Cuadernos del Foro Valparaiso XXX

CUADERNOS DEL

FORO VALPARAÍSO

XXX

DISCUSIONES SOBRE LA CRISIS DEL ORDEN INTERNACIONAL. DE LO DESEABLE A LO POSIBLE Gilberto Aranda, Juan Adriano Spedaletti, Eduardo Araya, María José Piñeiro, Esteban Vergara y Crisóstomo Pizarro Crisóstomo Pizarro (Editor) Esteban Vergara (Coordinador)

CUADERNOS DEL FORO VALPARAÍSO

XXX DISCUSIONES SOBRE LA CRISIS DEL ORDEN INTERNACIONAL. DE LO DESEABLE A LO POSIBLE Gilberto Aranda, Juan Adriano Spedaletti, Eduardo Araya, María José Piñeiro, Esteban Vergara y Crisóstomo Pizarro Crisóstomo Pizarro (Editor) Esteban Vergara (Coordinador)

“La construcción de una sociedad cosmopolita portadora de la luz de la razón comunicativa es la única alternativa capaz de desvanecer el eclipse que hoy ensombrece al mundo”.

A la memoria de

Crisóstomo Pizarro Contador (1939-2026), nuestro querido Quicho (Q.E.P.D.).

Índice

PRÓLOGO ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9 Alfonso Muga Naredo PRESENTACIÓN ������������������������������������������������������������������������������������������������������������11 POLÍTICA EXTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN TRUMP 2.0: ILIBERALISMO “BAJO IMPERIAL” ���������������������������������������������������������������������������� 17 Gilberto Aranda Bustamante EL NUEVO CONTEXTO INTERNACIONAL Y LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL ������������������������������������������������������������������������������������������37 Juan Adriano Spedaletti Clement LA UNIÓN EUROPEA Y LA OTAN EN EL ESCENARIO DEL CONFLICTO DE UCRANIA ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������57 Eduardo Araya Leüpin OCEANOPOLÍTICA ANTE LA CRISIS DEL ORDEN INTERNACIONAL: SOBERANÍA, SEGURIDAD Y GOBERNANZA OCEÁNICA GLOBAL ��������������������� 83 María José Piñeiro Tejo

WALLERSTEIN Y LOS FUTUROS DESEABLES Y POSIBLES DEL SISTEMAMUNDO ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 95 Esteban Vergara Poblete ¿QUÉ POLÍTICAS PODRÍAN ASEGURAR LA JUSTICIA PARA TODAS LAS PERSONAS QUE CONFORMAN LA HUMANIDAD? ��������������������������������������������� 109 Crisóstomo Pizarro Contador

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Prólogo

Se trata del primer Cuaderno que se publica sin la añorada y entrañable presencia y conducción del Director Ejecutivo del Foro Valparaíso, Crisóstomo Pizarro Contador (Q.E.P.D.). Su inesperada partida a comienzos de agosto del presente año constituye, qué duda cabe, una pérdida irreparable para esta Corporación, a la que Crisóstomo brindó una completa dedicación hasta el momento mismo de su fallecimiento. Con el rigor intelectual característico de su quehacer, fue el vigía del sentido primigenio del Foro, de su razón de ser. Incansable en encauzar iniciativas y propuestas de estudio, se identificó con la condición de custodio de los propósitos como de las tradiciones que se fueron forjando. Este Cuaderno, que es el trigésimo número de la colección –un logro destacable si se considera que el Foro ha publicado de manera ininterrumpida esta serie por 23 años, desde su fundación en 2003–, recoge la última iniciativa impulsada por Crisóstomo, esto es la realización de un seminario dedicado no solo a caracterizar la actual crisis que vive la sociedad global, sino también a preguntarse: qué esperamos de la sociedad y qué tipo de políticas podrían asegurar la justicia social. Durante su preparación, insistió a los participantes en que era insuficiente restringir el análisis al diagnóstico de la sociedad actual. Por el contrario, había que proponer respuestas viables que permitieran superar los desafíos contemporáneos. De allí que lo nombrara “Discusiones sobre la crisis del orden internacional. De lo deseable a lo posible”.

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Su contenido recoge, por tanto, las intervenciones de los colegas que participaron en dicho seminario, actualizadas considerando los vertiginosos acontecimientos internacionales que se han sucedido desde su realización en octubre de 2025 hasta mediados de 2026. Al momento de su fallecimiento, Crisóstomo estaba en plena edición de este Cuaderno, el cual contiene, además, su presentación en el Seminario, debidamente actualizada. Su título, “¿Qué políticas podrían asegurar la justicia para todas las personas que conforman la Humanidad?”, refleja su constante preocupación por analizar críticamente la globalización, sus efectos en el bienestar de la humanidad, y el progreso de la justicia y la democracia. Crisóstomo era muy consciente de las actuales limitaciones para la concreción de un proyecto cultural con intenciones cosmopolitas. Sin embargo, siempre citaba las palabras finales de Max Weber en La política como vocación: "en este mundo no se consigue nunca lo posible si no se intenta lo imposible una y otra vez". Para él, intentar lo imposible era el paso previo para construir los grandes consensos que permitirían avanzar en lo posible, esto es un mundo menos jerárquico, menos desigual y más democrático.

Alfonso Muga Naredo Presidente del Directorio Foro de Altos Estudios Sociales Valparaíso

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Presentación1

Este cuaderno recoge el desarrollo y la posterior actualización de las presentaciones expuestas en el seminario “Discusiones sobre la crisis del orden internacional. De lo deseable a lo posible”, organizado por el Foro Valparaíso y celebrado el viernes 17 de octubre de 2025. Para abordar esta ambiciosa discusión, los participantes presentaron sus reflexiones en torno a tres temas. El primero trata de la definición de la sociedad deseable, que proponemos entender como aquella que aspira a reducir las desigualdades aberrantes y las relaciones jerárquicas abusivas y, por lo tanto, avanzar en el desarrollo de la democracia. Estas aspiraciones legitimarían la misma existencia de la sociedad política del siglo XXI, la cual estaría expuesta a un fracaso irreversible si dichas aspiraciones no fuesen atendidas debidamente. Se trata, entonces, de una propuesta cuya implementación debe confrontar enormes obstáculos que solo podrían superarse en un amplio horizonte temporal.

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Los Cuadernos del Foro Valparaíso se iniciaban con una presentación preparada por el Director Ejecutivo de la Corporación, Crisóstomo Pizarro Contador (Q.E.P.D.).

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El segundo tema es la aptitud analítica para examinar la crítica situación que está experimentando hoy el sistema político y económico a escala global. Esta exige considerar los supuestos epistemológicos que fundamentan la sociedad deseable y posible; la historia del proceso de globalización de la economía-mundo capitalista, originada en el largo siglo XVI y vigente hasta hoy; los ciclos coyunturales de expansión y declinación de la economía-mundo y los ciclos hegemónicos correspondientes al predominio de determinadas potencias sobre las otras. Estos ciclos se extienden por un tiempo limitado. El tercer tema es la búsqueda de un gran consenso sobre las políticas que podrían asegurar la justicia para todas las personas que conforman la humanidad. Todos estos temas reflejan la esencia del Foro en su calidad de centro académico y universitario. El abordaje de las materias contenidas en la discusión de la sociedad deseable y posible excedía los límites de este evento. En verdad ellas se inscriben en un programa de investigación y docencia de largo plazo iniciado hace más de 23 años. En las materias objeto de la propuesta analítica del Foro, se mencionarán las cuatro más importantes que configuran su identidad. La primera es la globalización y sus efectos en el bienestar material, social y psicológico de la humanidad. Concebimos la actual fase de la globalización como un proceso de involución manifiesto en tendencias en favor del desarrollo de políticas mercantilistasproteccionistas; el repliegue identitario; y la crisis de la gobernanza mundial y de la democracia. Esta involución es promovida por diferentes tipos de populismos radicales. La segunda materia es la crisis climática y las políticas que podrían y deberían adoptarse para evitar la muerte del planeta. La tercera es el futuro de una democracia global, liberal y social. La cuarta corresponde a la necesaria transformación de la ONU en consonancia con los problemas del siglo XXI, muy distintos a los existentes desde su fundación en 1945, hace ya 81 años.

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Estas materias y las tareas que implican alejan al Foro de los objetivos de los think tanks abrumadoramente centrados en dar respuesta a las demandas de la coyuntura y generalmente dependientes de partidos políticos y corporaciones económicas. Por esta razón, también están conspicuamente ausentes en las propuestas electorales partidistas que ocupan un lugar hegemónico en la agenda pública de todos los medios de comunicación, salvo en el caso de unas pocas y honrosas excepciones. Estos juicios pueden constatarse en muchos países del mundo, incluido el nuestro. Pareciera que algunas de esas propuestas estuviesen encerradas en el estrecho horizonte marcado por la búsqueda de los medios necesarios para volver a la normalidad perdida, ignorando que algunas de las políticas en las que esta se sostenía hubiesen formado parte de los factores de la crisis, como por ejemplo las políticas económicas, sociales y medioambientales. Este Cuaderno reúne las contribuciones de seis colegas, quienes abordaron algunas de las materias antes señaladas y que concitan nuestro mutuo interés2. En “Política exterior de la administración Trump 2.0: iliberalismo ‘bajo imperial’”, Gilberto Aranda examina la disruptiva deriva que ha adoptado la política exterior de Estados Unidos durante el segundo gobierno de Trump. Al respecto, analiza los cambios introducidos por la Nueva Estrategia de Seguridad Nacional, que persigue consolidar la presencia de Estados Unidos en el hemisferio occidental, especialmente en materia migratoria, de seguridad y de lucha contra el narcotráfico. Esto se refleja en el denominado “corolario de Trump” a la doctrina Monroe, cuya primera aplicación en Venezuela ha servido como instrumento de presión sobre competidores y antiguos socios. A ello se suma el uso de aranceles y advertencias, reflejo de una política exterior más inspirada en el expansionismo propio del siglo XIX que en los principios y valores que Estados Unidos contribuyó a consolidar durante el siglo XX, especialmente durante el período posterior a la Segunda Guerra Mundial.

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Esta presentación estaba siendo elaborada por Crisóstomo Pizarro y quedó hasta aquí inconclusa a raíz de su tan sorpresiva partida. Los párrafos que siguen han sido escritos por Esteban Vergara, su muy estrecho colaborador y asistente, Secretario Ejecutivo del Foro Valparaíso, quien ha procurado continuar y terminar esta apertura al Cuaderno con el estilo adquirido en años de aprendizaje con Crisóstomo como su dilecto maestro.

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Juan Adriano Spedaletti aborda en “El nuevo contexto internacional y los procesos de integración regional” los múltiples desafíos que enfrenta el sistema internacional, entre los cuales destacan los conflictos armados, las crisis humanitarias y el avance de la inteligencia artificial. Estos desafíos evidenciarían las exiguas competencias con que cuentan las organizaciones internacionales para enfrentarlos. Ante un futuro aparentemente pesimista, el autor se pregunta si se trata de una crisis del multilateralismo a nivel global o si esta se encuentra restringida al orden internacional liberal occidental. Para él, una alternativa frente al fortalecimiento del Estado como sujeto excluyente y privilegiado del Derecho Internacional Público –y al consiguiente retroceso de las doctrinas contemporáneas de la soberanía limitada–, podría ser el desarrollo de iniciativas de integración regional. Para ello, toma como ejemplo la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, que dio origen a la Unión Europea, proponiendo la constitución de una comunidad sudamericana del litio. Este tipo de integración representaría una forma de enfrentar lo que denomina el retorno de las esferas de influencia por parte de las grandes potencias. Eduardo Araya presenta en “La Unión Europea y la OTAN en el escenario del conflicto de Ucrania” el desigual progreso que ha enfrentado la Unión Europea para avanzar en una política de seguridad compartida por todos sus miembros, así como su articulación con los objetivos de defensa establecidos por la OTAN. A su vez, aborda los desafíos de ambos bloques, considerando un escenario internacional conflictivo, el avance de la ultraderecha europea y las administraciones de Donald Trump, caracterizadas por cuestionar la carga que supone para Estados Unidos su contribución a la seguridad de la OTAN y por promover aranceles sobre la Unión Europea, a la que concibe como un competidor. A ello se suma la Guerra de Ucrania y la amenaza que esta supone para la Unión Europea y la OTAN. Las políticas de defensa asumidas por la Unión Europea representan para Araya una paradoja: considera que el bloque está mucho más fortalecido en cuanto a instrumentos y capacidades en seguridad y defensa, pero también más desunido y débil para enfrentar los retos y amenazas actuales. En ello desempeñan un importante papel el bajo crecimiento económico y las promesas incumplidas del Estado de bienestar. De no existir una mayor cohesión en temas tales como la seguridad, la inmigración, la transición energética y el impulso a una economía verde, que considera fundamentales para fortalecer la posición de Europa frente a potencias como Estados Unidos y China, Araya prevé que la polarización política y las tensiones internas podrían llevar a una mayor fragmentación, con el consecuente avance de políticas más aislacionistas o nacionalistas. Por ello, cierra

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con una pregunta: si la Guerra de Ucrania y la amenaza de Rusia operarán como elementos catalizadores de la confianza mutua o si sus costos generarán lo contrario. El trabajo de María José Piñeiro, “Oceanopolítica ante la crisis del orden internacional: soberanía, seguridad y gobernanza oceánica global”, se inicia con una revisión de las tensiones entre el multilateralismo y la creciente conflictividad internacional, destacando la pérdida de legitimidad del orden internacional liberal surgido en la posguerra. Frente a ello, Piñeiro reivindica el papel del mar como ámbito de disputa geopolítica, a partir del concepto de oceanopolítica, esto es, una construcción teórica que articula cultura y proyección internacional desde el mar, sobre la base de una visión estatal de carácter multisectorial orientada al desarrollo futuro. Desde esa perspectiva, se refiere a la necesidad de que los Estados contribuyan a la gobernanza oceánica, enfrentando desafíos sistémicos tales como los conflictos por recursos y territorios, las actividades ilícitas transnacionales, la militarización de rutas estratégicas y la crisis ambiental. Piñeiro propone superar estos desafíos mediante una gobernanza oceánica multilateral, fortaleciendo la cooperación internacional y la toma de decisiones basada en principios democráticos. Para ella, defender conjuntamente los océanos significa defender la paz, el desarrollo y la vida misma. En “Wallerstein y los futuros deseables y posibles del sistema-mundo”, Esteban Vergara cuestiona el afán predictivo que se ha atribuido al trabajo de Immanuel Wallerstein. Su pensamiento no busca anticipar hechos futuros basándose en la repetición de patrones observables, sino desarrollar una reflexión prospectiva y crítica sobre futuros deseables y posibles. Vergara destaca la concepción de que el sistema-mundo estaría ingresando en una fase de bifurcación histórica, cuyo desenlace es incierto. Para ello, se refiere a los escenarios futuros que Wallerstein esbozó en su conferencia “La declinación del poder hegemónico de los Estados Unidos” pronunciada en 2015, tras aceptar una invitación del Foro3, y procede a compararlos con los hechos ocurridos diez años después, en 2025. Vergara sostiene que, para comprender a Wallerstein, las transformaciones sistémicas deben analizarse a partir de los procesos de larga duración y no mediante predicciones de

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Ver Wallerstein, I., “La declinación del poder hegemónico de los Estados Unidos”, Cuadernos del Foro Valparaíso, XVII, 2016. https://www.forovalparaiso.cl/wp-content/uploads/2025/07/Cuaderno-XVIIImmanuel-Wallerstein.pdf

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corto plazo. Finalmente, destaca la importancia del examen de las alternativas históricas posibles y de las condiciones que podrían favorecer el desarrollo de un sistema distinto, menos desigual y menos jerárquico. El Cuaderno finaliza con la contribución de Crisóstomo Pizarro, titulada “¿Qué políticas podrían asegurar la justicia para todas las personas que conforman la Humanidad?”. En ella se refiere a los supuestos epistemológicos aptos para abordar el análisis de la crisis que está experimentando la sociedad global en el siglo XXI. Para ello se apoya en el análisis de sistemas-mundo, en el cual se formó durante sus estudios en Columbia con los profesores Immanuel Wallerstein y Terence Hopkins. Al referirse a las propuestas sobre una sociedad deseable, Pizarro centra su atención en la comprensión de John Rawls sobre el derecho de gentes, la visión de Adela Cortina y Jürgen Habermas sobre la sociedad cosmopolita, y las diferencias entre utopía y utopística propuestas por Immanuel Wallerstein. Este último concepto se refiere a la búsqueda de un futuro alternativo realmente mejor y, por lo tanto, menos desigual, pero plausible, aunque incierto desde un punto de vista histórico. Por esta razón, también centra su atención en el necesario proceso de reinvención de la Organización de las Naciones Unidas, a la que concibe como un instrumento indispensable para impulsar una transformación de carácter global, pese a todas las limitaciones que le reconoce. Su contribución termina con una reflexión en torno al concepto de desigualdad a partir de las conversaciones entre Michael Sandel y Thomas Piketty. En síntesis, se trata de una vinculación entre el análisis de sistemas-mundo y la búsqueda de alternativas institucionales, políticas y morales orientadas a la consecución de una sociedad global más justa. De esta forma, su hilo conductor representa las preocupaciones intelectuales que marcaron la trayectoria de Crisóstomo Pizarro como Director Ejecutivo del Foro Valparaíso: la reducción de las desigualdades, la democratización, la construcción de un proyecto global con pretensiones cosmopolitas, y la búsqueda de alternativas deseables y posibles al actual sistema-mundo.

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Política exterior de la administración Trump 2.0: iliberalismo “bajo imperial” Gilberto Aranda Bustamante Profesor Titular del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile

RESUMEN En el primer año de la administración 2.0 de Trump, los aranceles, un alto grado de involucramiento en el exterior, las redes sociales y los memes han sido parte central de su política exterior. El 4 de diciembre de 2025 publicó un documento en el que se esboza la Estrategia de Seguridad Nacional, siendo uno de sus objetivos explícitos “restaurar la preeminencia de Estados Unidos en el hemisferio occidental”, haciendo hincapié en las prioridades de gestión de la migración, cooperación en materia de seguridad y lucha contra los estupefacientes. El documento también introduce el “corolario de Trump” a la doctrina Monroe del siglo XIX. La intervención militar de Estados Unidos en Venezuela, el 3 de enero de 2026, representó la aplicación de dicha neopolítica, constituyéndose como precedente y advertencia para presionar a competidores y antiguos socios. Se actualiza así la descripción paradójica de Raymond Aron, de “república imperial”1, y Greg Grandin2, complementada por un poder doméstico consolidado bajo la proliferación de órdenes ejecutivas (225, solo en su primer año de segundo mandato) reconocidas por Arthur Schlesinger

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Aron, R., La república imperial. Los Estados Unidos en el mundo (1945-1972) (Madrid: Alianza Editorial, 1973). Grandin, G., Empire’s Workshop: Latin America, the United States, and the Making of an Imperial Republic. Updated and Expanded Edition (Nueva York: Picador Metropolitan Books, 2006).

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como típicas de una “presidencia imperial”3. Esta exposición examina cómo aranceles y advertencias son instrumentos de política exterior inspirados en una época de expansión decimonónica, con prioridad geopolítica y desdibujamiento del conjunto de principios, ideas y valores republicanos que marcaron otras épocas.

1. INTRODUCCIÓN Tras la extracción desde Venezuela del presidente Nicolás Maduro, en el marco de la operación “Resolución Absoluta” (3 de enero de 2026), el presidente Donald Trump notificó que había dejado de ser un aislacionista jacksoniano y que intervendría en el hemisferio sin visos de admitir interposición alguna en su camino. Ni China ni Rusia protestaron demasiado por la operación militar en Venezuela. Brasil lideró una posición minoritaria, aunque la Unión Europea (UE) comenzó a definir su postura frente a la amenaza de Estados Unidos de tomar Groenlandia y, por tanto, de atacar un país aliado y miembro de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Históricamente, y en sintonía con la mayoría de los estadounidenses, la política de ese país privilegió un relato nacional del “excepcionalismo” (primera república democrática moderna, el sueño americano, destino manifiesto), por sobre otras consideraciones que lo equiparan a otras formaciones imperiales sin variación en lo sustancial respecto a un fuerte expansionismo (napoleónico, británico, ruso o soviético), como en cambio sí apuntaron Raymond Aron4, Arthur M. Schlesinger Jr.5, y más recientemente Greg Grandin al profundizar las relaciones históricas del coloso con América Latina en Taller del Imperio6. En rigor, se trata de una experiencia única y combinada de una democracia expansiva y pletórica de paradojas y en ocasiones contradicciones, una categoría propia de un “experimento social” ―como afirman los historiadores estadounidenses Nevins y Commager o el británico Thistlethwaite― que combinó pueblos, religiones y valores en una democracia precoz. Lo anterior es la semilla del “excepcionalismo” estadounidense,

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Schlesinger, A., The Imperial Presidency (Boston: Houghton Mifflin, 1973). Aron, R., La república imperial. Los Estados Unidos en el mundo (1945-1972), op. cit. Schlesinger, A., The Imperial Presidency, op. cit. Grandin, G., Empire’s Workshop: Latin America, the United States, and the Making of an Imperial Republic, op. cit.

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que, en palabras de Richard Payne, “no es solo una entidad geográfica, es una ideología o serie de creencias”7. Desde la etimología clásica el imperium corresponde a la potestad militar de los gobernantes sobre quienes son convocados a la guerra y al dominio sobre territorios conquistados. Muy posteriormente el concepto se confundió con una forma de gobierno monárquico. Sin embargo, aquello olvidó que la propia expansión romana comenzó bajo una república híbrida. Es decir, las repúblicas imperiales no son un tema nuevo. El arquetipo romano nos aporta luces de cómo una organización política fundada en gobiernos colectivos ―y no de uno solo, como la monarquía o la tiranía― puede llegar a constituirse en una fuerza expansiva capaz de subordinar pueblos y sociedades lejanas, “ofreciendo” al mismo tiempo un tipo de “orden” del que la metrópolis goza, mediante una narrativa determinada (romanizar en la Antigüedad clásica, cristianizar en la época de la temprana modernidad, civilizar en la era de los modernos imperios industriales, materializar la revolución mundial en el comunismo, democratizar en los Estados Unidos del siglo XX). Si en el Bajo Imperio romano la ficción de una autoridad universal y el unilateralismo con el entorno permearon la correspondencia y el protocolo palatino8, hoy la representación del poderío estadounidense irriga redes sociales y elocuentes memes que suelen mostrar a antiguos aliados y socios como subordinados. De paso, satura el espacio comunicacional, amplificando el rango de lo impredecible. Los aranceles –“la palabra más linda del diccionario” según Trump– han operado como mecanismos para reequilibrar los déficits comerciales de Estados Unidos, de la mano de amenazas y promesas de castigo para forzar negociaciones en condiciones ventajosas, inclinándose hacia el neoproteccionismo. Adicionalmente, el giro pareciera apuntar a la disociación de Washington con la tradición diplomática de poder blando, quedando el uso de la fuerza y el desinterés por el multilateralismo como características centrales9.

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Payne, R., La cultura de la violencia en Estados Unidos: choques con culturas distintas (Castellón: Ellago Ediciones), p. 18. Herrera Cajas, H., Las relaciones internacionales del Imperio Bizantino durante la época de las grandes invasiones (Santiago: Centro de Estudios Bizantinos y Neohelénicos de la Universidad de Chile, 1972). Nye, J., Soft Power: The Means to Success in World Politics (Nueva York: Public Affairs, 2004); Soft power and great-power competition: Shifting sands in the balance of power between the United States and China (Cambridge: Springer Nature, 2023).

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El concepto de hegemonía en las relaciones internacionales remite a la capacidad de un Estado para combinar sus diversos atributos de poder y, mediante la persuasión de manera preferente y la coerción de forma ocasional, asegurar su superioridad y predominio. Lo esencial del liderazgo efectivo radica en la aptitud del Estado y de su elite dirigente para lograr influencia y consentimiento sin recurrir de manera habitual a la amenaza ni al uso de la fuerza. Toda hegemonía duradera requiere algo más que capacidad material. Antonio Gramsci insistía en que el poder estable no se sostiene únicamente en la coerción, sino en una combinación de fuerza y consentimiento que permite a un orden social presentarse como legítimo, natural y, en cierta medida, deseable. Nos preguntamos si en el actual momento continental Estados Unidos conserva los medios para imponer condiciones en América Latina y el Caribe y si dispone todavía del capital simbólico necesario para transformar esa capacidad en una nueva hegemonía. 2. RELACIONES CON AMÉRICA LATINA Tempranamente, los llamados padres fundadores de Estados Unidos apostaron por la predestinación de un pueblo elegido con un sentido misional. De ahí decantaría más tarde la primera revolución liberal noratlántica que asombraría a Tocqueville en La democracia en América, aunque también tendría corolarios decimonónicos en la promoción del librecambismo sobre el mercantilismo (y posteriormente sobre el colectivismo económico), la Doctrina Monroe y “su América para los americanos”, el Destino Manifiesto, y las fronteras de Frederick Jackson Turner. Durante el siglo XX se expresaron en el fordismo como modelo de ensamblaje y organización social, la diplomacia del dólar y el garrote en Centroamérica y el Caribe, la expansión del estilo de vida americano al orbe, la expansión de sus medios de comunicación, etcétera. Enfocándose en América Latina, Estados Unidos intercaló la diplomacia con acciones de fuerza. Desde la conferencia panamericana de 1889-1890 en Washington, la lista de encuentros se ha multiplicado con distintos eventos e hitos. Entre los últimos está la VII Conferencia Panamericana de 1933 en Montevideo, que declaró la política de “buena vecindad”, colocando fin a la era del Garrote sobre México, Centroamérica y el Caribe por dos décadas; la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz de marzo de 1945 en Chapultepec, México, donde se analizó la neutralidad argentina en la Segunda Guerra Mundial, o la IX Conferencia de 1948 en Bogotá que creó la Organización de Estados Americanos (OEA).

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Otro espacio ha sido las cumbres de las Américas, cuya primera versión tuvo lugar en Miami hacia 1994, y que reúne a jefes de Estado y de gobierno de los Estados americanos para tratar asuntos políticos comunes y comprometerse en acciones concertadas que aborden desafíos y amenazas comunes. En 1990, propugnó la Iniciativa para las Américas y 4 años más tarde el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), mismo proyecto que fue enviado “al carajo” por Chávez en la cita de Mar del Plata de 2005 y que el Presidente Trump sepultó desde su primera administración. Era la época del denominado neoliberalismo, no la de hoy en que vivimos un capitalismo de Estado, con dosis de proteccionismo e impronta neo-mercantilista. Al mismo tiempo, el uso de la fuerza se vislumbró con las reinterpretaciones o corolarios a la Doctrina Monroe, particularmente dos de alto alcance: los corolarios Olney y Roosevelt. Hacia 1895 el secretario de Estado del presidente Cleveland, Richard Olney, se pronunció en la controversia entre Reino Unido y Venezuela por la disputa territorial de la Guayana Británica (actual Guyana), para evitar la intervención británica. En la misma advertía al premier británico que los recursos, junto a la posición aislada, permitían a Estados Unidos “dominar” la situación hemisférica. Sin embargo, la posteridad recuerda cómo el presidente Theodore Roosevelt se arrogó en 1904 la autoridad de su país para usar la fuerza ante un bloqueo ítalo-alemán-británico sobre Venezuela por no pago de deudas contraídas. Esto se convirtió en un comodín que Estados Unidos emplearía en las crisis de estabilidad política hemisférica en cualquier país latinoamericano o caribeño. Se inauguraba la era del “Gran Garrote” (The Big Stick) y de las intervenciones militares directas en la región. El área estratégica principal fue Centroamérica, México y el Caribe. Cuba sintió el martillo de Washington, legalizado en 1901 por la enmienda Platt aprobada por el Congreso de Estados Unidos y adicionada a la Constitución cubana, que permitía a Estados Unidos intervenir en la isla. Como resultado, los ejércitos estadounidenses entraron en la isla en 1906, 1912, 1917 y 1933. Hacia 1912 los marines ocuparon por siete meses el puerto de Veracruz, México, agregando más caos a la Revolución mexicana. El mismo año, en el marco de las “Guerras bananeras”, Washington ocupó por 21 años Nicaragua para garantizar que Estados Unidos y ningún otro país construyera un eventual canal en la zona. En 1915 ejecutó la ocupación de diecinueve años de Haití. En marzo de 1916 una división al mando del general Pershing ingresó a México para capturar a Pancho Villa, responsable de la matanza de Columbus ese mes, permaneciendo hasta febrero de 1917 sin alcanzar su

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objetivo. El mismo 1916, fuerzas de Estados Unidos ingresaron a República Dominicana, apostándose por 8 años. 3. GUERRA FRÍA Después de los veinte años de Política del Buen Vecino (1933-1953) se reinició un período de intervencionismo, aunque las intervenciones militares directas disminuyeron sustancialmente durante la Guerra Fría. Como afirma Marc Chernick, “en unas pocas ocasiones Estados Unidos desplegó tropas o creó ejércitos que actuaron en su nombre” y en cambio proveyó “una amplia asistencia contrainsurgente a los gobiernos de la región”10. El anticomunismo se expresó con tanta fuerza como el antiamericanismo oficialista en la Europa Oriental bajo la esfera soviética, tomando la forma de políticas para prevenir la expansión de ideologías marxistas que replicaran otra Cuba. Los ejércitos de Estados Unidos se impusieron solo en República Dominicana hacia 1965 y en Granada en 1983, además de la operación para extraer a Noriega de Panamá en 1989. Otra táctica utilizada fue la creación, entrenamiento y financiación de aparatos militares paralelos organizados para cumplir objetivos enunciados desde Washington. El derrocamiento de Jacobo Arbenz en Guatemala en 1954, como resultado de una operación de la Agencia Central de Inteligencia estadounidense (CIA, por sus siglas en inglés), fue la primera vez en que se usó el expediente ―al año siguiente de la participación en el derrocamiento del Premier Mosadeq en Irán―, y que posteriormente se intentó esgrimir –fallidamente– en Bahía de Cochinos en 1961, y en la guerrilla de la Contra en Nicaragua entre 1982 y 1990. Complementariamente, Washington había comenzado programas de asistencia militar para incidir sobre la trayectoria uniformada en América del Sur bajo el signo de la Escuela de las Américas en Panamá. La concientización vino de la mano de la Doctrina de Seguridad Nacional, que pretendía vincular desarrollo económico y guerra interna, creando para ello un enemigo interno. Esta modalidad de incidencia tuvo particular alcance en Brasil y el Cono Sur y constituyó parte del acervo ideológico de los golpes de Estado de Brasil (1964), Argentina (1966 y 1976), Uruguay (1973) y Chile (1973).

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Chernick, M., “Las dimensiones internacionales de los conflictos internos en América Latina: De la Guerra Fría (a la paz negociada en Centroamérica) a la Guerra Antinarcótica”, Colombia Internacional, núm. 41, Universidad de Los Andes, 1998, p. 11.

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4. ILIBERALISMO En las postrimerías de la Guerra Fría, Fukuyama pensó en clave kantiana el fin de la historia, comprendiéndola como el cierre de la era de las querellas ideológicas y su reemplazo por la expansión de una democracia liberal política, además de un mercado de inspiración neoliberal frente al cual “no había alternativa” según el mantra de Margaret Thatcher11. El involucramiento internacional de Estados Unidos se expresó en el multilateralismo de la post-Segunda Guerra, que confería especial relevancia a las organizaciones y regímenes internacionales y cuyo símbolo mayor era la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que combinaba el realismo de los “cinco policías” o miembros permanentes del Consejo de Seguridad más el institucionalismo liberal ínsito en la concepción de Bull12. Este describió cómo toda acción quedaba sujeta a normas e instituciones comunes, incluso a la moralidad. Para ello se refirió a la Asamblea General que, en virtud de la resolución “Uniting for Peace” del 3 de noviembre de 1950, estableció que, en caso de parálisis del Consejo por veto de un miembro permanente, el cuerpo asambleario podía adoptar medidas en favor de la paz y los derechos humanos mediante sesiones especiales de emergencia. No es posible negar que dicho multilateralismo siempre ejerció una gravitación limitada ante las grandes potencias, aunque cobró particular importancia para los países pequeños que podían graduar la pura “política del poder” mediante su presencia visibilizada y la práctica de la contestación ya fuera respecto a la validez de una norma y sobre todo a su aplicación en determinadas situaciones, confiriéndole una legitimidad a la toma de decisiones mediante el multilateralismo contestado13. En América Latina la Posguerra Fría en los noventa significó una nueva época de convergencia en la estrategia hemisférica, liberalización política y liberalización económica o consenso de Washington (J. Morandé, 1997) con multilateralismo en la agenda política y económica, combinado con unilateralismo en temas de seguridad hemisférica: narcotráfico, terrorismo y migraciones. Estados Unidos proyectó la experiencia de una

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Fukuyama, F., The End of History and the Last Man (Nueva York: Free Press, Simon and Schuster Inc, 1992). Bull, H., La sociedad anárquica (Madrid: Ediciones La Catarata, 2005). Morse, J., Keohane, R., “Contested multilateralism,” The Review of International Organizations, Springer, vol. 9, núm. 4, 2014, pp. 385-412.

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zona específica de la región a sus relaciones con el resto de América Latina, con México y el Chile post-Pinochet como modelos regionales14. Después del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos reintrodujo la bilateralización de la agenda comercial (TLCs), la securitización y el condicionamiento de la agenda multilateral (interamericana), privilegiando temas vinculados al terrorismo15. En la era Obama, Washington priorizó interactuar con los gobiernos de la región en temas específicos, apoyando instituciones financieras, restableciendo el crédito y los flujos financieros, a la vez que demandaba a Latinoamérica afrontar cuestiones de energía, medio ambiente y seguridad ciudadana. Complementariamente, decidió desagregar analíticamente América Latina de El Caribe, anteponiendo un nuevo enfoque para el caso cubano16. Hacia el declive de la primera post-Guerra Fría, entre 2001 y 2008, compareció la cuestión del cambio en el sistema internacional, entre aquellos Estados que se inclinaban por el estatus vis-à-vis, y actores revisionistas que promovían la transformación del mismo. Al respecto, hay que señalar que todo orden internacional debe ser respaldado por diversos actores que participaron en su diseño, reflejando el conjunto de sus valores. Un orden global llega a tener más bases y alcance en la medida en que represente a diversos agentes del sistema internacional, no únicamente a las grandes potencias, sino también a pequeños Estados y otros actores emergentes, a veces con una apreciación disímil de lo que constituye un orden legítimo y eficiente17. Concurre entonces la preeminencia de la dimensión axiológica, como apunta Davidson al definir un Estado revisionista como toda entidad guiada por el afán de conquistar valores

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Lowenthal, A. F., “Estados Unidos y América Latina, 1960-2010: De la pretensión hegemónica a las relaciones diversas y complejas”. Foro Internacional, vol. L, núms. 3-4, julio-diciembre, 2010, pp. 552626, El Colegio de México, A.C. Fuentes, C., “Gobernabilidad en América Latina”, FLACSO-Chile: Informe Regional, 2004. LeoGrande, W. M., Kornbluh, P., Diplomacia encubierta con Cuba. Historia de las negociaciones secretas entre Washington y La Habana (México, Fondo de Cultura Económica, 2015). Acharya, A., “After liberal hegemony: The advent of a multiplex world order”. Ethics & International Affairs, vol. 31, núm. 3, 2017, pp. 271–285. https://doi.org/10.1017/S089267941700020X

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de los que carece: influencia, territorios, mercados o ideología, cada uno con un potencial para incidir en el derecho y las dinámicas institucionales18. Para hacer el contrapunto, Halliday agrega los Estados revolucionarios. Estos, al exportar su ideología, también facilitan la consolidación doméstica de sus revoluciones. Por esta vía se granjean aliados militares, alcanzando entornos colaborativos y maximizando su influencia ideológica19. Desde esta perspectiva, todo orden internacional puede ser interpelado tanto por potencias revisionistas como por revolucionarias. Estados Unidos fue revolucionario a fines del siglo XVIII y Rusia después de su Octubre Rojo20. En la actualidad ninguno lo es, aunque ambos postulan una profunda revisión sistémica. Esto es notable en el caso de Estados Unidos, que organizó el sistema literalmente a su imagen y semejanza, es decir conforme a su ideología liberal, económica y política, lo que equivalía a asumir el multilateralismo para la gestión del comercio, desarrollo, defensa, seguridad e incluso la cultura21. Las grietas sistémicas se ampliaron con la crisis subprime del 2008, seguida por movilizaciones globales (Occupy Wall Street, Indignados en España y primaveras árabes en 2010, 2011) y posteriormente con la aparición de nuevas olas migratorias sobre el norte y el sur en 2015-2016. Los síntomas mórbidos del interregno gramsciano en que “lo viejo está muriendo y lo nuevo no acaba de nacer” corresponderían a la reacción cultural “en reversa” –el populismo autoritario– que Norris e Inglehart atribuyen a la coyuntura 2016201822, la derrota del globalismo ante el nacionalismo en el centro23. Rodrik lo explica

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Davidson, J. W., The Origins of Revisionist and Status Quo States (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2006), p. 13. Halliday, F., Rethinking International Relations (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 1994), p. 90. Briceño, J., “Aislada de Occidente y cercana a Eurasia, Venezuela frente a la Covid-19 y el Orden Global Pospandemia”, Foro Internacional, vol. LXI, núm. 2 (244), 2021, p. 515. Ikenberry, G. J., A World Safe for Democracy: Liberal Internationalism and the Crises of Global Order (Yale University Press, 2020); Ikenberry, G. J., “The end of liberal international order?” International Affairs, vol. 94, núm. 1, 2018, pp. 7–23. Norris, P., Inglehart, R., Cultural Backlash: Trump, Brexit, and Authoritarian-Populism (Cambridge: Cambridge University Press, 2016). https://doi.org/10.1017/9781108595841 Haidt, J., “When and Why nationalism beats globalism”, The American Interest, 2016. https://www. the-american-interest.com/2016/07/10/when-and-why-nationalism-beats-globalism/

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con su trilema, que afirma que no puede haber hiperglobalización, soberanía nacional y rendición de cuentas democrática simultáneamente. De esta manera los populistas vociferaron lo que nadie se atrevía a decir en voz alta: la hiperglobalización24. Este cuadro devino en confusión por el tipo de orden que se vivía, expresado en una multiplicación de órdenes internacionales coexistiendo cuando no colisionan, según el Informe de Seguridad de Múnich 2026. Este menciona “la ‘multipolarización’ global de facto”, acompañada de elementos de “unipolaridad, bipolaridad, multipolaridad y no polaridad”. En consecuencia, el sistema otrora garantizado por el conjunto de Estados que compartían los valores liberales impulsados por el Leviathan estadounidense25 hoy es desafiado en sus márgenes (Moscú, Beijing) y por el centro (Washington), siendo defendido por Estados pequeños y potencias medianas. Esta renuncia a los valores y prácticas liberales se explica en las ansias territoriales, aunque también por el estatus y mercados, sin olvidar la transformación del derecho y las instituciones internacionales. 5. ADMINISTRACIÓN TRUMP 2.0 Varios autores apuntan a la figura de una Nueva Guerra Fría26, aunque cualitativamente distinta a aquel fenómeno típico de la segunda mitad del siglo XX. Los patrones ideológicos antinómicos y el factor militar disuasorio –hasta 2022– han sido sustituidos por cerradas “competencias en los planos comercial, de inversión, tecnológico y financieros con implicaciones geo-políticas”, complementadas por el “establecimiento de reglas de la gobernanza de la globalización”27. Adicionalmente, a partir de la invasión rusa

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Rodrik, D., La paradoja de la globalización (Barcelona: Antoni Bosch Editor, 2011). Ikenberry, G. J., Liberal Leviathan: The Origins, Crisis, and Transformation of the American World Order (Princeton: Princeton University Press, 2011). Fortin, C., Heine, J., Ominami, C., El no alineamiento activo y América Latina. Una doctrina para el nuevo siglo (Santiago: Catalonia, 2021); Achcar, G., The New Cold War. The US, Russia and China – from Kosovo to Ukraine (Chicago: Haymarket Books, 2023); Sanger, D. E., New Cold Wars: China’s Rise, Russia’s Invasion, and America’s Struggle to Defend the West (Nueva York: Penguin Random House, 2024). Fortin, Heine, Ominami, C., El no alineamiento activo y América Latina. Una doctrina para el nuevo siglo, op. cit., p. 241.

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a Ucrania, una serie de hechos confirma un proceso de bipolarización global armada, sin consolidación plena, entre bloques que hacen de la carrera armamentista su enseña28. Si nos enfocamos en Estados Unidos, cuando la segunda administración Trump alcanzó su primer año ya compartía un sello refundacional con otros proyectos previos de poder concentrado de corte iliberal, que transitaron desde una democracia delegativa, como el caso venezolano29 o la autocracia madurista30, hasta el cambio institucional patrocinado por Viktor Orbán en Hungría31, pasando por la pulsión punitiva en El Salvador de Nayib Bukele. Cada caso es específico, aunque el modelo común es la construcción de un Ejecutivo que se legitima en la expresión directa de la voluntad popular, circunstancia que aprovecha para fortalecer la titularidad del cargo con claro sentido verticalista. Lo anterior se lleva a cabo mediante un discurso de impronta rupturista que reemplaza la división de poderes por un tipo de régimen de mayorías electorales o autoritarismo competitivo32, aunque iliberal33. Esto es sin pesos ni contrapesos, en ausencia de división y control recíproco de poderes y mucho menos con protección de las minorías. En otras palabras, sin principio alguno del liberalismo civil y político34, como se dijo más bien propio de las denominadas

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Ruiz Jiménez, J. Á. “¿Hacia una bipolaridad global armada? Las claves y riesgos de la guerra de Ucrania y los caminos hacia la paz”, Mundo Eslavo, núm. 21, 2022, pp. 32-48. Weyland, W., “Latin America’s Authoritarian Drift The Threat from The Populist left”, Journal of Democracy, vol. 24, núm. 3, 2013, pp. 18-32. Corrales, J., Autocracy Rising. How Venezuela Transitioned to Authoritarianism, (Washington: Brookings Institution Press, 2022). Bánkuti, M., Halmai, G., y Kim Lane Scheppele, K. L., “Hungary’s Illiberal Turn: Disabling the Constitution”. Journal of Democracy, vol. 23, núm. 3, 2012, pp. 138-146. Levitsky, S., Ziblatt, D., How Democracies Die (Nueva York: Crown, 2018). Zakaria, F., “The Rise of Illiberal Democracy”, Foreign Affairs, noviembre–diciembre de 1997; Zakaria, F., The Future of Freedom: Illiberal Democracy at Home and Abroad (Nueva York: W. W. Norton & Company, 2006). Mounk, Y., The People vs. Democracy: Why Our Freedom Is in Danger and How to Save It (Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 2018).

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democracias delegativas35 y los autoritarismos competitivos36, ambos tipos de “regímenes híbridos”37. Lo anterior podría estar acaeciendo en Estados Unidos a partir de la teoría unitaria de la presidencia (unitary executive theory), que conforma una jefatura de Estado dirimente en términos absolutos. De esta manera, el Ejecutivo tritura la autonomía de las agencias independientes, constriñendo las funciones regulativas ínsitas a unas burocracias profesionales descritas como “Estado profundo y enemigas de la voluntad popular”. Despunta un presidencialismo doctrinario que se distingue por articular una concepción normativa previa del poder. En dicho punto los trabajos seminales de Arthur M. Schlesinger Jr. decantaron en el concepto de imperial presidency, para instalar la crítica al exceso de acción del Ejecutivo en las administraciones de Lyndon B. Johnson y Richard M. Nixon —ambas en plena Guerra de Vietnam, el escándalo de Watergate y el deterioro del control legislativo38—. El Ejecutivo abdica de su dimensión fundacional de “instrumento constitucional limitado” para erguirse en “una rama autónoma del gobierno, sin controles efectivos”39. Esto se profundizó durante el mandato de Ronald Reagan hasta la actual administración de Donald Trump, caracterizando una jefatura de Estado de competencias incrementadas, lo que con el tiempo implicó nuevas formas de relacionamiento entre las agencias ejecutivas y la otra rama de gobierno en la tradición anglosajona, el Legislativo. Este movimiento expansivo del poder no se detuvo en la esfera internacional, donde la política exterior con primacía del Ejecutivo adquiere una especial hiperconcentración de atributos. Es posible observar una completa prescindencia de cualquier factor regulador para la política exterior, apuntalada por la proliferación de órdenes ejecutivas (225 solo en su primer año de segundo mandato), más una serie de acciones militares fuera del territorio 35 36

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O’Donnell, G., “Delegative Democracy”, Journal of Democracy, vol. 5, núm. 1, 1994, pp. 55-69. Levitsky, S., Way, L., “Elections Without Democracy: The Rise of Competitive Authoritarianism”, Journal of Democracy, 13(2), 2002, pp. 51-65. Diamond, L., “Thinking about Hybrid regimes”, Journal of Democracy, vol. 13, núm. 2, 2002, pp. 2135. Johnson, L. K., The Third Option: Covert Action and American Foreign Policy (Oxford: Oxford University Press, 2022). Schlesinger, The Imperial Presidency, op. cit., p. 8.

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nacional sin autorización del Capitolio en Washington: Venezuela, Yemen, Siria, Nigeria, Somalia, Irán. Definitivamente se trata de lo que Schlesinger describió como “Presidencia Imperial” (1973) en tiempos de Nixon, aunque recargado. En línea con lo anterior el Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (SIPRI, por sus siglas en inglés) ha confirmado el incremento del gasto militar estadounidense comparado con cualquier otra región del mundo, reflejándose en las mencionadas intervenciones en la segunda administración. Adicionalmente, Estados Unidos se enfocó en el ámbito interméstico, dimensión que apunta primordialmente a los asuntos que son “profunda e inseparablemente tanto internacionales como domésticos”40, entre otros la migración, el comercio, el crimen organizado transnacional, la energía y el medio ambiente. En dicha área el presidente Trump ha actuado bajo completa discrecionalidad, por ejemplo, incluso respecto de aquellos migrantes sujetos a programas de protección, o en el recorte de la ayuda de Estados Unidos para el desarrollo. Estas tendencias más la actuación del Servicio de Inmigración y Aduana en Minneapolis durante 2026, plantean al menos la duda si acaso la democracia más antigua vigente no estará comenzando un proceso de hibridación que la transforme en algo distinto. Lo mismo se puede ejemplificar respecto de la guerra al narcotráfico enunciada por la administraciónTrump 2.0, al determinar que las organizaciones criminales latinoamericanas corresponden a entidades terroristas, sin considerar el debate legislativo. En febrero de 2025, el Departamento de Estado incluyó al Cartel de Sinaloa, el grupo centroamericano Mara Salvatrucha 13 y al Tren de Aragua en la referida clasificación, argumentando amenazas a la seguridad nacional de Estados Unidos, debido a la muerte de más de 80 mil personas por consumo de fentanilo. En julio, Washington vociferaba los peligros que encarnaba el Cartel de los Soles en Venezuela, una red de complicidades y corrupción estatal, con participación uniformada, para beneficiarse del tráfico ilícito, según Insight Crime y la ONG Transparencia Internacional. En el período anterior de Trump (2017-2021) ya había incrementado el nivel

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Manning, B. “The Congress, the Executive and Intermestic Affairs: Three Proposals”. Foreign Affairs, vol. 55, núm. 2, 1977, pp. 306–324. https://doi.org/10.2307/20039647

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de sanciones contra jerarcas del régimen venezolano pasando de castigos personales a otros estatales41, más alguna amenaza que escenificó su asesor de seguridad, John Bolton. Pero no fue hasta el 8 de agosto de 2025, cuando la Fiscalía General de Estados Unidos ofreció una recompensa de 50 millones de dólares por información que condujera a la captura de Nicolás Maduro. Simultáneamente, se implementó una directiva del Pentágono para usar las fuerzas armadas contra los carteles y bandas calificadas como terroristas, disponiéndose de una flotilla naval bajo el nombre de “Lanza del Sur”. Este fue el giro copernicano de la administración Trump 2.0 respecto a los gobiernos anteriores –incluido el suyo–, dado que en su primer período solo llegó a imputar cargos penales a Maduro y sus alianzas con las FARC, seguidos de sanciones estatales. Se equipara la Guerra Global contra el Terror de Bush con esta Nueva Guerra contra el Narcoterrorismo, por medio de golpes efectistas, al estilo de lo acontecido en Irán durante junio de 2025 por razones distintas, incursiones bélicas tipo “raids” de penetración profunda y repliegue, sin comprometerse en un conflicto armado prolongado. Respecto a la negación del actual multilateralismo, esta se verifica en el retiro de Washington de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Acuerdo de París y el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, y particularmente el desmantelamiento de aquella herramienta de poder blando directo que era la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Se aprecia un intento por reconstruir esferas de influencias, como en la época posterior a la Guerra Hispano-estadounidense (abril a agosto de 1898). Poco antes el almirante Alfred T. Mahan apuntaba a un “Caribe Americano” equivalente al Mediterráneo romano en su libro The Interest of America in Sea Power, Present and Future (1897). Desde el golfo de México hasta las costas de Colombia y Venezuela, Estados Unidos debía controlar el espacio naval para asegurar vías marítimas y denegar el acceso al enemigo.

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Gratius, S., Ayuso, A., “Sanciones como Instrumentos de coerción: ¿cuán similares son las políticas de Estados Unidos y la Unión Europea hacia Venezuela?”, América Latina Hoy, vol. 85, Ediciones Universidad de Salamanca, 2020, pp. 31-53.

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Al tenor de declaraciones y políticas del gobierno sobre Groenlandia, Canadá, México y Panamá, podría interpretarse que Estados Unidos se auto atribuye la dirección del hemisferio occidental, denominación estadounidense para las Américas. El secretario de Estado, Marco Rubio, en una entrevista del 30 de enero de 2025, declaró que la unipolaridad había sido una cuestión transitoria que había concluido. Rubio agregó: “No es normal que el mundo simplemente tenga una potencia unipolar. Era una anomalía, un producto del final de la Guerra Fría, aunque finalmente se llegaría a un mundo multipolar, poderes de gran brillo en diferentes partes del planeta”. Es probable que Rubio apuntara a la tradición occidental de soberanía irrestricta y concierto diplomático para la gestión universal internacional coordinada en equilibrio de poder multipolar42. Sin embargo, Estados Unidos optó por el guion de la rivalidad e imposición de fuerza asimétrica contra competidores y socios43. El objetivo de Washington es alcanzar un predominio jerárquico al interior de su zona de supremacía occidental que restrinja las ambiciones expansionistas de otros Estados provenientes del interior de la misma o desde fuera de esta. Carlos Escudé describía el mundo a fines del siglo XX como dividido en dos áreas: una de anarquía waltziana, donde política, guerra y espionaje típicos de Surasia y el Sudeste asiático coexistían con la economía y cooperación del mundo jerárquico en Europa Occidental, las Américas y gran parte de Oceanía44. Lo paradójico es que hoy el tablero se ha invertido y es el mundo no occidental el que ha comenzado a organizarse en torno a la cooperación y el comercio, mientras el Occidente noratlántico experimenta un clivaje. América Latina, cada día más fragmentada, está siendo forzada a decidir por uno de los polos. ¿Qué puede hacer Chile? Su inserción será en un entorno más complejo, lo que puede hacer sin renunciar a las instituciones multilaterales y evitando maridajes completos, privilegiando la asociación especial con Europa y apostando a nuevos espacios como la India. No es una Nueva Guerra Fría, sino un juego de múltiples tableros donde se privilegia el pluralismo y asociatividad, primero con el entorno inmediato.

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Acharya, A., “After liberal hegemony: The advent of a multiplex world order”. Ethics & International Affairs, vol. 31, núm. 3, 2017, pp. 271–285. https://doi.org/10.1017/S089267941700020X Colby, E. A., Mitchell, A. W., “The age of great-power competition: How the Trump administration refashioned American strategy”, Foreign Affairs, 2020. Escudé, C., Estado del Mundo. Las nuevas reglas de la política internacional vistas desde el Cono Sur (Buenos Aires: Ariel, 1999).

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6. POLÍTICA EXTERIOR Lo mismo puede decirse en el campo de la política exterior bajo un escenario de creciente fragmentación del tablero geopolítico, tendencia anticipada por Kissinger45, Brzezinski46 y Duguin47, entre otros. La declinación relativa de Estados Unidos, su recargada rivalidad con China y la crisis del multilateralismo han configurado un escenario en el que la inserción de las potencias y bloques se vuelve más costosa y políticamente condicionada48. Desde la crisis financiera global de 2008, la presión migratoria, el auge del proteccionismo, la politización del comercio y el uso expansivo de sanciones y aranceles han erosionado supuestos centrales del ciclo previo. Existe entre ambas potencias una estrecha competencia tecnológica —además de comercial, financiera, regulatoria y diplomática— que presta especial atención a los sectores habilitantes como semiconductores, inteligencia artificial, redes 5G y sistemas ciberfísicos. En dicho contexto se intercalan políticas de control y contención en tecnologías críticas y se reestructuran cadenas de suministro de acuerdo con estándares geopolíticos. En América Latina la temprana amenaza estadounidense sobre la recuperación del canal de Panamá, que devino en la revisión panameña de contratos con empresas chinas, y de intervención sobre territorio mexicano en la lucha contra las drogas, fue seguida por la publicación, el 4 de diciembre de 2025, de la nueva Estrategia de Seguridad Nacional. En el documento se declaró el objetivo de “restaurar la preeminencia de Estados Unidos en el hemisferio occidental”, haciendo hincapié en las prioridades de gestión de la migración, cooperación en materia de seguridad y lucha contra los estupefacientes. El documento también introduce el “corolario de Trump” a la doctrina Monroe del siglo XIX.

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Kissinger, H. Diplomacy (Nueva York: Simon and Schuster Inc, 1994). Brzezinski, Z. The Grand Chessboard (Washington D.C.: Basic Books, 1997). Duguin, A., Los fundamentos de la geopolítica: El futuro geopolítico ruso (Ediciones Bookish, 2023. Edición original, 1997). Oyarzún, L., Aranda, G., “Entre la Disrupción Global y la Parálisis Regional: Chile en la Encrucijada del Nuevo Orden Económico” 2025. Trabajo financiado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile en el marco del Concurso de desarrollo de estudios de Política Exterior.

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La estrategia de seguridad nacional de Estados Unidos enfatiza la denegación de acceso a la zona de influencia americana a China (básicamente) y Rusia (complementariamente), un estricto control migratorio, la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, supremacía energética y reindustrialización. Las presiones de alineamiento ejercidas por el binomio Washington-Beijing sobre otros Estados se han hecho más evidentes. Washington pretende disminuir el comercio extra-hemisférico a los Estados de las Américas, recurriendo a instrumentos coercitivos o condicionalidades (tecnología, financiamiento, seguridad), mientras China mezcla gravitación económica con expansión tecnológica e infraestructura crítica, generando dilemas para los países medianos y pequeños. Hoy aflora un neoactivismo persistente en América Latina y el Caribe por parte de Estados Unidos que Tokatlian y González describen como la aplicación diferenciada de tácticas de control y realineamiento, ya sea forzado o voluntario, mediante un sistema de castigos y recompensas contingentes, por la vía estrictamente bilateral49.

Algunos interpelados responden con la aquiescencia50, recompensándose a Argentina, Ecuador, El Salvador y Guatemala con tratados de comercio recíproco. Más tarde se sumarían a la Cumbre de Doral del 27 de febrero de 2026 para conformar una alianza securitaria ad hoc: Bolivia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Argentina, Honduras, Guyana, Panamá, Paraguay, Trinidad y Tobago y Chile. Adicionalmente, la intervención militar de Estados Unidos en Venezuela, el 3 de enero de 2026, parece no haber sido una excepción, sino un precedente para presionar y advertir a otros gobiernos, entre ellos el cubano, a aceptar las exigencias de Washington. A diferencia de sus antecesores, Donald Trump no distingue entre regímenes políticos, sino solo entre países fuertes (China y Rusia) y débiles, como considera a la mayoría de sus vecinos del sur convertidos en potenciales objetivos de su afán expansionista. En una

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González, G., Tokatlian, J. G., “El desconcierto latinoamericano frente al (previsible) acoso de Donald Trump”, Nueva Sociedad, núm. 321, enero-febrero de 2026. Russell, R., Tokatlian, J. G., “América Latina y su gran estrategia: Entre la aquiescencia y la autonomía”, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, vol. 104, 2013, pp. 157–180.

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eventual escalada contra el régimen cubano, no está claro que La Habana pueda contar con respaldos externos suficientes para disuadir o contener la presión estadounidense. Un presidente Trump radiante dijo, pocos días después de la operación militar en Venezuela, que no haría falta intervenir en Cuba, ya que lo que quedaba de la Revolución se encargaría de su propia caída. La desastrosa situación socioeconómica fue calificada por Marco Rubio como propia de un “Estado fallido”. Con ello, parece resucitar, en otro contexto, la Doctrina de la Fruta Madura de John Quincy Adams, que postulaba en 1823 que Cuba caería automáticamente en la órbita de Estados Unidos. Mientras la atención internacional se dirigía hacia Irán y Groenlandia, el régimen cubano intentó ganar algo de tiempo para considerar posibles escenarios en un tablero geopolítico en transformación acelerada. El régimen de 1959 sobrevivió no solo a 13 presidentes estadounidenses sino también al intento de George W. Bush de iniciar la transición democrática desde Estados Unidos mediante el nombramiento de un Cuba Transition Coordinator, que luego cayó en el olvido. CONCLUSIONES En suma, el regreso de Donald Trump a la presidencia estadounidense en 2025 ha acelerado las tendencias hacia una política exterior más transaccional y nacionalista, repercutiendo sobre la densidad institucional del orden liberal y sobre la previsibilidad de los compromisos internacionales51. El retorno de un discurso geopolítico-realista polarizador tras la invasión rusa en Ucrania ha debilitado el orden liberal internacional o, según algunos autores, incluso lo ha enterrado para resucitar las visiones realistas52. Esta narrativa securitizante normaliza y justifica la militarización y la guerra a la vez que empuja hacia una rivalidad bipolar entre China y Estados Unidos. En este nuevo escenario global, dicha narrativa realista contrasta con una interdependencia sin precedentes entre ambos Estados que plantea “la gran contradicción

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Oyarzún, L., Aranda, G., “Entre la Disrupción Global y la Parálisis Regional: Chile en la Encrucijada del Nuevo Orden Económico”, op. cit. Mearsheimer, J. J., “Bound to fail: The rise and fall of the liberal international order”, International Security, vol. 43, núm. 4, 2019, pp. 7–50. https://doi.org/10.1162/isec_a_00342

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de este tiempo: mientras Westfalia y las batallas geopolíticas dividen a Estados Unidos y China, la Mundialización y las dinámicas de la economía política internacional los unen”53. La potencia que creó y respaldó el sistema de 1945 deja atrás la ideología política y económica liberal, y está trocando el resguardo coalicional del orden a partir de una alianza con valores liberales por otros alineamientos voluntarios de gobiernos coyunturalmente afines, temáticamente ad hoc, atraídos por la recompensa o el castigo.

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Actis, E., Malacalza, B., “Las políticas exteriores de América Latina en tiempos de autonomía líquida”, Nueva Sociedad, núm. 291, enero-febrero de 2021.

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El nuevo contexto internacional y los procesos de integración regional Juan Adriano Spedaletti Clement Profesor de Derecho Internacional Público. Coordinador de la Carrera de Relaciones Internacionales de la Universidad Católica Argentina, Sede Mendoza.

RESUMEN El sistema internacional se encuentra atravesado por una serie de transformaciones. Estos cambios están desafiando los marcos tradicionales del derecho internacional. El escenario global está marcado por una creciente vuelta al Estado como sujeto excluyente del Derecho Internacional y de las relaciones internacionales. El auge de conflictos armados de carácter convencional y no convencional, la intensificación de crisis humanitarias, migratorias y el avance de fenómenos como la digitalización, la inteligencia artificial y las amenazas cibernéticas han dejado en evidencia la falta de herramientas reales de las organizaciones internacionales, colocándolas en una situación de marcada crisis. Este cambio de ciclo que se encuentra viviendo hoy el planeta tiene mucho que ver con la extensión de la incertidumbre como consecuencia de la falta de cumplimiento de marcos normativos internacionales. El futuro es visto hoy como un escenario amenazante. Es en dicho contexto que los Estados deben adaptarse a los fines de gestionar los problemas globales. Descripto el escenario complejo, cabe preguntarse: ¿Estamos frente a una crisis del multilateralismo global en su totalidad o ante el declive específico del orden liberal de matriz occidental? ¿De qué manera el reafianzamiento del Estado como sujeto excluyente y privilegiado del Derecho Internacional Público desafía doctrinas contemporáneas de la soberanía limitable? ¿Resultan los procesos de integración regional una alternativa viable para mitigar el regreso de las esferas de influencia impulsadas por las grandes potencias?

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1. INTRODUCCIÓN: ESCENARIO POST-COVID-19 Y LA INTENSIFICACIÓN DE LA INCERTIDUMBRE GLOBAL. DE LA RUPTURA A LA TRANSICIÓN El orden internacional contemporáneo atraviesa una fase de ruptura y transición de poder caracterizada por el agotamiento de los consensos multilaterales que vertebraron la gobernanza global tras la Segunda Guerra Mundial y el final de la Guerra Fría. Aquellos que otrora crearon y respaldaron las organizaciones internacionales que moldearon la configuración internacional son los mismos que pretenden cambiar dicho orden. Las señales de cambio, que en primer lugar crearon el desorden, para luego encaminar una transición del orden internacional, comenzaron a darse previamente a la pandemia generada por el COVID-19, y que, con posterioridad, las mismas se vieron acentuadas. Estos cambios están desafiando los marcos tradicionales del derecho internacional y de las relaciones internacionales. El escenario global está marcado por una creciente “vuelta” al Estado como sujeto excluyente del Derecho Internacional y de las relaciones internacionales. El auge de conflictos armados de carácter convencional y no convencional, la intensificación de crisis humanitarias, migratorias, y el avance de fenómenos como la digitalización, la inteligencia artificial y las amenazas cibernéticas han dejado en evidencia la falta de herramientas reales de las organizaciones internacionales, colocándolas en una situación de marcada crisis. Las transformaciones en la arquitectura del sistema global, como mencionáramos anteriormente, mostraron señales inequívocas con anterioridad a la llegada de la pandemia del COVID-19. Factores como el resurgimiento de revisionismos geopolíticos, el debilitamiento de regímenes de libre comercio, la imposición de innumerables aranceles y sanciones económicas, el avance de los populismos y nacionalismos, entre otros factores, ya comenzaban a marcar un cierto desgaste sistémico. La crisis sanitaria mundial actuó como un acelerador y catalizador. Fue un reflejo de lo que vendría. Las respuestas iniciales frente a la emergencia epidemiológica se tradujeron en el cierre unilateral de fronteras, aumento de tensiones, y la prevalencia de estrategias de autoprotección nacional por sobre la acción coordinada. Esto es, a mayor incertidumbre global, se respondió paradójicamente con menos cooperación. El miedo a lo desconocido implicó que el resguardo fuera nuevamente lo cercano: el gobierno local, provincial y estatal. Al invasor desconocido debía combatírselo puertas adentro.

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Ante esta situación se presentaban dos opciones: una, que primara la racionalidad y que las medidas que tomaran los gobiernos fueran solo justificables en caso de estado de excepción; o dos, que algunos Estados le tomaran el gusto al control sin controles y se acostumbraran a gobernar como si todo fuera estado excepcional, y que de esta forma el estado de emergencia pasara a ser la situación normal. Dicho de otra forma, aumentaron las expresiones políticas que apuntaron a exacerbar la soberanía nacional absoluta, alentando el incumplimiento de ciertos patrones normativos internacionales que mantenían hasta hace un tiempo consensos. De esta manera, crecieron los nacionalismos basados en aspectos pasionales. Todo ello generó algunas de las consecuencias que hoy vivimos como, por ejemplo: crisis de procesos de integración regional, imposición desenfrenada de aranceles, cierre de fronteras, conflictos armados, y crisis migratoria, entre otros aspectos. Trazando un paralelismo con las reacciones que los Estados tuvieron ante la pandemia y haciendo un ejercicio de lectura de indicios, podemos afirmar que el orden global tomó dicho camino: disminución de la cooperación en general, disminución del diálogo como herramienta de solución de conflictos, desgaste del multilateralismo, descreimiento en las políticas de consenso. Ante la parálisis funcional de los organismos internacionales, los Estados transitan una etapa de nuevas actuaciones bajo esquemas de autotutela y diplomacia bilateral o minilateral, debilitando la eficacia dispositiva de los tratados internacionales contemporáneos. El escenario descripto potencia indefectiblemente el aumento de enfrentamientos y el surgimiento de conflictos. Los resultados de dichas pujas, de todo tipo (militares, comerciales, tecnológicas, políticas, culturales, etc.) determinarán quién o quiénes impondrán las nuevas reglas. En definitiva, la etapa pospandémica ha consolidado este cambio de ciclo –cambios de ciclos como se han dado en innumerables oportunidades a lo largo de la historia de la humanidad–, sumiendo a la política global en una dinámica dominada por la impredecibilidad. Todo proceso de cambio de ciclo trae consigo potenciales reconfiguraciones del tablero internacional. Graham Allison identificó dieciséis casos en los que una potencia emergente amenazó con desplazar a un poder dominante: en doce

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de ellos estalló una guerra, mientras que en cuatro se logró una transición pacífica. Estas afirmaciones se resumen en su famosa tesis de la trampa de Tucídides1. La pérdida de marcos comunes de referencia y la tensión estructural constituyen una situación esperable en estos contextos, que puede o no terminar en conflicto. Señala Joseph Nye, en una mirada un poco más optimista, que el conflicto no es estructuralmente inevitable2. 2. TENSIÓN ENTRE LA INTERCONEXIÓN GLOBAL Y EL REPLIEGUE SOBERANISTA Por un lado, la realidad del siglo XXI evidencia niveles de interconexión e interdependencia sin precedentes. Fenómenos como la digitalización masiva, el despliegue de la inteligencia artificial, las amenazas cibernéticas, los flujos migratorios transcontinentales y las crisis ecológicas exigen, por su propia naturaleza transfronteriza, soluciones normativas e institucionales de alcance global. Por otro lado, frente a este diagnóstico de necesidad de gobernanza compartida, la respuesta del sistema, en gran medida, ha sido un pronunciado repliegue soberanista. Los Estados han reasumido el monopolio de las decisiones estratégicas de seguridad y supervivencia. Se constata, de este modo, una disociación entre la naturaleza crecientemente transnacional de los problemas globales y la reacción crecientemente estatal unilateral de los instrumentos políticos y jurídicos utilizados para gestionarlos. La paradoja que se presenta consiste entonces en que, a mayores desafíos globales, se responde con un repliegue soberanista y mayores reacciones tribales. Veamos cómo la concepción de soberanía se ha comportado como un bucle conforme al tiempo y espacio. Según la clásica definición de Jean Bodin, recogida en su obra Los Seis Libros de la República, soberanía es el poder absoluto y perpetuo de una república. Soberano es quien tiene el poder de decisión, de dar las leyes sin recibirlas de otro. Lo que sugiere

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Allison, G., Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap? (Boston: Houghton Mifflin Harcourt, 2017). Nye, J. S. Jr., “No predestinados a la guerra”, Project Syndicate, 2 de octubre de 2023. https://www. project-syndicate.org/commentary/us-china-not-destined-for-war-by-joseph-s-nye-2023-10/ spanish.

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la semántica de la composición etimológica del término, absolutus es lo libre, separado o exento de ataduras, relaciones o condiciones; por tanto, lo que existe en virtud de sí mismo o es evidente por sí mismo. Jean Bodin introdujo los atributos de la soberanía, caracterizada por la centralización absoluta del poder político. El soberano constituye un “poder absoluto y perpetuo”3. Un poder así concebido, calificado de absoluto, habremos de juzgarlo, pues, como exento de cualquier tipo de ligadura o restricción. “Entendiendo de esta manera, el concepto de la soberanía de Bodin marcó el primer paso para razonar un Estado en el sentido de una comunidad territorial”4. La elección como punto de partida de Bodin viene justificada porque consideramos que este expresa con una sistematicidad y un rigor notable, las premisas teóricas de las realidades subyacentes del Antiguo Régimen y de la llamada monarquía absoluta. Por su parte, Norberto Bobbio, al referirse a Bodin, sostiene que por absoluto se entiende que el poder soberano, para ser tal, debe ser legibus solutus; o lo que es lo mismo, debe estar desligado de la obligación de obedecer a las leyes positivas, esto es, las promulgadas por sus predecesores y las que él mismo promulgue5. Siguiendo la misma línea de ideas, Nicolás Ramiro Rico considera a la soberanía inseparable de las características que señalaba Bodin como “un modo específico e irreductible de constituir un poder supremo; un poder que no tiene superior alguno”6. Bodin presentaba a la soberanía como cualidad estatal de autodeterminación absoluta, perpetua, indivisible, imprescriptible e inalienable, caracteres que significan que nada ni nadie puede imponerle al soberano una decisión que no provenga de sí mismo. Dicho de otro modo, que por encima del Estado no se reconoce un poder superior.

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4 5

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Bodin, J., Los Seis Libros de la República (selección, estudio preliminar y traducción de Pedro Bravo Gala, Madrid: Tecnos S.A., 1985), p. 47. Véase también: Torre del Moral, A., “Del Estado absoluto al supranacional e internacional integrado”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 18, 2012. http://www.ugr.es/~redce/REDCE18/articulos/01_Torres_MORAL.htm Ehret, P., ¿Un soberano europeo? Una Europa de identidades múltiples (Madrid: Tecnos, 2018), p. 29. Bobbio, N., “La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político”. (México: año académico 1975-1976; trad. de José F. Fernández Santillán–2ª ed., 2001). Rico, N., El animal ladino y otros estudios políticos (Prólogo de Francisco Murillo y Luis Diez del Corral, España: Alianza Editorial, 1980).

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Demos paso ahora al pensamiento de Hobbes, quien nos dejó en su Leviatán parámetros que no podemos dejar de analizar a los efectos de continuar el estudio de la idea de soberanía. Hobbes, con relación al orden y poder del Estado, consideraba que el único camino para erigir semejante poder común, capaz de defenderlos contra la invasión de los extranjeros y contra las injurias ajenas, asegurándoles de tal suerte que por su propia actividad y por los frutos de la tierra puedan nutrirse a sí mismos y vivir satisfechos, es conferir todo su poder y fortaleza a un hombre o una asamblea de hombres, todos los cuales, por pluralidad de votos, pueden reducir sus voluntades a una voluntad. Esto equivale a decir: elegir un hombre o una asamblea de hombres que represente su personalidad; y que cada uno considere como propio y se reconozca a sí mismo como autor de cualquiera cosa que haga o promueva quien representa su persona, en aquellas cosas que conciernen a la paz y seguridad comunes7.

Adentrémonos en el pensamiento de Johannes Althusius, quien incorpora la noción de “pacto”, y se opuso al Estado absoluto, propuesto por Bodin, cuyo fundamento y fin último era él mismo, proponiendo, por el contrario, uno que tuviera por causa y objetivo únicamente el bien social. El pacto por medio del cual se originaba el Estado es, según este autor, un contrato de gestión de negocio ajeno. Esto significa que el pueblo era el auténtico depositario de la soberanía y el auténtico dueño del Estado, de suerte que tenía con exclusividad el derecho a nombrar un administrador suyo por medio de un contrato de mandato. “El pueblo es soberano y puede hacer de su soberanía un administrador, curador o tutor que le represente en sus negocios”.8 Esta teoría tiene sus antecedentes inmediatos en la Escuela de Salamanca, que replanteó las bases del nuevo Estado de derecho al fundar este en el derecho natural. Esta escuela supo dar bases de legitimidad al derecho combinando lo natural y lo positivo mediante el respeto del ser humano. Siguiendo las líneas de la Escuela de Salamanca, corresponde hacer mención del estudio de la teoría del Padre Suárez, que fue quien dotó de un nuevo ingrediente a lo que se venía planteando respecto a la soberanía. Empieza Suárez

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Hobbes, T., Leviatán. O la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil (México: Fondo de Cultura Económica, 2014), pp. 140-143. Ver Althusius J., “La escuela del Iusnaturalismo moderno”, Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2698/10. pdf.

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proponiendo una interrogante: ¿Tienen los hombres poder para hacer leyes? La respuesta, según él, es afirmativa en virtud de que el hombre tiende natural y justamente a vivir en comunidad. Y que en toda comunidad perfecta es necesaria la existencia de un poder que gobierne la comunidad. Hemos pues de entender, que los hombres, individualmente, considerados por la naturaleza de las cosas, poseen parcialmente la facultad de establecer o constituir una comunidad perfecta; pero desde el momento mismo en que la constituyen, resulta en toda ella ese poder. Sin embargo, el derecho natural no obliga a que el poder se ejerza por la propia comunidad directamente o que permanentemente lo retenga en sus propias manos9. Por su parte, el profesor Jiménez Sánchez sostiene que la supremacía del soberano era absoluta, fusionando el poder eclesiástico y político en una sola institución con el fin de reducir la religiosidad al ámbito interno de las personas10. Suárez defiende la legitimidad de la transferencia: es legítimo que el príncipe reciba ese poder del pueblo, pero sin dejar de hacer referencia en su obra que este está sometido a la potestad indirecta del Papa. Divide dos mundos que se interconectan de manera estrecha: el derecho natural y la manera en que ese derecho natural le da legitimidad al derecho positivo. Aunque Suárez hace referencia a la comunidad, no deja de proporcionarnos una nueva etapa de concebir la soberanía como poder, que bajo una mirada realista podemos afirmar que la legitimidad de ese poder tiene nuevas vías, la “delegación” era un vehículo que justificaba y daba mayor legitimidad y control a cierto accionar. Su pensamiento contribuyó de manera notable a dotar de ética al poder. Adentrándonos en la Revolución francesa, la misma trajo entre sus profundos cambios, una nueva idea de soberanía. Tomando como referencia a Rousseau y su noción de interés

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Suárez, F., Tractatus de legibus ac Deo legislatore. Liber VI: De interpretatione, cessatione et mutatione legis humanae, Carlos Baciero González y Jesús María García Añoveros (eds.), Colección Corpus Hispanorum de Pace, Segunda Serie, núm. 17 (Madrid: Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 2012). Jiménez Sánchez, J. “Sobre el poder soberano”, Anales de la Cátedra Francisco Suárez, Granada, núm. 40, 2006, p. 84.

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común del pueblo, destacamos sus dichos sobre la fuerza de la voluntad general como directriz del accionar del Estado. Si el Estado o la ciudad es tan solo una persona moral cuya vida consiste en la unión de sus miembros, y si el más importante de sus cuidados es el de su propia conservación, necesita una fuerza universal y compulsiva a fin de mover y disponer cada parte de la manera más conveniente para el todo. Así como la naturaleza da a cada hombre un poder absoluto sobre todos sus miembros, el pacto social le da al cuerpo político un poder absoluto sobre todos los suyos; y es ese mismo poder el que, dirigido por la voluntad general, lleva, como ya he dicho, el nombre de la soberanía11. Rousseau comprendió que la voluntad de someterse a la soberanía necesitaba otra fuente que la simple fuerza si quería persistir a largo plazo. Señala con agudeza Peter Ehret que, según Rousseau, la soberanía del Estado radica en unos principios morales que son capaces de unir las convicciones de todos los miembros de la comunidad. Rousseau fue quien razonó el Estado soberano sobre los tres principios abstractos de la libertad, entre ellos la práctica de la voluntad política. El mismo argumento se encuentra en el pensamiento de los federalistas americanos, donde el interés general del pueblo se vio identificado con la libertad de las comunidades en las distintas colonias, de las que el Estado federal debería derivar su poder. Así pues, con los federalistas y Rousseau se transformó el concepto de soberanía estatal en un concepto de soberanía democrática12. Esto nos lleva al contrato social de Rousseau y la premisa de que necesita haber una convicción moral de formar parte de la comunidad antes de que se pudiera constituir un poder soberano. Este concepto dio la pauta al Estado-nación como lo conocemos hoy en Occidente. En su dimensión teórica, se acentuó la fusión de Estado y nación. El Estado-nación marca una síntesis entre la soberanía fáctica del Estado moderno y la legitimación moral de la democracia. En este sentido, la nación reúne en su concepto tanto la soberanía de las instituciones sobre un territorio, como la convicción de los ciudadanos en subordinar su interés particular a un cuerpo moral común. Dando un salto hacia adelante en el tiempo, podemos destacar que a partir de la catastrófica experiencia que proporcionó la Segunda Guerra Mundial, nació una nueva concepción 11

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Rousseau, J., El contrato social. Discursos. Trad. Leticia Halperin Donghi (Buenos Aires: Losada, 2008), pp. 67-73. Ehret, P., ¿Un soberano europeo? Una Europa de identidades múltiples, op. cit., p. 5.

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de percibir a la soberanía. Estaba claro que el resultado que habían dado las aventuras nacionalistas debía tener un freno, y fue por ello que comenzaron a gestarse nuevas ideas como compartir parcelas de soberanía, como predicaba Robert Schuman, con la búsqueda de la paz como horizonte. En ese mismo orden de ideas se fueron filtrando en Europa, política y filosóficamente, concepciones de divisibilidad de la soberanía. Desdoblamiento que autoriza suponer que su titular puede transferir una parte de ella y reservarse otras. A través del fenómeno de la supranacionalidad, fue posible que un Estado, en forma voluntaria, transfiriera diversas potestades que le eran propias a un ente distinto de él, con la consecuencia de que tal delegación de allí en más lo inhibiera para ejercer las competencias encargadas. Las mentes del momento supieron idear este profundo cambio de noción de soberanía. Un adecuado equilibrio entre los valores, intereses comunes y los particulares de cada Estado, es una de las claves para entender el sueño europeo de Monnet, Schuman y Adenauer. Luego de este breve repaso, es posible concluir, atento al contexto actual, que el mundo en general está presentando señales de una vuelta a concepciones de soberanía al estilo del siglo XVI, pero con problemas del siglo XXI. El repliegue soberanista necesita para alimentar su legitimidad y justificar su accionar un aumento de nacionalismo. Los marcos legales internacionales, por ende, representan un obstáculo. La soberanía de los datos será también un nuevo desafío a futuro. El riesgo de esta vuelta atrás en ideas de soberanía fue bien resumido ya en los años setenta por Pierre Pescatore, quien con agudeza manifestó que en la convicción de que este tipo de propuestas en nombre de una soberanía intangible e intacta se presta a crear o recrear en favor de los Estados una especie de reducto, un lugar seguro a partir del cual pueden impunemente volver a poner en discusión cuando les plazca y de acuerdo con sus intereses cualquiera de sus compromisos13.

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Pescatore, P., “El aporte del Derecho Comunitario al Derecho Internacional Público”, Cahiers de Droit Européen, núm. 1, Bruselas/París, 1970, pp. 501-525.

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3. CRISIS DEL MULTILATERALISMO. LOS ROLES OPUESTOS DE ESTADOS UNIDOS Y LA REPÚBLICA POPULAR CHINA Cuentan que Mark Twain, siendo anciano, y habiéndole llegado insistentes rumores sobre su muerte, en una reunión pública manifestó: “Evidentemente, las noticias sobre mi muerte han sido muy exageradas”. Trazando un paralelismo simbólico, las noticias instaladas por gran parte de la doctrina años atrás sobre la “muerte” del Estado para ser reemplazado en la gobernanza global por organismos internacionales, fueron algo exageradas. Lo que hasta hace apenas unos años se consideraba de suma actualidad y como un cambio de contrapesos de poder, ya no lo es. María de la Luz González expresaba en su libro Teorías Acerca de la Soberanía y la Globalización que “la soberanía se debe entender y analizar hoy como un poder que es percibido como algo fraccionado por toda una serie de actores —nacionales, regionales e internacionales— y que se encuentra limitado justamente por esa pluralidad”14. Esta es una afirmación que hoy pierde vigencia. Las ideas que llevaron a varios autores como Arturo González Jiménez a afirmar que “el estado moderno surgido de la Paz de Westfalia se declara arcaico”15, han sido, por lo menos, apresuradas. Frente a la inoperancia de los marcos multilaterales, la práctica internacional contemporánea atestigua el retorno incontrovertible del Estado como el sujeto excluyente del Derecho Internacional Público. Durante la década de 1990 y los primeros años del 2000, la doctrina jurídica internacional promovió la noción de una gradual erosión del Estado a favor de nuevos sujetos: individuos, ONGs, bloques de integración y entes supranacionales. Sin embargo, la dinámica del escenario global reciente ha desmentido la hipótesis del debilitamiento del Estado. Como señalamos anteriormente, el Estado, en general, recobra viejas fuerzas. La manera en que los Estados actuaron frente a la pandemia nos fue entregando señales. En la mayoría de los casos, dejando de lado ciertas excepciones, la vuelta al Estado paternalista, proteccionista, con tintes nacionalistas, ha sido por contrato social, buscado por vías democráticas. En esta misma línea de ideas, Antonio Núñez García Sauco recalcó que, con la llegada de la pandemia, la comunidad internacional ya estaba inmersa en la ola que

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González, M. de la Luz, Teorías Acerca de la Soberanía y la Globalización (México: Porrúa–FD., 2005). González Jiménez, A., Apuntes de la Teoría General del Estado (México: Ediciones Jurídicas Alma, 2003).

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empujaban los nuevos vientos del populismo nacionalista, del proteccionismo económico y del unilateralismo diplomático16. Pareciera, como señalamos, que la respuesta a los problemas globales implica una vuelta a Bodin y Hobbes. Esto es, un Estado con soberanía absoluta, indelegable, capaz de resolver lo que el mundo en su conjunto no ha podido. Absolutus es lo libre, separado o exento de ataduras, relaciones o condiciones; por tanto, lo que existe en virtud de sí mismo o es evidente por sí mismo. En este contexto, los organismos internacionales, hoy son esas ataduras. Los marcos normativos generales construidos con ciertos consensos funcionan como trabas para la consecución de los fines contemporáneos de las potencias que pretenden regresar a la etapa de esferas de influencias. Es en dicho contexto que los organismos multilaterales ya no son útiles para la consecución de los intereses nacionales. La relación de la vuelta a lo absoluto es inversamente proporcional a la multilateralidad y a los procesos de integración regional. En esta vuelta al Estado como sujeto internacional exclusivo, cabe preguntarse quién ocupa el espacio de poder que va quedando vacío en los organismos multilaterales. La salida y desfinanciamiento por parte de Estados Unidos de diversos organismos multilaterales implica un espacio vacante. Europa, por su parte, se encuentra en plena discusión y debate por el aumento del presupuesto en defensa a raíz de la disminución de apoyo del histórico aliado. Como los recursos son finitos, a mayor aumento de presupuesto en defensa y seguridad disminuirá el presupuesto en otras áreas de los Estados de bienestar europeos, lo que probablemente traerá diversos problemas sociales. Por otra parte, cabe preguntarse cuál es el rol de China ante la liberación de casilleros multilaterales de Estados Unidos. La República Popular China aprovecha la salida de Estados Unidos de diversos espacios multilaterales y los ocupa. A su vez los financia. En los foros internacionales se pronuncia hoy como defensora del multilateralismo y el derecho internacional. Podemos denominar a esta etapa de política exterior de la República Popular China como de la paciencia estratégica. Siguiendo los lineamientos de Confucio, la paciencia no era una actitud pasiva de resignación, sino un componente activo del carácter moral, la autodisciplina y la perseverancia necesaria para alcanzar la excelencia

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Núñez García Sauco, A., “Viejo y nuevo orden”, en Gian Luca Gardini (coord.), El mundo antes y después del Covid-19. Reflexiones intelectuales sobre la política, la diplomacia y las relaciones internacionales (Salamanca-Estocolmo: Instituto Europeo de Estudios Internacionales, 2020), pp. 8-11.

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y el buen gobierno. Paciencia entendida como una herramienta estratégica para moldear el accionar y conducta en miras a la consecución de los objetivos. La paciencia confuciana está fuertemente ligada al progreso gradual y a la perseverancia. A su vez, entiende que la impaciencia destruye los grandes planes. Perder los estribos o apresurarse por detalles insignificantes arruina los proyectos a largo plazo. El escenario internacional hoy se caracteriza por la impaciencia norteamericana entrando en trampas de difícil salida, versus la paciencia estratégica china. Sin embargo, se presenta una gran incógnita. ¿El rol de China en los organismos internacionales y multilaterales es un fin en sí mismo o un medio para un fin? Por ahora, lo que tenemos de parte de China es un modelo multilateral que opera con ejes de defensa institucional de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Además, China es el segundo mayor contribuyente al presupuesto ordinario del organismo y aboga de forma constante por salvaguardar su rol frente a tendencias unilaterales. Empoderamiento mediante soft power del denominado Sur Global Pekín promueve reformas profundas en ámbitos académicos y foros globales para otorgar mayor peso y representación a los países de África, América Latina y Asia Oriental, creando una arquitectura propia que contribuye a contrarrestar los intereses de Estados Unidos. Por otra parte, impulsa y lidera plataformas multilaterales alternativas como el bloque de los BRICS y la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS). A ello se suma la estrategia definida como categorización analítica de gobernanza a la carta, mediante la cual China utiliza selectivamente los mecanismos de inversión y de resolución de disputas según convenga a sus intereses económicos. Lo descripto implica que la estrategia china es de paciencia táctica, con objetivos bien definidos. Por ahora, en su ascenso pacífico, se caracteriza por su multipolaridad pragmática, siguiendo una directriz clara promovida por Deng Xiaoping, el principio de Tao Guang Yang Hui, que se traduce como “ocultar el brillo y aguardar el momento oportuno”. 4. ¿DECLIVE DEL ORDEN LIBERAL OCCIDENTAL? El debate analítico sobre la inoperancia de los marcos multilaterales exige distinguir si se atraviesa un colapso del orden multilateral o si, por el contrario, se presencian las

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consecuencias del declive del orden internacional liberal construido bajo la hegemonía de Estados Unidos y sus aliados occidentales tras 1945 e intensificado tras 199117. El multilateralismo liberal reposaba sobre la premisa de que la expansión de la democracia representativa, el libre mercado y las normas universales de derechos humanos conducirían de forma lineal hacia un sistema global armónico regido por el Derecho Internacional Público. Sin embargo, la universalidad de dichos valores se ha visto fragmentada. Lo que se califica como crisis del multilateralismo no es la ausencia total de interacción internacional, sino el rechazo a la pretensión de universalidad de las normas e instituciones cuando son contrarias al interés nacional de determinadas potencias. A modo de ejemplo, el interés nacional de Estados Unidos era canalizado luego de la Segunda Guerra Mundial a través del multilateralismo y organismos internacionales –multilateralismo entendido como vehículo para la consecución del interés nacional bajo un prisma realista–. Hoy, la arquitectura multilateral solo es respaldada cuando no colisiona con el núcleo duro de su soberanía e intereses de seguridad nacional. Los Estados reclaman la potestad de suspender los marcos normativos regulares, anteponiendo la necesidad de autoconservación política sobre el cumplimiento de compromisos convencionales internacionales. El realismo se impone, como enseñó Hans Morgenthau, cuando observamos que en el tablero internacional las normas jurídicas internacionales son eficaces únicamente cuando coinciden con los intereses de las potencias dominantes o cuando existe un equilibrio de poder que fuerce su observancia18. Pero si uno analiza en profundidad las causas del declive de ciertos aspectos del orden liberal occidental, indefectiblemente debe analizar los valores que estructuraron ese orden. Dichos valores fueron necesarios para la construcción del orden internacional liberal luego de la Segunda Guerra Mundial. En la actualidad cuesta encontrar un significado universal de ciertos valores. Los contenidos de esos valores varían según el intérprete. La universalidad del significado se vio afectada con la proliferación de cierta doctrina posmoderna que se impuso en Occidente. La deconstrucción de todo trae como

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Ikenberry, G. J., Liberal Leviathan: The Origins, Crisis, and Transformation of the American World Order, (Princeton: Princeton University Press, 2011). Morgenthau, H. J., Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace (Nueva York: Alfred A. Knopf, 1948).

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consecuencia que ya no hay consenso en el significado de los valores universales que amalgamaron la construcción del orden liberal occidental. Dentro de dicho orden se contemplan también los marcos legales internacionales, que luego de la Segunda Guerra Mundial se basaron fundamentalmente en los derechos humanos. Si los significados de los valores universales eran cuestionados y desarmados, la posibilidad de que las bases que dieron origen al orden liberal occidental colapsaran era un riesgo inminente, atento a que ya no eran tan claros su importancia y significado. Los grandes horizontes colectivos pueden ser utópicos, pero si la sociedad ya no comparte los conceptos de lo que se creía universal, difícilmente una sociedad pueda recriminar a sus gobiernos lo que no ha internalizado. 5. REGRESO A LAS “ESFERAS DE INFLUENCIA”. EL REGIONALISMO COMO CONTRAPESO La fragmentación del sistema multilateral global ha reavivado la geopolítica de las esferas de influencia, donde grandes potencias como Estados Unidos, China y Rusia buscan consolidar espacios de predominio geoestratégico, económico y tecnológico en sus periferias geográficas inmediatas19. En este escenario de confrontación, los procesos de integración surgen como una herramienta estratégica esencial para las potencias medias. Mediante la articulación de bloques regionales integrados, las unidades estatales pueden agregar poder de negociación colectivo frente a las presiones unilaterales de las superpotencias. Veamos cómo la coyuntura a veces ayuda a desarrollar alternativas. Ciertos bloques de integración como el Mercosur se encontraban sumamente estancados, divididos ideológicamente y anclados en sistemas que no permiten dar saltos cuantitativos ni cualitativos cuando no hay consensos. En ese panorama nuevamente el realismo jugó sus cartas de manera circunstancial. Como consecuencia de que Europa quedó atrapada entre los aranceles desmedidos de Estados Unidos y la llegada de cada vez más productos chinos de bajo precio y de cada vez mejor calidad que ponen en jaque sus industrias, el Viejo Continente buscó alternativas de diversificación. Esto se concretó con la aceleración 19

Allison, G., “The New Spheres of Influence: Sharing the Globe with Other Great Powers”, Foreign Affairs, vol. 99, núm. 2, marzo-abril 2020.

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y ejecución por parte de Bruselas del tratado de libre comercio UE-Mercosur (tratado que llevaba estancado 25 años). A ello se suma la concreción del tratado de libre comercio con India. Adicionalmente, se presentó la doctrina Carney de potencias medias y la búsqueda de alternativas y alianzas para la cooperación. La doctrina Carney entiende que el sistema multilateral tradicional basado en normas jurídicas ha colapsado debido a la feroz competencia bipolar entre Estados Unidos y China. Las superpotencias ya no respetan las restricciones multilaterales y actúan de forma puramente transaccional. Ante este vacío y la imprevisibilidad de Washington y Pekín, los países intermedios quedan vulnerables si actúan de forma aislada. Para contrarrestar esta situación de coyuntura, la doctrina busca fomentar el minilateralismo funcional, creando coaliciones flexibles y específicas para cada asunto en lugar de depender de grandes organismos paralizados como la ONU. Esto se denomina autonomía estratégica compartida, cooperando de forma pragmática en la diversificación de cadenas de suministro críticas para reducir la dependencia de las superpotencias. Pero la pregunta que se desprende es si se buscará también una alianza de cooperación basada en valores compartidos para posicionarse como una nueva estrategia global de mayor peso o simplemente será una estrategia de supervivencia. La coyuntura siempre genera un efecto accesorio o secundario que mueve piezas del tablero. Y en este sentido es una buena etapa para potenciar el desarrollo regional mediante la firma de acuerdos con otros bloques o Estados. A modo de ejemplo, la distancia ideológica política entre el primer mandatario de Argentina y el de Brasil no fue obstáculo con esta coyuntura para la firma del acuerdo UE-Mercosur. La combinación de factores y circunstancias en un momento dado puede generar vientos favorables para desarrollar nuevas estrategias. En coyunturas de tensión global, es posible que se siga profundizando un escenario para reducir la vulnerabilidad económica ante la fragmentación de las cadenas globales de suministro mediante el nearshoring20 y friendshoring21. Los datos estadísticos de los últimos años (2023-2025/2026) muestran que el nearshoring y el friendshoring han pasado de ser 20

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Traslado de actividades productivas o cadenas de suministro hacia países geográficamente cercanos al mercado de destino. Traslado o concentración de cadenas de suministro y producción en países considerados aliados o políticamente confiables.

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meras proyecciones teóricas a convertirse en los motores estructurales del comercio internacional, impulsados por las tensiones geopolíticas. Los análisis más recientes revelan una evolución significativa del friendshoring, especialmente entre economías occidentales avanzadas y sus socios estratégicos. La participación de China en las importaciones de Estados Unidos cayó drásticamente del 22% al 16%, sustituida en gran medida por países de la estrategia “China + 1” (friendshoring en el Sudeste Asiático y nearshoring en América)22. En lo que respecta al nearshoring de servicios, el 49% de las empresas de Estados Unidos ya terceriza sus servicios de desarrollo de software bajo esquemas de nearshoring hacia México y Canadá. En Europa, el 55% de los bancos trasladaron sus operaciones de fintech hacia Polonia y Rumania para mitigar riesgos logísticos y aprovechar el talento calificado de la región23. Entre Argentina y Brasil también mejoraron los números de nearshoring. El comercio bilateral alcanzó en 2025 un máximo en 13 años de 31.195 millones de dólares (un 12% más que el año anterior). Durante el primer semestre de 2026, el flujo de bienes se ubicó en 13.803 millones de dólares. Las importaciones desde Brasil alcanzaron en 2025 un máximo desde 2013, con 18.417 millones de dólares y un salto interanual del 28,3%, impulsado por vehículos y automotores para pasajeros (3.860 millones de dólares) y bienes de capital (3.445 millones de dólares), ambos en sus niveles más altos en varios años24.

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Mattoo, A., Freund, C., Mulabdic, A., Ruta, M., “Is US Trade Policy Reshaping Global Supply Chains?”, Policy Research Working Papers; 10593. World Bank, 2023. http://hdl.handle.net/10986/40558 Emapta, “25+ Nearshoring Statistics for 2026”, 18 de diciembre de 2025. https://emapta.com/blog/ nearshoring-statistics/ Mafud, L. (Ed.), “Negocios con Brasil y tensión diplomática: cuáles son los sectores que concentran el intercambio de US$ 31.000 millones”, Forbes Argentina, 27 de julio de 2026. https://www. forbesargentina.com/negocios/negocios-brasil-tension-diplomatica-cuales-son-sectoresconcentran-intercambio-us-31000-millones-n94362

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El crecimiento en tecnologías críticas según datos de UNCTAD (2026) señala que el friendshoring de bienes tecnológicos e infraestructura de inteligencia artificial se disparó en minerales críticos +38%; semiconductores, +25%; baterías, +15% 25. Como señalamos anteriormente, es en estos escenarios, por cuestiones coyunturales, que los bloques regionales recobran combustible. Esto posibilita preservar, además, márgenes de autonomía política mediante la diplomacia de bloques. No obstante, para que un proceso de integración actúe como un contrapeso efectivo frente al regreso de las esferas de influencia, se requiere de acuerdos políticos duraderos, que sin duda será el desafío ante las presiones comerciales de Estados Unidos, por una parte, y la diplomacia a la carta de China por otra. Si bien enfrenta obstáculos y limitaciones, el regionalismo contribuye a la construcción de un sistema internacional más equilibrado y multipolar, donde los Estados pueden defender con mayor eficacia sus intereses colectivos y ejercer una participación más activa en la gobernanza global. Mediante procesos de integración regional robustos se puede construir un sistema de contrapesos estructural contra una gobernanza global hegemónica. La supervivencia estratégica de América Latina requiere trascender la retórica de la “integración continental” y converger hacia una integración pragmática y funcional, con objetivos alcanzables. La historia marca un quiebre, los líderes se verán puestos a prueba y tendrán que elegir entre sufrir los procesos o gobernarlos, como planteó Michele Ballerin26. 6. LA CREACIÓN DE UNA COMUNIDAD SUDAMERICANA DEL LITIO (INSPIRADA EN LA CECA DE 1951) Ante los escenarios venideros y conociendo la importancia estratégica del litio, los Estados que presentan grandes reservas del mineral tienen una posibilidad irrepetible de escribir una página diferente de la historia. El primer paso sería discutir cómo gestionar en conjunto el mineral crítico. La creación de una Comunidad Sudamericana del Litio 25

26

UN Trade and Development – UNCTAD, “Global Trade Update. Global trade continues to expand amid rising price pressures”, 21 de julio de 2026. https://unctad.org/publication/global-trade-updatejulyaugust-2026-global-trade-continues-expand-amid-rising-price Ballerin M., Gli Stati Uniti di Europa spiegati a tutti. Guida per i perplessi, (Madrid: Amarante, 2019, primera edición en español), p. 22.

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(inspirada en la CECA de 1951) permitiría a la región pasar de ser una mera extractora de materias primas a un bloque geopolítico y tecnológico determinante. Al igual que el carbón y el acero unieron a Europa occidental, el litio puede ser el catalizador de la integración energética e industrial de América del Sur. La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) funcionó porque supranacionalizó recursos estratégicos del momento para evitar la competencia destructiva y asegurar el suministro continuo. Por otra parte, aseguró un control conjunto de posibles amenazas de los antiguos enemigos. En América del Sur, esto se traduciría en: la gobernanza supranacional del recurso exclusivamente, mediante la creación de una Alta Autoridad del Litio encargada de regular cuotas de producción conjuntas para evitar la sobreoferta global; y la libre circulación de insumos, arancel cero para el intercambio de tecnologías, químicos y maquinaria especializada entre los países miembros. Para que la alianza tenga peso global, debe incluir a los actores clave del Cono Sur, sumando capacidades logísticas y energéticas: Bolivia: mayor cantidad de recursos e infraestructura estatal de industrialización. Argentina: importantes cantidades de reservas. Modelo de apertura a la inversión privada con proyectos en fase avanzada de producción. Chile: mayor exportador actual, con altos estándares institucionales y fiscales. Brasil: aunque con menores reservas de litio, presenta un peso específico propio. Además, posee la mayor industria automotriz y de manufactura de la región (fundamental para la demanda interna de baterías). Las columnas que deben servir de cimientos a la alianza deben estar enfocadas en una defensa comercial y negociación en bloque del litio. Actuar para negociar contratos a largo plazo con corporaciones tecnológicas y automotrices bajo condiciones regionales uniformes, promoviendo la industrialización y una cadena de valor integral productiva. A su vez, Brasil posee infraestructura industrial (Argentina en menor medida) para la fabricación de vehículos eléctricos a escala regional, aprovechando la creación de las cadenas productivas que se irían desarrollando. El establecimiento de un Instituto Sudamericano de Tecnología del Litio podría sustentarse en la cooperación académica

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y científica de los Estados miembros. El financiamiento conjunto permitiría investigar métodos de extracción directa de litio, buscando reducir el impacto ambiental. Todo ello no podría ejecutarse sin darle prioridad a la necesidad imperiosa de mejoras y desarrollo de infraestructura común, como corredores bioceánicos, conectando las zonas de extracción del interior continental con los puertos del Pacífico y del Atlántico mediante rutas y trenes de carga unificados. Aunque bastante utópico, Europa demostró que este tipo de proyectos es posible. Como señaló alguna vez Eleanor Roosevelt, “el futuro pertenece a quienes creen en la belleza de sus sueños”. 7. IDEAS FINALES La historia ha demostrado que cuando se mezclan nacionalismos extremos, ya sea de izquierdas o de derechas, enarbolados en banderas de soberanía nacional absoluta que legitima todo tipo de accionar, justificando atropellos al sistema democrático y republicano, los resultados han sido nefastos. El camino comienza por la aceptación inicial de regímenes que, a la larga, centralizaron con toda su brutalidad el poder político desconociendo los límites que impone la república y la democracia. Es por ello que el riesgo de justificar todo tipo de accionar, amparado en una idea de soberanía absoluta, viendo a los vecinos como hipótesis de conflicto y no como oportunidad, a la larga o a la corta traerá consigo conflicto. Desde una mirada global, es innegable que la fragilidad y la vulnerabilidad general se convirtieron en un dato irrefutable de la realidad. Los caminos deberían conducirnos a una conciencia global, con herramientas adecuadas para canalizarla. Conciencia global que de ningún modo significa perder soberanía nacional, ni perder tradiciones o valores nacionales, sino buscar objetivos comunes con las herramientas adecuadas para atender a dichos objetivos. Las crisis sanitarias, migratorias, el aumento de conflictos bélicos, entre otros, dejaron expuestos a los organismos internacionales. Simplemente mostraron su falta de capacidades para conseguir los objetivos para los cuales fueron creados, y en ese escenario volvieron a jugar fuerte y sin restricciones las superpotencias.

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Es en ese caldo de cultivo que los relatos que despertaron la lealtad de los ciudadanos y su identificación con los Estados-nación, vuelven a tomar impulso. En definitiva, como manifiesta Beck, constatamos una vez más que cuando la expectativa de una catástrofe modifica la conciencia pública, los fundamentos de la sociedad y la política, se transforman, las antiguas instituciones dejan de adecuarse a los problemas y es posible, más aún, necesario cambiar las viejas reglas27.

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Beck, U., Una Europa Alemana (Buenos Aires: Paidós y Sociedad, 2012), p. 40.

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La Unión Europea y la OTAN en el escenario del conflicto de Ucrania Eduardo Araya Leüpin Profesor del Instituto de Historia de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Profesor del Programa de Magíster en Relaciones Internacionales, CEAL-PUCV.

RESUMEN Este artículo examina el desarrollo y la aplicación de instrumentos de políticas de seguridad y defensa de la Unión Europea (UE), su relación con la OTAN y los efectos producidos en estos ámbitos como consecuencia de la Guerra de Ucrania, que para Europa significó una suerte de cambio de paradigma en el ámbito de su seguridad. La evidencia indica que la adaptación fue rápida pero desigual, y que el desarrollo de nuevos instrumentos de política fue adecuado, pero la resolución de las debilidades detectadas ha tenido en algunos casos problemas de desfases históricos (aumentar el gasto no se traduce de manera inmediata y simétrica en más seguridad). Pero, por sobre todo, se hace evidente que el problema radica en la falta de voluntad política, que en materia de seguridad choca especialmente con la preservación de intereses nacionales. Estos problemas, sin embargo, son solo una parte de desafíos más complejos a los cuales está sometida la UE. Algunos de ellos se refieren a problemas de política interna que ponen en tensión el proyecto europeo y otros están asociados al contexto de las transformaciones del sistema internacional, como por ejemplo las fracturas en las relaciones transatlánticas o la pérdida de competitividad de sus economías.

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“No hay garantía de seguridad, salvo en las armas y en los amigos”. Volodimir Zelensky en la Asamblea General de la ONU, 23 de septiembre de 2025. 1. INTRODUCCIÓN Junto con la introducción del euro como moneda única, una de las decisiones relevantes de los Acuerdos de Maastricht (1992) fue crear una serie de acuerdos para avanzar en el desarrollo de instrumentos de política que le permitieran a la Unión Europea (UE) tener un rol más relevante en la política internacional. Desde los Protocolos de Roma a mediados de los años cincuenta hasta Maastricht, la Comunidad Económica Europea fue básicamente un conjunto de acuerdos económico-comerciales cuyo rol político, muchas veces puntual y basado en acuerdos no institucionalizados, dependía del mayor o menor grado de consenso entre algunos de sus miembros en razón de su peso histórico como potencias. En el contexto del fin de la Guerra Fría y en la perspectiva de la ampliación de la UE hacia los países de la antigua Europa del Este se tomaron decisiones para avanzar hacia una política exterior vinculante. Este fue el origen de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) a la que posteriormente se le agregó una Política Europea de Defensa. Estos instrumentos le permitieron a la UE tener un rol más activo en algunas áreas del sistema internacional, gestionando crisis y operando más allá de los tradicionales recursos de poder blando como la cooperación en políticas de desarrollo. En su aplicación, no obstante, ambos instrumentos evidenciaron limitaciones prácticas. Cuando sobrevino la Guerra de Ucrania, quedó en evidencia que Europa no podía cumplir con las expectativas de apoyar la seguridad de otros, porque ni siquiera disponía de capacidades suficientes como para garantizar su propia seguridad. En este texto examinamos de manera específica los desarrollos de estos instrumentos de política de la UE, su relación con la OTAN y los efectos producidos en el ámbito de la seguridad y defensa europea como consecuencia de la Guerra de Ucrania. Estos problemas, sin embargo, son solo una parte de otros desafíos a los cuales está sometida la UE en el contexto de las transformaciones del sistema internacional, como, por ejemplo, los crecientes problemas de pérdida de competitividad de sus economías o el conjunto de problemas políticos que ponen en tensión el proyecto europeo. Las ideas expresadas en este texto fueron presentadas en un Seminario del Foro Valparaíso en octubre del 2025. En los meses transcurridos hasta ahora, se han producido algunos

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cambios en el sistema que, aunque no han cambiado las tendencias existentes, las han profundizado. La nueva guerra en el Golfo Pérsico se ha transformado en otra área más de conflictos que se suman a los existentes y ha generado nuevas tensiones entre los países de la UE y Estados Unidos, dificultando aún más las relaciones en el seno de la OTAN. 2. EL ESCENARIO INTERNACIONAL El escenario internacional actual está marcado por transformaciones profundas, posiblemente irreversibles, en donde la arquitectura del sistema, es decir las normas, prácticas e instituciones, así como el rol de los actores relevantes, cambió, sin que por otra parte dispongamos de claridad respecto de cuál será la arquitectura futura. En este tipo de contextos de transformación es normal que proliferen conflictos y se produzca mayor inestabilidad. Entre estas señales de cambio podemos constatar las siguientes: a) cambio rápido y profundo en las relaciones de equilibrio de poder en el sistema. Competencia estratégica entre actores emergentes (China) y defensores del statu quo (Estados Unidos) junto a la emergencia de nuevas estructuras, algunas de ellas aún un tanto difusas y fragmentarias que aspiran a un nuevo orden multipolar (BRICS, Sur Global, Organización de Cooperación de Shanghái); b) nuevos revisionistas: actores con capacidad de usar de manera efectiva una amplia gama de recursos para imponer objetivos geopolíticos y cambios en las normas del sistema (Crimea, 2014; Ucrania, 2022; Estados Unidos, 2026); c) nuevas amenazas globales (pandemias, cambio climático); d) un acelerado proceso de cambio tecnológico (redes, TIC, IA), también como espacio de competencia en el sistema internacional (como por ejemplo conflictos por la producción de insumos o por el control de redes); e) crisis de la democracia (post-democracia) ante nuevos tipos de demandas sociales (seguridad, migraciones, medio ambiente, nacionalismo económico, etc.) junto a la disolución de sujetos históricos y alineamientos ideológicos tradicionales; f) crisis de las instituciones internacionales (desfuncionalización, problemas de adaptación, pérdida de confianza en el multilateralismo); y g) desfuncionalización de alianzas tradicionales y del multilateralismo (la OTAN es un caso emblemático)1. 1

Allison, G., Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap? (Boston: Mariner Books/ Houghton Mifflin Harcourt, 2018); Masala, C., Weltunordnung: Die globalen Krisen und die Illusionen des Westens (Múnich: C.H. Beck, 2022); Münkler, H., Welt in Aufruhr: Die Ordnung der Mächte im 21. Jahrhundert (Berlín: Rowohlt Berlin, 2023).

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3. LA UE Y SUS PROCESOS DECISORIOS Las transiciones a la democracia en Europa del Este, el fin de la Guerra Fría y el Tratado de Maastricht (1992) representaron un punto de inflexión. Recién con esa reforma constitucional se construyeron los pilares para que la UE dispusiera de normas consensuadas para hacer operativas en el sistema internacional sus orientaciones políticas y valóricas en el largo plazo. La adopción de la PESC tuvo por objeto dotar a la UE de un instrumento colectivo para actuar como un actor global en la preservación de la paz y la seguridad internacional, fomentar la cooperación, la democracia, el Estado de derecho y los derechos humanos en el mundo. Como derivación de esta decisión, la UE asumió que debía avanzar también en una política de defensa común, no solo para la seguridad de sus miembros sino también como un oferente de seguridad para el resto del sistema. El Tratado de Lisboa (2007-2009) avanzó en este punto dando origen a la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). Seguridad y Defensa pueden parecer sinónimos, pero no lo son. El término defensa hace referencia a la capacidad de respuesta o disuasión en relación con amenazas externas que requieren del uso de recursos militares, como por ejemplo las situaciones a las que hace alusión el artículo 5 del Tratado de la OTAN. El concepto seguridad, en cambio, es más extenso y difuso, y hace referencia a la resiliencia frente a amenazas de diversa índole (pandemias, terrorismo, catástrofes naturales, crisis políticas o amenazas híbridas) en donde es necesario garantizar el funcionamiento de áreas como comunicaciones, inteligencia, ciberespacio y cadenas de suministros, entre otras. Los cambios sistémicos, la proliferación de nuevas amenazas y particularmente la Guerra de Ucrania han hecho que las diferencias entre seguridad y defensa (lo interno y lo externo) tiendan a diluirse y que ambas políticas tiendan a converger. Los sucesivos procesos de ampliación (pasando de 6 a 27 miembros) le otorgaron a la UE mayor peso como actor internacional, pero también hicieron más complejos sus procesos decisorios. La compleja estructura institucional de la UE incluye un sistema legislativo doble y en relación a decisiones de política exterior dos ejecutivos: la Comisión, cuyas funciones básicas son la iniciativa legal y la aplicación de las políticas de la UE en todos sus ámbitos, y paralelamente el Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Estado o de Gobierno, que carece de funciones legislativas, pero es el espacio de deliberación en donde se toman las decisiones políticas más relevantes de la UE. Junto a estas dimensiones institucionales, se

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deben considerar otras áreas que permiten entender las dificultades y la lentitud de los procesos decisorios. Existen dos orientaciones que deben ser conciliadas: el comunitarismo, que está fundamentalmente representado por el Parlamento Europeo (PE), que otorga legitimidad democrática a las decisiones normativas de la UE y el intergubernamentalismo, que expresa los intereses de los gobiernos, cuyas decisiones requieren de unanimidad y por tanto suponen negociaciones complejas y largas. La UE es un conjunto de 27 países diversos que representan, tanto en el Parlamento Europeo (PE) como en el Consejo Europeo, una amplia diversidad de intereses. En el PE las fracciones se articulan por orientaciones ideológico-programáticas, no por países, y sus miembros reflejan la diversidad y las fluctuaciones de las fuerzas políticas dentro de sus respectivos sistemas políticos. Los gobiernos a su vez expresan intereses estatales en el Consejo Europeo. Ambos espacios están condicionados por las variaciones de la política interna en cada Estado miembro. En los últimos años, la presencia de grupos radicales en el PE con posiciones antagónicas tanto a la profundización del proceso de integración como a la política exterior de la UE se ha hecho más significativa. En las últimas elecciones europeas2 los diversos grupos de ultraderecha llegaron a sumar el 25% de los votos y algo más de 200 diputados. En 1984 sumaban el 4% y en 2004 apenas llegaban al 10%. Hoy representan la mayoría parlamentaria en seis países (Francia, Italia, Hungría, Austria, Bélgica y Eslovenia) y la segunda fuerza en otros seis. Podrían ser la principal fuerza del PE, pero a pesar de que existe un cierto consenso básico en algunas posiciones, están divididos. Las razones son variadas y variables en el tiempo, pero tienen fundamentalmente un componente nacional-geopolítico. El gobierno de Trump en su relación con la UE también ha terminado siendo objeto de divisiones en este campo. En su inicio, estos grupos apoyaron firmemente las políticas de Trump y este a su vez promovió el ascenso de este tipo de organizaciones políticas. Cabe recordar que la primera intervención del vicepresidente J. D. Vance en la Conferencia

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Parlamento Europeo, “Resultados de las elecciones europeas de 2024”. https://results.elections. europa.eu/es/resultados-elecciones/2024-2029/

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de Seguridad de Múnich en febrero de 2025 fue una acusación a las debilidades de la democracia en la UE por lo que denominó como “ideología contra la libertad”3. Trump también transformó a algunas de sus figuras emblemáticas (como Orbán o Giorgia Meloni) en sus interlocutores predilectos. Pero las decisiones sobre aranceles, Groenlandia, la Guerra del Golfo y el futuro de la OTAN, el zigzagueo y la retórica agresiva de Trump respecto de la UE contra gobiernos específicos, terminaron por convencer a muchos dirigentes de la ultraderecha europea de que esa relación tenía más costos que beneficios. A modo de ejemplo, la intervención directa de J. D. Vance en las elecciones de Hungría finalmente terminó siendo contraproducente para Orbán. Algunos lo han expresado con mucha claridad y otros han preferido guardar un discreto silencio. Es una paradoja, pero en muy poco tiempo los dirigentes europeos han pasado de pensar su propia seguridad con Estados Unidos a pensarla sin Estados Unidos y últimamente contra Estados Unidos. Las tensiones respecto de la presencia militar estadounidense en el Viejo Continente como un componente de su seguridad tampoco son nuevas. Durante la Guerra Fría, Europa también estuvo históricamente tensionada entre quienes vinculaban su seguridad al rol de Estados Unidos dentro de la OTAN (atlantistas) y quienes orientaban su política a limitar esa influencia (europeístas). A veces se olvida que el general De Gaulle sacó las fuerzas francesas del mando militar de la OTAN en los años sesenta, y que estas regresaron recién en 2009. También la geopolítica ha marcado diferencias que son evidentes en relación con el conflicto de Ucrania. Los países del sur de Europa tienen vínculos históricos con el área del Mediterráneo. Otros, históricamente han puesto el foco de sus intereses en el oeste, que en este caso es un concepto político más que geográfico. Polonia y los Estados bálticos a lo largo de buena parte de su historia han tenido conflictos con Rusia. La Guerra de Ucrania es percibida allí como una amenaza existencial y se ha traducido en los últimos años en aumentos sustantivos en gastos en defensa o en la reintroducción del servicio militar. En el otro extremo, España y los españoles ven la situación de Ucrania como ajena. Si a los países europeos alguna vez los dividió el tema de la deuda (2008) o las políticas sobre inmigración, ahora su cohesión también está afectada por las decisiones de la OTAN y de la

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Vance, J. D., “Cambio de régimen: el discurso completo de J. D. Vance en Múnich”, El Grand Continent, 14 de febrero de 2025. https://legrandcontinent.eu/es/2025/02/14/cambio-de-regimen-el-discursocompleto-de-j-d-vance-en-munich/

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UE sobre gasto en defensa porque, con el trasfondo de Ucrania, la UE asumió la necesidad de gastar en defensa también con partidas presupuestarias comunitarias y aun cuando la industria de defensa está transnacionalizada. En algunos países, como Alemania, es un componente importante del PIB industrial. Por lo tanto, las recientes decisiones de la Comisión respecto de endeudamiento y gasto en defensa favorecen a algunas economías como inversión, mientras que para otras es solamente gasto. En síntesis, el catálogo de factores que dificultan tanto los procesos decisorios como el consenso en materia de política exterior es extenso. 4. LA POLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD Y DEFENSA (PESD) Cuando este instrumento se creó, su objetivo era no solo generar seguridad para Europa, sino que la UE se transformara en un oferente de seguridad para el resto del mundo. Se trataba de una política que debía cubrir tanto amenazas internas como la lucha contra el crimen organizado, terrorismo, fronteras, inmigración, ciberseguridad o protección civil. A ellas se añadía la dimensión exterior, que debía ocuparse de las misiones y operaciones de la UE fuera de los países miembros como prevención y gestión de conflictos, seguridad marítima, desarme y otras. La coordinación entre ambas dimensiones se lideraría desde la Presidencia de la Comisión Europea en colaboración con los Comisarios y Altos Representantes de turno. Con el tiempo, el solapamiento y la interacción entre ambas dimensiones creció como consecuencia de las nuevas amenazas híbridas. En el marco de estas políticas, desde 2003 se han desarrollado 27 misiones que cubren tres categorías diversas: gestión de crisis, misiones militares y misiones civiles. Hasta antes de Ucrania, la evidencia muestra que tanto la PESC como la PESD tenían una serie de problemas de funcionamiento práctico: en primer lugar, las diferentes culturas estratégicas de los Estados miembros limitaban los casos en los que una operación de la UE disponía de consenso y apoyo político. Lo que era importante para algunos, no lo era para otros, por lo que la PESD tendía a reflejar una suerte de mínimo común de intereses externos. En el ámbito militar, por la ausencia de una fuerza multinacional stand-by y la disponibilidad solo de contingentes nacionales con un sistema de rotación, hubo siempre limitaciones en el uso de recursos militares. En la mayoría de los Estados se desarrolló un enfoque de aversión al riesgo respecto de políticas de gestión de crisis que implicaran participación en operaciones militares que incluyeran riesgos para sus tropas. Estas restricciones también se basaban en las lecciones de algunas operaciones militares de la última década, como Afganistán, que terminaron en un fracaso.

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En segundo lugar, el tipo de cálculo racional de costes y beneficios que realizaban los responsables de la toma de decisiones al considerar la posibilidad de crear o participar en una operación de PESD enfrentaba restricciones debido a problemas burocráticos entre agencias y gobiernos y a la naturaleza de la gestión de crisis que consiste en gran medida en hacer frente a amenazas lejanas no inmediatas. En otras palabras, la estructura de beneficios de la PESD era tanto menos evidente en cuanto las operaciones existentes o potenciales se percibían como desconectadas de los intereses inmediatos de la seguridad nacional de cada Estado miembro y finalmente en el limitado interés de los Estados en contextos de restricciones económicas. En tercer lugar, la PESC, pese a sus pretensiones, difícilmente puede identificarse como una política común. Dependiendo de las situaciones y de los Estados miembros, la PESC normalmente no era la primera opción frente a otros instrumentos de gestión de crisis, y figuró como una entre otras opciones, sin ser necesariamente la más eficiente. Las políticas de cada Estado y la OTAN aparecían como opciones de política de seguridad igualmente relevantes. En el ámbito militar, la UE, carente de recursos propios, debía subcontratar en gran medida a los Estados y/o a la OTAN para la planificación y realización de estas operaciones. Adicionalmente, la coparticipación de diversas agencias, tanto de la propia UE como nacionales entre sede y terreno y entre operaciones, cuando había varias en curso, generaba problemas por las diferencias de culturas institucionales o incluso competencia entre agencias. El resultado es que la capacidad de respuesta de la UE a las coyunturas de crisis en donde se tomó la decisión de intervenir, por lo general resultaba lenta, burocrática y no siempre bien evaluada por los receptores de estas operaciones. Paradojalmente, uno de los mayores elementos que ha dificultado la efectividad de la PESC es simultáneamente el pilar básico de la arquitectura de la seguridad europea: la OTAN, a la que 23 de los 27 Estados miembros de la UE pertenecen. La pertenencia a dicha alianza es la garantía de su seguridad frente a amenazas externas. Este vínculo, sin embargo, presenta un carácter asimétrico y dependiente, porque el gasto en defensa de Estados Unidos y su aporte a la OTAN representó históricamente once veces el gasto de los países de la UE. La OTAN se creó como una organización político-militar destinada a promover la seguridad colectiva de sus miembros. Su origen, en 1949, se remonta a la etapa más álgida de la Guerra Fría, cuando la posibilidad de una confrontación militar con la Unión Soviética y sus aliados en Europa parecía un escenario probable. A menudo se piensa que la OTAN

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se fundó por interés de Estados Unidos dentro de una estrategia global denominada “contención”4, que suponía una serie de pactos político-militares cuya función era “contener” el expansionismo soviético. La OTAN efectivamente era uno de esos pactos, pero eso es parcialmente correcto. La creación de la alianza fue parte de un esfuerzo para cumplir tres propósitos: disuadir el expansionismo soviético, eliminar el resurgimiento del militarismo nacionalista en Europa a través de una fuerte presencia estadounidense en el continente y fomentar la integración europea. En estos objetivos coincidían también los intereses europeos5. El primer secretario general de la OTAN, el británico Lord Ismay, lo sintetizó de la siguiente manera: “El objetivo de la OTAN es tener a los rusos fuera, a los alemanes abajo y a los norteamericanos dentro”. La OTAN es un acuerdo político-militar. Su estructura política, expresada en las cumbres anuales o alternativamente reuniones de ministros de Defensa más un secretario general, reúne a los Jefes de Estado y de Gobierno. Las misiones principales del mando militar son: a) disuasión y defensa, protegiendo el territorio y la población de los Aliados, manteniendo la integridad de la Alianza y previniendo la agresión; b) prevención y gestión de crisis, interviniendo en ellas para preservar la paz y la seguridad de los miembros; y c) seguridad cooperativa, promoviéndola con socios fuera de las fronteras de la OTAN. Sus misiones dependen de los acuerdos políticos de sus miembros a proposición de su secretario general, pero sus tareas específicas son solo planificación, coordinación y mando. Sus recursos, materiales y humanos, son solo los que ponen a su disposición los países miembros. El famoso artículo 5 sobre defensa colectiva obliga a sus miembros, pero no define que una amenaza deba ser respondida con medios militares ni qué recursos deben movilizar sus miembros. La respuesta tampoco es necesariamente automática.

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Paradojalmente, el creador de esa estrategia, que definió la política exterior de Estados Unidos durante toda la Guerra Fría, George Kennan fue el primero en advertir tempranamente que la expansión de la OTAN hacia la Europa del Este no solo era innecesaria, sino que era un error. Esta es una opinión muy discutible que se ha reflotado a propósito de la Guerra de Ucrania: “Ampliar la OTAN sería el error más fatídico de la política estadounidense en toda la era posterior a la guerra fría. Cabe esperar que tal decisión inflame las tendencias nacionalistas, antioccidentales y militaristas en la opinión rusa”. Ver Kennan, G. F., “A Fateful Error”, New York Times, 5 de febrero de 1997. https:// www.nytimes.com/1997/02/05/opinion/a-fateful-error.html OTAN, “A Short History of NATO”. https://www.nato.int/en/about-us/nato-history/a-short-historyof-nato

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Por razones constitucionales, el uso de recursos militares y las declaraciones de guerra en varios de sus miembros depende de los parlamentos o congresos. No es casual que el mando militar de la OTAN haya estado siempre en manos de un general estadounidense. Por de pronto, Estados Unidos ha representado entre el 65 y el 70 % del gasto militar de la OTAN, sin considerar los recursos nucleares. Esto se traduce en una abismal diferencia en fuerzas convencionales. Estados Unidos dispone de un mando unificado y once portaaviones nucleares. Consecuentemente, dispone de proyección estratégica global en cualquier escenario. Representa además el 80% de la capacidad de transporte aéreo estratégico de la OTAN, y sus redes satelitales le permiten disponer de sistemas de inteligencia, comunicaciones, mando y control más extensos y complejos que los de cualquier otro país europeo. Con el fin de la Guerra Fría la OTAN, lejos de desaparecer, se amplió. En 1999 se incorporaron tres exmiembros del Pacto de Varsovia: Hungría, Polonia y la República Checa. Otros cuatro países de Europa del Este se integraron en 2004 y también los tres Estados bálticos. En 2009 se incorporaron Albania y Croacia, Montenegro en 2017 y Macedonia del Norte en 2020. Hasta 2022, eran 30 países. Como consecuencia de la invasión a Ucrania, dos neutrales históricos, Suecia y Finlandia, decidieron incorporarse a la alianza. Putin se ha referido en varias oportunidades a la expansión de la OTAN hacia Europa del Este como una de las causas de la Guerra de Ucrania, pero la incorporación de Suecia y particularmente de la fronteriza Finlandia, nunca ha sido cuestionada por Putin, lo que deja en evidencia que el problema de Ucrania para Rusia es una cuestión fundamentalmente identitaria. Por otra parte, la ampliación de la OTAN tampoco dependió solo de la iniciativa de los gobiernos estadounidenses. Los países con fronteras históricas con Rusia siempre vieron en la incorporación a la OTAN una garantía para su propia seguridad. El fin de la Guerra Fría representó también de manera sucesiva la redefinición de misión y escenarios. Esto fue particularmente evidente tras la Guerra contra el Terrorismo, Afganistán e Irak (2001-2003), en donde la OTAN cambió su definición de escenario hasta entonces limitado a Europa y operaciones militares convencionales por un escenario global orientado a la prevención de amenazas terroristas y guerras asimétricas. Volvió a cambiar en 2014 con la anexión de Crimea por parte de Rusia, y obviamente cambió en 2022. Hasta esa fecha, el cambio más importante fue la llegada de Trump a la Casa Blanca en 2017, quien en la Cumbre de Bruselas de 2019 planteó sin eufemismos que la OTAN era

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un mal negocio para Estados Unidos y que los países europeos debían pagar ese gasto aumentando sustantivamente sus presupuestos de defensa. Para Europa fue la primera advertencia: el compromiso de Estados Unidos con la seguridad europea a través de la OTAN, que había sido una pieza clave del orden internacional durante la Guerra Fría, ahora estaba en duda. El reclamo de Trump tenía sus razones. Pese al acuerdo de la OTAN de Londres en 2014, sobre el aumento del gasto en defensa al 2% del PIB, solo cinco países de la UE y Gran Bretaña cumplían esa meta y aún al 2024, pese al impacto de la Guerra de Ucrania, solo 23 de los 32 países miembros habían cumplido el compromiso. 5. EL IMPACTO DE LA GUERRA DE UCRANIA EN LA REDEFINICIÓN DE LA PESC El fin de la Guerra Fría indujo a los europeos a pensar que los buenos negocios harían innecesaria la confrontación militar y por lo tanto el gasto militar se podía redireccionar a otras áreas que garantizaran mayor retorno electoral. Rusia podía ser un vecino incómodo, pero la energía barata inducía a las buenas relaciones. Desde 1992 en adelante los europeos no solo gastaron poco, sino mucho menos que antes tanto en personal como en equipos. En relación con la dotación de equipos desde 1992 a 2022, el número de aviones de combate se redujo en un 53% y el número de tanques en un 80%. Cifras similares se repiten en prácticamente todos los sistemas de defensa. Algunos países que aún tenían servicio militar obligatorio lo habían suprimido, como Alemania en 2011. Cuando se inició la Guerra de Ucrania en 2022 Josep Borrell, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, habló del regreso de la geopolítica, pero la geopolítica, es decir, los problemas del control del espacio, no se había ido, sino que con la disolución de la URSS los europeos asumieron que ya no habría guerras convencionales. La anexión de Crimea en 2014 debió ser una advertencia, pero la comodidad fue más fuerte. Frente a la guerra iniciada en 2022 y ante la constatación de su propia fragilidad, la UE reaccionó con rapidez redefiniendo su política de seguridad y defensa6. Un análisis de los 6

Wiesner, C. y Knodt, M. (eds.), The War Against Ukraine and the EU: Facing New Realities (Cham: Palgrave Macmillan, 2024). https://doi.org/10.1007/978-3-031-35040-5

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documentos sobre este tema dimanados desde la Comisión Europea entre 2022 y 2025 permite constatar diagnósticos certeros sobre la naturaleza de los problemas y el tipo de políticas pertinentes, pero con pocos resultados prácticos. La explicación radica tanto en el catálogo de los problemas de la UE en su rol de actor global. La percepción tradicional de una autoridad moral que opera desde el poder blando, pero que debe actuar ahora en un mundo sin reglas, como en la falta de voluntad de los Estados en avanzar sobre medidas que, particularmente en el área de la defensa, representan transacciones sobre la soberanía de los Estados. Hay al menos tres documentos de la UE sobre seguridad y defensa elaborados entre 2022 y 2024 que son relevantes para entender tanto los problemas que se detectan como las medidas que se proponen. Se trata de documentos extensos que trataremos de resumir en sus puntos principales. El primero es la Brújula Estratégica, aprobada en marzo de 2022. Este documento fue producto de una iniciativa del Consejo Europeo que debía actualizar otro similar de 20167. Se elaboró a lo largo del 2021 pero la invasión a Ucrania obligó a modificaciones. Ese contexto explica el alto grado de consenso que alcanzó entre los gobiernos. La Brújula en algún sentido recicla medidas anteriores, pero en un contexto distinto marcado por la era post Brexit, post pandemia y con la Guerra de Ucrania en curso, y además se esfuerza por traducir orientaciones generales en políticas concretas, considerando el análisis del entorno estratégico, amenazas transnacionales y un análisis pormenorizado por regiones. Ya el documento del 2016 apelaba a la necesidad de conseguir autonomía estratégica para la UE, es decir la posibilidad de actuar con medios propios, pero en la introducción se señala “contribuir a la seguridad de manera complementaria a la OTAN que sigue siendo el pilar de la defensa de sus miembros…” lo cual deja en evidencia que la autonomía estratégica finalmente era solo un objetivo limitado y complementario. La Brújula propone 60 medidas que conectan 4 líneas de entre las que destacan: a) aumentar las capacidades de despliegue rápido de hasta 5000 efectivos; b) aumentar las capacidades de inteligencia (tradicional, satelital y geoespacial); c) mejorar las condiciones de respuesta ante amenazas híbridas; d) mejorar el gasto en defensa, lo cual implica gastar 7

Sanahuja, J. A., La Estrategia Global y de Seguridad de la Unión Europea: narrativas securitarias, legitimidad e identidad de un actor en crisis, Documento de Trabajo n.º 1/2018 (Madrid: Instituto Complutense de Estudios Internacionales, Universidad Complutense de Madrid, 2018). https://www. ucm.es/data/cont/media/www/pag-27289/WP%20011%20(1).pdf

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más, pero también gastar de manera coordinada8 para no profundizar la fragmentación ya existente9 (la UE en su conjunto representa el segundo gasto en defensa más alto del mundo). El texto hace referencia a más inversión, más I+D+i y más sinergias entre el sector civil y militar; y e) crear cadenas europeas de suministro con integración civil-militar para resolver carencias en las siguientes áreas: transporte estratégico, defensa antiaérea y antimisil, comunicaciones seguras, inteligencia, reconocimiento, operaciones anfibias y stocks de municiones y equipos. Un segundo documento relevante sobre el tema es el Informe encargado por la Presidencia de la UE a una Comisión que fue liderada por el expresidente de Finlandia Sauli Niinistö10. Que la tarea haya sido encomendada a un finlandés no era casual. La geopolítica y la historia de Finlandia llevaron a que sus gobiernos desarrollaran las políticas de seguridad y protección civil más exigentes y complejas en Europa. El objeto de este mandato fue revisar y proponer medidas para el desarrollo de un concepto de seguridad integral (no solo defensa) para la UE en el contexto del nuevo escenario mundial y las nuevas amenazas. Este esfuerzo, en algún sentido era un correlato del Informe Draghi sobre los problemas de competitividad económica de la UE. Si la Brújula era una declaración de objetivos, este Informe era un catálogo de problemas junto a proposiciones de solución. De entre las muchas áreas que aborda el informe en sus 160 páginas, en defensa hay una constatación que sobresale: la multiplicidad de intereses nacionales, las fragmentaciones 8

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Considerando el período que se extiende entre 1999 y 2021, la UE aumentó solo en 20% su gasto en defensa, en tanto que Estados Unidos lo hizo en 66%, Rusia en 292% y China en 592%. Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), “SIPRI Map of World Military Expenditure 2025”, SIPRI, 2026. https://www.sipri.org/visualizations/2026/sipri-map-world-military-expenditure-2025; Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), “Global military spending rise continues as European and Asian expenditures surge”, SIPRI, 27 de abril de 2026. https://www.sipri.org/media/ press-release/2026/global-military-spending-rise-continues-european-and-asian-expendituressurge A pesar de ciertos esfuerzos de estandarización de equipos, la UE tiene en su stock cerca de 30 tipos de blindados, 10 tipos de aviones cisterna y 20 tipos de cazas. A pesar de la meta del 20%, solo se gasta el 6% de los fondos disponibles para investigación e innovación en proyectos colaborativos de defensa. Niinistö, S., Safer Together: Strengthening Europe’s Civilian and Military Preparedness and Readiness (Bruselas: Comisión Europea, 2024). https://commission.europa.eu/document/download/5bb2881f9e29-42f2-8b77-8739b19d047c_en?filename=2024_Niinisto-report_Book_VF.pdf

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de los procesos decisorios y la fragmentación de la industria de defensa hacen que el gasto en defensa sea altamente ineficiente y, por consiguiente, es una limitante para la propia seguridad europea y también para la capacidad de ofrecer seguridad a otros, como Ucrania. Un dato ilustrativo es que, aunque las metas de la Brújula eran alcanzar un 34% de gasto en proyectos integrados transnacionales de defensa –para lo cual existe un Fondo específico denominado Programa de Cooperación Estructurada Permanente (PESCO)–, las cifras de ese tipo de proyectos llegan solo al 11%. Como en otras áreas, la industria europea de la defensa tiene problemas de competitividad por economías de escala. En el ranking del SIPRI, por volumen de ventas, las cinco empresas más grandes son todas estadounidenses, y la sexta es la británica BAE Systems. La empresa de la UE mejor posicionada es la francesa Thales, en el lugar 1711. Al respecto, la UE cuenta con instrumentos como el PESCO de 2017, que financia proyectos de inversión en donde deben participar al menos tres países de la UE, pero que está subutilizado por falta de cooperación entre Estados. Un buen ejemplo de estas limitaciones es el Sistema Aéreo de Combate Futuro (FCAS, por sus siglas en inglés), programa para implementar un caza de 6° generación (equivalente al F-35 estadounidense), pero asociado a la operación en conjunto con sistemas de drones que partió en 2017 como una iniciativa francoalemana, a la que se sumó España. Su finalidad es reemplazar hacia el 2035 los cazas europeos de 5° generación, estimativamente con un costo de 100 mil millones de euros. En la práctica, ya dejó de funcionar por falta de acuerdo respecto del reparto del negocio entre empresas francesas y alemanas, pero también por diferencias entre ambos países en las necesidades entre funciones asignadas a este sistema. Finalmente, la opción para salvar el proyecto fue la decisión de avanzar con dos prototipos distintos12, en circunstancias que en paralelo Inglaterra y Japón desarrollan un programa similar.

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Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), “The SIPRI Top 100 Arms-producing and Military Services Companies in the World, 2023”. https://www.sipri.org/visualizations/2024/sipri-top100-arms-producing-and-military-services-companies-world-2023 Airbus, “Futuro Sistema Aéreo de Combate: Airbus y Fraunhofer FKIE crean un panel de expertos sobre el uso responsable de las nuevas tecnologías”, 14 de mayo de 2020. https://www.airbus.com/ sites/g/files/jlcbta136/files/4131401b6a13df17efa6bea9cd9cc62b_ES-Airbus-AIR-Press-ReleaseFCAS-Working-Group-Responsibility.pdf; Álvarez, C., “Sánchez exige el desbloqueo ‘de una santa vez’ del FCAS ante los desencuentros de Francia y Alemania”, Infodefensa TV, 25 de abril de 2026. https://infodefensatv.infodefensa.com/videos/view/6854197/sanchez-exige-desbloqueo-santa-vezfcas-ante-desencuentros-francia-alemania

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6. EUROPA Y LOS EFECTOS SOCIALES Y POLÍTICOS DE LA GUERRA DE UCRANIA El impacto inicial de la guerra fue gradual y desigual de país en país, dependiendo de la mayor o menor cercanía al escenario bélico. Uno de los efectos generalizados más inmediatos fue el alza en el precio de los combustibles que impactó negativamente en un contexto recesivo y/o de bajo crecimiento, en paralelo al ya existente alto endeudamiento a consecuencia de las políticas aplicadas respecto de la pandemia de COVID-19. En algunos casos, además, esto ocurrió en paralelo con el proceso de cambio de la matriz energética. El porcentaje de dependencia de productos exportados desde Ucrania o Rusia en cada caso era variado. A 2022, en el promedio, el 38% del gas europeo provenía de Rusia. Para Alemania alcanzaba el 65% y para Italia el 43%, pero para Hungría y Bulgaria esa dependencia era del 95%. La disponibilidad de alternativas de reemplazo también era variada. Alemania lo resolvió de manera relativamente rápida importando gas natural licuado (GNL). En otros casos, como en Hungría, por diversos factores el reemplazo no llegó a producirse. La inflación promedio alcanzó el 10,4 % en octubre de 2022, la más alta en décadas13. En este contexto, la aplicación de paquetes de sanciones económicas, que para mediados de 2023 ya eran cinco y a la fecha ya son 1814, fue lo que generó las primeras grietas en el frente común europeo por su impacto en las economías nacionales. Cuando se inició la guerra, el apoyo financiero y material de los europeos y la OTAN fue fundamental, pero en retrospectiva, hubo un gradualismo difícil de entender, aunque comprensible en países como Alemania. Fuera del apoyo financiero, hubo inicialmente transferencia solo de misiles portátiles antiaéreos y antitanques que fueron fundamentales para contener la primera ofensiva rusa sobre Kiev. Posteriormente, comenzaron a enviarse sistemas de artillería pesada de 155mm y munición. Más tarde, cuando los ucranianos demandaron tanques para la contraofensiva de primavera del 2023, hubo mucha reticencia, posiblemente relacionada a las constantes referencias rusas a la existencia de líneas rojas que implicarían la posibilidad para Rusia de usar su arsenal nuclear.

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Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE), Panorama Estratégico 2025 (Madrid: Ministerio de Defensa, 2025). https://www.defensa.gob.es/ceseden/-/panorama-estrat%C3%A9gico-2025 Consejo de la Unión Europea, “Guerra de Rusia contra Ucrania: sanciones de la UE”, Consilium. https://www.consilium.europa.eu/es/policies/sanctions-against-russia/

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El stock de tanques disponibles, dentro de la UE, aunque de una gran variedad de tipos15, era mayoritariamente Leopards 2 A4 alemanes, que requerían de la autorización del gobierno alemán para su transferencia. El Canciller Scholz declaró que esa debía ser una iniciativa de la OTAN y que por tanto también debería haber una transferencia de tanques estadounidenses, lo cual generaba otros problemas logísticos. Los alemanes quedaron como los culpables de que no llegaran tanques a Ucrania de manera oportuna. Para cuando el Gobierno alemán finalmente cedió a la autorización, lo que quedó en evidencia es que, con diversas excusas, el resto de los usuarios de Leopards transfirieron una cantidad muy por debajo de lo posible y esperado. Algo parecido ocurrió con la demanda de cazas, que por la misma razón de stocks disponibles debían ser F16. Otra restricción surgió con la transferencia de sistemas de armas de largo alcance estadounidenses como MLRS, HIMARS, ATACMS, similares europeos como los Storm Shadow. También se debatió el eventual envío de misiles de crucero TAURUS. El gobierno de Biden indicó que el armamento de origen estadounidense no podía emplearse contra blancos ubicados en territorio ruso. Finalmente, la evidencia fue que progresivamente las líneas rojas de Putin fueron sobrepasadas sin que existiera la temida reacción rusa. En la última cumbre de la OTAN, celebrada en Ámsterdam en 2025, por presiones estadounidenses se acordó elevar ese monto a 5% del PIB, desglosado en 3,5% del PIB en defensa y 1,5% del PIB en financiamiento de infraestructura correlativa a defensa.

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Inicialmente hubo una importante transferencia de tanques y vehículos blindados de origen soviético disponibles en stocks de los países del Antiguo Pacto de Varsovia. De un estimado de 300 tanques posibles, a inicios del 2023 solo se transfirieron 118, incluyendo 31 tanques Abrams norteamericanos. Sobre las pérdidas de material ucraniano no hay cifras precisas ni desgloses por año, pero fuentes independientes occidentales, como la base de datos Oryxspioenkop (Oryx), estiman que en 2022 Ucrania perdió 79 tanques de un contingente de 630, más 128 vehículos blindados transporte de personal (APC) y vehículos de combate de infantería (IFV). En los tres primeros años de guerra Ucrania perdió 743 tanques y 876 vehículos blindados. Las pérdidas rusas para el mismo período son mucho mayores, aunque tampoco absolutamente precisas: solo en tanques, 3400 entre destruidos, dañados o capturados. Ver Soriano, G., “Balance en la guerra del arsenal ucraniano de tanques Leopard 2: de 104 unidades ya ha perdido 40”, Infodefensa, 11 de septiembre de 2024. https:// www.infodefensa.com/texto-diario/mostrar/4988467/balance-guerra-arsenal-ucraniano-tanquesoccidentales-104-unidades-perdido-59; Janovsky, J., Naalsio, Aloha, Dan, Kemal y Black, A., “Attack On Europe: Documenting Russian Equipment Losses During The Russian Invasion Of Ukraine”, Oryx, 24 de febrero de 2022. https://www.oryxspioenkop.com/2022/02/attack-on-europe-documentingequipment.html

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Aún había países que no alcanzaban el 2% del PIB, como por ejemplo España, que fue el único país que no refrendó ese acuerdo, argumentando sobre el criterio de capacidades de defensa. Otros aceptaron a sabiendas de que sus propias cuentas nacionales no les permitirían ese aumento del gasto. Los europeos se plegaron a esa exigencia porque asumieron que era el costo que debían pagar para mantener el ya precario compromiso de Trump con la seguridad de Europa, en un momento en que estaba aún pendiente la imposición de nuevos aranceles estadounidenses. Polonia hoy gasta más del 4% del PIB en defensa. Alemania, a pesar de una situación cuasirrecesiva, abandonó el rigor fiscal, posible solo vía reforma constitucional, para aumentar a más de 2% del PIB su gasto en defensa en 2022. En 2025 decidió aumentar nuevamente el gasto en 32,5%, para alcanzar un 3,5% del PIB al 2029. La guerra ha generado también otro tipo de impactos en la sociedad civil. En muchas sociedades de Europa la cercanía de la guerra y la posibilidad de su extensión no es retórica, sino un temor real. Por eso, pese a su prolongación, el apoyo social a asumir los costos de la guerra tiende a mantenerse. La seguridad y la defensa han vuelto a ser un tema relevante para ocho de cada diez ciudadanos europeos según el Eurobarómetro, pero nuevamente con diferencias norte-sur marcadas16. Sociedades tradicionalmente pacifistas y con una cultura antimilitarista han asumido la posibilidad de la guerra como una realidad. Dos neutrales históricos, Suecia y Finlandia, decidieron ingresar a la OTAN, y en varios países se han restaurado ejercicios de protección civil. No sin debates, el servicio militar obligatorio, incluso para mujeres como en Suecia, Noruega y Dinamarca, se ha asumido como una necesidad. Hay pocos países, incluidos algunos fuera de la UE como Suiza y Noruega que nunca lo suprimieron, pero la tendencia actual es restaurarlo de manera gradual y con criterios de selectividad, aunque también es evidente que la voluntariedad no resolverá el problema de la falta de contingentes que implica la ampliación del gasto militar. Como una suerte de extensión de la Guerra de Ucrania, la UE y algunos de sus Estados miembros tienen además la convicción de estar ya enfrentados a una guerra híbrida,

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Parlamento Europeo, “Eurobarómetro: los ciudadanos europeos quieren que la UE los proteja y actúe unida”, 25 de marzo de 2025. https://www.europarl.europa.eu/news/es/ press-room/20250317IPR27385/eurobarometro-ciudadanos-europeos-quieren-que-la-ue-losproteja-y-actue-unida; Genovese, V., “La defensa es la principal prioridad de los europeos, según el Eurobarómetro”, Euronews, 3 de septiembre de 2025. https://es.euronews.com/myeurope/2025/09/03/la-defensa-es-la-principal-prioridad-de-los-europeos-segun-el-eurobarometro

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que se expresa en el ámbito de la información, los medios, redes sociales, espionaje, sabotajes como por ejemplo a la infraestructura de comunicaciones en el Báltico, asesinatos selectivos de opositores y desertores rusos en Europa, e interferencias en ámbitos como comunicaciones satelitales (GPS), gasoductos, interferencias en campañas electorales y, más recientemente, violaciones abiertas del espacio aéreo de varios de sus Estados miembros. En septiembre de 2025 se produjo una serie de incidentes de violación de espacio aéreo que afectaron a varios países de la UE. El más significativo fue la irrupción de una veintena de drones y un misil en el espacio aéreo polaco, algunos de los cuales salieron desde la vecina Bielorrusia en el marco de ejercicios militares conjuntos con Rusia (Zapad 2025). Tal cantidad de drones en una irrupción simultánea no puede ser interpretada de otra manera sino como una prueba a la capacidad de reacción de los sistemas de defensa de la OTAN. A eso se suma el sobrevuelo de drones no identificados sobre aeropuertos daneses y alemanes que obligó a su cierre temporal, y el hackeo de software de operaciones en varios aeropuertos europeos. A estos hechos se debe sumar la evidencia de intervención electoral, fundamentalmente a través del uso de redes, en las pasadas elecciones en Moldavia y Rumania. Frente a la proliferación de amenazas híbridas, presumiblemente de origen ruso, la UE decidió fortalecer sus sistemas antiaéreos en su flanco oriental, desplegando cazas, sistemas antiaéreos y antidrones. En la Cumbre de Copenhague celebrada en octubre de 2025 se debatió sumar a los planes de defensa ya existentes (Centinela Oriental y Escudo Aéreo) un nuevo plan denominado Muro de Drones. En esta misma reunión se debatió la iniciativa de usar para un préstamo sin intereses a Ucrania los activos rusos congelados en bancos europeos dentro de los paquetes de sanciones de la UE, estimados en 140 mil millones de euros, como mecanismo de financiamiento de su defensa, pero sobre este punto no hubo acuerdo. Respecto del rol del gobierno de Trump, recordemos que durante la campaña electoral manifestó que podía resolver la Guerra de Ucrania en un día. Cuando quedó claro que eso no era posible, su posición se volvió errática. El trato dado a Zelensky en su visita a Washington de febrero de 2025 fue humillante. Trump lo acusó de ser el responsable de la guerra y suspendió temporalmente el envío de armas. Posteriormente tuvo expresiones amenazantes contra Rusia. Pero en la reunión con Putin en Alaska de agosto de 2025, cuya finalidad era avanzar en un acuerdo de paz, aunque esta discurrió en un ambiente

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cordial, no hubo ningún acuerdo y Putin no cedió en ninguna de sus exigencias: soberanía sobre los territorios en disputa, desarme y neutralización de Ucrania17. En el marco de las reuniones de la Cumbre de la OTAN en Ámsterdam y las de la Asamblea General de la ONU (28-29 de septiembre de 2025), las declaraciones de Trump al respecto nuevamente cambiaron. Trump hizo referencias al levantamiento de las restricciones a Ucrania para atacar blancos en Rusia e incluso anunció la transferencia de misiles Tomahawk a Ucrania, con alcance hasta los 2500 km. Esa oferta no llegó a concretarse. Trump asumió, finalmente, que Ucrania es un problema de los europeos y aunque decidió seguir enviando material militar a ese país, declaró que debían pagarlo los europeos. La última transferencia de equipo militar estadounidense a Ucrania, consistente en misiles HIMARS y Patriot, del orden de los 2 mil millones de dólares, fue financiada por fondos de la UE y de países europeos. Finalmente, es evidente que, más allá de sus cambios de posición, Trump se ha ido desentendiendo del problema de Ucrania. Al respecto, y coincidente con Ucrania, la posición de la UE y de los principales gobiernos de Europa ha sido clara: no se debe negociar un alto el fuego –el interés primordial de Trump–, a partir de concesiones territoriales a Rusia, sino concordar un alto el fuego desde la actual línea del frente, para iniciar posteriormente negociaciones de paz18. Sin embargo, Rusia ha desechado cualquier acuerdo que no contemple sus propios objetivos, que son apropiarse definitivamente de la totalidad de las regiones del Donbás, neutralizar y desarmar a Ucrania y reemplazar su gobierno por otro prorruso19.

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En ese contexto, a comienzos de septiembre, por una iniciativa del presidente Macron y en el contexto de una eventual negociación conducente a un cese del fuego, 26 países europeos concordaron en su disponibilidad para el envío de tropas a Ucrania para servir como fuerza de paz, proposición que obviamente fue rechazada por Rusia. De Vega, L., Seisdedos, I., “Trump amenaza a Rusia con ceder a Kiev sus temidos misiles Tomahawk”, El País, 13 de octubre de 2025. https://elpais.com/internacional/2025-10-13/trump-amenaza-a-rusiacon-ceder-a-kiev-sus-temidos-misiles-tomahawk.html; Soriano, G., “Washington vuelve a frenar la ayuda militar a Ucrania alejando la posibilidad de enviar misiles Tomahawk”, Infodefensa, 18 de octubre de 2025. https://www.infodefensa.com/texto-diario/mostrar/5469997/washington-vuelvefrenar-ayuda-militar-ucrania-alejando-posibilidad-enviar-misilestomahawk; Catà Figuls, J., “Josep Borrell: ‘Trump y Putin tienen un acuerdo, y Trump es el encargado de que Zelenski lo acepte’”, El País, 20 de octubre de 2025. https://elpais.com/internacional/2025-10-20/borrell-trump-y-putintienen-un-acuerdo-y-trump-es-el-encargado-de-que-zelenski-lo-acepte.html Finalmente, la reunión programada en Budapest se canceló indefinidamente ante la falta de voluntad de Putin de ceder en sus exigencias. Sahuquillo, M. R., “Los principales líderes europeos reclaman a

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La última decisión de la UE en materia de políticas de seguridad y defensa fue presentada el 16 de octubre de 2025. En marzo de 2026, la presidencia de la Comisión presentó su Hoja de Ruta 2025-2030 para la PESD. El último texto es una versión revisada (Preserving Peace – Defence Readiness Roadmap 2030). Es una actualización del documento anterior en función de nuevas amenazas que dota a este instrumento de mayor concreción, plazos, proyectos prioritarios y mecanismos de seguimiento. El monto del gasto actual de los 27 países hoy es 381 mil millones de euros, en promedio un 2,1% del PIB. El gasto proyectado al 2030 es de 800 mil millones. El documento actualizado mantiene las mismas líneas de acción definidas en marzo de 202620, pero se añade el componente de transformación e innovación tecnológica con más detalle, específicamente transformación industrial,

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Trump que Ucrania no ceda territorio a Rusia antes de negociar la paz”, El País, 21 de octubre de 2025. https://elpais.com/internacional/2025-10-21/los-principales-lideres-europeos-reclaman-a-trumpque-ucrania-no-ceda-territorio-a-rusia-antes-de-negociar-la-paz.html a) Financiamiento e instrumentos financieros nuevos: creación del instrumento Security Action for Europe (SAFE): préstamo para que los Estados Miembros inviertan en defensa, en áreas como misiles, drones y ciberseguridad, entre otras. Flexibilización de las reglas fiscales para permitir que los Estados excedan temporalmente sus déficits si es para inversión de defensa; b) Producción conjunta, cadenas de suministro y capacidades industriales. Meta de que al menos 40 % del equipamiento de defensa sea comprado de forma conjunta entre Estados miembros y una parte sustancial proveniente de la UE por 2030; c) Fortalecimiento de la Base Tecnológica e Industrial de Defensa de Europa (EDTIB) para asegurar escala, interoperabilidad, rapidez en producción; d) Capacidades prioritarias: algunos de los sectores en los que se busca cerrar brechas son defensa aérea y antimisiles, sistemas de artillería, misiles y municiones, drones/sistemas anti-drones, movilidad (traslado rápido de tropas y material dentro de la UE) y “habilitadores estratégicos” como transporte estratégico, reabastecimiento aéreo, inteligencia y vigilancia satelital críticas, guerra electrónica y protección de infraestructura. Reducción de trabas administrativas, simplificación normativa. Propuesta llamada Defence readiness omnibus para agilizar los trámites para proyectos de defensa, reducir plazos de permisos. Mayor previsibilidad para la industria, mediante reglas más claras, sistemas de homologación, estándares interoperables. Se han identificado cuatro proyectos bandera (Flagship Projects”): 1. Eastern Flank Watch: sistema de vigilancia reforzada del flanco oriental de la UE, para monitorizar amenazas terrestres, aéreas, híbridas. 2.European Drone. Defence Initiative: iniciativas para detección, neutralización, seguimiento de drones, etc. 3. European Air Shield: capacidades reforzadas de defensa aérea y antimisiles. 4. European Space Shield: protección de los activos espaciales, vigilancia desde el espacio, capacidades de alerta temprana, etc. Ver Comisión Europea y Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Joint White Paper for European Defence Readiness 2030 (Bruselas, 16 de octubre de 2025). https://commission.europa.eu/ topics/defence/future-european-defence_es; European External Action Service (EEAS), “A Strategic

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alianzas tecnológicas, IA; integra un rol más claro para las coaliciones de capacidades, en lugar de que cada Estado actúe de manera aislada; y establece calendarios de operación para 2026-2028. Pero, como hemos señalado, los problemas de la seguridad de Europa no radican ni en la falta de recursos –por descontado, mucho mayores que los de Rusia–, ni de instrumentos, ni de planes. El problema fundamental sigue radicando en la débil voluntad de los Estados para actuar en conjunto. 7. POST SCRIPTUM El 4 de diciembre del pasado 2025, la Casa Blanca dio a conocer su Estrategia de Seguridad Nacional (NSS, por sus siglas en inglés)21, que define y proyecta la política de seguridad y defensa de la administración Trump. El documento refleja las tendencias que la administración había ya expresado y desde ese punto de vista no hay una novedad absoluta. Las primeras señales del cambio, aunque pasaron un tanto desapercibidas, las expresó el senador Marco Rubio en su comparecencia ante el Senado en enero del 2025. La NSS representa un cambio radical respecto de las tendencias históricas de la política exterior de Estados Unidos. El documento plantea una ruptura explícita con el enfoque globalista/intervencionista asociado, al menos en lo discursivo, a valores y consistente con un orden internacional basado en reglas. Se sostiene que las anteriores estrategias fracasaron por su carencia de prioridades y por estar basadas en planteamientos erróneos que habrían expandido artificialmente el concepto de interés nacional, conduciendo a intervenciones militares costosas e inútiles. En oposición, la nueva doctrina establece un

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Compass for Security and Defence”. https://www.eeas.europa.eu/eeas/strategic-compass-securityand-defence-1_en The White House, National Security Strategy of the United States of America (Washington, D.C.: The White House, noviembre de 2025). https://whitehouse.gov/wp-content/uploads/2025/12/2025National-Security-Strategy.pdf; Goddard, S. E., Newman, A., “Neorrealismo: el nuevo orden mundial de Donald J. Trump”, El Grand Continent, 2 de febrero de 2026. https://legrandcontinent.eu/ es/2026/02/02/neorrealismo-el-nuevo-orden-mundial-de-donald-j-trump/. También resulta interesante contrastar este documento con el discurso de Trump ante el Congreso. Trump, D. J., “Paz por medio de la fuerza: fragmentos del discurso del presidente Trump sobre el Estado de la Unión”, Departamento de Estado de Estados Unidos, 25 de febrero de 2026. https:// www.state.gov/translations/spanish/paz-por-medio-de-la-fuerza-fragmentos-del-discurso-delpresidente-trump-sobre-el-estado-de-la-union

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principio realista: solo los intereses vitales deben guiar la acción exterior, y estos intereses se definen en relación con: a) protección de la soberanía y fronteras; b) defensa de la población y la integridad territorial; c) seguridad económica, energética e industrial; y d) preservación del modo de vida y la identidad cultural estadounidense. Para ese efecto, se retorna a la doctrina de las esferas de influencia en donde América es la prioridad estratégica absoluta. El documento introduce explícitamente un llamado ‘Trump Corollary’ a la Doctrina Monroe, según el cual es esencial: a) contener la influencia de potencias rivales, como China, Rusia e Irán; b) controlar los flujos migratorios irregulares; y c) proteger infraestructuras críticas y recursos estratégicos. Respecto de Europa, la NSS formula objetivos de manera antagónica a la clásica retórica transatlántica. Estados Unidos mantiene el compromiso con la seguridad de Europa, pero ello lo hace desde un diagnóstico pesimista: Europa se ha ido haciendo irrelevante y la decadencia es atribuida a las tendencias propias de su proceso de integración, generando regulaciones que sofocan la creatividad y el esfuerzo económico. Critica frontalmente a la UE por erosionar la libertad política y la soberanía de los Estados. Vincula esta decadencia con las políticas migratorias, la baja natalidad y la pérdida de identidades nacionales. Por las mismas razones, el documento demanda apoyo de los partidos patrióticos. Estas tendencias llevarían a que algunos países europeos dejen de ser considerados aliados confiables. Europa, por tanto, es un socio necesario, pero está en una peligrosa crisis interna que pone en riesgo su propia existencia. En estas percepciones tampoco hay nada particularmente nuevo. Estas ideas fueron expresadas por el vicepresidente J. D. Vance en la Conferencia de Seguridad de Múnich en febrero de 2025. Lo nuevo es que este discurso ahora se integra a una visión global de los intereses de Estados Unidos y su traducción en una política de seguridad y defensa. En cuanto a Rusia y la guerra de Ucrania, reconoce que muchos europeos ven a Rusia como amenaza existencial, pero subraya que Europa mantiene una superioridad material clara sobre Moscú, salvo en lo nuclear. La Estrategia se desplaza a lograr una nueva fórmula en la relación europeo-rusa en parámetros de equilibrio de poder clásico, no de confrontación existencial. Esto es un giro claro respecto al lenguaje de 2022 (“Rusia como amenaza inmediata” y “apoyo a Ucrania el tiempo que sea necesario”) y confirma que, para Washington, el principal riesgo no es ya Rusia, sino la combinación de una guerra prolongada con una Europa débil y necesitada de apoyo americano, y dividida. La UE aparece más como problema que como solución.

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El interés central de Estados Unidos, fuera del desplazamiento de la carga de los costos de la seguridad europea, es negociar un cese rápido de hostilidades en Ucrania para estabilizar las economías europeas, evitar escaladas, restablecer la estabilidad estratégica con Rusia y permitir la reconstrucción de Ucrania como Estado viable. En resumen, las prioridades para la política de Estados Unidos hacia Europa serían: a) estabilidad con Rusia; b) Europa como conjunto de naciones soberanas que se defienden por sí mismas; c) apertura de mercados europeos a Estados Unidos; d) fortalecimiento de los países “sanos” de Europa central, oriental y meridional; y e) poner fin a la percepción de la OTAN como alianza en expansión permanente. Europa es vista como un frente de batalla en donde lo cultural queda en el mismo nivel que lo militar. Finalmente, la nueva Guerra del Golfo –la cuarta–, ha representado un nuevo foco de tensión para las relaciones en el seno de la OTAN. La guerra fue una decisión unilateral de Estados Unidos e Israel. Sabemos que Trump se dejó convencer por el gobierno israelí de que el éxito estaba garantizado como en Venezuela. Los resultados los conocemos: ninguno de los objetivos que Trump anunció al inicio de los bombardeos, y que ha modificado sucesivamente, se ha cumplido, y el principal efecto de la guerra ha sido una crisis económica de alcance global por el alza de los precios del petróleo. Los socios europeos de la OTAN nunca fueron consultados y cuando el escenario militar se complicó con el cierre del estrecho de Ormuz, Trump exigió la cooperación de los socios de la OTAN. Conocemos la respuesta: la guerra no tiene que ver con el artículo 5 ni con la definición de misión de la OTAN. Más aún, algunos países europeos, como España e Italia, decidieron cerrar su espacio aéreo y sus bases para misiones militares de Estados Unidos en Irán. La ira de Trump sumó esta afrenta al tema de Groenlandia y amenazó con el cierre de bases y el retiro de contingentes en Europa. Con efecto inmediato, tras unas declaraciones del Canciller Merz, poco condescendientes con el proverbial triunfalismo arrogante de Trump, este decidió retirar 5 mil tropas de Alemania. Cabe destacar que en dicho país se encuentran destacadas un total de 35 mil tropas, que representan el 50% del contingente estadounidense en Europa. A su vez, volvió a la carga con el tema de los aranceles. Trump hubiese deseado no solo retirar tropas, sino retirar a su país de la OTAN, pero no puede hacerlo sin un acuerdo con el Congreso. Tampoco puede retirar la totalidad de sus fuerzas en Europa. Paradojalmente, esta fue una norma promovida por el senador Marco

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Rubio durante el primer gobierno de Trump. Estados Unidos puede cerrar bases22, pero es una decisión que tiene costos evidentes: algunas de ellas son las que permiten proyectar la capacidad militar estadounidense en escenarios muy lejanos y, por lo tanto, le dan una ventaja que ningún otro país posee. Para los europeos, es una señal de que su rearme en curso ha sido una decisión correcta, pero también están conscientes de que, por una parte, requieren de más tiempo y, por otra, de que su autonomía estratégica finalmente no es un problema de mayor gasto sino de decisiones y transacciones políticas para avanzar definitivamente hacia una integración real en materias de seguridad y defensa renunciando por consiguiente a otras cuotas de soberanía nacional. Sería una paradoja, como escribió Andrea Rizzi en El País23, que por las presiones y obsesiones de Trump (“un europeísta involuntario”) sobre Europa, este termine siendo considerado otro de los constructores de Europa, como en su tiempo lo fueron De Gasperi, Schuman y Adenauer. 8. CONCLUSIONES TENTATIVAS (… EN UN TIEMPO DE INCERTIDUMBRE) Otra paradoja, pero a consecuencia de la Guerra de Ucrania, es que hoy la UE está mucho más fortalecida respecto de instrumentos y capacidades en seguridad y defensa. Simultáneamente, está más desunida y débil para enfrentar los retos y amenazas de un mundo en transformación acelerada. Preservar su proyecto, para muchos europeos, ahora tampoco tiene contornos claros. La definición original de ese proyecto fue paz, democracia, desarrollo e integración social. Sin embargo, el Estado de bienestar que le

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Estados Unidos tiene 68.350 soldados desplegados en Europa, esto es el 5,9 % de sus FFAA. De ellos, 36.400 están en Alemania, distribuidos en 31 bases “permanentes” más 19 con operación binacional. Cumplen diferentes funciones en estaciones de control de comunicaciones, bases aéreas, aeronavales, guarniciones, hospitales, etc. Algunas de esas bases, como la de Ramstein, son el principal centro logístico aéreo para las operaciones entre Estados Unidos, Europa, Medio Oriente y África. Ver Ayuso, S., Vidal Liy, M., “Estados Unidos necesita a Europa y a la OTAN, pese a la embestida de Trump”, El País, 4 de abril de 2026. https://elpais.com/internacional/2026-04-05/ estados-unidos-necesita-a-europa-y-a-la-otan-pese-a-la-embestida-de-trump.html; De Cabo, A., “Las bases militares en Alemania, la columna vertebral de Estados Unidos en Europa”, El País, 2 de mayo de 2026. https://elpais.com/internacional/2026-05-02/las-bases-militares-en-alemania-lacolumna-vertebral-de-estados-unidos-en-europa.html Rizzi, A., “Trump, el gran europeísta involuntario”, El País, 24 de abril de 2026. https://elpais.com/ opinion/2026-04-25/trump-el-gran-europeista-involuntario.html

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fue distintivo, mediante la provisión de bienes públicos para todos sus ciudadanos, en muchos de sus Estados miembros es cada vez menos financiable. Entre otras razones, eso explica la proliferación de populismos de ultraderecha. La UE, para preservar el proyecto europeo, debe llevar a cabo una suerte de reinvención, porque las adaptaciones marginales ya no alcanzan para resolver ni los problemas de competitividad económica en el mundo ni sus problemas de seguridad. Dos extensos informes del 2024, encargados uno por la Presidencia de la Comisión, el Informe Draghi y otro, el Informe Letta encargado por el Consejo Europeo24, dan cuenta de manera complementaria de un extenso catálogo de problemas: a) demografía; b) crecimiento bajo, baja productividad y baja competitividad; c) fragmentación de mercados (economía de escalas frente a USA y China); d) dependencia exterior (materias primas y cadenas globales); e) rezago tecnológico; f) rigideces institucionales y administrativas que inhiben la innovación y la escalabilidad; g) rigideces o carencias en los mecanismo financieros y h) problemas de gobernanza (decisiones lentas, insuficientes y descoordinadas). Estos informes contienen un largo catálogo de medidas, pero, al igual que ocurre con la política de seguridad y defensa, el problema es la resistencia de los Estados para profundizar la integración. Finalmente, el problema es circular: hay certezas sobre las necesidades de mayor integración, pero hay reticencia a profundizar la integración precisamente porque hay demasiados problemas urgentes. La Guerra de Ucrania ya lleva 4 años y se ha transformado en una guerra de desgaste en donde los avances de unos y otros son marginales, sin que existan perspectivas de alguna solución negociada. La UE, con menos apoyo y más conflictos con Estados Unidos, sigue sosteniendo la defensa de Ucrania, con la convicción de que allí también defiende su seguridad y su proyecto. Hasta ahora, ha tenido la capacidad de gestionar fisuras y disidencias, pero ese esfuerzo tiene costos altos, financieros y políticos. Si la guerra se prolonga, no sabemos hasta cuándo los ciudadanos y los gobiernos europeos podrán asumir esa cuenta. Si los países de la Unión Europea logran superar las actuales divisiones internas y avanzar en la integración política y económica, el continente podría emerger más unido y resiliente ante los desafíos globales. La cohesión interna, la solidaridad en 24

Se trata de informes complementarios, pero con mandatos distintos. El informe Letta se refiere a la reforma del Mercado Único y el Informe Draghi se refiere a la Competitividad económica y estrategia industrial europea. Ver Comisión Europea, “Enrico Letta’s Report on the Future of the Single Market”, Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, 10 de abril de 2024. https://single-market-economy.ec.europa.eu/news/enrico-lettas-report-future-singlemarket-2024-04-10_en

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cuestiones como la seguridad, la inmigración y la transición energética, y el impulso a una economía verde podrían fortalecer la posición global de Europa permitiéndole competir de manera más efectiva con potencias como Estados Unidos y China. En un escenario más pesimista, la creciente polarización política y las tensiones internas podrían llevar a una mayor fragmentación, con algunos países adoptando políticas más aislacionistas o nacionalistas. La pregunta es si la Guerra de Ucrania y la amenaza de Rusia operarán como elementos catalizadores de la confianza mutua o si sus costos generarán lo contrario.

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Oceanopolítica ante la crisis del orden internacional: soberanía, seguridad y gobernanza oceánica global María José Piñeiro Tejo Coordinadora ejecutiva del Centro de Estudios Navales y Marítimos de la Academia de Guerra Naval.

RESUMEN El presente artículo examina la crisis del orden internacional desde una perspectiva oceánica, argumentando que el océano constituye tanto un espacio sintomático de dicha crisis como un laboratorio para nuevos pactos globales. A partir del marco teórico de la oceanopolítica (desarrollado por Jorge Martínez y sistematizado en la tesis doctoral de la autora) se analizan las principales tensiones que caracterizan la gobernanza marítima global: el multilateralismo cuestionado, las disputas por recursos y territorio, la militarización de rutas estratégicas, las actividades ilícitas transnacionales y la crisis ambiental oceánica. El artículo incorpora los nuevos desarrollos geopolíticos que definen el presente ciclo internacional (la guerra en Ucrania, la escalada de tensiones en Oriente Medio, la disputa en el Indo-Pacífico y la crisis venezolana) evaluando sus implicancias sobre la estabilidad marítima regional e internacional. Desde la intersección entre lo deseable y lo posible, se propone la oceanopolítica como herramienta teórica y política para reorientar las nociones de desarrollo ampliado, seguridad multidimensional y defensa integrada hacia una gobernanza oceánica más justa, democrática y sostenible, con especial atención al rol del Sur Global y de América Latina.

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1. LA CRISIS DEL ORDEN INTERNACIONAL Y SU PROYECCIÓN OCEÁNICA El sistema internacional en transición: entre el multilateralismo y la conflictividad La crisis del orden internacional no es un fenómeno reciente. Desde el fin de la Guerra Fría, el sistema westfaliano ha experimentado tensiones estructurales que cuestionan sus fundamentos: la soberanía estatal, el equilibrio de poder y la legitimidad de las instituciones multilaterales. Kenneth Waltz ya advertía que la estabilidad sistémica depende de la distribución del poder entre las grandes potencias1; una distribución que hoy se percibe en profunda reconfiguración. John Ikenberry señala que el orden liberal internacional construido tras la Segunda Guerra Mundial enfrenta una crisis de legitimidad sin precedentes, erosionado desde adentro por el repliegue unilateral de sus propios artífices y desde afuera por potencias revisionistas como China y Rusia2. Esta erosión no es solo diplomática: se expresa militarmente en el retorno de la lógica de esferas de influencia y la normalización de intervenciones unilaterales. En este contexto, una serie de desarrollos geopolíticos recientes ilustran la profundidad de la reconfiguración en curso. La guerra en Ucrania, iniciada en 2022, ha redefinido los parámetros de la seguridad europea, puesto en cuestión la arquitectura de la seguridad colectiva y reactivado la lógica de bloques que se creía superada. En paralelo, la agudización de la crisis venezolana (con distintos actores externos implicados en una disputa de dimensiones energéticas, políticas e ideológicas que trasciende el ámbito regional) y el escalamiento del conflicto en Oriente Medio que involucra a Irán, Israel y potencias occidentales, alteran los equilibrios estratégicos en zonas de alta sensibilidad global. A estos focos se suman la creciente tensión en el Indo-Pacífico en torno a Taiwán y el Mar del Sur de China, la disputa por el Ártico como nuevo espacio de competencia estratégica, y la proliferación de conflictos de baja intensidad en el Sahel y el Cuerno de África. Todos estos fenómenos expresan lo que Richard Haass describe como un mundo 1 2

Waltz, K., Theory of International Politics (Nueva York: McGraw-Hill, 1979), p. 88. Ikenberry, G. J., A World Safe for Democracy: Liberal Internationalism and the Crises of Global Order (New Haven: Yale University Press, 2020), p. 3.

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en desorden, caracterizado por la multiplicación de actores y de focos de conflicto, la erosión de las normas multilaterales y la dificultad creciente de sostener un orden colectivamente legítimo3. Desde el realismo ofensivo, John Mearsheimer argumenta que la competencia por la hegemonía es la lógica dominante de la política internacional4. Bajo esta lógica, los conflictos descritos (desde Ucrania hasta el Indo-Pacífico, desde el Caribe hasta el Golfo Pérsico) pueden interpretarse como expresiones de una disputa más profunda por zonas de influencia en un sistema multipolar emergente, donde ningún actor es ajeno a la dinámica de poder. Varios de estos focos tienen, además, una dimensión marítima directa: el control del Mar Negro, el Estrecho de Ormuz, el Mar del Sur de China y las rutas del Ártico son activos estratégicos cuya gobernanza está en disputa y cuya estabilidad afecta al conjunto del sistema internacional. El océano como espacio de la crisis global El debate contemporáneo sobre la crisis del orden internacional rara vez mira hacia el mar, prefiriendo enfocarse en conflictos terrestres, fronteras e ideologías. Sin embargo, el océano es un espacio donde esta crisis se manifiesta con igual o mayor intensidad: un territorio disputado, profundamente desigual y a menudo invisible, donde convergen tensiones cruciales relacionadas con la soberanía, la seguridad, los recursos y la sostenibilidad. Immanuel Wallerstein señalaba que el sistema-mundo capitalista es un sistema integrado en el que los espacios periféricos son sistemáticamente explotados en beneficio del centro5; esta lógica se replica con notable precisión en la economía política del océano global. Las interdependencias oceánicas han sido instrumentalizadas o “weaponizadas” como señalan Drezner, Farrell y Newman, transformando recursos antes neutros en

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Haass, R. A., World in Disarray: American Foreign Policy and the Crisis of the Old Order (Nueva York: Penguin Press, 2017), pp. 1-15. Mearsheimer, J., The Great Delusion: Liberal Dreams and International Realities (New Haven: Yale University Press, 2018), p. 47. Wallerstein, I., World-Systems Analysis: An Introduction (Durham: Duke University Press, 2004), p. 23.

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instrumentos de coacción geopolítica6. El control de las rutas marítimas, la captura de recursos pesqueros en alta mar y la expansión de flotas estatales en zonas disputadas son expresiones concretas de esta dinámica. 2. OCEANOPOLÍTICA: FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y RELEVANCIA CONTEMPORÁNEA Antecedentes disciplinares La oceanopolítica como corpus teórico tiene antecedentes que se remontan a Alfred Thayer Mahan, quien en 1890 estableció que el poder marítimo es el factor determinante en la historia del poder de las naciones7. Esta premisa fundacional fue luego desarrollada por pensadores latinoamericanos, entre ellos Therezinha de Castro en Brasil y el Almirante Jorge Martínez en Chile, quien sistematizó la propuesta oceanopolítica con mayor profundidad académica a escala nacional. Martínez definió la oceanopolítica como un corpus teórico que postula una visión estatal multisectorial para el crecimiento futuro, articulando soberanía, desarrollo, cultura y proyección internacional desde el mar, superando la geopolítica terrestre tradicional8. Esta definición implica una ruptura epistemológica con la tradición continental del pensamiento geopolítico hispanoamericano. Los vectores oceanopolíticos ante la crisis global La CONVEMAR de 1982, considerada la “Constitución de los mares”, establece el marco normativo internacional para el empleo y explotación de los espacios oceánicos9. Sin

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Drezner, D., Farrell, H., Newman, A. (eds.), The Uses and Abuses of Weaponized Interdependence (Washington D.C.: Brookings Institution Press, 2021), pp. 12-30. Mahan, A. T., The Influence of Sea Power upon History, 1660-1783 (Boston: Little, Brown and Company, 1890), p. 25. Martínez, J., Oceanopolítica: una alternativa para el desarrollo (Santiago: Andrés Bello, 1993), pp. 15-30. Organización de las Naciones Unidas (ONU), Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), Montego Bay, 1982.

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embargo, el sistema jurídico marítimo internacional enfrenta presiones crecientes derivadas de la politización de sus interpretaciones y la resistencia de potencias que no la han ratificado o que la instrumentalizan de manera selectiva. La gobernanza oceánica, aunque es robusta en términos normativos, enfrenta cuatro grandes desafíos sistémicos que reflejan la crisis del orden internacional: a) los conflictos por recursos y territorio, especialmente en el Mar del Sur de China, el Ártico y las solicitudes de extensión de plataforma continental; b) las actividades ilícitas transnacionales, incluyendo la pesca ilegal no declarada y no reglamentada (INDNR), el tráfico de drogas y personas, y la piratería; c) la militarización de rutas estratégicas, islas artificiales y chokepoints críticos como el Estrecho de Ormuz, Bab-el-Mandeb y el Canal de Suez; y d) la crisis ambiental oceánica, que incluye la acidificación, el aumento del nivel del mar y la pérdida de biodiversidad marina10. Los conflictos recientes en el Golfo Pérsico, particularmente la escalada de tensiones en torno a Irán con la participación de diversos actores regionales e internacionales, tensionan directamente el tránsito por el Estrecho de Ormuz, por donde transita cerca del 20% del petróleo mundial. Esta situación representa una amenaza a la seguridad energética global y a la estabilidad de las cadenas logísticas marítimas internacionales, con efectos que se extienden a economías dependientes del comercio marítimo como las de América del Sur, incluyendo Chile, cuyo comercio exterior supera el 95% por vía marítima. 3. SEGURIDAD MARÍTIMA MULTIDIMENSIONAL Más allá de la securitización tradicional Natalie Klein ha definido la seguridad marítima de manera amplia, abarcando la protección del territorio, el territorio marítimo, la infraestructura, la economía, el medio ambiente y la sociedad de un Estado contra actos dañinos que ocurren en el mar11. Esta definición es coherente con la evolución de los estudios de seguridad internacional hacia enfoques multidimensionales y humanos.

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Papastavridis, E., Trapp, K. (eds.), La mer et le droit international (Leiden: Brill/Nijhoff, 2020), pp. 5-20. Klein, N., Maritime Security and the Law of the Sea (Oxford: Oxford University Press, 2011), p. 15.

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El enfoque tradicional de la seguridad marítima, centrado en la amenaza interestatal y la disuasión naval, resulta insuficiente ante la complejidad del entorno estratégico contemporáneo. Kraska y Pedrozo argumentan que la seguridad marítima del siglo XXI requiere integrar simultáneamente dimensiones militares, policiales, ambientales, económicas y humanitarias12. Barry Buzan amplió el concepto de seguridad más allá de la referencia militar al Estado, incorporando sectores societal, económico, ambiental y político13. Esta ampliación conceptual es plenamente aplicable al espacio oceánico: defender el océano implica defender la biosfera marina, la soberanía alimentaria de comunidades costeras, las rutas de comercio internacional y la infraestructura digital submarina que sostiene el 99% del tráfico global de internet. El rol de las armadas en tiempos de paz y crisis La concepción del poder naval ha evolucionado significativamente desde los postulados de Julian Corbett, quien ya a principios del siglo XX advertía sobre la distinción entre el control del mar como fin estratégico y el uso del mar como instrumento de la política nacional14. Esta distinción resulta especialmente relevante en el contexto de las crisis actuales, donde las armadas son convocadas a cumplir roles que trascienden la disuasión bélica. Geoffrey Till señala que el poder naval contemporáneo cumple cuatro funciones integradas: la disuasión y el combate, la función diplomática, la función de orden marítimo (que comprende el control de actividades ilícitas en el mar) y la función humanitaria y de respuesta a crisis15. En tiempos de turbulencia global, la función de orden marítimo, que incluye el combate a la pesca ilegal no declarada, el narcotráfico marítimo, la protección de infraestructura crítica submarina y la fiscalización de zonas económicas exclusivas, adquiere relevancia estratégica equiparable a la disuasión tradicional. 12

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Kraska, J., Pedrozo, R., International Maritime Security Law (Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2013), pp. 45-60. Buzan, B., People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era (Brighton: Wheatsheaf, 1991), pp. 18-35. Corbett, J. S., Some Principles of Maritime Strategy (Londres: Longmans, Green and Co., 1911), p. 12. Till, G., Seapower: A Guide for the Twenty-First Century (Londres: Routledge, 4a edición, 2018), pp. 3-20.

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4. ECONOMÍA AZUL Y DESARROLLO DESDE EL OCÉANO El océano como motor del desarrollo sostenible La OCDE proyecta que para 2030, el volumen del comercio marítimo se triplicará respecto de los niveles actuales, y que la economía oceánica contribuirá con al menos 3 billones de dólares al PIB mundial16. Esta proyección refuerza la centralidad estratégica del océano como espacio de desarrollo económico global. Silver et al. identifican al menos cuatro discursos en competencia respecto de la economía azul en la gobernanza internacional de los océanos: el discurso del crecimiento azul, el de la conservación, el de la equidad oceánica y el de la sostenibilidad comunitaria17. La oceanopolítica, en tanto marco teórico orientado al desarrollo desde el mar, puede contribuir a enriquecer este debate ofreciendo una perspectiva que articula soberanía, uso estratégico de los espacios oceánicos y responsabilidad colectiva frente a los bienes comunes marinos, sin adscribirse a ninguno de estos discursos de manera excluyente. La FAO advierte que los sistemas alimentarios acuáticos enfrentan presiones sin precedentes derivadas de la sobrepesca, el cambio climático y la contaminación marina18. Su programa de Transformación Azul busca optimizar la contribución de la pesca y la acuicultura a la seguridad alimentaria global, en línea con los ODS 2 y 14 de la Agenda 2030. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible ofrecen una hoja de ruta ética y política que puede guiar la transformación del orden internacional en el ámbito oceánico. El ODS 14 (Vida Submarina) busca conservar y utilizar de forma sostenible los océanos, mares y recursos marinos19; el ODS 13 (Acción por el Clima) reconoce el papel de los océanos

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Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), The Ocean Economy in 2030 (París: OECD Publishing, 2016), p. 13. Silver, J. J., et al. “Blue Economy and Competing Discourses in International Oceans Governance”, Journal of Environment and Development, vol. 24, núm. 2, 2015, pp. 135-160. FAO, The State of World Fisheries and Aquaculture 2022: Towards Blue Transformation (Roma: FAO, 2022), p. 5. Organización de las Naciones Unidas (ONU), Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Nueva York: ONU, 2015), ODS 14.

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como reguladores climáticos esenciales; y el ODS 16 exige instituciones de gobernanza marítima más democráticas y transparentes. El Tratado de Alta Mar (BBNJ) como avance del multilateralismo oceánico El Acuerdo sobre Biodiversidad Más Allá de la Jurisdicción Nacional (BBNJ), adoptado por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 2023, representa el avance multilateral más significativo en gobernanza oceánica desde la CONVEMAR20. Su objetivo es proteger la biodiversidad en las áreas de alta mar fuera de la jurisdicción nacional, estableciendo mecanismos de áreas marinas protegidas, evaluaciones de impacto ambiental y distribución equitativa de beneficios derivados de los recursos genéticos marinos. Este tratado es un ejemplo de lo que la oceanopolítica denomina “lo posible” en materia de gobernanza oceánica: no requiere la transformación radical del orden internacional, pero establece un piso que fortalece el multilateralismo oceánico y limita la apropiación unilateral de los bienes comunes marinos. Arredondo subraya que la gobernanza global ha mostrado capacidad de adaptación incluso en contextos de multilateralismo cuestionado21, y el BBNJ es prueba de ello. 5. OCEANOPOLÍTICA ANTE LAS NUEVAS TENSIONES GEOPOLÍTICAS: VENEZUELA Y ORIENTE MEDIO La crisis venezolana y sus implicancias oceánicas La crisis venezolana, caracterizada por una profunda inestabilidad política e institucional, combinada con presiones externas de diversa naturaleza y procedencia, tiene una dimensión oceánica compleja que va más allá del tránsito energético. Venezuela posee grandes reservas certificadas de petróleo y acceso estratégico al Caribe; pero su extenso litoral y la debilidad de los mecanismos de control marítimo la han convertido también 20

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Organización de las Naciones Unidas (ONU), Acuerdo en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas Fuera de la Jurisdicción Nacional (Acuerdo BBNJ), (Nueva York: ONU, 2023). Arredondo, R., “La gobernanza global y los nuevos desafíos del multilateralismo”, Revista de Relaciones Internacionales, vol. 30, núm. 60, 2021, p. 4.

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en un nodo relevante del tráfico ilícito marítimo. Según el Informe Mundial sobre las Drogas 2025 de UNODC22, redes transnacionales utilizan rutas marítimas desde costas venezolanas (particularmente desde el estado Zulia y la isla Margarita) hacia el Caribe oriental, Centroamérica, África Occidental y Europa, constituyendo una amenaza a la seguridad marítima regional que exige respuestas de cooperación multilateral23. La Estrategia de Seguridad Marítima de la Unión Europea reconoce que los espacios marítimos del hemisferio occidental son fundamentales tanto para la seguridad energética como para el control de flujos ilícitos24. Desde la oceanopolítica, este conflicto ilustra la tensión entre el principio de soberanía permanente sobre los recursos naturales y la lógica de la interdependencia armada que caracteriza la geopolítica de los hidrocarburos. Keohane y Nye advirtieron que la interdependencia no implica necesariamente cooperación: puede ser también fuente de vulnerabilidad y coerción25. La escalada en Oriente Medio y la seguridad de las rutas marítimas globales El escalamiento del conflicto en torno a Irán, con la participación activa de diversos actores estatales y la activación de alianzas regionales e internacionales de larga data, constituye uno de los episodios de mayor impacto sobre la seguridad marítima global en el presente ciclo geopolítico. Sus efectos sobre el tránsito oceánico son de alcance sistémico: la interrupción del Estrecho de Ormuz comprometería el suministro energético de Europa, Asia Oriental y América del Sur; las tensiones en Bab-el-Mandeb afectarían la ruta del Canal de Suez, que canaliza el 12% del comercio mundial; y el deterioro de la

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Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, World Drug Report 2025 (Viena: Naciones Unidas, 2025). https://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/world-drug-report-2025.html Venezuela Investigative Unit, “The Shifting Tides of Drug Trafficking on Venezuela’s Margarita Island”, InSight Crime, enero de 2026. https://insightcrime.org/news/shifting-tides-drug-traffickingon-venezuela-margarita-island/ Unión Europea, Estrategia de Seguridad Marítima de la Unión Europea (Bruselas: Consejo de la UE, 2021), p. 2. Keohane, R., Nye, J., Power and Interdependence: World Politics in Transition (Boston: Little, Brown and Company, 1977), pp. 3-37.

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infraestructura crítica en el Golfo Pérsico podría interrumpir comunicaciones globales de importancia estratégica26. Desde el realismo estructural, este conflicto representa una expresión del dilema de seguridad en su forma más aguda: la búsqueda de seguridad de un actor produce inseguridad para los demás, elevando la probabilidad de escalada27. En términos oceanopolíticos, el conflicto subraya la urgencia de fortalecer la gobernanza de los chokepoints marítimos a través de mecanismos multilaterales. La coyuntura de conflicto en el Golfo Pérsico, junto con las tensiones en el Caribe, revela la urgencia de que los Estados del Sur Global, y Chile en particular, articulen posiciones coherentes en los foros multilaterales relevantes. 6. HACIA UNA OCEANOPOLÍTICA DEL SUR GLOBAL: LO DESEABLE Y LO POSIBLE Lo deseable: gobernanza oceánica democrática y multilateral Si el orden global está en crisis, el mar ofrece la oportunidad de repensar la seguridad, el desarrollo y la soberanía desde una lógica cooperativa y de largo plazo. Desde la oceanopolítica, lo deseable implica avanzar hacia una gobernanza oceánica multilateral que reconozca los océanos como plataforma estratégica para el desarrollo de los Estados, en particular de aquellos cuyo perfil geográfico, económico y político está directamente vinculado al mar, como es el caso de los países del Sur Global que poseen condición oceánica y/o marítima. Habermas propone que la democracia deliberativa puede ser el fundamento normativo de una gobernanza global más legítima28. Trasladado al ámbito oceánico, este principio exige que los mecanismos de toma de decisiones sobre el mar sean más representativos

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Heine, J., Thakur, R. (eds.), The Dark Side of Globalization (Tokio: United Nations University Press, 2011), pp. 1-20. Mearsheimer, J., The Tragedy of Great Power Politics (Nueva York: W.W. Norton, 2001), pp. 83-137. Habermas, J., La inclusión del otro: estudios de teoría política (Barcelona: Paidós, 1999), p. 81.

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e inclusivos respecto de los Estados con intereses oceánicos directos, superando la concentración de poder en las grandes potencias navales y comerciales. La oceanopolítica propone que los océanos sean tratados como plataforma de desarrollo, soberanía y proyección estratégica del Estado, y no como frontera ni como espacio de simple extracción. Lo posible: propuestas concretas para la gobernanza oceánica La brecha entre lo deseable y lo posible no es insalvable. Desde la oceanopolítica, pueden identificarse al menos cinco líneas de acción concretas y realizables en el corto y mediano plazo. Primera, fortalecer la cooperación regional marítima en América Latina, aprovechando acuerdos y mecanismos regionales existentes. Segunda, impulsar la ratificación y entrada en vigor del Tratado BBNJ como compromiso multilateral con la protección de los bienes comunes oceánicos. Tercera, promover la regulación de la pesca ilegal y la explotación transnacional de recursos marinos, en particular frente a flotas de gran alcance que operan en zonas económicas del Sur Global. Cuarta, incorporar la seguridad cibernética como dimensión explícita de la seguridad marítima, dado que los cables submarinos constituyen infraestructura crítica global de alta vulnerabilidad29. Quinta, proponer doctrinas de defensa para integrar explícitamente la dimensión oceánica en una lógica de seguridad ampliada que incluya la defensa ambiental y alimentaria junto a la defensa territorial tradicional. Joseph Nye señala que el poder blando (la capacidad de atraer y cooptar más que de coaccionar) es un recurso estratégico central en el siglo XXI30. Los Estados del Sur Global, incluido Chile, pueden ejercer este poder en el ámbito oceánico a través de una diplomacia marítima activa, el liderazgo en foros de gobernanza oceánica y la consolidación de capacidades regionales autónomas en materia de vigilancia, fiscalización y protección marina. El multilateralismo oceánico requiere, además, lo que Robert Keohane denominó regímenes internacionales: conjuntos de principios, normas, reglas y procedimientos de 29

30

Lucas, E., Cyberphobia: Identity, Trust, Security and the Internet (Londres: Bloomsbury, 2015), pp. 5580. Nye, J., The Future of Power (Nueva York: PublicAffairs, 2011), pp. 113-150.

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toma de decisiones que estructuran las expectativas de los actores en un área temática determinada31. La CONVEMAR y el BBNJ son expresiones de estos regímenes; su fortalecimiento es la condición institucional necesaria para que lo posible se acerque a lo deseable. 7. CONCLUSIONES La crisis del orden internacional no se agota en los conflictos terrestres ni en las disputas diplomáticas entre las grandes potencias. El océano es, simultáneamente, síntoma y espejo de esta crisis: en él se proyectan las tensiones por recursos, la erosión del multilateralismo, la militarización de espacios estratégicos y la vulnerabilidad de las cadenas globales de valor. La crisis venezolana y la escalada de tensiones en torno a Irán son los desarrollos geopolíticos más recientes de esta dinámica, con consecuencias directas sobre la seguridad marítima global y la estabilidad de rutas oceánicas críticas para la economía mundial. La oceanopolítica, como corpus teórico y como propuesta política, ofrece herramientas conceptuales y prácticas para enfrentar esta crisis desde el mar. Sus vectores funcionales, soberanía, seguridad ampliada, desarrollo, defensa integrada proporcionan una arquitectura analítica coherente que supera la fragmentación de las respuestas sectoriales. El camino entre lo deseable, una gobernanza oceánica multilateral, democrática y sostenible; y lo posible, la cooperación regional, la regulación de actividades ilícitas, el fortalecimiento del derecho del mar y la seguridad multidimensional no es automático. Requiere voluntad política, liderazgo multilateral y, sobre todo, una comprensión profunda de que en el siglo XXI defender el océano es defender la paz, el desarrollo y la vida misma. La oceanopolítica es, en definitiva, una apuesta por imaginar y construir ese futuro desde la inmensidad azul que nos une.

31

Keohane, R., After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton: Princeton University Press, 1984), pp. 6-15.

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Wallerstein y los futuros deseables y posibles del sistema-mundo Esteban Vergara Poblete Secretario Ejecutivo del Foro de Altos Estudios Sociales Valparaíso

RESUMEN1 Esta reflexión presenta una crítica a la idea de que el análisis propuesto por Immanuel Wallerstein tendría la pretensión de predecir la evolución del sistema-mundo moderno. Si bien Wallerstein considera que habría razones históricas que demostrarían que el sistema estaría entrando en una fase terminal, en ningún caso plantea cómo sería el sistema que le sucedería. Esto se corrobora al analizar la estructura de su análisis y sus opiniones acerca de qué Estados tendrían la capacidad de reemplazar a la potencia hegemónica en proceso de declinación del sistema. Finalmente, Wallerstein, más que intentar predecir cómo sería el nuevo sistema, lo que buscaba era contribuir al debate de lo que se podría denominar un futuro deseable y posible.

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Agradezco a Crisóstomo Pizarro la rigurosa revisión del borrador de este artículo.

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1. INTRODUCCIÓN Para algunos investigadores del campo de las ciencias sociales existe una atracción por intentar predecir el comportamiento humano y, por añadidura, el de los sistemas históricos que han construido. Influidos por la idea de que el universo social sería inmodificable, pretenden explicar los fenómenos sociales mediante leyes fundadas en el análisis empírico. También hay quienes creen que pueden predecir el futuro basándose en regularidades históricas. Un ejemplo de ello podría ser el intento de predecir los nuevos alineamientos geopolíticos en el siglo XXI desde el análisis de sistemas-mundo2. Pero ¿sería apropiada dicha teoría para elaborar predicciones? ¿Acaso Immanuel Wallerstein ideó el análisis de sistemas-mundo como una teoría capaz de predecir el futuro del sistema? Wallerstein, más que intentar generar un modo de conocer la realidad y poder elaborar predicciones a partir de ella, habría buscado comprender desde un punto de vista histórico y transdisciplinario el origen y evolución del sistema-mundo. Al respecto, a partir de múltiples evidencias llegó a la conclusión de que el sistema estaría ingresando en una fase de bifurcación histórica, que podría dar paso a un nuevo sistema, pero dejando en claro que no podría afirmar si este sería mejor o peor que el actual. Debido a esta razón, el análisis de sistemas-mundo no tendría por lo tanto la intención de constituirse como una teoría desde la cual puedan elaborarse predicciones. Es más, el mismo Wallerstein en Las incertidumbres del saber3 ha cuestionado ese tipo de afirmaciones. Esta reflexión se ha estructurado de la siguiente forma: en primer lugar, se describe el sistema-mundo como unidad de análisis, enfatizando su origen y evolución, y cómo Immanuel Wallerstein comprende su objeto de estudio, esto es mediante un análisis transdisciplinario desde una perspectiva de larga duración. Como indica el profesor Crisóstomo Pizarro, los estudios transdisciplinarios son solo un paso importante en el análisis de sistemas-mundo porque el gran desafío de las ciencias sociales hoy es la

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3

Martins, C., “El sistema-mundo capitalista y los nuevos alineamientos geopolíticos en el siglo XXI. Una visión prospectiva”, en Gandásegui, A. (coord.), Estados Unidos y la nueva correlación de fuerzas internacional (Buenos Aires: CLACSO, 2016), pp. 39-68. Wallerstein, I., Las incertidumbres del saber (Gedisa, Barcelona, 2025).

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conformación de una disciplina en la cual se integran las ciencias sociales y la filosofía. Este sería el trabajo de “las ciencias sociales históricas”. También se destaca el origen y evolución del sistema-mundo moderno como una economía-mundo capitalista caracterizada por el intercambio desigual entre centro y periferia. En segundo lugar, se analizan los factores que explicarían el ingreso del sistemamundo a una nueva fase de bifurcación histórica. En tercer lugar, se discute la idea de que Wallerstein intentaría elaborar predicciones a través del análisis de sistemas-mundo, al discutir sus opiniones acerca de cuáles podrían ser las potencias que sucederían a los Estados Unidos como poder hegemónico. Los juicios que podrían desprenderse de dichas opiniones son contrastados con evidencia empírica que tendría por objeto destacar que las opiniones de Wallerstein deberían leerse en el contexto en el cual las emitió, considerando además que la constitución de un nuevo poder hegemónico ocurre en períodos de larga duración. Finalmente se revisa uno de los últimos trabajos de Wallerstein en torno al futuro del capitalismo y se confrontan sus suposiciones con las de otros exponentes de la llamada macrosociología histórica. En este último punto se enfatiza en que, más que una predicción, lo que haría Wallerstein y otros autores sería presentar una prueba contrafactual que tendría por objeto explorar posibles cambios sistémicos, pero basándose en la experiencia acumulada a partir de la evolución de la sociedad humana. 2. EL SISTEMA-MUNDO COMO UNIDAD DE ANÁLISIS De acuerdo con Wallerstein, un sistema-mundo correspondería a una zona espacio temporal que atravesaría múltiples unidades políticas y culturales; una que representa una zona integrada de actividades e instituciones que obedecen a ciertas reglas sistémicas. El sistema-mundo contiene muchas instituciones, entre las que se destacan los Estados y sistemas interestatales, compañías de producción, marcas, clases y grupos de identificación de todo tipo. Se trata de una creación social con una historia de orígenes y mecanismos presentes que deben ser delineados y finalmente cuya inevitable crisis terminal necesita ser advertida4.

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Wallerstein, I., Análisis de sistemas-mundo. Una introducción (Madrid: Siglo XXI, 2006), pp. 10-11.

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Un elemento importante dentro de la teoría de sistemas-mundo es la forma de conocer. Al respecto, el autor recuerda que a fines del siglo XVIII habría ocurrido un divorcio entre la filosofía y la ciencia por parte de quienes defendían las ciencias empíricas. Ellos afirmaban que el único camino a la verdad era la teoría basada en la inducción a partir de información y observaciones empíricas, y que dichas observaciones tenían que ser realizadas de modo tal que otros pudieran repetirlas luego y así verificar dichas observaciones5. Wallerstein también se pregunta acerca de cómo acceder a un conocimiento objetivo sobre el mercado, el Estado y la sociedad civil. Las disciplinas que surgieron a partir de esta pregunta –esto es la economía, la politología y la sociología– pretendieron explicar sus respectivos objetos de estudio a partir de leyes que podían ser discernibles mediante el análisis empírico y la generalización inductiva. O sea, buscaron aplicar el conocimiento de las ciencias naturales a la esfera de las ciencias sociales. Mientras estas tres disciplinas intentaban buscar leyes científicas, la historia por su parte se centraba en el estudio de las singularidades de los fenómenos sociales. Estas disciplinas estudiaban, en el contexto del siglo XIX, solo una pequeña parte del mundo y desde una perspectiva occidental y colonial. Ello exigió, por lo tanto, el surgimiento de otras disciplinas que permitieran explicar la totalidad del mundo o, como sostenía Wallerstein, el “resto” del mundo. Así es como se originaron la antropología y los estudios orientales. La estructura de conocimiento surgida en el siglo XIX se vio sacudida una vez que finalizó la Segunda Guerra Mundial. Estados Unidos se convirtió en la potencia hegemónica del sistema-mundo y en consecuencia su sistema universitario se volvió el más influyente. Por otra parte, los países del Tercer Mundo se habían convertido en escenario de conflictos políticos y autoafirmación geopolítica, y finalmente se vivió un proceso de expansión de la economía-mundo en conjunto con un incremento de las tendencias democráticas. Esto llevó a una expansión del sistema universitario a nivel global. Las implicancias de este proceso fueron la puesta en tela de juicio de las estructuras del saber que se habían definido el siglo anterior.

5

Ibid., pp. 14-15.

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La necesidad de intentar comprender los procesos que estaban ocurriendo fuera de la esfera occidental dio como resultado el surgimiento de los estudios de área6. Es así como se origina la idea de desarrollo como categoría de análisis para ser aplicada en el estudio de diversas sociedades nacionales, las que evolucionarían de la misma manera, pero a distinto ritmo7. La unidad de análisis del sistema-mundo sustituiría la anterior unidad de análisis estándar representada por los Estados-nación. Para los analistas del sistema-mundo surgía la interrogante acerca de si sus objetos de estudio –las economías nacionales, las estructuras políticas nacionales y las sociedades nacionales– eran en realidad objetos de estudio que existían realmente. Por lo tanto, sustituyeron a los Estados-nación como objeto de estudio y los reemplazaron por sistemas históricos que habrían existido solo en tres variantes: mini sistemas y sistemas-mundo de dos tipos, esto es economías-mundo e imperios-mundo. Basándose en Braudel y el análisis centro-periferia de la CEPAL es que se construye el concepto de sistema-mundo moderno, el cual habría tomado la forma de una economía-mundo capitalista. Wallerstein enfatiza en que no se trataría de la primera economía-mundo, pero sí de la primera en sobrevivir y florecer hasta convertirse en una economía-mundo capitalista. 3. LARGOS SIGLOS Y BIFURCACIÓN HISTÓRICA A grandes rasgos, el sistema-mundo moderno habría surgido como tal en el siglo XVI, manteniéndose vigente hasta la actualidad. A lo largo de sus cinco siglos de existencia se habrían desarrollado diversas olas globalizadoras, condicionadas por factores tecnológicos y políticos, que dieron lugar a grandes transformaciones de los sistemas económicos, la organización de los Estados y el orden internacional. A lo largo de estas olas globalizadoras es que fueron incorporadas las llamadas arenas exteriores a la periferia del sistema-mundo. Así es como durante la primera ola iniciada en Europa occidental (s. XVI) se incorpora a continuación Europa oriental y el continente americano. Durante la segunda ola (s. XVIII) se incorpora a Rusia, India, África y el Imperio

6 7

Ibid., p. 23. Ibid., p. 24.

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Turco otomano. Durante la tercera ola —la última expansión global territorial del sistemamundo— se incorpora China, Japón y Corea. El largo siglo XX por su parte habría estado marcado por la decadencia de Inglaterra como poder hegemónico, y el surgimiento de la rivalidad entre Alemania y Estados Unidos, que terminó con el triunfo de las potencias aliadas sobre la Alemania nazi durante la Segunda Guerra Mundial. Para Wallerstein, este proceso, más que una guerra mundial, habría sido una guerra de treinta años que habría marcado el ascenso de la potencia hegemónica del sistema-mundo8. Este punto de inflexión marca la posición hegemónica de Estados Unidos en el sistema-mundo capitalista que se extendió por las llamadas “Trente Glorieuses”, el periodo comprendido aproximadamente desde el término de la Segunda Guerra Mundial hasta 1968-73. Se habría tratado del “punto culminante de la hegemonía de los Estados Unidos y la mayor expansión de la riqueza conocida hasta entonces”9. Ahora, de acuerdo con el análisis de Wallerstein, el sistema se encontraría en una era de transición que podría ser entendida como una fase terminal o bifurcación histórica del sistema-mundo capitalista, ya que su estabilidad estaría amenazada. Esta sería una novedad, ya que se trataría de algo que ocurre por primera vez desde su origen (mediados del s. XVI). Dicha era además estaría marcada por “la existencia de un proceso de contracción de la economía-mundo o fase B de los llamados ciclos Kondrátieff”10. Pizarro, analizando el pensamiento de Wallerstein, sostiene que habría dos fenómenos de extraordinaria importancia que estarían formando parte de la transición sistémica: el primero es la caída de la hegemonía estadounidense tras la Segunda Guerra Mundial. El

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El ascenso de Holanda (s. XVII) y Gran Bretaña (s. XVIII) habría estado precedido por “guerras de treinta años”, luego de las cuales se habría reconfigurado el orden internacional. En el caso de Holanda, esta habría correspondido a la Guerra de los Treinta Años 1618-1648, que dio origen a la Paz de Westfalia. En el caso de Gran Bretaña, esta habría correspondido a las Guerras Napoleónicas, que dieron origen al Congreso de Viena. Ver Wallerstein, I., The Essential Wallerstein, (Nueva York: The New Press, 2000). Pizarro, C., ¿Existen alternativas a la racionalidad capitalista? La crisis del capitalismo y otra manera de vivir y pensar (Valparaíso: Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2020), p. 59. Pizarro, C., Immanuel Wallerstein: globalización de la economía-mundo capitalista. Perspectiva de largo plazo (Santiago: Fondo de Cultura Económica, 2016), p. 13.

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segundo sería la caída de la geocultura liberal que habría legitimado la existencia misma del sistema-mundo capitalista. Wallerstein, por ejemplo, distingue entre lo que ocurriría normalmente después de la declinación de un poder hegemónico y lo que podría ocurrir excepcionalmente si el sistema en su totalidad está en declinación. Al respecto, considera que el ascenso de una potencia como poder hegemónico siempre ha estado precedido por una lucha ya sea entre el poder terrestre y el poder marítimo y —luego aéreo— como ocurrió en el caso de las guerras mundiales (1914-1945). Por otra parte, también considera que el poder en declinación procura aliarse con el poder en ascenso. Así, cita como ejemplo la vinculación entre Gran Bretaña y Estados Unidos durante el período de las guerras mundiales, el primero como poder hegemónico en declinación y el segundo como poder hegemónico en ascenso11. Con respecto a la caída de la geocultura liberal, Wallerstein se refiere a 1989 como la fecha ampliamente reconocida como derrota de la Unión Soviética y que marcaría simbólicamente el fin del período 1789-1989. La caída de los socialismos reales no sería el triunfo del liberalismo. Por el contrario, marcaría la caída del liberalismo centrista como la ideología global, esto es la geocultura del sistema-mundo moderno. Este último concepto se refiere a aquellas normas y el modo de discurso que han sido ampliamente aceptados como legítimos dentro del sistema-mundo. Para él, el estancamiento del crecimiento económico en la periferia y la reducción de los ingresos de la clase trabajadora desde fines de la década de 1960, incluso en los países centrales, habrían debilitado las esperanzas de cambio estable y el mejoramiento de las perspectivas de vida que defendía la geocultura del liberalismo y luego su vertiente neoliberal. Al respecto existiría una contradicción intrínseca en la ideología liberal, ya que “si todos los seres humanos tienen iguales derechos y todos los pueblos tienen iguales derechos nosotros no podemos mantener el sistema inigualitario que ha sido y siempre será un rasgo propio de la economía-mundo capitalista”12.

11

12

Wallerstein, I., La decadencia del imperio. Estados Unidos en un mundo caótico, (Tafalla: Txalaparta, 2005). Wallerstein, I., After Liberalism (Nueva York: The New Press, 1995), p. 161.

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4. CAUSAS DE LA CRISIS DEL SISTEMA Al referirse a la crisis sistémica, Wallerstein plantea razones para predecir la incapacidad de los capitalistas para seguir manteniendo las condiciones de incesante acumulación de capital, razón de ser del sistema. En su interpretación, el sistema-mundo moderno habría alcanzado sus límites estructurales debido al aumento de los costos para hacer negocios que hoy enfrentarían los capitalistas. Todo ello estaría ocurriendo en un contexto de caída de Estados Unidos como potencia hegemónica y, en términos económicos, de desmoronamiento de la economía-mundo capitalista. A ello se agrega la incapacidad de la potencia hegemónica para mantener el liderazgo en innovación tecnológica, producción y finanzas, además de la caída de su poder político y militar; y el deterioro de la legitimidad política para transferir los costos de producción a las zonas periféricas. Lo anterior daría lugar a un proceso de tránsito de la estructura hacia un proceso de bifurcación histórica, cuyo resultado es incierto. 5. DECLINACIÓN DE ESTADOS UNIDOS Y SUCESORES DEL PODER HEGEMÓNICO En su conferencia “La declinación del poder hegemónico de los Estados Unidos” (2015), Wallerstein, consultado acerca de quiénes podrían ser los sucesores del poder hegemónico, descartaba a China, pero no una combinación entre China, Japón y Corea. Por otra parte, consideraba el ascenso de otro núcleo en torno a Europa Occidental y Rusia. Para este último núcleo, afirmaba que Rusia efectivamente deseaba generar una alianza con Alemania y, a través de ella, con Europa occidental. En respuesta a este temor es que Estados Unidos habría insistido en la inclusión de Europa del Este en la OTAN13. Considerando el anterior proceso de transición hegemónica, Wallerstein sostenía que, de presentarse de forma normal este proceso, Asia del Este podría constituirse como un

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Wallerstein, I., “La declinación del poder hegemónico de los Estados Unidos”, Cuadernos del Foro Valparaíso, XVII, 2016.

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nuevo poder hegemónico aliado con el poder hegemónico descendente, Estados Unidos. Wallerstein preveía, al igual como ocurrió durante la Segunda Guerra Mundial, una alianza marítima y aérea frente al poder militar terrestre ruso –heredero de la Unión Soviética– y el ejército menos fuerte de Europa Occidental. Al confrontar la respuesta de Wallerstein con la evolución del sistema-mundo hasta 2026 se podrían emitir los siguientes juicios: a) El reemplazo de la hegemonía estadounidense por el núcleo conformado por China, Japón y Corea aún no ha ocurrido. b) La guerra de Ucrania evidenciaría el distanciamiento entre Europa Occidental y Rusia, así como el fortalecimiento de la alianza transatlántica entre los Estados europeos que integran la OTAN junto con Canadá y Estados Unidos mientras gobernó el presidente Biden. El objetivo geopolítico de evitar el acercamiento entre Rusia y Europa se habría logrado hasta el segundo gobierno de Trump, el que se ha distanciado de sus aliados europeos evitando comprometerse más activamente en la guerra de Ucrania, y amenazando e imponiendo aranceles a la Unión Europea. Estos juicios admiten algunos reparos, como los siguientes: a) Con respecto al reemplazo de la hegemonía estadounidense por el núcleo conformado por China, Japón y Corea, los dos primeros Estados históricamente se han enfrentado por la hegemonía en Asia del Este, siendo el punto más conflictivo de dicha relación la Segunda Guerra Sino-Japonesa (1937-1945), que terminó con la derrota del Imperio del Japón a manos de las potencias aliadas. Pese a que las relaciones sino-japonesas se normalizaron en septiembre de 1972, la relación entre ambos Estados todavía estaría marcada por las heridas de los conflictos pasados, lo que haría complejo el entendimiento bilateral, lastrando las posibilidades de alcanzar una plena normalización. Pero, por otra parte, la intensificación de los intercambios económicos y comerciales habría jugado en los últimos 50 años un papel constructivo que aparentemente podría contribuir a un mayor acercamiento entre ambos Estados14.

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Ríos, X., “El conflicto China-Japón”, en El reto de la democracia en un mundo en cambio: respuestas políticas y sociales, Anuario CEIPAZ, Nº 6, 2013-2014, pp. 113-128.

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Pero, en términos estrictamente económicos, la conjetura de Wallerstein podría tener una correspondencia con la realidad en la medida en que China, Japón y Corea, pese a sus diferencias políticas, habrían fortalecido sus relaciones económicas, lo que habría redundado en una solidez y dinamismo en sus relaciones. A lo anterior debe agregarse el interés de Corea del Sur por impulsar un acuerdo de libre comercio entre los tres países, y cuya primera ronda de encuentros se inició en enero de 201315. La Asociación Económica Integral Regional (RCEP, Regional Comprehensive Economic Partnership), acuerdo multilateral suscrito por 15 países del Asia Pacífico, y que entró en vigor el 1° de enero de 2022, representó el primer acuerdo de libre comercio entre China, Japón y Corea del Sur16. Cabe destacar que este acuerdo englobó a 2300 millones de personas, y las economías que lo integran representan aproximadamente el 30% del PIB mundial, equivalente a 25,8 billones de dólares, y más de una cuarta parte del comercio mundial de bienes y servicios, equivalente a 12,7 billones de dólares. En resumen, se evidencia un desplazamiento del eje económico desde el Atlántico al Pacífico, donde destaca la integración comercial de los países de Asia del Este y Sur de Asia, pese al historial de tensiones geopolíticas que se han dado a partir de las pretensiones expansionistas de China hacia el Mar de China Meridional17. b) Con respecto al núcleo Europa-Rusia, durante los últimos años la relación entre ambos actores ha estado cruzada por la crisis de Ucrania, que desembocó en la guerra iniciada en 2022. Ahora, la idea de una convergencia entre ambos actores no ha estado ajena al debate geopolítico, particularmente en el caso ruso. Basta recordar los trabajos de Alexandr Dugin, quien plantea que la principal tarea de Rusia es desarticular la comunidad transatlántica y las instituciones de cooperación

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Ibidem. Los Estados firmantes fueron Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia, Brunéi, Vietnam, Laos, Birmania, Camboya, China, Japón, Corea del Sur, Australia y Nueva Zelanda. Rubiolo, M. F., “El conflicto del Mar de China Meridional en clave geopolítica”, Voces en el Fénix, núm. 56, julio de 2016, pp. 50-57.

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europea con la finalidad de que Rusia pueda extender su zona de influencia hacia Europa Central y Oriental18. Dugin concibe la idea de una “Gran Europa” en un contexto general de un mundo multipolar y rodeada por otros grandes territorios, con un poder geopolítico soberano, identidad cultural propia, y opciones políticas y sociales propias, sentadas en las bases de los principios de la tradición democrática europea con su propio sistema de defensa (incluidas armas nucleares), con su propio acceso a recursos energéticos y minerales, “todo ello en función de una voluntad europea común y de un procedimiento democrático para la toma de decisiones”19. Su visión conservadora aparentemente sería compartida por algunos liderazgos de la derecha radical populista en Europa, los que han estado intentando coordinarse entre ellos. Sin embargo, fuera de Europa, sus contactos se verían limitados a conexiones personales con activistas de ultraderecha, lo que no se traduciría en una colaboración institucional. Y aunque el presidente Putin simpatice con algunos partidos e ideas políticas de la derecha radical, por lo general habría optado por mantener ciertas distancias con ellos20. Lo cierto es que, como indicara Wallerstein, Estados Unidos habría insistido en la inclusión de Europa del Este en Europa Occidental, específicamente en el marco de la OTAN. Las aspiraciones geopolíticas de Rusia por lo tanto se habrían visto constreñidas y esto habría servido de argumento retórico para, finalmente, proceder con la invasión rusa de Ucrania, algo que Dugin –una de las fuentes de inspiración del presidente Putin– estaba pidiendo desde 200821. Al evaluar las afirmaciones de Wallerstein, diez años después, quedaría abierta la posibilidad de discutir su grado de exactitud, y cómo podría explicarse el acierto o fallo de su predicción, si es que realmente ese era su propósito.

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20 21

Fernández, J. A., “La ideología euroasiática de Alexander Dugin: entre la geopolítica y el populismo”, Nómadas. Critical Journal of Social and Juridical Sciences, vol. 46, núm. 2, 2015, pp. 51-60. Dugin, A., La Cuarta Teoría Política (Barcelona: Ediciones Nueva República, 2013); Dugin, A., Teoría del mundo multipolar (Santiago: Ediciones Ignacio Carrera Pinto, 2021). Mudde, C., La ultraderecha hoy (Barcelona: Paidós, 2021). Zolinger, W., “The Ideas Behind Putin’s War in Ukraine”, E-International Relations, 5 de junio de 2022. https://www.e-ir.info/pdf/97914

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Al respecto, cabría hacer la siguiente salvedad: en primer lugar, es necesario considerar que el análisis de Wallerstein es de carácter histórico y, por lo tanto, el ejercicio que él hace en torno a prefigurar qué potencia sucedería al liderazgo hegemónico de Estados Unidos debe contextualizarse en la situación del sistema en 2015. Al respecto, el mismo Wallerstein señala que ningún pensador, por más perspicaz que sea, puede afirmar hechos de manera que sigan siendo ciertos 100 años después. La propia evolución de esos 100 años crea otra realidad empírica adicional que implica que las abstracciones anteriores deben modificarse22.

Si Wallerstein plantea esto en un horizonte de 100 años, no es difícil imaginar que lo que haya afirmado en 2015 no necesariamente tenía que cumplirse diez años después. Por otra parte, también señala que “el nuevo poder hegemónico no se forma en periodos de corta duración. Hablamos de 75 o 100 años”23. Si Wallerstein realmente estaba intentando hacer un ejercicio prospectivo mediante sus afirmaciones, el corto margen que existe entre sus afirmaciones y la actualidad sería extremadamente reducido para valorar la correspondencia de sus palabras con la realidad. Al respecto, cabría recordar la importancia que el autor atribuye al tiempo estructural o longue durée, a partir de los aportes de Fernand Braudel a lo que Wallerstein denomina ciencia social histórica24. 6. ¿TENDRÍA FUTURO EL CAPITALISMO? En 2013 fue publicado Does Capitalism Have a Future?25. En él, Immanuel Wallerstein, Randall Collins, Michael Mann, Craig Calhoun y Georgi Derluguian sostienen que la crisis subprime de 2008 sería el prólogo de un periodo caracterizado por sorprendentes choques e inmensos desafíos que traerían consigo dilemas políticos sin precedentes. Para ellos,

22 23 24 25

Wallerstein, I., Impensar las ciencias sociales (México: Siglo XXI Editores, 1998), p. 167. Wallerstein, I., “La declinación del poder hegemónico de los Estados Unidos”, op. cit. Wallerstein, I., Impensar las ciencias sociales, op. cit. Para el estudio de este libro me valí del análisis de Pizarro, C., ¿Existen alternativas a la racionalidad capitalista?, op. cit.

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esto no sería necesariamente malo, ya que implicaría la posibilidad de hacer algo distinto a lo que ya se venía haciendo26. Lo que realizan estos autores es una prueba contrafactual, ya que intentan vislumbrar nuevas configuraciones estructurales de los factores condicionantes de la crisis a partir de los conocimientos acumulados por la macrosociología histórica. No se trataría de un ejercicio de predicción: por el contrario, el ejercicio que hacen estos autores buscaría explorar los cambios que vendrían, pero basándose en la experiencia acumulada a partir de la evolución de la sociedad humana, ya sea desde la dinámica de los antiguos imperios y civilizaciones, así como los orígenes y evolución del capitalismo. Para ellos, la observación de patrones de desarrollo en el largo plazo mostraría que la historia humana transcurriría a través de múltiples contradicciones y conflictos que resultarían de la intersección de distintos tipos de estructuras. También enfatizan en que las estructuras como realidades históricas no serían eternas. Por ejemplo, para Wallerstein el capitalismo caería por la incapacidad de los mismos capitalistas para mantener las condiciones de la incesante acumulación de capital, esto es la esencia del capitalismo como sistema histórico. Para Collins la caída del capitalismo se debería al desplazamiento de la clase media por el avance de las TIC y los negativos efectos de la financiarización de la economía en la inversión creativa. Michael Mann, en cambio, evalúa que el capitalismo tendría la posibilidad de seguir auto intensificándose en la medida en que sea capaz de incorporar nuevas zonas que define como el “resto” no occidental. Craig Calhoun coincide con Mann y estima que el capitalismo sobreviviría en la medida en que los capitalistas ilustrados decidan asumir los costos medioambientales y sociales del sistema. Finalmente, Georgi Derluguian, luego de estudiar el ascenso económico de China y su transformación en un capitalismo de Estado, así como la caída de la Unión Soviética, considera que el capitalismo entraría en crisis como consecuencia de las mismas contradicciones que señala Wallerstein27.

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Wallerstein, I. et al., Does Capitalism Have a Future? (Nueva York: Oxford University Press, 2013). Ibidem; Pizarro, C., ¿Existen alternativas a la racionalidad capitalista?, op. cit.

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7. IDEAS FINALES Como se desprende del examen anterior, el análisis de sistemas-mundo consiste en una forma de conocer una zona espacio temporal integrada por múltiples unidades y que obedecería a ciertas reglas sistémicas. El punto principal para destacar es que se trataría de un sistema de carácter histórico, por lo tanto tendría un inicio, un desarrollo y un final. El ejercicio prospectivo que podría desprenderse del análisis de Wallerstein dice relación con lo que ocurrirá al momento en que el sistema-mundo moderno como economíamundo capitalista llegue a una fase de bifurcación histórica. Esto podría dar como resultado el nacimiento de un nuevo sistema. Pero, como el mismo Wallerstein afirma, este podría no ser necesariamente mejor o peor que el sistema existente. El análisis de Wallerstein no sería determinista, ya que rechaza las pretensiones de las ciencias decimonónicas cuya pretensión sería la de explicar una realidad mediante leyes y que conciben el universo social como algo estable y por lo tanto inmodificable28. Por el contrario, Wallerstein, en una serie de reflexiones lo que ha defendido es la integración del saber y por lo tanto explicar desde un punto de vista transdisciplinario el sistema y sus posibles derivaciones una vez superada la bifurcación histórica, destacando a su vez la irreversibilidad de los procesos históricos. Esta idea se opone a quienes piensan que el universo social es inmodificable y, por lo tanto, predecible. Por último, cuando Wallerstein reflexiona en torno a la posibilidad de que el proceso de transición del sistema dé como resultado el surgimiento de otro menos desigual y jerárquico, considera que esto se debe hacer desde el pensamiento “utopístico”29. Este, a diferencia del pensamiento utópico, asumiría “la reflexión y el debate de los dilemas actuales del orden democrático que se desea construir”30. Se trataría por tanto de un ejercicio que busca analizar “las limitaciones y constreñimientos que impiden la realización de las utopías posibles y las actuales alternativas históricas que es necesario promover”31. 28 29

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Wallerstein, I., Las incertidumbres del saber, op. cit. Wallerstein, I., Utopística o las opciones históricas del siglo XXI (México: Siglo XXI Editores, 2003); Wallerstein, I., Impensar las ciencias sociales, op. cit. Wallerstein, I., After Liberalism, op. cit. Pizarro, C., Immanuel Wallerstein: Globalización de la economía-mundo capitalista. Perspectiva de largo plazo, op. cit., p. 78.

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¿Qué políticas podrían asegurar la justicia para todas las personas que conforman la Humanidad? Crisóstomo Pizarro Contador Director Ejecutivo del Foro de Altos Estudios Sociales Valparaíso

RESUMEN Este artículo consta de cuatro partes. La primera se refiere a los supuestos epistemológicos aptos para abordar el análisis de la crisis que está experimentando la sociedad global en el siglo XXI. La segunda, a los fundamentos filosóficos de la sociedad cosmopolita. La tercera, a la reforma de la ONU. Y la cuarta, a una reflexión en torno al concepto de desigualdad, a partir de las conversaciones entre Michael Sandel y Thomas Piketty.

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1. UNA ALTERNATIVA PARA ABORDAR ESTA CRISIS ES EL ANÁLISIS DE SISTEMAS-MUNDO Antes de resaltar algunos de sus rasgos me permito compartir con ustedes que Ediciones Universitarias de Valparaíso de nuestra Universidad publicó en 1971, El estudio comparado de las sociedades nacionales, la primera obra de Terence Hopkins e Immanuel Wallerstein traducida al español por Oscar Luis Molina, quien fue uno de los fundadores de Ediciones Universitarias de Valparaíso en 1969, y su primer director. Su traducción se basó en mi versión literal revisada por los autores. Ellos son reconocidos como los iniciadores del análisis de sistemas-mundo. Hopkins fue mi profesor guía en mis estudios en la Universidad de Columbia y Wallerstein dirigió mi tesis para obtener el máster en Sociología en 1968. El análisis de sistemas-mundo iniciado por ellos fue considerado por Fernand Braudel como una “verdadera revolución en la forma de conocer la historia”. El objeto de análisis de sistemas-mundo El objeto de este análisis es la economía-mundo capitalista, la cual estaría experimentando hoy una contracción del crecimiento en todos los países que la conforman. Esto ha dado lugar a una conjetura sobre su futuro en cuanto realidad histórica. Así ocurrió con la caída de las otras formas de economía-mundo conocidas en el pasado, pero por otras causas, como, por ejemplo, con China, Persia y Roma1. Rasgo definitorio de la economía-mundo capitalista Para Wallerstein, el rasgo definitorio de la economía-mundo capitalista es la incesante priorización de la acumulación de capital, esto es, la reserva de bienes de consumo, nivel de la evolución de la tecnología, o derechos de propiedad sobre objetos materiales en

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Wallerstein, I., El moderno sistema mundial. La agricultura capitalista y los orígenes de la economíamundo capitalista en el siglo XVI, Vol. I (México: Siglo XXI Editores, 11ª ed., 2005), pp. 22-24.

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forma de dinero con el objetivo primordial de su propia expansión. Se acumula para poder seguir acumulando2. De esta forma se descartan los tres argumentos convencionales que identifican el capitalismo histórico: primero, la existencia del trabajo asalariado porque ha existido por miles de años antes del sistema-mundo moderno y porque hoy hay más trabajo no asalariado que trabajo asalariado3; segundo, la producción para lucrar porque ha existido antes por miles de años, aunque nunca llegó a ser la realidad dominante en ningún sistema histórico; tercero, la existencia del “mercado libre”, porque nunca ha existido como una institución autónoma capaz de prescindir del apoyo de Estados poderosos que favorecieron su desarrollo y de la constitución de cuasimonopolios. Los vendedores piden al Estado condiciones proteccionistas privilegiadas tales como patentes, restricciones, subsidios y exenciones tributarias4. La fortaleza de las estructuras estatales es una condición sine qua non para la comprensión del estatus central, semiperiférico o periférico que las distintas zonas geográficas pueden llegar a ocupar en la evolución secular del sistema-mundo capitalista. Por ejemplo, en el siglo XVI, una característica compartida por los países periféricos de la naciente economíamundo capitalista, fue la debilidad del Estado. Este es el caso de Suecia, Polonia, Hungría y Bohemia5.

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Wallerstein, I., Análisis de sistemas-mundo. Una introducción, (México: Siglo XXI Editores, 2006); Wallerstein, I., “Repaso teórico”, en El moderno sistema mundial, Vol. I, op. cit., pp. 489-502; Wallerstein, I., “La mercantilización de todas las cosas: la producción del capital”, Cap. 1 de El capitalismo histórico, (México-Buenos Aires-Madrid: Siglo XXI Editores, 2006), pp. 1-35. Wallerstein, I., “The Rise and Future Demise of The World Capitalist System: Concepts for Comparative Analysis”, en The Essential Wallerstein (Nueva York: The New Press, 2000), pp. 71-104; Wallerstein, I. y Hopkins, T., El estudio comparado de las sociedades nacionales, (Valparaíso: Ediciones Universitarias de Valparaíso, Trad. de Molina, O. L. y Pizarro, C., 1971), un trabajo metodológico en el que los autores conceptualizan y operacionalizan las variables pertinentes en el examen de sistemas nacionales y mundiales, distinguiendo, para tales efectos, cinco tipos de variables: composicionales, estructurales, integrales, relacionales y contextuales. Wallerstein, I., “El sistema-mundo moderno como economía-mundo capitalista: producción, plusvalía y polarización”, en Análisis de sistemas-mundo, op. cit., pp. 40-63. Wallerstein, I., El moderno sistema mundial, Vol. I, op. cit., pp. 425-433.

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En cambio, Europa Occidental, que poseía fuertes estructuras monárquicas, contaba con los medios suficientes para apoyar el desarrollo de una burguesía comercial urbana, una burocracia patrimonial venal y un ejército regular y mercenario6. Larga duración y coyuntura Wallerstein, siguiendo a Braudel, distingue la larga duración de la coyuntura. La larga duración es el tiempo largo, pero no eterno, y puede definirse como el tiempo estructural que marca el nacimiento, vida y muerte de este sistema. La coyuntura es el tiempo correspondiente a los ciclos de expansión (A) y contracción (B) de la economía-mundo (los ciclos Kondrátieff) y a los ciclos hegemónicos durante los cuales una potencia impone su poder sobre las otras. Estos ciclos pueden durar entre poco más de dos décadas hasta medio siglo. Ambos ciclos acontecen dentro de la economía-mundo sin causar una amenaza a la estabilidad sistémica. Son ciclos evolutivos7. Sin embargo, esta situación cambia a fines de los sesenta cuando la hegemonía de Estados Unidos ingresa a una contracción económica al mismo tiempo que lo mismo estaba ocurriendo en los principales Estados de las zonas centrales. Esto es un fenómeno nuevo que no sucedió durante la hegemonía de Holanda entre 1625 y 1672 (47 años), e Inglaterra entre 1815 y 1873 (58 años)8. Auge y caída de la geocultura liberal Con respecto al auge y caída de la geocultura liberal como base de legitimación del poder hegemónico, es importante considerar que el proyecto político del liberalismo, cuyos

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Ibid., p. 444. Wallerstein, I., “Long Waves as Capitalist Process”, en The Essential Wallerstein, op. cit., pp. 213214, 217; Wallerstein, I., “The Three Instances of Hegemony in the History of the Capitalist WorldEconomy”, en The Essential Wallerstein, op. cit., pág. 256; Wallerstein, I., “El ascenso de Asia Oriental, o el sistema del Tercer Mundo en el siglo XXI”, en Conocer el mundo, saber el mundo: El fin de lo aprendido. Una ciencia social para el siglo XXI (México: Siglo XXI Editores, 2002), pp. 41-43. Wallerstein, I., “The Three Instances of Hegemony in The History of Capitalist World-Economy”, en The Essential Wallerstein, op. cit., p. 256.

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inicios se remontan al siglo XIX, se impuso en las décadas anteriores a 1914, expandiéndose posteriormente al mundo desde 19459. En los países del centro de la economía-mundo capitalista en el siglo XIX, ese proyecto estaba constituido por tres programas de reforma: la extensión del sufragio a nuevas categorías de ciudadanos, la identidad nacional y el Estado de bienestar. El triple programa que pretendía mejorar las perspectivas de vida de la ciudadanía era definido como racional y se esperaba que se llevara a cabo de una forma ordenada. Cuando un proyecto político asume la condición de hegemónico, sus normas y modos del discurso son aceptados como legítimos dentro del sistema-mundo. El auge de la geocultura del liberalismo centrista como ideología global y sus nuevas transfiguraciones en el neoliberalismo están hoy en tela de juicio por su ineptitud para cumplir sus promesas10. Factores condicionantes del declive de Estados Unidos como potencia hegemónica En cuanto a los factores condicionantes del declive de los Estados Unidos como potencia hegemónica hay que destacar que sus competencias en innovación tecnológica bélica se han debilitado debido a dos hechos: su mantención está incrementando el déficit fiscal, el más alto entre todas las potencias; y su liderazgo en este campo está siendo amenazado especialmente por China, otra de las grandes potencias. A esto hay que sumar el deterioro de su legitimidad política para transferir los costos de la producción a las zonas periféricas de la economía-mundo, las más pobres y políticamente más débiles. Las tareas que cabría emprender para analizar el futuro del capitalismo son consideradas en la segunda parte referida a los fundamentos filosóficos sobre la sociedad deseable.

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Wallerstein, I., “The Insurmountable Contradictions of Liberalism: Human Rights and the Right of Peoples in the Geoculture of the Modern World-System”, en After Liberalism, op. cit., pp. 145-161. Ibíd., p. 161. Ver también Wallerstein, I., “Culture as the Ideological Battleground of the Modern World-System”, en The Essential Wallerstein, op. cit., p. 271.

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2. PROPUESTAS FILOSÓFICAS SOBRE LA SOCIEDAD DESEABLE: DE LA UTOPÍA A LA UTOPÍSTICA En estas propuestas focalizamos la comprensión de John Rawls sobre el derecho de gentes, la de Adela Cortina y Jürgen Habermas sobre la sociedad cosmopolita, y las diferencias entre utopía y la utopística propuestas por Immanuel Wallerstein. El derecho de gentes de John Rawls La propuesta del derecho de gentes de Rawls concretada en una confederación pacífica de naciones, basada en la idea de Kant sobre la paz perpetua, posibilitaría que los pueblos liberales y decentes celebraran acuerdos relativos a un pacto de no agresión y asociación permanente. Este se propone establecer principios políticos concretos que regulen las relaciones políticas entre los pueblos liberales, los decentes, los lastrados por condiciones económicas y sociales de larga duración, los criminales o proscritos y los absolutistas benignos. En los pueblos lastrados, las circunstancias históricas, sociales y económicas hacen difícil, si no imposible, alcanzar un régimen bien ordenado. Estas sociedades tendrían el derecho a recibir asistencia por parte de los dos tipos de pueblos anteriormente individualizados. Los Estados que se niegan a cumplir el derecho de gentes se consideran proscritos o criminales. Los Estados criminales justifican librar la guerra en la persecución de sus intereses “racionales pero no razonables”. Los regímenes absolutistas benignos niegan a sus miembros un papel significativo en la adopción de decisiones políticas. En esta medida, tampoco serían “sociedades bien ordenadas”. Tres ideas normativas que conforman la razón práctica: racionalidad, razonabilidad y decencia Rawls elabora tres “ideas normativas” que conforman la razón práctica: la idea de razonabilidad, racionalidad y decencia. Los criterios de estas tres ideas no están deducidos, sino especificados en cada caso. Razonabilidad y racionalidad forman parte del contenido de la Teoría de la justicia y del Liberalismo político, y decencia de El derecho de gentes. La idea de una sociedad bien ordenada está en la base de la razonabilidad de la idea de la justicia.

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Con respecto al significado del término “razonable”, Rawls dice que, aunque lo empleó con frecuencia en Teoría de la justicia, nunca precisó su significado. Esto se habría subsanado en Liberalismo político. La expresión de “razonable” incluye ciudadanos, doctrinas y términos de cooperación social. Los ciudadanos razonables ofrecerían términos justos de cooperación social entre iguales y reconocerían la responsabilidad que comporta la facultad de juzgar. La razonabilidad de las doctrinas generales reconocibles en las sociedades liberales y democráticas surge de varias características elaboradas en Liberalismo político. Una sociedad bien ordenada sería el resultado de una concepción política de la justicia y, en parte, del “trabajo de la razón práctica”. Los pueblos decentes también serían sociedades bien ordenadas en cuanto aceptan una idea de la justicia en conformidad con la definición de un bien común, que viene a ocupar la noción de justicia como equidad que caracteriza a los pueblos liberales. En cuanto a los principios de racionalidad, ya están especificados en Teoría de la justicia. Estos se refieren a la definición del propio bien, los medios para alcanzarlo y la libertad para modificarlo permanentemente. Aquí predominan los intereses estratégicos e instrumentales. Sin embargo, como se trata de personas morales, pueden actuar con un sentido de la justicia, esto es, conforme a la justicia como equidad, siendo capaces de cooperar en la vida social. Esta cooperación permitiría la realización de sus propios planes de vida11. Norberto Bobbio, Luigi Ferrajoli, Daniel Loewe, Jürgen Habermas y Adela Cortina sostienen que esos pactos deberían complementarse con un gran acuerdo sobre un tercero sobre las partes, reglas para la solución de conflictos y protección efectiva de algunos derechos de libertad civil y política que impidan al poder establecido volverse despótico12. 11

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Rawls, J., El derecho de gentes (Barcelona: Paidós, 2002), pp. 102-104 y 204-205; Rawls, J., Liberalismo político (México: Fondo de Cultura Económica, 1995), pp. 38-39. Rawls señala que la actitud de Kant frente a la monarquía universal era compartida por otros autores del siglo XVIII, como Hume, “Of the Balance of Power” (1752), en Political Essays (Cambridge: Cambridge University Press, 1966). También menciona a Montesquieu, Voltaire y Gibbon. Véase Rawls, J., El derecho de gentes (Barcelona: Paidós, 2001), p. 49 nota n°1; Fernández, J., Norberto Bobbio: el filósofo y la política (México: Fondo de Cultura Económica, 1996), p. 44; Bobbio, N., “Kant y las dos libertades”, en Estudios de Historia de la Filosofía: de Hobbes a Gramsci (Barcelona: Debate, 1985), pp. 203-204; Bobbio, N., “Relaciones Internacionales”, en Fernández, J., Norberto Bobbio: el filósofo y la política., p. 328; Ferrajoli, L., Derechos y garantías. La ley del más débil (Madrid: Trotta, 1999), p. 117; Loewe, D., “Libertad y propiedad en la fundamentación del estado y el cosmopolitismo kantiano”, en Ormeño, J. y Vatter, M. (eds.), Forzados a ser libres. Kant y la teoría republicana del derecho (Santiago: Fondo de Cultura Económica, 2017). Las referencias al estudio de Loewe solo se limitan a presentar muy

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A pesar de este rechazo, Rawls afirma que, reconociendo que esta es una idea utópica, lo es de modo realista en cuanto describiría un mundo social alcanzable que combina equidad política y justicia para todos los pueblos liberales y decentes en una sociedad de los pueblos13. Él agrega además que, si esto no fuera posible debido a que los seres humanos son en gran medida amorales, si no incurablemente egoístas y cínicos, podríamos interrogarnos con Kant si merece la pena que los seres humanos vivan sobre la tierra14. La sociedad cosmopolita según Adela Cortina En la sociedad cosmopolita propuesta por Cortina todas las personas pueden tener voz, a partir de las exigencias reclamadas por el concepto de hospitalidad que se configuraría en dos esferas de la justicia: La primera es el orden civil y político que supera el estado de naturaleza, caracterizado por Kant como provisional, incierto, inseguro, inestable y desagradable. En el orden civil y político sobresale la libertad de participación en los asuntos públicos de la organización estatal, consistente en la facultad de no obedecer a ninguna ley exterior que carezca de nuestro consentimiento15. La segunda esfera de la justicia pertenece al orden socioeconómico fundamentado en la idea de la tradición iusnaturalista, según la cual la tierra es originariamente de todos

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sumariamente algunas consideraciones que permitirían apoyar mi apreciación de sus semejanzas con Habermas sobre las diferencias entre el derecho de gentes y el cosmopolitismo de Habermas; Habermas, J., “La idea kantiana de la paz perpetua desde la distancia histórica de 200 años”, en La Inclusión del otro. Estudios de teoría política, trad. Velasco, J. C. y Vilar, G. (Barcelona-Buenos AiresMéxico: Paidós, 1999), pp. 152-153; Cortina, A., “Razón crítica y compromiso cosmopolita (a la luz del principio de hospitalidad)”, En Pizarro, C. (ed.), La herencia kantiana en la discusión de las ideas sobre el futuro de una democracia global, liberal y social, Cuadernos del Foro Valparaíso, XXVII, diciembre de 2024. Rawls, J., El derecho de gentes, op. cit., p. 15. Ibid., pp. 150-151. Rawls cita textualmente a Kant “Si la justicia perece, entonces no vale la pena para los hombres vivir sobre la tierra”. Kant, I., Rechtslehre, 49, VI, p. 332. Cortina, A., “Razón crítica y compromiso cosmopolita (a la luz del principio de hospitalidad)”, op. cit., p. 34.

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los seres humanos, de modo que ninguno tiene más derecho que otros a ocupar un determinado lugar16. Esto permitiría el desarrollo de un Estado de justicia distributiva17. El Derecho cosmopolita, que se suma al derecho civil y político de los Estados, y al derecho de gentes, son partes constituyentes del edificio del Derecho Público, pero cada uno de ellos presenta distintos grados de coacción18. En el derecho político es total, porque en él funciona el contrato originario. En el derecho de gentes, el grado de coacción es muy limitado y en el derecho cosmopolita, es incongruente porque sigue siendo derecho natural hasta que se construya la república universal. Mientras tanto, se limita a las condiciones de la hospitalidad universal19. Cortina sostiene tajantemente que la sociedad cosmopolita no es una utopía, sino una idea regulativa de la razón práctica, que es un deber moral, aunque la experiencia no asegure su posibilidad, y que es un imperativo encarnar esa sociedad en instituciones jurídicas, debido a que las personas, en general, no suelen actuar con rectitud20. Cortina afirma que “no basta con la conversión del corazón, aunque también sea necesaria”21. Esta exigencia abre el espacio del derecho cosmopolita. La sociedad mundial pluralista de Jürgen Habermas Jürgen Habermas también alega en favor de una sociedad cosmopolita identificada como una sociedad mundial pluralista y cuya constitución política requiere de la formación de una “conciencia de solidaridad obligatoria”22.

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Ibid., p. 35. Ibid., p. 37. Ibid., pp. 36-38. Ibid., p. 37. Ibid., p. 36. Ibidem. Habermas, J., La constelación posnacional (Barcelona: Paidós, 2000), p. 145. Ver también Cortina, A., “El valor de las humanidades en la formación”, Cuadernos del Foro Valparaíso, XIX, 2017; “¿Eclipse de la razón comunicativa? Un reto radical para la democracia” y “Ética empresarial”, Cuadernos del Foro Valparaíso, XXV, 2023.

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Esto supone que los gobiernos, ciudadanos, movimientos sociales y partidos políticos que no se hayan retirado del todo de la sociedad civil para atrincherarse en el sistema político, gocen de las competencias necesarias para influir en un cambio en las orientaciones valorativas de sus propios pueblos, atadas a una concepción estrecha del Estado-nación definida como comunidad de origen y destino23. Ulrich Beck propone como sinónimo del cosmopolitismo el universalismo, pero este asumiría la diversidad histórica, lo nacional, lo étnico y lo religioso, señalando que la cosmopolitización sin provincialismo queda vacía, y que el provincialismo sin cosmopolitización queda ciego24. La transformación del derecho de los Estados-nación en derecho cosmopolita de todas las personas individuales significa otorgarles un doble estatus jurídico como ciudadanos de un Estado-nación y como miembros de una sociedad mundial políticamente constituida25. En esta sociedad Habermas distingue tres actores principales: los Estados-nación, una entidad supranacional, y una nueva entidad que él denomina transnacional y cuya función consiste en la promoción de la justicia distributiva al interior y entre las naciones26. El nuevo orden político global debería estar comprometido no solamente con la realización histórica de la paz y los derechos, sino también con el desarrollo de las condiciones políticas que permitan regular los problemas relativos a la justicia distributiva entre naciones y al interior de estas, y de esta forma favorecer también el respeto a los principios de la justicia intergeneracional, amenazados por un sistema que ha identificado el desarrollo con el logro de la sociedad afluente y que está poniendo en peligro la preservación de los elementos básicos para la conservación y reproducción de la vida humana, vegetal y animal: acceso al agua, producción de alimentos, uso de la tierra y del medio ambiente. Esta transformación es inconcebible sin proceder a una reinvención sustancial de la ONU dirigida a dotarla de las competencias suficientes para asegurar la paz y los derechos

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Ibidem. Pizarro, C., “Ernesto Ottone: ‘Acumulación civilizatoria’ y dicotomía entre cultura identitaria y normas universales”, Cap. XXVII de ¿Existen alternativas a la racionalidad capitalista? La crisis del capitalismo y otra manera de vivir y pensar (Valparaíso: Ediciones Universitarias de Valparaíso – PUCV), p. 342. Habermas, J., “A political Constitution for the Pluralist World Society?”, Cap. 11 de Between Naturalism and Religion. Philosophical Essays (Cambridge: Polity Press, 2008), p. 314. Ibid., p. 322.

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humanos en la arena supranacional y la justicia distributiva en la arena transnacional27. Ambas dimensiones de la justicia también condicionarían positivamente la preservación de la justicia intergeneracional. Más adelante se volverá sobre la reforma de la ONU. La utopística de Immanuel Wallerstein El análisis de Wallerstein sobre las posibilidades de una transición del actual sistema a otro, menos desigual y jerárquico y por lo tanto más democrático, supone necesariamente el ejercicio de lo que él llama el “pensamiento utopístico”, originado en su llamado a “impensar” (unthink) las viejas formas de análisis del pasado, marcadas por la geocultura de la economía-mundo capitalista. Debemos hacer esto, como intelectuales en una familia de alcance mundial, compuesta por una multiplicidad de grupos, cada uno de ellos conformado por una compleja estructura28. El pensamiento utopístico se diferencia de la utopía porque asume la reflexión y el debate de los dilemas actuales del orden democrático que se desea construir29. Wallerstein aclara que su propuesta utopística pretende superar la utopía recurriendo al ejercicio práctico de dos tipos de evaluación. La primera se refiere a las alternativas históricas posibles conforme a postulados de valor que identifican la racionalidad sustantiva del sistema en contraste con la racionalidad formal (Weber) y la segunda a los ámbitos abiertos a la creatividad humana. No es el rostro de un futuro perfecto e inevitable, sino el de un futuro alternativo realmente mejor y por lo tanto menos desigual pero plausible, aunque incierto desde un punto de vista histórico. Es por lo tanto un ejercicio simultáneo en los ámbitos de la ciencia, la moralidad y la política30.

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Ibidem. Wallerstein, I., “The Collapse of Liberalism”, en After Liberalism, op. cit., p. 245. Ver también Wallerstein, I., “Límites de los paradigmas decimonónicos”, en Impensar las ciencias sociales (México: Siglo XXI Editores, 4ª ed., 2004); Wallerstein, I., Utopística o las opciones históricas del siglo XXI (México: Siglo XXI Editores, 2ª edición, 2003). Wallerstein, I., “Marxism After the Collapse of Communism”, en After Liberalism, op. cit., pp. 250-251. En Impensar las ciencias sociales, Wallerstein también trata los conceptos de utopía en Tomás Moro, los “mil marxismos”, Friedrich Engels y Karl Mannheim.

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3. DE LA REFORMA A LA REINVENCIÓN DE LA ONU PARA EL SIGLO XXI: LAS PROPUESTAS DE JORDAN RYAN Jordan Ryan31 sostiene que la ONU necesita una reinvención: un rediseño político de los incentivos, la autoridad y la financiación, y no simplemente una reestructuración de los mandatos y los presupuestos. A partir de las opiniones de líderes mundiales y una evaluación objetiva de las deficiencias institucionales, él la replantea como un proyecto político inacabado. Y, concluye con la presentación de un marco para la reinvención de la ONU en el que distingue el desarrollo de su capacidad prospectiva, agilidad, gobernanza en red, rendición de cuentas y aprendizaje32. También en este marco señala las prioridades estratégicas consistentes en su financiamiento, el acuerdo formal de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (CS) para abstenerse del uso de la fuerza en los casos de atrocidades masivas, el establecimiento formal de un consejo digital de alto nivel, la creación de un servicio para la construcción de la paz, el nombramiento de un enviado especial para las generaciones futuras, y la implementación de un programa piloto de una consulta ciudadana. Más allá de UN80 Desde los Objetivos de Desarrollo del Milenio hasta el reciente Pacto para el Futuro de 202433, se ha buscado modernizar los instrumentos de la ONU, mejorar sus operaciones y optimizar su desempeño. Las propuestas reunidas en la iniciativa ONU80 presentada por el Secretario General António Guterres —un esfuerzo por llevar a cabo una reforma sistémica lanzada en torno al octogésimo aniversario de la organización—, dan continuidad a esta tradición. Si bien son necesarias, distan mucho de ser suficientes. El

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Jordan Ryan es miembro del Consejo Asesor Internacional de Investigación del Instituto de Paz de Toda. Anteriormente, se desempeñó como Subsecretario General de las Naciones Unidas y Vicepresidente de Programas de Paz en el Centro Carter. Su trabajo se centra en la consolidación de la paz, la resiliencia democrática y la gobernanza del poder digital en sociedades frágiles y divididas. Ryan, J., “From Reform to Reinvention: Reimagining the United Nations for the 21st Century”, Toda Peace Institute (Japón), Reporte núm. 293, abril de 2026. https://toda.org/wp-content/ uploads/2026/04/tr-293_From-reform-to-reinvention.pdf Organización de las Naciones Unidas (ONU), “El Pacto para el Futuro”. Resolución aprobada por la Asamblea General el 22 de septiembre de 2024 (A/79/L.2). https://docs.un.org/es/A/RES/79/1

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sistema internacional ha cambiado de forma más profunda de lo que pueden abarcar los ajustes graduales. Ha cambiado la magnitud del riesgo global, y también la distribución de la autoridad, los recursos financieros y el poder tecnológico a través de los cuales se configura el orden internacional. En este sentido, Guterres ha sido tajante: “El contexto es caótico […] rebosante de conflicto, impunidad, desigualdad e imprevisibilidad”, advirtiendo que “las soluciones a los problemas de 1945 no resolverán los problemas de 2026. Si las estructuras no reflejan nuestros tiempos… perderán legitimidad”34. La puesta en marcha de un proceso de reinvención más fundamental requiere un análisis honesto de las fallas institucionales, no como preludio al abandono del papel indispensable de la ONU, sino como punto de partida para la transformación. Significa verla como un proyecto político inacabado, un esfuerzo aún incompleto para construir una gobernanza global eficaz35. Una ONU que solo se conforma con una reforma seguiría rigiéndose por el mismo diseño fundamental: membresía permanente, veto, representación centrada en los Estados y financiamiento voluntario. Los cambios que persiguen un cambio estructural del veto, la representación en el CS y un enfoque fundamentalmente diferente del financiamiento, no son ajustes técnicos. Son actos políticos. Precisamente, por eso se han pospuesto durante tanto tiempo. Con respecto al financiamiento, Ryan advertía que la ONU enfrentaba una grave crisis de liquidez, con reservas de efectivo que podrían agotarse en julio de 2026. Esta situación reflejaba la retención deliberada de las contribuciones legalmente obligatorias por parte de Estados Unidos, el mayor patrocinador de la organización. El presidente Trump firmó el 7 de enero de 2026 una orden ejecutiva que ordenaba la retirada de Estados Unidos de 66 organizaciones internacionales, incluidas 31 entidades de la ONU. Este país representa más

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Guterres, A., “Secretary-General’s Remarks to the General Assembly on Priorities for 2026,” 15 de enero de 2026. https://unfccc.int/news/secretary-general-s-remarks-to-the-general-assembly-onpriorities-for-2026 Malloch Brown, M., The Unfinished Global Revolution: The Pursuit of a New International Politics (Londres: Penguin, 2011).

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del 95% de las deudas pendientes del presupuesto ordinario, no por su participación en las contribuciones que ronda el 22%, sino porque la mayoría de los demás Estados miembros han pagado la totalidad. Su deuda representaba aproximadamente 2.190 millones de dólares en atrasos del presupuesto ordinario, otros 2.400 millones de dólares en atrasos por mantenimiento de la paz y 43,6 millones de dólares por tribunales de la ONU36. La crisis financiera ya ha tenido un nefasto impacto en los logros obtenidos con tanto esfuerzo en la agenda de Mujeres, Paz y Seguridad. La resolución 1325 del CS, adoptada en 2000, estableció el marco fundamental para la participación de las mujeres en los procesos de paz y su protección en los conflictos. Desde entonces, la resolución ha generado nueve resoluciones adicionales del CS y se ha incorporado a los marcos operativos de decenas de misiones de la ONU sobre el terreno. Los asesores de género suelen ser los primeros puestos que se eliminan en las rondas presupuestarias. Varias entidades de la ONU centradas en los derechos de las mujeres se enfrentan a graves limitaciones de recursos. Lo que se pierde cuando estas capacidades se reducen no es simplemente una partida presupuestaria, es una generación de progreso normativo y operativo. Las consecuencias de la retirada ya son visibles sobre el terreno. La retirada de la Misión de las Naciones Unidas en Malí en diciembre de 2023 trajo consigo un deterioro de las condiciones de seguridad. El Cuerpo Expedicionario Ruso, conocido como Africa Corps y sucesor del Grupo Wagner, ocupó el vacío, operando bajo el control del Ministerio de Defensa ruso. Lo que la ONU deja atrás rara vez es un espacio neutral, sino un espacio en disputa, ocupado en términos que ningún mandato del CS podría haber respaldado. Sudán ofrece un ejemplo aún más grave, ya que se enfrenta ahora a la mayor crisis humanitaria del mundo, con más de veintiún millones de personas que padecen hambre aguda y más de once millones de desplazados. En tales circunstancias, la ONU suele ser el único actor capaz de negociar el acceso humanitario y coordinar operaciones de socorro a gran escala. Cuando esa presencia se debilita, no se reemplaza por nada más. La misma dinámica se está desarrollando en la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR), que se enfrenta a un presupuesto de 8.500 millones de dólares y sus primeras

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Brunnstrom, D., “US Plans Initial Payment towards Billions Owed to the UN, Envoy Waltz Says,” Reuters, 6 de febrero de 2026 (actualizada el 8 de febrero de 2026). https://www.reuters.com/ business/finance/us-plans-initial-payment-towards-billions-owed-un-envoy-waltz-2026-02-07/

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promesas cubren menos del 20% de sus necesidades de financiación. En consecuencia, se ve obligada a reducir sus operaciones. Otro factor que atenta contra las funciones de la ONU es la “Junta de Paz” lanzada formalmente por Estados Unidos en Davos el 22 de enero de 2026, cuya presidencia indefinida recae sobre el presidente de Estados Unidos, y cuyo mandato de resolución de conflictos se extiende mucho más allá de Gaza. A mediados de febrero, aproximadamente 25 de los 62 países invitados habían firmado. La mayoría de las democracias liberales consolidadas, incluidas Francia, Alemania y el Reino Unido, declinaron unirse. Además, algunos miembros permanentes del CS han llevado a cabo operaciones militares ofensivas sin la autorización del Consejo: Rusia en Ucrania, y Estados Unidos junto con Israel en Irán. Defender a la ONU sin reconocer sus debilidades estructurales es irreal y poco convincente. Entre sus críticos, el ex Subsecretario General de la ONU Ramesh Thakur identifica tres problemas que cualquier propuesta seria de reinvención debe abordar37. Primero, la parálisis del CS. El principal órgano de seguridad de la ONU refleja un problema de diseño, ya que puede ser inmovilizado por los intereses de unos pocos Estados, incluso si la parálisis se ejerce a través de la política y no solo de los procedimientos. El veto de cinco poderes, además de crear bloqueos procedimentales, genera una percepción persistente de impunidad que socava la legitimidad del propio CS. El veto se concentra cada vez más en torno a conflictos específicos, con un empleo repetido que bloquea la acción durante períodos prolongados. Siria es un caso en el que el CS no ha podido mantener ni siquiera respuestas colectivas mínimas, no por falta de compromiso diplomático, sino porque el diseño institucional permite que un solo Estado paralice la acción indefinidamente. Lo que se presenta como desacuerdo político se ha convertido, en la práctica, en una forma recurrente de parálisis estructural. En segundo lugar, está la crítica a una burocracia internacional intrusiva y desconectada de la realidad. La percepción de una burocracia irresponsable no es simplemente un

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Thakur, R., “The Art of Saying No to Trump’s Peace Board,” Toda Peace Institute Global Outlook, Toda Peace Institute, 29 de enero de 2026, https://toda.org/global-outlook/2026/the-art-of-sayingno-to-trumps-peace-board.html. Thakur también es Profesor Emérito de la Universidad Nacional Australiana.

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argumento populista, refleja una desconexión demostrable entre la cultura de la sede central y las realidades vividas por las personas a las que la organización debería servir. En tercer lugar, la ONU se ha convertido en un sistema adicto a un modelo que busca expandir continuamente mandatos, presupuestos y personal, perpetuando los mismos problemas que se esperaba que solucionara. La ONU es, con demasiada frecuencia, inerte, reacia al riesgo y excesivamente centrada en el proceso en lugar del impacto. Las críticas de Thakur son concordantes con las del presidente finlandés Alexander Stubb y del presidente keniano William Ruto. Este último afirmó que la ONU enfrenta su “crisis más profunda en credibilidad y capacidad”38. A ellas hay que agregar las críticas del primer ministro canadiense Mark Carney y de Juan Manuel Santos, expresidente colombiano, premio Nobel de la Paz y presidente de The Elders39. La Carta de la ONU de 1945 fue un experimento ambicioso que preservó deliberadamente las prerrogativas de las grandes potencias al tiempo que aspiraba a principios universales. Ocho décadas de supervivencia dan testimonio de su adaptabilidad. El desafío ahora es igualar la ambición de los fundadores con una nueva generación de innovación institucional. Los sucesivos Secretarios Generales han introducido iniciativas de coordinación y modernización, que a menudo han producido mejoras administrativas genuinas. Sin embargo, estos esfuerzos rara vez han abordado las tensiones estructurales más profundas, como la brecha entre la membresía universal y el poder desigual, la dependencia del apoyo político voluntario y la dificultad de adaptar las instituciones diseñadas en 1945 a las realidades del siglo XXI. El resultado es un patrón reconocible: actividad organizativa significativa, pero transformación política insuficiente. La necesidad de reinventarse surge de presiones estructurales convergentes: la rivalidad geopolítica ha paralizado el CS. La vigilancia digital y la instrumentalización de la información han creado nuevos ámbitos de conflicto, mientras que la desigualdad y la

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Ruto, W., “Address to the 80th Session of the UN General Assembly”, Nueva York, 24 de septiembre de 2025. https://gadebate.un.org/en/80/kenya Trithart, A., “Staying True to Principles at a Time of Multilateral Crisis: Interview with Juan Manuel Santos”, IPI Global Observatory, 16 de abril de 2025. https://theglobalobservatory.org/2025/04/ staying-true-to-principles-at-a-time-of-multilateral-crisis-interview-with-juan-manuel-santos/

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creciente desconfianza han dificultado la acción colectiva. Por otra parte, la inteligencia artificial (IA) está transformando las economías más rápido de lo que las instituciones pueden responder. El retroceso democrático se ha acelerado drásticamente desde 2016 y ahora afecta a Estados de todas las regiones. Las instituciones fundadas en la premisa de la igualdad soberana y el Estado de derecho se debilitan estructuralmente cuando una proporción cada vez mayor de sus Estados miembros ya no respeta esos principios a nivel nacional. ONU80 en contexto: necesario, pero no suficiente La iniciativa de reforma ONU80 representa un esfuerzo serio por mejorar la eficiencia de la organización. Una revisión de los mandatos, una reorganización de las estructuras y un presupuesto más disciplinado son medidas bienvenidas. Sin embargo, no constituyen una estrategia de reinvención. ONU80 es un plan para una mejor organización del siglo XX, no para el siglo XXI. La iniciativa ha evolucionado significativamente desde su lanzamiento. El Plan de Acción ONU80, presentado en noviembre de 2025, abarca 87 acciones distribuidas en 31 paquetes de trabajo40. La magnitud de los cambios propuestos es sustancial: el presupuesto de 2026 reduce la plantilla en aproximadamente 2.900 puestos (un recorte del 18,8% en comparación con 2025), con más de 1.000 empleados ya separados a principios de 2026. Se estima que los recursos de todo el sistema disminuirán un 25% en 2026 en comparación con 202441. Lamentablemente, las aspiraciones de la ONU80 se han visto eclipsadas por la crisis financiera. Lo que se concibió como una iniciativa de reforma se ha convertido cada vez más en una medida de austeridad presupuestaria derivada de la retirada de la financiación de Estados Unidos. Como señaló un agudo análisis en Just Security en febrero de 2026, la iniciativa “corre el riesgo de convertirse en un ejercicio de facto de recorte de gastos y fusiones que recae abrumadoramente sobre el personal funcional que lleva a cabo los

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UN Affairs, “UN Presents UN80 Initiative Action Plan, Setting Coordinated Path for System-Wide Reforms” UN News, 21 de noviembre de 2025. https://news.un.org/en/story/2025/11/1166429 Ibidem. Ver también UN Affairs, “UN Faces ‘Race to Bankruptcy’ as Guterres Unveils Sharply Reduced 2026 Budget,” UN News, 22 de octubre de 2025. https://news.un.org/en/story/2025/10/1166128

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mandatos centrales de la ONU”42. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos ha absorbido una reducción del 16,7 % en puestos, un recorte proporcionalmente mayor que los impuestos a los pilares de desarrollo o paz y seguridad43. La advertencia del Alto Comisionado de que su oficina se encuentra en “modo de supervivencia” es la consecuencia directa. La sesión informativa de la Asamblea General sobre la Iniciativa ONU80 del 27 de febrero de 2026 confirmó tanto la ambición como las limitaciones de la agenda de reformas44. El Secretario General Adjunto de Políticas, Guy Ryder, reconoció que la complejidad del proceso de reforma había sido “un desafío para que los Estados Miembros se mantuvieran al tanto”, una admisión que pone de manifiesto el déficit de transparencia que subyace a la iniciativa. El Nuevo Pacto Humanitario, presentado en la misma sesión informativa, prometía una ayuda humanitaria más rápida y responsable, pero analistas independientes del Instituto Internacional de la Paz lo evaluaron como “más superficial que sustancial”45. Estados Unidos, en una sesión informativa informal sobre la ONU80, rechazó la denominación de reforma humanitaria como un lenguaje que “solo sirve para distorsionar y confundir”, y calificó varias acciones propuestas como “claramente intangibles”46. Este patrón refuerza el argumento central de este informe: una actividad organizativa

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Bouazdi, M., Nia, G., “The Results of UN80: Reform or Decline?,” Just Security, 4 de febrero de 2026. https://www.justsecurity.org/129013/un80reform-decline/ International Service for Human Rights, “UN80 Reform: States Endorse Slashing of Human Rights Budget,” 9 de enero de 2026, https://ishr.ch/latest-updates/un80-reform-states-endorse-slashingof-human-rights-budget/ La declaración del Alto Comisionado de que su oficina se encuentra en “modo supervivencia” fue publicada por Al Jazeera el 5 de febrero de 2026. https://www.aljazeera. com/news/2026/2/5/un-rights-chief-warns-his-office-is-in-survival-mode-over-funding-crisis UN Affairs, “UN Unveils Bold Overhaul of Strained Humanitarian System,” UN News, 27 de febrero de 2026. https://news.un.org/en/story/2026/02/1167055 Lilly, D., “One Compact Too Far: UN80 and the Humanitarian Reform Malaise,” IPI Global Observatory, 2 de octubre de 2025, https://theglobalobservatory.org/2025/10/one-compact-too-far-un80-andthe-humanitarian-reform-malaise/ United States Mission to the United Nations, “Remarks for the Informal Meeting on the UN80 Initiative,” 27 de enero 2026. https://usun.usmission.gov/remarks-for-the-informal-meeting-on-theun80-initiative/

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significativa, pero una transformación política insuficiente. Una reforma que no se puede implementar por limitaciones financieras no es una reforma. Es solo una intención. Iniciativas que ayudan a reducir las deficiencias de la ONU: Coaliciones de potencias medianas El Grupo de Ottawa sobre la reforma de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ha buscado mantener el impulso en la gobernanza comercial a pesar de la parálisis de su órgano de apelación. El Compromiso Global sobre el Metano ha movilizado a los gobiernos en torno a un objetivo climático específico al margen de los procesos más lentos de la negociación de tratados formales. Cada una de estas iniciativas refleja un esfuerzo de los Estados por impulsar la cooperación donde el consenso universal ha resultado esquivo. Sin embargo, los límites de este marco son igualmente claros. La cooperación global efectiva en materia de cambio climático o preparación ante pandemias no puede darse sin la participación de las grandes potencias, y estas han demostrado repetidamente su voluntad de construir marcos alternativos cuando las instituciones existentes no satisfacen sus intereses. Las organizaciones regionales y los bancos de desarrollo complementan el sistema multilateral, por imperfecta que sea su relación con él. Este es el caso de la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China, la Organización de Cooperación de Shanghái y el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII). Lo que las coaliciones de potencias intermedias no pueden proporcionar es la arquitectura normativa, la membresía universal, la autoridad jurídica y la memoria institucional que transforman los acuerdos ad hoc en compromisos globales duraderos. Esa sigue siendo la función insustituible de la ONU, y el argumento más convincente para su reinvención en lugar de su abandono. ¿Quién impulsaría realmente la reinvención? El motor más plausible es una coalición de potencias medianas: Canadá, los Estados nórdicos, Kenia y Sudáfrica como representantes de un bloque africano profundamente comprometido con el sistema multilateral, Japón, Corea del Sur y, en ámbitos específicos, India. Estos Estados tienen la posición institucional, los intereses reputacionales y, cada vez más, el incentivo estratégico para actuar. En cuanto a la financiación, la misma coalición tendría que proporcionar la cobertura política y, en algunos casos, los recursos iniciales para un modelo híbrido menos dependiente de las contribuciones de cualquier gran potencia individual.

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Un marco para la reinvención: desarrollar capacidades a) Prospectiva La ONU debe pasar de la reactividad a la proactividad, identificando de manera sistemática las amenazas emergentes. La prospectiva comienza con la autoconciencia institucional: una organización incapaz de corregir sus propias debilidades estructurales estará mal posicionada para anticipar la dinámica cambiante del riesgo global. Una función permanente de análisis anticipatorio, que reporte directamente al Secretario General y esté vinculada a las mesas ambientales y tecnológicas emergentes podría canalizar la alerta temprana a la toma de decisiones antes de que la escalada cierre las opciones. b) Agilidad El sistema actual, en el que los mandatos se acumulan, pero rara vez se retiran, produce una organización que expande su alcance mientras contrae su capacidad. Una revisión más rápida de los mandatos, revisiones estructuradas de finalización y la voluntad de interrumpir programas que ya no cumplen su propósito son la expresión operativa de esta capacidad. c) Gobernanza en red La ONU debe funcionar como una plataforma para convocar coaliciones de múltiples partes, involucrando a las ciudades, el sector privado, la sociedad civil y las organizaciones regionales como socios genuinos en lugar de participantes periféricos. Los marcos de asociación formalizados, explorados inicialmente en el marco del Pacto para el Futuro, podrían dar expresión institucional a esta capacidad. d) Rendición de cuentas La ONU debe rendir cuentas no solo a los Estados miembros, sino también a las poblaciones afectadas por sus decisiones. Las evaluaciones anuales independientes del impacto de las misiones sobre el terreno, vinculadas a la renovación del mandato y publicadas íntegramente, ayudarían a cerrar la brecha persistente entre las prioridades institucionales y las necesidades de las comunidades afectadas.

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e) Aprendizaje La ONU ya genera importantes lecciones aprendidas en materia de mantenimiento de la paz, respuesta humanitaria y programas de desarrollo. La dificultad no reside en identificar las lecciones, sino en traducirlas en un cambio institucional: se realizan revisiones, se redactan informes y se aprueban recomendaciones, pero la implementación se desvanece a medida que la atención política cambia. Una ONU reinventada debe incorporar el aprendizaje como un requisito operativo, de modo que los resultados de las evaluaciones desencadenen respuestas de gestión obligatorias y la evidencia sobre el terreno sirva de base para la revisión de políticas de forma estructurada y recurrente. La diferencia entre una organización que acumula lecciones y una que actúa en consecuencia no es de procedimiento, sino de voluntad institucional. Estas capacidades encontrarán resistencia por parte de los Estados miembros que defienden su soberanía y de las burocracias que protegen sus prerrogativas institucionales. Las potencias intermedias pueden desempeñar un papel fundamental como catalizadores. No como rivales de la ONU, sino como actores políticos capaces de mantener el impulso que requiere la reinvención. Ninguna de estas capacidades puede desarrollarse plenamente mientras el veto incondicional de los cinco miembros del CS permanezca intacto. Prioridades estratégicas para unas Naciones Unidas reinventadas a) Reforma del financiamiento de la ONU para asegurar su futuro e independencia Los Estados miembros deben abordar la vulnerabilidad estructural en la forma en que se financia la organización. Un solo Estado miembro puede llevar a la organización casi a la parálisis operativa al retener las contribuciones. No es simplemente un problema de gestión. Merece una atención con la misma seriedad que el debate en torno al veto. A mediano plazo, la ONU debería avanzar hacia un modelo de financiación híbrido que reduzca la dependencia de las contribuciones voluntarias para las funciones esenciales. Un mecanismo de reposición modesto, similar a los utilizados por las instituciones financieras multilaterales, podría proporcionar financiación predecible para la consolidación de la paz y la coordinación humanitaria. Un fondo de la ONU, financiado en parte mediante gravámenes innovadores, cargos moderados por ciertos servicios digitales o transacciones

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financieras de alta frecuencia, ayudaría a proteger las capacidades esenciales de la presión geopolítica. Los obstáculos políticos son reales. Cualquier cambio de este tipo requeriría la aprobación de la Asamblea General y se enfrentaría a la resistencia de los Estados miembros, recelosos de los nuevos mecanismos de financiación internacional. Estas limitaciones justifican iniciar el diálogo político ahora, en lugar de posponerlo indefinidamente. b) Obtener un compromiso formal de los cinco permanentes para abstenerse de usar su veto en caso de atrocidades masivas Los Estados miembros, liderados por los signatarios del Pacto para el Futuro, deben fortalecer las normas de moderación voluntaria del veto, al tiempo que crean vías procesales que mitiguen las consecuencias de la parálisis. El veto fue el acuerdo constitucional alcanzado en 1945 para garantizar que las grandes potencias permanecieran dentro del sistema multilateral en lugar de operar fuera de él. Ninguna estrategia de reforma seria debería considerar su abolición como políticamente alcanzable a corto plazo. Una ONU reinventada no solo reduciría el daño que puede infligir el abuso del veto, sino que fortalecería la capacidad de la Asamblea General para actuar cuando el Consejo no puede. El mecanismo Unidos por la Paz, existente desde 1950, ya ofrece un procedimiento establecido, pero lo que ha faltado es la voluntad política suficiente para su utilización habitual cuando los miembros permanentes actúen en su propio interés a expensas de la seguridad colectiva47. Dos iniciativas ya sientan las bases para dicha moderación. El Código de Conducta del Grupo de Responsabilidad, Coherencia y Transparencia (ACT, por sus siglas en inglés), respaldado por más de 120 Estados miembros, insta a los miembros permanentes a abstenerse de usar

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Ver Asamblea General de las Naciones Unidas, “Unión pro Paz”, Resolución 377A, 3 de noviembre de 1950. https://www.dipublico.org/doc/instrumentos/198.pdf

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el veto en situaciones que involucren genocidio, crímenes de lesa humanidad o crímenes de guerra48. La iniciativa franco-mexicana promueve un principio similar49. Estos instrumentos ya existen dentro del sistema. Lo que ha faltado es la expectativa política de que se activen de forma automática cuando el CS no actúe. Sin embargo, la experiencia reciente sugiere que la moderación voluntaria sigue siendo políticamente valiosa, pero operativamente insuficiente. El análisis del Informe del CS indica que en los últimos años se han registrado algunos de los niveles anuales más altos de uso del veto en décadas, incluidos vetos repetidos en conflictos que implican daños a civiles a gran escala. Esto no es evidencia de un sistema que internalice gradualmente la moderación. Es evidencia de un sistema en el que los costos políticos y de reputación del uso del veto siguen siendo demasiado bajos para alterar el comportamiento en momentos de crisis aguda50. La iniciativa liderada por el Principado de Liechtenstein, adoptada por la Asamblea General en abril de 2022 (A/RES/76/262), que exige un debate formal después de cualquier uso del veto, ha introducido una medida adicional de rendición de cuentas política51. Si bien el requisito es de procedimiento más que sustantivo, establece el principio de que el ejercicio del veto debe conllevar un costo político visible para todos. Las propuestas estructurales para modificar el veto, incluyendo las que requieren dos votos de los miembros permanentes del CS en vez de solo un veto establecido por el 48

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Accountability, Coherence and Transparency (ACT) Group, “Code of Conduct regarding Security Council Action against Genocide, Crimes against Humanity or War Crimes”, documento A/70/621, presentado a la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 2015. https://docs. un.org/en/A/70/621 Francia y México, “Political Statement on the Suspension of the Veto in Case of Mass Atrocities”, 70° período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 2015. https://www.globalr2p. org/resources/political-declaration-onsuspension-of-veto-powers-in-cases-of-mass-atrocities/ Security Council Report, Living with the Veto, Research Report No. 1, 23 de marzo de 2026. https:// www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Veto_ report_2026_F.pdf Asamblea General de las Naciones Unidas, “Mandato permanente para que se celebre un debate de la Asamblea General cuando se ejerza el veto en el Consejo de Seguridad”, Resolución A/RES/76/262, 26 de abril de 2022. https://docs.un.org/es/a/res/76/262

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Artículo 108 de la Carta, que exige la aprobación del CS para cualquier enmienda. Su valor reside menos en su viabilidad inmediata que en explicitar lo que las normas de moderación voluntaria dejan implícito: que el veto incondicional de un solo Estado es cada vez más incompatible con el propósito declarado del CS. Una agenda de reinvención seria debería abordar no solo el uso del veto, sino también la sombra que proyecta su amenaza de uso52. Cuando las grandes potencias lleven a cabo operaciones militares sin la autorización del CS, el Código de Conducta del ACT, la iniciativa franco-mexicana y el mecanismo Unidos por la Paz debiesen dejar de ser herramientas de gobernanza suplementarias. Debiesen convertirse en las últimas barreras procesales entre un CS paralizado y un sistema en el que la acción militar de las grandes potencias se desarrolla completamente fuera de la supervisión multilateral. c) Establecer formalmente un Consejo Digital de la ONU de alto nivel La autoridad sobre los datos, los algoritmos y las normas técnicas configura cada vez más la competencia económica, la influencia política y la capacidad militar, pero el sistema multilateral sigue siendo institucionalmente inadecuado en su respuesta. El Pacto Digital Mundial, adoptado como parte del Pacto para el Futuro, representa un paso importante hacia el fortalecimiento de la cooperación digital53. Un Consejo Digital debería incluir representación de los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, apoyado por una secretaría técnica permanente y operar con autoridad consultiva vinculante. Su agenda inicial debería centrarse en las normas que rigen los sistemas de armas autónomas, la transparencia algorítmica en la toma de decisiones públicas y los estándares mínimos para el uso estatal de tecnologías de vigilancia.

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Security Council Report, Living with the Veto, op. cit. Organización de las Naciones Unidas (ONU), "El Pacto para el Futuro", op. cit.

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d) Crear un servicio de la ONU dedicado a la construcción de la paz La Secretaría debería aprovechar la Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz, recientemente establecida54. La consolidación de la paz sigue siendo una de las prioridades más invocadas por la ONU, pero una de las menos institucionalizadas. La consolidación administrativa no equivale a un servicio profesional: la nueva oficina aún carece de la autonomía presupuestaria, personal idóneo y autoridad institucional necesarias para coordinar la actividad entre organismos, fondos y programas. Un Servicio de Consolidación de la Paz de la ONU dedicado debería contar con un presupuesto operativo reservado, una carrera profesional para especialistas civiles en consolidación de la paz y un mandato lo suficientemente sólido como para coordinar los esfuerzos dispersos en el PNUD, otras entidades de la ONU y programas regionales, proporcionando un verdadero centro de excelencia para el sistema, capaz de garantizar que la prevención y la recuperación posterior a los conflictos reciban una atención profesional sostenida en lugar de un enfoque político episódico. e) Nombrar al Enviado Especial para las generaciones futuras El Secretario General debe efectuar este nombramiento sin más demora, tal como se respalda en el Pacto para el Futuro55. La atención diplomática se centra en lo urgente en lugar de en el largo plazo, dejando los riesgos sistémicos, como la inestabilidad climática, la disrupción tecnológica y la fragilidad institucional, sistemáticamente subrepresentados en la toma de decisiones cotidiana. El mandato debe ir más allá de la defensa simbólica para incluir la capacidad de revisar las principales iniciativas políticas de la ONU, destacar las implicaciones de riesgo a largo plazo e informar públicamente si las decisiones institucionales se alinean con las responsabilidades intergeneracionales.

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United Nations, “A Unified Peacebuilding and Peace Support Office (PBPSO) Is Now Operational”, United Nations Peacebuilding. https://www.un.org/peacebuilding/. La PBPSO integra la antigua Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz con las funciones de desarme, desmovilización y reintegración; reforma del sector de la seguridad; y justicia y asuntos penitenciarios, anteriormente radicadas en la Oficina del Estado de Derecho y las Instituciones de Seguridad. Está encabezada por un Subsecretario General y actúa como secretaría de la Comisión de Consolidación de la Paz, además de administrar el Fondo para la Consolidación de la Paz. Organización de las Naciones Unidas (ONU), El Pacto para el Futuro, op. cit.

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f) Implementar un Programa Piloto de una Asamblea Ciudadana de la ONU Se debe abordar la creciente brecha entre la toma de decisiones global y la participación pública. Si bien el Pacto para el Futuro hace hincapié en la gobernanza inclusiva, la ONU aún carece de un mecanismo eficaz que permita a los ciudadanos participar en la deliberación global. Las asambleas ciudadanas han demostrado su valor a nivel nacional: los procesos en Irlanda, Francia y Canadá han generado recomendaciones deliberativas y legítimas sobre cuestiones complejas. Adaptar estos modelos al ámbito global, aunque requiere un diseño cuidadoso, es totalmente factible. El mandato de la asamblea debería seguir siendo consultivo, y su legitimidad debería derivarse de la representatividad y la transparencia, más que de la autoridad formal. Las deliberaciones serían públicas, con el apoyo de informes de expertos independientes y se llevarían a cabo mediante un proceso de muestreo estratificado para garantizar el equilibrio demográfico mundial. Otra área que merece especial atención es la continua erosión de la capacidad de gobernanza sanitaria mundial, expuesta durante la pandemia de COVID-19 y profundizada por los recientes recortes de financiación a la Organización Mundial de la Salud56. 4. UNA NOTA FINAL SOBRE LA DESIGUALDAD Recordemos que el progreso de la sociedad cosmopolita de Cortina relacionado con el derecho de todas las personas a ocupar un lugar en la tierra, la sociedad pluralista mundial de Habermas identificada con la sociedad cosmopolita y la utopística de Wallerstein suponen impulsar políticas redistributivas en los niveles intraestatales y transnacionales. En los primeros tres capítulos de Igualdad. Qué es y por qué importa57, Thomas Piketty y Michael Sandel tratan de responder las preguntas ¿por qué debe preocuparnos la

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World Health Organization, Executive Board Meeting, 2 de febrero de 2026; Mishra, V., “Global Health Systems ‘at Risk’ as Funding Cuts Bite, Warns WHO,” UN News, 2 de febrero de 2026, https:// news.un.org/en/story/2026/02/1166869 Piketty, T., Sandel, M. J., Igualdad. Qué es y por qué importa (Barcelona: Debate, 2025).

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desigualdad? y ¿por qué el dinero debía importar menos? Al respecto, Sandel identifica tres motivos por los cuales Piketty sostiene que la desigualdad es un problema. Estos tienen que ver con el acceso de todas las personas a los bienes básicos, la desigualdad política (voz, poder y participación), y la dignidad58. Luego Sandel propone desagregar estos tres motivos, para lo cual pide a Piketty imaginar hipotéticamente las desigualdades de renta y riqueza hoy prevalecientes, pero que al mismo tiempo fuésemos capaces de enfrentarlas mediante las siguientes acciones: Primero, aislar el proceso político de la influencia de esas desigualdades económicas. Segundo, contar con un financiamiento público de las campañas electorales sin que hubiese aportaciones privadas de dinero. Tercero, regular las actividades de los lobbies para que las empresas con más poder y personas ricas no influyan en el proceso político. Cuarto, mejorar el acceso a bienes humanos básicos (salud, educación, vivienda, alimentación y transporte) a través de la instauración de un Estado de bienestar más generoso. Si todas estas hipótesis pudieran alcanzarse al mismo tiempo, Sandel le pregunta a Piketty si las desigualdades de renta y riqueza seguirían siendo un problema. La respuesta de Piketty a Sandel Piketty piensa que seguirá existiendo un problema en lo que concierne a la dignidad básica y a las relaciones humanas y de poder que se desprenden de la desigualdad. Primero, hay que comprender que la distancia monetaria se acompaña de una distancia social. Es lógico pensar que la influencia de las empresas en la política y en los medios de comunicación es una de las repercusiones más visibles del dinero en el espacio público. Segundo, aun si pudiéramos considerar seriamente el experimento mental de Sandel, seguiríamos observando una inmensa desigualdad de poder adquisitivo. 58

Ibid., pp. 1-32.

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Tercero, la formación de nuestros ideales sobre la democracia y el autogobierno no atañe solo a la organización formal de las campañas políticas y al acceso a la información, sino también a todas las relaciones sociales en las que las personas interactúan y deliberan. Cuarto, no obstante todo lo anterior, el argumento político y filosófico más importante para mantener la esperanza de que es posible reducir las desigualdades queda muy claro cuando se constata la historia secular de la desigualdad: en el pasado, juntos hemos podido encontrar soluciones para reducir la desigualdad de manera considerable, incluyendo en este proceso la desigualdad en términos de renta y de riqueza. Aun si nos fijamos en la situación actual, después del aumento de la desigualdad en las últimas décadas, la brecha de renta en Europa entre el 10% más rico de la población y el 50% o el 10% más pobre es inmensamente menor que cien años atrás. En Estados Unidos, ese estrechamiento no es tan considerable, pero incluso así se ha reducido la brecha en comparación con la situación de hace un siglo. Entonces, en el largo plazo se ha avanzado hacia una mayor igualdad sin menoscabar la prosperidad u otros objetivos legítimos. Ese progreso es atribuible a la formación de un sistema socioeconómico más inclusivo e igualitario, especialmente en el acceso a la educación. Quinto, sin perjuicio de la esperanza, históricamente avalada, en el sentido de las capacidades humanas para perseverar en la reducción de las desigualdades, Piketty destaca que buena parte de la prosperidad alcanzada en el Norte, atribuible a una mejora de la educación e inversión más inclusiva en sanidad y adquisición de competencias, ha traído consigo también una explotación de recursos naturales y humanos que está socavando peligrosamente la sostenibilidad planetaria. Al respecto, en los dos últimos Cuadernos del Foro Valparaíso, titulados Cambio climático, desarrollo humano y el futuro del crecimiento verde y Cambio climático, desigualdad y desarrollo humano (XXVIII-XXIX, 2025) se examina la crisis climática y las políticas para enfrentarla. Continuando con esta conversación, sobre la pregunta de si el dinero debería importar menos, en el capítulo 2 Sandel pregunta a Piketty si sus propuestas para reducir la desigualdad podrían considerarse por algunos como un proyecto que superaría las políticas socialdemócratas convencionales centradas en la redistribución de la renta y la riqueza y la voz política de los ciudadanos. Este responde que la socialdemocracia fue en otro tiempo un proyecto radical.

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Estos serían los casos de la socialdemocracia sueca que accedió por primera vez al poder en la década de 1930 y permaneció en él aún después de la Segunda Guerra Mundial, o cuando el Partido Laborista británico llegó al gobierno en 1945. Hasta el término de la Primera Guerra Mundial (1918), Suecia era un país donde solo el 20% de los hombres podían votar, y ellos tenían asignadas distintas cantidades de votos en función de su riqueza (el derecho a voto de las mujeres solo se estableció en este país el 24 de mayo de 1919). Es importante tener presente, como explica Piketty en su libro Una breve historia de la igualdad, al cual se refiere en el capítulo 1, que en el largo plazo se observa una tendencia hacia una menor desigualdad en todo el mundo surgida de la movilización social en procura de la igualdad en el acceso a los bienes fundamentales en los que se incluyen el sufragio universal, la salud, y la máxima participación posible en la vida social, cultural, cívica y política. En este proceso de disminución de la desigualdad él marca su inicio a finales del siglo XVIII con la Revolución Francesa, destacando entre las condiciones más relevantes la abolición de los privilegios aristocráticos. En cierta medida la independencia estadounidense también habría influido positivamente en la reducción de las desigualdades59. En el siglo XIX se logra la abolición de la esclavitud y se expande el sufragio universal masculino y más tarde el femenino. En el siglo XX también influyeron en esa reducción el desarrollo de la seguridad social, el sistema tributario progresivo y la descolonización. Este proceso ha proseguido en décadas recientes, aunque la era neoliberal iniciada en la década de 1980 puede considerarse como un periodo de creciente desigualdad. Además, no puede desconocerse algún progreso en determinadas dimensiones de la desigualdad, como la desigualdad de género. En todo este progreso las fuerzas más importantes se remiten a una creciente conciencia democrática y la demanda de igualdad de bienes fundamentales, participación y dignidad. Esto no significa que hoy no existan niveles de desigualdad muy altos, pero incluso estos no son tan nefastos como los existentes en los siglos XIX y XX. Siempre “ha implicado unas batallas políticas y una

59

Piketty, T., Una breve historia de la igualdad (México: Ariel, 2022).

138 / Foro de Altos Estudios Sociales Valparaíso

movilización social enormes”60. Esta apreciación es considerada por Piketty como fuente de una esperanza de avanzar aún más todavía. Retomemos ahora la pregunta sobre el papel de la socialdemocracia. Cuando los socialdemócratas, en general, accedieron al poder entre las décadas de 1930 y 1940 empujados por fuerzas del movimiento sindical, lograron poner la capacidad estatal al servicio de un proyecto completamente diferente. En este, en vez de repartir los derechos de voto en función de la renta o la riqueza establecieron un sistema tributario conforme al cual todos estaban obligados a pagar unos impuestos elevados y progresivos en función de la renta y la riqueza de cada uno, y con la recaudación resultante poder financiar instituciones públicas, con educación pública incluida, que estaba fuera de la lógica monetaria y del lucro. Esa es la esencia de la desmercantilización a lo largo de toda la historia. Lo que hay que subrayar es que hoy los sectores económicos ajenos a esa lógica alcanzan hasta el 25% de la economía, muy por encima de todos los sectores industriales juntos. Esto es reconocible claramente en los países europeos. Se aparta de este desarrollo Estados Unidos, en el cual el sector sanitario opera mucho más en conformidad con la lógica del fin de lucro privado. Así pues, la mercantilización ha funcionado en la historia relativamente reciente de manera muy estrecha con la redistribución y con la compresión de la escala de rentas y salarios. Piketty reitera que este desarrollo logrado gracias a la movilización socialdemócrata y sindical fue algo bastante radical de lo que era conocido anteriormente. Ahora, el problema consiste en que la socialdemocracia a partir de la década de 1980 y especialmente de la década de 1990 en adelante, tras la caída de la Unión Soviética, comenzó a definirse a sí misma como una especie de producto terminado o congelado. Y así lo hicieron varios de los dirigentes de los partidos socialdemócratas. Y esto es un gran error porque el tipo de transformación que Piketty imagina para el siglo XXI es del mismo orden de magnitud que lo que se ha venido produciendo en los últimos cien años. Por eso él prefiere hablar del socialismo participativo y del socialismo democrático, un sistema que es bastante distinto. Por lo tanto, la pregunta de Sandel en el sentido de qué es más importante, si la compresión de la escala monetaria de la desigualdad o la mercantilización, si esta última avanza lo

60

Piketty, T., Sandel, M. J., Igualdad. Qué es y por qué importa, op. cit., p. 14.

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suficiente, es evidente que la desigualdad económica se vuelva de poca relevancia. Piketty señala que él prefiere hablar de la noción de Estado social surgido en Suecia, Alemania, Francia y Reino Unido. Este incluye la educación, otros servicios sociales, infraestructura pública y no tan solo seguridad social propiamente dicha. En este sentido, destaca un fenómeno especial: que Estados Unidos tuvo tipos impositivos altos entre 1930 y 1980. Ese momento coincidió con la productividad de su economía en términos de renta nacional por horas de trabajo. Él se pregunta por qué, y se responde que en aquel entonces la educación estaba más extendida en la sociedad estadounidense. Entre esas décadas del siglo XX la brecha entre Estados Unidos y otros países era inmensa. En la década de 1950 el 90% de la población estadounidense cursaba estudios secundarios, mientras que en Alemania, Francia y Japón esa proporción era de entre el 20% y 30%. Toda esta compresión de la brecha en renta, riqueza y salario fue resultado de un sistema tributario progresivo y, además, de la implantación de las políticas de salario mínimo y el poder de los representantes de los sindicatos de trabajadores. El sistema impositivo progresivo hizo posible la regulación del poder económico derivado de la existencia de una gran brecha salarial o de renta entre las personas mejor pagadas en el sector privado y las que están en la administración del Estado. Si se desea contar con las personas adecuadas en los servicios públicos no se puede seguir pagándoles lo equivalente a la vigésima parte de lo que cobran quienes trabajan en Google. La solución obviamente pasa por reducir de forma considerable esta brecha salarial. Así ha funcionado históricamente. Piketty dice: Yo soy, ante todo, un historiador social y económico. En mi labor como científico social me fijo en la historia de la igualdad. Y no, no tenemos que elegir entre desmercantilización y redistribución, porque ambas cosas han ido de la mano en la historia y porque juntas han tenido un éxito increíble.

En el capítulo 3, sobre los límites morales de los mercados, Sandel destaca su gran preocupación por la mercantilización excesiva de la vida social. Esto no tiene que ver con la igualdad, ni tampoco con proporcionar un acceso justo a los bienes humanos esenciales, sino con el hecho de que al estar todo en venta se termine con la desvaloración, corrupción o degradación del significado de los bienes. Él da como ejemplo de esto el caso de la educación mercantilizada en la enseñanza superior y se pregunta si esto no llevaría

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también a los estudiantes a concebir el sentido de los bienes de la educación solo como una vía para conseguir un buen trabajo o ganar más dinero. De este modo se perdería o erosionaría el valor intrínseco de los procesos de enseñanza y aprendizaje61. Piketty manifiesta la misma preocupación de Sandel agregando que también podría corromper a los profesores. Este asunto se trata detalladamente en el libro de ambos autores, pero no será abordado en este cuaderno.

61

Ibid., p. 34.

CUADERNOS DEL FORO VALPARAÍSO

Cuaderno I

David Held, “Social democracia global”, marzo 2004. Segunda edición, abril 2008.

Cuaderno II

Anthony Giddens, “La agenda progresista”, junio 2004.

Cuaderno III

Manuel Castells, “Estado, sociedad y cultura en la globalización de América Latina, con referencia a la especificidad chilena”, enero 2005.

Cuaderno IV

Raúl Allard, “Globalización, rol del Estado y relaciones internacionales en el realismo de Robert Gilpin”, junio 2006.

Cuaderno V

Gøsta Esping-Andersen, “Contra la herencia social”, junio 2007.

Cuaderno VI

Felipe Herrera Lane, “América Latina y sus desafíos”, octubre 2007.

Cuaderno VII

Carlos Fuentes, “Transformaciones culturales y una agenda latinoamericana”, octubre 2008.

Cuaderno VIII

Fernando Calderón, “Cultura de igualdad, deliberación y desarrollo humano”, diciembre 2009.

Cuaderno IX

Pbro. Dietrich Lorenz (Coord.), “Reflexiones sobre la Encíclica Caritas in Veritate de S. S. Benedicto XVI”, junio 2010.

Cuaderno X

Crisóstomo Pizarro (ed.), “Los desafíos de la globalización”, junio 2011.

Cuaderno XI

Crisóstomo Pizarro (ed.), “Innovación. Algunas dimensiones”, junio 2012.

Cuaderno XII

Eduardo Cavieres, “Valparaíso global”, agosto 2012.

Cuaderno XIII

Crisóstomo Pizarro (ed.), “TIC para una mejor educación”, abril 2013.

Cuaderno XIV

Ernesto Ottone y Crisóstomo Pizarro, “Globalización y democracia”, abril 2014.

Cuaderno XV

Crisóstomo Pizarro (ed.), “Innovación en la creación de bienes culturales”, julio 2014.

Cuaderno XVI

Crisóstomo Pizarro (ed.), “Soñando Valparaíso”, diciembre 2015.

Cuaderno XVII

Immanuel Wallerstein, “La declinación del poder hegemónico de los Estados Unidos”, diciembre 2016.

Cuaderno XVIII

Crisóstomo Pizarro (ed.), “Valparaíso, ciudad universitaria”, marzo 2017.

Cuaderno XIX

Adela Cortina, “El valor de las humanidades en la formación”, agosto 2017.

Cuaderno XX

Crisóstomo Pizarro (ed.), “Populismo y comunicación”, abril 2018.

Cuaderno XXI

Crisóstomo Pizarro (ed.), “Desafíos de APEC”, abril 2019.

Cuaderno XXII

Farhad Khosrokhavar, “El yihadismo europeo y sus actores”, octubre 2019.

Cuaderno XXIII

Crisóstomo Pizarro (ed.), “Pasado y futuro de la reforma universitaria”, marzo 2021.

Cuaderno XXIV

Crisóstomo Pizarro (ed.), “COVID-19 y crisis global”, abril 2022.

Cuaderno XXV

Adela Cortina, “¿Eclipse de la razón comunicativa? Un reto radical para la democracia” y "Ética empresarial”, agosto 2023.

Cuaderno XXVI

Crisóstomo Pizarro (ed.), “Pensando en el futuro de Valparaíso”, abril 2024.

Cuaderno XXVII Crisóstomo Pizarro (ed.), “La herencia kantiana en la discusión de las ideas sobre el futuro de una democracia global, liberal y social”, diciembre 2024. Cuaderno XXVIII Crisóstomo Pizarro (ed.), “Cambio climático, desarrollo humano y el futuro del crecimiento verde”, diciembre 2025. Cuaderno XXIX

Crisóstomo Pizarro (ed.), “Cambio climático, desigualdad y desarrollo humano”, diciembre 2025.