OLTRE LA “PAURA DELLA FIRMA”: IL NUOVO PERIMETRO DELLA
RESPONSABILITÀ TRA CODICE DEI
CONTRATTI PUBBLICI E LEGGE 1/2026
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Tecnica e metodologia economale
Bimestrale di tecnica ed economia sanitaria fondato nel 1962 per l’aggiornamento professionale degli economi e provveditori della Sanità. ISSN 1723-9338
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editoriale
5 Considerazioni sul principio di “risultato” nella fase esecutiva dei contratti pubblici articoli
bando tipo 1 ANAC
6 L’intelligenza artificiale entra nel processo di acquisto della Pubblica Amministrazione. Nuovo Bando Tipo 1/2023 e delibera di ANAC del 1° aprile 2026, n. 148 bando-tipo ANAC
12 Bando-tipo ANAC e intelligenza artificiale: cosa non convince abuso d’ufficio
17 L’abuso d’ufficio tra abrogazione e ritorno: la partita europea che l’Italia credeva chiusa Legge Foti
19 Oltre la “paura della firma”: il nuovo perimetro della responsabilità tra Codice dei Contratti Pubblici e Legge 1/2026 gestione
22 PNRR e arredi, la fretta non salva dal frazionamento le misure I.P.I.
27 Le misure I.P.I. – Nuove criticità per gli appalti di forniture di dispositivi medici
Intelligenza Artificiale
30 Intelligenza Artificiale, enigma appalti il valore in ambito sanitario
32 La creazione di valore in ambito sanitario appalti congiunti occasionali
38 Gli “appalti congiunti occasionali” come leva strategica del procurement nel SSN, la prospettiva del Servizio Sanitario Regionale Siciliano XI Corso di formazione FARE
45 XI Corso di Alta Formazione 2025 per Funzionari e Dirigenti in Sanità gli esperti rispondono
49 Sulla titolarità della verifica dei requisiti generali e sull’esclusione per grave illecito professionale
50 focus
Le foto all’interno sono di Tommaso Leonardi
Tommaso Leonardi è un informatico che lavora come consulente presso Reply ed è laureando in Computer Science presso Sapienza Università di Roma. Attenzione ai dettagli e la ricerca di prospettive originali si possono riscontrare, oltre che nel suo lavoro, anche negli scatti di natura e arte che si trovano nelle pagine di questa edizione.
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Considerazioni sul principio di “risultato” nella fase esecutiva dei contratti pubblici
Il principio di risultato di cui all’art. 1 del Codice dei Contratti Pubblici è ormai ben noto a tutti, costituendo criterio prioritario per valutare la responsabilità del personale che svolge funzioni amministrative o tecniche nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti; è ugualmente noto che il Codice dedica diverse norme alla fase esecutiva dei contratti che, forse come mai prima, è regolamentata in modo preciso e che deve essere seguita con precisione dalle figure specialistiche a ciò deputate (Direttore lavori, Direttore dell’esecuzione del contratto) i cui numerosi compiti sono declinati nell’allegato II p.14. In questa fondamentale fase il risultato si estrinseca, infatti, nella possibilità di realizzare l’intervento pubblico nei tempi programmati e in modo tecnicamente perfetto (Consiglio di Stato sez. V 27/02/2024 n.1924).
Anche l’ANAC, trattando l’argomento delle prestazioni extra contrattuali, ha recentemente affermato in modo cristallino che deve esservi piena corrispondenza fra l’appalto messo in gara e la prestazione eseguita (delibera n.180 del 10/04/2024) e che un’attività di verifica e di controllo in fase esecutiva che sia concreta, costante ed effettiva, è una delle più rilevanti misure contro il rischio di corruzione (delibera n. 244 del 24/05/2024). Questo evidenzia una notevole attenzione verso la fase esecutiva dei contratti nell’attuale assetto normativo che non deve per contro apparire “una terra di nessuno” come si è a volte sostenuto. Proseguendo nel ragionamento si può sostenere quindi che, se con l’attività iniziale di progettazione si definisce l’interesse pubblico da realizzare tramite lo strumento intermedio della gara, con quella finale di esecuzione quell’interesse deve essere conseguito sul campo traducendosi nello “specchio preciso ed attento” di quanto emerso dal confronto concorrenziale. Il compito delle figure tecniche del Direttore dei lavori e del Direttore dell’esecuzione dei contratti di beni e servizi, deputate ai controlli nella fase esecutiva, si estrinseca pertanto e necessariamente nel verificare che l’appaltatore si attenga al rispetto delle regole della gara inserite nel capitolato speciale e riportate nel contratto, che si traducono nel migliore risultato “sostanziale” idoneo a soddisfare l’interesse pubblico; è questa probabilmente la più autentica chiave di lettura che si può dare al principio di risultato, proprio nel momento in cui le risorse pubbliche escono dalla disponibilità del committente e vanno indirizzate verso l’appaltatore; in questa ottica l›azione amministrativa e tecnica, andranno valutate sulla capacità di produrre un risultato concreto ed utile per l›interesse pubblico; non più solo osservanza delle regole formali, che non deve a sua volta mai mancare nella fase di scelta del contrente, ma sostanza nell’ottenimento del risultato di cui la fase di aggiudicazione ne diviene lo strumento.
Questa interpretazione, a giudizio di chi scrive, traspare anche dalla lettura attenta del testo dell’art.1 e di altre norme del Codice.
Andrea Ferroci - Presidente A.R.E.
ANAC affronta per la prima volta il tema dell’utilizzo dell’intelligenza artificiale (IA) nelle gare pubbliche al fine di garantire la conformità delle procedure - e dell’elaborazione delle offerte - sia al dettato della Legge 23 settembre 2025, n. 132, che alle disposizioni del Regolamento (UE) 2024/1689 effettivamente applicabili, in via generale, dal 2 agosto 2026 bando tipo 1 ANAC
Andrea Rossetti - Università degli Studi di Milano-Bicocca, Dipartimento di Giurisprudenza-Informatica giuridica Massimiliano Brugnoletti - Brugnoletti & Associati - Luca Barbieri - ArlatiGhislandi e AG Studi e Ricerche
L’intelligenza artificiale entra nel processo di acquisto della Pubblica Amministrazione. Nuovo Bando Tipo 1/2023
e delibera di ANAC del 1° aprile 2026, n. 148
Con delibera 1° aprile 2026, n. 148, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 15 maggio 2026, n. 115, e in vigore dal 30 maggio 2026, ANAC ha approvato, anche alla luce del parere del Consiglio di Stato 13 gennaio 2026, n. 61, modifiche e integrazioni allo Schema di Bando tipo n. 1/2023 in ragione delle disposizioni integrative e correttive da ultimo apportate al Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36) dal D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209. Con la richiamata delibera ANAC affronta per la prima volta il tema dell’utilizzo dell’intelligenza artificiale (IA) nelle gare pubbliche al fine di garantire la conformità delle procedure - e dell’elaborazione delle offerte - sia al dettato della Legge 23 settembre 2025, n. 132, recante ‘Disposizioni e deleghe al Governo in materia di intelligenza artificiale’, che alle disposizioni del Regolamento (UE) 2024/1689 del 13 giugno 2024, in vigore dal 1° agosto 2024, ma effettivamente applicabili, in via generale, dal 2 agosto 2026 e, stando alla progressione temporale più recentemente definita dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione europea1 dal:
• 2 dicembre 2027 laddove trattasi di un sistema di IA ad alto rischio individuato ai sensi dell’Allegato III al testé menzionato Regolamento (art. 6, par. 2);
• 2 agosto 2028, quando il sistema di IA sia impiegato come componente di sicurezza in un prodotto la cui immissione sul mercato sia subordinata ad una valutazione di conformità da parte di terzi (art. 6, par. 1).
Il presente intervento, che sviluppa le proprie argomentazioni privilegiando l’ipotesi d’impiego da parte dell’operatore economico di un sistema di IA2 - anche, eventualmente, ad alto rischionella fase di esecuzione del contratto pubblico, costituisce una prima ricognizione delle modifiche apportate al sottoparagrafo 15.1 del Bando tipo n. 1/2023 nonché al paragrafo 10 della domanda di partecipazione. In via preliminare, è in ogni caso opportuno evidenziare come le modificazioni introdotte da ANAC mediante la menzionata delibera 1° aprile 2026, n. 148 dovranno essere i) ulteriormente approfondite una volta che saranno entrate in vigore le disposizioni contenute nel Regolamento in corso di formazione e mirante a semplificare il vigente
1 L’accordo provvisorio raggiunto lo scorso 7 maggio 2026 dal Consiglio dell’Unione europea e dal Parlamento europeo al fine di razionalizzare talune norme in materia di intelligenza artificiale e delineare un quadro legislativo digitale dell’Unione fondato su regole armonizzate comporterà il superamento di quanto disposto dall’attualmente vigente art. 113 del Regolamento (UE) 2024/1689 con riferimento ai termini di effettiva applicabilità delle disposizioni dallo stesso dettate.
2 La prospettiva di lettura degli obblighi dichiarativi introdotti da ANAC con delibera 1° aprile 2026, n. 148 proposta nel presente intervento riguarda l’ipotesi in cui l’aggiudicatario dichiari di volersi avvalere di un sistema di IA nella fase di esecuzione del contratto pubblico; resta inteso che, come meglio precisato in seguito, l’impiego di un sistema di IA è consentito alla sola condizione che l’operatore economico assicuri la stretta osservanza delle disposizioni dettate in materia di intelligenza artificiale dal Regolamento (UE) 2024/1689 e dalla Legge 23 settembre 2025, n. 132 nonché, in tema di trattamento dei dati personali, dal Regolamento (UE) 2016/679.
impianto normativo in materia di intelligenza artificiale (‘ Artificial intelligence Omnibus ’) e ii) raccordate con le linee guida per il procurement di IA nella Pubblica Amministrazione e che a breve saranno rese dall’Agenzia per l’Italia Digitale (AGID)3.
Obblighi di dichiarazione attribuiti a ciascun concorrente e all’aggiudicatario
Come accennato, a decorrere dal 30 maggio 2026, chi concorre a gare pubbliche è tenuto a dichiarare se: a) per l’elaborazione dell’offerta tecnica abbia utilizzato un sistema di IA. In caso affermativo, occorre dichiarare espressamente che il ricorso ad un sistema di IA è stato condotto in osservanza de:
• il Regolamento UE 2024/1689 che stabilisce regole armonizzate sull’intelligenza artificiale e del Regolamento UE 2016/679 relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali e alla libera circolazione di essi nonché del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196,
• la Legge 23 settembre 2025, n. 132, recante, come già precisato, ‘Disposizioni e deleghe al Governo in materia di intelligenza artificiale’. Per quanto qui d’interesse, e considerata l’angolatura interpretativa attraverso la quale si offre una prima lettura della delibera 1° aprile 2026, n. 148, rileva, in particolare, quanto disposto dall’art. 1, c. 1, secondo periodo4, dall’art. 3, c. 3 e 65, dall’art. 5, c. 1, lett. a)6; b) in caso di aggiudicazione, l’operatore economico si avvarrà di un sistema di IA ai fini dell’esecuzione della prestazione. In tale ipotesi, l’aggiudicatario s’impegna ad assicurare l’osservanza di quanto disposto dai testé richiamati regolamenti europei e della Legge 23 settembre 2025, n. 132.
In forza di quanto stabilito dall’art. 13 dell’anzidetta Legge 23 settembre 2025, n. 1327, analoghi obblighi dichiarativi sono attribuiti al professionista in caso di affidamento di servizi intellettuali, sì che il concorrente è in tal caso tenuto a dichiarare: c) se, nell’elaborazione dell’offerta tecnica, si sia avvalso di un sistema di IA, offrendo precisazioni, al ricorrere di tale eventualità, circa la natura del sistema impiegato. Il dichiarante è altresì tenuto ad assicurare che, in fase d’esecuzione del contratto, prevarrà il lavoro intellettuale e che saranno effettuate attività di controllo e verifica degli elaborati del sistema di IA in osservanza delle prescrizioni del Regolamento (UE) 2024/1689, della Legge 23 settembre 2025, n. 132 e, in tema di trattamento dei dati personali, del Regolamento (UE) 2016/679 e del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196; d) se, in caso di aggiudicazione, si avvarrà di un sistema di IA ai fini dell’esecuzione della prestazione, impegnandosi ad assicurare il rispetto delle medesime condizioni e garantendo l’osservanza dei dispositivi giuridici più sopra richiamati.
Come premesso, e fermo restando che la verifica dei requisiti dell’operatore economico e delle dichiarazioni da questi prodotte è un’attività necessariamente riservata alla stazione appaltante, le argomentazioni che seguono sono incardinate sull’obbligo dichiarativo di cui alla precedente lettera b).
Tuttavia, è opportuno evidenziare come le dichiarazioni di cui alle lettere a) e c), prodotte dal concorrente in sede di partecipazione, costituiscano ‘falsa dichiarazione’ in caso di mancata corrispondenza tra quanto dichiarato e il fatto che forma oggetto della dichiarazione8 Diversamente, la dichiarazione per la quale il concor-
3 La fase di consultazione pubblica concernente le Linee Guida per il procurement di Intelligenza Artificiale (IA) nella Pubblica Amministrazione, avviata da AGID con determinazione direttoriale generale del 10 marzo 2026, n. 43, si è conclusa lo scorso 11 aprile 2026.
4 ‘Promuove un utilizzo corretto, trasparente e responsabile, in una dimensione antropocentrica, dell’intelligenza artificiale, volto a coglierne le opportunità’ (art. 1, c. 1, primo periodo della Legge 23 settembre 2025, n. 132).
5 ‘I sistemi e i modelli di intelligenza artificiale per finalità generali devono essere sviluppati e applicati nel rispetto dell’autonomia e del potere decisionale dell’uomo, della prevenzione del danno, della conoscibilità, della trasparenza, della spiegabilità e dei principi di cui al comma 1, assicurando la sorveglianza e l’intervento umano’ e ‘al fine di garantire il rispetto dei diritti e dei principi di cui al presente articolo deve essere assicurata, quale precondizione essenziale, la cybersicurezza lungo tutto il ciclo di vita dei sistemi e dei modelli di intelligenza artificiale per finalità generali, secondo un approccio proporzionale e basato sul rischio, nonché l’adozione di specifici controlli di sicurezza, anche al fine di assicurarne la resilienza contro tentativi di alterarne l’utilizzo, il comportamento previsto, le prestazioni o le impostazioni di sicurezza (art. 3, c. 1 e 6 della Legge 23 settembre 2025, n. 132).
6 ‘Lo Stato e le altre autorità pubbliche promuovono lo sviluppo e l’utilizzo dell’intelligenza artificiale come strumento per migliorare l’interazione uomo-macchina, anche mediante l’applicazione della robotica, nei settori produttivi, la produttività in tutte le catene del valore e le funzioni organizzative, nonché quale strumento utile all’avvio di nuove attività economiche e di supporto al tessuto nazionale produttivo, costituito principalmente di microimprese e di piccole e medie imprese, al fine di accrescere la competitività del sistema economico nazionale e la sovranità tecnologica della Nazione nel quadro della strategia europea’ (art. 5, c. 1, lett. a) della Legge 23 settembre 2025, n. 132).
7 In materia di professioni intellettuali, l’art. 13, c. 1 della Legge 23 settembre 2025, n. 132 prevede che l’impiego di sistemi d’intelligenza artificiale debba essere finalizzato al solo esercizio delle attività strumentali e di supporto all’attività professionale stessa, garantendo la prevalenza del lavoro intellettuale che forma oggetto della prestazione d’opera. Inoltre, al fine di preservare il rapporto fiduciario instauratosi tra il professionista e la stazione appaltante o l’ente concedente, le informazioni che concernono il sistema d’intelligenza artificiale utilizzato a supporto dell’attività professionale sono formalizzate e rese note con linguaggio i) chiaro, ii) semplice e iii) esaustivo (art. 13, c. 2).
8 È opportuno portare in rilievo come ad oggi non è affatto detto sia agevole per la stazione appaltante accertare la veridicità della dichiarazione di cui alle lettere a) e c).
rente assicura un utilizzo (futuro) di un sistema di IA nel corso dell’esecuzione del contratto conforme alle disposizioni vigenti costituisce una ‘proposta negoziale’, un vincolo giuridico operante in relazione alla sola fase di esecuzione del contratto.
Obblighi dichiarativi e istituzione di un sistema certificato di gestione secondo le norme USO/IEC 42001 Muovendo dall’assunto che, (anche) nell’ambito del diritto amministrativo, la dichiarazione resa da un operatore economico forma una realtà giuridica ( performative truthfulness ), l’art. 15.1 del Bando tipo n. 1/2023 pone un obbligo dichiarativo la cui fondatezza e veridicità sono in ogni caso sottoposte alla valutazione della stazione appaltante una volta che sia stata acquisita la pertinente documentazione9. Le misure adottate da ANAC s’inseriscono dunque in un modello più ampio di regolazione dell’intelligenza artificiale, secondo il quale gli obblighi dichiarativi e la relativa documentazione portata a conforto possono favorire lo svolgimento di controlli sostanziali che, considerate l’intrinseca complessità della materia, le asimmetrie informative e l’ampiezza delle valutazioni che è necessario siano condotte, potrebbe determinare un sensibile incremento dei costi di transazione. Affinché possa essere efficacemente condotta dalla stazione appaltante l’attività di verifica di quanto dichiarato in forza del paragrafo 10 della domanda di partecipazione, è opportuno che detta dichiarazione sia resa, ad esempio, unitamente a:
• la documentazione tecnica inerente al sistema di IA utilizzato e portata a conoscenza dell’operatore economico-deployer dal fornitore 10 del sistema stesso ai sensi dell’art. 11 del Regolamento (UE) 2024/1689;
• la documentazione concernente le metriche di prestazione del sistema di IA quali i) l’accuratezza, ii) la robustezza e iii) la cybersicurezza (art. 15 del Regolamento (UE) 2024/1689);
• l’ulteriore dichiarazione mediante la quale l’aggiudicatario precisa di avvalersi di un sistema di IA nella
fase di esecuzione del contratto pubblico in base a regole e procedure inscritte in un sistema di gestione eventualmente certificato secondo le prescrizioni della norma ad adozione volontaria ISO/IEC 42001:2023. In particolare, poiché il rilascio di una certificazione secondo le norme ISO/IEC 42001:2023 di un sistema di gestione del sistema di IA presuppone l’efficace attuazione di un modello organizzativo e di gestione documentato e dinamico 11, la stazione appaltante potrebbe formare per sé un più fondato affidamento circa le dichiarazioni rese dal concorrente ove questi corredasse tale dichiarazione con la prova documentale della certificazione del proprio sistema di gestione, comprovando così l’adozione e l’efficace funzionamento di un processo - anche decisionale - strutturato e opportunamente disciplinato12 Dunque, analogamente a quanto già accade con riguardo ad altre forme di certificazione di processo, la certificazione ISO/IEC 42001:2023 contribuirebbe ad assicurare maggiore fondatezza e oggettività - e, quindi, trasparenza e spiegabilità - alla dichiarazione resa ai sensi del richiamato sottoparagrafo 15.1 del Bando tipo n. 1/2023.
Analisi documentale e valutazione Fermo restando che la certificazione del sistema di gestione del sistema di IA potrebbe essere indicata quale requisito ai fini della partecipazione alla gara ovvero consentire il conseguimento, analogamente a quanto accade in relazione ad altri sistemi di gestione certificati, di un punteggio premiale13, l’eventualità che il concorrente che intenda avvalersi di un sistema di IA nella fase di esecuzione del contratto produca la documentazione comprovante l’adozione di un sistema di gestione certificato secondo la norma ISO/IEC 42001:2023 consentirebbe alla stazione appaltante di acquisire e valutare fondatamente elementi cruciali ai fini della verifica dei requisiti che hanno formato oggetto della dichiarazione di cui al paragrafo 10 del documento di partecipazione.
9 Con riguardo alla verifica dei requisiti dell’operatore economico e delle dichiarazioni dallo stesso rese, le fasi di acquisizione documentale e la seguente attività di valutazione costituiscono, alla luce di quanto, ad esempio, disposto dagli artt. 17, c. 5 e 99 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ‘espressione del proprium dell’attività provvedimentale qualificante la gestione degli affidamenti pubblici’ (ANAC, delibera 1° aprile 2026, n. 116), mirante ad accertare l’affidabilità morale e professionale degli operatori economici ai fini dell’affidamento di un contratto pubblico, sì che ‘è preminente interesse della stazione appaltante condurre direttamente e correttamente la verifica dei (…) requisiti, al fine di evitare che l’affidamento del contratto sia disposto in favore di un soggetto privo dell’idoneità richiesta dalla disciplina di settore’ (ANAC, parere 5 febbraio 2025, n. 36).
11 Non è qui possibile, per ovvie ragioni, svolgere un’analisi, foss’anche in estrema sintesi, dell’impianto normativo dello standard ISO/IEC 42001:2023; è comunque opportuno rilevare che l’ottenimento della certificazione del sistema di gestione è subordinato, ad esempio, allo svolgimento da parte dell’operatore economico di un’efficace attività di valutazione dei rischi (risk assessment) e degli impatti (AI system impact assessment) derivanti dall’impiego del sistema di IA nonché dallo svolgimento di una continua attività di controllo e verifica circa il corretto funzionamento del sistema (performance evaluation), funzionali alla tempestiva correzione di eventuali anomalie rilevate (nonconformity and corrective action) e al miglioramento continuo (continual improvement) del sistema di gestione stesso.
12 ’esibizione della certificazione del modello di gestione secondo le norme ISO/IEC 42001:2023 agisce pertanto come ‘truthmaker’ procedurale. Poiché la scatola nera (black-box) tecnologica non è scrutinabile, lo standard internazionale trasforma un mero atto linguistico fiduciario in un fatto istituzionale documentato che favorisce l’attività di verifica del sistema di gestione del sistema di IA.
13 Art. 108, c. 7 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36.
L’analisi di tale documentazione può dunque consentire alla stazione appaltante di formarsi un convincimento circostanziato e documentato con riguardo alla suddetta dichiarazione e la sua effettiva rispondenza alle prescrizioni dettate dal più volte menzionato sottoparagrafo 15.1 del Bando tipo n. 1/202314 Si consideri altresì che un sistema di gestione di un sistema di IA non può a sua volta non essere organicamente integrato nei processi di produzione nonché
bando tipo 1 ANAC
nell’assetto organizzativo e gestionale dell’operatore economico. Dunque, unitamente ai documenti comprovanti l’ordinato funzionamento del sistema di gestione certificato ISO/IEC 42001:2023, è opportuno che la stazione appaltante acquisisca dati e informazioni al fine di valutare:
a) l’adozione da parte dell’operatore economico d’idonee misure tecniche e organizzative, perché del sistema di IA ad alto rischio sia garantito un utilizzo
14 A titolo meramente esemplificativo, la documentazione che la stazione appaltante potrebbe prendere in esame anche al fine di programmare e svolgere gli opportuni controlli circa il corretto impiego e funzionamento del sistema di IA da parte dell’aggiudicatario durante la fase di esecuzione del contratto potrebbe consistere del documento che: identifica e definisce le politiche e gli obiettivi organizzativi; disciplina il coinvolgimento delle parti interessate; descrive i principi di gestione dei rischi e delle opportunità; illustra i processi volti ad assicurare l’affidabilità del sistema di intelligenza artificiale, in termini, ad esempio, di sicurezza, incolumità, equità, trasparenza, qualità dei dati (data governance) in ossequio, ovviamente, di quanto disposto dall’art. 10 del Regolamento (UE) 2024/1689; regola i rapporti con il fornitore, il distributore o l’importatore del sistema di IA.
conforme alle istruzioni per l’uso rese dal fornitore del sistema stesso (art. 26, par. 1 del Regolamento (UE) 2024/1689).
In particolare, il concorrente- deployer che intende ricorrere ad un sistema di IA ad alto rischio per l’esecuzione del contratto pubblico è tenuto ad affidare lo svolgimento dell’attività di sorveglianza umana ( human oversight ) a persone fisiche che, disponendo della competenza e formazione necessarie, possano, quando formalmente designate, esercitare le prerogative loro attribuite in forza dell’art. 14 del Regolamento (UE) 2024/1689, avvalendosi del necessario sostegno - anche finanziario - assicurato dal deployer medesimo (art. 26, par. 2 del Regolamento (UE) 2024/1689).
È qui appena il caso di precisare come la sorveglianza umana rivesta una funzione cruciale nell’economia complessiva del dispositivo giuridico delineato dal Capo III del Regolamento (UE) 2024/1689. Infatti, tale attività, il cui svolgimento può essere affidato ad un organismo di vigilanza monocratico o collegiale 15 , può condizionare in misura significativa i processi di produzione, quando solo si consideri che detto organismo:
• è tenuto a ‘interpretare correttamente l’output del sistema di IA ad alto rischio, tenendo conto ad esempio degli strumenti e dei metodi di interpretazione disponibili’,
• può ‘decidere, in qualsiasi situazione particolare, di non usare il sistema di IA ad alto rischio o altrimenti di ignorare, annullare o ribaltare l’ output del sistema di IA ad alto rischio’,
• può ‘intervenire sul funzionamento del sistema di IA ad alto rischio o interrompere il sistema mediante un pulsante di «arresto» o una procedura analoga che consenta al sistema di arrestarsi in condizioni di sicurezza’ (art. 14, par. 4, lett. c), d) ed e) del Regolamento (UE) 2024/1689);
b) l’effettiva adozione di adeguate misure in tema di cybersicurezza in osservanza sia dell’art. 15 del Regolamento (UE) 2024/1689 quando trattasi di un sistema di IA ad alto rischio, che del D.Lgs. 4 settembre 2024, n. 138 mediante il quale il legislatore italiano ha recepito la Direttiva (UE) 2022/2555 del 14
dicembre 2022 relativa a misure per un livello comune elevato di cybersicurezza nell’Unione (Network and Information Security 2 o NIS2)16. Peraltro, si consideri che, nella pur residuale ipotesi in cui il concorrente sia una Società quotata nei mercati regolamentati, l’art. 123-bis, c. 2, lettere d-ter) e d-quater) del D.Lgs. 58/1998 (TUF) 17 prevede che la relazione sul governo societario e gli assetti proprietari riporti informazioni circa:
• le politiche adottate in materia di utilizzo e di monitoraggio delle nuove tecnologie e, in particolare, dei sistemi d’intelligenza artificiale negli (adeguati) assetti amministrativi, organizzativi e contabili18;
• le politiche di gestione e di monitoraggio dei rischi informatici, ivi inclusi i rischi di sicurezza cibernetica e i rischi derivanti dall’integrazione di nuove tecnologie negli anzidetti assetti amministrativi, organizzativi e contabili.
La relazione di governo costituirebbe pertanto un’ulteriore fonte documentale, potendo da questa evincersi elementi di conoscenza e valutativi di rilievo - e fors’anche decisivi - in sede di aggiudicazione ai fini, ad esempio, dell’attribuzione di un punteggio aggiuntivo.
Obblighi dichiarativi del concorrente e profili di responsabilità per la stazione appaltante
Un efficiente affidamento da parte della stazione appaltante può dunque fondatamente formarsi quando, a corredo della dichiarazione di cui al paragrafo 10 della domanda di partecipazione, sia prodotta una documentazione che consenta di:
• valutare se l’osservanza delle disposizioni vigenti in materia di intelligenza artificiale e di trattamento dei dati personali possa essere effettivamente garantita dal concorrente che nella fase di esecuzione del contratto intenda servirsi di un sistema di IA;
• governare i profili di responsabilità che potrebbero derivare da una violazione dei diritti fondamentali a motivo del non conforme impiego del sistema di IA da parte dell’aggiudicatario.
Ad esempio, criticità non trascurabili potrebbero emergere con riferimento a:
• il rischio da parte dell’uomo di riporre un automatico od eccessivo affidamento nell’elaborato del siste-
15 Stando a quanto disposto dagli artt. 26, par. 2 e 14 del Regolamento (UE) 2024/1689 in materia di sistemi di IA ad alto rischio, la designazione di uno o più ‘sorveglianti umani’ implica, alla luce delle valutazioni condotte dal deployer e senza che risultino in alcun modo compresse le funzioni espressamente attribuite a tale figura dall’art. 14, par. 4 del medesimo Regolamento, l’instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato ovvero di lavoro autonomo.
16 Con riguardo al tema della cybersicurezza, si consideri anche quanto disposto dall’art. 108, c. 4, terzo periodo del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ai sensi del quale ‘nelle attività di approvvigionamento di beni e servizi informatici, le stazioni appaltanti, incluse le centrali di committenza, nella valutazione dell’elemento qualitativo ai fini dell’individuazione del miglior rapporto qualità prezzo per l’aggiudicazione, tengono sempre in considerazione gli elementi di cybersicurezza, attribuendovi specifico e peculiare rilievo nei casi in cui il contesto di impiego è connesso alla tutela degli interessi nazionali strategici’.
17 Art. 6, c. 1, lett. f), numero 1) del D.Lgs. 2026, n. 47.
18 Artt. 2086, c. 2, 2380-bis, c. 1 e 2381, c. 3 e 5 del Codice civile.
ma di IA (automation bias). Tale rischio può essere contrastato attraverso l’ideazione e la realizzazione di politiche formative che garantiscano al contempo l’alfabetizzazione19 in materia di intelligenza artificiale ( AI literacy ) e il disciplinamento dell’utilizzo di un sistema di IA.
Trattasi di un rischio che l’art. 14, par. 4, lett. b) del Regolamento (UE) 2024/1689 riferisce espressamente all’attività di sorveglianza umana sul corretto funzionamento del sistema di IA ad alto rischio, ma che è evidente può condizionare, anche in misura significativa, l’interazione con qualsivoglia sistema di IA, pregiudicando la ‘dimensione antropocentrica’ sancita sia dall’art. 1, par. 1 del Regolamento (UE) 2024/168920 che dall’art. 1, c. 1 della Legge 23 settembre 2025, n. 132 e così rovesciando il principio giuridico in forza del quale l’intelligenza artificiale è uno strumento al servizio dell’uomo.
• quanto disposto dall’art. 95, c. 1, lett. a) del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, in forza del quale la stazione appaltante esclude dalla gara l’operatore economico quando abbia accertato la violazione dell’art. 29, c. 3 del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 21, non avendo il
concorrente potuto produrre il documento di valutazione dei rischi in relazione ai rischi per la salute e sicurezza dei lavoratori dell’operatore economico che dovessero eventualmente derivare dall’impiego del sistema di IA.
Alla luce di quanto sopra, è evidente come la delibera ANAC assuma un rilievo cruciale con riferimento al funzionamento del dispositivo giuridico e procedurale del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, introducendo un obbligo dichiarativo che la stazione appaltante è tenuta a verificare, operando una valutazione che implica il controllo materiale/tecnologico sull’oggetto della dichiarazione, peraltro affatto agevole, se non quando impraticabile, a motivo di una pronunciata, e in taluni casi incolmabile, asimmetria informativa.
Come detto, la formazione di un affidamento efficiente potrebbe essere favorito laddove la stazione appaltante possa almeno condurre un esame sulla documentazione: • comprovante l’osservanza degli obblighi dettati dal Regolamento (UE) 2024/1689, specie laddove l’operatore economico abbia dichiarato di volersi avvalere di un sistema di IA ad alto rischio22;
19 L’art. 4 del Regolamento (UE) 2024/1689, che trova applicazione dal 2 febbraio 2025, stabilisce che ‘i fornitori e i deployer dei sistemi di IA adottano misure per garantire nella misura del possibile un livello sufficiente di alfabetizzazione in materia di IA del loro personale nonché di qualsiasi altra persona che si occupa del funzionamento e dell’utilizzo dei sistemi di IA per loro conto, prendendo in considerazione le loro conoscenze tecniche, la loro esperienza, istruzione e formazione, nonché il contesto in cui i sistemi di IA devono essere utilizzati, e tenendo conto delle persone o dei gruppi di persone su cui i sistemi di IA devono essere utilizzati.
20 ‘Lo scopo del presente regolamento è migliorare il funzionamento del mercato interno e promuovere la diffusione di un’intelligenza artificiale (IA) antropocentrica e affidabile, garantendo nel contempo un livello elevato di protezione della salute, della sicurezza e dei diritti fondamentali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, compresi la democrazia, lo Stato di diritto e la protezione dell’ambiente, contro gli effetti nocivi dei sistemi di IA nell’Unione, e promuovendo l’innovazione’ (art. 1, par. 2 del Regolamento (UE) 2024/1689.
21 L’art. 29, c. 3 del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 stabilisce che ‘la valutazione dei rischi deve essere immediatamente rielaborata ogni qual volta il datore di lavoro apporti modifiche al processo produttivo o all’organizzazione del lavoro significative per la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori. Le misure di prevenzione devono essere aggiornate alla luce di tale rielaborazione.
Al proposito, è appena il caso di precisare che, nonostante il Regolamento (UE) 2024/1689 non trovi al momento integralmente applicazione, le disposizioni da esso dettate potrebbero rilevare in materia prevenzionistica oltre che per effetto del citato art. 29, c. 3 del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 anche in ragione di quanto dettato dall’art. 2087 del codice civile, secondo il quale ‘ l’imprenditore è tenuto ad adottare nell’esercizio dell’impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro’.
22 Capo III del Regolamento (UE) 2024/1689.
Federico Fidanza - Studio legale Fidanza
Bando-tipo ANAC e intelligenza artificiale: cosa non convince
Con la delibera n. 148 del 1° aprile 2026, l’ANAC è intervenuta sul Bando-tipo n. 1/2023 introducendo, tra le novità, due dichiarazioni a carico dell’operatore economico sull’utilizzo dell’intelligenza artificiale nella predisposizione dell’offerta e nell’esecuzione del contratto. Si tratta della prima volta in cui l’IA fa ingresso, in via generale, nei documenti di gara, e l’aggiunta merita un esame attento, al di là dell’entusiasmo o dell’allarme della prima ora. Come si vedrà, l’intervento solleva diverse perplessità. Innanzitutto, è utile partire dal contesto normativo. I bandi-tipo sono lo strumento attraverso il quale ANAC esercita una funzione di regolazione flessibile del settore dei contratti pubblici. In particolare, l’art. 222, co. 2, del d.lgs. 36/2023, in continuità con il previgente art. 71 del d.lgs. 50/2016, attribuisce all’Autorità il compito di adottare bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo e altri atti amministrativi generali al fine di garantire l’omogeneità dei procedimenti, l’efficienza delle stazioni appaltanti e la diffusione delle migliori pratiche.
Non si tratta di una fonte del diritto in senso proprio, ma di un modello che le stazioni appaltanti utilizzano come riferimento nella predisposizione della documentazione di gara, la cui rilevanza è garantita dall’art. 83, co. 3, del Codice, ai sensi del quale “ [s]uccessivamente all’adozione da parte dell’ANAC di bandi tipo, i bandi di gara sono redatti in conformità degli stessi. Le stazioni appaltanti, nella delibera a contrarre, motivano espressamente in ordine alle deroghe al bando-tipo”. Facile cogliere, dunque, il rilievo pratico di tale tipologia di atto, che ambisce a uniformare (auspicabilmente in positivo) l’attività delle stazioni appaltanti sull’intero territorio nazionale.
Tra i bandi-tipo oggi vigenti, quello di gran lunga più rilevante per il lettore di questa rivista è il Bando-tipo n.
1/2023, che disciplina la procedura aperta per l’affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari di importo superiore alle soglie europee, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/ prezzo.
L’aggiornamento di aprile 2026 e l’ingresso dell’intelligenza artificiale: cosa cambia per la stazione appaltante e per l’operatore economico È proprio tale Bando-tipo a essere stato aggiornato ad aprile 2026 dall’ANAC, che è intervenuta sul testo per recepire le indicazioni del parere del Consiglio di Stato n. 61 del 13 gennaio 2026 in tema di accesso agli atti e trattamento dei dati personali e introdurre, contestualmente, una serie di ulteriori modifiche. Tra queste, rileva, qui, l’inserimento di due nuovi obblighi dichiarativi sull’utilizzo dell’IA1 Una logica analoga, ma più articolata e specificamente innestata sull’art. 13 della legge n. 132/2025, è stata poi ripresa nel Bando-tipo n. 2/2026 per i servizi di ingegneria e architettura. Entrambi gli schemi sono stati pubblicati nella Gazzetta Ufficiale n. 111 del 15 maggio 2026 e sono entrati in vigore il 30 maggio 2026.
Le aggiunte in tema di intelligenza artificiale si rinvengono in due passaggi del Bando-tipo n. 1, fra loro speculari. Il primo è il paragrafo 15.1 dello schema di disciplinare di gara, dedicato alla domanda di partecipazione. Vi si legge che, in conformità alla vigente normativa relativa all’utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale, il concorrente è tenuto a dichiarare “se nell’elaborazione dell’offerta tecnica si è avvalso dei sistemi di intelligenza artificiale, garantendo che l’uso di tali sistemi è avvenuto nel pieno rispetto del Regolamento UE 2024/1689, della legge n. 132 del 2025 e della vigente normativa sul trattamento e protezione dei dati (Regolamento UE
1 Vale ricordare, peraltro, che tali obblighi dichiarativi non figuravano nel parere del Consiglio di Stato appena citato e non risulta dai documenti pubblicati che essi siano stati oggetto di una consultazione dedicata (al contrario di quanto avvenuto nel 2025, per l’aggiornamento al Correttivo): si è trattato di una determinazione autonoma di ANAC, motivata nella Relazione illustrativa con un generico richiamo all’entrata in vigore della normativa nazionale ed europea in materia di intelligenza artificiale.
2016/679, decreto legislativo 196/2003)” e, inoltre, “se, in caso di aggiudicazione dell’appalto, si avvarrà di sistemi di intelligenza artificiale ai fini dell’esecuzione della prestazione impegnandosi ad assicurare il rispetto delle medesime condizioni e garantendo l’osservanza del medesimo Regolamento UE 2024/1689, della legge n. 132 del 2025 e della normativa sul trattamento e protezione dei dati”. Il secondo passaggio è il paragrafo 10 del modello di domanda di partecipazione tipo, ora rubricato “ Dichiarazioni in materia di uso di intelligenza artificiale”, che traduce in autodichiarazioni quanto previsto dalla clausola appena richiamata.
L’obbligo di dichiarazione assume, dunque, una struttura binaria, articolata su due piani: un primo relativo alla fase di predisposizione dell’offerta tecnica (si è avvalso/ non si è avvalso), rivolto al passato, e un secondo relativo alla fase esecutiva (si avvarrà/non si avvarrà), rivolto al futuro. In entrambi i casi, la dichiarazione positiva si accompagna a un impegno di compliance con la normativa europea, nazionale e sulla protezione dei dati personali.
La dichiarazione non è criterio di ammissione
(l’operatore non viene escluso se dichiara di aver usato IA), non è oggetto di valutazione tecnica (salvo diversa scelta della stazione appaltante, beninteso), non è requisito speciale di partecipazione e non innesca alcun subprocedimento di verifica
132/2025, approvata a settembre 2025, la quale però “ non produce nuovi obblighi rispetto a quelli previsti dal regolamento (UE) 2024/1689 per i sistemi di intelligenza artificiale e per i modelli di intelligenza artificiale per finalità generali ” (art. 3, co. 5). Si tratta di un’autolimitazione esplicita, con la quale il legislatore nazionale si impegna a non aggiungere oneri sostanziali a carico degli operatori rispetto a quelli previsti dalla cornice europea. Particolare attenzione merita, qui, l’art. 7, dedicato al settore sanitario, che individua il quadro di principio dell’uso dell’intelligenza artificiale in tale ambito: contributo al miglioramento del sistema sanitario, divieto di criteri discriminatori nell’accesso alle prestazioni, diritto dell’interessato di essere informato sull’impiego di tecnologie di IA, ruolo dell’IA quale supporto ai processi di prevenzione, diagnosi, cura e scelta terapeutica con decisione finale sempre rimessa all’esercente la professione medica, requisiti di affidabilità e di aggiornamento periodico dei sistemi e dei relativi dati.
Il quadro normativo richiamato dal bando-tipo Vale la pena esaminare, sia pur sinteticamente, cosa dispongano effettivamente le due fonti che il bando-tipo richiama (forse impropriamente) come fondamento di tali nuovi obblighi.
Il Regolamento (UE) 2024/1689 (“AI Act”) rappresenta la cornice europea della disciplina dell’IA. Il punto qualificante del Regolamento, ai presenti fini, è l’aver costruito una disciplina graduata sul rischio anziché un’imposizione universale: esso non si applica a tutti i sistemi di IA, ma esclusivamente a quelli ritenuti a rischio inaccettabile (vietati ex art. 5) e a rischio elevato (soggetti a requisiti precisi di sviluppo e utilizzo, ex artt. 6 ss.), salvo rare eccezioni. Tale scelta deriva anche dall’ampiezza della definizione di intelligenza artificiale, che impedisce di introdurre requisiti applicabili indistintamente a tale categoria. Sul versante nazionale rileva, invece, la legge n.
Si noti che in nessuna di queste fonti — né nell’AI Act, né nella legge sull’IA — figura un obbligo per l’operatore economico di dichiarare alla stazione appaltante l’uso di sistemi di IA nell’elaborazione dell’offerta o nell’esecuzione. L’unica disposizione dell’AI Act specificamente dedicata alla trasparenza — l’art. 50 — impone obblighi informativi a fornitori e utilizzatori, nei casi in cui il sistema di IA abbia certe caratteristiche (ad esempio, qualora sia in grado di generare video che raffigurano persone fisiche); si tratta, però, di trasparenza nei confronti delle persone che interagiscono con un sistema di IA o ne ricevono alcune tipologie di contenuti, in casi specifici, senza porre alcun obbligo generalizzato. Il bando-tipo, dunque, introduce un adempimento procedurale che non sembra trovare preciso riscontro nelle fonti richiamate a suo fondamento, in contrasto con l’art. 222, co. 2, del Codice, ai sensi del quale i bandi-tipo soggiacciono al “divieto di introduzione o di mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive europee e dal codice”.
bando-tipo ANAC
Le criticità operative
Poste in questi termini, le nuove dichiarazioni sollevano una serie di criticità sul piano operativo.
Il primo profilo è quello dell’ utilità : quale beneficio comporta sapere se un operatore economico ha utilizzato l’IA per l’elaborazione (!) dell’offerta tecnica, operazione che non presenta, in sé, rischi per la stazione appaltante? Qualora fosse utilizzato un sistema di IA per trovare refusi, tradurre rapidamente documenti dall’inglese, o persino valutare quali prodotti offrire, dove sarebbe il problema? Beninteso, nessuno nega che l’utilizzo di sistemi di IA richieda un controllo umano, ma spetta all’operatore economico, in base a un principio di autoresponsabilità, preoccuparsi di tali aspetti, così come spetta alla stazione appaltante verificare successivamente la coerenza e correttezza dell’offerta. Spostare il controllo dal contenuto allo strumento equivale a chiedere all’operatore con quale penna (anzi, chiavetta) abbia firmato l’offerta.
Il discorso muta, almeno in parte, se si guarda alla fase esecutiva. Qui un interesse della stazione appaltante a sapere se e come l’aggiudicatario si avvarrà di sistemi di IA nell’esecuzione della prestazione può effettivamente configurarsi, quantomeno in certi casi: l’impiego dell’IA può incidere sulla prestazione resa e intercettare obblighi propri dell’operatore — in materia di protezione dei dati, di trasparenza verso gli utenti, di affidabilità del servizio —, sicché una dichiarazione in proposito non sarebbe, in sé, priva di senso. E tuttavia, anche a voler riconoscere tale potenziale utilità, la dichiarazione per come è formulata nel bando-tipo resta inidonea a realizzarla, in ragione delle criticità che si esamineranno nei profili seguenti, le quali riducono anche tale dichiarazione a un adempimento di facciata. Il secondo profilo è quello della prova . Ammesso e non concesso che l’operatore renda una dichiarazione positiva o negativa, alla stazione appaltante manca qualunque strumento giuridico e tecnico per verificarne la veridicità. Non esistono tracce inequivocabili di uso di IA nei testi finali, poiché gli output di un modello linguistico moderno non sono distinguibili in maniera certa e oggettiva da quelli redatti da un consulente esperto. Esistono, evidentemente, dei sintomi (si pensi alle c.d. allucinazioni), e persino dei sistemi che promettono di riconoscere con una certa probabilità lo stile di scrittura dell’IA. In ogni caso, però, si tratta di criteri assolutamente non oggettivi, con la conseguenza che la dichiarazione resta del tutto non falsificabile, in un contesto in cui il controllo successivo è strutturalmente impossibile.
Il terzo profilo è quello definitorio . L’art. 3, punto 1, dell’AI Act definisce “sistema di IA” come un “sistema automatizzato progettato per funzionare con livelli di autonomia variabili e che può presentare adattabilità dopo la diffusione e che, per obiettivi espliciti o impliciti, deduce dall’input che riceve come generare output quali previsioni, contenuti, raccomandazioni o decisioni che possono influenzare ambienti fisici o virtuali ”. Si tratta di una definizione tecnologicamente neutra ma notoriamente ampia, al punto da essere stata sostanzialmente stravolta durante il processo di approvazione in sede europea: vi rientrano potenzialmente non solo i sistemi più avanzati, ma anche i correttori grammaticali integrati nei software di videoscrittura, i traduttori automatici, i sistemi di suggerimento delle caselle di posta elettronica, nonché molti filtri antispam2
Come si è visto, l’impianto europeo è dichiaratamente graduato sul rischio, con obblighi sostanziali destinati solo ai (relativamente) pochi sistemi di IA ad alto rischio. Il bando-tipo, per contro, richiede di dichiarare indistintamente qualunque uso di IA, attivando un meccanismo dichiarativo sostanzialmente vuoto di significato, che stride con la logica di proporzionalità che permea il Regolamento sull’IA. Sorge, allora, un dubbio: quali criteri dovrà adottare l’operatore per effettuare la dichiarazione? Ci si dovrà limitare solo ai sistemi di IA sottoposti agli obblighi del Regolamento (cioè ai sistemi c.d. ad alto rischio), oppure sarà necessario mappare tutti i sistemi che rientrino nella definizione estremamente ampia dapprima richiamata? A prendere alla lettera il testo del Bando-tipo, l’operatore dovrebbe dichiarare pure se nel redigere l’offerta tecnica si sia avvalso di Google Traduttore; il che sarebbe evidentemente assurdo.
A tale difficoltà tecnologica si somma, inoltre, il problema di definire cosa si intenda con “elaborazione dell’offerta tecnica” e “ai fini dell’esecuzione della prestazione”:
• rientrano, nel primo concetto, solo gli utilizzi meramente redazionali (ad esempio, IA che trova i refusi o riscrive paragrafi) o anche (o solo) i casi in cui uno strumento è utilizzato per definire il contenuto dell’offerta (ad esempio, individuare i prodotti più idonei per la singola gara)?
• il secondo concetto comprende i casi in cui l’esecuzione della prestazione è affidata integralmente a sistemi di IA (es. veicoli autonomi per servizio di trasporto), in cui il prodotto si basa su intelligenza artificiale (es. apparecchi diagnostici), o in cui l’IA è utilizzata per gestire gli ordini ricevuti e il magazzino? O tutti e tre i casi?
2 Sulle difficoltà intrinseche nella definizione del concetto di intelligenza artificiale, si rinvia a F. Fidanza, Sul concetto di intelligenza artificiale, in la nuova giuridica, 2022, 1.
Il quarto profilo è quello dell’effetto operativo. La dichiarazione non è criterio di ammissione (l’operatore non viene escluso se dichiara di aver usato IA), non è oggetto di valutazione tecnica (salvo diversa scelta della stazione appaltante, beninteso), non è requisito speciale di partecipazione e non innesca alcun sub-procedimento di verifica. Si tratta, in sintesi, di un’informazione che la stazione appaltante archivia senza alcuna ricaduta procedurale, senza che siano neppure chiare le conseguenze di un eventuale silenzio. Sul punto, particolarmente delicato, si tornerà in chiusura.
L’ultimo profilo, conseguenza diretta dei precedenti, è quello degli effetti sistemici e culturali . La percezione dell’IA, nel contesto italiano (e non solo), è ancora ambivalente: a fronte di una diffusione capillare in tutte le filiere produttive persiste una diffidenza alimentata dall’esistenza di allucinazioni e dal generale scetticismo, unito a comprensibile timore, con riferimento a ipotetici scenari di sostituzione del lavoro umano. In questo contesto, dichiarare in una procedura di gara di essersi
avvalsi di IA per l’elaborazione dell’offerta può esporre a un rischio, concreto o potenziale, di discriminazione (c.d. algorithm aversion ): la stazione appaltante, anche solo inconsciamente, potrebbe guardare con maggior favore l’offerta del concorrente “interamente umano” rispetto a quella del concorrente più “avanzato”. L’effetto prevedibile è doppiamente distorsivo: chi non utilizza IA, diffidandone, potrebbe trovare un ulteriore motivo per non effettuare investimenti di modernizzazione dei processi produttivi; chi la utilizza potrebbe, invece, essere incentivato a dichiarare “no” per prudenza (e magari persino a ridurre tale utilizzo).
Le conseguenze sono di due ordini. Sul piano informativo, la trasparenza formale produce opacità sostanziale: se nessuno racconta la realtà, l’autodichiarazione perde qualsiasi significato. Sul piano sistemico, l’adempimento — lungi dal favorire lo sviluppo virtuoso dell’IA nelle catene del valore degli appalti pubblici e in sanità — finisce per scoraggiarne la dichiarazione e perciò la metabolizzazione. È, paradossalmente, l’effetto
bando-tipo ANAC
opposto a quello voluto dalla stessa legge sull’IA, che all’art. 5, co. 1, lettera a), impegna lo Stato e le altre autorità pubbliche a “promuov[ere] lo sviluppo e l’utilizzo dell’intelligenza artificiale come strumento per migliorare l’interazione uomo-macchina, […] la produttività […], nonché quale strumento utile all’avvio di nuove attività economiche e di supporto al tessuto nazionale produttivo, […] al fine di accrescere la competitività del sistema economico nazionale e la sovranità tecnologica della Nazione nel quadro della strategia europea”. Per la sanità, ove l’IA è sempre più utile, l’effetto è particolarmente irragionevole: gli stessi operatori che le aziende sanitarie selezionano per la loro capacità di innovazione tecnologica si potrebbero trovare, in punto di gara, disincentivati a raccontarlo. Come notava già Montesquieu, del resto, “les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires”3 Le criticità sin qui descritte non derivano da lapsus calami, riflettendo, piuttosto, una scelta di paradigma. L’impostazione adottata da ANAC, forse adatta con riferimento ad attributi dotati di una qualche stabilità temporale, rischia di essere controproducente per fenomeni tecnologici in continua e rapidissima evoluzione. L’intelligenza artificiale non è uno status dell’operatore, né uno strumento puntuale che si possa adottare o non adottare, accendere o spegnere. È, semmai, una tecnologia trasversale che ristruttura i processi di lavoro, integrandosi negli applicativi, modificando i flussi documentali, riconfigurando costantemente il modo stesso in cui un’azienda produce, comunica e decide. È, in questo senso, un’infrastruttura diffusa, non un componente isolabile, al pari dell’energia elettrica o della rete internet, per l’utilizzo delle quali ovviamente nessuno pretende dichiarazioni dagli operatori.
Basti pensare al fatto che ChatGPT – oggi ubiquo nel discorso pubblico e nei luoghi di lavoro – è stato lanciato il 30 novembre 2022, poco meno di quattro anni fa. Pretendere oggi che un operatore debba dichiarare se, e in quale misura, si avvarrà di sistemi di IA nell’esecuzione di un contratto pluriennale significa chiedergli di prevedere come saranno organizzati i propri processi tra anni, in un settore che cambia mese dopo mese, stimolando capacità divinatorie (ad esser ottimisti) o noncuranza per le dichiarazioni da effettuare (ad esser pessimisti).
Cosa fare (e cosa non fare)
Le considerazioni svolte impongono una doppia precisazione di metodo. Da un lato, come visto in apertura, il bando-tipo è sostanzialmente vincolante per la stazione appaltante: la PA che bandisce dovrà inserire le clau-
sole previste e raccogliere le relative dichiarazioni, salvo motivata deroga. Dall’altro lato, e proprio per questo, conviene chiarire — perché la tentazione di “andare oltre” è comprensibile — quello che la stazione appaltante non dovrebbe fare.
Si è accennato all’apparente irrilevanza giuridica delle dichiarazioni. La tentazione potrebbe essere quella di conferire loro rilevanza, in nome di una maggiore effettività, mediante l’inserzione nella lex specialis di clausole ulteriori: criteri premiali per chi dichiari di non avvalersi di IA, criteri di esclusione per chi dichiari di avvalersene in misura significativa, meccanismi di verifica supplementare sulle sole offerte redatte con l’IA, richieste documentali aggiuntive sugli strumenti di IA utilizzati nell’elaborazione dell’offerta tecnica, etc
D’altra parte, se è vero che la rilevanza giuridica della dichiarazione prevista dal Bando-tipo è dubbia, penalizzare in qualunque forma l’uso dell’IA da parte dell’operatore significherebbe muoversi contro lo spirito dell’ordinamento eurounitario e nazionale in tema di intelligenza artificiale, introducendo un elemento di discriminazione tecnologica privo di base normativa e, soprattutto, in contrasto con il principio del risultato nonché, su altro piano, con i tentativi di rilancio della competitività europea.
Sarebbe, semmai, auspicabile un intervento di ANAC, teso a eliminare ogni dichiarazione in merito all’utilizzo dell’IA nell’ elaborazione dell’offerta (per la sua totale inutilità) e a rivalutare la necessità, il perimetro e la formulazione delle dichiarazioni relative all’esecuzione. Ad esempio, all’operatore potrebbe essere chiesto semplicemente di dichiarare che, in caso di utilizzo di IA in certe funzioni chiave, sarà rispettata la normativa vigente, senza pretendere dallo stesso capacità divinatorie. Inoltre, l’eventuale dichiarazione dovrebbe riguardare soltanto l’impiego rilevante di sistemi di IA nell’erogazione della prestazione, nel trattamento di dati personali, nell’interazione con utenti o beneficiari, ovvero nella produzione di output destinati a incidere sulla qualità, sicurezza o conformità del servizio. In tali casi, peraltro, l’operatore dovrebbe limitarsi ad assumere un impegno di conformità alla disciplina applicabile e, ove richiesto dalla natura dell’appalto (e solo in tali casi), a descrivere le misure di controllo umano, sicurezza, protezione dei dati e gestione del rischio.
Nel frattempo, in attesa e nella speranza che il modello venga ripensato, alla stazione appaltante non resta che applicarlo per quel che è, evitando inasprimenti, penalizzazioni, indebite discriminazioni tecnologiche: “surtout, pas trop de zèle”4
3 “Le leggi inutili indeboliscono le leggi necessarie” (De l’esprit des lois, libro XXIX, capitolo 16).
4 “Soprattutto, non troppo zelo” (attribuita a Charles-Maurice de Talleyrand-Périgord).
L’abuso d’ufficio tra abrogazione e ritorno: la partita europea che l’Italia credeva chiusa
Settembre 2023, Tribunale di Roma. Un dirigente comunale viene prosciolto dall’accusa di abuso d’ufficio ex art. 323 c.p.: aveva assegnato un appalto da 200.000 euro seguendo formalmente le procedure, ma con evidenti finalità clientelari. Nessuna appropriazione, nessun pactum sceleris, soltanto favoritismo. Fino all’entrata in vigore della L. 114/2024 tale condotta integrava il reato; oggi si colloca in un’area di non punibilità. Il punto è capire per quanto tempo questa zona franca potrà resistere rispetto agli obblighi sovranazionali in materia di corruzione.
Il pubblico ufficiale che destina indebitamente
profitto economicamente misurabile. I rimedi extrapenali non colmano il vuoto: la responsabilità disciplinare non si applica agli amministratori elettivi; la responsabilità civile grava integralmente sul privato quanto ad onere probatorio; la responsabilità erariale è stata ridimensionata dallo “scudo” che esclude, in molti casi, la colpa grave nelle condotte attive.
fondi pubblici è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni, mentre il privato che distrae erogazioni ex art. 316-bis
Nella formulazione previgente, l’art. 323 c.p. puniva il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, violando specifiche regole di condotta non connotate da discrezionalità, procurasse intenzionalmente a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arrecasse ad altri un danno ingiusto. I tentativi di tipizzazione (L. 234/1997, D.L. 76/2020) sono stati in parte neutralizzati da un diritto vivente che ha valorizzato i principi di buon andamento e imparzialità ex art. 97 Cost. e la categoria dello sviamento di potere, riaprendo l’area di rilevanza penale e alimentando la “burocrazia difensiva” nelle amministrazioni. In questo contesto si è inserita la scelta di procedere all’abrogazione secca dell’art. 323 c.p. La soppressione dell’abuso d’ufficio ha comportato la caduta della norma di chiusura sulle prevaricazioni prive di connotazione appropriativa. Sono oggi penalmente irrilevanti condotte quali demansionamenti ritorsivi, favoritismi concorsuali non patrimoniali, violazioni del dovere di astensione, ritorsioni amministrative non traducibili in un
c.p. è esposto a una pena fino a quattro anni.
Per rispondere alle sollecitazioni europee connesse alla Direttiva PIF è stato introdotto l’art. 314bis c.p. (“Indebita destinazione di denaro o cose mobili”), fattispecie sussidiaria rispetto al peculato che mira a sanzionare la distrazione non appropriativa di risorse nella disponibilità del pubblico agente. La norma cumula i presupposti oggettivi del peculato (possesso o disponibilità qualificata del bene) con gli elementi selettivi dell’abrogato art. 323 c.p. (violazione di norme vincolanti, dolo intenzionale, evento di vantaggio o danno ingiusto), ma entro una cornice edittale più contenuta. Ne deriva una marcata asimmetria: il pubblico ufficiale che destina indebitamente fondi pubblici è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni, mentre il privato che distrae erogazioni ex art. 316-bis c.p. è esposto a una pena fino a quattro anni. Sul piano interno, la sentenza n. 95/2025 della Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili o non fondate le principali questioni di legittimità sollevate contro l’abrogazione, riconoscendo al legislatore ampia discrezionalità nella scelta degli strumenti di contrasto alla corruzione e negando che la Convenzione di Mérida imponga la conservazione di una fattispecie modellata sul previgente art. 323 c.p. La Corte ha tuttavia dato atto delle criticità
Sofia Melani - Gestione Amministrativa e Appalti” dell’Azienda USL Toscana Centro.
abuso d’ufficio
di tutela prodotte dalla riforma, rinviandone il superamento a future scelte legislative e, in prospettiva, al diritto dell’Unione.
In questo quadro si colloca l’intervento del Ministro della Giustizia Carlo Nordio nel question time del 22 aprile 2026, che ha escluso in termini “nettamente” negativi la reintroduzione dell’abuso d’ufficio, rivendicando che la predisposizione dei sistemi anticorruzione rientra nella discrezionalità degli Stati membri e che l’“arsenale repressivo e preventivo” dell’ordinamento italiano – imperniato su concussione, plurime ipotesi di corruzione e turbativa d’asta – sarebbe già idoneo a soddisfare le attese europee. L’assunto è che questo apparato renda superfluo reintrodurre una specifica fattispecie di abuso.
Tale opzione è però destinata a confrontarsi con il nuovo quadro eurounitario delineato dalla Direttiva UE sulla lotta contro la corruzione, approvata il 26 marzo 2026, che impone agli Stati membri di introdurre, tra l’altro, un reato di “esercizio illecito di funzioni pubbliche”, definito
come violazione intenzionale e grave dei doveri d’ufficio da parte di funzionari pubblici, tramite azione od omissione, al fine di conseguire un vantaggio indebito proprio o altrui. Questa figura appare in grado di ricomprendere gran parte delle condotte oggi prive di presidio penale a seguito dell’abrogazione dell’art. 323 c.p. La Direttiva, una volta pubblicata in Gazzetta ufficiale, dovrà essere recepita entro ventiquattro mesi, imponendo all’Italia, entro la primavera del 2028, l’introduzione di una fattispecie idonea a sanzionare l’esercizio distorto delle funzioni pubbliche, a prescindere dall’etichetta normativa prescelta. L’attuale fase costituisce quindi per gli operatori pubblici una finestra di relativa deresponsabilizzazione rispetto alle condotte di sviamento non appropriative, ma si tratta di una condizione transitoria: il “no netto” alla reintroduzione dell’abuso d’ufficio rischia di tradursi in un semplice intervallo tra due assetti normativi, destinato a chiudersi sotto la spinta del diritto dell’Unione.
Francesca Bosini - Vice Presidente A.L.E. - Dirigente S.C. Gestione Approvvigionamenti AREU Lombardia
Oltre la “paura della firma”: il nuovo perimetro della responsabilità tra Codice dei
Contratti Pubblici e Legge 1/2026
L’architettura del nuovo Codice dei Contratti
Pubblici trova nei suoi primi due articoli non semplici enunciazioni di principio, ma vere e proprie norme precettive. L’art. 1 (principio del risultato) impone una visione pragmatica dell’azione amministrativa: l’obiettivo della procedura non risiede più nella mera legittimità formale dell’atto, bensì nell’acquisizione della fornitura o nella realizzazione dell’opera secondo i canoni di tempestività e qualità e nel rispetto di legalità, trasparenza e concorrenza. In questo quadro, l’art. 2 (principio della fiducia) funge da corollario indispensabile: la fiducia deve essere intesa come presupposto operativo che legittima l’autonomia decisionale del dipendente pubblico. Il legislatore ha inteso “disinnescare” la prassi della burocrazia difensiva — l’ipertrofia burocratica alimentata dal timore di sanzioni ex post — restituendo dignità all’agire amministrativo e presupponendo la correttezza dell’operato pubblico, salvo prova contraria. Per decenni, invero, la normativa sugli appalti è stata costruita sul sospetto: si creavano regole per impedire la corruzione, col risultato di bloccare anche le amministrazioni sane. L’art. 2 ha ribaltato questo approccio, sancendo che la corruzione si combatte con la trasparenza e la digitalizzazione, non con la paralisi decisionale. La fiducia diventa quindi un atto di coraggio normativo che restituisce dignità alla funzione pubblica.
Con la Legge Foti, lo “scudo erariale” compie il passaggio definitivo da misura temporanea a pilastro strutturale dell’ordinamento.
L’intervento non si limita a prorogare una tutela, ma persegue l’obiettivo di neutralizzare la "paura della firma" attraverso una precisa perimetrazione
della responsabilità amministrativa
Il sistema prima della Legge Foti Prima della Legge n. 1 del 7 gennaio 2026, anche nota come “Legge Foti”, la colpa grave nel settore dei contratti pubblici era regolata principalmente dal D. Lgs. 36/2023 e dal cosiddetto “scudo erariale”. Il Codice aveva invero introdotto una definizione di colpa grave, configurandola come la palese violazione di norme, regole di prudenza, perizia e diligenza, o l’omissione di cautele esigibili, sancendo altresì che non costituisse colpa grave l’adesione a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o pareri delle autorità. Inoltre, lo “scudo erariale” fungeva da vera e propria protezione legale, poiché escludeva la responsabilità amministrativa per colpa grave nelle condotte commissive, limitandola al solo dolo o alle omissioni. L’intento era arginare il fenomeno della cosiddetta “burocrazia difensiva” o “paura della firma”: il timore di procedimenti giudiziari legati a incertezze interpretative aveva infatti generato un diffuso blocco della firma, rallentando l’iter dei procedimenti pubblici.
La perimetrazione della colpa grave e la Legge 1/2026 Con la Legge Foti, lo “scudo erariale” compie il passaggio definitivo da misura temporanea a pilastro strutturale dell’ordinamento. L’intervento non si limita a prorogare una tutela, ma persegue l’obiettivo di neutralizzare la “paura della firma” attraverso una precisa perimetrazione della responsabilità amministrativa.
Legge Foti
Il fulcro della riforma risiede nel superamento della natura fluida e indeterminata della colpa grave. Tramite una rigorosa tipizzazione delle fattispecie, il legislatore ha tracciato confini netti che sottraggono la discrezionalità tecnica al rischio di valutazioni colpevoliste formulate ex post. La norma offre così una copertura certa nelle cosiddette “zone grigie”, dove il confine tra legittimità e opportunità tecnica appare più sottile.
“Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento”. Sotto il profilo operativo, la riforma cristallizza due esimenti fondamentali: l’incertezza ermeneutica, in quanto viene esclusa la colpa grave qualora il RUP si sia conformato agli orientamenti giurisprudenziali prevalenti o ai pareri delle autorità competenti, indipendentemente da eventuali mutamenti interpretativi successivi, e la violazione manifesta, in quanto la responsabilità contabile viene circoscritta ai soli casi di errore macroscopico, evidente e privo di margini interpretativi, o in presenza di un palese travisamento dei fatti.
Tale blindatura normativa consolida l’indirizzo già tracciato dall’art. 2, comma 3 del D. Lgs. 36/2023, definendo un regime di “discrezionalità tecnica protetta”. In quest’ottica,
lo scudo non deve essere inteso come una autorizzazione all’inerzia, bensì come uno strumento funzionale al principio del risultato: eliminando il timore di azioni temerarie, si incentiva il RUP all’azione e quindi al risultato. In questo nuovo equilibrio, la tenuta dello scudo non è però incondizionata. Il baricentro della tutela si sposta sulla motivazione dell’atto: l’onere del RUP è esplicitare l’iter logico-giuridico sotteso alla scelta. Se l’atto dà conto del perseguimento di quel “risultato” di cui all’art. 1 del Codice, la dimostrazione della colpa grave diviene, per la magistratura contabile, un obiettivo pressoché precluso.
La limitazione del rischio risarcitorio: il tetto massimo La Legge 1/2026 interviene in modo incisivo anche sulla quantificazione dell’eventuale danno erariale. Fatte salve le ipotesi di dolo o arricchimento illecito, il risarcimento è oggi soggetto a un tetto massimo: il 30% del danno accertato e, in ogni caso, il valore di due annualità di stipendio lordo.
Questa misura introduce un elemento di prevedibilità del rischio fondamentale per la serenità del RUP: il contenimento dell’esposizione patrimoniale impedisce che un errore tecnico in appalti di rilevante entità si traduca nel dissesto finanziario personale del dipendente, facilitando al contempo l’accesso a coperture assicurative con premi calmierati.
L’assicurazione obbligatoria: tra tutela e onere
L’introduzione della polizza assicurativa obbligatoria per colpa grave rappresenta una delle novità più dibattute, perché la polizza per colpa grave non è più una scelta prudenziale, ma un obbligo di legge. La nuova norma prevede infatti che il funzionario pubblico stipuli la polizza a proprie spese prima (e come condicio sine qua non) dell’assunzione dell’incarico (a differenza della colpa lieve, coperta dall’Ente).
Ora, sebbene l’obbligatorietà garantisca l’effettivo ristoro dell’amministrazione e la chiamata in causa dell’assicuratore quale litisconsorte necessario nel giudizio davanti alla Corte dei Conti (significa che l’assicuratore deve essere chiamato in causa per garantire l’effettivo ristoro all’amministrazione), la dottrina e le associazioni di categoria hanno sollevato critiche. Il rischio percepito è che tale onere si configuri come un “balzello” improprio a carico del personale, trasferendo di fatto i costi della gestione del rischio dallo Stato ai singoli dipendenti.
Dalla motivazione rituale alla motivazione “strategica”
Se la perimetrazione, i tetti risarcitori e l’assicurazione proteggono il RUP, la motivazione dell’atto diventa l’unico vero baluardo per dimostrare che si è agito in nome del risultato e non per semplice negligenza.
In questo nuovo sistema, invero, la motivazione dell’atto cessa di essere un adempimento formale (il “copia-in-
colla” di clausole di stile) per diventare vero baluardo della legittimità, nonché una sorta di “cintura di sicurezza” del RUP; questo perché il rischio reale oggi non è più la condanna per un errore tecnico opinabile, ma la contestazione di una decisione priva di logica o di supporto istruttorio. Ora più che mai, una motivazione solida è ciò che trasforma una scelta rischiosa in un’azione amministrativa protetta.
Conclusioni: verso una nuova professionalità pubblica
In definitiva, la cornice protettiva delineata dal principio di fiducia e dal consolidamento dello scudo erariale ex L. 1/2026 non deve essere interpretata come una “licenza d’errore” o una esenzione per l’imperizia. Al contrario, essa rappresenta un preciso stimolo verso una decisione amministrativa più qualificata e consapevole. Il combinato disposto tra il D. Lgs. 36/2023 e la Legge Foti determina, infatti, un’evoluzione della figura del RUP: il superamento del modello del “burocrate difensivo” — orientato alla mera prevenzione del rischio personale — in favore di un soggetto tecnico capace di agire entro i confini della legalità con rinnovata proattività. La sfida per la P.A. non risiede dunque nell’astensione decisionale, ma nell’esercizio di una discrezionalità consapevole, dove la motivazione dell’atto diviene il ponte tra la protezione normativa e il perseguimento concreto dell’interesse pubblico.
Luca Leccisotti - dirigente SS G.A.S.T. E PNRR ASLFG, docente universitario e formatore
PNRR e arredi, la fretta non salva dal frazionamento
Nel PNRR la pressione delle milestone produce spesso un riflesso condizionato che molte amministrazioni finiscono per scambiare per pragmatismo operativo: “devo rispettare la scadenza, quindi divido l’intervento in più affidamenti sotto soglia e corro”. È una scorciatoia seducente, perché dà l’impressione di trasformare un problema complesso in una sequenza di atti semplici, rapidi, gestibili. Ma è una scorciatoia che regge solo finché resta dentro gli uffici. Appena viene osservata con le lenti del d.lgs. 36/2023, della programmazione degli acquisti, della corretta stima del valore dell’appalto e della tracciabilità dell’azione amministrativa, quella scelta perde la sua apparenza di efficienza e mostra la sua vera natura: non accelerazione, ma vulnerabilità.
La soglia non si verifica guardando il singolo pezzo, ma ricostruendo il fabbisogno complessivo.
è più agile: è fragile. E una procedura fragile espone la stazione appaltante a contestazioni, rilievi, richieste istruttorie, responsabilità organizzative, difficoltà di rendicontazione e, nei casi più delicati, anche a ricadute sulla stabilità del finanziamento. Nel contesto PNRR, dove il controllo non riguarda soltanto la legittimità formale dell’atto ma anche la coerenza dell’intero ciclo di spesa, l’errore non resta confinato al singolo affidamento. Può riflettersi sulla capacità dell’amministrazione di dimostrare che il progetto è stato gestito secondo criteri di sana amministrazione, concorrenza, trasparenza, economicità e tracciabilità.
Se il fabbisogno è unitario, il valore stimato deve essere unitario. Se l’amminist razione conosce o può ragionevolmente conoscere il fabbisogno, deve stimarlo in modo aggregato
Il Codice dei contratti pubblici è costruito per consentire alle amministrazioni di correre, ma non per consentire loro di barare con il valore dell’appalto. La velocità legittima è una cosa. La velocità elusiva è un’altra. La prima si fonda sulla programmazione, sulla scelta degli strumenti giusti, sull’uso corretto delle procedure, sulla capacità di anticipare il fabbisogno e di tradurlo in atti coerenti. La seconda, invece, nasce quando l’amministrazione non riesce, o non vuole, governare unitariamente il proprio fabbisogno e decide di spezzarlo in segmenti artificiali per restare sotto soglia, evitare procedure più strutturate, ridurre il confronto concorrenziale o aggirare tempi che essa stessa non ha saputo programmare.
Questa distinzione non è teorica. È il punto decisivo su cui può reggere o cadere una procedura. Quando la fretta diventa alterazione del valore stimato, l’affidamento non
Il punto tecnico da cui partire è il divieto di frazionamento artificioso. L’art. 14, comma 6, del d.lgs. 36/2023 vieta di scegliere il metodo di calcolo dell’importo stimato dell’appalto con l’obiettivo di evitare l’applicazione delle soglie previste dal Codice e, nello stesso tempo, impedisce di frazionare un appalto per sottrarlo alla disciplina applicabile, salvo che ricorrano ragioni oggettive. È una disposizione apparentemente semplice, ma in realtà decisiva, perché intercetta una delle patologie più frequenti nella gestione degli acquisti pubblici: la scomposizione artificiale di un fabbisogno unitario. Il legislatore non vieta ogni articolazione dell’acquisto. Vietare ogni articolazione sarebbe irragionevole, perché molti programmi pubblici sono fisiologicamente complessi, territorialmente distribuiti, tecnicamente differenziati e temporalmente progressivi. Il Codice vieta, invece, la scomposizione artificiosa, cioè quella divisione che non risponde a una reale autonomia delle prestazioni, ma soltanto all’esigenza di ottenere un risultato procedurale più
comodo. In altri termini, non è illecito acquistare in modo organizzato, modulare o progressivo. È illecito trattare come separato ciò che, secondo la sua natura economica e funzionale, costituisce un unico programma di acquisto. Qui si colloca il nodo che molte amministrazioni continuano a sottovalutare. Le “ragioni oggettive” che possono giustificare la separazione degli affidamenti non coincidono con la comodità amministrativa. Non coincidono con il ritardo interno. Non coincidono con la mancanza di personale. Non coincidono con il timore di non chiudere la procedura entro una certa data. Non coincidono, soprattutto, con l’ansia da cronoprogramma. Le ragioni oggettive devono essere esterne alla mera convenienza procedurale e devono riguardare la sostanza dell’appalto: autonomia reale delle prestazioni, separabilità funzionale effettiva, differenze tecniche significative, diversa destinazione dell’intervento, incompatibilità tra prestazioni, necessità di operatori economici appartenenti a mercati realmente distinti, oppure condizioni organizzative tali da rendere non artificiosa la distinzione.
Quando queste ragioni non esistono, la somma dei singoli affidamenti diventa il vero valore stimato dell’operazione. Ed è su quel valore che si deve verificare la soglia. La soglia non si verifica guardando il singolo pezzo, ma ricostruendo il fabbisogno complessivo. Se il fabbisogno è unitario, il valore stimato deve essere unitario. Se l’amministrazione conosce o può ragionevolmente conoscere il fabbisogno, deve stimarlo in modo aggregato. Se l’acquisto è riconducibile a un programma funzionalmente unitario, non può essere frammentato in una sequenza di affidamenti autonomi solo perché così diventa più semplice restare sotto soglia.
Il PNRR non cambia questa regola. Anzi, la rende ancora più importante. La milestone è una scadenza, non una deroga. Il target è un obbligo di risultato, non un lasciapassare per deformare le procedure. L’urgenza può incidere sulla scelta degli strumenti procedurali, può giustificare un’organizzazione più serrata delle attività, può imporre un’accelerazione degli atti, può rendere necessario il ricorso a strumenti di acquisto già disponibili, può indurre l’amministrazione a comprimere legittimamente i tempi quando il Codice lo consente. Ma l’urgenza non può modificare artificialmente il valore stimato dell’appalto. Non può trasformare un programma unitario in dieci micro-acquisti. Non può rendere imprevedibile ciò che era perfettamente prevedibile. Non può diventare il grimaldello con cui l’amministrazione si sottrae alla concorrenza.
Nel PNRR, dunque, la vera capacità amministrativa non consiste nello spezzare gli affidamenti per fare prima. Consiste nel programmare meglio, scegliere prima lo strumento giusto e costruire una procedura capace di reggere
sia la velocità sia il controllo. La velocità che non regge al controllo è una falsa velocità. È un vantaggio apparente che può trasformarsi, a distanza di mesi, in un problema molto più grave del ritardo che si voleva evitare. Perché una procedura sbagliata non produce soltanto un vizio giuridico: produce disordine amministrativo, disallineamento contabile, debolezza documentale, maggiore esposizione del RUP, difficoltà di rendicontazione, perdita di presidio sui prezzi e sugli standard qualitativi. Il terreno in cui questo rischio emerge con maggiore evidenza è quello degli arredi destinati alle Case della Comunità e agli Ospedali di Comunità. È un settore apparentemente semplice, perché l’arredo viene spesso percepito come una fornitura minuta, concreta, immediata, priva della complessità tecnica dei lavori o delle grandi apparecchiature elettromedicali. Proprio questa percezione produce l’errore. Gli arredi vengono trattati come esigenze episodiche: oggi servono le sedie, domani gli armadi, dopodomani le scrivanie, poi i lettini, poi le scaffalature, poi le sale d’attesa, poi le postazioni operative, poi gli arredi sanitari complementari. Ogni acquisto viene presentato come autonomo, urgente, necessario per aprire un locale o completare una stanza. Ma il quadro reale è diverso. Gli arredi di una Casa della Comunità o di un Ospedale di Comunità non nascono per caso. Derivano da un progetto, da un layout funzionale, da una distribuzione degli ambienti, da standard organizzativi, da dotazioni minime, da cronoprogrammi di consegna, da schede di fabbisogno, da modelli assistenziali e da quantità che, almeno in termini ragionevoli, sono stimabili ex ante. Non si tratta di un fabbisogno imprevisto. Si tratta di un fabbisogno strutturalmente programmabile. L’amministrazione sa, o deve sapere, quante strutture devono essere attivate, quali ambienti devono essere arredati, quali funzioni devono essere garantite, quali dotazioni sono necessarie, quali tempi di consegna sono compatibili con l’attivazione dei servizi.
Per questa ragione l’acquisto “a pezzi”, giustificato con la progressiva apertura dei locali, è una scelta che difficilmente può essere difesa quando serve soltanto a mantenere ogni singolo affidamento sotto soglia. Una cosa è eseguire l’approvvigionamento in modo progressivo, perché le strutture vengono completate in tempi diversi. Altra cosa è frammentare la procedura di affidamento come se ogni stanza o ogni lotto di arredi fosse un mondo autonomo. L’esecuzione modulare è compatibile con il Codice. Il frazionamento artificioso no.
La differenza è sostanziale. Se l’amministrazione stima l’intero fabbisogno di arredi PNRR e poi organizza le consegne per step, sta agendo correttamente. Se invece acquista progressivamente piccoli blocchi di forniture senza mai ricostruire il fabbisogno complessivo, sta esponendo la
gestione
procedura a una contestazione evidente. La progressività dell’esecuzione non legittima la frammentazione del valore. Il fatto che una struttura sia pronta prima di un’altra non rende autonomo il fabbisogno. Il fatto che un piano venga consegnato prima di un altro non trasforma gli arredi in acquisti imprevedibili. Il fatto che l’amministrazione abbia urgenza di completare un presidio non consente di ignorare che tutti quegli acquisti appartengono a un medesimo programma.
Qui la contestazione può essere anche molto semplice. Non occorre necessariamente dimostrare una dichiarata volontà elusiva. In molti casi basta osservare la struttura oggettiva della sequenza degli affidamenti: stesso programma PNRR, stessa tipologia di fornitura, stesse strutture da attivare, stessi destinatari funzionali, stessi tempi di realizzazione, stesso quadro finanziario o programmatorio, medesima finalità di completamento. Se tutti questi elementi convergono, diventa difficile sostenere che si tratti di affidamenti realmente autonomi. L’artificiosità non sempre si prova con una frase scritta negli atti. Spesso emerge dalla logica complessiva dell’operazione. Il rischio è doppio. Il primo è giuridico. L’ente sceglie un modulo procedurale più semplice di quello dovuto, con possibile violazione delle regole sul calcolo del valore stimato e sull’applicazione delle soglie. Questo vizio può incidere sulla legittimità dell’affidamento, sulla correttezza del confronto concorrenziale e sulla tenuta degli atti in caso di controllo. Il secondo rischio è gestionale, ed è forse ancora più sottovalutato. Spezzare gli arredi in micro-affidamenti significa perdere il controllo industriale dell’acquisto. Ogni procedura produce un proprio capitolato, un proprio prezzo, una propria tempistica, una propria catena di responsabilità, un proprio collaudo, una propria gestione delle difformità. Il risultato è un mosaico disomogeneo. La disomogeneità, nel PNRR sanitario, è un problema serio. Una Casa della Comunità o un Ospedale di Comunità non sono un insieme casuale di stanze arredate. Sono presidi che devono esprimere una funzione assistenziale riconoscibile, standardizzata, coerente con il modello organizzativo territoriale. Se gli arredi vengono acquistati in modo disordinato, si rischia di avere ambienti non omogenei, soluzioni non coordinate, forniture non comparabili, tempi di installazione divergenti, difficoltà di manutenzione e assistenza, problemi nella sostituzione dei componenti, maggiore complessità nei controlli di conformità. La scorciatoia che nasce per accelerare finisce per rallentare. Peggio: finisce per creare un contenzioso amministrativo quotidiano, fatto di piccole difformità, ritardi, contestazioni, richieste di integrazione, forniture non perfettamente compatibili.
Sul piano economico, la frammentazione indebolisce anche la capacità negoziale dell’amministrazione.
Acquistare poco per volta significa rinunciare alla forza del fabbisogno complessivo. Significa perdere economie di scala. Significa rendere meno comparabili i prezzi. Significa esporsi a oscillazioni non governate. Significa moltiplicare gli oneri istruttori e amministrativi. Una fornitura complessiva, correttamente stimata e gestita attraverso uno strumento adeguato, consente invece di fissare standard, prezzi, condizioni, tempi massimi, modalità di consegna, regole di collaudo, livelli di servizio, garanzie e responsabilità. In altri termini, consente alla stazione appaltante di governare il mercato, non di inseguirlo. La soluzione corretta, allora, non è moltiplicare gli affidamenti sotto soglia. È scegliere uno strumento capace di assorbire il fabbisogno complessivo e, nello stesso tempo, consentire un’esecuzione progressiva. Per gli arredi PNRR, la strada più coerente è l’accordo quadro. L’accordo quadro permette di distinguere ciò che deve restare unitario da ciò che può essere modulare. Il valore stimato viene calcolato sull’intero fabbisogno. La gara viene impostata sul quadro complessivo delle esigenze. Gli operatori vengono selezionati sulla base di regole trasparenti. Prezzi, standard, condizioni, tempi, qualità, garanzie e modalità esecutive vengono fissati a monte. Poi, man mano che le singole strutture sono pronte, l’amministrazione può emettere ordinativi o contratti applicativi senza dover ricominciare ogni volta da capo.
Questa è la vera accelerazione. Non l’affidamento a pezzi, ma la costruzione di una cornice unica dentro cui gli approvvigionamenti possono scorrere rapidamente. L’accordo quadro consente di rispettare il principio di programmazione unitaria e, nello stesso tempo, di adattare l’esecuzione ai tempi reali dei cantieri, delle consegne e delle attivazioni. Se una Casa della Comunità viene completata prima, si attiva il relativo ordinativo. Se un Ospedale di Comunità richiede consegne differenziate, si procede con il contratto applicativo. Se una struttura subisce uno slittamento, non si altera l’intero impianto. L’amministrazione conserva flessibilità esecutiva senza sacrificare la correttezza della stima e della procedura. Ancora più moderna è la logica del sistema dinamico di acquisizione, con appalti specifici. Il sistema dinamico crea un mercato qualificato, aperto e aggiornabile. Gli operatori economici possono accedere se possiedono i requisiti richiesti. L’amministrazione, quando deve procedere a una fornitura specifica, attiva il confronto competitivo all’interno di quel perimetro. In questo modo si ottiene una combinazione particolarmente utile nel PNRR: da un lato, si preserva la concorrenza; dall’altro, si consente una risposta rapida e modulare ai fabbisogni che maturano nel tempo. L’acquisto è progressivo, ma non è opaco. È distribuito nel tempo, ma resta dentro una cornice concorrenziale. È adattabile, ma non elusivo.
La differenza tra affidamento frammentato e appalto specifico è essenziale. Nell’affidamento frammentato, ogni pezzo vive isolato e rischia di nascondere un fabbisogno più grande. Nell’appalto specifico, invece, il singolo acquisto vive dentro un sistema già qualificato, trasparente e coerente. Il primo riduce artificialmente il perimetro della concorrenza. Il secondo la organizza. Il primo può alterare la soglia. Il secondo consente di gestire fabbisogni progressivi senza rinunciare alla corretta impostazione del valore. Il primo espone l’amministrazione al sospetto di avere diviso per evitare le regole. Il secondo dimostra che l’amministrazione ha programmato, stimato e poi eseguito in modo modulare.
È qui che il PNRR impone un salto culturale. Non basta più “fare l’atto”. Occorre costruire una catena amministrativa leggibile, difendibile, tracciabile. Ogni scelta deve poter essere spiegata non solo in termini di necessità immediata, ma anche in termini di coerenza
con il programma complessivo. Per gli arredi, questo significa partire da una ricognizione del fabbisogno di tutte le strutture interessate, distinguere le categorie merceologiche, verificare le eventuali omogeneità tecniche, stimare il valore complessivo, motivare l’eventuale articolazione in lotti, scegliere lo strumento più adeguato, definire regole esecutive capaci di seguire il cronoprogramma dei lavori e delle attivazioni. Questa è amministrazione. Il resto è rincorsa. Naturalmente, non ogni separazione è vietata. Ci possono essere casi in cui determinate forniture siano realmente distinte. Può accadere che alcune dotazioni abbiano natura tecnica diversa, richiedano operatori altamente specializzati, rispondano a mercati non sovrapponibili o siano collegate a interventi effettivamente autonomi. Ma questa distinzione deve essere motivata, documentata e coerente. Non può essere presunta. Non può essere costruita ex post. Non può essere affidata a formule
gestione
generiche del tipo “necessità urgente di procedere” o “esigenze organizzative dell’ente”. Le formule generiche non salvano una procedura debole. Anzi, spesso la rendono ancora più debole, perché mostrano che l’amministrazione non ha affrontato il vero problema. Il vero problema è sempre lo stesso: qual è l’unità economico-funzionale dell’acquisto? Se la risposta è che l’ente deve arredare più strutture nell’ambito di un unico programma PNRR, con fabbisogni omogenei o comunque prevedibili, allora il valore va ricostruito complessivamente. Se poi l’esecuzione deve avvenire per singola struttura, per singolo presidio o per singolo stato di avanzamento, si sceglie uno strumento che consenta quella modularità. Ma non si spezza il valore per inseguire la comodità della soglia. Il principio è netto: prima si stima correttamente, poi si organizza l’esecuzione. Non il contrario.
Anche il RUP, in questo scenario, assume una funzione centrale. Non è il mero firmatario della corsa finale. È il presidio tecnico-amministrativo della coerenza del procedimento. Deve interrogarsi sulla natura del fabbisogno, sulla sua prevedibilità, sulla sua aggregabilità, sulla compatibilità della procedura scelta con il valore reale dell’operazione. Deve evitare che la pressione del cronoprogramma trasformi l’urgenza in un alibi. Deve costruire atti che dicano la verità amministrativa dell’intervento. Perché il controllo, prima o poi, ricostruisce quella verità. E se dagli atti emerge una realtà artificiosamente spezzata, la motivazione non regge. Nel PNRR sanitario questa attenzione è ancora più necessaria perché gli interventi non sono acquisti isolati, ma parti di una strategia pubblica più ampia: riorganizzare la sanità territoriale, attivare nuovi presidi, rendere effettivi servizi di prossimità, garantire standard omogenei di assistenza. Gli arredi non sono marginali rispetto a questa strategia. Sono una componente abilitante. Senza arredi, gli ambienti non funzionano. Senza standard, le strutture non sono pienamente coerenti. Senza tempi di consegna governati, l’attivazione rischia di slittare. Ma proprio perché gli arredi sono essenziali, non possono essere gestiti con logiche occasionali. L’importanza del risultato non giustifica la debolezza della procedura. Al contrario, impone una procedura più solida.
La scelta tra affidamenti spot e accordo quadro, quindi, non è una questione di preferenza organizzativa. È una questione di tenuta del sistema. L’accordo quadro consente di dimostrare che l’amministrazione ha visto il fabbisogno nella sua interezza, lo ha stimato, lo ha messo a gara, ha definito regole comuni e ha previsto una modalità ordinata di attivazione delle forniture. Il sistema dinamico consente di mantenere aperta la concorrenza e di adattare l’acquisto alle esigenze concrete, senza scivolare nella
frammentazione. Entrambi gli strumenti consentono di conciliare due esigenze che nel PNRR devono viaggiare insieme: rapidità e legalità. Separarle è un errore. Pensare che la rapidità valga più della legalità è un errore ancora più grande.
Chi continua a spezzare gli arredi “a bisogno” commette, nella migliore delle ipotesi, un errore programmatorio. Nella peggiore, costruisce una sequenza procedurale difficilmente difendibile. Il fatto che ogni singolo affidamento appaia formalmente sotto soglia non basta. Il controllo non si ferma alla superficie dell’atto. Guarda la sostanza dell’operazione. Se la sostanza è unitaria, l’amministrazione non può salvarsi con la frammentazione formale. Il diritto dei contratti pubblici non ragiona per fotografie isolate, ma per ricostruzione del fabbisogno. E quando il fabbisogno è ricostruibile, prevedibile e aggregabile, la parcellizzazione diventa il primo indizio dell’elusione. La morale operativa è semplice e andrebbe scolpita in ogni ufficio impegnato sul PNRR. Prima si definisce l’unità della progettualità. Poi si calcola il valore stimato complessivo. Poi si sceglie lo strumento coerente con quel valore e con i tempi di attuazione. Infine si esegue per step, se necessario, ma dentro una cornice legittima. Questo metodo non rallenta l’amministrazione. La protegge. Riduce il rischio di rilievi, rafforza la tracciabilità, aumenta la qualità della fornitura, migliora il controllo dei prezzi, semplifica i collaudi, rende più chiara la responsabilità degli operatori, consente una rendicontazione più ordinata.
Il PNRR non premia la furbizia amministrativa. Premia la capacità di realizzare interventi nei tempi, ma con atti che reggano al controllo. La differenza è tutta qui. La furbizia produce affidamenti rapidi ma deboli. La buona amministrazione produce procedure rapide perché progettate bene. Sugli arredi per Case della Comunità e Ospedali di Comunità, la strada è chiara: programmazione del fabbisogno, corretta stima del valore, accordo quadro o sistema dinamico con appalti specifici, esecuzione progressiva mediante ordinativi o contratti applicativi. Non affidamenti a pezzi. Non micro-procedure seriali. Non soglie inseguite con il coltello da cucina.
La fretta, nel PNRR, è comprensibile. Ma non salva dal frazionamento. Anzi, quando diventa metodo, lo rende più visibile. E sugli arredi il rischio è particolarmente evidente, perché il fabbisogno è quasi sempre conoscibile, programmabile e aggregabile. L’amministrazione che vuole correre davvero deve smettere di confondere la semplificazione con la scorciatoia. La semplificazione è costruire una procedura solida che consenta di eseguire rapidamente. La scorciatoia è dividere ciò che deve restare unitario. La prima regge. La seconda, prima o poi, presenta il conto.
Luca Griselli - Studio Legale Griselli - Salina
Le misure I.P.I. – Nuove criticità per gli appalti di forniture di dispositivi medici
Esiste una normativa risalente al 2022 in base alla quale la Commissione europea, a valle di una corposa istruttoria, è autorizzata ad emanare atti esecutivi con i quali imporre le c.d. misure “IPI”. Si tratta del Regolamento (UE) 2022/1031 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 giugno 2022 relativo all’accesso di operatori economici, beni e servizi di paesi terzi ai mercati degli appalti pubblici e delle concessioni dell’Unione e alle procedure a sostegno dei negoziati sull’accesso di operatori economici, beni e servizi dell’Unione ai mercati degli appalti pubblici e delle concessioni dei paesi terzi (strumento per gli appalti internazionali — IPI, appunto).
Le misure che la Commissione Europea è legittimata ad adottare in base a detto Regolamento riguardano l’accesso ai mercati degli appalti pubblici nei confronti di paesi terzi che non siano parti dell’accordo OMC o di accordi bilaterali con Stati membri dell’UE e che, al contempo, presentino normative o prassi consolidate che non garantiscono la parità di trattamento degli operatori economici UE. Nel mese di aprile 2025 la Commissione europea ha avviato un’istruttoria a norma dell’art. 5 par. 1 del Regolamento “IPI” riguardante “misure e pratiche della Repubblica popolare cinese («RPC») che danno luogo a gravi e ricorrenti restrizioni dell’accesso degli operatori economici, dei beni e dei servizi dell’Unione ai mercati degli appalti pubblici di dispositivi medici della RPC” (par. 1.1 Reg. di esecuzione UE 2025/1197).
Un prodotto è originario di un Paese Terzo se sono originarie di un paese le merci interamente ottenute in quel paese, a prescindere, quindi, dall’origine soggettiva del produttore
cazione generale per gli appalti di dispositivi medici nazionali, ostacolando in modo significativo l’accesso degli operatori dell’Unione e dei dispositivi medici fabbricati nell’Unione al mercato degli appalti pubblici della RPC. Il che sarebbe avvenuto attraverso la previsione dell’obbligo imposto agli enti aggiudicatori di acquistare dispositivi medici nazionali ogni qualvolta siano in concorrenza con quelli importati e costituiscano un’alternativa ragionevole. Nel che la Commissione ha ravvisato una discriminazione nei confronti dell’UE, accentuata da onerose procedure di approvazione per l’acquisto di dispositivi medici importati, che limitano in modo significativo la capacità degli enti aggiudicatori.
(cfr. Sez. V 8 giugno 2015 n. 2800)
Alla luce di quanto così appurato la Commissione ha ritenuto proporzionato imporre una misura “IPI” sotto forma di esclusione delle offerte presentate nell’ambito di gare europee da operatori economici originari della RPC, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 6, lettera b), del regolamento IPI, comprendente nel suo ambito di applicazione: i) tutte le procedure di appalto dell’Unione relative a tutte le categorie di dispositivi medici; ii) organizzate da tutte le amministrazioni aggiudicatrici e da tutti gli enti aggiudicatori dell’Unione; iii) di valore pari o superiore a 5 000 000 EUR al netto dell’IVA; e iv) che interessano tutti gli operatori economici originari della RPC.
La Commissione ha constatato che il Governo della RPC ha istituito un sistema complessivo di preferenze di appli-
E’ stato così emesso il Regolamento di esecuzione (UE) 2025/1197 della Commissione del 19 giugno 2025, che ha istituito “una misura dello strumento per gli appalti internazionali che limita l’accesso degli operatori economici e dei dispositivi medici originari della Repubblica popolare
le misure I.P.I.
cinese al mercato degli appalti pubblici di dispositivi medici dell’UE a norma del regolamento (UE)2022/1031 del Parlamento europeo e del Consiglio”.
L’operatività del Regolamento porta con sé anche la necessaria applicazione dell’art. 8 del Regolamento UE 2022/1031(espressamente richiamato dall’art. 2 del Reg. 2025/1197) per tutte le procedure di affidamento di appalti che rientrino nell’ambito di applicazione della misura IPI.
Il che significa che valgono per i predetti appalti, oltre alle limitazioni IPI di cui s’è detto (divieto di partecipazione per operatori della RdC), anche i seguenti ulteriori obblighi e divieti:
a) l’obbligo di non concedere in subappalto più del 50 % del valore totale del contratto a operatori economici originari di un paese terzo soggetto a una misura IPI; b) per gli appalti il cui oggetto contempla la fornitura di beni, l’obbligo di garantire, per la durata dell’appalto, che i beni o i servizi forniti o prestati durante la relativa esecuzione e che sono originari del paese terzo soggetto alla misura IPI non rappresentino più del 50 % del valore totale dell’appalto, indipendentemente dal fatto che tali beni o servizi siano forniti o prestati direttamente dall’aggiudicatario o da un subappaltatore;
c) l’obbligo di fornire all’amministrazione aggiudicatrice o all’ente aggiudicatore, su loro richiesta, prove adeguate corrispondenti alla lettera a) o b), al più tardi entro la data di esecuzione dell’appalto; d) l’obbligo di pagare una penale proporzionata, in caso di mancato rispetto degli obblighi di cui alla lettera a) o b), compresa tra il 10 % e il 30 % del valore totale dell’appalto (art. 8 cit.).
Nel complesso il Regolamento esecutivo del 2025 relativo ai dispositivi medici provenienti dalla RdC ha già generato incertezze interpretative e criticità non da poco per gli operatori del settore.
Un primo aspetto negativo, emerso in alcune occasioni, ha riguardato l’assenza di un espresso richiamo del Regolamento IPI sui DM nell’ambito della lex specialis di gara: sono stati infatti pubblicati taluni bandi in cui è stato omesso ogni riferimento a detta normativa, a dispetto dell’obbligo gravante su ogni Amministrazione di dare applicazione al diritto UE.
Tale mancanza, tra l’altro, viola apertamente il già richiamato art. 8 del Reg. 2022/1031, che prevede espressamente l’obbligo delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori di “includere nella documentazione dell’appalto pubblico” gli obblighi a carico dell’aggiudicatario, di cui s’è detto poc’anzi.
Ma viola anche i principi di trasparenza e risultato (art. 1 del d.lgs. 36/23) dal momento che, rinunciando a disciplinare tali nevralgici aspetti della procedura,
le Amministrazioni appaltanti generano una notevole incertezza che si ripercuote negativamente sugli operatori economici.
Basti considerare che, pur valendo anche per questi ultimi l’ovvio principio “ignorantia legis non excusat”, in un sistema complesso qual è quello degli appalti pubblici la totale assenza di riferimenti alle misure IPI è comunque idonea a generare potenziali equivoci ed errori nella presentazione delle offerte, che non possono essere fatti ricadere sugli operatori economici, essendo stati provocati a loro volta da una violazione della stessa Pubblica amministrazione.
Un secondo elemento di incertezza riguarda poi lo stesso ambito applicativo delle misure IPI: come si calcola il valore dell’appalto nell’ipotesi, assai frequente, di procedure di gara gestite da Centrali di committenza e suddivise in molteplici lotti?
La soglia è stabilita dal Regolamento 1197/2025, che a sua volta applica il Regolamento 2022/1031, il quale dispone in via generale che: “La misura IPI si applica solo alle procedure di appalto pubblico con un valore stimato superiore a una soglia che la Commissione determina alla luce dei risultati dell’indagine e delle consultazioni, e tenendo conto dei criteri stabiliti al paragrafo 3. Il valore stimato dovrebbe essere pari o superiore a 15 000 000 EUR al netto dell’IVA per lavori e concessioni e a 5.000.000 EUR al netto dell’IVA per beni e servizi” (art. 6 c. 4 Reg. 2022/1031).
Il medesimo Regolamento stabilisce inoltre che per «valore stimato» s’intende “il valore stimato di un appalto calcolato ai sensi delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE” (art. 1 lett. c).
Tali prescrizioni sono confermate dal Regolamento 1197/2025 che, all’art. 1, dispone che la misura IPI (sotto forma di esclusione delle offerte presentate da OE originari della RPC) “è imposta in tutte le procedure di appalto pubblico nell›Unione aventi per oggetto l›acquisto di dispositivi medici che rientrano nei codici CPV da 33100000-1 a 33199000-1 quali definiti nel regolamento (CE) n. 2195/2002 e di valore stimato pari o superiore a 5 000 000 EUR al netto dell›IVA ” (art. 1) con la precisazione che “Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori dell›Unione… b) calcolano i pertinenti valori stimati degli appalti conformemente all›articolo 5 della direttiva 2014/24/UE”.
In fase di prima applicazione è stato sollevato il dubbio se, ai fini del superamento della soglia di 5 milioni + IVA di cui sopra, occorra considerare l’importo del singolo lotto a cui s’intenda partecipare (offrendo in ipotesi DM prodotti in RPC) ovvero l’importo dell’intera procedura di gara (di solito assai superiore alla soglia di 5 milioni, tenendo conto della somma del valore di molteplici lotti).
Vi sono stati casi in cui la stessa Centrale di Committenza
(ad esempio ESTAR) ha optato per l’applicazione delle misure IPI avendo riguardo al valore del singolo lotto. Ma tale interpretazione, che pure a mio avviso sarebbe preferibile (considerando che secondo la giurisprudenza la gara suddivisa in più lotti non costituisce una unica procedura ma tante gare autonome e distinte quanti sono i lotti: cfr. ad es. CdS Sez. III 31 dicembre 2021 n. 8749), al momento risulta smentita da alcune pronunce cautelari dei Tribunali amministrativi (cfr. TAR Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 22 ottobre 2025 n. 322 e TAR Campania, Napoli, Sez. IX, 23 ottobre 2025 n. 2521).
Un terzo elemento di criticità riguarda la determinazione dell’origine del dispositivo medico.
Trattandosi di forniture di beni (dispositivi medici) e non di servizi, viene in rilievo quanto dispone l’art. 3 comma 4 del Regolamento - 23/06/2022, n.1031, in base a cui: “L’origine di un bene è determinata conformemente all›articolo 60 del regolamento (UE) n.952/2013 e l›origine di un servizio è determinata in base all›origine dell›operatore economico che lo presta”.
Rileva dunque la previsione del citato art. 60 del Regolamento 952/2013 (Codice doganale dell’Unione), il quale dispone che: “1. Le merci interamente ottenute in un unico paese o territorio sono considerate originarie di tale paese o territorio. 2. Le merci alla cui produzione contribuiscono due o più paesi o territori sono considerate originarie del paese o territorio in cui hanno subito l›ultima trasformazione o lavorazione sostanziale ed economicamente giustificata, effettuata presso un›impresa attrezzata a tale scopo, che si sia conclusa con la fabbricazione di un prodotto nuovo o abbia rappresentato una fase importante del processo di fabbricazione”.
S’impongono dunque ulteriori riflessioni, a maggior
ragione considerando l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, con riferimento alle disposizioni (ora art. 170 d.lgs. 36/23) che nei settori speciali consentono di respingere prodotti originari da Paesi terzi che non abbiano sottoscritto con l’UE accordi commerciali.
Il C. di Stato ha infatti affermato chiaramente che: “un prodotto è originario di un Paese Terzo se sono originarie di un paese le merci interamente ottenute in quel paese, a prescindere, quindi, dall’origine soggettiva del produttore” (cfr. Sez. V 8 giugno 2015 n. 2800).
Appurato che l’origine soggettiva del produttore è un elemento neutrale, dovrà essere a mio avviso utilizzato il criterio sostanzialistico elaborato da tempo dalla giurisprudenza di legittimità (sulla scorta anche dell’insegnamento della CGUE) nelle controversie doganali.
Il che è conforme all’art. 60 del regolamento UE 952/2013, che non si basa in effetti su un criterio meramente quantitativo, prospettando piuttosto una regola “qualitativa”, che impone un’indagine caso per caso in ordine alla trasformazione o lavorazione sostanziale ed economicamente giustificata, che abbia determinato la fabbricazione di un prodotto nuovo o abbia rappresentato una fase importante del processo di fabbricazione (in argomento si vedano Cass. civ. sez. trib. ord. 12 aprile 2023 n. 9686, n. 24791 del 18 agosto 2023, n. 319 del 7 gennaio 2026).
Insomma, le questioni sul tavolo sono molteplici e richiedono risposte adeguate, sia da parte della giurisprudenza, sia (prima ancora) da parte delle Centrali di committenza e Stazioni appaltanti che dovranno farsi carico di dettare regole di affidamento chiare e, così, idonee ad orientare correttamente gli operatori.
Intelligenza Artificiale
Lucio Lacerenza - (Foro di Roma)
Intelligenza Artificiale, enigma appalti
Le parole di Leone XIV scolpiscono una delle più grandi incognite di questo tempo: “Perché l’IA rispetti la dignità umana e serva davvero il bene comune, è essenziale che siano chiare le responsabilità in tutti i passaggi: da chi progetta e addestra i sistemi fino a chi li utilizza e a chi decide di affidare ad essi le scelte concrete.” (Lettera Enciclica “Magnifica Humanitas”, 15 maggio 2026). Nelle parole del Santo Padre c’è la preoccupazione per la possibile deriva dei sistemi di IA, ove non governati con il necessario senso di responsabilità. Il dibattito sull’IA popola interviste e carta stampata ed investe ogni settore, anche quello degli appalti pubblici, con l’intento (o l’auspicio) di applicarla agli operatori economici quanto alle stazioni appaltanti. Intento certamente condivisibile, ma che, tuttavia, merita di essere percorso cum sanu gralis. Lo sviluppo dell’IA nello Stivale sarebbe certamente più agevole laddove il processo di digitalizzazione fosse maturo, soprattutto lato amministrazione pubblica, ovvero il versante che ha la responsabilità di programmare, progettare ed indire gli appalti, nonché controllarne la loro esecuzione. La realtà delle cose, tuttavia, offre un quadro con tinte meno decise, con luci ma ancora tante ombre: piattaforme di e-procurement che non consentono di salvare la bozza di un documento ed in caso di modifiche occorre ripartire da zero; che si bloccano perché salvando
L’AGCM, dovrebbe poter scongiurare che gli affidamenti nel settore della IA possano essere appannaggio dei (pochi) grandi operatori che possono vantare ingenti risorse da investire, a scapito delle (tante) imprese di minori dimensioni che, sotto il profilo dei contenuti, potrebbe offrire soluzioni in linea con i fabbisogni delle amministrazioni italiane
un documento e aprendolo prima di firmarlo il file risulta “corrotto”; che richiedono dati superflui ma obbligatori, come l’IBAN per l’iscrizione all’albo fornitori, o l’indirizzo e il numero civico di residenza che sono inutili ai fini dei controlli ex art. 94 del codice; che richiedono dichiarazioni che duplicano i contenuti del DGUE. Un catalogo minimo, che potrebbe proseguire a lungo, ma sintomatico di un terreno ancora piuttosto acerbo sul quale coltivare i semi della IA. Se per gli operatori economici l’accesso ai sistemi di IA è più agevole, complice la libertà di spesa che li caratterizza, per il pubblico la dinamica è diversa, dovendo impiegare risorse erariali che per loro natura devono essere spese a fronte di fabbisogni debitamente programmati e progettati. Comune ad entrambi i fronti, pubblico e privato, è quello che mi piace definire il “rischio di delega”, ovvero l’idea che all’IA si possano affidare compiti senza riserve, per risolvere un problema o per ricercare una soluzione che non si ha il tempo, la voglia o la capacità di affrontare. Non è possibile affidare “deleghe in bianco” all’IA. Essa può aiutare l’uomo nelle scelte, non di certo sostituirlo, costituisce un supporto e non la soluzione di un problema. Non può replicare il discernimento del funzionario pubblico, per riprendere il monito di Leone XIV, ma anche del capo dell’ufficio-gare chiamato a dare un senso all’offerta tecnica che l’operatore econo-
mico deve presentare ai fini della partecipazione alla gara. L’IA può concorrere all’efficienza della p.a. (art. 30 del d.lgs. 36/2023), ma sotto il controllo e la responsabilità di chi la impiega; non è un caso che la responsabilità del personale costituisce un indicatore del raggiungimento del risultato dell’appalto, secondo l’art. 1 co. 4 del codice. Può supportare l’azione amministrativa (non sostituirla), ma a patto che prima se ne comprenda la logica di funzionamento, e ferma restando che la responsabilità (anche erariale) dell’atto rimane in capo a chi lo sottoscrive. Può agevolare l’aggregazione dei dati, utile, ad esempio, in fase di programmazione degli appalti in base all’art. 37 del codice, o consentire il controllo dei documenti amministrativi, evidenziando eventuali irregolarità rispetto al disciplinare. Oppure aiutare ad accertare se l’offerta tecnica sia conforme al capitolato, o supportare il monitoraggio della fase esecutiva degli appalti, momento nel quale possono registrarsi variabili anche estremamente eterogenee, peraltro utili anche alla riedizione della gara. Questi sono solo alcuni dei compiti possibili, ed altri se ne potrebbero aggiungere. Il punto critico è la capacità (rectius, lentezza) delle amministrazioni di recepire i sistemi di IA. Dal momento della programmazione del fabbisogno a quello dell’affidamento, attesa la novità, passerebbe oltre un anno - così mi sussurrava un dirigente pubblico a margine di un convegno - ma nel frattempo è alto il rischio che l’acquisto programmato diventi obsoleto in quanto l’IA corre più veloce dei “tempi di reazione” delle amministrazioni, come ebbe poi a dirmi. Per i privati questo problema non sussiste, o se ci fosse lo è ragionevolmente in misura minore. Il mito dell’IA incontra dei limiti, che pare opportuno evidenziare. Non può essere resa obbligatoria tout court, e del resto è lo stesso art. 30 del codice a dire che la si possa impiegare “ove possibile ”. Non combatte la corruzione negli appalti, come pure si narra, perché altri sono i presìdi normativi e repressivi a tal fine. Non può scrivere il capitolato tecnico, che è il cuore dell’appalto ed è il frutto della sintesi delle esigenze di tutti gli attori coinvolti nella prestazione da appaltare, ivi compresi gli utilizzatori finali (penso ai device domiciliari); una sintesi delle loro rispettive sensibilità, che (al momento) solo l’intelligenza umana può operare, secondo lo spirito del risultato previsto dal primo articolo del codice degli appalti. Per la stessa ragione, sarebbe rischioso affidarle la scrittura dei criteri di valutazione delle offerte, e neppure una sintesi dell’offerta tecnica del concorrente da impiegare ai fini dell’attribuzione dei punteggi nelle gare da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. L’IA può, invece, giocare un ruolo più immediato per gli operatori economici, in ragione dell’agevolezza delle decisioni di acquisto e della dimensione dell’investimento, tipiche del settore privato. Nondimeno, anche per essi il conferi-
Intelligenza Artificiale
mento di una “delega in bianco” potrebbe comportare l’assunzione di rischi tali da vanificare lo sforzo che le imprese infondono nella partecipazione alle gare. Essa può suggerire soluzioni da proporre nell’offerta tecnica, che tuttavia vanno verificate sotto il profilo della sostenibilità, per evitare che l’IA proponga attività che non sono nelle corde o nella capacità del concorrente. Per la stessa ragione, non le si può “appaltare” la scrittura dell’offerta tecnica; un commissario di gara se ne accorgerebbe, e sarebbe un danno reputazionale di non poco conto per l’operatore economico. Può simulare scenari, da verificare, per scongiurare ipotesi di anomalia dell’offerta. Una prospettiva di grandi potenzialità accompagnate da enormi incertezze. Questa è l’IA, oggi. In tale quadro bene ha fatto l’AGID a lanciare la consultazione pubblica sulle linee guida sull’IA nella p.a., ed in particolare su sviluppo e procurement, conclusasi lo scorso 11 aprile 2026. Le linee guida, tra l’altro, hanno previsto indicatori per stimolare l’acquisto consapevole di IA da parte delle amministrazioni pubbliche e per strutturare gli atti di gara finalizzati agli acquisti nel settore. L’iniziativa di AGID è nella direzione di fornire alle amministrazioni, e di riflesso agli operatori economici, un indirizzo per gli affidamenti nel settore. Da tale indirizzo - ritengo - dovrebbe nascere un “capitolato-tipo” condiviso tra AGID, ANAC, ACN, AGCM, GARANTE PRIVACY, la cui sintesi dovrebbero cristallizzare gli elementi minimi dell’acquisto di IA. Il ruolo delle Autorità, tutte, è fondamentale per determinare le regole di un acquisto che sia coerente con il risultato che ciascuna amministrazione è tenuta a conseguire, in coerenza con il monito previsto dal primo articolo del codice degli appalti. Una menzione a parte merita, a parer mio, il ruolo dell’AGCM, per scongiurare che gli affidamenti nel settore della IA possano essere appannaggio dei (pochi) grandi operatori che possono vantare ingenti risorse da investire, a scapito delle (tante) imprese di minori dimensioni che, sotto il profilo dei contenuti, potrebbe offrire soluzioni in linea con i fabbisogni delle amministrazioni italiane. L’innovazione è il sale degli appalti, questo è un punto fermo. Ma nel caso dell’IA, è bene che sia l’Intelligenza Artigianale ad essere supportata (e non sostituita) dall’Intelligenza Artificiale.
Emilio
Corteselli - Dottore commercialista, docente a contratto nelle università di Roma1, Unipg, Roma2, Unisanraffaele
La creazione di valore in ambito sanitario
La catena del valore1
La “ ” economica che sottende le attività dedicate al soddisfacimento dei bisogni di salute del cittadino costituisce, non solo in Italia, un rilevante ambito di allocazione di risorse, tanto da determinare l’assorbimento di una ragguardevole fetta del Prodotto Interno Lordo (PIL), a fronte della produzione di un esito costituito, per lo più, da aspetti non qualificabili immediatamente ed univocamente, che vengono genericamente ricompresi sotto il più ampio e sintetico concetto di “stato di salute” della popolazione 2
In questo contesto, infatti, sebbene l’esito finale dei processi produttivi delle aziende sanitarie risponda, in qualche modo, ai criteri economici di valore, in quanto il suo scopo ultimo è rivolto al soddisfacimento di un bisogno fondamentale della popolazione, esso oltrepassa, concettualmente, la dimensione strettamente economica, poiché costituito da un prodotto intangibile generato in una azienda pubblica, dalle caratteristiche del tutto peculiari: alla determinazione del valore del bene finale, infatti, concorrono, oltre ai beni consumati ed alla manodopera impiegata, anche aspetti non quantificabili e non circoscrivibili, quali i principi di qualità, eticità, equità, legittimità ed imparzialità, finalizzati a tutelare la sovranità popolare3. Questi criteri, che anche solo intuitivamente possono essere riconosciuti come principi fondamentali dell’agire di una pubblica azienda, costituiscono, tuttavia, altrettanti, seppur nobili, vincoli:
• agire con equità significa, infatti, garantire a tutti i cittadini la stessa possibilità di accesso ai servizi;
• agire con legittimità presuppone la necessità di operare attraverso comportamenti corretti;
• agire in maniera imparziale, attraverso la tutela della sovranità popolare, consente ai cittadini di poter incidere sulle scelte decisionali.
Il settore sanitario è stato caratterizzato, negli ultimi venti anni, come e’ noto, per un insieme di molteplici sfaccettature di tipo politico, sociale ed economico, da un’intensa dinamica di cambiamento:
La Catena di approvvigionamento riguarda il movimento fisico dei fattori produttivi, mentre la Catena del valore è ciò che aggiunge valore ad un prodotto e comprende la produzione, il marketing e l’assistenza clienti postvendita
• sono mutate le regole che ne sovrintendono il funzionamento, le forme di legittimazione dell’intervento pubblico e di responsabilizzazione degli organi di governo;
• si sono modificati gli assetti politico-istituzionali;
• si è profondamente trasformato il quadro dei soggetti, delle condizioni e della utenza, in termini di qualità e di quantità dei servizi4
Se da un lato, come è noto, i decenni compresi tra gli anni ‘70 e ‘80 del 20’ secolo hanno visto la progressiva trasformazione sanitaria da assistenza mutualistica a creazione del Servizio Sanitario Nazionale, il ventennio successivo è stato caratterizzato da una ulteriore evoluzione dell’assistenza, attraverso la costituzione di cure erogate mediante la creazione di un modello di tipo aziendalistico. Lo sviluppo di un sistema aziendale in sanità, ha determinato innova-
2 150 Giammarco P., Rota F.R., Casalegno C. (a cura di): La sfida dell’intangibile. Strumenti, tecniche, trend per una gestione consapevole nelle organizzazioni e nei territori, Franco Angeli, Milano, 2015.
3 Borgonovi E.: Ripensare le amministrazioni pubbliche. Tendenze evolutive e percorsi di approfondimento, Egea, Milano, 2004.
4 Del Vecchio M.: Dirigere e governare le amministrazioni pubbliche. Economicità, controllo e valutazione dei risultati, Egea, Milano, 2001.
zioni considerevoli nella crescente managerializzazione dei processi decisionali ed organizzativi, fenomeni che si sono accostati al parallelo ed inarrestabile progredire dell’evoluzione tecnologica. In particolar modo, in tale ambito, la continua evoluzione tecnico-scientifica ha, talora ex-novo, indotto la produzione di farmaci e/o l’adozione di approcci terapeutici innovativi e costosi, proprio nell’ottica di rispondere adeguatamente ai crescenti bisogni di salute dei cittadini, nel tentativo di “creare valore” aggiunto e nello sforzo di gestire e risolvere problematiche fino ad allora senza risposta5. D’altro canto, sia l’innegabile miglioramento delle condizioni igieniche e di vita dell’ultimo secolo, che, parallelamente, le implementate capacità diagnostico-terapeutiche e lo sviluppo sociale, hanno determinato un significativo miglioramento delle capacità di sopravvivenza nelle età estreme della vita, con il pressoché completo azzeramento della mortalità infantile e l’incremento dell’aspettativa di vita alla nascita. Questi fenomeni, unitamente alla riduzione progressiva delle nascite, hanno considerevolmente inciso sulla proporzione di soggetti anziani, affetti da patologie cronico-degenerative, in tutto il cosiddetto mondo industrializzato, con un sempre maggior assorbimento di risorse economiche in ambito di tutela della salute, sia riguardo agli aspetti della gestione “in acuto” nelle strutture ospedaliere, che sul territorio, “in cronico”. Allo stesso modo, se da un lato si assiste all’incremento delle spese per la tutela della salute per i motivi appena esplicitati, dall’altro, come ha sostenuto Sabrina Nuti6 nel 2009: “…non si può negare, e non solo in Italia, che nel Sistema Sanitario siano presenti carenze organizzative e talvolta qualitative, che vi siano ancora tantissime sacche di inefficienza …” che concorrono, esse stesse, ad incrementare i costi sostenuti per il raggiungimento degli obiettivi di salute della popolazione. Appare palese, infatti, come la trasformazione in senso aziendale dell’offerta sanitaria pubblica, si vada a collocare in un contesto del tutto peculiare, in cui ci si trova di fronte al soddisfacimento di bisogni ritenuti essenziali, che abbracciano problematiche estremamente delicate e che, come tali, necessitano di una elevata regolamentazione. Le ASL/AO, inoltre, come aziende di diritto pubblico, pongono interrogativi specifici. In particolare da più parti è stato sottolineato che: “sebbene i servizi sanitari siano caratterizzati dall’obiettivo della tutela dello stato di salute della collettività, la svolta in senso aziendalistico ha come requisito di base l’assunto che anche nella tutela dei bisogni di salute è necessario
il valore in ambito sanitario
che il sistema sanitario funzioni e sia competitivo; in quanto servizi pubblici, cioè specificamente organizzati per soddisfare un bisogno pubblico”7, essi sono rivestiti di un interesse collettivo, sulla base di convenienze economiche, sociali o politiche; l’evoluzione normativa in questo campo ha determinato, contemporaneamente alla mutazione della regolamentazione sanitaria in ambito pubblico, l’incremento della regolamentazione delle attività produttive che soggetti privati svolgono in alternativa a soggetti pubblici, con forte incremento della produzione privata che non solo affianca, ma, talvolta, sostituisce quella pubblica. La maggior attenzione ai bisogni di salute ha comportato una prevalente focalizzazione dell’interesse generale sui servizi sanitari e sui costi che essi consumano, ove, come in Italia, esistendo un Servizio Sanitario Nazionale, questi ricadono sulla collettività. Anche il concetto di salute si è modificato di conseguenza, passando dalla definizione OMS del 1948 : salute come condizione di pieno benessere fisico, psicologico, relazionale; a quella di Twaddle del 1986: salute come processo dinamico, concepita come situazione intermedia fra perfetto funzionamento dell’organismo e morte8 . La prestazione sanitaria potrebbe essere considerata come un input in un processo produttivo che ha, come risultato finale, l’incremento dello stato di salute e che è caratterizzato da livelli elevati di incertezza e di aleatorietà in termini di efficacia9
Le attività primarie
Nel settore sanitario, i prodotti che arrivano in ritardo, smarriti o danneggiati possono causare gravi pericoli, in quanto i pazienti potrebbero non ricevere in tempo i farmaci di cui hanno bisogno; peraltro, Catena del valore e Catena di approvvigionamento non sono sinonimi. La Catena di approvvigionamento si riferisce al movimento delle merci dai fornitori ai clienti; la Catena del valore invece comprende tutte le attività coinvolte nella creazione e nella fornitura di un prodotto o servizio. In altre parole, la Catena di approvvigionamento riguarda il movimento fisico dei fattori produttivi, mentre la Catena del valore è ciò che aggiunge valore ad un prodotto e comprende la produzione, il marketing e l’assistenza clienti post-vendita. Pertanto, la Catena del valore in ambito Healthcare ,consente alle istituzioni mediche di fornire ai pazienti la migliore assistenza possibile garantendo loro le forniture e le cure di cui hanno bisogno e quando ne hanno bisogno. Capire quali siano le attività incluse in una Catena del valore nel settore Healthcare è il
5 Campbell B.: How to judge the value of innovation, British Medical Journal, 2012, pag. 344.
6 Nuti S.: La valutazione multidimensionale della performance in sanità, I Quaderni – La Sanità 2/2009.
7 Massei M.: Interesse pubblico e responsabilità sociale, Egea, Milano, 1992.
9 Twaddle A.: Disease, illness and sickness revisited, in Twaddle A., Nordenfelt L. (Eds.), Disease, Illness and Sickness: three Central Concepts, in the Theory of Health. Studies on Health and Society, Linköping, 1994.
il valore in ambito sanitario
primo passo per gestire e razionalizzare i processi: stiamo parlando di logistica, operations, marketing, vendite ed assistenza. Nella prospettiva della Logistica Inbound10, la Catena del valore non è un processo guidato dal prodotto, quindi spiegare la Logistica Inbound può essere complicato. In generale, la Logistica Inbound, in una Catena del valore, si riferisce alla qualità dell’inventario e alla gestione di tale inventario. La Logistica Inbound orientata al valore garantisce che tutto l’inventario sia contabilizzato e sia sempre della qualità più alta possibile. Ciò comporta la costante verifica che gli articoli sanitari (ad esempio i farmaci) non siano scaduti o danneggiati e soddisfino tutti i requisiti necessari. La fase di Operations11 nella Catena del valore è quella in cui il prodotto o il servizio vengono effettivamente realizzati. In questo scenario, orientato al valore, le operazioni di erogazione del servizio mirano ad efficientarsi per ridurre gli sprechi, automatizzando i processi, modificando i metodi di produzione e cercando una migliore qualità delle materie prime. Come la Logistica Inbound, anche la Logistica Outbound12 dovrebbe mirare a garantire che un prodotto o servizio raggiunga il cliente/paziente nelle migliori condizioni possibili ed in modo tempestivo: nel settore Healthcare, ciò significa assicurarsi che i pazienti
ricevano l’assistenza e le cure quando ne hanno bisogno, e che i servizi siano sicuri . Il marketing e le vendite si focalizzano sulla creazione della domanda di un prodotto o servizio. Tradizionalmente, ciò include pubblicità ed altre attività promozionali. In un contesto orientato al valore, però, il marketing e le vendite sono strategicamente progettati per andare oltre la vendita una tantum, mirando piuttosto a creare relazioni a lungo termine con i clienti/pazienti. Esistono numerosi modi per farlo: dalla creazione di materiali educativi per i pazienti, alla promozione di servizi online, passando anche attraverso la collaborazione con i fornitori di assicurazioni. La fase di assistenza nella Catena del valore in ambito Healthcare è legata alle attività post-vendita, come ad esempio la continua assistenza del cliente/paziente anche dopo le dimissioni da un ospedale. L’assistenza orientata al valore aiuta a mantenere alta la soddisfazione del cliente/paziente e garantisce che le sue esigenze vengano soddisfatte.
La salute13
L’O.M.S. (Organizzazione Mondiale della Sanità), che , come e’ noto, e’ un organismo sanitario internazionale sorto a New York nel 1946, identifica la salute come uno stato di benessere fisico e psichico e la considera
10 La logistica inbound, o in entrata, si riferisce al processo di ricezione e stoccaggio delle merci dai fornitori. La logistica outbound, o in uscita, si riferisce al processo di spedizione delle merci ai clienti.
11 Per Operations Management si intende la progettazione sistematica, l’implementazione e il miglioramento continuo dell’insieme dei processi aziendali atti a creare e distribuire i prodotti e servizi.
12 La logistica outbound o downstream si riferisce al trasporto di prodotti finiti dall’azienda ai clienti, riguarda i processi di immagazzinamento, spostamento e distribuzione delle merci. Solitamente questa fase include: produttore, distributore, rivenditore e team di trasporto.
come fattore non solo individuale ma anche collettivo. Nel problema della salute entrano quindi in causa non soltanto l’omeostasi14 fisica ma anche componenti psicologiche e sociali. In questo modo l’individuo viene considerato nelle sue tre dimensioni: biologica, mentale e sociale. Questo nuovo concetto di salute è in contrapposizione alla definizione tradizionale, che considerava la salute semplicemente come “assenza di sintomi”.15 La salute nel suo complesso è un concetto relativo e dinamico, che può mutare in alcune sue espressioni a seconda dell’epoca, del luogo e della civiltà in cui si esprime. Nel concetto di salute è altresì importante considerare gli aspetti ambientali: clima, grado di inquinamento, condizioni di salubrità, etc.
La Costituzione Italiana, con l’articolo 32, stabilisce i principi fondamentali per la tutela della salute, intesa come diritto dell’individuo e di interesse per la società.
La tutela della salute è così contemplata sotto un duplice profilo:
da un lato viene affermato il diritto dell’individuo al recupero della piena efficienza fisica e funzionale; dall’altro viene riconosciuto e sancito il preciso interesse della collettività ad avere nei suoi vari settori individui pienamente validi.
il valore in ambito sanitario
I concetti di salute, malattia e cura sono fortemente influenzati da variabili culturali e sociali, che implicano notevoli differenze sul piano delle politiche socio-sanitarie, della prevenzione e del trattamento di una patologia, a seconda del Paese in cui la malattia si manifesta. Per fare alcuni esempi significativi, si può richiamare il problema della relazione tra personale sanitario e pazienti e quello relativo all’accesso ai servizi sanitari, che mutano a seconda dell’organizzazione politica e della struttura sociale. In particolare, emergono profonde differenze tra Paesi industrializzati e Paesi in via di sviluppo.
Accoglienza, informazione, tutela e partecipazione dei cittadini alla vita collettiva sono fattori rilevanti per l’analisi del livello di salute di una popolazione16. Il fenomeno della globalizzazione ha costretto gli esseri umani e i diversi Paesi ad un inevitabile confronto ed incontro tra universi culturali lontani, ampliando gli orizzonti di riflessione, anche per quanto concerne il discorso epidemiologico delle malattie emergenti e/o di ritorno. Consideriamo l’esempio dell’Italia, che nel volgere di pochi decenni si è trasformata da Paese di emigrazione in Paese di immigrazione.
14 L’omeostasi è la tendenza naturale al raggiungimento di una relativa stabilità, sia delle proprietà chimico-fisiche interne sia comportamentali, che accomuna tutti gli organismi viventi. Wikipedia
15 Craven R.F., Hirnle C.J, Principi fondamentali dell’assistenza infermieristica, edizione italiana a cura di Nebuloni G., Casa editrice Ambrosiana, Milano, 2004.
16 Bacchini M G, Vespignani M; Il Significato delle discipline umanistiche nelle relazioni d’aiuto; Società Edirice Universo; Milano; 2009.
il valore in ambito sanitario
Il finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale17
Il tema del finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale (S.S.N.), costituisce un aspetto centrale relativamente alle problematiche connesse alla esigenza di tutela della salute. E’ d’immediata evidenza, infatti, lo stretto legame tra l’effettività del diritto alla salute, come abbiamo visto costituzionalmente garantito dall’art. 32 , e le risorse disponibili per la sua tutela. Per di più, considerato che la spesa sanitaria costituisce di gran lunga la più importante delle voci di spesa regionale, il problema del finanziamento del S.S.N. si lega alle esigenze di contenimento della spesa pubblica ed alle istanze del federalismo fiscale. Non a caso, già con il d.lgs. n. 56 del 2000 si è tentato di avviare un “percorso federale” per il fisco italiano, anticipando quanto previsto dalla modifica del Titolo V, Parte II, della Costituzione, di cui alla l. cost. n. 3 del 2001, che ha riformulato l’art. 119 Cost. Tuttavia, per oltre un decennio, il federalismo fiscale è apparso solo una “promessa”, con una sorta di “congelamento” delle riforme legislativa e costituzionale. Un sistema sanitario deve prioritariamente perseguire alcune finalità che si possono così sintetizzare:
• incoraggiare ed assistere gli individui a restare in salute;
• garantire l’equità di accesso ai servizi sanitari;
• fornire un’ampia gamma di servizi di standard qualitativo elevato;
• garantire la rapidità di accesso alle prestazioni18
• La valutazione dell’efficienza di un sistema sanitario comporta la risoluzione di due importanti questioni riguardanti, rispettivamente:
• la misurazione dei risultati con riferimento al raggiungimento degli obiettivi ad esso assegnati, quali il miglioramento della salute e l’equità del finanziamento;
• l’individuazione di parametri di efficienza che misurino l’impiego delle risorse.
Fin dalla sua istituzione, il Sistema Sanitario Nazionale si è proposto come un sistema fondato sulla soddisfazione del diritto alla salute costituzionalmente garantito, articolato sulla base di un contesto normativo ispirato ai principi di buon funzionamento e del coordinamento organizzativo svolto dallo stato, dalle regioni e dagli enti locali. Lo sviluppo del sistema, specialmente a partire dagli anni novanta del secolo scorso, è stato caratterizzato, come è noto, dal fenomeno della c.d. aziendalizzazione che avrebbe favorito l’affermazione della centralità degli schemi concettuali di tipo aziendale nei processi di modernizzazione dell’amministrazione sanitaria, al pari
di quello che si andava affermando in generale nell’ambito dell’amministrazione pubblica19. Si può dire che il Sistema Sanitario Nazionale si presenti tuttora come un sistema di aziende pubbliche coordinato soprattutto a livello regionale: infatti, soprattutto il d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, ha definito una governance del sistema individuando nelle regioni le istituzioni di riferimento, sotto il profilo organizzativo e finanziario, anche se la loro attività rimane vincolata ad atti di indirizzo e coordinamento ministeriali. In tale contesto, ancora in piena evoluzione, si possono distinguere tre ambiti di intervento nei quali si sviluppano le governances regionali, riguardanti sostanzialmente:
• l’elaborazione di un sistematico processo di programmazione, tenendo conto dei vincoli finanziari, della capacità produttiva delle aziende sanitarie e dei bisogni di salute espressi dall’ utenza;
• la fissazione dei criteri di ripartizione e di destinazione delle risorse finanziarie alle aziende sanitarie;
• la definizione delle regole cui le aziende sanitarie devono ispirarsi nella scelta dei loro assetti organizzativi, garantendo il funzionamento del sistema secondo criteri di efficacia e di efficienza.
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18 H. MELLET; J. WILLIAMS, Accountability and the accounting regime in the public sect or. Some messages from NHS, in International journal of public sector management, 9/1996, pp. 61-70.
19 Per un profilo storico circa il processo di aziendalizzazione in ambito sanitario, cfr., ex multis, E. MENICHETTI, L’organizzazione aziendale: le aziende unità sanitarie loc ali, le aziende ospedaliere e le azioni ospedaliero – universitarie, in (a cura di) R. BALDUZZI, G. CARPANI, Manuale di diritto sanitario, Bologna, il Mulino, 2013, pp. 232, ss.
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appalti congiunti occasionali
Vincenzo Ripellino - Dirigente Responsabile - Area 2 - Controllo di Gestione del S.R.R. Dipartimento per la Pianificazione Strategica Assessorato della salute – Regione Siciliana*
Gli “appalti congiunti occasionali” come leva strategica del procurement nel SSN, la prospettiva del Servizio Sanitario Regionale Siciliano
La disciplina contemporanea del procurement pubblico si caratterizza per il progressivo passaggio da modelli di acquisto frammentati a sistemi di aggregazione della domanda fondati su logiche di centralizzazione, standardizzazione e qualificazione delle funzioni di committenza. Un’evoluzione che assume particolare rilevanza nel settore sanitario, nel quale la dimensione economica della spesa pubblica e la complessità dei fabbisogni impongono assetti organizzativi capaci di coniugare efficienza amministrativa, sostenibilità finanziaria e uniformità delle prestazioni. Nel quadro europeo, la Direttiva 2014/24/UE individua due principali modalità di aggregazione degli acquisti pubblici: da un lato, le centrali di committenza strutturate di cui all’art. 37 e, dall’altro, gli appalti congiunti occasionali disciplinati dall’art. 38, istituto, quest’ultimo, che consente a più amministrazioni aggiudicatrici di gestire congiuntamente specifiche procedure di gara senza dar luogo a una struttura
permanente di committenza. L’evoluzione normativa che si è sviluppata dalla Direttiva 2014/24/UE sino al vigente
D.lgs. 31 marzo 2023, n. 361, conferma il passaggio da un modello fondato sulla facoltatività dell’aggregazione a un sistema imperniato su obblighi cogenti di centralizzazione. In questo contesto, il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti introdotto dal nuovo Codice dei contratti pubblici ha trasformato l’aggregazione in presupposto operativo indispensabile per l’accesso al mercato degli appalti, subordinando il rilascio del Codice Identificativo Gara (CIG) al possesso dei requisiti di qualificazione previsti dall’ANAC. Peraltro, la formulazione delle norme nazionali ha inequivocamente attribuito priorità alle centrali di committenza regionali rispetto a quella nazionale affidando a Consip un ruolo sostanzialmente suppletivo necessario a superare eventuali carenze nelle procedure centralizzate regionali2. Sotto questo aspetto, i DPCM adottati in attuazione dell’art. 9 del
1 Il primo intervento normativo europeo risale alla Direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi. Successivamente, la Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici, abroga la Direttiva 2004/18/CE e con particolare riguardo all’ art. 37 introduce le Centrali di committenza e l’istituto degli acquisti congiunti occasionali. Gli interventi normativi interni hanno progressivamente assoggettato gli enti sanitari all’obbligo di utilizzare le “convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento, ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni quadro stipulate da Consip s.p.a.” Ed in fatti, in questa direzione sono stati emanati:
• La Legge 27 dicembre 2006, n. 296, «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato» (Legge Finanziaria 2007), art. 1, commi 449 e 457. Pubblicata in G.U. n. 299 del 27 dicembre 2006;
• Il Decreto-Legge 6 luglio 2012, n. 95, «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini» (Spending Review), convertito con modificazioni dalla Legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 1. Pubblicato in G.U. n. 156 del 6 luglio 2012;
• Il Decreto-Legge 24 aprile 2014, n. 66, «Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale», convertito con modificazioni dalla Legge 23 giugno 2014, n. 89, art. 9 (Soggetti aggregatori e prezzi di riferimento). Pubblicato in G.U. n. 95 del 24 aprile 2014.
• La Legge 28 dicembre 2015, n. 208, «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato» (Legge di Stabilità 2016), commi 548 e 549. Pubblicata in G.U. n. 302 del 30 dicembre 2015.
• Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 febbraio 2026, recante «Individuazione delle categorie di beni e di servizi e delle soglie al superamento delle quali le amministrazioni statali sono tenute ad approvvigionarsi attraverso le centrali di committenza», pubblicato in G.U. n. 88 del 16 aprile 2026.
• La Delibera ANAC n. 334/2025, «Regolamento sui procedimenti per la qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza».
In particolare, a tenore del richiamato comma 549 della Legge 28 dicembre 2015, n. 208, “qualora le centrali di committenza individuate sulla base del comma 548 non siano disponibili ovvero operative, gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario di cui al comma 548, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali di committenza iscritte nell’elenco dei soggetti aggregatori, di cui all’articolo 9, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89. In tale ipotesi, spetta alla centrale regionale di committenza di riferimento l’individuazione, ai fini dell’approvvigionamento, di altra centrale di committenza”.
2 Sul tema, l’orientamento della giurisprudenza amministrativa risulta pienamente consolidato e, in tal senso, Consiglio di Stato, sez. V, n. 5826 del 11 dicembre 2017, “Proprio dalla interpretazione prima di tutto letterale delle norme (ultimo periodo del comma 449 dell’articolo unico L. 27 dicembre 2006, n. 296 e comma 548 dell’articolo unico L. 28 dicembre 2015, n. 208), questo Consiglio ha rinvenuto sicura prevalenza ai sistemi di acquisizioni al livello regionale e ruolo meramente suppletivo (e cedevole) all’intervento sostitutivo di C.”, ed ancora, Consiglio di Stato, sez. V, 19.11.2025 n. 9052 a tenore della quale “il modulo del ricorso ai soggetti aggregatori costituisce la regola generale, che non necessita di particolari motivazioni, nel mentre è l’eccezione (vale a dire il ricorso alla procedura autonoma) a dover essere motivata (art. 1, comma 510, legge 28.12.2015 n. 208).”
appalti congiunti
D.L. n. 66/2014 — dapprima nel 2015, successivamente nel 2018 e infine con il decreto del 11 febbraio 2026 — hanno ampliato in maniera significativa le categorie merceologiche vincolate all’approvvigionamento obbligatorio tramite soggetti aggregatori, riducendo progressivamente gli spazi operativi delle singole stazioni appaltanti. Il settore sanitario rappresenta l’ambito nel quale tale processo assume la massima intensità applicativa e il sistema sanitario regionale italiano, soprattutto nelle fasi iniziali del percorso di aggregazione della domanda, ha sperimentato specifici modelli di gestione degli appalti che hanno consentito alle aziende sanitarie di impiegare forme cooperative di acquisto in assenza di un sistema pienamente centralizzato. In questa prospettiva si colloca l’esperienza della Regione Siciliana che, attraverso il modello dei Comitati di Bacino introdotto dalla L.R. n. 5/2009, ha implementato un sistema di gare aggregate territoriali riconducibile, sotto il profilo funzionale, allo schema degli appalti congiunti occasionali previsto dal diritto europeo. La Direttiva 2014/24/UE attribuisce particolare rilevanza alle forme di cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici, individuando negli appalti congiunti occasionali uno strumento funzionale alla razionalizzazione della spesa pubblica e all’incremento dell’efficienza delle procedure di gara. La Direttiva distingue chiaramente due schemi operativi:
Gli appalti congiunti occasionali possono creare network di stazioni appaltanti capaci di ottimizzare la programmazione regionale e potenziare l’azione delle centrali di committenza
enti aderenti. Si tratta, pertanto, di una forma di aggregazione flessibile, non fondata su un’organizzazione permanente, ma su accordi cooperativi funzionali al soddisfacimento di fabbisogni comuni. La ratio dell’istituto risiede nella possibilità di conseguire economie di scala e uniformità contrattuale anche in assenza di intervento da parte della centrale di committenza formalmente costituita. Al tempo stesso, la direttiva europea considera l’occasional joint procurement come complementare — e non alternativo in senso strutturale — rispetto ai sistemi centralizzati di acquisto. Nel contesto italiano, gli appalti congiunti occasionali hanno rappresentato, soprattutto nel settore sanitario, uno strumento di transizione verso modelli più avanzati di centralizzazione degli acquisti. Prima del consolidamento del sistema dei soggetti aggregatori, numerose regioni hanno sviluppato assetti cooperativi territoriali nei quali aziende sanitarie appartenenti a un medesimo ambito geografico procedevano all’espletamento di gare aggregate mediante l’individuazione di aziende capofila3 Molte sono le esperienze che si sono registrate in regioni come la Lombardia, la Sardegna e l’Abruzzo favorendo un percorso che già dal 2002 ha visto crescere l’aggregazione degli approvvigionamenti delle aziende sanitarie e ospedaliere per consentire il contenimento della spesa attraverso l’efficientamento delle strategie di acquisto e la standardizzazione della domanda4
• le centrali di committenza, quali strutture stabili deputate alla gestione professionale degli acquisti;
• gli appalti congiunti occasionali, caratterizzati invece da una cooperazione episodica tra amministrazioni per la gestione di specifiche procedure.
Nel modello degli appalti congiunti occasionali gli enti mantengono la propria autonomia soggettiva e organizzativa indicando, di volta in volta, un’amministrazione capofila incaricata dell’espletamento della procedura per conto degli
Tale assetto, pur consentendo una prima riduzione della frammentazione della domanda, tuttavia, manteneva significativi elementi di disomogeneità:
• pluralità di stazioni appaltanti operative;
• differenze nei capitolati tecnici;
• assenza di programmazione unitaria regionale;
• limitata interoperabilità delle procedure;
• duplicazione delle attività amministrative.
Anche la Regione Siciliana, nel periodo che ha preceduto il
3 Le esperienze di centralizzazione della funzione acquisti nelle diverse Regioni italiane che si sono sviluppate prima dell’introduzione della Direttiva 2014/24/UE sono state tante e tra di loro molto eterogenee:
• La L.R. 16/2001 aveva previsto che la Regione Lazio attuasse forme di centralizzazione degli acquisti da parte delle Aziende USL e Ospedaliere in relazione a particolari beni e servizi (Delib. Giunta Regionale n. 1804/2001).
• Con deliberazione n. 576/06, la Regione Liguria ha dato mandato all’Osservatorio Prezzi costituito nell’ambito del Dipartimento Salute regionale di predisporre un “Piano operativo per gli anni 2006-2007 per la sperimentazione di aree di acquisto”.
• La Regione Basilicata, con D.G.R. n. 359 del 2008, in attuazione alla L.R. n. 28/2007, aveva approvato un progetto per la realizzazione della rete regionale degli acquisti del SSR per l’espletamento di procedure unificate in materia di acquisto di beni e servizi da parte delle Aziende Sanitarie tramite unioni di acquisto, ove non utilizzabili le convenzioni Consip, e a sperimentare la delega di funzioni di centrale di committenza. La D.G.R. n. 329/08 aveva, tra l’altro, impegnato le ASL a promuovere ed eseguire procedure unificate d’acquisto (Unioni Regionali d’Acquisto interaziendali o URA) di beni e servizi o partecipare a quelle da chiunque promosse, in modo che fossero effettuati tramite URA almeno il 35% delle procedure e il 50% del valore degli approvvigionamenti per ciascun anno, e a partecipare alle sperimentazioni della delega di funzioni di centrale di committenza.
4 FIASO - Analisi comparativa delle esperienze di aggregazione della domanda in Sanità, 1 dicembre 2009, SSN | Fiaso | Pagina 13, www.fiaso.it
appalti congiunti occasionali
decreto-legge 66/2014, ha introdotto il modello delle gare di bacino con la Legge Regionale 14 aprile 2009, n. 5, recante il riordino del servizio sanitario regionale.
L’art. 5, comma 11, lett. a), prevedeva che le aziende del SSR organizzassero “forme di acquisto di beni e servizi in modo centralizzato o comunque coordinato” nell’ambito dei Comitati di Bacino della Sicilia Occidentale e Orientale. Il sistema, disciplinato con il D.A n. 2446/09 del 02/11/2009 e attuato con la successiva circolare assessoriale prot. n. 225 del 19 gennaio 2010, si fondava sull’individuazione di aziende sanitarie capofila incaricate della gestione delle procedure di gara per conto delle altre aziende appartenenti al medesimo bacino territoriale.
Sotto il profilo sostanziale, questo modello presentava le caratteristiche tipiche degli appalti congiunti occasionali di cui all’art. 38 della Direttiva 2014/24/UE:
• assenza di una centrale di committenza unica regionale operativa;
• cooperazione interaziendale fondata su accordi organizzativi;
• individuazione di amministrazioni capofila;
• gestione aggregata di specifiche categorie merceologiche.
I bacini territoriali rappresentavano, pertanto, una forma di aggregazione “intermedia”, finalizzata a superare la frammentazione delle singole gare aziendali senza giungere a una completa centralizzazione regionale.
Ciononostante, con l’entrata in vigore dei DPCM adottati in attuazione dell’art. 9 del D.L. n. 66/2014, la configurazione delle gare di bacino introdotta con la L.R. 5/2009 subisce un progressivo ridimensionamento.
Ed infatti, il DPCM del 24 dicembre 2015 aveva individuato specifiche categorie merceologiche e relative soglie economiche per le quali le amministrazioni del SSN erano tenute a ricorrere obbligatoriamente ai soggetti aggregatori o a Consip S.p.A. Successivamente, il DPCM 11 luglio 2018 ha ampliato il perimetro delle categorie soggette a centralizzazione obbligatoria, rafforzando il ruolo delle centrali regionali di committenza e restringendo ulteriormente gli spazi di autonomia delle aziende sanitarie.
Il sistema delle gare di bacino risultava così progressivamente svuotato delle categorie merceologiche di maggiore rilevanza economica e strategica, mantenendo competenze residuali prevalentemente riferite a procedure non ancora incluse nella programmazione centralizzata regionale.
Il DPCM 11 febbraio 2026 segna il definitivo consolida-
mento della centralizzazione del procurement sanitario. Il provvedimento, in particolare:
• amplia a trenta le categorie merceologiche soggette a obbligo di centralizzazione;
• estende gli obblighi di adesione alle iniziative dei soggetti aggregatori;
• rafforza il collegamento tra qualificazione delle stazioni appaltanti e rilascio del CIG da parte di ANAC;
• consolida il ruolo delle centrali regionali quali unici soggetti titolati alla gestione delle principali procedure di gara sanitarie.
L’incremento delle categorie obbligatorie determina un effetto sistemico di sostanziale incompatibilità tra il paradigma incentrato sulle gare di bacino e il nuovo assetto normativo nazionale.
Al riguardo, la dottrina ha osservato come il passaggio dagli appalti congiunti occasionali alle centrali di committenza permanenti rappresenti una fisiologica evoluzione dei sistemi di procurement pubblico maturi.5
Gli appalti congiunti costituiscono infatti uno strumento efficace nelle fasi iniziali di aggregazione della domanda, ma mostrano limiti strutturali quando l’obiettivo diviene
appalti congiunti occasionali
la costruzione di una programmazione regionale integrata, digitalizzata e pienamente interoperabile6
Quindi, l’affermazione del modello delle centrali di committenza ha relegato l’occasional joint procurements ad una residuale e non meglio definita possibilità in capo alle stazioni appaltanti di stringere accordi da regolare facendo riferimento, da un lato, ad un pilastro del diritto amministrativo italiano, la legge 241/1990 e, dall’altro, al richiamato art. 38 della Direttiva 2014/24/UE che, tuttavia, non ha trovato una specifica e dettagliata previsione normativa interna se non nel comma 14 dell’art. 62 del D.lgs. n. 36/2023.
Tuttavia, il codice degli appalti lega la possibilità di svolgere in modo congiunto i procedimenti di gara, oltre che all’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, al “primo principio” sul quale si fonda l’intero costrutto normativo della “nuova contrattualistica pubblica”, ovvero il principio del risultato. Sicché, la stazione appaltante, scelta per il ruolo di “capofila”, non deve semplicisticamente essere in possesso del requisito della qualificazione ma deve essere in grado di dimostrare, “dandone adeguata motivazione”, di perseguire “il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra
5 A. Massera, “Le centrali di committenza tra efficienza amministrativa e tutela della concorrenza”, in Federalismi.it, 2023.
appalti congiunti occasionali
qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza”.
In tale prospettiva e sotto la costante vigenza dell’art. 5 della L.R. 9/2009, la cessazione delle attività dei Comitati di Bacino disposta medio tempore dalla Regione Siciliana7 non costituisce soltanto una scelta organizzativa, ma risulta essere l’esito necessario dell’evoluzione normativa nazionale ed europea in attesa di un rinnovato intervento normativo regionale.
Le gare di bacino, pur avendo svolto una funzione storicamente significativa nel percorso di aggregazione della domanda regionale, oggi, si rivelano incompatibili con un quadro normativo che attribuisce alle centrali di committenza regionali il ruolo esclusivo di governance del procurement sanitario, con precisa definizione degli ambiti/categorie merceologiche di esclusiva competenza.
Per di più, la L.R. n. 9 del 07/05/2015, istitutiva della centrale di committenza siciliana, all’art. 55 ha stabilito che “siano soppressi gli uffici o strutture altrimenti denominate, ai quali sono riconducibili competenze che costituiscano duplicazione delle attività ascritte alla Centrale di Committenza per l’acquisizione di beni e servizi [che] provvede agli acquisti … per gli enti e le aziende del servizio sanitario regionale”.
In quest’ottica, il modello delineato dal D.lgs. n. 36/2023 e rafforzato dal DPCM 11 febbraio 2026 appare orientato a realizzare una governance unitaria degli acquisti sanitari fondata sulla concentrazione delle competenze tecniche, sulla standardizzazione dei fabbisogni e sulla qualificazione professionale delle strutture di committenza.
Eppure, l’archetipo della centrale unica di committenza appare lontano da un livello di maturità tale da potere garantire stabilità al sistema sanitario regionale e, a tutt’oggi, presenta non pochi elementi critici.
Prima di tutto, è di dominio pubblico che le procedure centralizzate regionali e, tal volta anche quelle nazionali di Consip, registrano ritardi e tempi istruttori inconciliabili con le dinamiche che un ente sanitario, con velleità aziendali, può permettersi.
Ed invero, nell’attesa dell’aggiudicazione regionale, gli enti sanitari si trovano spesso in un vicolo cieco determinato dal fatto che le convenzioni derivanti dalle precedenti aggiudicazioni centralizzate sono scadute e non residua spazio per eventuali rinnovi.
In dette circostanze, la via d’uscita può essere, da un lato, l’applicazione dell’art. 1, comma 550 della citata legge n.
208/2015, in forza del quale “I singoli contratti relativi alle categorie merceologiche individuate dal decreto di cui al comma 548, in essere alla data di entrata in vigore della presente legge [contratti conclusi nel 2015], non possono essere prorogati oltre la data di attivazione del contratto aggiudicato dalla centrale di committenza individuata ai sensi dei commi da 548 a 552. Le proroghe disposte in violazione della presente disposizione sono nulle e costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa”. Disposizione, quest’ultima, che permetterebbe la prorogabilità dei contratti in essere in attesa dell’aggiudicazione regionale, seppure con l’assai discutibile assunto secondo il quale sarebbe possibile dare applicazione estensiva ad una disposizione, come quella in questione, di natura eccezionale e che, tra l’altro, prevede la generale sanzione di nullità per le proroghe.
La seconda strada sarebbe quella di applicare l’art. 9, comma 3 bis, del d.l. 24.04.2014, n. 66 (convertito, con modificazioni, in legge 23.06.2014, n. 89), ai sensi del quale “le Amministrazioni pubbliche obbligate a ricorrere a Consip o altri soggetti aggregatori ai sensi del comma 3 possono procedere, qualora non siano disponibili i relativi contratti di Consip o dei soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 e in caso di motivata urgenza, allo svolgimento di autonome procedure di acquisto dirette alla stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessaria”.
In altre parole, si tratta dei c.d. contratti ponte, per i quali, in ogni caso, occorre bandire apposita procedura, con le necessarie tempistiche e la messa in campo di un impegno organizzativo gestionale il più delle volte sproporzionato rispetto alla natura transitoria dell’affidamento. Come è di tutta evidenza, la prevalenza delle gare regionali si scontra con un problema concreto relativo alla gestione del periodo compreso tra la scadenza delle precedenti convenzioni non più rinnovabili e l’aggiudicazione della nuova gara centralizzata.
Inoltre, e nonostante l’obbligatorietà del ricorso alle convenzioni regionali e/o nazionali, non sempre le condizioni economiche ottenute con le gare centralizzate sono le migliori sotto il profilo economico. Come spesso accade, le singole amministrazioni sono in grado di ottenere condizioni migliori nel mercato di riferimento senza, tuttavia, per detta ragione poter derogare al vincolo della centralizzazione8
Sotto altro aspetto, assai di frequente le gare centralizzate non soddisfano interamente il fabbisogno degli enti sanitari in relazione a specifici settori. Ed invero, le categorie
7 Con nota prot. n. 45616/A2 del 13 ottobre 2025 il Dipartimento per la Pianificazione Strategica dell’Assessorato della Salute della Regione Siciliana ha disposto che “i compiti dei Comitati di Bacino e dei relativi Coordinatori devono intendersi, allo stato, esauriti, ad eccezione delle attività ancora in fase di completamento per procedimenti avviati in precedenza e/o riferiti a categorie merceologiche al di fuori del perimetro dettato dai DPCM”
8 M. Nunziata, “Aggregazione, centralizzazione e qualificazione della stazione appaltante: la limitazione dell’autonomia contrattuale della P.A. nel nuovo codice dei contratti pubblici”, in Art.TorVergata, 2024, analisi focalizzata sul passaggio dal vecchio al nuovo Codice che evidenzia come le “regole del Codice in materia di aggregazione della domanda per gli approvvigionamenti pubblici e di qualificazione delle stazioni appaltanti schiudono nuovi scenari alla riflessione giuridica sulla limitazione dell’autonomia negoziale delle pubbliche amministrazioni che, tradizionalmente vincolate nel quomodo, vedono oggi la propria libertà contrattuale fortemente limitata anche nell’an in un sistema che riconosce solo alle stazioni appaltanti qualificate la possibilità di ricorrere autonomamente al mercato”. (rif. D.lgs. 36/2023).
merceologiche, da ultimo individuate con il DPCM 11 febbraio 2026, spesso determinano difficoltà nel classificare correttamente i beni e i servizi all’interno di quella che più precisamente andrebbe definita come macrocategoria che potrebbe non ricomprendere tutte le tipologie di materiale e/o servizio necessari.
Tanto, sottacendo anche i problemi derivanti dalla mancanza di quei beni che non vengono aggiudicati perché i relativi
lotti vanno deserti.
A ciò si aggiunga la perplessità derivante dall’ormai – come detto – consolidata prevalenza tout court delle gare regionali su quelle nazionali centralizzate. In realtà, detta prevalenza dovrebbe essere tendenziale, ma non assoluta, dovendo riconoscersi ampia discrezionalità alle amministrazioni che possono valutare le modalità migliori per il soddisfacimento delle proprie esigenze9
9 Cfr. richiamata Consiglio di Stato, sez. V, 19.11.2025 n. 9052, “L’Ente che, nell’ambito della sua autonomia e nell’esercizio di una attività consentita dalla legge, assuma la decisione di aderire alla Convenzione Consip, non è tenuto a supportare tale adesione con una specifica delibera volta a farne emergere le ragioni di maggiore convenienza. È stato, altresì, chiarito che: <<nell’acquisizione dei beni e servizi offerti dal sistema Consip esiste un’economia intrinseca, poiché il relativo modello consente di conseguire risparmi sia diretti, quale risultato della gara comunitaria ad evidenza pubblica già condotta a monte, sia indiretti, consistenti nella riduzione dei costi per il potenziale contenzioso e per le ulteriori singole procedure di acquisto. L’adesione alle convenzioni Consip permetterebbe, inoltre, di aumentare la celerità della procedura acquisitiva, consentendo in più di contare su una tempistica certa>> (Cons. Stato, n. 1937 del 2018). Ai sensi dell’art. 1, comma 449, della legge n. 296 del 2006 le Amministrazioni pubbliche <<di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, nonché le autorità indipendenti, possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma e al comma 456 del presente articolo, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo – qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti>>. … L’adesione alle convenzioni Consip esprime un’economia intrinseca, poiché il relativo modello consente di conseguire risparmi sia diretti che indiretti, consistenti nella sostanziale riduzione dei costi (Cons. Stato n. 7562 del 2022)” (C.d.S, V, 12.5.2025, n. 4041).
appalti congiunti occasionali
Sicché, appare del tutto condivisibile la tesi secondo la quale, tempi oltremodo dilatati nella programmazione e istruzione dei procedimenti di gara da parte del competente soggetto aggregatore, consentano ai singoli enti di potere decidere di aderire alle convenzioni Consip eventualmente già stipulate e disponibili.
D’altronde, l’Ente “esercita, nella facoltà di scelta di fruizione dei vantaggi offerti dalla convenzione mediante o meno adesione ad essa, il proprio potere d’autorità […]” (Cass. civ, SS.UU, 30.11.2022, n. 35335) e, per come affermato dal Consiglio di Stato, “l’adesione ai modelli Consip non può essere qualificata come una sorta di ‘affidamento diretto’, ma rappresenta una scelta gestionale/operativa coerente con il modello comunitario in materia di procedure ad evidenza pubblica, senza che tale decisione . . . imponga un onere di motivazione specifico, atteso che: ‘proprio perché la individuazione del miglior contraente avviene nel rispetto dei principi comunitari, non richiede da parte della amministrazione che se ne avvale una specifica motivazione dell’interesse pubblico che la sottende” (Cons. Stato, n. 2194 del 2015; id. n. 7261 del 2010).
Ed invero, la maturità normativa che la disciplina dei sistemi di procurement pubblico ha raggiunto, talora, non appare essere stata accompagnata da una altrettanto adeguata crescita strutturale e organizzativa delle centrali committenza che continuano ad operare come “Uffici”, costituiti all’indomani dell’entrata in vigore della Decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, dove si sperimentavano le prime aggregazioni della domanda per l’approvvigionamento di macrocategorie di beni dal forte impatto economico.
L’Autorità Nazionele Anticorruzione ha più volte riscontrato che soggetti aggregatori regionali e, in quanto tali, qualificati di diritto, che dovrebbero rappresentare una delle primarie stazioni appaltanti a livello nazionale e la principale nella regione, non dispongono, in concreto, di un’adeguata organizzazione e di capitale umano debitamente qualificato e formato per perseguire la mission relativa al public procurement10.
In un quadro così delineato la disciplina dell ’occasional joint procurement di cui all’art. 38 della Direttiva 2014/24/UE, allorquando applicata dalle singole amministrazioni sanitarie in forza delle disposizioni ex art. 62, commi 14 e 15, del D.lgs. n. 36/2023, può rappresentare una leva strategica per il servizio sanitario regionale che non ha più l’esigenza di traghettare il sistema verso la centralizzazione degli acquisti ma, piuttosto, quello di potere consolidare il proprio modello organizzativo
attraverso una radicale ristrutturazione delle centrali di committenza da attuare mediante la valorizzazione delle competenze professionali e l’adozione di metodologie tipiche del project management, necessarie in un sistema evoluto di “centralised purchasing activities and central purchasing bodies”.
In particolare, l’aggregazione della domanda su categorie merceologiche diverse da quelle di esclusivo appannaggio delle centrali di committenza, con la specializzazione di singole stazioni appaltanti che, di volta in volta, assumono la qualificazione di “capofila”, bene si coniuga con la possibilità di creare reti di attività per come previsto dal diritto amministrativo con gli accordi ex art. 15 della legge n. 241/1990, ai sensi del quale “le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune”.
Peraltro, un coordinato ampliamento delle macrocategorie di beni e servizi oggetto di processi di aggregazione funzionale degli acquisti consentirebbe di rafforzare la programmazione regionale per raggiungere più agevolmente l’obiettivo dell’equilibrio economico del servizio sanitario regionale in “relazione agli accertati fabbisogni sanitari ed alle esigenze sociosanitarie … connesse anche alle peculiarità locali territoriali”11
Nel caso della Regione Siciliana, un’auspicabile revisione dell’art. 5 della L.R. 5/2009 potrebbe consentire agli enti e alle aziende del servizio sanitario regionale di disporre di un riferimento legislativo che disciplini in modo organico le forme di collaborazione istituzionale, superando definitivamente lo schema delle gare di bacino che, allo stato attuale, risulta normativamente inapplicabile e, così, sancire il passaggio da una programmazione di bacino ad una programmazione regionale integrata con quella della centrale unica di committenza.
Nel merito, un intervento del legislatore regionale permetterebbe una maggiore agibilità operativa agli enti del SSR e potrebbe divenire generativa di nuovi e più moderni sistemi gestionali che, nel rispetto del quadro generale di tendenziale centralizzazione dei procedimenti di acquisto, tengano conto delle attuali esigenze delle aziende. D’altronde, a distanza di quasi vent’anni dall’entrata in vigore della L.R. 5/2009 siamo ben oltre l’adagio di Alfred Edward Perlman secondo il quale “dopo aver fatto sempre la stessa cosa nello stesso modo per due anni, inizia a guardarla con attenzione. Dopo cinque anni, guardala con sospetto. E dopo dieci anni, gettala via e ricomincia di nuovo tutto”.
10 Cfr. ANAC, Delibera n. 116 del 1 aprile 2026, Visita ispettiva presso OMISSIS – Fascicolo 217/2026, disponibile su anticorruzione.it. 11 La L.R. 14 aprile 2009, n. 5 recante “Norme per il riordino del Servizio sanitario regionale” all’art. 1 pone come primaria finalità della riforma approvata dalla Regione Siciliana quello di “rendere compatibile l’equilibrio economico del Servizio sanitario regionale con il mantenimento e la riqualificazione dell’offerta assistenziale” e lo fa utilizzando, tra l’altro, come strumento operativo “la programmazione interaziendale di bacino finalizzata all’ottimale integrazione delle attività sanitarie delle Aziende facenti parte del medesimo bacino in relazione agli accertati fabbisogni sanitari ed alle esigenze socio-sanitarie”.
XI Corso di Alta Formazione 2025
per Funzionari e Dirigenti in Sanità
Area Provveditorato - Economato - Patrimonio
XI Corso di formazione FARE
Tutor: Gian Luca Viganò
Il ciclo di vita delle tecnologie biomediche; dalle apparecchiature ai dispositivi medici, criticità ed opportunità da affrontare nelle procedure di gara
Gruppo di lavoro:
Krizia Masciavè – InnovaPuglia - Valenzano (BA)
Giorgio Orsi – ASST Fatebenefratelli – Sacco – Milano
Gabriele Reggiani – ASL TO4 - Ciriè (TO)
Davide Saccardo – ASST Fatebenefratelli – Sacco – Milano
1. Introduzione all’ingegneria clinica e al ciclo di vita delle tecnologie biomediche
Il ruolo dell’ingegneria clinica è cruciale per garantire l’efficace utilizzo delle tecnologie biomedicali all’interno delle aziende sanitarie, assecondando obiettivi di sicurezza, qualità e sostenibilità economica. Questa disciplina si configura come un ponte tra le innovazioni tecnologiche e le esigenze cliniche, assicurando che i dispositivi siano integrati correttamente nei processi assistenziali, rispettino le normative vigenti e siano gestiti lungo tutto il loro ciclo di vita.
La gestione efficace richiede un approccio multidisciplinare, che coinvolge ingegneri clinici, medici, farmacisti, tecnici e personale amministrativo, e prevede la conoscenza approfondita delle normative europee e nazionali, quali MDR ( Medical Device Regulation) ed IVDR (in Vitro Diagnostic Medical Device Regulation), delle procedure di acquisto e delle strategie di manutenzione. La corretta pianificazione strategica delle risorse e l’adozione di strumenti come l’HTA (Health Tecnology Assessment) ed il Value-Based Procurement, permettono di orientare gli investimenti verso soluzioni che garantiscano il massimo valore per il sistema sanitario.
2. Le fasi del ciclo di vita delle tecnologie biomediche
Il ciclo di vita di una tecnologia medica si articola in tre principali fasi:
• Fase innovativa: In questa fase si introducono tecnologie all’avanguardia che rappresentano progressi significativi in termini di diagnosi e trattamento. Il punto di forza riguarda le potenzialità cliniche, ma si presentano anche sfide legate ai costi iniziali elevati, alla complessità di formazione del personale e all’incertezza sulla affidabilità a lungo termine e alla disponibilità di supporto tecnico da parte del produttore.
• Fase di maturità: in questa fase le tecnologie entrano in una fase di consolidamento dell’innovazione. La tecnologia in questa fase è più stabile, più affidabile e il mercato offre prodotti più collaudati. La gestione di tali tecnologie si focalizza sulla manutenzione preventiva, sull’aggiornamento e sulla riduzione dei rischi di obsolescenza, ottimizzando i costi di gestione e migliorando la sicurezza del paziente.
• Fase di obsolescenza: in questa fase l’efficacia relativa dell’apparecchiatura si riduce rispetto alle alternative disponibili. La loro manutenzione diventa più complessa o costosa, e si rendono necessari interventi di sostituzione o aggiornamento. La pianificazione a lungo termine e l’implementazione di strategie di rinnovo sono essenziali per garantire continuità assistenziale.
3. Processo di acquisizione e gestione delle gare d’appalto
Il coinvolgimento e l’interazione di diverse figure professionali è fondamentale per raggiungere un obiettivo comune: la buona riuscita della procedura di gara, attraverso il raggiungimento del risultato prefissato e l’ottimizzazione delle risorse disponibili, nel rispetto dei principi di risultato, efficienza, trasparenza, tutela dall’affidamento ed altresì, nel rispetto della normativa vigente e dell’interesse pubblico.
Il processo di acquisizione e gestione delle gare segue un iter ben definito e si articola in diverse fasi:
• la prima fase riguarda l’istruttoria e la preparazione della procedura di gara;
• la seconda fase riguarda la pubblicazione del bando , ossia la diffusione del bando di gara, attraverso canali appropriati, per garantire visibilità e maggiore diffusione;
• la terza fase, inerente alla ricezione e valutazione delle offerte, comprende la raccolta delle offerte da parte degli operatori economici interessati, l’apertura delle offerte e verifica della conformità dei documenti, l’esame delle
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proposte tecniche ed economiche in base ai criteri di aggiudicazione definiti;
• l’ultima fase riguarda la negoziazione ed aggiudicazione del contratto: dopo aver selezionato il fornitore idoneo che rispetta i criteri e offre il miglior rapporto qualità/prezzo si procede con eventuale negoziazione dei termini del contratto ed alla formalizzazione dell’accordo mediante la stipula del contratto tra la stazione appaltante e l’aggiudicatario e alla pubblicazione dei risultati finali della gara
4. La valutazione e selezione delle tecnologie
Nonostante l’esistenza di un impianto normativo e procedurale solido, ispirato a principi di trasparenza, efficienza e legalità, la realtà applicativa evidenzia numerose criticità. La mancanza di una pianificazione strutturata e condivisa all’interno delle aziende sanitarie porta frequentemente a decisioni frammentarie, guidate da urgenze contingenti o da pressioni interne, piuttosto che da un’effettiva analisi dei bisogni clinico-organizzativi. A questa debolezza si affianca una scarsa integrazione tra le diverse competenze coinvolte, con un approccio spesso dominato da considerazioni cliniche a scapito di valutazioni economiche, tecniche e gestionali.
Le scelte risultano ulteriormente indebolite dalla mancanza di dati oggettivi e strutturati a supporto della valutazione comparativa tra dispositivi, e dal rischio di conflitti di interesse non adeguatamente dichiarati o gestiti, che possono alterare l’imparzialità del processo decisionale. In questo contesto, il rispetto rigoroso delle normative europee e nazionali diventa un presupposto imprescindibile per garantire la sicurezza, l’affidabilità e la tracciabilità delle tecnologie sanitarie, nonché per tutelare le strutture da rischi legali e assicurativi. Le regole tecniche e i sistemi di vigilanza post-commercializzazione rappresentano strumenti fondamentali per verificare la conformità dei dispositivi e prevenire potenziali criticità operative.
A fronte di queste complessità, si rende necessario un approccio più maturo e consapevole, rappresentato dal modello di Value-Based Procurement. Questo paradigma sposta l’attenzione dal semplice costo iniziale al valore complessivo generato dalla tecnologia lungo tutto il suo ciclo di vita, includendo elementi come la qualità delle prestazioni, l’impatto sull’organizzazione, la facilità d’uso, i costi indiretti e la sostenibilità nel tempo. L’adozione di criteri di valutazione più articolati e centrati sugli obiettivi assistenziali permette così di superare le logiche puramente economiche, orientando le scelte verso soluzioni realmente efficaci, sostenibili e coerenti con i bisogni del sistema sanitario.
5. L’integrazione del ciclo di vita nelle gare d’appalto
La gestione e manutenzione della strumentazione medica è fondamentale in ingegneria clinica per assicurare sicurezza del paziente, efficienza operativa e ottimizzazione degli investimenti. Questo processo si articola in manutenzione preventiva (azioni pianificate per evitare guasti e prolungare la vita utile) e manutenzione correttiva (interventi su guasti imprevisti). Integrare i costi di entrambe nei bandi di gara è cruciale per una pianificazione finanziaria accurata e per comprendere il Costo Totale di Proprietà (TCO). Vi sono diversi modelli di manutenzione a cui possiamo aderire: il Global Service, i contratti diretti con i Produttori (OEM) , la manutenzione internalizzata e il modello misto, tutti modelli hanno sia vantaggi che svantaggi, spetta a noi decidere in base alla situazione che ci si propone analizzare quale sia la più efficiente. La gestione dei costi delle apparecchiature elettromedicali va oltre il prezzo d’acquisto, includendo spese nascoste significative. Queste emergono in varie fasi, dall’installazione e assemblaggio (che possono richiedere adeguamenti strutturali e risorse interne), ai test e verifiche (necessari per identificare difetti post-fabbrica), fino allo smaltimento degli imballaggi. L’introduzione di nuove apparecchiature comporta inoltre un impatto sul personale, con costi legati all’assunzione e alla formazione di figure specializzate (tecnici, amministrativi e formatori per gli utenti). Per ottimizzare gli investimenti, è cruciale adottare un approccio basato sul Costo Totale di Proprietà (TCO), che considera tutti i costi diretti e indiretti del ciclo di vita dell’apparecchiatura. Le strategie includono la gestione efficiente delle attrezzature esistenti, l’investimento nella formazione continua del personale tecnico, la scelta di apparecchiature a basso consumo energetico e la valutazione tra acquisto, noleggio o l’opzione del ricondizionato certificato
6. Innovazione e impatti sulla gestione delle apparecchiature L’ingresso sul mercato di dispositivi molto avanzati, integrati in servizi quali la telemedicina e le cartelle cliniche elettroniche hanno trasformato profondamente le modalità di diagnosi e cura del paziente. L’intelligenza artificiale, i dispositivi indossabili ed il monitoraggio remoto stanno ridefinendo l’interazione tra medico e paziente, favorendo cure più tempestive e personalizzate, oltre a ridurre le distanze e favorire l’accesso alle cure anche per utenti geograficamente e socialmente lontani o isolati. L’innovazione, quindi, evidenzia anche un impatto positivo sull’accessibilità e la sostenibilità del sistema sanitario, con una particolare attenzione all’inclusione sociale. In questo ambito diventa essenziale il ruolo dell’HTA per garantire scelte tecnologiche basate su evidenze scientifiche, mediante analisi costi-benefici, etiche, di sicurezza ed organizzative.
Tutti i modelli di HTA esistenti, dal modello completo al Mini-HTA, fino al Core Model europeo, sottolineano
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l’importanza del coinvolgimento degli stakeholder e di un aggiornamento continuo. Un esempio pratico di analisi d’impatto dell’innovazione viene fornito focalizzando l’evoluzione delle risonanze magnetiche: dagli iniziali modelli comparsi, con immagini a bassa risoluzione e lunghi tempi di acquisizione, con le moderne MRI ad alta risoluzione, rapide e integrate con applicazioni IA-based. Anche i modelli decisionali di acquisizione siano cambiati: si passa da approcci rigidi e proceduralizzati a valutazioni multidimensionali, inclusive e più efficienti.
7. Conclusioni e prospettive future
L’approccio integrato alla gestione del ciclo di vita delle tecnologie biomediche è strategico per garantire
sostenibilità, sicurezza e qualità dell’assistenza sanitaria. La formazione continua di tutte le figure coinvolte, l’adozione di strumenti di valutazione come HTA e TCO, e l’attuazione delle normative di riferimento rappresentano le fondamenta di un sistema efficiente ed equo. Il futuro prevede un’evoluzione verso l’uso di tecnologie sempre più intelligenti e connesse, l’uso di tecnologie abilitanti come l’intelligenza artificiale, e l’ottimizzazione delle gare di acquisto tramite strumenti digitali e approcci innovativi che migliorino la trasparenza. La sfida consiste nel mantenere un equilibrio tra innovazione, sostenibilità economica e sicurezza clinica, con una sempre maggiore attenzione alla gestione integrata e strategica del ciclo di vita delle tecnologie.
Sofia Melani e Studio Legale Fidanza
Sulla titolarità della verifica dei requisiti generali e sull’esclusione per grave illecito professionale
Un operatore economico ci sottopone due quesiti: a) se sia giuridicamente ammissibile che la stazione appaltante affidi a soggetti terzi lo svolgimento delle verifiche sui requisiti generali di partecipazione; b) quali siano, alla luce del vigente quadro normativo e giurisprudenziale, i presupposti per una legittima esclusione dalla procedura di gara per grave illecito professionale. Con riguardo al primo profilo, il comunicato del Presidente dell’ANAC n. 8 del 1/4/2026, in coerenza con la delibera n. 116 del 1/4/2026, ribadisce la natura tipicamente pubblicistica e non delegabile dell’attività di verifica dei requisiti generali, quali, a titolo esemplificativo, il controllo del casellario giudiziale, della documentazione antimafia e delle altre informazioni rilevanti ai fini dell’articolo 94 del Codice. Tale attività è configurata dal legislatore come funzione amministrativa propria della stazione appaltante, insuscettibile di esternalizzazione in favore di operatori economici privati. In tal senso militano diversi precetti del D. Lgs. n. 36/2023 (art. 17, comma 5; art. 15; art. 7 dell’allegato I.2; art. 24; art. 99; art. 62, comma 11), che individuano nella stazione appaltante il soggetto istituzionalmente deputato ad accedere e ad aggiornare il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE).
Ne discende che la titolarità della potestà di verifica dei requisiti generali resta concentrata in capo alla stazione appaltante, con esclusione di qualsiasi possibilità di trasferirne l’esercizio a soggetti terzi, pur eventualmente qualificati sul piano tecnico-organizzativo. Una diversa impostazione determinerebbe, infatti, una indebita frammentazione della funzione di controllo pubblico, con possibili ricadute in termini di responsabilità e di tracciabilità delle determinazioni assunte in sede procedimentale. Quanto al secondo quesito, concernente l’ambito applicativo e le condizioni di legittimità dell’esclusione per grave illecito professionale, occorre premettere che il D.Lgs. n. 36 del 31 marzo 2023 ha abbandonato la logica dell’elencazione tassativa delle cause di esclusione in favore di un modello fondato su una valutazione discrezionale, unitaria e complessiva dell’affidabilità dell’operatore economico. La gravità dell’illecito professionale non è più ancorata a fattispecie
tipizzate in via rigida, ma si sostanzia in un giudizio di non affidabilità che deve emergere da un’istruttoria puntuale, coerente e adeguatamente motivata, nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.
La sentenza del Consiglio di Stato n. 916 del 4/2/2026 chiarisce, sul piano soggettivo, che la competenza ad adottare il provvedimento di esclusione spetta al RUP, quale titolare della funzione di cura e di regia complessiva della procedura. Il RUP può, tuttavia, recepire le risultanze istruttorie elaborate dal seggio di gara mediante motivazione per relationem, a condizione che tale tecnica motivazionale consenta di ricostruire in modo intellegibile il percorso logico-giuridico seguito e che le valutazioni richiamate siano coerenti con il quadro fattuale accertato.
L’inserimento del grave illecito professionale tra le cause di esclusione non automatica attribuisce alla stazione appaltante un potere-dovere di apprezzamento qualificato circa l’idoneità dei fatti emersi a minare l’integrità e l’affidabilità dell’operatore economico, anche in presenza di vicende penali non ancora coperte da giudicato. Non si tratta, dunque, di un automatismo espulsivo, ma di una valutazione discrezionale, da esercitare entro i confini tracciati dai principi di tutela della concorrenza, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa.
In esito ai quesiti prospettati, può quindi affermarsi che:
a) la verifica dei requisiti generali di partecipazione costituisce funzione amministrativa riservata alla stazione appaltante, non delegabile a operatori economici privati, alla luce sia delle disposizioni del Codice dei contratti sia degli indirizzi dell’ANAC;
b) l’esclusione di un operatore economico per grave illecito professionale è legittima anche in presenza di procedimenti penali non definitivi, qualora la stazione appaltante, attraverso un’istruttoria approfondita e una motivazione analitica, accerti – sulla base del comportamento tenuto in gara, dei tempi e della sostanza delle misure di self-cleaning e dell’effettiva titolarità dei poteri di controllo sull’impresa –il venir meno dei requisiti di integrità e affidabilità richiesti per la partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica.
Sodexo ottiene la Certificazione UNI EN
13549: un ulteriore passo verso qualità misurabile e sicurezza condivisa
La certificazione UNI EN 13549 rappresenta uno standard europeo fondamentale per misurare in modo oggettivo la qualità dei servizi di pulizia, soprattutto in contesti complessi come quello ospedaliero; la norma introduce un sistema strutturato basato su controlli statistici, soglie di qualità e verifiche sia visive sia strumentali, applicabili in diversi ambiti ma particolarmente rilevanti in ospedale.
Elemento centrale è la trasparenza: le verifiche possono essere condivise con il cliente, rafforzando fiducia e collaborazione. Il sistema prevede sia autocontrolli interni sia controlli congiunti, trasformando la qualità in un dato misurabile e verificabile.
Il rapido percorso di certificazione di Sodexo ha beneficiato del lavoro di squadra, in particolare della collaborazione con il team operativo dell’Ospedale dell’Angelo di Mestre, dimostrando come la condivisione di pratiche acceleri i risultati.
Per Sodexo, la UNI EN 13549 si integra con la certificazione ISO 9001 e si inserisce in un più ampio impegno verso qualità, sicurezza e salute sul lavoro. Il team QHSE effettua controlli e sopralluoghi in circa 1.500-1.600 siti in tutta Italia, garantendo il rispetto degli standard igienico-sanitari e delle norme di sicurezza.
Oltre a rappresentare una garanzia concreta per clienti e partner, la UNI EN 13549 costituisce anche un importante vantaggio competitivo nelle gare d’appalto, dove la qualità deve essere dimostrabile attraverso metodi, numeri e controlli riconosciuti a livello europeo.
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