Feitenreconstructie 2017-2022

eventueel eerder al door een deskundige waargenomen andere oorzaak de schade geheel heeft veroorzaakt.

• Aanvullend hierop gelden er specifieke trillingssterktes die moeten helpen de vraag te beantwoorden of een mestkelder door trillingen kan zijn beschadigd of dat zettingsschade door trillingen kan zijn veroorzaakt.

Het IMG hanteert sinds 17 mei 2021 het vernieuwde beoordelingskader. Het doel is grotere ‘eenduidigheid’ bij adviezen van de schadebureaus. “Ook moet het verband tussen de beoordeling van de schadeoorzaak en de kans op schade meer in de adviezen terugkomen”, meldt het IMG op 8 oktober 2021 op zijn website. Het IMG vervolgt: “Het is nog te vroeg voor conclusies over de resultaten van de genomen maatregelen van 17 mei 2021. De eerste indruk is wel dat de invoering van het nieuwe beoordelingskader leidt tot gemiddeld lagere schadevergoedingen in gebieden met een kleinere kans op schade. Bovendien neemt het aantal volledige afwijzingen toe naar mate de kans op schade afneemt. In het algemeen lijkt de eenduidigheid groter te worden. […] Maar waar het een volledige afwijzing van de aanvraag betreft, zijn de verschillen tussen de expertisebureaus soms nog te groot. Onder deskundigen is mogelijk nog te veel verschil van mening over de kans op schade ten gevolge van mijnbouw.”

De kwaliteit van de deskundigen blijft een probleem voor het IMG. Het Dagblad van het Noorden schrijft op 29 juni 2022: “Bij de deskundigheid van de eigen deskundigen, plaatst ook het IMG (Instituut Mijnbouwschade Groningen) zelf vraagtekens. Letterlijk staat in een van de IMG-nota’s dat de deskundigheid ‘in de volle breedte van de groep van 500 deskundigen niet voldoende aanwezig is. Hier zitten ook veel mensen tussen die feitelijk alleen geschikt zijn om op te nemen.’ Ook staat er dat er sprake is van ‘beperkte deskundigheid’.”

Doordat de experts verschillend oordelen over de vraag of schade is veroorzaakt door mijnbouw én door aanpassingen in het beoordelingskader, krijgen schademelders afhankelijk van de expert die de schade beoordeelt en van het moment waarop die beoordeling plaatsvindt, verschillende uitkomsten. Dat leidt tot een ongelijkheid die niet te rechtvaardigen is.

9.4.7 Actuele ontwikkelingen bij schade: introductie vaste vergoeding voor kleine schades en wijziging van effectgebied

IMG introduceert vaste vergoeding voor kleine schades

In 2019 biedt de stuwmeerregeling uitkomst voor de afhandeling van een deel van de schademeldingen. In 2021 roept het IMG ook een regeling in het leven waarmee een snelle en eenvoudige schadeafhandeling mogelijk is. Bij deze regeling kunnen bewoners bij een eerste schademelding voor hun woning op eenvoudige manier een schadevergoeding krijgen van €5.000. De regeling bestaat sinds november 2021. Tijdens het openbaar verhoor vertelt Bas Kortmann van het IMG over het ontstaan van de regeling.

Toen hebben we […] de randen van onze bevoegdheden opgezocht door die aanvullende vastevergoedingsregeling te maken. Wij dachten dat dit juridisch kon en hebben advies gevraagd aan de landsadvocaat of dit mocht en of dit binnen onze bevoegdheid viel. Als overheidsorgaan hebben wij namelijk niet alleen met het burgerlijk recht rekening te houden maar ook de beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Dat laatste gaf ons het idee om zo’n aanvullende vergoedingsregeling te maken.

Openbaar verhoor Bas Kortmann, 29 september 2022

Zowel de stuwmeerregeling van de TCMG als de vaste vergoedingsregeling van het IMG biedt een aantal mensen soelaas. Maar de regeling geldt alleen voor de toevallige groep mensen wier aanvraag niet eerder is beoordeeld. Die ongelijkheid leidt vervolgens tot een aanpassing. In 2023 kunnen bewoners die eerder een vergoeding hebben ontvangen van NAM, CVW, TCMG of IMG die lager was dan €5.000 om aanvulling tot €5.000 vragen.296

De regeling biedt geen oplossing voor de mensen die grote of gecompliceerde schade hebben en in een uitgebreid beoordelingsproces verwikkeld zijn. Dat leidt ook tot ongelijkheid, vooral tussen mensen die in de kern van het bevingsgebied wonen en mensen woonachtig aan de ‘randen’. In haar verhoor zegt Susan Top van het Groninger Gasberaad te begrijpen waarom ervoor is gekozen om de vaste vergoeding te beperken tot kleine schades. Wel wijst Top op de ongelijkheid die ontstaat tussen de kern en de randen: “We hanteren geen contouren, maar het idee was wel: dit is vooral interessant voor de mensen aan de randen. […] Dus in één keer €5.000 en dan ben je er klaar mee”. Er komt geen schadeopname of beoordeling aan te pas. Top vervolgt: “Dat betekende dat we expertisecapaciteit gingen vrijspelen om naar het centrumgebied in Loppersum experts te sturen om vuistdikke causaliteitsrapporten te maken, terwijl we aan de randen zeggen: als u denkt dat dat het is, dan maken we ongezien geld over. Ik vind dat gek. In mijn beleving was dat andersom logischer geweest” 297

In de kern blijft causaliteitsonderzoek de norm. Top verklaart: “Dat is onzin. Daar moet je experts naartoe sturen om gewoon eens grondig te kijken: hoe kunnen we deze woning toekomstbestendig maken, hoe gaan we deze woning zo repareren dat er ook niet volgend jaar, het komende halfjaar of volgende week weer nieuwe scheuren in zitten? Hoe gaan we zorgen dat we dit oplossen, in plaats van voor de derde of vierde keer een vuistdik rapport? We zien het weer, hè. Nog steeds is het zo: “de tegels scheuren niet” en allemaal weer van dat soort dingen. Je komt het nog steeds tegen. Ik vind het echt onbestaanbaar. Die mensen moeten zich nog steeds staande zien te houden in zo’n causaliteitstraject, en ten koste van wat? En daarbuiten, de kleine schades: ongezien, hoppa. Genoeg hierover. Ik ben er wel wat gefrustreerd over.”298

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

Effectgebied ingeperkt

Een tweede wijzing in deze periode betreft de aanpassing van het effectgebied. Bij de beoordeling van de schade aan gebouwen hanteert de TCMG en daarna het IMG een effectgebied: een gebied waarbinnen een schademelding het bewijsvermoeden geldt. In themahoofdstuk IX ‘Rechtspositie van gedupeerden en het wettelijk bewijsvermoeden’ is beschreven dat het IMG in het najaar van 2020 de beoordeling van schades in twee gebieden rond Norg tijdelijk stillegt. Het IMG laat vervolgens onderzoek doen en besluit op 17 mei 2021 het effectgebied in te perken. In een deel van het gebied rond de gasopslag Norg is het bewijsvermoeden niet meer van toepassing. Dit veroorzaakt eveneens ongelijkheid tussen gedupeerden; schademeldingen die voor het stilleggen van de beoordeling zijn afgehandeld, zijn volgens het bewijsvermoeden beoordeeld en de meldingen daarna niet.

Staatssecretaris Vijlbrief onderkent deze ontstane ongelijkheid en de gevolgen die dit voor het vertrouwen van de bewoners heeft. In een commissiedebat van 29 september 2022 geeft hij aan: “dat ik het onwenselijk en moeilijk uit te leggen vind dat er bewoners in onder meer een deel van de omgeving van de gasopslag Norg geen schade meer kunnen melden en vergoed krijgen van het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), terwijl dit voorheen wel het geval was. Deze aanpassing van het effectgebied van het IMG heeft tot een onwenselijke situatie geleid waarin er sprake is van verschillende regels voor de afhandeling van schade in de omgeving van een gasopslag die van essentieel belang is voor de sluiting van het Groningenveld” 299 Met een peer review laat Vijlbrief de onderzoeken die tot het beperken van het effectgebied hebben geleid, tegen het licht houden. Daar komt uit dat “de kans op schade door diepe bodemdaling en -stijging op specifieke plekken mogelijk wordt onderschat”. Het IMG zal begin 2023 aangeven wat het met deze uitkomsten doet.

Staatssecretaris Vijlbrief wil niet wachten op het IMG en wil vooral dat de inwoners kunnen vertrouwen op de uitvoering. Hij schrijft in een brief aan de Tweede Kamer van 29 november 2022: “Ik onderschrijf het belang van een onafhankelijke, in het publieke domein georganiseerde afhandeling van de schade als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg. Ik zie echter ook dat het vertrouwen in de wijze waarop dat gebeurt onder druk is komen te staan. Ik heb daarom in gesprek met het IMG toegelicht dat een oplossing voor bewoners in onder meer de omgeving van de gasopslag Norg gezocht moet worden in het hervatten van de schadeafhandeling in de gebieden waar het IMG op basis van bovengenoemde onderzoeken in 2021 besloot de schadeafhandeling te stoppen. Dit gaat naast een gebied in de omgeving van de gasopslag bij Norg, ook om een gebied ten zuidoosten van het Groningenveld.”300

9.4.8 Eindverantwoordelijkheid versterking naar Binnenlandse Zaken

Met het Besluit Versterking Gebouwen van mei 2019 (zie paragraaf 8.4.12 van hoofdstuk 8) is een belangrijke stap gezet naar de door vrijwel alle betrokken partijen gewenste publiekrechtelijke organisatie van de versterkingsoperatie. In het vervolg van 2019 wordt toegewerkt naar het anders organiseren van de versterking volgens de nieuw opgezette ‘governancestructuur’, die ook wettelijk zal worden vastgelegd. Dit vergt nog best wat

9 Na Westerwijtwerd Veranderingen, en verbeteringen? (2019-2022) aanpassing. De Nationaal Coördinator Groningen moet omgevormd worden tot een uitvoeringsorganisatie, onder eigenaarschap van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en met de gemeenten als opdrachtgever. In deze paragraaf staat op hoofdlijnen beschreven hoe deze aanpassing zijn verlopen en welke stappen en wijzigingen in de versterkingsaanpak vanaf mei 2019 zijn doorgevoerd.

Schade en versterking blijven gescheiden Versterking en schadeafhandeling blijven gescheiden trajecten, maar er wordt in september 2019 wel een samenwerkingsconvenant tussen de betrokken partijen gesloten (zie tekstkader 9.11).

Tekstkader 9.11 Schade en versterking blijven gescheiden, wel een samenwerkingsconvenant

Bij de oprichting van de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG) in maart 2018 en later het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) is er niet voor gekozen om de schadeafhandeling en versterkingsoperatie onder één instantie te brengen. Het zijn dan twee gescheiden trajecten: de instelling van de TCMG en later het IMG voor schadeafhandeling aan de ene kant en inzet van Nationaal Coördinator Groningen voor de versterkingsoperatie aan de andere kant. De NCG is niet meer betrokken bij schadeafhandeling, maar wel bij versterking.

Over die splitsing tussen schade en versterking was voorafgaand de oprichting discussie tussen de ministeries van Economische Zaken en Klimaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, blijkt uit een mailwisseling van 10 april 2018. Dat gaat over de definitieve vormgeving met een Instituut Mijnbouwschade – de TCMG is tenslotte een tijdelijke commissie. Met name het ministerie van Economische Zaken en Klimaat stuurde aan op een afzonderlijk zelfstandig bestuursorgaan voor schade, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voelde (net als de regio) voor een onafhankelijke generieke aanpak.

De NCG en TCMG sluiten op 11 september 2019 een samenwerkingsconvenant. Daarin staat dat zij – waar mogelijk – de dossiers samen oppakken, zodat de Groninger maar met één loket te maken heeft. Zij spreken af de schadeafhandeling en versterking stapsgewijs steeds meer gezamenlijk te gaan doen.

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

Binnenlandse Zaken neemt de versterkingsoperatie over In mei 2019 schrijft minister Wiebes aan de Tweede Kamer dat de versterkingsoperatie met de nieuwe governancestructuur en publiekrechtelijke organisatie in een nieuwe fase terechtkomt, waarbij “naast de nadruk op het borgen van veiligheid er ook goede mogelijkheden zijn voor een integrale stads-, dorps- en buurtvernieuwingsaanpak”. Gezien de betrokkenheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij onderwerpen als burgerbetrokkenheid, bestuurskracht, bouwen en wonen ligt het daarom volgens de minister voor de hand dat het eigenaarschap van de nieuwe uitvoeringsorganisatie van de versterking bij dat ministerie wordt belegd. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat blijft wel verantwoordelijk voor de veiligheid in verband met de gaswinning.301

Met deze stap wordt, voor het eerst, de verantwoordelijkheid voor een deel van het Groningendossier buiten het ministerie van Economische Zaken en Klimaat geplaatst. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is door de jaren heen een grotere rol gaan spelen in het Groningdossier. In de vroege jaren van de versterkingsopgave (van 2013 tot 2017) is de betrokkenheid van laatstgenoemd ministerie van beperkt. Wel heeft dat ministerie een (kleine) rol gespeeld bij de totstandkoming van de Nederlands Praktijkrichtlijn (NPR).

Vanaf januari 2018 komt daar langzaam maar zeker verandering in. Minister Wiebes kiest er begin 2018 bewust voor om het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te betrekken bij de bestuurlijke tafel Groningen Bovengronds, waar de ‘bovengrondse’ vraagstukken worden besproken tussen het Rijk en de regio. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties steunt daar de wens om de versterking publiek te organiseren en is van oordeel dat de positie van provincie en gemeenten in de versterkingsaanpak sterker moet worden.302

In de maanden na het nulbesluit van het kabinet in maart 2018 wordt de betrokkenheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stapsgewijs iets groter. Zo bereiden ambtenaren van dat ministerie in de weken voorafgaand aan het verschijnen van het Mijnraadadvies al plannen voor om de uitvoering van batch 1.588 toch op enige wijze te kunnen voortzetten (zie paragraaf 8.4.10 van hoofdstuk 8). Begin 2019 wordt binnen het ministerie gesproken over het nemen van het ‘partieel voortouw’ bij de bovengrondse vraagstukken. Uit diverse stukken blijkt dat zowel ambtenaren als de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ollongren, zich steeds meer zorgen gaan maken over de voortgang van de versterking en nadrukkelijk een rol voor zichzelf weggelegd zien. Zo blijkt uit een topambtelijke overleg tussen de beide ministeries in februari 2019 dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kritisch is op de voortgang van de bestuurlijke tafel Groningen Bovengronds en zelf een actievere en meer zichtbare positie wenst.303 Het is een wens die ook regionale partijen onderschrijven, zo blijkt uit een beleidsnotitie van maart 2019 waarin de taakverdeling tussen beide ministeries wordt besproken.304

301 Kamerstuk II 2018/19, 33529, nr. 609.

302 Verslag openbaar verhoor van de heer Kuijpers, 30 september 2022.

303 Ministerie van BZK. Agenda ten behoeve van SG overleg EZK-BZK Groningen Bovengronds, 5 februari 2019.

304 Ministerie van

9 Na Westerwijtwerd Veranderingen, en verbeteringen? (2019-2022)

Er was veel druk, ook vanuit de regio en de bestuurders in de regio, op het ministerie van BZK om daar een grotere rol in te nemen.

Openbaar verhoor Kajsa Ollongren, 30 september 2022

De al ingezette verschuiving van taken van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat naar Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, evenals de veranderingen in de aansturing van de versterking, krijgen nog wat extra urgentie door de zware aardbeving bij Westerwijtwerd van 22 mei 2019.305 Daags na deze aardbeving blijkt uit appcontact tussen minister Ollongren en directeur-generaal Chris Kuijpers dat het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een grotere rol wenst te spelen in de versterking. “Ik vind het belangrijk dat wij regie houden op het versterkingsdeel. Wij weten wat er nodig is”, appt Ollongren naar de directeur-generaal. In een reactie laat de directeur-generaal weten het hiermee eens te zijn: “Het moet echt anders Kajsa. Gaat denk ik wel schuren met ezk. Eric [Wiebes, red.] gaat te veel uit van zijn technocratische aanpak. Veiligheid is meer!” 306

Je kan een huis versterken zodat het helemaal op orde is en weer veilig is. Maar heb je dan ook een nieuw thuis gecreëerd?

Openbaar verhoor Chris Kuijpers, 30 september 2022

Dat het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een wat ander perspectief op de versterkingsaanpak heeft, bevestigt Ollongren in haar verhoor. Ollongren verklaart dat er binnen het kabinet de overtuiging was dat de invalshoek van dat ministerie behulpzaam zou kunnen zijn in de versterkingsaanpak, die bij het ministerie van Economische Zaken en Klimaat wat ‘aan het vast draaien’ was: “Het schoot gewoon niet op.” Een verklaring hiervoor ziet de minister vooral in de technocratische aanpak die wordt gehanteerd. “Ik denk dat dat terugkijkend op de versterking inderdaad de constatering is, dat er een technocratische aanpak, bijna een soort ingenieursaanpak was. […] Terwijl het, als je echt goed kijkt, natuurlijk maar over één ding gaat: het gaat over mensen en hun thuis, over de zorgen die zij hadden en hoe je als overheid kon helpen om hen duidelijkheid te geven over waar zij aan toe waren”, zo verklaart Ollongren.307

De gedachte dat je dat hier op een tekentafel zou kunnen bedenken zonder overleg met regiobestuurders, zonder overleg met de bewoners, dat werkt in de praktijk natuurlijk helemaal niet. Dat wilde ik graag voor elkaar krijgen.

Openbaar verhoor Kajsa Ollongren, 30 september 2022