ЗМІСТ Проблеми формування інституційної бази збалансованого розвитку в Україні Марушевський Г. Б. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Кодифікація законодавства про довкілля: теорія та методологія Гетьман А. П. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Концепцію переходу країни до сталого розвитку Шапар А. Г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
Передбачення поступу до сталого розвитку України Хлобистов Є. В. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15
Законодавчі рамки співробітництва для сталого розвитку Чорноморського регіону Карамушка В. І. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Пріоритети стратегії сталого розвитку безпечного для людини виробничого середовища Душанова Т. В. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Аналіз сучасного стану еколого-правової бази використання ГМО в Україні Міронова Н. Г., Лядецька Г. М. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
ПРОБЛЕМИ ФОРМУВАННЯ ІНСТИТУЦІЙНОЇ БАЗИ ЗБАЛАНСОВАНОГО РОЗВИТКУ В УКРАЇНІ Марушевський Г. Б., кандидат філософських наук, Національний екологічний центр України Перехід до збалансованого розвитку є новою політичною метою не лише для України, а й для усіх країн світу. Передумовами для реалізації політики збалансованого розвитку є ефективне управління та здорові державні органи управління. Але для того, щоб була можливість реалізувати нову політику, тобто політику збалансованого розвитку, потрібні інституції, орієнтовані на неї. Перехід до збалансованого розвитку – це нове завдання. Принципи збалансованого розвитку мають увійти в практику щоденного прийняття рішень. Щоб це сталося, необхідно створювати нові інституції. Слід зазначити, що термін «інституція» (від лат. institutum – устрій, установа) в соціології вживають у двох значеннях. По-перше, соціальною інституцією називають будь-яку стійку форму організації та регулювання суспільних відносин. Розрізняють економічні, політичні, правові, моральні, культурні та інші соціальні інституції, які забезпечують історичне успадкування культури, її засвоєння, соціалізацію індивідів, регулювання, координацію та інші види впорядкування суспільних відносин. У цьому розумінні соціальна інституція є сукупністю груп, установ і організацій. По-друге, інституція постає як «установа», створена для поєднання індивідів і регуляції їхніх дій у межах чітко визначених функцій. Як зазначає Пітер Друкер, ми живемо в часи функціонування великої кількості організацій. Кожна з них має своє спеціальне призначення. Всі вони виконують важливу суспільну функцію. «Лікарня 1914 року була місцем смерті для бідняків. Тоді в США (і в будь-якій іншій країні) лише троє немовлят із сотні народжувалися у лікарні. Сьогодні у лікарні не народжуються одна-дві дитини із сотні, та й ті найчастіше народжуються в машині швидкої допомоги». Якщо розглядати збалансований розвиток в інституційному аспекті, то сьогодні він не є пріоритетом державної політики України. Можна навіть стверджувати, що політики збалансованого розвитку в Україні не існує. В нашій країні є економічна політика, за впровадження якої відповідає Міністерство економіки України; соціальна політика, відповідальність за яку несе Міністерство праці та соціальної політики України, та екологічна політика, якою опікується Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Проте на інституційному рівні не має міністерства чи відомства, відповідального за політику збалансованого розвитку. У грудні 1997 р. була створена Національна комісія сталого розвитку при Кабінеті Міністрів України як консультативно-дорадчий орган з питань визначення національної стратегії сталого розвитку. На жаль, ця комісія виявилася недієздатною, 2
оскільки не спромоглася підготувати ні Національну стратегію збалансованого розвитку, ні Національну доповідь України про стан виконання положень «Порядку денного на XXI століття» за десятирічний період (1992– 2001 рр.). В Україні було утворено Національну комісію сталого розвитку України при Кабінеті Міністрів України (постанова КМУ від 8 жовтня 1997 р. № 1123). З метою поліпшення формування державної політики у сфері збалансованого розвитку Указом Президента України від 4 лютого 2003 р. № 76 Національна комісія зі сталого розвитку була утворена при Президентові України як консультативно-дорадчий орган. Однак і ця комісія є формальною, оскільки фактично не працює. Інституційне забезпечення збалансованого розвитку в Україні: 1. Політичні інституції: деякі екологічні партії. 2. Громадянське суспільство: лише громадські природоохоронні організації. 3. Законодавчі установи: не звертають уваги. 4. Управлінські структури: частково Мінприроди. 5. Аналітичні інституції: у зародковому стані. 6. Стратегічне планування: немає. 7. Планування розвитку: лише плани соціально-економічного розвитку, а не збалансованого. 8. Наукові установи: деякі інститути. 9. Освітні установи: курси зі збалансованого розвитку викладають у деяких вузах. 10. Інформаційні агенції: немає. 11. ЗМІ та Інтернет: маргінальна тема. 12. Господарські інституції: орієнтовані на одержання прибутку. Отже, з інституційного погляду впроваджувати в Україні принципи збалансованого розвитку майже нікому, тому й очікувати на прогрес не доводиться. Якщо говорити про функціонуючі організації, то вони мають тенденцію бути незалежними і працювати відповідно до закритих процедур прийняття рішень. Кожна організація також має власні пріоритети. Відповідно до закону Паркінсона («робота заповнює весь час, відведений на неї») бюрократичні організації мають тенденцію до постійного зростання. За оцінками Паркінсона, кількість службовців зростає на 5–6 % щороку. Ю. Габермас звернув увагу на те, що сучасні економіка та державний апарат можуть розвивати системну автономію1. В такому разі вони відокремлюються від оточуючого середовища і підпорядковуються лише власним імперативам грошей і влади. Автономність організацій виявляється у намаганні кожної автономної структури дбати про свої інтереси. Питання спільних інтересів і загального блага, зокрема належного стану довкілля, залишаються поза їхньою увагою. 1
Габермас Ю. Громадянство і національна ідентичність // Умови громадянства: Пер з англ. – К.: Укр. центр духов. культури, 2005. – С. 65.
3
Є ще так звані «провали ринку» (нездатність ринкових цін відбивати повну цінність товарів): негативні екстерналії (зовнішні ефекти), проблема «безбілетника» і трагедія спільних володінь. Екстернальні, або зовнішні, витрати – це такі витрати господарської діяльності, які не враховують у собівартості продукції чи послуг суб’єкта господарювання. Їх перекладають на інших людей, які відчувають на собі наслідки цієї господарської діяльності, серед яких, зокрема, – забруднення довкілля або погіршення здоров’я населення. Прикладом негативних екстерналій є забруднення річки скидами підприємства. Витрати на зменшення негативних наслідків такої діяльності має сплачувати все суспільство, тоді як для підприємства забруднення води буде зовнішнім наслідком його діяльності, за який не потрібно платити. Те саме стосується й забруднення повітря, вирубування дерев на схилах гір і т. д. Проблема «безбілетника» пов’язана з такими ситуаціями, коли індивідуальні витрати на охорону довкілля можуть перевищувати індивідуальну вигоду. Наприклад, встановлення на автомобіль пристроїв, що зменшують рівень викидів, може дорого коштувати, але не дуже значно зменшувати загальний рівень забруднення повітря. Тому раціональним буде рішення автомобіліста не купувати подібний пристрій і очікувати, що проблема забруднення буде розв’язана іншими людьми. Втім, сукупність індивідуальних раціональних рішень може призвести до колективної ірраціональності. Трагедія спільних володінь пов’язана з тим, що коли, наприклад, пасовище перебуває у спільній власності, кожен індивід буде прагнути одержати максимальну вигоду від цього пасовища і експлуатувати його настільки, наскільки це можливо. Без встановлення органами державного управління чи місцевого самоврядування обмежень та певних правил користування це пасовище буде використовуватися надмірно, що призведе до його деградації. Утім, усі організації турбує проблема взаємодії. Всі вони взаємозалежні і кожна з них не може функціонувати окремо. Оскільки збалансований розвиток потребує взаємоузгодження трьох складових розвитку, то це також має відбуватися на рівні діяльності різних організацій економічного, соціального чи екологічного спрямування. Важливою є проблема інтеграції політики різних господарських галузей та діяльності відповідних організацій і установ. Необхідними є цілісне управління та інтеграція політики, рішень і коштів поза вузькогалузевими інтересами та на різних рівнях управління: національному, регіональному та місцевому. Потрібно до порядку денного суспільного дискурсу внести політику інтеграції. Для цього перш за все слід від конфронтаційної риторики, яка властива політичній боротьбі за владу, перейти до консолідуючої, інтеграційної, яка дасть можливість досягти збалансованості інтересів усіх зацікавлених сторін. Слід зазначити, що внаслідок наявності великої кількості достатньою мірою автономних організацій роль центрального уряду постійно зменшується. Часи потужних централізованих держав та імперій вже пройшли. Тепер, щоб стати ефективним і сильним органом, уряд повинен навчитися децентралізувати свої функції. Його завдання має полягати у створенні пра4
вильних стимулів для поліпшення інтеграції, в тому числі через економічні та бюджетні фінансові механізми. Потрібно впроваджувати інноваційні механізми прийняття рішень, які б поєднували приватний та державний сектори. Інституційна реструктуризація, зміна норм і правил потребує затрат, інвестицій. Для цього, по-перше, на найвищому управлінському рівні має бути усвідомлена необхідність збалансованого розвитку. По-друге, до цього усвідомлення слід додати політичну волю, яка має призвести до того, що збалансований розвиток буде визнано головним державним пріоритетом. Лише тоді на інституційну реструктуризацію будуть виділені необхідні ресурси і кошти. Говорячи про визначальну роль держави у створенні політикоекономічних умов та інституцій, які не призводитимуть до руйнування довкілля, слід пам’ятати, що інституційна фаза реформ, пов’язана зі створенням нових інституцій, триває, за оцінками фахівців, 5–6 років. Інша ж фаза (культурно-ментальна) може тривати впродовж життя не одного покоління2. І це за тієї умови, що нові інституційні правила і норми (політичні, правові, економічні тощо) будуть вже тривалий час укорінені в суспільній діяльності. На жаль, в органах державного управління в сучасній Україні часто працюють корумповані чиновники, які значною мірою використовують свої повноваження для перерозподілу суспільних ресурсів в інтересах особистого і корпоративного збагачення. Тому, на відміну від західноєвропейських держав, сучасна українська держава продукує не суспільні блага, а в кращому разі суспільні проблеми. Досягти певної мети можна трьома принциповими способами: 1) купівлею-продажем, 2) примусом або 3) багатосторонньою домовленістю. Метод досягнення Рушійна сила Горизонт планування мети Купівля-продаж Бізнес 8–10 років Примус Держава Політичні цикли (4–5 років) Багатосторонні Громадянське 25–50 років домовленості суспільство («Межі зростання»: сценарії розвитку на 100 років) Функція громадянського суспільства – знаходити і виявляти зовнішні ефекти (екстерналії), вносити їх у суспільну свідомість і пропонувати рішення через встановлення певних норм і правил, загальнообов’язкових для виконання. Діяльність громадських рухів має ґрунтуватися не на ідеї «необхідно ділитися», а на ідеї «необхідно домовлятися». Домовлятися про норми і правила, які регулюватимуть конфліктні відносини таким чином, щоб максимально враховувати інтереси усіх сторін. 2
Ручка А. Динаміка ціннісних пріоритетів громадян України // Українське суспільство 1994–2004. Моніторинг соціальних змін / За ред. В. Ворони, М. Шульги. – К.: Ін-т соціології НАН України, 2004. – С. 417.
5
Нині абсолютний пріоритет мають короткотермінові економічні завдання щодо рівнів доходу та повної зайнятості. Екологічні проблеми цікавлять громадськість менше, ніж стабільність доходів та соціальних послуг. Якщо уряди вправджуватимуть політику збалансованого розвитку, то вони мають бути підтримані ефективними системами широкого інформування та участі громадськості в усіх процесах цієї політики (наприклад, забезпечення гласності, справедливості, процесів зворотного зв’язку в управлінні тощо). Важливою є проблема недостатності знань. Йдеться не про технічні знання, а про те, як реалізовані технічні можливості впливатимуть на різні соціальні групи, а також на екосистеми. Тому необхідно сприяти проведенню дискусій, які даватимуть можливість висловити дати узгодження альтернаттивних цінностей, уявлень і поглядів. Мета таких дискусій – сприяти тому, щоб рішення, які приймають, були найбільшою мірою універсальними та прийнятними для широкого загалу. Пропозиції щодо здійснення інституційної та функціональної модернізації системи державного управління у напрямі збалансованого розвитку: 1. Введення посади віце-прем’єра зі збалансованого розвитку з функціональними обов’язками: здійснення координації діяльності різних міністерств і відомств у напрямі збалансованого розвитку; сприяння інтеграції екополітики в галузеві політики; проведення реформування економічної системи природокористування і природовідтворення; забезпечення адаптації екополітики України до екополітики ЄС; зміцнення системи державного управління в галузі охорони довкілля. 2. Створення Національної агенції зі збалансованого розвитку з повноваженнями щодо координації економічної, соціальної та екологічної політики. 3. Створення в усіх міністерствах управлінь збалансованого розвитку, відповідальних за інтеграцію екологічної та соціальної складових у галузеву політику. 4. Створення в облдержадміністраціях управлінь збалансованого розвитку регіонів. 5. Створення інституту кваліфікованих експертів для регулярного проведення аналізу державної політики щодо її відповідності політиці збалансованого розвитку. 6. Організація системи моніторингу за ключовими показниками стану довкілля, населення і господарства. 7. Поліпшення інституційного середовища для впровадження муніципальних програм збалансованого розвитку. Стосовно збалансованого розвитку Європейський Союз взяв на себе рішучі зобов’язання. Принцип збалансованого розвитку було закріплено в установчих договорах ЄС. Зокрема, Амстердамський договір (Договір про ЄС, 1997 р.) у ст. 2 проголошує серед цілей ЄС досягнення «гармонійного, 6
збалансованого і сталого розвитку економічної діяльності». У червні 2001 р. Європейська Рада схвалила в Гетеборзі «Стратегію збалансованого розвитку ЄС». Збалансований розвиток визначено ключовим принципом усіх політик ЄС. Відповідно до сучасних вимог, у тому числі ЄС, стратегічні дії щодо розвитку держави мають включати охорону довкілля. Інтеграція екологічної політики в усі галузі економіки є необхідною умовою переходу України до збалансованого розвитку, а також важливою умовою для європейської інтеграції України (Кардіфський процес). Тому численні розмови політиків про євроінтеграцію на фоні повного ігнорування питань і проблем збалансованого розвитку є ні чим іншим, як їхніми PR-акціями. Справжня розмова про евроінтеграцію можлива лише в контексті політики збалансованого розвитку.
УДК 349.6:340.134 КОДИФІКАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ДОВКІЛЛЯ: ТЕОРІЯ ТА МЕТОДОЛОГІЯ Гетьман А. П., доктор юридичних наук, професор, проректор з наукової роботи Національної юридичної академії України ім. Я. Мудрого Тернистий шлях розвитку екологічного законодавства на теренах колишнього СРСР та суверенної і незалежної України можна охарактеризувати як період бурхливого накопичення законодавчого масиву у відповідній сфері. Сьогодні ця галузь права являє собою розгалужену ієрархічну систему нормативно-правових актів різного регулюючого рівня, юридичної сили та сфер застосування. На думку вчених-правознавців, за періодом змістовного розвитку екологічного права України має період його кодифікації. Необхідність кодифікації зумовлена потребою усунення множинності актів, що регулюють екологічні суспільні відносини, звільнення від застарілих еколого-правових норм, ліквідації прогалин у законодавчому регулюванні охорони довкілля, забезпечення взаємоузгодженості правових засад екологічної безпеки, приведення національного екологічного законодавства у відповідність з міжнародно-правовими стандартами та стандартами ЄС. Цій проблемі присвячено низку наукових досліджень, публікацій, проведених наукових та науково-
7
практичних конференцій, симпозіумів, семінарів та «круглих столів» як в Україні, так і за її межами3. В юридичній літературі пропонуються дві різні системи (типи) кваліфікації та пов’язані з цим сфери правового регулювання екологічних відносин зазначеного законодавчого акта. Перша з них – створення кодифікованого акта, який узагальнить найпринциповіше та характерні для всього законодавства екологічної спрямованості питання охорони довкілля та використання природних ресурсів. Але він не повинен своїм змістом підмінити земельне, водне, лісове, гірниче, фауністичне, флористичне, атмосфероповітряне та природно-заповідне право. Його функціонування здійснюватиметься паралельно до відповідних підгалузей права. Сфера правового регулювання такого законодавчого акта обмежена колом найпринциповіших і загальних положень охорони довкілля та окремих природних ресурсів і принципів державної та інших форм власності на природні ресурси, управління у сфері природокористування та охорони довкілля, юридичної відповідальності за порушення цього законодавства. Друга система (тип) кодифікації, що пропонується вченимиправознавцями, – це уніфікація всіх підгалузей екологічного законодавства в кодифікований законодавчий акт, який об’єднує своїм змістом чинні природоресурсні та природоохоронні нормативні акти. Мова йде про створення єдиного кодифікованого законодавчого акта, який замінить Земельний, Водний, Лісовий кодекси, Кодекс про надра, закони України «Про рослинний світ», «Про тваринний світ», «Про охорону атмосферного повітря», «Про виключну (морську) екологічну зону», «Про екологічну мережу». Таким чином, в науці екологічного права напрацьовані досить вагомі теоретичні чинники кодифікації екологічного законодавства України. Вони є достатніми для остаточного прийняття рішення стосовно розроблення відповідного законопроекту. На нашу думку, найдоцільнішою формою кодифікації є розроблення та прийняття Кодексу законів України про довкілля. Це обумовлено такими обставинами. Нині у сфері екологічного законодавства, як у жодній з інших галузей (цивільній, адміністративній, господарській тощо), діє розгалужена система кодифікованих законодавчих актів у формі кодексів і законів. Предметом правового регулювання великої частини з них є однорідні групи еко3
Див.: Гетьман А. П. Проблеми реформування екологічного законодавства: до питання про створення Екологічного кодексу України // Вісник Академії правових наук України. – 2006. – № 3(46). – С. 172–181; Гетьман А. П., Размєтаєв С. В. До питання розвитку проекту Екологічного кодексу України // Екологічний вісник. – 2003. – № 4. – С. 20; Попов В. К. Наукові основи екологічного законодавства України // Вісник Академії правових наук України. – 1995. – № 4. – С. 35–36; Голиченков А. К. Юридические критерии возможностей кодификации земельного законодательства в форме кодекса. Варианты решения проблемы // Сборник материалов научно-практических конференций 1995–1998 гг. – М., 1999. – С. 140–146; Новикова Е. В. Теоретические проблемы развития экологического законодательства в республике Казахстан. – М., 1999. – С. 66–67; Анісімов Г. В. Екологічне законодавство України: проблеми кодифікації // Проблеми законності: Республіканський міжвід. наук. зб. / Відп. ред. В. Я. Тацій. – Харків, 2008. – Вип. 97. – С. 108–117; Республіканська науково-практична конференція «Екологічне законодавство України: стан та перспективи розвитку» // Проблеми законності: Республіканський міжвід. наук. зб. / Відп. ред. В. Я. Тацій. Харків, 2008. – Вип. 95. – С. 103–216; Материалы международного «Круглого стола» на тему «Экологический кодекс Украины: мифы и реальность». – К., 12–13 мая 2005 г.
8
логічних суспільних відносин, об’єднаних сферою відповідних природних ресурсів або їх комплексів (Земельний кодекс, Водний кодекс, Лісовий кодекс, Кодекс про надра, закони України «Про рослинний світ», «Про тваринний світ», «Про природно-заповідний фонд», «Про охорону атмосферного повітря», «Про виключну (морську) економічну зону»). Крім того, багато кодифікованих законодавчих актів у галузі екологічного законодавства мають комплексний характер, зокрема: закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про відходи», «Про екологічну мережу», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» та ін. Прийняття при такій палітрі законодавчих актів Екологічного кодексу як форми кодифікованого акта є недоцільним, оскільки він не зможе об’єднати чинні кодекси і закони з причини своєї спорідненості за формою з останніми. Таке об’єднання можливе лише у формі Кодексу законів України про довкілля. Безумовно, воно не буде механічним, а матиме змістовне наповнення принциповими положеннями чинних кодексів і законів екологічного спрямування і дасть можливість створити єдине законодавче підґрунтя для подальшої законотворчої та правозастосовної практики. Кодекс законів України про довкілля має складатися із Загальної та Особливої частин і може включати в себе такі розділи. Загальна частина – загальні положення; законодавство про довкілля; об’єкти регулювання; право власності на природні ресурси; право загального та спеціального використання природних ресурсів; організаційна система державного управління у сфері природокористування та охорони довкілля; функції управління; заходи щодо забезпечення екологічної безпеки; економічний механізм регулювання в галузі природокористування та охорони довкілля; вирішення екологічних спорів; юридична відповідальність за порушення законодавства про довкілля. Особлива частина – використання та охорона земельних ресурсів; використання та охорона водних ресурсів; використання та охорона надр; використання та охорона рослинного світу; використання та охорона лісових ресурсів; використання та охорона тваринного світу; охорона атмосферного повітря; використання та охорона природно-заповідного фонду; використання та охорона природних ресурсів континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони; охорона біологічного різноманіття; національна екологічна мережа. Запропонована структура є приблизною і може містити відповідні уточнення, доповнення та зміни. Отже, прийняття Кодексу законів України про довкілля має завершити кодифікаційний процес у сфері регулювання суспільних відносин, пов’язаних з використанням природних ресурсів та охороною довкілля, створити екологічну законодавчу базу, адаптовану до норм і принципів права Європейського Союзу та в цілому міжнародного права.
9
УДК 504.06:001.8 ПРО КОНЦЕПЦІЮ ПЕРЕХОДУ КРАЇНИ ДО СТАЛОГО РОЗВИТКУ Шапар А. Г., доктор технічних наук, професор, член-кор. НАНУ, директор Інституту проблем природокористування та екології НАНУ Програма дій «Порядок денний на ХХІ століття», прийнята конференцією ООН з навколишнього середовища і розвитку в Ріо-де-Жанейро (саміт «Планета Земля», 1992 р.), визначила для всіх держав планети головну мету екологічного розвитку – задоволення потреб у природних ресурсах теперішніх поколінь без загрози можливості майбутніх поколінь задовольняти в них свої потреби. Значно раніше Національна академія наук України почала дослідження у цьому напрямі. Зокрема, ще у 1988 р. Президія НАН України доручила створеному при Інституті технічної механіки НАН України Відділенню проблем природокористування і регіональної економіки виконувати дослідження з економіко-екологічних проблем раціонального і комплексного використання природних ресурсів, комплексної оцінки екологічних наслідків господарської діяльності Придніпровського регіону, де зосереджено потужний гірничо-металургійний комплекс України. Організований у 1991 р. на базі цього Відділення, Інститут проблем природокористування та екології НАН України одержав такі напрями наукових досліджень: – розроблення та обґрунтування методології вибору стратегії сталого розвитку техногенно навантажених регіонів України; – розроблення наукових основ регіональної системи екологічного моніторингу; – оцінка та прогноз екологічних наслідків застосування технологій природокористування та схем розміщення гірничопромислового виробництва. Результати цих досліджень опубліковано у ряді монографій, зокрема: 1. Методические подходы к выбору стратегии устойчивого развития территории / А. Г. Шапарь, С. З. Полищук, В. В. Антонов и др. – Днепропетровск: ИППЭ НАНУ, 1996. – 232 с. 2. Методичні підходи до вибору та обґрунтування критеріїв і показників сталого розвитку різних ландшафтних регіонів України / А. Г. Шапар, В. Б. Хазан, М. В. Мажаров та ін. – Дніпропетровськ: ІППЕ НАНУ, 1999. – 98 с.
10
3. Методичні вказівки з розробки регіональних стратегій сталого розвитку / А. Г. Шапар, М. А. Ємець, П. І. Копач та ін. – Дніпропетровськ: Моноліт, 2003. – 131 с. 4. Стратегія і тактика сталого розвитку / А. Г. Шапар, М. А. Ємець, П. І. Копач та ін. – Дніпропетровськ: Моноліт, 2004. – 313 с. 5. Збірник методичних рекомендацій щодо впровадження екологоорієнтованих технологій / За ред. А. Г. Шапара. – Дніпропетровськ: Моноліт, 2005. – 239 с. Ще у 1993 р. інститут розробив і випробував модель сталого екологоекономічного розвитку регіону з високим техногенним навантаженням, її основні блоки та функціональні співвідношення між ними, структурував еколого-економічні показники і нормативи оцінки промислового регіону, запропонував концепцію вироблення рішень господарської діяльності та раціонального природокористування. У подальшому була розроблена методологія вибору і обґрунтування показників сталого розвитку різних ландшафтних регіонів країни. Серед них вперше визначено інтегральні показники, які характеризують рівень досконалості технологічних систем, природної і техногенної безпеки життєдіяльності, сталість економічного розвитку, якість життя людини і якість довкілля, біологічні зміни середовища та ін. Так, передбачено чотири показники, що характеризують процеси соціального розвитку (якість життя): життєвий рівень населення, забезпеченість людськими і інтелектуальними ресурсами, захищеність життєдіяльності населення. Показники, що характеризують якісний стан навколишнього природного середовища, стосуються атмосфери, поверхневих і підземних вод, ґрунтового покриву. Основна складність тут полягала у визначенні такого рівня техногенного навантаження на територію, який би не перевищував спроможність території як екосистеми до самовідновлення і самозахищеності з урахуванням природно-кліматичних факторів і здатності біологічної складової підтримувати обмінні процеси у стійкому стані як без участі людини, так і з її участю. Узагальнююча (агрегована) оцінка соціального розвитку території (індекс соціального розвитку) та її екологічного стану (індекс якості навколишнього середовища) здійснюється з використанням системи базових (окремих) індикаторів, поєднаних в однорідні групи, що характеризують різні аспекти життєдіяльності у межах території, яку досліджують. Кількісна інтегральна оцінка «індексу соціального розвитку» або «індексу якості навколишнього середовища» одержує якісну інтерпретацію шляхом порівняння її величини з граничними значеннями інтервалів інтегральної оцінки розвитку території, які визначають методом експертних оцінок та використовуються для побудови уніфікованої шкали показників (таблиця 1). Слід зазначити, що зазначені показники сталого розвитку, уніфікована вимірювальна шкала майже без змін увійшли до проекту Концепції переходу України до сталого розвитку, запропонованого НАН України [Вісник НАН України, 2007 р. № 2]. 11
Таблиця 1 – Уніфікована вимірювальна шкала для оцінок показників соціального розвитку території та якості навколишнього природного середовища
Стан Еталонний
Сприятливий Задовільний
Загрозливий
Критичний
Ознаки прийняття управлінських рішень Діапазон терміновість радикальність види управліноцінок ухвалення змін ських рішень рішення 1,0–0,8 Обмежень у Незначні Інформаційний часі прийняття зміни періодичний рішень немає контроль ситуації 0,8–0,6 Час прийняття Помірні Нормуючі рішень зміни рішення контролюється 0,6–0,4 Обмеження у Значні Тактичні часі прийняття зміни регулюючі рішень рішення незначні 0,4–0,2 Критичні Істотні Планові зміни обмеження у зміни тактики і страчасі прийняття тегічні регурішень люючі рішення 0,2–0,0 Невідкладні Принципові Планові зміни дії з мобіліза(тотальні) стратегії цією усіх зміни ресурсів
На основі розробленої в інституті методології виконано оцінку екологічної ситуації та ступеня ураженості території Дніпропетровської області; на цій основі створено екологічні карти області та м. Дніпропетровська, які не мають аналогів в Україні. Визначення рівня техногенного навантаження на територію і узгодження з ним масштабів господарської діяльності здійнюються за допомогою системи екологічного моніторингу. Інститут, як головний виконавець, взяв безпосередню участь у створенні регіональної системи екологічного моніторингу (СЕМ «Придніпров’я»), міської у м. Дніпропетровську, а також проекту системи для м. Жовті Води, включаючи радіаційну складову. Аналіз основних проблем місцевого й регіонального розвитку в Україні та порівняння їх з подібними тенденціями в європейських державах свідчить про відсутність поки що сучасної державної регіональної політики в країні, у т. ч. відносно складання стратегій розвитку територій. Враховуючи набутий досвід з дослідження проблем сталого розвитку на регіональному рівні, інститут підготував і видав Методичні вказівки з розробки регіональних стратегій сталого розвитку. В них зазначається, що першочергові зав12
дання регіональної політики сталого розвитку мають базуватися на регіональних структурних особливостях, природно-ресурсному потенціалі, господарсько-екологічній ємності території. При цьому основною метою сталого розвитку виступає збалансований розвиток території в межах екологічного простору даного регіону і узгодження цих процесів з розвитком інших регіонів країни. Вінцем роботи можна вважати розділ, присвячений розроблено та впровадженню системи регіонального комплексного моніторингу навколишнього природного середовища, а також соціально-економічного моніторингу території, оцінці змін індикаторів (показників) сталого розвитку при реалізації регіональних пріоритетів, встановлення ступеня відповідності значень цих індикаторів критеріям сталого розвитку. У фундаментальній праці інституту «Стратегія і тактика сталого розвитку» підсумовуються і розвиваються попередні розробки інституту з урахуванням як світового досвіду, так і можливостей нашої країни з цього напряму. За результатами своїх досліджень інститут разом з Дніпропетровською і Кіровоградською облдержадміністраціями розробив проект Державної програми забезпечення сталого розвитку регіону видобування та первинної переробки уранової сировини, який Кабінет Міністрів України затвердив як Програму (Постанова № 1691 від 16 грудня 2004 р.). Підготовлено пропозиції з впровадження принципів сталого розвитку в Східному та ПівденноСхідному регіонах країни для представництва ООН в Україні, а також керівних органів Дніпропетровської області, її міст. Згідно з розпорядженням Президії НАН України (№ 355 від 2 червня 2006 р.) науковці інституту разом з Інститутами проблем ринку і економікоекологічних досліджень, екології Карпат, географії, ботаніки ім. М. Г. Холодного, Радою по вивченню продуктивних сил України НАН України підготували проект Концепції переходу України до сталого розвитку. Цей документ визначає цілісну систему поглядів на збалансованість гуманістичного, соціального, економічного і екологічного розвитку держави; правові основи, принципи, завдання й організаційні заходи щодо переходу країни до сталого розвитку та має стати базисом для розроблення такої стратегії, а також державних, регіональних, інших програм і проектів соціально-економічного розвитку на найближчу та віддалену перспективи. У доопрацюванні проекту Концепції взяли участь відомі академічні установи, після чого він був розглянутий і схвалений на спільному засіданні Наукової ради НАН України з проблем навколишнього середовища і сталого розвитку та Національного комітету України з програми ЮНЕСКО «Людина і біосфера». У роботі засідання взяли участь провідні вчені НАН України, представники відповідних міністерств і відомств, громадських організацій. Проект Концепції переходу України до сталого розвитку подано до Верховної Ради і Кабінету Міністрів України для подальшого розгляду і затвердження. Він також опублікований у Віснику НАН України № 2 за 2007 р. 13
Документ містить конкретні пропозиції і заходи щодо мети та принципів сталого розвитку в Україні, показників та етапів переходу до такого розвитку. Окремі розділи присвячені важливим складовим цього процесу. Перш за все, це стосується еколого-ресурсної складової переходу до сталого розвитку, де йдеться про збалансоване використання природно-ресурсного потенціалу і забезпечення екологічної стійкості природних систем. Значну увагу приділено розбудові економічної та соціальної складових переходу до сталого розвитку, регіональній і муніципальній політиці з цього питання. Не залишилось поза увагою розробників Концепції міжнародне співробітництво у забезпеченні переходу до сталого розвитку з гарантуванням національних інтересів України. Наприкінці документу подано ще три розділи. Перший з них стосується інституційного забезпечення, що передбачає формування скоординованих дій в усіх сферах суспільного життя, відповідну переорієнтацію соціальних, екологічних та економічних інститутів держави, державне регулювання для посилення зацікавленості громадян, юридичних осіб і соціальних груп у вирішенні завдань сталого розвитку. Далі наводяться основні механізми, що забезпечують сталий розвиток держави, моніторинг сталого розвитку та управління, який здійснюється з метою дослідження реальних змін у соціально-економічній сфері, навколишньому природному середовищі для корегування управлінських рішень щодо забезпечення переходу до сталого розвитку. Але, на жаль, поки все це існує лише на папері. І за нинішніх обставин годі сподіватись навіть на декларативне підтвердження згоди урядовців підтримати цю Концепцію. Однак таке становище не заважає інституту у рамках Національної академії наук України продовжити дослідження з цієї проблематики. Зараз інститут працює над науковим обґрунтуванням напрямів зниження відходності господарських комплексів гірничо-металургійних регіонів з метою поетапного досягнення показників сталого розвитку. Ще одна тема стосується обґрунтування сфери застосування відкритого, відкрито-підземного, інших способів розробки родовищ рудних корисних копалин за критеріями сталого розвитку, тобто, і в подальшому від теоретичних пошуків інститут завжди переходить до практичного використання одержаного наукового результату, не забуваючи при цьому щиро ділитися своїм досвідом. Про що свідчить підготовлена до видання монографія «Перехід гірничодобувних регіонів на принципи сталого розвитку», щорічна демонстрація досягнень інституту з проблем сталого розвитку на виставковій акції «Барвиста Україна» у Києві, проведення кожного року міжнародних наукових конференцій «Проблеми природокористування, сталого розвитку та техногенної безпеки регіонів» і молодіжної «Довкілля-ХХІ», інші заходи. Але без дієвої підтримки владних структур перехід на засади сталого розвитку як держави, так і регіонів може затриматись надовго. Тому громадська ініціатива в цьому питанні може мати вирішальне значення. 14
УДК330.15, 504.06 ПЕРЕДБАЧЕННЯ ПОСТУПУ ДО СТАЛОГО РОЗВИТКУ УКРАЇНИ Хлобистов Є. В., доктор економічних наук, професор, завідувач відділу сталого розвитку та екологічної безпеки Ради по вивченню продуктивних сил України НАНУ Держава починає розробляти стратегічні документи на найближчі 10–12 років – це і створення Стратегії національної екологічної політики України на період до 2020 року, і Стратегія соціально-економічного розвитку держави на цей період, і вже розроблена Енергетична стратегія України, яка охоплює 2030 рік, а трохи раніше певні стратегічні документи готували і на подальшу перспективу (так, Концепція розвитку метрополітену України у найвіддаленішій перспективі сягала у 2050 рік). Це ознака того, що держава починає оговтуватись від розв’язання поточних проблем і намагається за допомогою науковців поглянути у майбутнє. Аналізуючи тенденції розвитку світу до 2020 р., експерти розглядають як базові основні геополітичні сценарії розвитку, що були розроблені дослідниками США. Саме ці сценарії, які аналізують можливості подальшого розвитку від панування Америки до диктату ісламістів, є основою більшості сучасних геополітичних, економічних, соціальних та інших прогнозних досліджень в інших країнах. Згідно з викладеними сценаріями основними тенденціями подальшого розвитку світу є: – значне збільшення впливу Китаю та Індії, хоч США і Європа найімовірніше збережуть світове лідерство; – високі темпи економічного зростання Росії зі збільшенням її політичної агресії; – продовження економічного зростання світової економіки – у 2020 р. рівень зростання перевищить рівень 2000 р. на 80 %, а доход на душу населення зросте на 50 %. Наслідком стане подальше розшарування населення світу за рівнем добробуту та доходів; – стрімке зростання потреб в енергоносіях та мінеральних ресурсах як наслідок активного розвитку Китаю та Індії з населенням близько 2,7 млрд чоловік; – поглиблення демографічної кризи у Європейському Союзі, Росії, Україні та ін., і як наслідок – старіння населення і зменшення кількості робочої сили. Серед глобальних економічних, екологічних, геополітичних, соціальних і технологічних ризиків, визначених у доповіді Світового економічного форуму в Давосі у 2007 р., найбільшим викликом для 21 ст. вважають зміни клімату, які стануть фактором міжнародних і громадянських воєн у найбли15
жчі 50 років. Основні наслідки змін клімату можна визначити такі: підвищення рівня морів, затоплення великих територій, зростання потреби в енергоносіях, зростання цін на традиційні енергоносії та нетрадиційні й відновлювані джерела енергії, опустелення і деградація земель, скорочення посівних площ, проблеми з забезпеченням продовольством, зміна екосистем, часткове зникнення видів та ареалів їх перебування, збільшення кількості повеней, засух, штормів. Сучасні тенденції щодо консолідації зусиль подолання наслідків, безупинне споживання вуглеводнів та природного газу, загострення енергетичної кризи (не стільки обмеженням запасів природних копалин, скільки стрімким зростанням обсягів енергоспоживання) призведуть до активного розвитку науки та техніки. Основні тенденції та виклики майбутнього розвитку можна сформулювати таким чином: за будь яким сценарієм світовий розвиток буде супроводжуватись подальшим розшаруванням країн на багаті та бідні, а також країни, що можуть впливати та ті, що мають підкорятись. За таких умов триватиме експансія «брудних», екологічно небезпечних виробництв у бідні або політичнослабкі країни. Тому загальний рівень забруднення не зміниться, зміниться лише його територіальний розподіл; розвиток нових технологій, зокрема нових видів палива та енергії, призведе до появи принципово інших джерел, форм та видів забруднення. Наразі не достатньо вивченно наслідки для людини цих нових видів забруднення, не проведено досліджень, які саме види та джерела забруднення є найістотнішими та небезпечними, як саме вони впливають на довкілля та людину, не розроблено систему моніторингу та контролю; нові технології, нові продукти, нові методи господарювання призведуть до появи нових видів відходів, які будуть накопичуватись паралельно з уже існуючими. Проте наразі увагу сконцентровано на винаході нових матеріалів, сполук, видів палива та ін., що призводить до відставання розвитку технологій з утилізації та переробки відходів; подальше зростання кількості населення Землі зумовлює збільшення споживання й виробництва енергії та освоєння нових територій, що разом спричинює зміну або знищення навколишнього середовища. Таким чином, політичний, техніко-технологічний та демографічний розвиток світу призведе до зміни структури забруднення, подальшого зростання споживання ресурсів, накопичення відходів. Загалом, можна констатувати, що навіть за умови значного збільшення фінансування природоохоронних заходів і програм та системних досліджень з проблем використання ресурсів і утилізації відходів екологічна ситуація істотно не зміниться. Наразі актуальними є системні техніко-технологічні розробки, що охоплюють повний життєвий цикл винаходу – від його створення до використання й подальшої утилізації; дослідження впливу нових видів палива, радіочастотних технологій, генетично модифікованих продуктів та ін. на довкілля; відмова від фінансування природоохоронних заходів за залишковим 16
принципом та системне проведення превентивних заходів для подолання наслідків змін клімату тощо. Все це дасть змогу поступово мінімізувати негативний вплив людства на довкілля за умов подальшого соціальноекономічного розвитку суспільства. Серед факторів, що визначатимуть тенденції та виклики розвитку України, слід виділити: на геополітичній арені Україна зазнаватиме впливу Європейського Союзу, США, Російської Федерації; прискорений розвиток технологій буде тривати. Він буде носите дедалі більше «міждисциплінарний» характері спиратись на біо-, нано-, матеріальні та інформаційні технології; розвиток технологій потребуватиме системної політики та фінансової підтримки з боку держави; основним фактором, що гальмуватиме поступ, буде створення інфраструктурної бази для розвитку технологій; ряд технологій викликатиме серйозні суспільні дебати й проблеми, пов’язані з етикою, захистом інформації тощо. При цьому будуть активно розвиватися громадські організації, підвищуватись стурбованість суспільства. На основі аналізу сучасних сценаріїв розвитку Світу, соціальноекономічних тенденцій розвитку України та результатів досліджень фахівців ми узагальнили кілька основних сценаріїв геополітичного розвитку України: 1. Поліпшення сучасного стану справ без кардинальних змін. Його мета – збереження наявного потенціалу, концентрування на власному шляху розвитку. 2. Орієнтація на вже опановані на Заході моделі розвитку. Основною метою такого сценарію розвитку є прискорена інтеграція до світової спільноти та подолання відставання від розвинутих країн, зокрема завдяки наявності та розвиткові пріоритетних науково-технологічних напрямків. 3. Розвиток за пріоритетами модернізації. Входження асоційованим, а в перспективі – повним членом до Європейських економічних структур і структур безпеки. 4. Комплексна багатовимірна програма трансформації, яка передбачає послідовне адміністративне стимулювання реформ при одночасній перебудові й скороченні бюрократичних і бюджетних структур, формування внутрішнього консенсусу і консолідацію суспільства навколо системи загальноприйнятих інтересів і пріоритетів, таких як «виживання», «добробут», «соціальна справедливість», «розвиток». Стійке економічне зростання. Такий сценарій є найсприятливішим та збалансованим, проте найменш ймовірним.
17
УДК 504.009(100): 349.086 ЗАКОНОДАВЧІ РАМКИ СПІВРОБІТНИЦТВА ДЛЯ СТАЛОГО РОЗВИТКУ ЧОРНОМОРСЬКОГО РЕГІОНУ Карамушка В. І., кандидат біологічних наук, доцент, завідувач кафедри Університету менеджменту освіти АПН України У середині 80-х рр. 20 ст. став очевидним той факт, що безсистемне використання природних ресурсів морської й прибережної екосистеми Чорного моря і неефективна система запобігання забрудненням підірвали ресурсний потенціал екосистеми та її здатність асимілювати відходи. У 90-х рр. відбувається виснаження морської екосистеми. Індикаторами негативних процесів стали деструктивні явища евтрофікації та пов’язаної з нею гіпоксії значних ділянок шельфової північно-західної частини Чорного моря, неконтрольований розвиток інтродукованих видів, деградація середовищ існування, значне скорочення рибних запасів і поголів’я морських ссавців. Деякі види (зокрема, тюлень-монах) для екосистеми були втрачені. Бухарестська Конвенція про захист Чорного моря від забруднення 1992 р. стала матеріальним свідченням усвідомлення того факту, що без співробітництва, координації дій та певних обмежень діяльності в регіоні втрати для прибережних держав будуть значно більшими. Проте час укладання першого вагомого регіонального екологічного договору збігся з періодом економічної депресії, що розпочався в пост радянських державах з моменту колапсу Радянського Союзу. Відносне благополуччя Туреччини на ситуацію істотного впливу не мало. І хоч Болгарія, Грузія, Російська Федерація, Румунія, Туреччина та Україна підписалися під своїми політичними зобов’язаннями реалізувати положення Конвенції (Одеська Декларація 1993 р.), проте не змогли забезпечити для цього належну ресурсну підтримку. Позитивним кроком стало залучення технічної допомоги від ГЕФ, ПРООН, ЄС та урядів окремих держав, що сприяло значному просуванню в галузі визначення проблем, формулювання пріоритетів та стратегічного бачення їх розв’язання. Так з’явився Стратегічний план дій для відновлення та захисту Чорного моря (СПД, 1996). Незважаючи на те, що СПД є документом «м’якого» права і не носить обов’язкового характеру, його ухвалення мало фундаментальне значення для природоохоронного співробітництва в регіоні. Якщо об’єктом правового регулювання Бухарестської конвенції є джерела забруднення морського середовища, які локалізовані на територіях держав–Сторін Конвенції, то СПД націлений на сталий розвиток регіону. Середовищем і ресурсною базою такого розвитку спільнот регіону є екосистема Чорного моря. Тому СПД передбачає координацію дій на національному та регіональному рівнях, що спрямовані на запобігання забрудненню морського середовища, збереження 18
та невиснажливе використання біотичних ресурсів і ландшафтів, реагування на надзвичайні ситуації, запровадження екологічно збалансованих практик природокористування, інтегроване управління прибережною смугою та ін. Крім того, виходячи з басейнового підходу, СПД заохочує співробітництво з державами, які не є прибережними, але розташовані в басейні Чорного моря й тому мають певний вплив на якість морського середовища. Нині можна говорити про певний прогрес, досягнутий у рамках такого співробітництва. Зокрема, шляхом координації зусиль істотно знижено надходження біогенних речовин до чорноморської екосистеми з територій країн Дунайського водозбірного басейну. В цілому країни одностайні у своєму баченні регіону як такого, що може бути моделлю сталого розвитку, й докладають певних зусиль щодо зміцнення необхідної законодавчої бази та інституційних рамок. Ці зусилля привели до певних позитивних результатів, але їх аналіз супроводжується відчуттям того, що такі результати не є цілком завершеними. Практично по кожному напряму є певний поступ, але є й перепони, які іноді подолати не вдалося. Розглянемо деякі з напрямів співробітництва детальніше. СПД перш за все стимулював розвиток відповідного національного законодавства. Для прикладу можна нагадати, що фактично СПД дав поштовх розробленню й затвердженню в Україні Загальнодержавної програми охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів (2001). Але відповідні національні плани і програми були ухвалені не в усіх прибережних державах. Багаторічний переговорний процес щодо врегулювання питань біологічного різноманіття завершився підписанням Протоколу про збереження біологічного і ландшафтного різноманіття Чорного моря до Бухарестської конвенції (2002). Нині три країни (в тому числі й Україна) ратифікували цей документ. Але деякі Сторони Конвенції зволікають з ратифікацією, оскільки вбачають суперечності між Конвенцією, яка поширюється лише на Чорне море, і Протоколом, географічний охват якого логічно включає й Азовське море, що необхідно з огляду на збереження середовищ існування чорноморських видів. Ще більш невизначена ситуація склалася з документом обов’язкової юридичної сили, що має регулювати правила рибальства в Чорному морі. Понад 10 років переговорів виявилося недостатнім, щоб подолати розбіжності країн у баченні необхідних процедур. План дій при надзвичайних ситуаціях на Чорному морі був також розроблений на виконання СПД. План посилює легітимну основу співробітництва країн і є практичним інструментом координації зусиль у разі кризових ситуацій на морі. З огляду на регулярний характер таких ситуацій, що неодноразово закінчувалися значними матеріальними втратами і людськими жертвами, практична цінність цього документа не викликає сумнівів, проте до цього часу він не став дієвим інструментом, оскільки не всі країни його підписали. Окремої уваги заслуговують питання інтегрованого управління прибережною смугою (ІУПС). І хоч розроблену країнами регіональну Стратегію запровадження методології ІУПС поки що не ухвалено, відповідні закони 19
вже прийнято в Румунії та Болгарії, розробляються в Грузії та Україні, а в Російській Федерації і Туреччині успішно реалізовано пілотні проекти з ІУПС. Комплексний і спрямований у майбутнє характер предмету регулювання на фоні внутрішніх суперечностей у пострадянських країнах, де відбувається формування ринкових відносин, ускладнює ухвалення відповідних правових актів. Для цього потрібен час і переконливі демонстраційні проекти, бажано спільно з країнами, що мають відповідний досвід. Наведені приклади свідчать, що визнання країнами необхідності впровадження принципів сталого розвитку в регіоні не тотожне з рішучими практичними діями. Не всі країни можуть погодитися на необхідні витрати й обмеження, навіть у разі усвідомлення того, що при такому підході розв’язувати накопичені проблеми завтра буде складніше й дорожче. Причини такої ситуації криються у національних пріоритетах, внутрішніх суперечностях і нестабільності, а також обмеженості чи повній відсутності бачення стратегічного розвитку. Цілеспрямовані зусилля держав, а також затяжна економічна криза, що тривала в регіоні впродовж 90-х рр. 20 ст., сприяли ослабленню антропогенного впливу на морську екосистему та поліпшенню її екологічного стану. І коли економіки країн регіону почали оживати на початку 21 ст., можна було сподіватися, що економічна реабілітація буде базуватися на екологічно орієнтованих технологіях і кращих практиках. Певною мірою так і було, але, по-перше, це не стало нормою, по-друге, відбувалося на фоні приватизаційних процесів в пострадянських країнах і значного ослаблення дієвості національних законів. Зрозуміло, що цей період матиме своє завершення, але на це можна реально сподіватися лише у разі досягнення країнами регіону певної політичної та економічної стабільності. Водночас країни демонструють готовність зміцнювати законодавчу базу та забезпечувати реалізацію практичних заходів щодо сталого управління та захисту Чорного моря. В галузі законодавства наразі можна говорити принаймні про три напрями такої роботи. По-перше, майже всі прибережні чорноморські держави є сторонами важливих глобальних і регіональних конвенцій у галузі охорони довкілля і сталого розвитку, тому застосування положень таких конвенцій безумовно сприятиме посиленню позитивних тенденцій. По-друге, безумовне додержання чинного національного та регіонального законодавства значною мірою забезпечить регулювання проблемних ситуацій. По-третє, держави продовжують удосконалювати й оновлювати законодавчу базу. Кілька років переговорів закінчилися підготовкою змін до Бухарестської конвенції, Протоколу про захист морського середовища від джерел і діяльності на суші та оновленого Стратегічного плану дій для Чорного моря. Очікується, що ці та деякі інші законодавчі акти будуть ухвалені й підписані найближчим часом, найімовірніше – у 2009 р. Таким чином, країни одержать нові, досконаліші інструменти регіонального співробітництва у галузі охорони довкілля та сталого розвитку.
20
УДК 330.3: 628.5: 614 ПРІОРИТЕТИ СТРАТЕГІЇ СТАЛОГО РОЗВИТКУ БЕЗПЕЧНОГО ДЛЯ ЛЮДИНИ ВИРОБНИЧОГО СЕРЕДОВИЩА Душанова Т. В., старший викладач Кам’янець-Подільського національного університету Розвиток є успішним, якщо новітнє пронизують суспільство. Це сучасне розуміння включає розвиток в цілому як інтенсивний, демократичний, справедливий і стійкий, пов’язаний з управлінням станом трьох взаємопов’язаних систем – людини, біосфери і соціально-економічної системи. При цьому людський фактор є ключовою компонентою цих перетворень, у яких людина виступає як суб’єктом так і об’єктом. На жаль, такі, здавалось би, зрозумілі підходи повною мірою не торкнулись в Україні людини праці. У відповідь на те, що кожні три з половиною хвилини громадянин ЄС гине з причин, пов’язаних з його роботою, Європа розпочала кампанію здорового робочого місця. Згідно з нею більшості проблем можна уникнути завдяки вчасній оцінці ризиків, властивих робочому місцю. Завдяки такій стратегії за період 2002–2006 рр. ситуація у галузі здоров’я і безпеки умов праці поліпшилась. Але це поліпшення не стало гомогенним, тому деякі категорії робітників (ті, що працюють у шкідливих умовах виробничого середовища) і далі продовжують перебувати під загрозою більших ризиків, ніж інші. Їхня кількість варіює залежно від країни, виду виробництва, віку працівників. Прагнучи виправити таку ситуацію, Європейський Союз прийняв нову стратегію щодо зменшення на 20 % професійних захворювань та нещасних випадків на виробництві до 2012 р. Метою нового плану стало вдосконалення чинного законодавства, яке покликане поставити акценти на профілактику та інформативність. В Україні протягом кількох десятиліть також діє дещо співзвучна з Міжнародним стандартом OHSAS 18001 система оцінки умов праці, введена за часів існування Радянського Союзу, що ґрунтується на ідентифікації та оцінці шкідливих і небезпечних факторів впливу на людину праці. Вона, як і європейська, пропагує першочерговість профілактики і так само неспроможна досягти бажаного результату. Однією з причин є те, що робочі місця розглядаються відокремлено від виробничого середовища, складовою якого являються. Друга полягає у тому, що виробниче середовище, як середовище перебування людини праці, з властивими йому умовами є предметом розгляду медицини праці і, по суті, виведене з комплексу наук про природу, тоді як воно потребує суто екологічних поглядів і підходів. Модель прогнозування професійних ризиків, яку нині застосовують, далека від фактичного стану і існує чисто теоретично, оскільки при її реалізації не враховується весь 21
спектр впливу внутрішніх та зовнішніх стосовно до виробничого середовища факторів. Так, при проведенні порівняльної оцінки Проектів ГДВ та результатів атестації робочих місць за умовами праці на підприємствах м. Кам’янцяПодільського були виявлені значні якісні та кількісні розходження, що свідчить про відмінності у підходах до оцінки характеристик повітря виробничого середовища та джерел викидів в атмосферне повітря з боку підрозділів як Міністерста охорони здоров’я, так і Міністерства навколишнього природного середовища. Медики виробниче середовище сприймають як закриту систему, без урахування того, що його якість залежить від якості зовнішнього стосовно нього атмосферного повітря, яке постійно подають вентиляційні системи. Екологи ж газопилові потоки джерел викидів не прив’язують до повітря промислових приміщень. При розгляді умов праці людини, ризиків, що її очікують у ході реалізації трудової діяльності, не враховується той факт, що сама людина почасти їх створює та провокує своєю необізнаністю. Головним завданням стратегії сталого розвитку у сфері пріоритетів перетворення виробничого середовища на безпечніше для людини має стати розроблення найважливіших напрямів, за якими слід спрямовувати увагу держави, науковців, приватного сектора та суспільства для створення умов його інтенсивної трансформації на користь людини праці. Найважливіший з них, безумовно, – здоров’я працюючих людей. Гарантоване конституцією право за останні десять-п’ятнадцять років повною мірою не було реалізовуване, що призвело до збільшення кількості професійно хворих та фізично ослаблених. Такий трудовий потенціал не можна назвати високопродуктивним. З огляду на перспективу, через кілька років, за умови невтручання держави, у наступному поколінні слід очікувати ще більших проблем. Тому держава повинна розробити спеціальну стратегію розвитку системи медико-екологічної безпеки виробничого середовища та конкретні ресурсозабезпечені програми для її виконання. Виключно важливою є освіта. Вона – стрижень розвитку, який може стати важливим і невичерпним ресурсом майбутнього прогресу суспільства. Максимальної безпечної реалізації людини праці можна досягти інтеграцією в єдину матеріальну та інформаційну систему. Без надання сучасної освіти своїм громадянам, а тим більше екологічної, Україна не зможе йти по шляху успішного розвитку, не зможе створювати безпечні умови праці, обладнання та технології, залучати іноземні інвестиції. Молоде покоління, одержавши якісну освіту, буде трансформуватись, зближатись з ідеями сталого розвитку, прагнути долучитись до процесів перетворень, зменшиться кількість бажаючих покинути Україну, мігрувати до економічно розвинутіших країн, щоб працювати в сприятливих умовах. Тут потрібно підкреслити, що реалізація завдань екологічної освіти потребує перегляду не лише змісту екологічної освіти, а й також форм і методів навчання. Основи екологічних знань як учбовий предмет до цього часу не введено до переліку обов’язкових дисциплін. Полишаючи учнівську лаву, молодь не бере з собою у трудове життя знань з 22
екологічно безпечного поводження у виробничому середовищі, не знає своїх прав на одержання пільг та компенсацій за перебування під впливом шкідливих факторів різної природи виникнення. Потребують допомоги й ті, які вже працюють на виробництві, не залежно від віку та стажу роботи. Часто, не усвідомлюючи загроз своєму здоров’ю та життю, вони поводять себе безпечно. Опитування, проведене на одному з промислових підприємств м. Кам’янця-Подільського свідчить, що третина опитаних не ідентифікує виробниче середовище як оточуюче людину середовище у процесі трудової діяльності. Умови праці на виробництві вважають такими, що: погіршились за останні роки – 71 %, поліпшились – 24, не змінились – 5 %. Проте, на їхню думку, людина наражається на найбільшу хімічну небезпеку лише перебуваючи в лабораторіях (41 %), на спеціалізованих хімічних комбінатах (59 %), контактуючи з хімічними речовинами (18 %), купаючись у відкритих водоймах (18 %), на вулицях міста (6 %). І тільки 29 % працюючих очікують небезпеку для свого здоров’я з боку виробничого середовища. Разом з тим, вони вважають нормальним стан, коли умови праці не відповідають медико-екологічним нормам, адже чим вони гірші, тим більшу зарплатню вони отримають. Над віддаленими наслідками впливу негативних факторів на здоров’я практично ніхто з опитуваних не замислювався, про можливу дію на прийдешні покоління не здогадувався. Працівники потребують інформування, консультування та збалансованої участі в соціальному діалозі робітники – роботодавці. Державі слід зробити все, щоб донести до робітників різних рангів необхідний обсяг знань, пояснити права, попередити про небезпеки. Виробниче середовище зазнає постійних перетвореннь з появою нових факторів впливу, тому екологічна освіта для них не повинна перериватись. Навчання потрібно проводити як на підприємствах, так і поза ними із здійсненням контролю з боку держави. Значну роль можуть відіграти і засоби масової інформації. Обов’язковим має стати підвищення кваліфікації керівників та фахівців, відповідальних за прийняття рішень у сфері природокористування, охорони навколишнього середовища і забезпечення екологічної безпеки працюючих. Крім програм навчання, слід ввести обов’язкову перевірку одержаних знань усіх контингентів працюючих, яку проводитимуть сторонні структури. Підтримка наукових досліджень з актуальних проблем збалансованого розвитку вкрай необхідна у цій галузі. Це ще один важливий напрям, адже в жодній країні світу не розроблено універсальної стратегії управління якістю виробничого середовища. Необхідно проаналізувати причини поразок, взяти за зразок успішні результати з практики інших держав. Ще одним пріоритетом є охорона та поліпшення стану навколишнього позавиробничого середовища. Його значення зросло в останні десятиліття у зв’язку з посиленням негативних процесів, спричинених непродуманою людською поведінкою. Нормальне навколишнє середовище набуває все більшого значення для ефективного функціонування економіки, все значнішою мірою перетворюється на дефіцитний чинник здоров’я. 23
Без створення сучасних державних та недержавних інституцій, ефективної державної адміністрації та розвитку громадських організацій навряд чи можлива інтенсивна трансформація суспільства в екологічно безпечне загалом та на виробництві зокрема. На всіх рівнях і структурах виконавчої і законодавчої влади слід розпочати роботу з вироблення економічного механізму і нормативно-правової бази у сфері природокористування, охорони навколишнього середовища і забезпечення екологічної безпеки людини, що перебуває в умовах виробничого середовища. Без чого не може бути розроблена добра стратегія трансформації і, що важливо, – не буде реалізована, так це без співучасті самих працюючих. Основні концептуальні ідеї, покладені в основу стратегії, повинні брати початок в українському суспільстві, бути відображенням його проблем та бажань. Методи й засоби реалізації також можуть бути підказані суспільством. Якщо ж доведеться йти по шляху впровадження запозичених стратегій, то їх, після переосмислення фахівцями, слід у доступних формах донести до українців та отримати їхнє погодження. Така співпраця на спільну користь буде активною та тривалою тоді, коли, знову ж таки, українці володітимуть необхідними знаннями та до їхньої думки прислухатимуться. Лише за таких умов стратегія перетворення виробничого середовища та людини праці у ньому сприйматиметься як своя, важлива та одержить всебічну підтримку. Світовий досвід підказує, що проекти, розроблені за таким принципом, є успішними.
УДК 504 АНАЛІЗ СУЧАСНОГО СТАНУ ЕКОЛОГО-ПРАВОВОЇ БАЗИ ВИКОРИСТАННЯ ГМО В УКРАЇНІ Міронова Н. Г., кандидат технічних наук, доцент, завідувач кафедри екології, Лядецька Г. М., Хмельницький національний університет Забезпечення сталого розвитку, що базується на збалансованому і гармонійному співвідношенні між соціальними потребами, економічною діяльністю та станом довкілля, є пріоритетним напрямом розвитку світової спільноти в цілому та української держави зокрема. У вказаному контексті впровадження й використання новітніх технологій має забезпечувати не лише високі економічні показники, а й бути дружнім стосовно до навколишнього середовища. 24
До сучасних технологій групи ризику сьогодні додалась генна інженерія, яка за останні роки досягла високого технічного рівня розвитку і стала реальною продуктивною силою. Проте комерційне використання результатів генно-інженерної діяльності розпочалося до того, як було визначено їх потенційні ризики для довкілля та здоров’я людей. І нині, останні дослідження, всупереч твердженням, що споживання генетично модифікованих продуктів (ГМП) не заподіює шкоди здоров’ю людей, доводять їх небезпеку. На переконання вчених, віддалені наслідки споживання ГМП ще не були ґрунтовно і системно вивчені авторитетними незалежними дослідниками. Тому перед суспільством постають непрості питання, пов’язані з прогнозуванням можливих, поки що недостатньо досліджених, наслідків поширення генетично модифікованих організмів (ГМО). На жаль, досвід розвитку людства свідчить, що наукові тенденції не зупинити, навіть якщо є велика ймовірність їх негативного впливу. Однак представники законодавчих і державних органів, громадських організацій повинні подбати про безпеку населення України, адже останніми роками на нашу територію почали надходити ГМО з метою випробування та продажу. Зрозуміло, що така ситуація потребує негайних заходів з вироблення правил безпеки та інших регуляторних механізмів щодо генетично модифікованих продуктів. Адже Картахенським протоколом з біобезпеки, підписаним і Україною, передбачено «принцип обережності» щодо використання трансгенних культур. Ситуація, яка склалася на сьогодні в країні, на нашу думку, є загрозливою через те, що захист навколишнього середовища і здоров’я української нації унеможливлюються відсутністю гармонійного і дієвого законодавства у сфері поводження з генетично модифікованими організмами у той час, коли, за неофіційними даними (повідомлення громадських організацій), до 80 % сої, що є на нашому ринку, є генетично модифікованою. Досліджуючи законодавчу базу з даної теми, ми виявили, що перелік документів, які регулюють ці питання, є досить значним. Беручи до уваги те, що напрацьовані документи є розрізненими, а частина з них або так і не була прийнята, або їх дія призупинена, з метою упорядкування та визначення пріоритетних напрямів подальшого розвитку законодавства ми провели аналіз накопичених нормативно-правових актів за запропонованою класифікацією (рисунок 1), згідно з якою документи поділено за ознаками дієвості та компетенції. За ознакою дієвості виділено активні (діючі) та пасивні документи. До останніх належать законопроекти та нормативно-правові акти, дію яких припинено. В свою чергу, за компетентністю вони були поділені на спеціальні (цільові) або документи загального значення.
25
Рис. 1. Класифікація нормативно-правових актів у галузі поводження з ГМО за ознаками дієвості та компетенції На основі проведеного нами аналізу виявлено, що до групи діючих документів загального призначення належать: закони України – «Про основи національної безпеки України» [1], «Про якість та безпеку харчових продуктів та сільськогосподарської сировини» [2], «Про захист прав споживачів» [3], «Про дитяче харчування» [4], «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» [5], «Про захист населення від інфекційних хвороб» [6], «Про тваринний світ» [7]; підзаконні нормативно-правові акти – Концепція збалансованого (сталого) розвитку агроекосистем в Україні на період до 2025 р. [8], Концепція поліпшення продовольчого забезпечення та якості харчування населення [9], методичні вказівки «Медико-біологічна оцінка нетрадиційної продовольчої сировини і нових харчових продуктів» [10], Правила роздрібної торгівлі продовольчими товарами [11]. До групи активних цільових документів належать Закон України «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів» [12] та Постанова КМУ «Тимчасовий порядок ввезення, державного випробування, реєстрації та використання трансгенних сортів рослин в Україні» [13]. Пасивне цільове законодавство з питань регулювання поводження з ГМО включає законопроект «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні та практичному використанні генетично модифікованих організмів» [14] та Постанову КМУ «Питання обігу харчових продуктів, що містять генетично модифіковані організми та/або мікроорганізми» [15], дія якої була припинена. Ці документи, на нашу думку, є важливими, оскільки містять перелік питань, що не регулюються чинним законодавством, але потребують негайного вирішення. Отже, сьогодні маємо і довгоочікуваний, але поспіхом прийнятий закон про біобезпеку, інші підзаконні акти, однак не одержано ані системи біобезпеки, яка, власне, мала б бути запропонована в законі, виходячи навіть з його назви, ані права на інформацію, затвердженого головним документом нашої держави – Конституцією України. 26
Таким чином, в результаті аналізу нормативно-правової бази щодо поводження з ГМО за запропонованими класифікаційними ознаками встановлено переважання законодавчих актів загальної компетенції через їх численність, що на фоні недосконалості діючих спеціальних документів або їх пасивного стану не може забезпечити об’єктивного розв’язання даної проблеми цивілізованим шляхом та забезпечити біологічну безпеку держави. Література: 1. Закон України «Про основи національної безпеки України» (зі змінами, внесеними згідно з Законом № 3200-IV (3200-15) від 15 грудня 2005 р. // Відомості ВРУ. – 2006. – № 14. – С. 113) // Відомості ВРУ. – 2003. – № 39. 2. Закон України «Про внесення змін до Закону України „Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини”» // Відомості ВРУ. – 2005. – № 50. 3. Закон України «Про внесення змін до Закону України „Про захист прав споживачів”» від 1 грудня 2005 р. // Відомості ВРУ. – 2006. – № 7. 4. Закон України «Про дитяче харчування» від 14 вересня 2006 р. // Відомості ВРУ. – 2006. – № 44. 5. Закон України «Про внесення змін до Закону України „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”» від 7 лютого 2002 р. // Відомості ВРУ. – 2002. – № 29. 6. Наказ Міністерства аграрної політики України від 20 серпня 2003 р. № 280 «Про затвердження Концепції збалансованого розвитку агроекосистем в Україні на період до 2025 року» // http://uazakon.com/document/fpart88/idx88535.htm. 7. Розпорядження КМУ від 26 травня 2004 р. № 332-р «Про затвердження Концепції поліпшення продовольчого забезпечення та якості харчування населення» // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main. 8. Закон України «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів» // Відомості ВРУ. – 2007. – № 35. 9. Постанова КМУ № 1304 від 17 серпня 1998 р. «Про затвердження Тимчасового порядку ввезення, державного випробування, реєстрації та використання трансгенних сортів рослин в Україні» // http://zakon.rada.gov.ua. 10. Проект Закону України «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні та практичному використанні генетично модифікованих організмів» від 25 травня 2006 р. № 0922 // http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n. 11. Постанова КМУ від 01 серпня 2007 р. № 985 «Питання обігу харчових продуктів, що містять генетично модифіковані організми та/або мікроорганізми» // http://www.leonorm.lviv.ua.
27