solo una proposta di fornitura. La progettazione, invece, è l’atto tecnico-amministrativo che rende acquistabile in modo legittimo una soluzione

coerente con il fabbisogno e con i vincoli normativi. Il quarto presupposto, ed è probabilmente quello più delicato sul piano lavoristico, è l’accordo sindacale ex art. 4 della legge n. 300/1970, oppure, in mancanza di accordo, l’autorizzazione dell’Ispettorato del lavoro. Questo passaggio non può essere considerato una formalità successiva, né può essere collocato a valle dell’acquisto come se fosse un semplice adempimento di chiusura. Quando le telecamere possono riprendere lavoratori, anche incidentalmente, l’impianto rientra nella disciplina degli strumenti dai quali può derivare un controllo a distanza dell’attività lavorativa. La sua installazione è consentita solo per esigenze organizzative e produttive, sicurezza del lavoro o tutela del patrimonio, previo accordo con le rappresentanze sindacali legittimate oppure, in difetto, previa autorizzazione amministrativa. L’accordo sindacale è il vero snodo di legittimazione lavoristica dell’impianto. Senza questo passaggio, l’azienda sanitaria rischia di acquistare un sistema tecnicamente funzionante ma giuridicamente non attivabile. La finalità sanitaria, la tutela degli operatori, la prevenzione delle aggressioni e la protezione del patrimonio aziendale sono finalità certamente rilevanti, ma non assorbono la garanzia prevista dallo Statuto dei lavoratori. La sicurezza è una ragione che può giustificare l’impianto; non è una ragione che consente di saltare il procedimento. Le Aree Patrimonio devono avere piena consapevolezza di questo punto. Prima di acquistare o implementare telecamere in pronto soccorso, SPDC, corridoi, accessi, sale di attesa, farmacie ospedaliere, parcheggi, magazzini, locali tecnici o aree comuni, occorre verificare se quelle aree siano già ricomprese in un accordo sindacale vigente, se l’accordo contenga planimetrie aggiornate, se descriva i campi di ripresa, se indichi finalità, tempi di conservazione, soggetti autorizzati e modalità di accesso alle immagini. Un accordo generico, privo di allegati tecnici, non può essere trattato come autorizzazione illimitata a installare qualsiasi telecamera futura in qualsiasi sede aziendale. L’accordo sindacale deve essere costruito in modo puntuale. Non basta una formula del tipo “le parti concordano sull’installazione di sistemi di videosorveglianza per finalità di sicurezza”. Una clausola di questo tipo è troppo debole, perché non delimita il potere datoriale e non consente alle rappresentanze dei lavoratori di valutare concretamente l’incidenza dell’impianto. L’accordo deve indicare dove si riprende, perché si riprende, quando si riprende, se vi è registrazione, per quanto tempo si conservano le immagini, chi può visualizzarle, chi può estrarle, quali profili sono autorizzati, quali aree sono escluse, quali zone sono oscurate, quali misure impediscono il controllo sistematico dell’attività lavorativa e

videosorveglianza in sanità quali procedure regolano eventuali accessi successivi. La composizione minima dell’accordo dovrebbe comprendere una premessa normativa, un richiamo alle esigenze organizzative, di sicurezza del lavoro e tutela del patrimonio, l’individuazione delle sedi e delle aree interessate, l’elenco o la planimetria dei punti di ripresa, la descrizione delle finalità, la disciplina della conservazione, l’indicazione dei soggetti autorizzati, il divieto di controllo ordinario dei lavoratori, il rinvio al regolamento aziendale, il raccordo con la disciplina privacy, la previsione di riesame periodico e la clausola che impone un nuovo confronto in caso di modifiche sostanziali dell’impianto. In sanità, è opportuno che l’accordo distingua anche tra aree esterne, accessi, pronto soccorso, SPDC, reparti, corridoi, locali tecnici, magazzini e aree patrimoniali ad alta sensibilità. Un elemento essenziale è il divieto di controllo sistematico della prestazione lavorativa. Le immagini non devono essere utilizzate per monitorare ordinariamente il comportamento del personale, i tempi di permanenza, le pause, la produttività, la modalità di svolgimento della prestazione o la presenza continuativa in reparto. La videosorveglianza sanitaria può essere giustificata da

esigenze di protezione, prevenzione e sicurezza, ma non può trasformarsi in una forma di sorveglianza gestionale del personale. L’eventuale uso disciplinare delle immagini resta possibile solo nei limiti dell’art. 4, comma 3, dello Statuto dei lavoratori, e quindi a condizione che siano stati rispettati accordo o autorizzazione, informativa e disciplina privacy. L’accordo sindacale deve inoltre chiarire che l’impianto non può essere ampliato automaticamente. Ogni nuova telecamera, ogni modifica del campo di ripresa, ogni introduzione di audio, analytics, zoom, brandeggio, riconoscimento, lettura targhe, collegamento remoto, cloud o diversa modalità di conservazione può alterare il bilanciamento originario. L’Area Patrimonio non può considerare l’accordo come un contenitore vuoto nel quale inserire progressivamente nuove tecnologie. Se la modifica incide sul potenziale controllo dei lavoratori, occorre una nuova verifica e, ove necessario, un aggiornamento dell’accordo o una nuova autorizzazione. Particolare attenzione deve essere riservata agli appalti di manutenzione e facility management. Spesso le telecamere sono integrate, sostituite o implementate all’interno di contratti già attivi: manutenzione impianti, sicurezza, vigi-

videosorveglianza in sanità lanza, tecnologie sanitarie, ICT, reti, edilizia sanitaria, lavori di adeguamento, pronto intervento tecnico. Anche in questi casi l’Area Patrimonio deve fermarsi prima dell’ordine di servizio, della perizia, del quinto d’obbligo, della variante o dell’integrazione contrattuale. Se l’intervento determina una nuova videosorveglianza o modifica sostanzialmente quella esistente, non basta che il contratto consenta prestazioni aggiuntive. Occorre verificare se l’intervento sia coperto dalla filiera autorizzativa, compreso l’accordo sindacale. Questo passaggio è cruciale perché l’accordo sindacale non è un allegato ornamentale al regolamento, ma un presupposto sostanziale dell’utilizzabilità dell’impianto. Un’azienda può avere fondi, contratto, fornitore, progetto, telecamere e necessità di sicurezza; ma se l’impianto può controllare lavoratori e manca l’accordo o l’autorizzazione, l’attivazione è esposta a illegittimità. L’Area Patrimonio deve quindi diventare il filtro amministrativo che impedisce l’acquisto o l’implementazione di impianti non ancora coperti da una base lavoristica adeguata. Il quinto presupposto è il regolamento aziendale di videosorveglianza. L’accordo sindacale non sostituisce il regolamento e il regolamento non sostituisce

l’accordo. Sono atti diversi. Il regolamento disciplina la governance complessiva dell’impianto: finalità, base giuridica, ruoli, responsabilità, informativa, accesso alle immagini, conservazione, sicurezza, autorizzazioni interne, rapporti con fornitori, estrazione dei filmati, richieste dell’autorità giudiziaria, manutenzione, audit, data breach e aggiornamenti. Senza regolamento, l’impianto rischia di essere privo di regole operative. L’Area Patrimonio deve quindi verificare che il regolamento esista, sia aggiornato e sia compatibile con l’intervento richiesto.Il sesto presupposto è la valutazione privacy. Il Regolamento UE 2016/679 impone che il trattamento di dati personali avvenga secondo liceità, correttezza, trasparenza, minimizzazione, limitazione delle finalità, limitazione della conservazione, integrità e riservatezza. La videosorveglianza tratta dati personali, perché le immagini consentono l’identificazione diretta o indiretta delle persone. In sanità, il rischio è ancora più elevato, perché l’immagine può rivelare la presenza di una persona in un luogo di cura, l’accesso a un reparto, una condizione di vulnerabilità, una situazione clinica o un contesto assistenziale. L’Area Patrimonio non è titolare della valutazione privacy, ma non può ignorarla. Deve

videosorveglianza in sanità

acquisire il parere o il coinvolgimento del DPO e della struttura privacy prima di procedere all’implementazione. Il settimo presupposto è la DPIA, quando necessaria. La valutazione d’impatto ai sensi dell’art. 35 GDPR è richiesta quando un trattamento, specie se mediante nuove tecnologie, può presentare rischio elevato per i diritti e le libertà delle persone fisiche. In un’azienda sanitaria la videosorveglianza può facilmente coinvolgere soggetti vulnerabili, monitoraggio sistematico, luoghi ad alta frequentazione, dati altamente personali, sistemi digitali, collegamenti da remoto e conservazione di immagini. Non ogni telecamera impone automaticamente una DPIA, ma l’ente deve valutare formalmente il rischio. L’Area Patrimonio deve quindi evitare acquisti o integrazioni che anticipino una decisione privacy non ancora assunta. L’ottavo presupposto è l’informativa agli interessati. Prima dell’attivazione, devono essere predisposti cartelli e informativa completa. Gli interessati devono sapere di entrare in un’area videosorvegliata prima di essere ripresi. Nei luoghi sanitari la comunicazione deve essere chiara, visibile, comprensibile anche da utenti fragili e coerente con i diversi ambienti. La cartellonistica non è un accessorio da ordinare a valle. È un presidio di trasparenza. Un impianto acquistato e installato ma privo di informativa corretta è un trattamento esposto a illegittimità. Il nono presupposto è la disciplina degli accessi alle immagini. Chi può vedere? Chi può estrarre? Chi può autorizzare la consegna? Chi accede in tempo reale? Chi accede alle registrazioni? Come vengono tracciati gli accessi? Dove sono conservate le credenziali? Chi controlla i log? Quali profili ha il manutentore? Queste domande devono avere risposta prima dell’attivazione. L’Area Patrimonio deve comprendere che il sistema di videosorveglianza non finisce con il collaudo tecnico. La vera criticità è la gestione delle immagini nel tempo. Telecamere funzionanti ma accessi non regolati producono un rischio giuridico molto più elevato di un impianto non ancora installato. Il decimo presupposto è la sicurezza informatica. Gli impianti moderni sono sistemi digitali connessi. Possono essere collegati alla rete aziendale, a server, a piattaforme cloud, a postazioni remote, a software di gestione, a sistemi di autenticazione, a storage e ad apparati di rete. L’Area Patrimonio non può acquistare soluzioni tecnologiche senza raccordo con l’ICT aziendale. Devono essere valutati segmentazione di rete, cifratura, aggiornamenti, patch, autenticazione, gestione delle password, backup, hardening degli apparati, vulnerabilità, log, accessi da remoto, contratti cloud e qualificazione dei servizi digitali. Una telecamera vulnerabile può diventare un punto di ingresso nella rete sanitaria. In sanità, questo rischio non è accettabile.

L’undicesimo presupposto è il rapporto con i fornitori. Se l’impianto è installato, gestito, manutenuto o monitorato da un operatore esterno, occorre disciplinare il trattamento dei dati. Il fornitore può dover essere nominato responsabile del trattamento ai sensi dell’art. 28 GDPR, oppure autorizzato a specifici accessi tecnici. Il contratto deve prevedere limiti di accesso, riservatezza, misure di sicurezza, divieto di uso autonomo delle immagini, gestione degli incidenti, obblighi di cancellazione, tracciamento degli interventi e cooperazione con l’ente. Un affidamento tecnico privo di clausole privacy e sicurezza è incompleto. Il dodicesimo presupposto è la regolare esecuzione e il collaudo sostanziale. Non basta verificare che la telecamera si accenda. Occorre verificare che riprenda solo ciò che deve riprendere, che oscuri ciò che deve essere oscurato, che conservi per il tempo previsto, che cancelli automaticamente, che i profili siano corretti, che le credenziali siano individuali, che i log funzionino, che la cartellonistica sia posizionata, che il collegamento sia sicuro, che l’accesso del manutentore sia limitato, che l’impianto sia coerente con planimetrie, accordo sindacale, regolamento e DPIA. Questo è il vero collaudo giuridico-tecnico della videosorveglianza. La conseguenza organizzativa è evidente: le Aree Patrimonio non devono più operare in solitudine. Prima di acquistare o implementare un impianto devono attivare un circuito istruttorio integrato con Direzione sanitaria, Direzione amministrativa, RSPP, risk management, DPO, struttura privacy, ICT, ufficio legale, relazioni sindacali, area tecnica, servizio prevenzione aggressioni, responsabili dei presidi e, ove necessario, forze dell’ordine o Prefettura. La videosorveglianza sanitaria è materia trasversale. Se viene gestita come mera manutenzione o fornitura, il rischio di illegittimità è elevato. Un format operativo per l’Area Patrimonio dovrebbe prevedere una check-list preliminare obbligatoria. Prima domanda: esiste un atto aziendale che giustifica la videosorveglianza in quell’area? Seconda: esiste un fabbisogno documentato dalla struttura richiedente? Terza: l’area è inclusa nell’accordo sindacale ex art. 4 o serve nuova procedura? Quarta: l’accordo sindacale contiene planimetrie, finalità, tempi, accessi e limiti effettivamente coerenti con l’intervento? Quinta: l’impianto è previsto o compatibile con il regolamento aziendale? Sesta: è stata svolta valutazione privacy o DPIA? Settima: sono definiti tempi di conservazione e accessi? Ottava: il DPO è stato coinvolto? Nona: l’ICT ha validato la sicurezza informatica? Decima: il fornitore è disciplinato come responsabile esterno o soggetto autorizzato? Undicesima: il capitolato contiene requisiti tecnici, privacy e cybersecurity adeguati?

videosorveglianza in sanità Dodicesima: sono previste informativa e cartellonistica? Tredicesima: il collaudo controllerà anche conformità giuridica, non solo funzionamento tecnico? Questa check-list dovrebbe essere allegata a ogni determina di acquisto, integrazione, manutenzione evolutiva o implementazione dell’impianto. In sua assenza, il rischio è che l’Area Patrimonio acquisti beni o servizi tecnicamente utili ma giuridicamente non attivabili. È un paradosso frequente: l’ente compra telecamere, le installa, paga il fornitore, ma poi scopre che non può accenderle perché manca l’accordo sindacale, manca la DPIA, manca il regolamento, manca l’informativa o non è stato disciplinato l’accesso alle immagini. Questo non è solo un problema privacy. È un problema di cattiva amministrazione, programmazione carente e possibile responsabilità gestionale. La distinzione tra acquisto e attivazione è importante ma non sufficiente. Alcuni enti ritengono di poter acquistare e installare l’impianto rinviando a un momento successivo l’attivazione dopo gli adempimenti. È una prassi rischiosa. Anche l’installazione materiale di telecamere visibili nei luoghi di lavoro può generare contestazioni, soprattutto se l’impianto è tecnicamente idoneo al controllo. La strada più sicura è invertire l’ordine: prima si completa la filiera legittimante, poi si procede all’installazione e all’attivazione, salvo casi eccezionali debitamente gestiti con misure temporanee e con immediata attivazione delle procedure richieste. Per le aziende sanitarie, questo approccio è essenziale anche in relazione al rischio aggressioni. La necessità di proteggere operatori e pazienti è reale e non può essere sottovalutata. Pronto soccorso, SPDC, guardie mediche, continuità assistenziale, CUP e aree di attesa sono spesso luoghi di tensione. Ma l’emergenza non può diventare metodo ordinario. Se l’azienda sa che certe aree sono strutturalmente critiche, deve programmare un sistema legittimo, non reagire con acquisti frammentati. La videosorveglianza deve essere parte di un piano aziendale di prevenzione e sicurezza, non una somma di interventi estemporanei. Va poi evitata la confusione tra presidio fisico e controllo lavorativo. Una telecamera installata per proteggere gli operatori da aggressioni può comunque riprendere gli operatori durante il lavoro. Il fatto che la finalità sia legittima non elimina il possibile controllo a distanza. Per questo l’accordo sindacale è essenziale. L’accordo deve chiarire che le immagini non sono utilizzate per monitorare la prestazione ordinaria, che l’accesso avviene solo per eventi specifici, che non vi sarà controllo sistematico, che i tempi di conservazione sono limitati, che gli accessi sono tracciati e che l’eventuale uso disciplinare avverrà solo nei limiti dell’art. 4,

comma 3, dello Statuto dei lavoratori.Il regolamento aziendale, dal canto suo, deve essere scritto come strumento vivo, non come documento meramente descrittivo. Deve prevedere procedure operative per richiesta di estrazione immagini, autorizzazione, conservazione oltre termine, consegna all’autorità giudiziaria, accesso da parte dell’interessato, gestione dei data breach, manutenzione, modifica dell’impianto, dismissione telecamere, audit periodici e responsabilità interne. L’Area Patrimonio deve conoscere questo regolamento e operare solo dentro i suoi limiti. Non può acquistare tecnologie che il regolamento non disciplina o che la DPIA non ha valutato. In termini di appalti pubblici, tutto questo si traduce nella necessità di costruire capitolati consapevoli. Il capitolato non deve limitarsi a descrivere caratteristiche tecniche dei dispositivi. Deve prevedere obblighi di conformità privacy, misure di sicurezza, assistenza alla configurazione dei profili, supporto alla redazione della documentazione tecnica, consegna di manuali, formazione degli autorizzati, collaudo dei campi di ripresa, impostazione dei tempi di conservazione, cancellazione automatica, gestione degli aggiornamenti, tracciamento degli accessi, clausole per il responsabile esterno, penali per violazioni, livelli di servizio e obblighi di riservatezza. L’acquisto di videosorveglianza è un appalto tecnologico e regolatorio, non una mera fornitura.La conclusione deve essere chiara per ogni Area Patrimonio aziendale: non si compra videosorveglianza se prima non si conosce la sua base giuridica. Non si integra un impianto se prima non si verifica se l’area è coperta dall’accordo sindacale. Non si installano telecamere se prima non si è valutata la privacy. Non si attiva un sistema se prima non sono definiti accessi, conservazione, informativa e misure di sicurezza. Non si accetta un preventivo se prima non esiste un progetto. Non si collauda solo il funzionamento tecnico se manca la conformità giuridica. La videosorveglianza in sanità è uno strumento necessario, ma ad alta intensità regolatoria. Protegge, ma può anche violare. Previene, ma può anche esporre l’ente a responsabilità. Rafforza la sicurezza, ma solo se nasce da un procedimento corretto. Per questo le Aree Patrimonio devono assumere un ruolo di filtro, non di mero acquirente. Devono pretendere che, a monte dell’acquisto, esista la filiera della legittimità: fabbisogno, programmazione, progetto, accordo sindacale o autorizzazione, regolamento, DPIA, informativa, misure di sicurezza, nomine, capitolato e collaudo integrato. Solo dopo questa verifica la telecamera può entrare legittimamente in ospedale. Prima, resta un bene acquistabile ma non ancora giuridicamente governato.

controllo di gestione Amedeo Esposito - Alessandro Ianniello - Esperti economia sanitaria - controllo di gestione struttura sanitaria pubblica

Il cruscotto non basta: il controllo di gestione deve imparare a prevedere

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hiunque operi in una funzione di controllo di gestione riconosce questo momento: il report è ultimato, i dati sono corretti, gli scostamenti motivati, la rappresentazione grafica ineccepibile. In sede di presentazione, puntualmente, emerge la domanda che nessun cruscotto retrospettivo può soddisfare: “e a consuntivo d’esercizio, dove ci attestiamo?”. La risposta, nella grande maggioranza dei casi, è una proiezione lineare della spesa storica — un esercizio che assume le sembianze della previsione, ma che nella sostanza tecnica rimane un’estrapolazione. Le organizzazioni sanitarie pubbliche non hanno mai disposto, come oggi, di un patrimonio informativo di tale ampiezza Sono disponibili flussi informativi strutturati su ricoveri, pronto soccorso, specialistica ambulatoriale, assistenza farmaceutica, dispositivi medici, consumi, residenzialità, personale, produzione e mobilità sanitaria. Le piattaforme di business intelligence oggi in uso consentono di navigare in tale patrimonio informativo per centro di costo, unità operativa, struttura, prestazione, professionista e periodo di riferimento. Ciò nonostante, nella prassi operativa, la domanda a cui molti sistemi di controllo di gestione continuano prevalentemente a rispondere resta quella tradizionale: quanto è stato speso, quanto è stato prodotto e quale scostamento si registra rispetto al budget assegnato? È un quesito legittimo, ma non più sufficiente ad esaurire il mandato della funzione. Un sistema che si limita a descrivere accuratamente il passato, per quanto sofisticato, non costituisce ancora controllo di gestione in senso proprio: è rendicontazione. Un’attività utile, necessaria, spesso articolata e tecnicamente complessa — ma pur sempre rendicontazione. Il salto di qualità richiesto è di altra natura: transitare dalla fotografia del pregresso alla previsione del divenire. Non limitarsi a illustrare il punto di arrivo, ma supportare la direzione strategica nel comprendere la traiettoria futura e gli scenari alternativi che si aprono al variare di una scelta, di un assetto organizzativo, di una politica assunzionale, di un percorso clinico-assistenziale

o di una tecnologia sanitaria. La tecnologia disponibile rende oggi tale passaggio concretamente realizzabile. Non lo rende, tuttavia, automatico. Il paradosso: abbondanza di dati, scarsità di previsione Negli ultimi anni si è digitalizzata gran parte della funzione di controllo. I cruscotti sono divenuti più curati graficamente, più rapidi, più navigabili; si aggiornano con maggiore frequenza e consentono di scendere dal dato aggregato aziendale al singolo dettaglio operativo. Il nodo critico è che, nella maggior parte dei casi, si è digitalizzata la retrospettiva — non la previsione. Si osserva con maggiore nitidezza ciò che è già accaduto. Lo si rappresenta con grafici più efficaci, lo si filtra, lo si esporta, lo si confronta. Ma gli scostamenti continuano a essere rilevati quando risultano ormai quasi integralmente consolidati. In molte organizzazioni il ciclo resta impostato secondo lo schema tradizionale: preventivo costruito sulla spesa storica, monitoraggio infra-annuale degli scostamenti, consuntivo a chiusura d’esercizio. A quel punto il risultato viene commentato — talvolta giustificato, più raramente anticipato. Il punto nodale è questo: il controllo di gestione non dovrebbe limitarsi a certificare ex post lo scostamento. Dovrebbe concorrere a prevenirlo, governarlo, o quantomeno comprenderlo in tempo utile per l’azione correttiva. Dal descrivere al simulare Nella letteratura sull’analisi dei dati si distinguono, in modo ormai consolidato, quattro livelli progressivi: • analisi descrittiva, che ricostruisce cosa è accaduto; • analisi diagnostica, che ne individua le cause; • analisi predittiva, che stima cosa potrebbe accadere; • analisi simulativa o prescrittiva, che quantifica l’effetto atteso di una determinata decisione. La maggior parte dei sistemi di controllo presidia solidamente il primo livello; alcuni raggiungono il secondo; pochi operano concretamente sul terzo e sul quarto. Un cruscotto di business intelligence, per quanto ben proget-

controllo di gestione tato, segnala che la spesa farmaceutica è aumentata nel semestre e, se correttamente strutturato, ne consente la scomposizione per classe terapeutica, centro prescrittore, struttura, paziente, mensilità. Difficilmente, tuttavia, è in grado di stimare cosa accadrà nei successivi diciotto mesi qualora entri a regime una nuova terapia ad alto costo. Non quantifica l’effetto triennale di un piano assunzionale sugli indicatori di performance aziendale e, di conseguenza, sui volumi di attività e tempi di attesa. Non simula l’impatto di uno spostamento di quote di attività dal ricovero all’ambulatoriale. Non misura ex ante l’impatto economico e produttivo di una riorganizzazione della rete di offerta. Sono proprio questi, però, gli interrogativi di reale interesse per la direzione strategica. Il passaggio dalla dashboard alla simulazione non configura un mero aggiornamento tecnologico, bensì un cambio di funzione: il controllo di gestione cessa di essere notaio del passato per divenire costruttore delle ipotesi su cui si fonda la decisione futura.

o da una partita straordinaria. In tutte queste fattispecie il dato numerico è corretto: è l’interpretazione a poter risultare fuorviante. È questo il limite strutturale di qualsiasi modello addestrato esclusivamente su serie storiche. Se una serie incorpora eventi eccezionali, il modello tende a proiettarli in avanti come se costituissero un trend consolidato: se non è informato che un picco del 2021 rappresentava un recupero post-pandemico, lo tratta come dato ordinario; se ignora una riorganizzazione, un blocco assunzionale, un avvicendamento professionale o un evento territoriale, non è in grado di tenerne conto. Il contesto interpretativo non risiede sempre nei dati: risiede, sovente, nelle persone. Per questa ragione l’intelligenza artificiale non sostituisce il controllo di gestione: lo potenzia, a condizione che la funzione sappia formulare le domande corrette.

Le organizzazioni sanitarie Perché nemmeno l’uomo operano all'interno di da solo basta più premesso, l’argomendinamiche di cambiamento Ciò tazione di segno opposto eccessivamente rapide rispetto risulta altrettanto debole: ritenere sufficiente contiai tempi tradizionali della Perché la macchina, da nuare a operare facendo sola, non basta programmazione. In un simile leva su esperienza, memoChi lavora quotidianamenria storica e fogli elettronite sui numeri conosce bene contesto, governare guardando ci. Tale impianto non è più un fenomeno ricorrente: adeguato. Le organizzazioni esclusivamente al consuntivo un dato può essere formalsanitarie operano all’intermente corretto e condurre, equivale a condurre un veicolo no di dinamiche di camciò nonostante, a una conbiamento eccessivamente affidandosi unicamente allo rapide rispetto ai tempi clusione erronea. Ciò accade quando viene a mancare tradizionali della programspecchietto retrovisore il contesto interpretativo. mazione: invecchiamento Un incremento della mobilità passiva può apparire, a una lettura superficiale, come perdita di attrattività. Può invece dipendere dalla chiusura temporanea di un reparto, dal pensionamento di un professionista non ancora sostituito, o da una modifica contingente dell’offerta assistenziale. Un incremento del costo medio per ricovero può essere letto come segnale di inefficienza. Può, al contrario, costituire l’effetto di una modificazione del case-mix: se i casi a minore complessità vengono correttamente trattati in regime ambulatoriale, in reparto residuano i casi più complessi. Il costo medio si innalza, dunque, non per un peggioramento della performance gestionale. Uno scostamento sulla farmaceutica ad alto costo può apparire come una deriva gestionale, mentre può derivare dall’ingresso di una nuova terapia, da una curva di adozione non ancora stabilizzata, da un payback, da un conguaglio contrattuale

della popolazione, cronicità, carenza di personale sanitario, innovazione terapeutica ad alto costo, pressione sulle liste d’attesa, riforma dell’assistenza territoriale, investimenti PNRR, vincoli di bilancio, mobilità sanitaria. In un simile contesto, governare guardando esclusivamente al consuntivo equivale a condurre un veicolo affidandosi unicamente allo specchietto retrovisore: utile per ricostruire il percorso già compiuto, pericoloso nell’affrontare una curva. Il problema, tuttavia, non risiede nella scarsa proattività dei controller. Sarebbe una lettura comoda, oltre che ingenerosa. Le cause hanno natura più strutturale. La prima attiene alla qualità del dato. Una previsione costruita su una contabilità analitica non riconciliata con la contabilità generale non è una previsione: è un esercizio privo di fondamento tecnico. Analoga considerazione vale per flussi informativi incompleti, dati consolidati in ritardo,

controllo di gestione codifiche non stabilizzate, centri di costo non aggiornati, partite straordinarie non distinte dalla gestione ordinaria. La seconda attiene al ciclo istituzionale. Nella sanità pubblica il sistema di programmazione economico-finanziaria resta strutturalmente annuale: è l’impianto stesso disegnato dal D.Lgs. 118/2011 — preventivo, monitoraggio, consuntivo. Il finanziamento effettivo, sovente, si definisce a esercizio già avviato: una condizione che non favorisce una programmazione su orizzonte triennale o quinquennale. La terza attiene al posizionamento organizzativo della funzione. In molte aziende il controllo di gestione continua a essere percepito prevalentemente come funzione di rendicontazione verso la Regione, gli organi di controllo e la direzione amministrativa ed assai meno come funzione di supporto al processo decisionale strategico. Esiste una quarta dinamica, meno frequentemente richiamata ma altrettanto concreta, di natura sistemica più che tecnica: il rapporto tra durata dei mandati apicali e orizzonte temporale delle decisioni. Nella sanità pubblica la direzione strategica opera entro vincoli di bilancio via via più stringenti e mandati che, nella prassi, restano relativamente contenuti nel tempo. In tale cornice, privilegiare risultati visibili entro l’orizzonte del

mandato costituisce una scelta razionale, non un difetto individuale. Il problema è che un sistema previsionale, per sua natura, genera valore soprattutto oltre quell’orizzonte. Non si tratta di un giudizio sulle persone, bensì di una caratteristica strutturale di qualunque governance fondata su cicli brevi e risorse scarse: chi decide non dispone, sistemicamente, di piena convenienza a commissionare strumenti il cui ritorno si manifesta oltre il proprio mandato. La conseguenza sul controllo di gestione è tuttavia diretta: si può costruire il miglior rolling forecast disponibile sul mercato — ma se, a monte, nessuno richiede un orizzonte di osservazione triennale, esso resta un esercizio tecnico, non uno strumento di governo. Se il mandato prevalente è la rendicontazione, le competenze si strutturano intorno a essa. Se il mandato evolve verso la previsione e la simulazione, sono richieste competenze di diversa natura: modellazione, lettura causale, costruzione di scenari, capacità di confrontare le ipotesi con la direzione strategica. Cosa può realmente cambiare con l’intelligenza artificiale L’intelligenza artificiale non trova la propria ragion d’essere nella realizzazione di cruscotti esteticamente

controllo di gestione più curati: tale obiettivo, da solo, risulta insufficiente. Il suo effettivo valore aggiunto si concentra in tre capacità distintive. La prima è la simulazione di scenari. È possibile costruire modelli in grado di rispondere a interrogativi concreti: quale impatto produce sul conto economico triennale l’entrata a regime di una terapia ad alto costo? Quale effetto genera un piano di assunzioni se si considerano i tempi reali di reclutamento? Come si modificano volumi e mobilità sanitaria al variare dell’assetto di una rete di offerta? Quale costo effettivo comporta lo spostamento di attività dal regime di ricovero a quello ambulatoriale? Non si tratta di produrre una previsione puntuale ed esatta: chi promette tale precisione propone, in realtà, un artificio retorico rivestito di tecnologia. Si tratta, piuttosto, di costruire scenari — ottimistico, realistico, prudenziale — fondati su ipotesi esplicite, modificabili e confrontabili tra loro. La seconda capacità è il rolling forecast. La logica «budget a gennaio, consuntivo a dicembre» risulta eccessivamente rigida rispetto alla velocità del contesto attuale. È necessaria una riprevisione continua: con cadenza trimestrale, o anche più frequente per le voci a maggiore criticità, il sistema dovrebbe aggiornare la proiezione di chiusura e

l’orizzonte successivo, incorporando progressivamente i dati resi disponibili. In questo ambito l’automazione può fornire un contributo rilevante — non in quanto sostitutiva del controller, ma in quanto capace di assorbire l’onere meccanico della riprevisione: estrazioni, aggiornamenti, confronti, calcoli ripetitivi, versioni successive dello scenario. La terza capacità è il supporto alla diagnosi degli scostamenti Gli strumenti possono segnalare anomalie, proporre scomposizioni analitiche, evidenziare pattern ricorrenti, distinguere l’effetto volume, l’effetto prezzo, l’effetto mix, l’effetto efficienza e le componenti straordinarie. Ma il verbo che qualifica correttamente questa funzione è «proporre». Non «decidere». La validazione resta prerogativa dell’analista, poiché solo l’analista è nella condizione di integrare il dato con quanto il dato stesso non può conoscere: il contesto organizzativo, la specificità territoriale, gli eventi una tantum, le decisioni già assunte, le criticità operative, le distorsioni informative. La formula corretta non è: l’IA prevede e l’uomo controlla. La formula corretta è: l’uomo imposta le ipotesi, l’IA calcola gli scenari, l’uomo decide cosa farne.

controllo di gestione

Cinque azioni per la transizione dal cruscotto alla previsione La transizione non deve muovere dal grande progetto risolutivo. Quest’ultimo, nella prassi, tende a restare nel cassetto insieme ai piani strategici sovradimensionati nella forma e sottodimensionati nell’attuazione. È preferibile una sequenza operativa più essenziale. Primo: sistemare la base dati. Prima di affrontare il tema degli algoritmi è necessario riconciliare la contabilità generale con la contabilità analitica, stabilizzare i centri di costo, tracciare ogni indicatore fino alla fonte, distinguere la gestione ordinaria dalle partite straordinarie, rendere ricostruibile la storia del dato. In assenza di tale presupposto, la previsione si riduce a una simulazione formalmente elegante ma costruita su fondamenta metodologicamente fragili. Secondo: partire da poche voci ad alta variabilità. Non è necessario modellare immediatamente l’intero conto economico. È preferibile concentrarsi sulle aree in cui la previsione genera valore immediato: farmaceutica ad alto costo, personale, mobilità sanitaria, produzione, liste d’attesa, energia, acquisti critici. Poche voci, ma presidiate con rigore. Terzo: introdurre il rolling forecast. Con cadenza trimestrale, le principali voci dovrebbero essere riproiettate a fine esercizio e, ove possibile, su un orizzonte pluriennale. L’errore di previsione deve essere misurato, discusso e utilizzato per affinare il modello: una funzione previsionale acquisisce credibilità nella misura in cui accetta di essere sottoposta a verifica. Quarto: portare la simulazione nelle decisioni vere. Ogni proposta organizzativa di rilievo dovrebbe pervenire alla direzione corredata da almeno due o tre scenari quantificati. Non un generico «la proposta è sostenibile», bensì un’analisi puntuale: quale effetto si produce se i volumi aumentano del 10%? Se il personale viene reclutato con sei mesi di ritardo? Se la mobilità passiva non rientra nei parametri attesi? Se il costo medio registra un incremento? Quinto: investire sulle persone prima che sulle licenze. La competenza distintiva non consiste nell’operare su una piattaforma, bensì nel saper costruire un’ipotesi metodologicamente fondata, leggere criticamente l’output di un modello, riconoscere un dato plausibile ma erroneo, illustrare alla direzione quali variabili incidano realmente sul risultato. Le licenze si acquistano. Il giudizio professionale si costruisce nel tempo. Il nuovo ruolo del controllo di gestione Il controllo di gestione è chiamato a evolvere verso una funzione di anticipazione. Ciò non implica l’abbandono della rendicontazione, che

resta un presidio fondamentale: il dato deve continuare a essere corretto, quadrato, difendibile in ogni sede di verifica. Su tale presidio non è ammesso alcun arretramento. Non è, tuttavia, più sufficiente in quanto tale. Il controller del prossimo decennio dovrà presidiare simultaneamente tre dimensioni: • garantire la solidità e l’attendibilità del dato; • illustrare le cause sottostanti agli scostamenti; • costruire scenari a supporto della decisione. Questo muta, di conseguenza, anche il rapporto con la direzione strategica. Il controllo di gestione non può essere interpellato soltanto quando occorre motivare uno scostamento dal budget: deve essere presente a monte, nel momento in cui si delibera una riorganizzazione, si valuta una nuova tecnologia, si programma un’assunzione, si ridisegna un percorso assistenziale, si negozia un obiettivo di budget. Se interviene a valle, può soltanto misurarne l’impatto. Se interviene a monte, può concorrere a governarlo. Conclusione I flussi informativi, la business intelligence e l’intelligenza artificiale hanno reso obsoleto un alibi: non è più sostenibile affermare che prevedere sia un obiettivo irrealizzabile. Si tratta, certamente, di un obiettivo complesso: richiede dati di qualità superiore, metodo, competenze specialistiche, disciplina organizzativa e un rapporto rinnovato tra controllo di gestione e direzione strategica. Non risulta, tuttavia, più fuori portata. Il punto sostanziale è decidere quale funzione si intenda attribuire, in prospettiva, al controllo di gestione. Se il suo compito resta circoscritto alla ricostruzione di quanto accaduto, sono sufficienti cruscotti via via più raffinati. Se, viceversa, deve concorrere al processo decisionale, è necessario che apprenda a prevedere, simulare e discutere scenari con la direzione strategica. La tecnologia può offrire un contributo rilevante, ma non individua autonomamente le domande corrette da porre: tale compito resta, e resterà, di competenza umana. Il controllo di gestione realmente utile non è quello che produce rappresentazioni grafiche più raffinate del passato, bensì quello capace di trasformare i dati in ipotesi, le ipotesi in scenari, gli scenari in decisioni più consapevoli. In ambito sanitario, dove ogni scelta di natura economica genera ricadute organizzative e, sovente, anche cliniche, tale evoluzione non rappresenta un raffinamento metodologico opzionale: costituisce una necessità gestionale. La fotografia del passato conserva la propria utilità. Ma chi è alla guida, prima o poi, deve necessariamente guardare la strada. Nota: le considerazioni esposte hanno carattere generale e attengono al ciclo di programmazione e controllo delle organizzazioni pubbliche complesse; non si riferiscono a specifiche realtà aziendali.

IA in sanità Marco Mariani - Avvocato e Docente universitario a contratto

Obblighi di pubblicità e trasparenza per le stazioni appaltanti nell’acquisto e nell’uso di sistemi di intelligenza artificiale

el procurement sanitario l’intelligenza artificiale non è più soltanto un tema prospettico. È già presente, in forme diverse, nei sistemi di supporto alla diagnosi, nella refertazione assistita, nell’analisi delle immagini, nella gestione delle liste d’attesa, nella logistica di magazzino, nella previsione dei fabbisogni, nei chatbot informativi, negli strumenti di trascrizione e negli applicativi di supporto alla redazione di atti, capitolati e documenti di gara. È stata correttamente posta molta enfasi sul nuovo Bando tipo ANAC n. 1/2023, come modificato dalla delibera n. 148 del 1° aprile 2026, che porta esplicitamente l’intelligenza artificiale dentro il perimetro delle dichiarazioni di gara: l’operatore economico deve indicare se abbia utilizzato sistemi di IA nella predisposizione dell’offerta e se intenda impiegarli, in caso di aggiudicazione, nell’esecuzione della prestazione, assumendo i relativi obblighi di conformità all’AI Act, alla legge n. 132/2025 e alla disciplina sulla privacy di cui al GDPR e al D. Lgs. n. 196/2003.

Tuttavia questo nuovo obbligo non assorbe né fonda quello della stazione appaltante che resta autonomamente tenuta, ai sensi dell’art. 30, comma 5, del Codice, a pubblicare nella sezione “Amministrazione trasparente” del proprio sito l’elenco delle soluzioni tecnologiche utilizzate nello svolgimento della propria attività. Il Bando tipo rende così più evidente – e direi ancora più indefettibile e urgente nella sua attua1 zione - una simmetria già presente nel sistema: trasparenza dell’operatore sull’IA impiegata nell’offerta o nell’esecuzione; trasparenza dell’amministrazione sull’IA utilizzata nella gestione della propria attività. Per il Provveditore questo comporta un cambio di approccio. Acquistare o utilizzare IA non significa acquisire un ordinario software gestionale, ma introdurre nell’organizzazione sanitaria uno strumento capace di trattare dati, generare output, orientare attività amministrative o tecnico-sanitarie e incidere, direttamente o indirettamente, sul modo in cui l’azienda esercita funzioni pubbliche.

Acquistare o utilizzare IA non significa acquisire un ordinario software gestionale, ma introdurre nell’organizzazione sanitaria uno strumento capace di trattare dati, generare output, orientare attività amministrative o tecnico-sanitarie e incidere, direttamente o indirettamente, sul modo in cui l’azienda esercita funzioni pubbliche

1 Alcune ricerche svolte online a campione e senza alcuna pretesa di completezza sui siti di alcune stazioni appaltanti hanno evidenziato una carenza, e più spesso una totale assenza, della pubblicazione delle informazioni previste dall’art. 30 del Codice dei contratti pubblici. Da tale sommaria verifica emerge un fenomeno abbastanza uniforme: molte amministrazioni pare stiano interpretando l’art. 30, comma 5, come un obbligo di pubblicare l’elenco delle piattaforme di e-procurement (START, MEPA, SITAT, SCP, ecc.), mentre non risultano normalmente pubblicati eventuali strumenti di IA utilizzati a supporto dell’attività amministrativa. Tuttavia, la lettera dell’art. 30, comma 1 – a cui fa rinvio il comma 5 dello stesso articolo - richiama espressamente «soluzioni tecnologiche, ivi incluse l’intelligenza artificiale e le tecnologie di registri distribuiti». Per questo motivo, se un ente utilizzasse effettivamente sistemi quali ChatGPT, Copilot o analoghi nello svolgimento delle attività di stazione appaltante, esiste un argomento giuridico non trascurabile per sostenere che tali strumenti dovrebbero essere inclusi nell’elenco pubblicato ai sensi del comma 5. Sul punto anche la relazione illustrativa al Codice vigente è chiarissima: “Il comma 5, infine, prevede un adempimento per dare trasparenza e consentire ai cittadini e agli operatori di sapere se nelle attività riferite agli appalti pubblici si utilizzano o meno soluzioni tecnologiche avanzate come individuate al comma 1 della norma, imponendo alle pubbliche amministrazioni di darne contezza sul sito istituzionale, nella sezione “Amministrazione trasparente”“.

IA in sanità

Il punto di partenza è l’art. 30 del Codice dei contratti 2 pubblici . Il comma 1 prevede che, per migliorare l’efficienza, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti provvedano, ove possibile, ad automatizzare le proprie attività ricorrendo a soluzioni tecnologiche, incluse l’intelligenza 3 artificiale e le tecnologie di registri distribuiti . La formula “ove possibile” non introduce un obbligo indistinto di impiegare IA in ogni procedura. Impone, tuttavia, un dovere di valutazione organizzativa funzionale al principio del risultato: quando la tecnologia è disponibile, proporzionata e governabile, l’amministrazione deve chiedersi se il suo impiego possa migliorare la tempestività, la qualità dell’istruttoria e, in definitiva, l’efficienza dell’azione amministrativa. Questa esigenza è rafforzata dal monitoraggio ANAC sull’efficienza decisionale delle stazioni appaltanti, opera4 tivo dal 1° luglio 2026 . Il sistema misura il tempo medio tra la scadenza per la presentazione delle offerte e la stipula del contratto; se il tempo medio supera 160 giorni, la stazione appaltante deve trasmettere un piano di riorganizzazione, con misure riferite anche all’utilizzo degli strumenti digitali; il rientro entro 115 giorni rileva invece 5 in chiave premiale ai fini della qualificazione . In sanità, dove le procedure di acquisto incidono su continuità assistenziale, livelli essenziali, dispositivi, farmaci, tecnologie e servizi clinici, la tempestività non è un valore astratto. È parte della capacità amministrativa dell’azienda. Il comma 5 dell’art. 30 introduce poi uno specifico obbligo di pubblicità: le amministrazioni pubblicano sul sito istituzionale, nella sezione “Amministrazione trasparente”, l’elenco delle soluzioni tecnologiche utilizzate ai fini 6 dello svolgimento della propria attività . Tale obbligo non

coincide con la pubblicità dei singoli affidamenti tramite BDNCP. Riguarda l’organizzazione tecnologica dell’ente e serve a rendere conoscibili gli strumenti automatizzati, inclusi quelli di IA, stabilmente impiegati nell’attività amministrativa. La pubblicazione non può ridursi a un elenco di nomi commerciali. Il comma 5 deve essere letto insieme al comma 2, che impone, nell’acquisto o sviluppo di soluzioni automatizzate, la disponibilità del codice sorgente, della documentazione e di ogni altro elemento utile a comprenderne le logiche di funzionamento, nonché clausole di assistenza e manutenzione per correggere errori ed 7 effetti indesiderati . Deve inoltre essere coordinato con i principi del comma 3: conoscibilità e comprensibilità, non esclusività della decisione algoritmica, non discriminazione 8 algoritmica . Ne deriva che l’elenco pubblicato dovrebbe consentire almeno di capire quale sistema è in uso, per quale funzione, presso quale struttura, con quale classificazione di rischio, con quali dati, sotto quale responsabilità e con quale controllo umano. Nel settore sanitario questa esigenza è accentuata dalla natura dei dati trattati e dal contesto d’uso. I dati sanitari appartengono alle categorie particolari di dati personali e richiedono cautele rafforzate. Inoltre, anche uno strumento apparentemente amministrativo può incidere su tempi di cura, allocazione di risorse, gestione delle priorità, qualità del servizio o condizioni di accesso alle prestazioni. La prima verifica riguarda la classificazione di rischio del sistema ai sensi dell’AI Act. Prima della messa in servizio occorre stabilire se il sistema rientri tra quelli vietati, ad alto rischio, a rischio limitato o a rischio minimo, tenendo conto non solo della destinazione d’uso dichiarata dal

2 In verità i richiami normativi sono assai ampi, potendosi ricondurre alla disciplina dell’art. 97 Cost., del Regolamento UE 2024/1689, dell’art. 14 della Legge n. 132/2025, l’art. 12 del D. Lgs. del Codice dell’amministrazione digitale e prima ancora all’intero testo della Legge n. 241/1990, tra cui segnatamente l’art. 3-bis rubricato “Uso della telematica”, che può essere invocato come norma di principio che impone alle PA di orientarsi verso la digitalizzazione e di impiegare strumenti informatici in funzione dell’efficienza. 3 Art. 30, comma 1, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. 4 Tale informazione è contenuta nel comunicato ANAC del 25.6.2026 e si inserisce nel sistema di qualificazione disciplinato dall’Allegato II.4 al D. Lgs. n. 36/2023, come modificato dal c.d. correttivo 2024. In particolare, l’art. 11, comma 4-bis, dell’Allegato II.4 prevede che le stazioni appaltanti qualificate monitorino, con cadenza semestrale, la propria efficienza decisionale verificando il tempo medio intercorrente tra la data di presentazione delle offerte e la data di stipula del contratto; qualora tale tempo medio superi i 160 giorni, esse sono tenute a comunicare tempestivamente all’ANAC un piano di riorganizzazione contenente misure correttive e obiettivi temporali di riduzione delle tempistiche di affidamento. Pertanto dal 1° luglio 2026 ANAC ha avviato il sistema informatico dedicato a tale monitoraggio e alla trasmissione dei piani di riorganizzazione, valorizzando i dati presenti nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici. Il dato temporale assume così una funzione non meramente statistica, ma organizzativa e conformativa: esso consente di misurare la capacità della stazione appaltante di governare la fase compresa tra offerte e stipula, individuare eventuali criticità nei flussi interni e collegare la digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici alla qualificazione e alla performance amministrativa. In vista del monitoraggio digitale ANAC, le stazioni appaltanti dovrebbero verificare la propria capacità organizzativa, non solo il rispetto formale dei tempi. Occorre anzitutto misurare la durata delle fasi tra presentazione delle offerte e stipula, individuando i punti in cui si generano rallentamenti. Va poi controllata la qualità dei flussi documentali, perché atti incompleti, passaggi non tracciati o carenze nella gestione digitale producono ritardi evitabili. È essenziale, inoltre, chiarire ruoli e responsabilità di RUP, commissioni, uffici gare, uffici contratti e strutture tecniche, assicurando procedure coordinate. Il corretto uso delle piattaforme digitali diventa pertanto decisivo, poiché il monitoraggio si fonda su dati attendibili, tracciabili e coerenti con la digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti. Infine, in presenza di ritardi ricorrenti, l’amministrazione deve individuare le cause organizzative e adottare misure correttive, anche mediante piani di riorganizzazione. 5 ANAC, Efficienza decisionale stazioni appaltanti, dal 1° luglio monitoraggio digitale, news 25 giugno 2026; ANAC, Monitoraggio digitale efficienza stazioni appaltanti: cosa cambia dal 1 luglio 2026, 1° luglio 2026; Allegato II.4, art. 11, commi 4-bis ss., d.lgs. n. 36/2023, come modificato dal d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209. 6 Art. 30, comma 5, d.lgs. n. 36/2023. 7 Art. 30, comma 2, lett. a) e b), d.lgs. n. 36/2023. 8 Art. 30, comma 3, lett. a), b) e c), d.lgs. n. 36/2023; art. 30, comma 4, d.lgs. n. 36/2023.

IA in sanità fornitore, ma anche del concreto contesto sanitario di 9 impiego . Un assistente generativo usato dall’ufficio gare per predisporre una bozza di capitolato non pone gli stessi problemi di un sistema che supporta diagnosi, triage, prioritizzazione dei pazienti, refertazione, gestione del rischio clinico o distribuzione di risorse sanitarie. Per i sistemi ad alto rischio, inoltre, i deployer pubblici sono tenuti, nei casi previsti, agli adempimenti di registrazione nella banca 10 dati UE prima della messa in servizio . Accanto alla classificazione del rischio deve essere valutato il profilo privacy. Nel procurement sanitario la valutazione d’impatto sulla protezione dei dati ai sensi dell’art. 35 GDPR non è un passaggio eventuale da considerare a valle, ma una verifica da impostare prima dell’acquisto e della messa in esercizio, con coinvolgimento preventivo 11 del DPO . Per i sistemi ad alto rischio, la valutazione d’impatto sui diritti fondamentali prevista dall’art. 27 del Regolamento UE 2024/1689, la c.d. FRIA, si affianca e non si sovrappone alla DPIA. Le due valutazioni possono e devono dialogare, ma rispondono a finalità distinte: la DPIA presidia i rischi per i diritti e le libertà degli interessati derivanti dal trattamento dei dati personali; la FRIA analizza l’impatto più ampio del sistema sui diritti fonda12 mentali nel suo contesto d’uso . La seconda area critica riguarda il governo del dato. Le bozze AgID sul procurement di IA, allo stato ancora in consultazione e non fonti definitive, offrono un’indicazione utile: nei sistemi di IA il dato è un asset pubblico autonomo, non un semplice input tecnico. Occorre distinguere tra dati dell’amministrazione, dati personali o sanitari, dati provenienti da terzi, dati generati dal sistema, 13 output, log, metadati e informazioni di tracciamento . Nei contratti sanitari questo significa disciplinare titolarità, accesso, utilizzo, conservazione, cancellazione, portabilità e divieto di usi non autorizzati, in particolare per addestramento o miglioramento dei modelli del fornitore. La terza area è quella della governabilità contrattuale. Un sistema di IA deve essere auditabile, tracciabile e reversibile. Le bozze AgID richiamano requisiti su trasparenza, logging, supervisione umana, portabilità, prevenzione del lock-in, auditabilità e controllo dei costi lungo il ciclo di 14 vita . Per il Provveditore ciò significa inserire nei capitolati obblighi di documentazione, accesso alle configurazio-

ni, restituzione dei dati, migrazione, subentro, continuità operativa, monitoraggio delle prestazioni e diritto di audit. Nei sistemi di machine learning la documentazione non può fermarsi al codice sorgente: devono essere considerati anche dati di addestramento, metadati, logiche di aggior15 namento, versioni e criteri di validazione . La checklist del Provveditore può allora essere formulata in questi termini. 1. Classificazione di rischio ai sensi dell’AI Act: è stata effettuata, prima della messa in servizio, la classificazione di rischio del sistema ai sensi del Regolamento UE 2024/1689? La classificazione è stata documentata e motivata tenendo conto del contesto d’uso sanitario effettivo? Se il sistema è ad alto rischio ed è soggetto a registrazione, sono stati curati gli adempimenti previsti dall’art. 49, par. 3, del Regolamento? 2. Qualificazione di prodotto e contesto d’uso: è stata verificata la qualificazione giuridica del sistema, ad esempio come dispositivo medico, software clinico, componente di sicurezza, strumento gestionale o supporto amministrativo? La documentazione tecnica del fornitore è coerente con la qualificazione dichiarata e, ove pertinente, con le normative di settore applicabili, incluso il Regolamento UE 2017/745 sui dispositivi medici? 3. Pubblicazione ex art. 30, comma 5, d.lgs. n. 36/2023: l’elenco pubblicato in “Amministrazione trasparente” è aggiornato? Per ogni soluzione sono indicati almeno funzione e ambito d’uso, struttura responsabile, classificazione di rischio, sintesi delle modalità di controllo umano e riferimento alla documentazione disponibile? 4. Censimento interno: l’azienda conosce tutti gli strumenti IA già in uso, compresi assistenti generativi, trascrittori, chatbot, plug-in e strumenti di supporto redazionale? 5. Disciplina interna: esistono policy o istruzioni operative su chi può utilizzare IA, per quali finalità, con quali dati e previa quale autorizzazione? 6. Disponibilità della documentazione ai sensi dell’art. 30, comma 2: è garantita contrattualmente e resa effettivamente disponibile la documentazione tecnica utile a comprendere le logiche di funzionamento? Per i sistemi di machine learning, la documentazione include dati di addestramento, metadati, versioni, logiche di aggiornamento e criteri di validazione?

9 Regolamento UE 2024/1689 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 giugno 2024, che stabilisce regole armonizzate sull’intelligenza artificiale, c.d. Artificial Intelligence Act; considerando 53. 10 Regolamento UE 2024/1689, art. 49, par. 3. 11 Regolamento UE 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, art. 35. 12 Regolamento UE 2024/1689, art. 27; considerando 67. 13 AgID, Bozza di linee guida per il procurement di IA nella Pubblica Amministrazione, versione 1.0, par. 3.4. La bozza, allo stato in consultazione, qualifica il dato come asset pubblico e invita a distinguere dati dell’amministrazione, dati personali o particolari, dati di terzi, dati generati dal sistema, output, log, metadati e dati di utilizzo. 14 AgID, Bozza di linee guida per il procurement di IA nella Pubblica Amministrazione, versione 1.0, parr. 3.3-3.5 e 5.3. Il documento richiama, in chiave programmatica, requisiti contrattuali su documentazione, accesso alle configurazioni, sostituibilità, supporto alla migrazione, standard aperti, formati interoperabili, tracciabilità dei trattamenti, diritti di accesso, portabilità, restituzione e divieto di usi non autorizzati. 15 Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 13 dicembre 2019, n. 8472; Cons. Stato, Sez. VI, 4 febbraio 2020, n. 881; TAR Campania, Napoli, Sez. III, 14 novembre 2022, n. 7003, sulla necessaria conoscibilità e comprensibilità del meccanismo algoritmico.

IA in sanità

7. Dati sanitari: il contratto vieta o disciplina l’uso dei dati sanitari per addestrare o migliorare modelli del fornitore? Sono previste minimizzazione, pseudonimizzazione, sicurezza, cancellazione e restituzione? 8. DPIA e DPO: è stata valutata la necessità di una DPIA ai sensi dell’art. 35 GDPR? Il DPO è stato coinvolto prima dell’acquisto e prima della messa in esercizio? 9. Valutazione d’impatto sui diritti fondamentali, FRIA: per i sistemi ad alto rischio, quando richiesta dall’art. 27 dell’AI Act, è stata effettuata e documentata prima della messa in servizio la valutazione d’impatto sui diritti fondamentali? La valutazione analizza in modo specifico i rischi per pazienti, gruppi vulnerabili, accesso alle cure ed equità del servizio? 10. Controllo umano effettivo ai sensi dell’art. 30, comma 3, lett. b): è definito e formalizzato il processo di supervisione umana? È chiarito chi interviene, tra RUP, DEC, commissione o professionista sanitario, in quale fase e con quali poteri di validare, correggere o annullare l’output del sistema? 11. Audit e logging: sono previsti log, controlli periodici, report di performance, audit, gestione degli incidenti e obblighi di cooperazione del fornitore? 12. Portabilità e lock-in: il contratto disciplina restituzione dei dati, formati aperti, migrazione, subentro e condizioni di uscita? 13. Costo di ciclo di vita: la scelta considera non solo il prezzo iniziale, ma anche esercizio, aggiornamenti, audit, sicurezza, integrazioni, formazione, migrazione e

dismissione, anche secondo logiche di costo di ciclo di vita o LCOAI16? 14. Trasparenza procedimentale: se l’IA incide sulla procedura di gara, la lex specialis lo dichiara espressamente? L’informativa agli operatori economici è chiara su funzione, limiti, fase di utilizzo e modalità di controllo umano? 15. Trasparenza motivazionale: il provvedimento finale che si avvale di un output automatizzato esplicita il percorso logico-giuridico seguito? La motivazione spiega perché l’esito dell’algoritmo è stato ritenuto corretto e coerente con i presupposti di fatto e di diritto, oppure per quali ragioni è stato corretto o disatteso? 16. Formazione del personale: è stato erogato un piano formativo specifico e documentato per il personale che utilizza il sistema? La formazione copre i limiti operativi dello strumento, i rischi di bias e allucinazioni, le procedure di controllo umano e gli obblighi normativi? Questa checklist non è un adempimento ulteriore rispetto al Codice. È un modo prudente e operativo per dare sostanza agli obblighi dell’art. 30. Nel procurement sanitario l’IA può migliorare efficienza, qualità e capacità di governo, ma diventa giuridicamente sostenibile solo se è classificata, censita, pubblicata, documentata, auditabile, reversibile e sottoposta a controllo umano effettivo. La trasparenza, in questo campo, non è un’etichetta. È la condizione minima perché l’innovazione resti al servizio dell’interesse pubblico.

16 AgID, Bozza di linee guida per il procurement di IA nella Pubblica Amministrazione, versione 1.0, cap. 4, dedicato a metriche, costi, monitoraggio e gestione del contratto, con riferimento all’approccio di ciclo di vita e al costo livellato dell’IA, LCOAI, quale indicazione tecnica ancora non consolidata in fonte definitiva.

accordo di collaborazione Fortunato Picerno - Esperto in appalti pubblici – Consulente della Presidenza del Consiglio dei Ministeri

L’accordo di collaborazione (art. 82-bis del Codice dei contratti pubblici) e le sue possibili applicazioni nel settore sanitario

l d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (cd. “correttivo” al Codice dei contratti pubblici) ha arricchito il d.lgs. n. 36/2023 di un istituto inedito nel panorama della contrattualistica pubblica: l’accordo di collaborazione, disciplinato dal nuovo art. 82-bis e dal 1 correlato Allegato II.6-bis . La novità è di rilievo non soltanto perché introduce un modello contrattuale fino ad oggi privo di tipizzazione – con precedenti rintracciabili solo in prassi limitate, di matrice prevalentemente anglosassone, riconducibili ai cd. modelli di collaborative contracting – ma anche perché sposta il baricentro dell’attenzione del legislatore dalla fase di affidamento a quella, tradizionalmente meno presidiata, dell’esecuzione. In un comparto come quello sanitario, nel quale la corretta e tempestiva esecuzione del contratto incide direttamente sulla continuità e sulla sicurezza delle cure, l’interrogativo sull’effettiva utilità di un simile strumento assume una valenza 2 tutt’altro che teorica . Il presente contributo si propone di ricostruire l’istituto e di saggiarne le potenzialità applicative nel settore della sanità, dando conto, al contempo,

dei profili di criticità emersi già in sede di prima lettura. Genesi e collocazione sistematica dell’istituto L’accordo di collaborazione si colloca nel Libro II, Parte V, del Codice, dedicata allo svolgimento delle procedure, e prende forma quale schema che le stazioni appaltanti possono inserire nei documenti di gara di cui all’art. 82. La sua introduzione non è stata pacifica: la Commissione speciale del Consiglio di Stato, in sede di parere sullo schema di correttivo, ha riservato all’istituto un’analisi approfondita, mettendo in luce il rischio di una duplicazione di istituti già presenti nel Codice per la gestione dei rischi e la composizione delle controversie, e prospettando addirittura l’op3 portunità di espungerlo . Il legislatore ha tuttavia confermato per intero la scelta, ritenendo prevalente l’esigenza di dotare le amministrazioni di uno strumento flessibile di governance cooperativa dell’esecuzione. La ratio dichiarata è il perseguimento del principio del risultato di cui all’art. 1 e del 4 principio della fiducia di cui all’art. 2 del Codice : l’ac-

Il decreto correttivo al Codice dei contratti pubblici ha introdotto, con l’art. 82-bis e l’Allegato II.6-bis, l’istituto dell’accordo di collaborazione: uno schema plurilaterale, facoltativo e a comunione di scopo, finalizzato a governare in chiave cooperativa la fase di esecuzione dell’appalto

1 Art. 29 e art. 89 del d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, che hanno inserito, rispettivamente, l’art. 82-bis e l’Allegato II.6-bis nel d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Le disposizioni sono in vigore dal 31 dicembre 2024. 2 Il presente contributo rielabora in forma scientifica i temi affrontati nell’intervista “Gli accordi di collaborazione (art. 82-bis). Un approfondimento con Fortunato Picerno”, resa nell’ambito di un’iniziativa divulgativa nel settore degli appalti pubblici. Le considerazioni qui svolte impegnano unicamente l’Autore. 3 Consiglio di Stato, Commissione speciale, parere reso sullo schema di decreto correttivo: il Collegio ha segnalato il rischio di sovrapposizione con istituti già tipizzati per la gestione dei rischi e delle controversie, giungendo a prospettarne l’espunzione. La scelta normativa è stata nondimeno confermata dal legislatore. 4 Cfr. art. 1 d.lgs. n. 36/2023 (principio del risultato) e art. 2 (principio della fiducia), entrambi richiamati espressamente dall’art. 82-bis, commi 1 e 2.

accordo di collaborazione cordo mira a definire meccanismi di esame contestuale degli interessi pubblici e privati coinvolti, orientati alla prevenzione e riduzione dei rischi e alla risoluzione delle controversie che possono insorgere nell’esecuzione. È espressamente stabilito che esso non sostituisce il contratto principale né gli altri contratti ad esso collegati e strumentali all’appalto, e che non ne integra i contenuti. Natura giuridica e tratti caratterizzanti Sul piano dogmatico, l’accordo di collaborazione è riconducibile alla categoria del contratto plurilaterale con comunione di scopo. La causa non risiede nello scambio sinallagmatico tipico dell’appalto, bensì nella condivisione di un fine comune – la buona esecuzione dell’intervento pubblico in coerenza con il principio del risultato – al quale ciascuna parte è chiamata a concorrere, sia pure secondo ruoli e prestazioni differenziati. Gli impegni assunti hanno dunque natura mediata e strumentale rispetto a tale fine, articolandosi in meccanismi di prevenzione dei rischi e di composizione delle

controversie, senza incidere sul contenuto tipico del contratto d’appalto. Quattro sono i tratti che meritano di essere evidenziati. In primo luogo, la facoltatività: l’adozione dello schema è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante, e le parti restano libere di non aderirvi. In secondo luogo, la composizione soggettiva: l’Allegato II.6-bis distingue tra parti originarie – stazione appaltante, appaltatore, RUP e, ove previsti, direttore dei lavori o dell’esecuzione, coordinatore per la sicurezza, progettista – e parti aderenti, quali subappaltatori, sub-contraenti e fornitori coinvolti in misura 5 significativa . In terzo luogo, la natura aperta: l’accordo deve disciplinare le modalità di adesione successiva di 6 ulteriori operatori , potendo coinvolgere anche soggetti pubblici e privati estranei al rapporto principale – inclusi gli investitori istituzionali e le amministrazioni 7 partecipanti alla conferenza di servizi . In quarto luogo, la logica premiale e di monitoraggio: l’accordo definisce obiettivi principali e collaterali e le eventuali premialità connesse al loro raggiungimento, mentre gli accordi

5 Art. 1 dell’Allegato II.6-bis, che individua le parti originarie (stazione appaltante, appaltatore, RUP e, ove previsti in relazione all’oggetto, direttore dei lavori o dell’esecuzione, coordinatore per la sicurezza, progettista) e le parti aderenti (subappaltatori, sub-contraenti, fornitori coinvolti in misura significativa). 6 Art. 82-bis, comma 3, d.lgs. n. 36/2023: l’accordo disciplina le modalità di adesione degli ulteriori operatori economici coinvolti nell’esecuzione in un momento successivo alla sottoscrizione (natura “aperta” dell’accordo). 7 Allegato II.6-bis: la stazione appaltante, anche su motivata istanza dell’appaltatore, può invitare ad aderire ulteriori soggetti pubblici e privati, inclusi gli investitori istituzionali e le amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi di cui all’art. 38 del Codice, nonché gli enti titolari di autorizzazioni e pareri e gli enti gestori di interferenze.

accordo di collaborazione stipulati sono comunicati al Servizio contratti pubblici, 8 che ne monitora gli esiti e riferisce alla Cabina di regia . La fase esecutiva dei contratti sanitari come terreno elettivo Le prime letture dottrinali hanno individuato proprio nelle opere a vocazione pubblica di tipo ospedaliero e scolastico l’ambito di più efficace applicazione dell’istituto, in ragione di tempi esecutivi tipicamente pluriennali e di una platea di parti coinvolte non eccessivamen9 te ampia . Il settore sanitario presenta, in effetti, alcune caratteristiche strutturali che lo rendono particolarmente sensibile alla logica collaborativa. Si tratta, anzitutto, di un comparto a elevata interdipendenza tecnica: la realizzazione o l’ammodernamento di un presidio ospedaliero implica il coordinamento simultaneo di lavori edili, impianti, forniture di apparecchiature elettromedicali e attivazione dei servizi, secondo sequenze nelle quali il ritardo di un singolo operatore si ripercuote sull’intero cronoprogramma. È, in secondo luogo, un

comparto a forte rilevanza del bene-vita: l’esecuzione difettosa o tardiva non genera soltanto un danno economico, ma incide sulla continuità assistenziale e sulla sicurezza dei pazienti. È, infine, un comparto attraversato da scadenze rigide, segnatamente quelle legate alla Missione 6 – Salute del PNRR, ove il mancato rispetto dei traguardi temporali può comportare la perdita del 10 finanziamento . In questo contesto, la previsione di un meccanismo strutturato di esame contestuale degli interessi e di early warning delle criticità – con sistemi di allerta, indicatori di prestazione e sedi periodiche di confronto – può contribuire a presidiare quella tempestività di esecuzione che, nel settore sanitario, costituisce un valore non meramente economico. Possibili campi applicativi in sanità Pur entro i limiti di un istituto che riguarda gli appalti e 11 non le concessioni , è possibile individuare almeno tre ambiti nei quali l’accordo di collaborazione può esprimere un’utilità concreta.

8 Art. 82-bis, comma 4, d.lgs. n. 36/2023: comunicazione alla piattaforma del Servizio contratti pubblici (art. 223, comma 10) e monitoraggio con riferimento periodico alla Cabina di regia (art. 221). 9 Sul punto si vedano le prime letture dottrinali che individuano nell’edilizia ospedaliera e scolastica il terreno applicativo più promettente dell’istituto, in ragione di tempi esecutivi pluriennali e di una platea di parti coinvolte non eccessivamente ampia. Cfr., tra gli altri, le analisi pubblicate sulle principali riviste specialistiche di settore nel corso del 2025. 10 Si pensi alla Missione 6 – Salute del PNRR e ai connessi interventi di edilizia sanitaria e di ammodernamento tecnologico, caratterizzati da scadenze rigide e da forte interdipendenza tra opere, forniture e messa in esercizio. 11 Il riferimento testuale e ripetuto al “contratto principale” e all’“appalto” induce a ritenere estranee al perimetro dell’istituto le concessioni; resta ferma la non sostituibilità e non integrazione del contratto principale (art. 82-bis, comma 1).

accordo di collaborazione

a) Edilizia sanitaria. È il terreno più naturale. La costruzione di un nuovo presidio o la ristrutturazione di reparti ad alta complessità (blocchi operatori, terapie intensive, radioterapia) coinvolge appaltatore, progettista, direzione lavori, coordinatore per la sicurezza, fornitori di tecnologie e amministrazioni titolari di autorizzazioni e pareri. L’accordo consente di portare a un tavolo comune tali soggetti, prevenendo i contenziosi e governando le interferenze tipiche del cantiere ospedaliero in esercizio. b) Forniture di dispositivi e tecnologie complesse. Le acquisizioni di grandi apparecchiature elettromedicali, dei relativi servizi di service diagnostico e dei sistemi informativi clinici comportano fasi di collaudo, formazione del personale, integrazione con l’infrastruttura esistente e manutenzione evolutiva. In tali ipotesi l’accordo può disciplinare lo scambio informativo tra fornitore principale, sub-contraenti e struttura sanitaria, definendo obiettivi di disponibilità (uptime), tempi di intervento e continuità del servizio. c) Servizi integrati e global service. I contratti di gestione integrata (multiservizio tecnologico, facility management, servizi di supporto non sanitari) vedono operare una pluralità di soggetti su un medesimo perimetro. La cornice collaborativa può favorire l’allineamento sugli standard di servizio e la gestione condivisa delle criticità, riducendo la conflittualità endo-contrattuale. Profili critici e cautele operative L’adozione dell’istituto in sanità richiede alcune cautele. La prima attiene al rischio di sovrapposizione con strumenti già tipizzati – dal collegio consultivo tecnico agli accordi bonari, dalla transazione ai poteri di direzione dell’esecuzione – segnalato dallo stesso Consiglio di Stato: l’accordo dovrà perciò essere ritagliato sugli obiettivi collaterali e di coordinamento, evitando duplicazioni rispetto al regime esecutivo presidiato dal contratto principale. La seconda riguarda la compatibilità delle premialità con i vincoli di finanza sanitaria: in un settore governato da tetti di spesa, payback e programmazione regionale, gli incentivi connessi al raggiungimento degli obiettivi non possono tradursi in oneri aggiuntivi privi di copertura, dovendo essere strutturati in coerenza 12 con i limiti di spesa del contratto . La terza attiene alla par condicio e all’imparzialità: poiché l’accordo si forma a valle dell’aggiudicazione, occorre evitare che le

premialità o le sedi collaborative alterino l’equilibrio del rapporto o eludano i presidi di trasparenza, garantendo una governance terza e verificabile. Indicazioni operative per le stazioni appaltanti sanitarie Sul piano applicativo, l’utilità dell’istituto dipenderà dalla capacità delle aziende sanitarie e degli enti del Servizio sanitario di selezionarne con rigore l’ambito. È opportuno, in particolare: (i) circoscrivere l’accordo agli interventi a maggiore complessità e durata pluriennale, dove il dividendo collaborativo è più elevato; (ii) definire obiettivi verificabili e misurabili, ancorati a indicatori di prestazione (rispetto del cronoprogramma, qualità delle prestazioni, contenimento dei costi, continuità del servizio); (iii) strutturare premialità coerenti e capitalizzabili in comune, evitando logiche meramente sanzionatorie sul singolo; (iv) assicurare una governance imparziale, valorizzando la figura di un soggetto preposto al coordinamento dell’accordo distinto dal 13 RUP e dal direttore dell’esecuzione ; (v) presidiare trasparenza e accountability mediante verbali periodici, cruscotti di monitoraggio e la puntuale comunicazione al Servizio contratti pubblici. Conclusioni L’accordo di collaborazione esprime una vocazione chiara alla gestione cooperativa dei profili collaterali e di coordinamento dell’esecuzione, mentre mostra un’effettività più contenuta sul perimetro degli obiettivi principali, già strutturalmente presidiati dal contratto e dagli istituti tipici dell’esecuzione. Per il settore sanitario – caratterizzato da interdipendenza tecnica, rilevanza del bene-vita e scadenze rigide – lo strumento può rappresentare un’occasione per spostare la cultura contrattuale dalla logica adversariale a quella della responsabilità condivisa, a condizione che le stazioni appaltanti sappiano selezionarne con misura l’ambito, definire obiettivi verificabili, strutturare premialità sostenibili e garantire una governance terza. È in questa prospettiva, più che nella mera estensione indiscriminata dell’istituto, che si gioca la sua reale capacità di incidere sul principio del risultato nella sanità pubblica. Bozza per la rivista Teme. I riferimenti normativi sono aggiornati al d.lgs. n. 209/2024. Inserire negli appositi spazi il nome dell’Autore e gli eventuali passaggi tratti dall’intervista.

12 In materia di dispositivi medici e di servizi sanitari trovano applicazione, tra l’altro, i tetti di spesa e i meccanismi di payback, oltre ai vincoli di programmazione regionale: la strutturazione delle premialità dovrà essere coerente con tali limiti e non tradursi in oneri aggiuntivi privi di copertura. 13 L’Allegato II.6-bis valorizza la figura di un soggetto preposto alla governance dell’accordo (cd. direttore strategico), distinto dal RUP e dal direttore dell’esecuzione, con funzioni di coordinamento imparziale tra le parti.

linee guida del MIT Domenico Gentile - Studio Legale Malinconico & Gentile

Linee guida del MIT sulla revisione prezzi negli appalti di pulizia

l decreto del 5 giugno 2026 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti invita le stazioni appaltanti a inserire nei bandi di gara la clausola di revisione prezzi cd. “ordinaria” specificando che gli indici corretti da indicare negli atti di gara sono quelli della manodopera. L’effetto sarà notevole, ma è costellato di luci e ombre e, soprattutto, non risolve le gravi carenze presenti nella disciplina primaria. È noto che tra l’esigenza di contenere la spesa pubblica e quella di garantire la sostenibilità economica degli appalti di durata, sussiste da sempre una tensione irrisolta. Nei servizi ad alta intensità di manodopera, con le pulizie in testa, quella tensione si traduce in cifre concrete, perché quando il costo del lavoro pesa oltre l’80% del corrispettivo, un rinnovo del contratto collettivo non assorbito da un giusto incremento di prezzo non si limita a erodere l’utile, ma lo azzera. È in questo scenario che vanno lette le Linee guida del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per la corretta attuazione della revisione prezzi cosiddetta “ordinaria”, valida per gli appalti di servizi e forniture, pubblicate in data 5 giugno 2026 in attuazione dell’art. 60 del Codice per come modificato dal correttivo. L’intervento, come si vedrà, ha indubbi risvolti positivi, ma il provvedimento opera in un quadro di legislazione primaria che tra il testo originario del codice e il suo correttivo pone seri dubbi di costituzionalità,

per violazione della legge delega. La buona notizia è che il MIT ha indicato come best practice l’inserimento, già nei documenti di gara iniziali, della clausola di revisione prezzi cd. ordinaria, già prevista dal comma 2-bis dell’art. 60, con la funzione di ancorare il corrispettivo alla dinamica fisiologica dei costi, attraverso un’indicizzazione programmata. Sul piano formale la clausola resta tuttavia facoltativa e le Linee guida non potevano fare diversamente, dovendo rispettare la facoltatività dell’inserimento già prevista dalla norma primaria, introdotta dal correttivo al codice (d.lgs. n. 209/2024). In buona sostanza, il Ministero su richiesta corale delle associazioni di categoria (FNIP, Anip, Legacoop) ha inteso reintrodurre una protezione simile a quelle che in passato era garantita dall’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006, che il D.Lgs. n. 50/2016 aveva colpevolmente smarrito; ma non è potuto andare oltre un semplice “suggerimento”, poiché l’introduzione di un obbligo avrebbe reso illegittimo il provvedimento, per “antipatia” con la normativa primaria. Viene dunque in rilievo il profilo di possibile incostituzionalità dell’art. 60 del codice, per come modificato dal correttivo, cui si è fatto cenno all’inizio. In effetti, la legge delega aveva imposto al Governo di introdurre un “regime obbligatorio” di revisione dei prezzi, esplicitamente esteso alla variazione del costo derivante dal rinnovo

Il Ministero ha inteso reintrodurre una protezione simile a quelle che in passato era garantita dall’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006, che il D.Lgs. n. 50/2016 aveva colpevolmente smarrito; ma non è potuto andare oltre un semplice “suggerimento”, poiché l’introduzione di un obbligo avrebbe reso illegittimo il provvedimento, per “antipatia” con la normativa primaria

linee guida del MIT

dei CCNL (art. 1, comma 2, lett. g Legge n.78 del 21 giugno 2022). Il legislatore delegato ha invece costruito un sistema nel quale l’unico canale di fatto capace d’intercettare la dinamica retributiva ordinaria (appunto, il comma 2-bis dell’art. 60) è rimasto facoltativo, cosicché le stazioni appaltanti potrebbero disattenderlo per ottenere ingenti risparmi, nonostante l’apprezzabile moral suasion del MIT. In altre parole, mentre il Parlamento delegante aveva tenuto unite obbligatorietà e copertura dei rinnovi contrattuali, il legislatore delegato le ha separate, degradando a facoltà ciò che doveva essere obbligatorio e introducendo di propria iniziativa (senza copertura di delega) sbarramenti importanti, come la soglia del 5% e il riconoscimento limitato all’80% dell’eccedenza. Che gli effetti di tali decurtazioni e abbattimenti siano pesanti lo dicono d’altra parte sia i numeri che il tentativo di porre rimedio a conseguenze nefaste per le imprese ma ad opera di una fonte secondaria, come le linee guida. Si stima infatti che su un appalto di pulizie con marginalità del 10% (ipotesi come noto già generosa in sé, viste le marginalità reali del comparto) e con aumenti dei costi del 2% l’anno, il meccanismo con soglia-franchigia del 5%, da calcolarsi sull’80%, restituisce all’impresa appena il 2,4% dei maggiori costi in un contratto triennale, e il 18,7% in uno quinquennale. Tradotto, significa che il rischio dell’incremento del costo del lavoro resta a (quasi) totale carico dell’appaltatore. E poiché il costo del lavoro non è comprimibile senza violare le tutele retributive fissate dalla legge e dalla contrattazione collettiva, il conto finisce per scaricarsi sulla qualità del servizio o sui lavoratori, con l’indicazione della legge delega voleva garantire. C’è poi un’ultima previsione nelle conclusioni delle Linee guida

che non si comprende a fondo, laddove l’invito all’inserimento di clausole di revisione conformi all’art. 60, comma 2-bis del Codice e all’Allegato II.2-bis, è seguito dalla richiesta di una “definizione chiara delle modalità di calcolo, delle percentuali di attivazione e dei meccanismi di riconoscimento”, in quanto laddove l’espressione “percentuale di attivazione” dovesse essere intesa come nuova soglia convenzionale di ammissibilità, si incorrerebbe nell’ulteriore contraddizione secondo cui in sede di attuazione dell’art. 60, comma 2-bis, che il legislatore del correttivo ha introdotto per far fronte alle soglie ammissibilità, rientrerebbe dalla finestra attraverso semplici linee guida, ingenerando le stesse problematiche che si volevano risolvere (anche perché le variazioni annue del costo del lavoro sono spesso contenute entro pochi punti percentuali). In conclusione, le Linee guida appena pubblicate dal MIT sono da salutare con favore, nella misura in cui orientano le amministrazioni verso una diffusa applicazione della cd. revisione ordinaria, inducendo anche nel settore pulizie e multiservizi verso i corrispondenti indici della manodopera determinati dall’ISTAT sulla base dei rinnovi contrattuali. E si tratta di disposizioni estese ai subappaltatori, riducendosi così l’incertezza e la sperequazione in danno delle piccole e medie imprese. Restano tuttavia “un palliativo” di rango amministrativo, applicato ad una problematica che attiene al rango legislativo primario, ancora in odore di incostituzionalità. La soluzione è dunque una e una sola: rendere obbligatorio, almeno per i contratti ad alta intensità di manodopera, l’adeguamento ordinario alla dinamica retributiva del CCNL applicabile, sottratto a ogni franchigia e operante pro-futuro sull’intero arco del rapporto.

normazione Pietro Referza - Studio Referza Teramo

Oscuramento dell’offerta: il delicato equilibrio tra istanze di tutela e garanzia della riservatezza

l tema dell’ostensione dell’offerta tecnica oggetto di oscuramento all’esito delle operazioni di gara ha alimentato una vasta produzione giurisprudenziale, segno tangibile di come tale questione sia cardinale nel sistema di affidamento dei contratti pubblici. Gli arresti del Consiglio di Stato restituiscono un intarsio di particolare complessità circa la disciplina normativa che regola le limitazioni del diritto all'accesso, i relativi controlimiti, e – più in generale – la dinamica circolare attraverso la quale viene regolato il rapporto tra trasparenza e riservatezza; anche sulla dorsale del processo, il rito applicabile alle controversie sorte a fronte della sottrazione all’accesso, totale o parziale, di atti ed informazioni forma oggetto frequente dell’analisi della giurisprudenza e di soluzioni controverse. In relazione alle offerte e ai verbali relativi alla valutazione delle stesse, nonché agli atti, dati e informazioni a questa presupposti, fino all’aggiudicazione l’accesso ha natura differita (art. 35, 2° comma lett. d) del D.lgs 31 marzo 2023 n. 36); il suo esercizio è tendenzialmente pieno, ancorché dilazionato, a presidio della regolarità delle operazioni di gara contrassegnate dalla segretezza delle valutazioni della Commissione.

Il conflitto tra trasparenza e riservatezza: la disciplina normativa dell’oscuramento L’accesso difensivo presuppone invece che l’offerente risultato aggiudicatario si sia avvalso, con successo, del potere di domandare l’oscuramento di parti dell’offerta e di mantenerla segreta in parte, conformemente a quanto dispone l’art. 35 del D.Lgs 31 marzo 2023 n. 36, nel solco del previgente art. 53 comma 6 del D.Lgs 50 del 2016: il diritto di accesso ed ogni forma di divulgazione “possono essere esclusi in relazione alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali, anche risultanti da scoperte, innovazioni, progetti tutelati da titoli di proprietà industriale, nonché di contenuto altamente tecnologico” (art. 35, comma 4, lett. a). La disposizione appresta un primo criterio per la risoluzione del conflitto, immanente nel settore, tra due interessi di pari rango: da un lato quello dell’operatore economico a mantenere riservate le informazioni contenute nell’offerta circa i processi di produzione, l’organizzazione del lavoro, il patrimonio conoscitivo ed operativo dell’impresa, dall’altro quello alla cono-

Il legislatore ha ridefinito i contorni delle norme procedimentali e processuali stabilendo anzitutto che la stazione appaltante debba dare atto, nella comunicazione di aggiudicazione, delle decisioni assunte sulle richieste di oscuramento (art. 36, comma 3) e ha introdotto innovazioni vistose del regime delle impugnazioni avverso le decisioni in questione

normazione

scibilità degli atti sui quali si fonda l’azione amministrativa nell’ambito della procedura selettiva a presidio del diritto di difesa. Invero, e sotto questo profilo, il contenuto dell’offerta tecnica costituisce al tempo stesso il sostrato diretto delle valutazioni discrezionali della commissione aggiudicatrice, e - seppur in modo indiretto ed eventuale - del controllo giudiziale del suo operato dell’organo straordinario. L’operatore controinteressato deve dunque offrire un principio di prova circa l’esistenza del segreto e a questo scopo l’art. 35, comma 4 lett. a) citato gli impone di rendere al riguardo una dichiarazione chiara, e cioè motivata e comprovata. Non deve trattarsi, cioè, di un’espressione generica, ovvero opacizzata dall’uso di mere formule di stile che rimandino a non meglio identificabili esigenze di riserbo sui dati aziendali o del prodotto. La legge esige una motivazione che identifichi con precisione gli elementi concorrenti richiesti dall’art. 98 del codice della proprietà industriale, quali la segretezza dell’informazione che non deve essere notoria o di facile accessibilità agli operatori del settore, il valore economico della segretezza (elemento che attesta come anche il flusso informativo sia in senso lato un bene nel senso in cui ne discorre l’art. 810 c.c.), l’adozione da parte del legittimo detentore, di misure ragionevolmente adeguate a mantenerla tale. Le misure ragionevolmente adeguate, peraltro, non sono iscritte all’interno di un catalogo chiuso non possono essere ricondotte a strumenti di tutela brevettuale: devono essere comunque tali da precludere la conoscibilità generalizzata (si pensi alla necessità di accedere all’informazione utilizzando password o credenziali fornite solo a determinate persone). Può dirsi dunque che il know-how sia tutelato mediante la sottrazione all’accesso solo quando coincida con le conoscenze tecniche o commerciali che esprimono un patrimonio organizzativo e cognitivo dell’impresa suscettibile di fornire un concreto vantaggio competitivo sul mercato. Il regime della prova pone a carico dell’istante un onere qualificato di allegazione e dimostrazione: il dichiarante deve chiarire, per evitare il rigetto dell’istanza di oscuramento, l’oggetto delle informazioni che devono rimanere segrete, il loro valore concorrenziale e le ragioni per le quali la loro divulgazione risulterebbe idonea a compromettere il vantaggio competitivo dell’impresa, attraverso enunciati puntuali e non lacunosi o stereotipati: cfr. Consiglio di Stato sez. V, 23/10/2025, n. 8231; Consiglio di Stato sez. V, 17/07/2025, n. 6280; da ultimo, cfr. Consiglio di Stato, III, 27/01/2026 n. 693.

Il ruolo della stazione appaltante nella valutazione delle istanze di oscuramento La scelta normativa che pone a carico del richiedente la dimostrazione dei presupposti della sottrazione parziale dell’offerta (l’istanza di oscuramento non potrà che essere selettiva) è necessitata dalla situazione di asimmetria informativa nella quale si trova la stazione appaltante: quest’ultima non può certamente conoscere elementi strutturali e/o funzionali dell’organizzazione aziendale e/o della produzione dell’offerente. Il centro di imputazione dei processi decisionali è – impersonalmente – la stazione appaltante secondo quanto prevede l’art. 36, commi 3 e 5; nondimeno, un ruolo di primaria importanza viene svolto anche in questa fase dal RUP, titolare di funzioni trasversali nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dell’appalto. La stazione appaltante non può recepire acriticamente la dichiarazione resa in ordine all’oscuramento: deve esigere che l’operatore dimostri la natura segreta dell’informazione ed inoltre deve motivare la decisione di trattare determinati dati come coperti dal segreto e comunicare infine con un linguaggio neutro il contenuto essenziale degli elementi che hanno determinato la decisione per conciliare la tutela della riservatezza con l’effettività della tutela giurisdizionale. Il requisito della strumentalità Il G.A. chiamato a conoscere della controversia sull’accesso è tenuto a verificare, oltre all’elemento preliminare della sussistenza di un interesse qualificato che apra l’adito alla conoscenza dei contenuti oscurati dell’offerta, il rapporto di strumentalità tra tale conoscenza e le censure che il concorrente intenda articolare contro l’aggiudicazione o contro gli atti che ne costistuiscano l’antecedente. In questa direzione, l’art. 35, comma 5, del codce stabilisce che, nell’ipotesi di informazioni sottratte all’accesso ai sensi del comma 4, lett. a), l’ostensione è consentita al concorrente solo “se indispensabile ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi giuridici rappresentati in relazione alla procedura di gara”. Come ha condivisibilmente affermato Cons. Stato III, 28 giugno 2024, n. 5745: “In materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nella richiesta di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare”).

normazione Il rito super-accelerato introdotto dal D.Lgs. n. 36/2023 Il legislatore ha ridefinito i contorni delle norme procedimentali e processuali stabilendo anzitutto che la stazione appaltante debba dare atto, nella comunicazione di aggiudicazione, delle decisioni assunte sulle richieste di oscuramento (art. 36, comma 3); ha introdotto innovazioni vistose del regime delle impugnazioni avverso le decisioni in questione Il rito accentua la celerità e la concentrazione delle attività processuali rispetto al rito appalti; prevede la notifica ed il deposito del ricorso entro 10 giorni dalla comunicazione digitale dell’aggiudicazione ed impone alle parti intimate l’onere di costituirsi entro 10 giorni dal perfezionamento della notificazione del ricorso, la cui discussione viene fissata d’ufficio in camera di consiglio nel rispetto di termini dimidiati rispetto a quelli, già brevi, stabiliti dall’art. 55 del codice di giustizia amministrativa (in pratica si tratta della prima camera di consiglio utile dopo il decorso del decimo giorno dalla notifica e dal deposito). È perciò calzante e suggestivo l’aggettivo (“supreaccelerato”) che lo descrive. Vale completare il sintetico excursus sulla disciplina processuale osservando che, con riguardo al caso di decisione della stazione appaltante, tardiva o implicita, sull’oscuramento dei dati dell’offerta dei quali l’operatore economico abbia allegato la natura riservata, Cons. Stato III 29 maggio 2026 n. 4327 ha rimesso al vaglio dell’Adunanza Plenaria il quesito “se il rito speciale super-accelerato in materia di accesso previsto dall’art. 36, comma 4, del D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, si applichi nel solo caso in cui la stazione appaltante abbia puntualmente assolto agli obblighi di pubblicazione e comunicazione di cui ai commi da 1 a 3 del medesimo articolo, con la conseguenza che in caso di inosservanza di detti obblighi debba tornare ad applicarsi la disciplina generale di cui all’art. 116 cpa, ovvero se il predetto rito speciale resti applicabile anche nei ridetti casi di inosservanza, con la sola specificazione che il termine di dieci giorni per l’impugnazione decorrerà dalla data in cui il concorrente ha avuto conoscenza dell’offerta dell’aggiudicatario oscurata ovvero delle decisioni assunte dalla stazione appaltante sull’istanza di oscuramento; se, e in caso affermativo a quali condizioni, la pubblicazione o l’ostensione dell’offerta tecnica dell’aggiudicatario in tutto o in parte oscurata possa integrare una decisione implicita della stazione appaltante sull’istanza di oscuramento dell’offerta medesima, in modo da far decorrere il termine abbreviato di impugnazione di cui al

citato art. 36, comma 4, del D.lgs. n. 36/2023”. L’intervento dell’Adunanza plenaria, cui il legislatore affida la funzione nomofilattica di garantire l’uniforme applicazione del diritto oggettivo nel caso in cui sorgano contrasti all’interno delle singole Sezioni o quando si tratti di risolvere questioni di rilevante importanza consentirà di chiarire se, ove ricorrano le condizioni indicate nel provvedimento di rimessione, sussista ancora uno spazio residuale per l’applicazione del termine di impugnazione, per così dire ordinario, di 30 giorni ai sensi dell’art. 116 c.g.a. Conclusioni La disciplina dell’accesso difensivo agli atti di gara, si colloca al crocevia di tre distinti istituti: la definizione dei presupposti per il riconoscimento del segreto tecnico o commerciale che agisce sul versante sostanziale; i poteri istruttori e valutativi della stazione appaltante; il rito applicabile alle controversie sull’oscuramento, interamente sistemato sulla dorsale del processo. Sul piano sostanziale, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha consolidato un orientamento rigoroso: la tutela della riservatezza aziendale nelle procedure di evidenza pubblica non può fondarsi su dichiarazioni generiche o formule di stile, ma presuppone la dimostrazione puntuale degli elementi costitutivi del segreto commerciale ai sensi dell’art. 98 del Codice della proprietà industriale quali la segretezza oggettiva, il valore economico e l’adozione di misure di protezione adeguate. Il mero richiamo al know-how aziendale o alla peculiarità dell’offerta non integra, di per sé, il presupposto per l’oscuramento. Sul piano procedimentale, la stazione appaltante assume un ruolo attivo, dovendo effettuare un giudizio di bilanciamento tra l’istanza di trasparenza e le esigenze di riservatezza, motivando quindi adeguatamente le proprie determinazioni e comunicandone il contenuto essenziale in forma neutra, in modo da preservare l’effettività della tutela giurisdizionale del concorrente escluso dall’ostensione. Sul piano processuale, infine, l’introduzione del rito super-accelerato di cui all’art. 36, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023 ha rappresentato un significativo passo verso la concentrazione e la rapidità del contenzioso in materia di accesso, ma ha al contempo generato nuove incertezze applicative – emblematizzate dalla rimessione all’Adunanza Plenaria della questione relativa all’ambito di operatività del rito speciale.

CCNL nei contratti pubblici Alessandro Di Sciascio - Foro di Chieti, Dottore di ricerca in Tutela dei diritti fondamentali, Docente universitario a contratto

La gara “giusta”: principi, giurisprudenza e nuovi equilibri nel diritto dei contratti pubblici

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a più recente giurisprudenza amministrativa mostra con notevole chiarezza che il d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ha già prodotto un duplice effetto sistemico: da un lato, ha rafforzato la normativizzazione di principi già emersi sotto il vigore del previgente Codice; dall’altro, ha trasferito sul terreno del contenzioso alcune delle principali tensioni interpretative del nuovo assetto, specie in materia di costo del lavoro, CCNL applicabile, cause di esclusione, limiti del formalismo procedurale, sindacato sulle valutazioni tecniche e confine tra modelli concorrenziali e amministra1 zione condivisa . Le decisioni più recenti non si limitano ad “applicare” il Codice: ne precisano progressivamente la fisionomia concreta. In questa prospettiva, le sentenze offrono una mappa assai leggibile di alcune linee di tendenza: il rafforzamento della tutela del lavoro nell’ambito della concorrenza per il mercato; la forza vincolante della lex specialis; la tassatività sostanziale delle cause di esclusione e, parallelamente, la diffidenza verso formalismi inutili; la persistente centralità della discrezionalità tecnica, entro limiti istruttori e motiva-

zionali rigorosi; l’emersione di una giurisprudenza che usa i principi del nuovo Codice come criteri di concre2 tizzazione del controllo di legittimità . In particolare, la Corte costituzionale ha riconosciuto all’art. 11 del Codice una “nitida funzione antidumping”, chiarendo che l’incorporazione del CCNL “leader” negli atti di gara mira a impedire che la competizione fra imprese si sviluppi a scapito delle tute3 le del lavoro . Nello stesso senso, la Corte ha osservato che le tutele normative ed economiche del CCNL di riferimento costituiscono un “limite minimo inderogabile” rispetto alle strategie 4 competitive delle imprese . L’art. 11 del Codice: CCNL applicabile, equivalenza delle tutele e funzione antidumping L’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 stabilisce che al personale impiegato nei contratti pubblici si applica il contratto collettivo nazionale e territoriale stipulato dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative, coerente con 5 l’oggetto dell’appalto . La stazione appaltante deve indicare il CCNL applicabile, ma l’operatore economico

L’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 stabilisce che al personale impiegato nei contratti pubblici si applica il contratto collettivo nazionale e territoriale stipulato dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative, coerente con l’oggetto dell’appalto

1 Il presente lavoro è una rielaborazione della relazione dal titolo “Lo stato dell’arte della giurisprudenza amministrativa in tema di contratti pubblici” tenuta l’8 luglio 2026 a Pescara nel corso del Seminario organizzato dalla Fare, Area e Consip. Cfr. Articolo 11, Articolo 108 e Articolo 110 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 2 Corte cost., sent. n. 60 del 10 marzo 2026 (dep. 30 aprile 2026); Corte cost., sent. n. 80 del 25 giugno 2025 (dep. 19 giugno 2025). 3 Corte cost., sent. 60 del 10 marzo 2026 § 9.3.2 “Il nuovo istituto dell’incorporazione del contratto “leader” direttamente negli atti di gara, ferma la possibilità dell’offerente di applicare un contratto a tutele equivalenti, esprime una funzione antidumping” 4 Ibidem § 9.3.3. “Le tutele normativa ed economiche del CCNL “leader” costituiscono in questo modo un limite minimo inderogabile sottratto ala strategie competitive delle imprese” 5 Art. 11, comma 1, d.lgs 36/2023.

CCNL nei contratti pubblici può indicarne uno diverso, purché garantisca “le stesse tutele”6. Il comma 4 prevede che la dichiarazione di equivalenza sia verificata secondo le modalità dell’art. 7 110, in conformità all’Allegato I.01 . L’Allegato I.01, art. 4, distingue tra tutele economiche e tutele normative: quanto alle prime, la verifica riguarda le componenti fisse della retribuzione globale annua; quanto alle seconde, parametri quali periodo di prova, preavviso, comporto, malattia, maternità, permessi, bilateralità, 8 previdenza e sanità integrativa . Il Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 4935 del 11 giugno 2026 relativo alla concessione dei servizi di fruizione della spiaggia “La Pelosa”, ha affermato che il confronto richiesto dall’art. 11 deve avvenire tra contratti collettivi, non tra con9 tratto collettivo e promesse unilaterali dell’offerente . Il Collegio ha statuito: “non si rinvengono ragioni per non applicare l’art. 11 del d. lgs. n. 36 del 2023 nel rispetto della lettera della legge e della funzione della normativa ivi contenuta, ... richiedendo che le ‘stesse tutelè oggetto della valutazione di equivalenza debbano essere contenute in un contratto collettivo, non potendo invece essere integrate dall’impegno dell’offerente contenuto in un 10 atto che non coinvolge le parti sociali” . Tale principio richiama un precedente della medesima Sezione, C.d.S., V, 5 maggio 2026, n. 3476, secondo cui le “stesse tutele” devono essere contenute in un contratto collettivo e non possono essere integrate da impegni unilaterali 11 dell’offerente . Sul piano economico, il T.A.R. EmiliaRomagna, Bologna, Sez. II, sentenza n. 325 del 20 febbraio 2026 ha ritenuto che il “superminimo”, in quanto atto negoziale individuale e non fonte collettiva, non possa fungere da parametro oggettivo di confronto tra CCNL, sia per ragioni giuridico-formali, sia funzionali (esprimendo un riconoscimento discrezionale variabile nel tempo), sia sistematiche (rischio di prassi anticon12 correnziali) . Il Collegio ha inoltre escluso la fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, commi 3 e 4, sollevata per contrasto con gli artt. 39 e 41 Cost., osservando che la libera iniziativa economica 13 “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale” . Nella stessa pronuncia si segnala tuttavia l’esistenza di

orientamenti difformi, che ammettono una lettura più elastica dell’equivalenza qualora il superminimo abbia “carattere fisso e continuativo per tutta la durata dell’ap14 palto” . La Corte costituzionale, sentenza n. 60 del 30 aprile 2026, ha qualificato l’istituto dell’incorporazione del CCNL “leader” come espressione di una “nitida funzione antidumping”, affermando che esso “non garantisce direttamente una retribuzione minima, ma, attraverso la tecnica del rinvio alla fonte collettiva qualificata, vuole assicurare che la competizione tra le imprese non 15 avvenga a scapito delle tutele del lavoro” . La stessa sentenza qualifica l’art. 11, al pari dell’art. 41 del Codice, come norma imperativa inderogabile, richiamando Cons. Stato, Sez. V, 28 marzo 2025, n. 2605, e affermando che le dichiarazioni di impegno ex art. 57 del 16 Codice costituiscono requisito necessario dell’offerta . Il d.lgs. correttivo n. 209/2024 ha introdotto l’Allegato I.01, il cui art. 3 prevede una presunzione di equivalenza per i CCNL sottoscritti congiuntamente dalle medesime organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative con organizzazioni datoriali diverse, purché coerenti con la dimensione e natura giuridica dell’im17 presa . Il parere ANAC di precontenzioso n. 32/2025 ha ricostruito analiticamente il procedimento di verifica dell’equivalenza economica e normativa, evidenziando che scostamenti marginali (fino a due parametri) non 18 sono sintomatici dell’assenza di equivalenza . Costi della manodopera, minimi salariali e anomalia dell’offerta L’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023 stabilisce che l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, salvo che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale19. Il Consiglio di Stato ha confermato l’esclusione di un operatore in una gara per piattaforme endoscopiche modulari, qualificando l’appalto come fornitura con posa in opera in ragione delle attività di installazione, collaudo, training e assistenza full-risk previste dal capitolato, ed escludendo l’impossibilità materiale di indicare i costi anche in assenza di un campo dedicato sulla piattaforma telematica So.Re.

6 Art. 11, comma 2-3, d.lgs 36/2023 7 Art. 11, comma 4, d.lgs n. 36/2023; Allegato I.01, art. 4. 8 Allegato I.01, art. 4, commi 2-3- (introdotto dal d.lgs 31 dicembre 2024, n. 209, art. 73) 9 Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 4935 del 19 giugno 2026. 10 Ibidem, motivazione. 11 Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 3476 del 5 maggio 2026, richiamata nel precedente n. 4935 del 19 giugno 2026. 12 Tar Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, sentenza n. 325 del 20 febbraio 2026 § 9-10. 13 Ibidem § 11. 14 Ibidem § 8, con richiamo alla sentenza del TAR Campania, Napoli, sez. IV, n. 7073 del 30 ottobre 2025. 15 Corte Costituzionale, sentenza n. 60/2026, § 9.3.2. 16 Ibidem § 9.3.3., con espresso riferimento agli “arresti” giurisprudenziali del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2605, 28 marzo 2025, n. 9510 del 3 dicembre 2025 e della IV sezione n. 9484 del 2 dicembre 2025. 17 Allegato I.01, art. 3 (presunzione di equivalenza) introdotto dal d.lgs. n. 209/2024. 18 Si veda il Parere di precontenzioso reso dall’Anac il 5 febbraio 2025 n. 32 19 Art. 108, comma 9, d.lgs 36/2023

CCNL nei contratti pubblici 20

Sa . Il Collegio ha richiamato l’Adunanza plenaria, 2 aprile 2020, nn. 7 e 8, in tema di divieto di soccorso istruttorio salvo impossibilità derivante dalla legge di 21 gara , e ha ritenuto legittimi i criteri tecnici tabellari 22 (on/off) in quanto parametri oggettivi e verificabili . Nel medesimo senso, il T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, sentenza n. 6805 del 20 ottobre 2025, ha affermato che l’appalto avente ad oggetto piattaforme endoscopiche con attività accessorie di assistenza tecnico-operativa e formazione del personale non può prescindere dalla qualificazione come fornitura con posa in opera: “l’appalto ha ad oggetto non solo la mera consegna dei macchinari, poiché questi, in base a quanto richiesto dal disciplinare, non possono prescindere dall’utilizzo di manodopera dell’operatore aggiudicatario volta ad assistere dal punto di vista tecnico – operativo, manutentivo e a formare il personale utilizzatore dell’amministra23 zione utilizzatrice” . I giudici sedenti a Palazzo Spada in relazione all’appalto dei servizi di assistenza educativa specialistica della Città Metropolitana di Milano, hanno affermato che gli aumenti salariali derivanti da rinnovi contrattuali già intervenuti prima della gara devono essere computati nell’offerta: «il rinnovo del CCNL, quale sopravvenienza prevedibile, in tanto può giustificare la revisione del costo del servizio se e in quanto si verificherà “nel corso di esecuzione del contratto”, e non già laddove il rinnovo sia presente al momento 24 della presentazione della domanda» . Diversamente, il Consiglio di Stato, Sez. V, in altro precedente ha riconosciuto rilevanza, in sede di verifica di anomalia, anche al nuovo CCNL sopravvenuto tra la presentazione delle offerte e la verifica stessa, purché ne sia fornita adeguata prova documentale: “Qualora dopo la presentazione delle offerte, ma ancor prima della verifica di anomalia, sopravvenga un nuovo contratto collettivo di settore che dispone un aumento dei minimi salariali, ai fini della verifica di anomalia, ed in ossequio ai superiori principi che impongono la tutela effettiva del lavoro, non può non assumere rilievo la sopravvenuta modifica 25 del CCNL” . La giurisprudenza distingue inoltre nettamente tra costo medio del lavoro (tabelle ministeriali, non cogenti) e minimi salariali inderogabili previsti dalla contrattazione collettiva, sui quali non è ammessa

alcuna giustificazione in sede di verifica di anomalia . Lex specialis, affidamento diretto e limiti della discrezionalità amministrativa Il T.A.R. Milano, Sez. II, 23 giugno 2026, n. 3349, relativo a un affidamento diretto per la fornitura di un portale informatico, ha annullato l’aggiudicazione per tre ragioni convergenti: l’aggiudicataria non rispettava requisiti minimi tecnici previsti dalla lettera di invito; la stazione appaltante non aveva svolto la valutazione comparativa richiesta; il verbale di gara era stato redatto 27 successivamente all’atto finale . Il principio di diritto enunciato è il seguente: “È illegittimo l’affidamento diretto di una procedura ad un soggetto la cui offerta sia rispondente solo alla maggioranza dei requisiti prescritti dalla legge di gara e in assenza di una valutazione, anche di carattere semplificato e complessivo, di natura comparativa, qualora questa sia espressamente prevista 28 dalla lettera di invito” . La medesima sentenza ha chiarito che la CTU e la verificazione non possono sopperire alle carenze probatorie delle parti: “la CTU (e/o la verificazione) non può essere utilizzata per ricercare o costituire prove che la parte non abbia fornito, nemme29 no a livello di principio di prova” . Coerentemente, il Consiglio di Stato in altro “arrestro” giurisprudenziale” relativo al lotto 5 (kit per nutrizione) di una gara sanitaria, ha disposto verificazione tecnica sulla conformità del dispositivo ai requisiti capitolari, concludendo per la sua idoneità a svolgere sia la funzione di medicazione trasparente sterile, sia quella di sistema di fissaggio per 30 catetere venoso centrale ; il giudizio si è successivamente estinto per rinuncia dell’appellante, con imputazione 31 delle spese di verificazione a quest’ultimo . Discrezionalità tecnica, commissioni di gara e controllo giurisdizionale I giudici amministrativi territorialmente competenti ed in particolare il T.A.R. Lazio, Sez. III Quater, sentenza n. 11003 del 16 giugno 2026, ha ribadito che la mera allegazione di una situazione di incompatibilità non è sufficiente, occorrendo elementi concreti idonei a dimostrare l’incidenza effettiva sul giudizio della commissione: “le fattispecie di incompatibilità non possono trovare un’applicazione meramente formalistica, ma occorre altresì verificare se la situazione concreta

20 Vedasi Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 2774 del 8 aprile 2026 21 Ibidem, con riferimento ai pronunciamenti dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nn. 7 e 8 del 2 aprile 2020 22 Ibidem 23 TAR Campania, Napoli, sez. V, sentenza n. 6805 del 20 ottobre 2025 24 Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 6638 del 25 luglio 2025 25 Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 10107 del 16 dicembre 2024 26 Parere di precontenzioso Anaca n. 182 del 18 maggio 2026; Tar Lazio, Roma, Sez. V, sentenza n. 6408 del 9 aprile 2026 e sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 488 del 22 gennaio 2025 27 TAR Lombardia, Milano, sez. II, sentenza n. 3349 del 23 giugno 2026 28 Ibidem 29 Ibidem 30 Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 4174 del 19 giugno 2026 31 Ibidem

CCNL nei contratti pubblici dedotta in giudizio sia idonea ad incidere sul giudizio 32 della commissione medesima” . La sentenza ha inoltre escluso l’assolutezza del principio di immodificabilità della commissione, ammettendo la sostituzione di un componente per esigenze di funzionalità e continuità 33 procedimentale . Il Consiglio di Stato in relazione a un servizio di trasporto secondario in ambulanza, ha escluso effetti espulsivi per vizi formali di sottoscrizione dell’offerta tecnica, richiamando il principio secondo cui: “i vizi della sottoscrizione dell’offerta rilevano solo se, e in quanto, rechino incertezza assoluta sul conte34 nuto o sulla provenienza dell’offerta” . La stessa pronuncia ha ritenuto legittima l’applicazione del principio di equivalenza anche ai criteri di valutazione tecnica (sistemi di sanificazione alternativi alla nebulizzazione), nonché la sufficienza delle giustificazioni economiche 35 fornite in sede di verifica di congruità . Nel medesimo solco, il T.A.R. Lazio, Sez. III Quater, sentenza n. 7477 del 24 aprile 2026 ha escluso l’effetto espulsivo del superamento del limite dimensionale della relazione tecnica in assenza di espressa comminatoria: “Non può difatti essere esclusa dalla gara l’impresa che abbia presentato la relazione illustrativa dell’offerta tecnica composta da un numero di pagine superiore a quello previsto dal bando, qualora tale inosservanza non sia da 36 questo prevista a pena di esclusione” . Formalismo digitale, piattaforme telematiche e autoresponsabilità del concorrente Il Consiglio di Stato in relazione a una gara telematica multi-lotto su piattaforma Start Sanità, ha respinto l’appello di un concorrente che aveva errato nel caricamento delle buste firmate digitalmente, valorizzando il principio di autoresponsabilità: “Dall’analisi dei Log non sono state riscontrate anomalie di tipo tecnico. A ridosso della scadenza l’utente ha provato a concludere le operazioni di sigillo delle buste effettuando sequenze non valide o provando ad importare la cartella compressa in formato non valido o senza i file firmati richie37 sti” . Il Collegio ha inoltre escluso l’equipollenza tra la firma dell’archivio compresso e la firma dei singoli file, ritenendo vincolanti le istruzioni del Manuale operativo della piattaforma: “Effettuato il caricamento, lo stato

della busta generata, firmata ed allegata per il determinato lotto cambierà in Firmato e verrà abilitato il comando Invio”. Servizi sociali, co-progettazione e confine tra Codice dei contratti e Terzo settore Il T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IX, sentenza n. 6656 del 10 ottobre, ha individuato nella “gratuità sostanziale” il criterio discretivo tra amministrazione condivisa (Titolo VII, d.lgs. n. 117/2017) e appalto disciplinato dal d.lgs. n. 36/2023: “l’effettiva gratuità debba risolversi nella complessiva non economicità del servizio, nel senso che il servizio deve essere gestito, sotto un profilo di comparazione di costi e benefici, necessariamente in 38 perdita per il prestatore” . La presenza di consistenti agevolazioni pubbliche e il rimborso dei costi diretti del personale sono stati ritenuti indici di onerosità incompatibili con la gratuità sostanziale, con conseguente applicazione del rito di cui all’art. 120 c.p.a. e dichiara39 zione di irricevibilità del ricorso per tardiva notifica . Cause di esclusione non automatica e rapporto fiduciario: l’art. 95, comma 2 Il T.A.R. Lazio, Sez. II, sentenza n. 17400 del 10 ottobre 2025 ha ritenuto legittima l’esclusione di un operatore economico per rilevanti contestazioni tributarie non definitive, osservando che la stazione appaltante aveva svolto una valutazione specifica e motiva40 ta circa l’incidenza sull’affidabilità del concorrente . Il Consiglio di Stato, Sez. V, nel precedente n. 5370 del 6 luglio 2026, ha confermato tale impostazione, ribadendo che l’esclusione ex art. 95, comma 2, non è automatica ma richiede una ponderazione discrezionale fondata su “qualunque mezzo di prova adeguato”, nel rispetto delle soglie di gravità fissate dall’Allegato 41 II.10 . Il Collegio ha inoltre sottolineato la dimensione bilaterale del principio di fiducia, per cui “la fiducia è reciproca e, dunque, investe anche gli operatori econo42 mici che partecipano alle gare” . Alcune tendenze ricostruttive di fondo Il principio del risultato non legittima semplificazioni indiscriminate, ma richiede efficienza dentro la legalità, come dimostrano le pronunce che annullano affidamen43 ti diretti per violazione della lettera di invito . Gli artt. 11 e 108 sono interpretati come norme di concorrenza

32 Tar Lazio, Roma, sez.IIIQuater, sentenza n. 11003 del 15 giugno 2026 33 Ibidem 34 Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 1012 del 27 maggio 2026, Delibera Anac, n. 265 del 17 marzo 2020 35 Ibidem 36 Tar Lazio, Roma, sez.IIIQuater, sentenza n. 7477 del 24 aprile 2026 37 Si veda Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 661 del 15 gennaio 2026 38 Tar Campania, Napoli, sez. IX, sentenza n. 6656 del 10 ottobre 2025 39 Ibidem 40 Tar Lazio, Roma, sez. II, sentenza n. 17400 del 10 ottobre 2025 41 Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 5370 del 6 luglio 2026 42 Ibidem 43 Tar, Lombardia, Milano, sez. II sentenza n. 3349 del 23 giugno 2026

CCNL nei contratti pubblici protetta, che non tollerano compressioni delle tute44 le lavoristiche o sottostime del costo del lavoro . La giurisprudenza è severa contro i formalismi inutili, ma sanziona gli inadempimenti che incidono sulla sostanza dell’offerta o sulla verificabilità delle condizioni econo45 miche . Il giudice non si sostituisce all’amministrazione, ma non tollera motivazioni stereotipate o omissioni 46 di verifica obbligatoria . Conclusione La giurisprudenza più recente in materia di contratti pubblici restituisce l’immagine di un diritto amministra-

tivo speciale costruito attorno a un triangolo sistematico composto da concorrenza, lavoro e affidabilità dell’azione amministrativa. L’art. 11 rappresenta il punto più avanzato di questa trasformazione, quale presidio con47 tro il dumping contrattuale ; l’art. 108, comma 9, e la giurisprudenza sui costi della manodopera ribadiscono che il prezzo dell’offerta non può mai essere sganciato 48 dalla sostenibilità del lavoro . Sul versante procedurale, il diritto vivente conferma la forza conformativa della lex specialis, il carattere non sostitutivo del sindacato sulla discrezionalità tecnica e la piena responsabilizzazione del 49 concorrente nell’uso degli strumenti telematici .

44 Corte Costituzionale, sentenza n. 60 del 30 aprile 2026 e Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 6638 del 25 luglio 2025 45 Tar Lazio, Roma, sez. IIIQuater, sentenza n. 7477 del 24 aprile 2026 46 Tar Lazio, sez. IIIQuater, sentenza n. 11003 del 15 giugno 2026 47 Art. 11 del d.lgs. n. 36/2026 e sentenza della Corte Costituzionale n. 60 del 30 aprile 2026 48 Art. 198, comma 9 d.lgs. 36/2023, Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 9024 del 19 novembre 2025 e Tar Campania, Napoli, sez. V, sentenza n. 6805 del 20 ottobre 2025 49 Tar Lombardia, Milano, sez. II, sentenza n. 3349 del 23 giugno 2026, Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 661 del 27 gennaio 2026

potere sanzionatorio dell’ANAC Michele Salomone - Dirigente Legale del l’AORN San Pio di Benevento

L’aggiornamento del regolamento sanzionatorio ANAC alla luce della Delibera n. 210/2026

a complessa architettura della contrattualistica pubblica è costantemente permeata dalla dialettica tra l’esigenza di massima partecipazione e il rigore nell’accertamento dell’affidabilità morale e tecnico-professionale degli operatori economici. In questo reticolato ordinamentale si innesta la recente revisione del Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), cristallizzata nella Delibera n. 210 del 25 maggio 2026 (pubblicata in G.U., Serie Generale n. 141 del 20 giugno 2026). Tale novella interviene a modificare il previgente impianto di cui alla Delibera n. 271 del 20 giugno 2023, già oggetto di un primo restyling con la Delibera n. 65 del 10 gennaio 2024, segnando un momento di profonda ricalibratura del perimetro punitivo dell’Autorità. Sotto il profilo sistematico, il fondamento dogmatico del potere sanzionatorio dell’ANAC rinviene il proprio fondamento nell’art. 222, comma 9 e comma 13, del D.Lgs. 36/2023, in combinato disposto con le disposizioni in tema di cause di esclusione (artt. 94 e 95) e di false dichiarazioni (art. 96). Il nuovo impianto codicistico, imperniato sui super-principi del risultato (art. 1) e della fiducia (art. 2), postula un affidamento reciproco tra stazione appaltante e ope-

ratore economico. Tuttavia, la fiducia non si declina in una presunzione incondizionata di correttezza, bensì richiede di essere alimentata da una leale collaborazione, il cui vulnus giustifica l’attivazione di meccanismi espulsivi e sanzionatori. Il cuore della riforma del 2026 risiede nella novellazione dell’art. 4 del Regolamento ANAC, dedicato alle ipotesi di falsa dichiarazione o esibizione di documenti non veritieri. L’innesto, all’interno della lettera b), di due nuove fattispecie tipizzate – afferenti rispettivamente al versamento del contributo ex art. 1, comma 67, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (cd. Contributo ANAC) e alla garanzia provvisoria – amplia significativamente l’alveo delle condotte rilevanti ai fini dell’iscrizione nel Casellario Informatico. A ciò si aggiunge, con portata dirompente per le amministrazioni aggiudicatrici, l’introduzione di specifiche ipotesi sanzionatorie incidenti direttamente sul sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, ex artt. 62 e 63 del D.Lgs. 36/2023. Tale inquadramento impone, pertanto, una decodificazione attenta delle nuove fattispecie, destinate a impattare severamente sulla prassi operativa dei Responsabili Unici del Progetto (R.U.P.) e delle centrali di committenza. L’estensione oggettiva operata dalla Delibera n. 210/2026 solleva rilevanti interro-

L’inclusione del mancato o irregolare versamento del contributo ANAC e dei vizi inerenti alla garanzia provvisoria (disciplinata all’art. 106 del Codice) tra gli elementi potenzialmente oggetto di falsa dichiarazione trasla tali adempimenti da meri requisiti di ammissibilità dell’offerta a veri e propri parametri di affidabilità dichiarativa

potere sanzionatorio dell’ANAC

gativi in merito alla natura e alla proporzionalità del potere sanzionatorio dell’ANAC. L’inclusione del mancato o irregolare versamento del contributo ANAC e dei vizi inerenti alla garanzia provvisoria (disciplinata all’art. 106 del Codice) tra gli elementi potenzialmente oggetto di falsa dichiarazione trasla tali adempimenti da meri requisiti di ammissibilità dell’offerta a veri e propri parametri di affidabilità dichiarativa. Nella previgente vigenza del D.Lgs. 50/2016, l’omesso versamento del contributo ANAC o la carenza della garanzia provvisoria originavano frequenti contenziosi in merito alla loro sanabilità mediante soccorso istruttorio. Attualmente, la categorizzazione di eventuali mendaci afferenti a tali elementi sotto la scure dell’art. 4, lett. b), del Regolamento sanzionatorio qualifica inequivocabilmente la condotta manipolativa (es. alterazione della ricevuta di pagamento o produzione di una polizza fideiussoria falsa) non solo come causa di esclusione dalla singola gara, ma come illecito amministrativo fonte di sanzione pecuniaria e interdittiva (annotazione nel Casellario con inibizione dalla partecipazione alle gare fino a due anni). Sul piano operativo, le stazioni appaltanti si trovano a dover fronteggiare un duplice onere. Da un lato, il R.U.P. è gravato da un obbligo di denuncia stringente e tempestivo all’ANAC ogniqualvolta emerga un’incongruenza documentale su tali specifici elementi, con il rischio, in caso di inerzia, di incorrere in profili di responsabilità disciplinare ed erariale. Dall’altro, si pone la delicata perimetrazione tra la mera irregolarità essenziale (sanabile) e la falsa dichiarazione (sanzionabile). La distinzione ontologica richiede un’attenta istruttoria: la mera dichiarazione di aver versato il contributo, qualora il pagamento sia per mero errore materiale non andato a buon fine, non integra automaticamente il dolo o la colpa grave necessari per l’irrogazione della sanzione, imponendo alla stazione appaltante un vaglio sull’elemento soggettivo dell’operatore. Altrettanto dirimente è il riflesso della novella sul versante pubblicistico, ossia sulle stazioni appaltanti stesse. L’inserimento di ipotesi sanzionatorie legate al sistema di qualificazione (artt. 62 e ss. del Codice) scardina il tradizionale paradigma che vedeva l’ANAC sanzionare esclusivamente gli operatori economici. Qualora un’amministrazione dichiari il possesso di requisiti di capacità amministrativa, tecnica o organizzativa non corrispondenti al vero (es. numero di gare espletate, presenza di personale formato, adozione di piattaforme telematiche certificate) al fine di ottenere o mantenere l’iscrizione nell’elenco delle stazioni appaltanti qualificate, si espone all’attivazione dei poteri inibitori e sanzionatori dell’Autorità. Tale previsione risponde all’esigenza di tutelare l’affidamento del mercato nell’effettivo expertise delle stazioni appaltanti, ma introduce un rischio operativo

notevole per la dirigenza amministrativa preposta alla redazione e validazione di tali dichiarazioni. La giurisprudenza amministrativa ha tracciato, nel tempo, coordinate ermeneutiche rigorose in tema di false dichiarazioni, che fungono da fondamentale griglia di lettura anche per le nuove disposizioni introdotte dalla Delibera n. 210/2026. Ineludibile punto di partenza è la storica sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16 del 28 agosto 2020, la quale ha nettamente distinto la falsa dichiarazione (che implica una immutatio veri, un’attiva falsificazione della realtà) dall’omissione dichiarativa (o reticenza). Mentre la falsità documentale e dichiarativa integra un vizio insanabile che lede irrimediabilmente il patto di fiducia precontrattuale, l’omissione impone alla stazione appaltante un apprezzamento discrezionale in ordine alla sua effettiva incidenza sull’affidabilità professionale dell’operatore, nel rispetto del principio di proporzionalità. Questo discrimine rimane vitale nell’applicazione del novellato art. 4 del Regolamento ANAC: la sanzione scatterà unicamente laddove il concorrente abbia prodotto una garanzia provvisoria alterata o abbia falsamente attestato un versamento mai avvenuto, non potendosi configurare un automatismo sanzionatorio in ipotesi di mere carenze formali sanabili. Più recentemente, con riferimento specifico al nuovo D.Lgs. 36/2023, il Consiglio di Stato (cfr. Sez. V, 28 febbraio 2024, n. 1924; Sez. V, 21 agosto 2023, n. 7870) ha ribadito che il principio della fiducia di cui all’art. 2 non legittima condotte negligenti o decettive da parte dei competitors. La lealtà esigibile dall’operatore economico è parametrata alla professionalità richiesta dal mercato dei contratti pubblici. In quest’ottica, la giurisprudenza ha validato la rigidità dell’ordinamento avverso le dichiarazioni non veritiere, precisando tuttavia che il sindacato giurisdizionale sulle determinazioni dell’ANAC (e, a monte, del R.U.P.) deve sempre verificare l’imputabilità della falsa dichiarazione a titolo di dolo o colpa grave dell’operatore. A livello eurounitario, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) ha più volte censurato gli automatismi espulsivi e sanzionatori del nostro ordinamento che prescindono da una valutazione in concreto (in tal senso, ex plurimis, CGUE, 24 maggio 2017, C-223/16; 30 gennaio 2020, C-395/18). Anche l’aggiornamento regolamentare del 2026 dovrà, pertanto, essere applicato in conformità al diritto eurounitario. L’ANAC, nell’irrogare l’annotazione al Casellario per false dichiarazioni inerenti al contributo o alla garanzia, dovrà valutare in sede di contraddittorio procedimentale la reale proporzionalità della misura, ponderando la gravità del comportamento e l’assenza di scusabilità dell’errore, al fine di evitare che sanzioni di estrema afflittività vengano comminate per condotte prive di un reale disva-

potere sanzionatorio dell’ANAC lore offensivo. La revisione del Regolamento ANAC, cristallizzata nella Delibera n. 210 del 2026, rappresenta un cruciale snodo evolutivo nel contrasto alle patologie della contrattualistica pubblica. L’inclusione del contributo ANAC e della garanzia provvisoria nell’elenco delle dichiarazioni sensibili, unitamente all’inedita attenzione verso la veridicità delle dichiarazioni rese dalle stazioni appaltanti in sede di qualificazione, delinea una tendenza ordinamentale tesa a chiudere le maglie del sistema. Se il D.Lgs. 36/2023 ha fortemente spinto sul pedale della semplificazione procedimentale e del primato del risultato, la novella regolamentare in esame agisce da fondamentale contrappeso sistemico. Essa rammenta a tutti gli attori del procurement pubblico – siano essi privati concorrenti o amministrazioni procedenti – che l’efficienza

non può mai abdicare alla legalità e alla trasparenza. Nel prossimo futuro, l’impatto di questa riforma si misurerà sulla capacità dei soggetti coinvolti di implementare solidi meccanismi di compliance preventiva. Per le stazioni appaltanti, specie quelle strutturalmente complesse, si profila la stringente necessità di audit interni volti a certificare in maniera inoppugnabile i dati forniti per il mantenimento della qualificazione. Per i R.U.P., si imporrà un’ancor più meticolosa attività di filtro e verifica documentale nella fase di ammissione, rifuggendo da approcci formalistici e garantendo, in ossequio alla giurisprudenza eurounitaria e nazionale, che lo stigma del falso sia riservato esclusivamente alle condotte connotate da un reale e provato disvalore decettivo.

normazione Eugenio Catapano - Dirigente Amministrativo, UOS Gare e contratti Area Tecnica, Asl Napoli 1 Centro

L’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici nei settori speciali

L’adozione del D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, recante il nuovo Codice dei contratti pubblici, segna un passaggio rilevante nel processo di riordino della disciplina nazionale in materia di appalti, in attuazione delle direttive europee di settore, tra cui la Direttiva 2014/25/UE. Il nuovo Codice, divenuto efficace a partire dal 1° luglio 2023, ha sostituito il previgente D.lgs. 50/2016 e i relativi provvedimenti attuativi ma si colloca in linea di continuità con l’impianto normativo precedente pur introducendo elementi di innovazione volti a rafforzare la chiarezza sistematica e l’efficienza applicativa della disciplina. In tale contesto, particolare rilievo assume la regolamentazione dei cosiddetti settori speciali — energia, acqua, trasporti e servizi postali — i quali, per le loro peculiari caratteristiche strutturali e per il limitato grado di apertura alla concorrenza, sono tradizionalmente oggetto di una disciplina differenzia1 ta . La normativa europea ha infatti riconosciuto l’esigenza di coniugare le istanze di concorrenza e trasparenza con la specificità dei soggetti operanti in tali ambiti, che includono non soltanto amministrazioni aggiudicatrici, ma anche imprese pub-

bliche e operatori titolari di diritti speciali o esclusivi . Il nuovo Codice recepisce e sviluppa tale impostazio3 ne, delineando, nel Libro III , un sistema normativo tendenzialmente autosufficiente, caratterizzato da un più ampio ambito di applicazione soggettivo e da una significativa attenuazione dei vincoli derivanti dalla disciplina dei settori ordinari. In particolare, emerge un rafforzamento dei margini di autonomia riconosciuti alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti, cui è consentito adottare soluzioni organizzative e procedurali maggiormente flessibili, in funzione delle esigenze del 4 mercato di riferimento .

Per effetto, in conformità alla Direttiva 2014/25/UE, l’ambito di applicazione soggettivo della disciplina sui settori speciali del Libro III del D.lgs. 36/2023 è più ampio L’ambito soggettivo di rispetto a quello dei settori applicazione Il nuovo codice dei contratordinari, comprendendo, ti pubblici, benché si ponga oltre alle amministrazioni prevalentemente in continuità con il regime finora aggiudicatrici, anche le vigente, presenta talune novità rivolte verso una imprese pubbliche ed i maggiore flessibilità per le stazioni appaltanti nell’amsoggetti titolari di diritti bito dei settori speciali, speciali o esclusivi (art. 141) come il riconoscimento di maggiori libertà nella suddivisione dei lotti e la possibilità di predeterminare i gravi illeciti professionali che comportano l’esclusione dalle gare. Per i settori speciali, ossia i settori dell’energia,

1 In dottrina, CASETTA E. - FRACCHIA F., Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2023, evidenziano come la ratio dei settori speciali risieda nell’esistenza di diritti esclusivi che impediscono il libero gioco della concorrenza, rendendo necessario un controllo sulle modalità di acquisto dei gestori. 2 Sul punto, la Corte di Giustizia UE, Sez. IV, 12 dicembre 2013, C-427/12, ha ribadito che la disciplina dei settori speciali mira ad evitare che gli enti aggiudicatori esercitino un potere d’acquisto tale da favorire imprese nazionali, inquinando il mercato unico. 3 Cfr. Consiglio di Stato, Relazione illustrativa al Codice dei contratti pubblici, secondo cui il Libro III mira a creare una disciplina “tendenzialmente completa”, superando il sistema dei rinvii del D.lgs. 50/2016 che generava incertezze circa l’applicazione “in quanto compatibile” delle norme dei settori ordinari. 4 GUACCI C. - ROMANO E., Argomenti di diritto amministrativo e dei contratti pubblici, Torino, 2023, sottolineano come il D.lgs. 36/2023 abbia potenziato il “principio del risultato” (art. 1), che nei settori speciali si traduce in una maggiore libertà nelle procedure negoziate e nella predeterminazione degli illeciti professionali (art. 169).

normazione dell’acqua, dei trasporti e dei servizi postali, che coprono una quota rilevante dei contratti pubblici nazionali, è stata prevista una disciplina separata – enucleata nella Direttiva 2014/25/UE. La ratio di tale differenziazione risiede nell’esigenza di coniugare il carattere “chiuso” dell’erogazione dei servizi in tali settori, essenzialmente sottratti alla concorrenza, con la circostanza che vi operano non solo pubbliche amministrazioni, ma anche soggetti organizzati secondo moduli privatistici, peraltro in molti casi emittenti di titoli azionari o obbligazionari sul mercato mobiliare; in tale contesto, il legislatore europeo ha ritenuto di dover regolamentare anche i settori speciali per scongiurare il rischio di asimmetrie e sperequazioni tra gli Stati membri, introducendo, però, una disciplina autonoma, più flessibile ed adeguata alle diverse soggettività che sono tenute ad applicarla. Per l’effetto, in conformità alla Direttiva 2014/25/UE, l’ambito di applicazione soggettivo della disciplina sui settori speciali del Libro III del D.lgs. 36/2023 è più ampio rispetto a quello dei settori ordinari, comprendendo, oltre alle amministrazioni aggiudicatrici, anche le imprese pubbliche ed i soggetti titolari di diritti speciali o esclusivi (art. 141). L’ambito di applicazione oggettivo comprende, invece, i soli contratti strumentali da un punto di vista funzionale ad una delle attività perimetrate dagli articoli da 146 a 152, al di fuori dei quali le imprese pubbliche ed i soggetti titolari di diritti speciali o esclusivi applicano la disciplina civilistica ed esercitano la propria più ampia autonomia negoziale, mentre le altre stazioni appaltanti ed enti concedenti applicano la più rigida disciplina prevista per i settori ordinari. Tuttavia, le disposizioni del codice non si applicano ai contratti aventi ad oggetto le attività dei settori speciali ove l’attività sia direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili (art. 143), né ai contratti aggiudicati in un Paese terzo in circostanze che non comportino lo sfruttamento materiale di una rete o di un’area geografica all’interno dell’Unione europea (art. 145). Sotto il profilo metodologico, il nuovo codice dei contratti pubblici dedica ai settori speciali il Libro III, nel quale si propone di introdurre una disciplina pressoché completa ed autosufficiente, superando le incertezze interpretative del D.lgs. 50/2016 specialmente in relazione ai rinvii alle norme dei settori ordinari da applicare “in quanto compatibili”. Anzitutto, viene mantenuta anche nel nuovo codice la tradizionale bipartizione tra affidamenti di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza comunitaria e affidamenti cosiddetti “sottosoglia”. Con riferimento a questi ultimi, nell’ambito dei settori speciali, le imprese pubbliche ed i soggetti titolari di diritti speciali o esclusivi non applicano le norme del codice,

bensì la disciplina stabilita nei propri regolamenti (art. 50, co. 5). Una delle più rilevanti novità del nuovo codice riguarda, invece, la suddivisione in lotti, dei quali le stazioni appaltanti nei settori speciali potranno determinare liberamente la dimensione, senza obbligo di motivazione aggravata e tenendo conto delle esigenze del settore speciale in cui operano (art. 141, co. 5). Rispetto al D.lgs. 50/2016 la nuova disciplina estende anche ai settori ordinari alcune facoltà finora riconosciute esclusivamente nell’ambito dei settori speciali: si tratta della possibilità di ricorrere, nell’ambito delle procedure aperte, all’inversione procedimentale, cioè alla valutazione delle offerte anteposta alla verifica dell’idoneità degli offerenti (art. 107); nonché della possibilità di ricorrere al cosiddetto appalto integrato, il quale, prima dell’introduzione delle molteplici deroghe al D.lgs. 50/2016, era fortemente limitato per i settori ordinari (art. 44). Il nuovo codice prevede la possibilità per le stazioni appaltanti e gli enti concedenti di ricorrere alle procedure maggiormente vincolate (aperta e ristretta) così come a quelle più flessibili (quali dialogo competitivo, partenariato per l’innovazione e procedura competitiva con negoziazione) senza obblighi motivazionali ulteriori rispetto alla giustificazione circa la sussistenza dei presupposti applicativi (art. 155), eccezion fatta per la procedura negoziata senza pubblicazione di un bando (art. 158). Inoltre, il D.lgs. 36/2023 disciplina ulteriori procedure riservate ai soli settori speciali, in particolare le procedure indette nell’ambito di sistemi di qualificazione (art. 168) e le inedite “procedure regolamentate” (art. 169). La prima tipologia si pone in continuità con il regime previgente e si sostanzia nella facoltà, per imprese pubbliche e soggetti titolari di diritti speciali o esclusivi (art. 141, co. 4, lett. a), di istituire e gestire sistemi di qualificazione degli operatori economici, da cui poter attingere per scegliere i concorrenti da invitare in procedure ristrette e negoziate. A tal fine, con atti pubblicati sui propri siti istituzionali, le stazioni appaltanti o gli enti concedenti stabiliscono norme e criteri per il funzionamento del sistema di qualificazione e fissano i requisiti tecnici ed economici necessari per l’iscrizione degli operatori interessati; tali requisiti possono anche essere diversi da quelli previsti agli articoli 100 e 103 e cogenti per i settori ordinari, perciò diversi anche dai meccanismi di qualificazione per l’esecuzione dei lavori pubblici ancora transitoriamente gestiti dalle SOA. Le “procedure regolamentate” di cui all’art. 169 sono caratterizzate da una delle principali novità del nuovo codice, cioè dalla possibilità, per le imprese pubbliche e per i soggetti titolari di diritti speciali esclusivi, di

normazione

stabilire preventivamente, con propri atti accessibili a tutti gli operatori economici interessati, quali condotte costituiscono gravi illeciti professionali, elaborando, quindi, proprie regole in materia di cause di esclusione. L’ art. 167, che indica gli articoli dei settori ordinari applicabili anche ai settori speciali con riferimento alla selezione dei partecipanti e delle offerte, nel rinviare alle norme sui requisiti generali e speciali fa salvo quanto stabilito dai sopra menzionati articoli 168 e 169. Al riguardo, la relazione al codice redatta dal Consiglio di Stato chiarisce che “viene in questo modo delineata una procedura di gara – per così dire – “ordinaria e residuale”, nel senso che essa è applicabile a condizione che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti non intendano far ricorso alla procedura di gara mediante sistema di qualificazione (di cui all’articolo 168) o alla procedura regolamentata (di cui all’articolo 169) e per tutto quanto non abbia specifica disciplina in queste ultime due procedure di gara”. Sempre l’art. 167, in continuità con il passato, impone alle sole amministrazioni pubbliche la nomina della commissione giudicatrice ai fini della valutazione delle offerte. Analogamente, nei settori speciali, l’art. 15 sulla figura del RUP si applica solo alle amministrazioni aggiudicatrici, mentre le imprese pubbliche ed i soggetti titolari di diritti speciali o esclusivi possono adottare propri atti con cui disciplinare tale figura adeguandola alla propria organizzazione (art. 141, comma 4, lettera b)). Così come nel regime previgente, sono escluse dall’applicazione ai settori speciali le norme sull’esecuzione, ad eccezione di quelle relative al subappalto (art. 119), alle modifiche del contratto (art. 120), alla risoluzione (art. 122), nonché ai requisiti che le stazioni appaltanti possono richiedere ai fini dell’esecuzione del contratto (art. 113), trovando quindi applicazione, quanto al resto, la disciplina civilistica. In conclusione, il nuovo codice sembra porsi in sostanziale continuità con il regime previgente, rispetto al quale le novità non appaiono significativamente impattanti; si registra, però, il proposito di conferire chiarezza alla disciplina e fornire uno strumento maggiormente intellegibile per gli operatori del settore in relazione all’ambito soggettivo di applicazione della disciplina dei settori speciali che ha rappresentato, nel tempo, un terreno privilegiato di elaborazione giurisprudenziale, tanto sotto il vigore del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, quanto nel successivo assetto delineato dal d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50. Le

soluzioni ermeneutiche progressivamente consolidatesi hanno, infatti, assunto una funzione nomofilattica di rilievo, continuando a orientare l’attività interpretativa anche nel quadro normativo vigente. La nozione di stazione appaltante accolta dal legislatore quindi ricomprende qualsiasi soggetto, pubblico o privato, tenuto al rispetto del Codice nella scelta del contraente. Analoga ampiezza connota la figura dell’ente concedente. Tale opzione legislativa risponde all’esigenza di estendere l’ambito applicativo della disciplina oltre il perimetro tradizionale delle amministrazioni pubbliche. Ne deriva che, nei settori speciali, l’elemento soggettivo assume una configurazione significativamente più ampia rispetto ai settori ordinari, includendo, accanto alle amministrazioni aggiudicatrici, anche soggetti for5 malmente privatistici , quali le imprese pubbliche e i soggetti titolari di diritti speciali o esclusivi. Tuttavia, l’assoggettamento di tali soggetti al regime pubblicistico è circoscritto alle sole attività riconducibili ai settori speciali o ad esse strumentali. Particolare rilievo assume, in tale contesto, la distinzione tra impresa pubblica e organismo di diritto pubblico, frequentemente oggetto di incertezze qualificatorie. La giurisprudenza ha chiarito che la nozione di impresa pubblica presuppone, da un lato, la sussistenza di un’influenza dominante da parte di una pubblica 6 amministrazione — desumibile, ad esempio, dalla titolarità della maggioranza del capitale sociale o da analoghi strumenti di controllo — e, dall’altro, lo svolgimento di un’attività economica in condizioni di mercato concorrenziale. In termini ricostruttivi, la qualificazione di un ente come organismo di diritto pubblico richiede la concorrente sussistenza di tre requisiti: 1) la personalità giuridica; 2) l’istituzione per il soddisfacimento di esigenze di interesse generale non aventi natura industriale o commerciale; 3) l’esistenza di un legame qualificato con la pubblica amministrazione, che può manifestarsi sotto forma di finanziamento maggioritario, controllo gestionale o potere di nomina della maggioranza degli organi. L’elaborazione giurisprudenziale in materia ha dunque contribuito a definire un assetto sistematico nel quale il criterio soggettivo si intreccia strettamente con quello funzionale, confermando che l’applicazione della disciplina dei settori speciali non dipende esclusivamente

5 Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 15 febbraio 2021, n. 1324, che specifica come l’assoggettamento al Codice per i soggetti privati operanti nei settori speciali sia un’eccezione al principio di autonomia negoziale, giustificata solo dalla titolarità di diritti speciali o esclusivi. 6 In ambito nazionale, si veda Cons. Stato, Ad. Plen., 1° agosto 2011, n. 16, che ha fissato i confini tra ente pubblico economico (EPE), impresa pubblica e OdP (Organismo di Diritto Pubblico). La nozione di ODP è di derivazione comunitaria (Corte di Giustizia UE, causa C-44/96, Mannesmann). La nozione di ODP è di derivazione comunitaria (Corte di Giustizia UE, causa C-44/96, Mannesmann). Per la ricostruzione del fenomeno che ha portato all’elaborazione della nozione di organismo di diritto pubblico, v. in particolare A. Police, Dai Concessionari di opere pubbliche alle società peer azioni di “diritto speciale”: problemi di giurisdizione, in Dir. Proc. Amm, 1996;

normazione dalla natura del soggetto agente, ma richiede una verifica in concreto dell’attività svolta e del contesto economico in cui essa si inserisce. 1.1 L’accertamento del requisito teleologico 7 La verifica della sussistenza del requisito teleologico assume un rilievo decisivo ai fini della qualificazione soggettiva dell’ente, imponendo di accertare se esso sia stato istituito per il perseguimento di finalità di interesse generale prive di carattere industriale o commerciale, ovvero se operi secondo logiche imprenditoriali, in regime di concorrenza e con finalità lucrative. In questo quadro evolutivo, risulta ormai superata la tradizionale gerarchia tra l’elemento positivo — rappresentato dal soddisfacimento di esigenze di interesse generale — e quello negativo — consistente 8 nell’assenza di carattere industriale o commerciale . Quest’ultimo, infatti, non si pone in termini antitetici rispetto al primo, bensì ne costituisce una specificazione qualificante, idonea a delimitare l’ambito applicativo della nozione di organismo di diritto pubblico. Tale approdo ermeneutico trova riscontro anche nella disciplina positiva vigente, che, in linea con l’evoluzione giurisprudenziale, esige una valutazione in concreto dell’attività svolta dall’ente, non ritenendo più sufficiente il mero dato finalistico desumibile dall’atto istitutivo. In controtendenza rispetto a tale orientamento, si colloca la decisione del Consiglio di Stato, 27 ottobre 2023, n. 9279, che, aderendo a un’impostazione minoritaria, ha escluso la qualificazione di organismo di diritto pubblico in ragione dell’asserita insussistenza del requisito teleologico, valorizzando in via pressoché esclusiva la ratio istitutiva del soggetto. In particolare, il giudice ha ritenuto dirimente la circostanza che la società non fosse stata costituita per soddisfare specifiche esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale, omettendo tuttavia di 9 scrutinare le modalità concrete di operatività dell’ente . Non meno problematiche risultano talune pronunce dei giudici amministrativi di primo grado, le quali, pur muovendo da premesse apparentemente lineari, pervengono a esiti discutibili. Tali approdi confermano come l’accertamento del requisito teleologico non possa prescindere da un approccio integrato, che coniughi il dato finalistico con quello funzionale-operativo, in una prospettiva sostanziale idonea a restituire la reale fisio-

nomia dell’ente nel contesto economico di riferimento. 2. L’ambito oggettivo di applicazione All’esito dell’analisi dell’ambito soggettivo di applicazione della disciplina dei settori speciali, appare necessario procedere all’esame del relativo profilo oggettivo, che costituisce elemento imprescindibile ai fini della corretta delimitazione del perimetro applicativo della normativa. L’assoggettabilità di un affidamento alla disciplina dei settori speciali, come anticipato, non può, infatti, essere ricondotta a un criterio meramente soggettivo, fondato sulla qualifica del soggetto affidante quale operatore rientrante in tali settori, dovendo piuttosto essere integrata da un criterio oggettivo-funzionale, imperniato sulla riconducibilità del contratto all’esercizio delle attività speciali tipizzate dal legislatore. Le attività ricomprese nei settori speciali sono oggi analiticamente individuate dagli articoli da 146 a 152 del d.lgs. in materia di contratti pubblici, i quali ricomprendono i settori del gas e dell’energia termica, dell’elettricità, dell’acqua, dei servizi di trasporto, dei porti e degli aeroporti, dei servizi postali, nonché delle attività di estrazione e prospezione di gas, carbone e altri combustibili solidi. In tale prospettiva si colloca il secondo comma dell’art. 141 del Codice, il quale dispone che “le imprese pubbliche e i soggetti titolari di diritti speciali o esclusivi applicano le disposizioni del presente Libro solo per i “contratti strumentali”, da un punto di vista funzionale, a una delle attività previste dagli articoli da 146 a 152”. La disposizione, la cui formulazione non appare del tutto univoca, potrebbe indurre, in via meramente letterale, a ritenere sufficiente, ai fini dell’applicazione del regime speciale, la mera appartenenza soggettiva dell’ente al perimetro dei settori speciali, indipendentemente dalla riconducibilità funzionale dell’affidamento alle attività tipizzate dal legislatore. 2.1 La nozione di contratto “strumentale” La corretta individuazione della nozione di contratto “strumentale” all’attività rientrante nei settori speciali costituisce uno dei nodi problematici più rilevanti nell’ambito della disciplina dei contratti pubblici. La nozione di “strumentalità” si configura, pertanto, come criterio di delimitazione la cui ampiezza incide direttamente sull’estensione della disciplina pubblicistica applicabile. Tale approccio, tuttavia, è stato progressi-

7 Sui criteri di accertamento del requisito teleologico, si veda E. Giardino, Organismo di diritto pubblico e requisito teleologico, in Giornale di diritto amministrativo, n. 5, 1 settembre 2022, p. 646. 8 In senso conforme, Cons. Stato, Sez. VI, 20 marzo 2023, n. 2801, la quale precisa che il requisito del “carattere non industriale o commerciale” va interpretato non come assenza di scopo di lucro, ma come operatività al di fuori di un mercato concorrenziale. 9 La sentenza Cons. Stato n. 9279/2023 è stata criticata da parte della dottrina (SANDULLI M.A., 2024) per l’eccessivo formalismo, rilevando che un ente può mutare la propria natura da impresa a ODP se le condizioni di mercato in cui opera vengono meno, indipendentemente dall’atto istitutivo.

normazione

vamente superato alla luce delle indicazioni provenienti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, la quale ha evidenziato i rischi connessi ad una dilatazione eccessiva dell’ambito applicativo della disci10 plina , suscettibile di ricomprendere indistintamente ogni contratto, anche solo marginalmente collegato all’attività speciale. Si è così affermata una diversa impostazione, di carattere restrittivo, fondata sulla necessità di accertare in concreto l’esistenza di un nesso di funzionalità tra il contratto e l’attività speciale. In tale prospettiva, la strumentalità non può ritenersi presunta, ma deve essere oggetto di specifica verifica casistica, volta ad accertare un effettivo rapporto di mezzo a fine tra la prestazione contrattuale e il perseguimento delle finalità proprie del settore di riferimento. Successivamente, la giurisprudenza ha ulteriormente precisato i contorni della nozione, attenuando il requisito della stretta indispensabilità inizialmente evocato. In luogo di tale criterio, si è progressivamente affermato un parametro di tipo funzionale e relazionale, secondo cui è strumentale il contratto la cui assenza impedirebbe o comunque comprometterebbe il corretto e adeguato svolgimento del servizio nel settore speciale di riferi11 mento . In definitiva, la nozione di contratto strumentale nei settori speciali si colloca all’interno di un equilibrio non stabilizzato tra esigenze di contenimento dell’ambito applicativo della disciplina pubblicistica e necessità di assicurare un controllo effettivo sui contratti funzionalmente collegati all’erogazione del servizio. Tale tensione si riflette nella progressiva affermazione di un criterio restrittivo ma elastico, la cui applicazione concreta continua a dipendere in larga misura dalla valutazione del caso concreto. Conclusioni Dalle precedenti riflessioni è emerso come l’elaborazione giurisprudenziale relativa alla disciplina dei pubblici affidamenti nei settori speciali, abbia contribuito alla ricostruzione sistematica di una materia caratterizzata da persistenti incertezze interpretative. I giudici amministrativi nel tempo hanno sviluppato un’articolata ricognizione del quadro normativo di riferimento, richiamando in particolare i principi enucleati dall’Adunanza

Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza 1° agosto 2011, n. 16, giungendo a esiti in larga parte conformi all’orientamento espresso dal Supremo Consesso. Permangono rilevanti margini di incertezza in ordine alle modalità di accertamento di tale requisito. Abbiamo infatti visto come la giurisprudenza amministrativa appaia ancora divisa, oscillando tra approcci di tipo casistico e dinamico e interpretazioni maggiormente ancorate al dato normativo. Come precisato non sono infrequenti, in tal senso, decisioni fondate su un’analisi generica della finalità istitutiva dell’ente, senza un adeguato approfondimento del suo concreto operare nel mercato. Tale impostazione rischia di produrre effetti distorsivi, sia sul piano applicativo sia sotto il profilo sistematico, determinando un’estensione eccessivamente ampia dell’ambito pubblicistico e incidendo negativamente sull’efficienza dell’attività negoziale. Sotto il profilo soggettivo, l’attuale normativa sembra delineare un ambito applicativo particolarmente esteso, in discontinuità rispetto al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, che individuava con maggiore precisione i soggetti obbligati, riducendo le incertezze interpretative. Con riferimento, invece, al profilo oggettivo, è stato evidenziato come l’art. 141, comma 2, del nuovo Codice abbia introdotto il criterio della “strumentalità funzionale”, prevedendo l’applicazione della disciplina dei settori speciali esclusivamente ai contratti funzionalmente connessi alle attività di cui agli articoli 146-152. Ma tale intervento normativo, recependo l’orientamento restrittivo della giurisprudenza, appare volto a circoscrivere l’ambito oggettivo di applicazione della disciplina concorrenziale. Tuttavia, anche in questo caso, il legislatore sembra demandare all’interprete – e in particolare al giudice amministrativo – il compito di definire in concreto i confini della nozione di strumentalità, con il 12 rischio di perpetuare le incertezze applicative . In conclusione, il nuovo assetto normativo, pur presentando indubbi elementi di innovazione e razionalizzazione, non appare ancora in grado di offrire criteri generali pienamente definiti e applicabili in via uniforme. Ne deriva la persistente centralità dell’attività interpretativa, chiamata a colmare le lacune del sistema e a garantire un equilibrio tra esigenze di tutela della concorrenza, prevenzione della corruzione ed efficienza dell’azione amministrativa.

10 CGUE, 5 ottobre 2017, C-567/15 (LitSpecMet): la Corte ha chiarito che il nesso di strumentalità deve essere valutato oggettivamente e non sulla base della mera intenzione dell’ente aggiudicatore. 11 In dottrina si parla di “strumentalità per connessione”. Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 14 maggio 2024, n. 4314, che ha ribadito come nei settori speciali non si applichi il Codice per i contratti relativi ad attività “altre”, anche se espletate dal medesimo soggetto (c.d. teoria dei due cappelli). 12 La dottrina recente (SANDULLI M.A., I contratti sotto soglia nel nuovo codice, 2024) evidenzia come l’art. 141, co. 2 del nuovo Codice cerchi di codificare l’orientamento restrittivo della Plenaria 16/2011, ma lasci irrisolta la questione dei contratti “misti”.

dalle Associazioni dalla Redazione

L’A.R.E.A. a Pescara ha riunito associati e amici per festeggiare i suoi 60 anni di attività

Pescara, il 23 giugno, l’A.R.E.A. e i suoi tanti amici e sostenitori, si sono ritrovati per festeggiare i 60 anni della sua vita e della sua attività associativa. Sono stati circa un centinaio i partecipanti alla giornata formativa che il Presidente dell’A.R.E.A. Claudio Amoroso ha organizzato sul tema: “Un revival dei Codici che si sono succeduti aspettando una nuova direttiva sugli appalti: criticità e proposte”. Un feteggiamento dal tono forse diverso e un po’ più rigoroso rispetto agli altri genetliaci, caratterizzati da momenti più ludici, che hanno conclamato i 40 e i 50 anni dell’Associazione, già da allora guidata dal Presidente Amoroso. La giornata di studio proposta è stata in realtà il proseguimento del Corso A.R.E.A sul Procurement in Sanità che, Claudio Amoroso, ha progettato e offerto, ai suoi associati, nel 2026. In questo modulo è stata presa in considerazione una rivisitazione dei vecchi codici, e di quello in vigore, aspettando le nuove direttive sugli appalti. La Commissione europea ha infatti annunciato una revisione delle attuali norme UE entro il 2026, revisione che seguirà, cercando di darle risposte esaustive, la consultazione pubblica che si è conclusa a inizio 2026. Questa revisione, ci si auspica che apporterà semplificazione e modernizzazione ma anche spazi meglio definiti per le PMI e per il Made in Europe. Le nuove direttive dovrebbero poi rivisitare i criteri di aggiudicazione che, alla luce delle nuove norme, avranno il compito di vigilare sempre di più sull’applicazione del binomio qualità/ prezzo, sull’efficacia, sulla sostenibilità e sul valore degli acquisti. Dati i temi proposti, il Presidente A.R.E.A. ha scelto di dare la parola alle Istituzioni e ha chiesto l’intervento (in ordine di presenza sul programma) di ITACA (Istituto per l’innovazione e la trasparenza degli appalti pubblici e la compatilità ambientale), FIASO (Federazione Italiana aziende sanitarie ospedaliere) che ha trattato le ricadute dell’attuale codice in ambito sanitario cercando di capire quali possano essere le aspettative rispetto alla nuova normativa, e dei Soggetti aggregatori che hanno preso

la parola significando la realtà del codice vigente e le attese per il nuovo. È poi intervenuta l’AIFA (Agenzia italiana del Farmaco), Confindustria e ANAC (Autorità nazionale anticorruzione) che ha instaurato un dialogo veramente interessante con i partecipanti. La giornata è poi continuata con una sessione commerativa che ha ripercorso la storia dell’ A.R.E.A. e che ha coinvolto personaggi che sono stati presenti nella vita associativa da moltissimo tempo. Tra questi, quello che potremmo definire un “decano” dell’A.R.E.A. (è socio da 56 anni), il ragioniere Pasquale Gioia che, alla luce della sua personale esperienza, ha parlato dell’ evoluzione della figura del Provveditore Economo. Con qualche anno di vita sociale in meno ha poi parlato Pierluigi Galassi, Provveditore ormai in pensione, mentre quello in carica, Antonio Di Sciascio,ha tratteggiato con mano sicura luci e ombre di una professione che definirla complessa a volte sembra poco. Il taglio di una scenografica torta e un brindisi con le bollicine hanno accompagnato l’A.R.E.A. verso il suo 61 anno e il Presidente Amoroso ha invitato tutti i presenti al prossimo compleanno dell’Associazione nel 2036!

XI Corso di Alta Formazione 2025 per Funzionari e Dirigenti in Sanità Area Provveditorato - Economato - Patrimonio

XI Corso di formazione FARE Tutor: Fabrizio Muzio

La digitalizzazione e il ciclo di vita del contratto: un nuovo percorso sempre in corsia di sorpasso Gruppo di lavoro: Franceschini Eleonora - ASL di Rieti Mancini Alessandro - ASL di Rieti Pedrotti Elisa - Ospedale Maggiore Novara Prete Monia - ATS Milano Virto Noemi - Azienda Ospedaliera Cannizzaro ____________________________________________________________________________________________ Introduzione Il Legislatore del Codice degli Appalti ha scritto uno dei capitoli più ambiziosi nella storia della PA, iniziata circa 20 anni fa con il D.lgs 82/2005. La finalità che da sempre ha guidato questo percorso è quella di semplificare le procedure amministrative mediante l’utilizzo della tecnologia informatica, rendendole più trasparenti e coinvolgendo il cittadino più attivamente nelle decisioni che lo riguardano. Anche il settore degli appalti è stato coinvolto in questo processo, l’intervento più significativo si ha avuto con il Piano di Ripresa e Resilienza (PNRR), che ha riconosciuto la crucialità del settore per la ripresa economica del Paese dopo la crisi pandemica. Due sono le strategie individuate per rendere il sistema della contrattualistica pubblica più performante: • l’adozione di un sistema nazionale di e-procurement che velocizzi le procedure e le renda più trasparenti • l’interoperabilità, ovvero la capacità di comunicare del sistema di e- procurement e i sistemi gestionali delle altre PA, attuando il principio di derivazione europea, il principio “once only” cioè dell’unicità dell’invio Per attuare le strategie contenute dal Piano e per veicolare in maniera efficace gli ingenti investimenti destinati al settore della contrattualistica pubblica, è stata delegata al Governo, con L.78 del 2022, la redazione di un nuovo Codice degli Appalti il D.lgs 36/2023. Le norme dedicate alla digitalizzazione (gli art. 19-36) costituiscono pura innovazione: viene previsto l’utilizzo della tecnologia informatica per l’intero ciclo vita del contratto, quindi per tutte le sue fasi, la programmazione, progettazione l’affidamento, la pubblicazione e l’esecuzione. Con un unico Codice identificativo è possibile conoscere tutte le attività connesse alla procedura, gestita interamente da una Piattaforma certificata. Le Piattaforme digitali vivono in un ambiente virtuale, chiamato dal Legislatore “ecosistema digitale” dove hanno la possibilità di comunicare con altre interfacce web, la più importante è la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP), vero e proprio centro dell’ecosistema, che raccoglie i dati delle Piattaforme e inoltre le mette in comunicazione con i sistemi gestionali delle altre PA realizzando l’interoperabilità auspicata dal PNRR. Il 1 gennaio 2024 è da considerarsi come la data del “Big Bang digitale” a partire dalla quale tutte le norme dedicate alla digitalizzazione sono entrate in vigore senza alcuna battuta d’arresto. Sin da subito le Stazioni appaltanti e gli Operatori economici si sono dovuti confrontare con numerose sfide, prime fra tutte l’adeguamento delle proprie infrastrutture e la formazione del proprio personale. Il nostro lavoro si divide in due parti: la prima parte sarà dedicata all’analisi del principio a fondamento della digitalizzazione, ovvero il principio “once only”, e dell’ecosistema digitale con particolare attenzione alla BDNCP. Vedremo come la digitalizzazione costituisce l’opportunità per viaggiare in “corsia di sorpasso” per lasciarsi il passato, caratterizzato da procedure lente e poco chiare distanti dall’idea di buon andamento della PA. La seconda parte invece sarà dedicata all’analisi dei dati emersi da un questionario che abbiamo sottoposto a Provveditori in ambito sanitario che ci permetterà di avere una fotografia sull’evoluzione della digitalizzazione nella sanità nazionale. Nel corso della trattazione vedremo che l’impatto della digitalizzazione non è stato tra i più morbidi, cercheremo quindi di valutare se il sistema è destinato all’implosione, oppure se, superate le difficoltà iniziali e dopo un adeguato warm up del motore, saremo in grado di effettuare il sorpasso sperato confermando tutte le potenzialità del sistema. Once only: il principio guida della digitalizzazione della P.A. Il principio del c.d. “once only” è considerato il principio guida del processo di digitalizzazione dell’attività dell’intera Pubblica Amministrazione. Secondo tale principio i dati devono essere forniti una sola volta a un unico detentore, il quale, attraverso l’interoperabilità con le altre banche dati, li rende fruibili a tutti quanti coloro, successivamente ad un processo di autenticazione e autorizzazione, si troveranno a dover consultare gli stessi, rendendo lo scambio di dati e l’erogazione dei servizi più rapidi ed efficaci. È un principio generale, riferibile alla pubblica amministrazione intesa in senso generale, che il nuovo codice degli appalti fa proprio attraverso espliciti richiami, il più significativo dei quali è contenuto nel secondo comma dell’articolo 19: “in attuazione del principio dell’unicità dell’invio, ciascun dato è fornito una sola volta a un solo sistema informativo, non può essere richiesto da altri sistemi o banche dati, ma è reso disponibile dal sistema informativo ricevente. Tale principio si applica ai dati relativi a programmazione di lavori, opere, servizi e forniture, nonché a tutte le procedure di affidamento e di realizzazione di contratti pubblici soggette al presente codice e a quelle da esso escluse, in tutto o in parte, ogni qualvolta siano imposti obblighi di comunicazione a una banca dati o a un sistema informativo.” L’applicazione pratica del principio “once only” rende dunque necessario l’utilizzo di piattaforme tra loro connesse ed interoperabili. Interoperabilità che, per sua stessa natura, coinvolge diversi soggetti che gravitano anche fuori dall’ambito della contrattualistica pubblica e che hanno la funzione di alimentare tale settore.

XI Corso di formazione FARE Gli strumenti principali che rendono possibile la circolazione dei dati e dunque l’attuazione del principio once only, sono la PDND gestita dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e nel più specifico ambito della contrattualistica pubblica, la BDNCP, gestita da ANAC. La PDND viene per la prima volta presentata nel testo dell’art. 50-ter del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, così come modificato dalla legge n. 108 del 2021 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, recante “governance del PNRR e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure” che definisce tale piattaforma come quella infrastruttura tecnologica che consente l’interoperabilità dei sistemi informativi e delle basi di dati della P.A. e risponde all’obiettivo di semplificare gli adempimenti amministrativi di cittadini e imprese mediante l’accreditamento, l’identificazione e la gestione dei livelli di autorizzazione dei soggetti abilitati ad operare sulla stessa, nonché la raccolta e conservazione delle informazioni relative agli accessi e alle transazioni effettuate suo tramite. A sua volta, la definizione della BDNCP è già rintracciabile nel D.lgs. N. 50/2016, all’articolo 213 comma 8, nel quale si legge che “Per le finalità di cui al comma 2, l’Autorità gestisce la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, nella quale confluiscono, oltre alle informazioni acquisite per competenza tramite i propri sistemi informatizzati, tutte le informazioni contenute nelle banche dati esistenti, anche a livello territoriale, onde garantire accessibilità unificata, trasparenza, pubblicità e tracciabilità delle procedure di gara e delle fasi a essa prodromiche e successive” Sebbene il progetto di creazione di un ecosistema digitale in grado di garantire lo scambio di dati in maniera interoperabile, in attuazione del principio once only, fosse già pronto, è solo grazie allo slancio ricevuto dal PNRR e alle tempistiche dettate per la realizzazione di alcuni specifici target (Missione 1 Componente 1 – target 4, 18, 27, 70, 73, 75) che si è assistito al cambio di passo che ha reso tale progetto una realtà tangibile. Grazie alla piena attuazione del principio once only, ci troviamo oggi ad operare all’interno di un sistema basato sull’utilizzo di procedure interamente digitali, che consente la circolazione di dati nativi digitali, di provenienza certa, disponibili in tempo reale, aggiornati tempestivamente, facilmente accessibili da chi ne ha facoltà, che, al netto dei fisiologici assestamenti ci porterà più velocemente a raggiungere gli obiettivi prefissati. Basti pensare al cambio passo ottenuto nella fase di avvio e pubblicazione di una procedura di gara aperta sopra soglia europea, che viene oggi portata a termine attraverso un unico inserimento dei dati indentificativi della procedura nella piattaforma di approvvigionamento in uso presso la stazione appaltante, alla quale è demandato anche il compito di generare il codice identificativo di gara (grazie all’interoperabilità con i servizi di ANAC) e di assolvere agli obblighi di pubblicità legale attraverso la pubblicazione della procedura sul portale Ted-Notice. L’operatore responsabile della procedura è sgravato da adempimenti ridondanti e al contempo vengono notevolmente contenuti gli errori materiali dovuti al ripetersi di inserimenti manuali dei dati relativi al singolo procedimento.

L’ecosistema dei contratti pubblici – interoperabilità e ruolo centrale della BDNCP Nel sistema di e-procurement, il ruolo centrale è rivestito dalla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici gestita da ANAC che interagisce da un lato, con le piattaforme di approvvigionamento digitale certificate, utilizzate dalle stazioni appaltanti ed enti concedenti per gestire il ciclo di vita dei contratti, dall’altro con le banche dati statali che detengono le informazioni necessarie alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti per gestire le varie fasi del ciclo di vita dei contratti pubblici. Essa dunque scambia dati e informazioni in modalità interoperabile con tutte le altre componenti dell’ecosistema e attraverso le sue sezioni, rende disponibili i servizi e le informazioni necessari alla progettazione, allo svolgimento e all’esecuzione delle procedure di gara. La BDNCP e composta da sei sezioni: • Anagrafe degli Operatori Economici la quale vengono censiti gli operatori economici coinvolti a qualunque titolo nei contratti pubblici, nonché i soggetti, le persone fisiche e i titolari di cariche ad essi riferibili • Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE) consente alle stazioni appaltanti ed agli enti concedenti di verificare il possesso dei requisiti di ordine generale e di ordine speciale da parte degli operatori economici. La verifica può essere svolta durante la procedura di affidamento e in corso di esecuzione del contratto. Mediante il FVOE possono essere verificati i requisiti dei partecipanti, degli ausiliari, dei subappaltatori • Il FVOE, da un lato, acquisisce dati e informazioni certificate attraverso i servizi di interoperabilità con gli Enti Certificanti, dall’altro consente agli operatori economici, tramite apposite funzionalità, di inserire informazioni e certificazioni la cui produzione è carico degli operatori stessi e che sono necessarie alla comprova • Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA) nella quale devono obbligatoriamente essere iscritte tutte le stazioni appaltanti e gli Enti concedenti, e all’interno della quale opera il sistema di qualificazione delle stesse • Piattaforma dei Contratti Pubblici (PCP) dove avviene in concreto la digitalizzazione del ciclo di vita dei Contratti Pubblici, in conformità a quanto previsto dal Codice • Casellario informatico dei contratti pubblici sono annotate le notizie, le informazioni e i dati relativi agli operatori economici. I dati del Casellario confluiscono nel FVOE al fine di consentire la verifica dei requisiti con riferimento alle notizie, alle informazioni e ai dati in esso annotati. Le stazioni appaltanti e gli altri enti interessati inseriscono le notizie, le informazioni e i dati utili e l’ANAC effettua le annotazioni di propria competenza con riferimento ai provvedimenti interdittivi. • Piattaforma per la pubblicità legale degli atti garantisce la pubblicità legale con le modalità stabilite dal Codice, anche mediante la trasmissione dei dati all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione Europea Nella BDNCP così come descritta e strutturata, attraverso l’interoperabilità, confluiscono flussi di dati che le piattaforme devono trasmettere per la corretta gestione delle fasi del ciclo di vita dei contratti, assolvendo contestualmente e, automaticamente i relativi obblighi di trasparenza e pubblicità legale. I dati che circolano nel c.d. ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale sono a titolo esemplificativo e non esaustivo: il codice CIG, la data di pubblicazione gara e di scadenza del bando, gli operatori economici partecipanti e aggiudicatari della gara, la data di aggiudicazione e di stipula, la durata del contatto, le somme liquidate, le eventuali variazioni contrattuali, i subappalti e contenziosi, la data di conclusione del contratto, eventuale collaudo o certificato di regolare esecuzione. Tali dati vanno altresì ad alimentare la sezione “Analytics” del portale ANAC, che rappresenta un motore di ricerca dei contratti pubblici in Italia, dove ogni cittadino può accedere liberamente, il cruscotto è soggetto ad evoluzione continua e l’aggiornamento dei dati che posso essere estrapolati è quotidiano. La digitalizzazione dei contratti pubblici in sanità a seguito del nuovo Codice degli appalti: un questionario per confrontare le regioni L’approvvigionamento delle aziende sanitarie italiane è stato interessato da molte innovazioni tecnologiche e modifiche legislative nel corso delle ultime decadi. Il nuovo Codice degli Appalti, tramite la digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti, si prefigge tra gli obiettivi quelli di: • Semplificare e velocizzare tutte le fasi del ciclo di vita • Migliorare la qualità e la velocità dei dati raccolti • Aumentare la trasparenza e la condivisione delle informazioni • Attuare il principio di unicità dell’invio e del luogo di prima pubblicazione (once only) • Monitorare il mercato e la prevenzione dei fenomeni distorsivi

XI Corso di formazione FARE Suddetti obiettivi sono ambiziosi e richiedono una radicale trasformazione dell’attività amministrativa. Con la somministrazione di un questionario, il presente lavoro si prefigge lo scopo di svolgere un’analisi sull’evoluzione della digitalizzazione nella sanità nazionale per comprendere ad oggi su quale corsia ci troviamo. Il questionario, composto da 16 domande inerenti il processo di digitalizzazione degli appalti, è rivolto ai professionisti del settore, prevalentemente concentrati nella fascia di età tra i 45 e i 60 anni, operanti per il 75% presso aziende sanitarie distribuite in tutta Italia. L’ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale obbliga le stazioni appaltanti e gli operatori economici ad utilizzare piattaforme di approvvigionamento certificate: il 58.3% delle aziende intervistate utilizza due piattaforme, il 22.2% solamente una e il 19.4% più di due. Emerge, inoltre, che un numero limitato di aziende gestisce tramite queste piattaforme le fasi relative alla programmazione del piano dei fabbisogni e all’esecuzione del contratto comportando così la mancanza di programmazione e una cattiva gestione della fase esecutiva dei contratti. L’utilizzo di piattaforme digitali implica grandi benefici. Come emerso dal questionario, per il 42.9% la digitalizzazione ha portato ad una riduzione degli errori legati all’inserimento manuale dei dati, così da avere una maggiore accuratezza dei dati e una velocità nell’estrapolazione degli stessi. Le aziende possono condividere comodamente le informazioni, incrementando la trasparenza e l’attività di governo e controllo anche da parte dei cittadini. Oltre ad aumentare la trasparenza e la qualità dei dati, dal questionario emerge che la digitalizzazione ha consentito una notevole semplificazione procedurale apprezzabile sia dal lato della stazione appaltante che dal lato dell’operatore economico. Tale effetto è evidente principalmente nelle procedure aperte e nelle procedure negoziate sottosoglia, procedure in cui l’utilizzo del FVOE e del TED hanno comportato una riduzione del contenzioso e conseguentemente delle tempistiche di gara, l’attuazione del principio del once only, l’aumento della visibilità delle gare e il risparmio dei costi legati alla pubblicità. Tuttavia dall’analisi eseguita emerge che la digitalizzazione non abbia semplificato o ridotto le tempistiche degli affidamenti diretti, per il 60% degli operatori. La motivazione potrebbe essere riconducibile al fatto che vengono richieste troppe informazioni, delle volte ridondanti. In una sezione specifica del questionario sono state analizzate le criticità legate alla digitalizzazione del ciclo degli appalti. Anche se il 50% dei professionisti conferma di aver eseguito tra 2 e 5 corsi di formazione, è emerso che per la maggior parte degli intervistati risulta significativo l’aspetto della formazione. L’esigenza è comprensibile in una sanità “anziana”, in cui la fascia media di età degli operatori è tra i 45 e i 60 anni. Un’altra criticità emersa è il malfunzionamento delle piattaforme e l’assenza di un supporto da parte degli enti certificati. Difatti, per superare suddette difficoltà i professionisti hanno suggerito la creazione di funzioni ad hoc per sostenere i temi di digitalizzazione aziendale e l’implementazione di strumenti informatici per la compilazione automatica delle piattaforme. La soluzione, oltre ad una costante formazione, potrebbe quindi passare attraverso interventi organizzativi aziendali volti a supportare il personale sotto vari aspetti. Conclusioni La digitalizzazione dei processi che investe l’intero ciclo di vita dei contratti pubblici, dalla programmazione e progettazione, all’affidamento ed esecuzione dei contratti, sconta una vera e propria sfida per il nostro Paese, che ha dovuto mettersi subito all’opera senza troppi indugi, vista l’attuazione del PNRR per i fondi comunitari ricevuti che consentiranno il rilancio economico nazionale. La sfida si gioca soprattutto sul piano tecnico visto l’innovativo e impegnativo “pacchetto di regole” contenute nella PARTE II rubricata “Della Digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti” (artt. 19-36) del Codice degli Appalti 36/2023, che ha l’obiettivo di rendere agili le operazioni, ridurre i passaggi manuali, assicurare controllo e trasparenza sull’esecuzione di ciascuna attività, permettendo, al tempo stesso, di raccogliere una serie di dati che possono poi essere correlati e analizzati per valutare l’efficienza dei processi. Le due principali “regole” che sono a fondamento della rivoluzione digitale in argomento sono il principio del ”once only” ossia dell’unicità dell’invio di dati a un unico detentore, con l’unicità del luogo di prima pubblicazione (cfr. art. 19, comma 2, e art. 20, comma 2, D.lgs 36/2023) e l’interoperabilità dei dati all’interno dell’ecosistema nazionale degli approvvigionamenti digitali (e-procurement) attraverso piattaforme telematiche “certificate” che interagiscono con BDNCP. Attraverso questi due principi è possibile avere sin da subito evidenza dei benefici che hanno apportato all’interno del nuovo processo di approvvigionamento, nel rispetto delle regole dettate dal Codice degli Appalti. Infatti l’applicazione del principio “once only”, sin dal momento dell’inserimento in piattaforma della procedura di gara, permette che la compilazione dei dati richiesti avvenga una sola volta grazie al collegamento a diverse piattaforme e quindi al conseguente vantaggio della limitazione, o comunque riduzione, del rischio di errori nella trasmissione dei dati a causa del ripetuto inserimento manuale e, ovviamente, al vantaggio della riduzione significativa dei tempi di lavoro dell’operatore stesso. Inoltre, consente, attraverso la circolazione di dati nativi digitali, di provenienza certa, che i dati siano disponibili in tempo reale, aggiornati tempestivamente e facilmente accessibili da parte di chi ne ha facoltà. Al contempo, l’interoperabilità dei dati all’interno dell’ecosistema nazionale degli approvvigionamenti digitali (e-procurement), attraverso piattaforme telematiche “certificate” che interagiscono con BDNCP, contribuisce ad assicurare il rispetto del nuovo principio del risultato, ovvero della riduzione delle tempistiche delle procedure di gara in un contesto di legalità e trasparenza, in quanto semplifica e riduce i tempi mediante la standardizzazione dei processi e dei modelli dati, nonché permette trasparenza e pubblicità legale nelle procedure, con l’accessibilità, affidabilità e unicità dei dati. Due esempi pratici sono l’utilizzo della sezione “Analytics” del portale ANAC ove, attraverso una veloce estrapolazione dei dati, è possibile ricercare i contratti pubblici in Italia e ogni cittadino può accedere liberamente ai dati in materia di anticorruzione e trasparenza e l’utilizzo del FVOE, per la verifica dei requisiti delle imprese partecipanti alla gara, che con l’attuazione anche del principio del “once only”, permette di liberare le imprese dall’onere di inviare svariate volte gli stessi documenti e alle aziende sanitarie di utilizzare gli esiti richiesti da altri, con evidente riduzione di tempi e costi. Attraverso l’analisi dei dati emersi da un questionario somministrato a professionisti del settore e Provveditori in ambito sanitario, è stato possibile fare le prime considerazioni operative sull’evoluzione della digitalizzazione in Sanità. È stato affermato che il nuovo contesto digitale non è esente da criticità e da problemi, talvolta anche di immediata risoluzione. Infatti, a processo già iniziato, le prime difficoltà nascono dal numero limitato delle piattaforme disponibili, soprattutto per l’accreditamento su tutte e quattro le fasi dell’intero ciclo di vita dei contratti, oltre che da problemi squisitamente tecnici e di malfunzionamento delle piattaforme stesse. Non da ultimo l’informatizzazione delle procedure ha obbligatoriamente indotto il pianeta degli enti pubblici ad adottare un contesto digitale e a rapportarsi con nuovi strumenti e tecnologie che richiedono competenze specifiche ed un’elevata qualificazione del personale dipendente, con una conseguente richiesta di formazione in ambito di digitalizzazione. Alla luce di quanto sopra, occorre dare contezza che, sebbene alcune difficoltà iniziali che sono purtroppo fisiologicamente inevitabili in occasione di un importante cambiamento, gli strumenti definiti dal nuovo Codice degli Appalti hanno dato sin da subito dimostrazione di una maggiore semplificazione e maggiore velocizzazione delle procedure. Il cambio di passo ottenuto è evidente già nella fase di avvio e di pubblicazione di una procedura di gara aperta sopra soglia europea. Sebbene le difficoltà iniziali, la digitalizzazione degli appalti in Italia è decollata, con grandi vantaggi già ora e in futuro sempre di più per tutti, cittadini, imprese, enti pubblici. Quindi possiamo affermare che la digitalizzazione del settore ci sta permettendo di “viaggiare” su una “corsia di sorpasso” che ci porterà a essere al passo dell’innovazione in un’ottica di ripresa e a raggiungere gli obiettivi prefissati.

gli esperti rispondono Sofia Melani e Studio Legale Fidanza

Sulla decorrenza del triennio nel grave illecito professionale Un nostro lettore chiede di sapere se, ai fini della valutazione di un illecito professionale grave come causa di esclusione non automatica ex artt. 95 e 96 del codice, il triennio decorra dal momento della risoluzione del contratto o dalla data della sentenza che ne conferma la legittimità

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l sistema delineato dagli artt. 95, co. 1, lett. e), e 98 del D.Lgs. 36/2023 configura il grave illecito professionale come causa di esclusione non automatica, che presuppone un giudizio concreto e motivato della stazione appaltante sull’idoneità dei fatti ad incidere sull’affidabilità e sull’integrità dell’operatore economico. L’esclusione ricorre solo quando sussistono congiuntamente tutte le condizioni enumerate dall’art. 98, co. 2, del Codice: (i) la presenza di elementi sufficienti ad integrare il grave illecito; (ii) l’idoneità dello stesso ad incidere sull’affidabilità e sull’integrità dell’operatore; (iii) l’esistenza di adeguati mezzi di prova. Il Legislatore ha dunque inteso superare ogni forma di automatismo espulsivo, affidando alla stazione appaltante un giudizio complesso che tenga conto della gravità e dell’attualità dei fatti, nonché della loro concreta incidenza sulla capacità di eseguire correttamente il contratto. Uno dei nodi più complessi che milita attorno al tema del grave illecito professionale attiene alla sua corretta perimetrazione temporale, in quanto impattante sulla continuità aziendale degli operatori economici e sulle facoltà valutative delle stazioni appaltanti. Ed infatti, il dibattito si è a lungo concentrato sull’individuazione del dies a quo, ossia il giorno di decorrenza del triennio di rilevanza della causa di esclusione non automatica. L’art. 96, co. 10, n. 3 del D.Lgs. 36/2023 stabilisce che le condotte di grave illecito professionale relative, tra le altre, a risoluzioni contrattuali per grave inadempimento, «hanno rilevanza per tre anni decorrenti dalla data di commissione del fatto». Nel perimetro applicativo dell’istituto, la locuzione «data di commissione del fatto» deve essere riferita alla data di adozione del relativo provvedimento di risoluzione. È in questo preciso momento, infatti, che la condotta inadempiente

dell’operatore si cristallizza in un atto formale, ponendo la stazione appaltante nelle condizioni di valutare l’affidabilità e la moralità professionale del concorrente (TAR Lombardia, Milano, sez. I, 19 gennaio 2026, n. 227; TAR Lazio, Roma, sez. V, 28 maggio 2026 n. 9874). A blindare questa interpretazione interviene il successivo co. 11 dell’art. 96, il quale sgombera il campo da ogni dubbio residuo chiarendo che «l’eventuale impugnazione di taluno dei provvedimenti suindicati non rileva ai fini della decorrenza del triennio». Con questa formulazione, il Legislatore ha consapevolmente voluto risolvere i contrasti interpretativi nati sotto il previgente regime. Il contenzioso giurisdizionale – che l’operatore economico ha la piena e legittima facoltà di instaurare e coltivare – non esercita alcun effetto sospensivo o interruttivo sull’avvio e sul decorso del termine triennale. La ratio della norma risponde ad una duplice esigenza di certezza del diritto e di efficienza dell’azione amministrativa. In particolare, il Legislatore ha voluto, da un lato, evitare utilizzi strumentali della giustizia, impedendo che la pendenza di un ricorso consenta all’operatore di sottrarre indefinitamente i propri illeciti pregressi al sindacato delle stazioni appaltanti, dall’altro, ha inteso porre un limite alla rilevanza del fatto, evitando che l’illecito resti sospeso in uno stato di permanente rilevanza per un tempo sproporzionato, penalizzando l’impresa ben oltre i tre anni voluti dalla legge. In definitiva, per rispondere al quesito, secondo l’assetto delineato dal D.Lgs. 36/2023, come confermato dalla giurisprudenza amministrativa, il triennio di rilevanza dell’illecito professionale grave decorre dal momento della risoluzione del contratto e non dalla data della sentenza che eventualmente ne conferma la legittimità.

Klopman, il tessuto giusto fa la differenza: per chi cura, per chi si affida La qualità dell’abbigliamento sanitario incide concretamente sul lavoro quotidiano di chi cura e sull’esperienza di chi riceve assistenza. Per questo il tessuto non è un dettaglio secondario, ma un elemento determinante. La gamma di tessuti Klopman è oggi tra le più scelte dal personale medico in Europa, grazie a prestazioni affidabili e costanti nel tempo, progettate per rispondere alle reali esigenze dell’uso professionale. La selezione dei capi destinati al personale sanitario influisce sulla qualità del servizio, sull’immagine dell’ente e sulla durata del prodotto lungo l’intero ciclo di vita. Comfort, resistenza ai lavaggi industriali, stabilità dimensionale e del colore sono requisiti imprescindibili per garantire capi che mantengano nel tempo un aspetto professionale. Un abbigliamento curato contribuisce anche alla percezione di cura e qualità da parte del paziente, rafforzando il rapporto di fiducia con la struttura sanitaria. Oggi, inoltre, la sostenibilità è parte integrante dei criteri di valutazione delle gare pubbliche. Tessuti conformi a standard come GRS, Ecolabel e ad altre certificazioni ambientali rappresentano una scelta responsabile, in linea con gli obiettivi del sistema sanitario europeo. La scelta del tessuto più adatto richiede competenze specifiche. Per questo Klopman affianca enti sanitari, fornitori e progettisti nella selezione dei tessuti più idonei, mettendo a disposizione competenze tecniche consolidate e una gamma sviluppata per rispondere ai requisiti più stringenti dell’uso professionale e delle gare pubbliche. Valutare il tessuto con consapevolezza significa fare una scelta che tutela operatori, pazienti e investimenti pubblici nel lungo periodo. www.klopman.com/it

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Acquistare salute: il valore strategico del procurement sanitario Il I° Convegno Nazionale FARE, in programma il 15 e 16 ottobre 2026 al The Nicolaus Hotel di Bari, sarà dedicato al tema “Acquistiamo salute! Il procurement sanitario tra innovazione, equità e sostenibilità – Il valore delle scelte per la cura dei pazienti” e offrirà un’importante occasione di confronto e approfondimento sui temi che caratterizzano oggi il procurement sanitario, in un contesto in cui innovazione, sostenibilità ed equità rappresentano elementi sempre più determinanti per la qualità dell’assistenza. Il programma si articolerà in quattro sessioni plenarie e in una serie di seminari paralleli, pensati per approfondire aspetti specialistici e favorire il confronto diretto tra professionisti, istituzioni e stakeholder del settore. La prima plenaria sarà dedicata al procurement strategico e al delicato equilibrio tra vincoli normativi, responsabilità dei decisori pubblici e tutela della salute. Seguirà un approfondimento sul ruolo dell’intelligenza artificiale nelle gare pubbliche, con un’analisi delle opportunità offerte dalle nuove tecnologie e delle criticità organizzative, etiche e giuridiche connesse al loro impiego nei processi decisionali. La seconda giornata si aprirà con una riflessione sull’innovazione nei modelli di assistenza territoriale e domiciliare, approfondendo il valore delle scelte di acquisto nella definizione di servizi capaci di rispondere ai nuovi bisogni di presa in carico del paziente. A concludere il percorso sarà una sessione dedicata all’evoluzione del quadro normativo, con un confronto tra codici e giurisprudenza volto a interpretare le più recenti novità legislative e il loro impatto sulle procedure di acquisto. Accanto alle sessioni plenarie, i seminari paralleli offriranno ai partecipanti ulteriori occasioni di approfondimento e di scambio di esperienze su temi specifici del procurement sanitario, favorendo un dialogo concreto tra competenze, professionalità e realtà operative diverse. Un programma pensato per promuovere una visione del procurement sanitario sempre più orientata al valore, nella consapevolezza che ogni decisione di acquisto contribuisce, direttamente o indirettamente, alla qualità delle cure e alla sostenibilità del Servizio sanitario. www.convegnonazionalefare.it

Ho chiesto, mi hai promesso, ma effettivamente cosa mi stai dando? La verifica di adeguatezza ha lo scopo di accertare che il servizio erogato, effettivamente sia coerente e conforme: • a quanto richiesto dalla Stazione Appaltante in fase di gara, cioè capitolato, disciplinare, specifiche tecniche prodotti e macchinari, livelli minimi di servizio, requisiti organizzativi, tempi, modalità operative, obblighi di controlli e monitoraggio della corretta esecuzione del Servizio e relativa rendicontazione, Sistema Informativo richiesto; • a quanto proposto dall’operatore economico nell’offerta tecnica, incluse migliorie, metodologie operative, personale dedicato, strumenti, tempi di intervento, standard qualitativi, SLA, Sistema Informativo proposto e ogni altro impegno assunto in gara; • a quanto previsto dal contratto e dagli atti esecutivi, inclusi verbali di avvio, ordini di servizio, piani operativi, cronoprogrammi e successive comunicazioni formali. È un obbligo continuo della stazione appaltante che deve documentare puntualmente la corrispondenza tra il servizio offerto in sede di gara e quello erogato. Nel Codice dei contratti pubblici, l’esecuzione dei contratti di lavori, servizi e forniture è diretta dal RUP, che controlla i livelli di qualità delle prestazioni e può avvalersi del direttore dell’esecuzione del contratto; per servizi e forniture, il RUP/DEC assicura la regolare esecuzione da parte dell’esecutore “in conformità ai documenti contrattuali”. ANAC, con la delibera n. 497 del 29 ottobre 2024, ha inoltre richiamato le stazioni appaltanti alla necessità di controlli sostanziali, misurabili, documentati e non meramente formali nella fase esecutiva degli appalti di servizi e forniture. In sintesi, non basta verificare che il servizio “sia svolto”: occorre verificare che sia svolto come richiesto dalla gara, come promesso dall’aggiudicatario e come contrattualizzato. CLAUDIT® Suite adempie alle indicazioni dei paragrafi 6.3, 7 e 8 della UNI PdR 188/2026. www.claudit.it

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