Feitenreconstructie 2017-2022

De Mijnraad, die op 16 juli 2020 ook een advies uitbrengt, pleit juist voor een (hogere) minimum flow. Op dit punt heeft SodM in zijn advies aangegeven dat beperkte minimum flow-volumes (dat wil zeggen tot maximaal 2,5 miljard kubieke meter aardgas voor het totale veld) weinig effect hebben op het seismische risico. Gezien deze beperkte impact adviseert de Mijnraad om te kiezen voor de hoogst mogelijke betrouwbaarheid, oftewel van 2,4 miljard kubieke meter aardgas in 2022 tot 1,5 miljard kubieke meter in 2026. De Mijnraad wil dus in tegenstelling tot TNO bij de gesloten clusters een minimale productie aanhouden, zodat direct geschakeld kan worden naar een maximale productie en daarmee de gehele capaciteit beschikbaar is in de periode tussen de maanden november-april. “Het risico voor maatschappelijke ontwrichting vanwege disruptie in gaslevering zal het grootst zijn in periodes met hoge vraag, i.e. in de winter. Dit betekent dat de betrouwbaarheidseis in die periode geclassificeerd kan worden als “hoog” en dat derhalve de “cold” en “hot” standby opties vervallen.”

Daarnaast adviseert de Mijnraad om de winning uit het Groningenveld niet onomkeerbaar te beëindigen, tenzij volkomen duidelijk is geworden dat het veld voor de leveringszekerheid niet meer nodig zal zijn. De Mijnraad adviseert om het scenario niet te beperken tot een definitieve sluiting in 2026, maar in het scenario ook rekening te houden met de mogelijkheid dat de definitieve sluiting pas uiterlijk in 2030 kan plaatsvinden.130

Ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat adviseren minister Wiebes vooralsnog uit te gaan van een minimum flow-scenario van 1,5 miljard kubieke meter aardgas, zodat het veld als reservemiddel voor de leveringszekerheid voldoende betrouwbaar is.131 Dit ambtelijk advies wordt door minister Wiebes overgenomen. Hiermee kiest minister Wiebes een middenweg tussen de beide adviezen.

Het verschil in opvatting over de mate van stand-by en de minimum flow lijkt voornamelijk veroorzaakt doordat betrokken partijen vanuit een verschillend perspectief kijken naar de problematiek. Waar TNO stelt dat de winning (minimum flow) niet te hoog mag zijn omdat dit maatschappelijk op weinig draagvlak kan rekenen, kijkt de Mijnraad voornamelijk naar de mate van betrouwbaarheid. De Mijnraad wil bij het weer opstarten van de winning uit het Groningenveld binnen de veiligheidsgrenzen, volledig uitsluiten dat er op een piekmoment (tijdelijk) geen gas aan een klant kan worden geleverd.

Vaststellingsbesluit 2020-2021

Ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat sturen minister Wiebes op 31 augustus 2020 een nota, waarin zij aangeven dat eind september de gaswinning uit het Groningenveld voor het komende gasjaar (2020-2021) vastgesteld dient te worden. Mede doordat gasopslag Norg verder gevuld kan worden dan aanvankelijk werd aangenomen, wordt de gaswinning naar beneden bijgesteld van 9,3 naar 8,1 miljard kubieke meter.132

Dit kan omdat GTS in haar ramingen uitging van een situatie dat de gasopslag Norg met 4 miljard kubieke meter aardgas gevuld zou worden. Door de gematigde temperaturen in

131

132 de maand april is de NAM eerder begonnen met de vulling van de gasberging. De NAM zal deze ook gedurende een langere periode vullen (tot eind september). Hierdoor zal de gasopslag een hogere vulling hebben dan aanvankelijk werd aangenomen.133 De maatregelen om de gaswinning in Groningen verder af te bouwen (ombouw in buitenland en de bouw van de stikstofinstallatie) liggen ondanks de coronacrisis op schema. Daarnaast is er een principeafspraak gemaakt met Shell en ExxonMobil ‘dat de gasopslag Norg wordt ingezet om de winning uit Groningen te minimaliseren en beschikbaar blijft voor de leveringszekerheid.’134

Bij een gemiddeld jaar is de verwachting dat vanaf medio 2022 geen Groningengas meer nodig is. Wel moet daarna nog een aantal productielocaties op het Groningenveld beschikbaar blijven voor uitzonderlijke situaties, aldus de ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat. Op basis van de adviezen van TNO en de Mijnraad hanteren zij een beoogd minimum flow-scenario van 1,5 miljard kubieke meter aardgas.135

Minister Wiebes had dit advies al overgenomen en stelt in het vaststellingsbesluit 2020-2021 het winningsniveau voor het gasjaar 2020-2021 vast op 8,1 miljard kubieke meter in een qua temperatuur gemiddeld jaar. In het vaststellingsbesluit wordt ook aangegeven dat het kabinet blijft zoeken naar maatregelen om het winningsniveau nog verder te verlagen.136

Steevast beroepsprocedures bij de Raad van State tegen vaststellingsbesluiten Tegen de verschillende gasbesluiten is sinds 2019 steeds beroep aangetekend door belanghebbenden bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Tekstkader 9.4 bevat een overzicht van de ingestelde beroepen en de afloop ervan.

Tekstkader 9.4 Beroepsprocedures bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over gaswinningsniveaus periode 2019-2021

Beroep tegen vaststellingsbesluit 2019-2020

De minister van Economische Zaken en Klimaat stelt bij besluit van 10 september 2019 het winningsniveau voor gasjaar 2019-2020 vast op een niveau van 11,8 miljard kubieke meter bij een gemiddelde temperatuur. Tegen dit vaststellingsbesluit 2019-2020 stellen een aantal bewoners en de Groninger Bodem Beweging beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

133 GTS. Brief van GTS aan de minister van Economische Zaken inzake nieuwe mogelijkheid om Groningenproductie voor gasjaar 2020/2021 verder te reduceren, 1 september 2020.

134 Ministerie van EZK. Nota van directeur-generaal Klimaat en Energie aan minister Wiebes inzake Oplegnota Kamerbrief vaststellingsbesluit en afbouwplan, 31 augustus 2020.

135 Ministerie van EZK. Nota van directeur-generaal Klimaat en Energie aan minister Wiebes inzake Oplegnota Kamerbrief vaststellingsbesluit en afbouwplan, 31 augustus 2020.

136 Bijlage ‘Vaststellingsbesluit Groningen gasveld 2020-2021, 21 september 2020’ bij Kamerstuk II 2020/21, 33529, nr. 803.

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

Op 16 maart 2020 neemt de minister een tijdelijke maatregel waarin hij het winningsniveau uit het Groningenveld binnen het lopende gasjaar 2019-2020 met 1,1 miljard kubieke meter verlaagt en vaststelt op 10,7 miljard kubieke meter in een qua temperatuur gemiddeld jaar.137 De reden daarvoor is dat GTS op 31 januari 2020 een substantiële afwijking meldt van de vraag naar Groningengas ten opzichte van de raming waarop het vaststellingsbesluit is gebaseerd. Volgens GTS kan het winningsniveau in het lopende gasjaar met 1,1 miljard kubieke meter worden verlaagd.

De Afdeling bestuursrechtspraak doet op 15 juli 2020 uitspraak en verklaart de beroepen tegen het vaststellingsbesluit ongegrond.138 Het vaststellingsbesluit blijft in stand. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de minister op juiste wijze beoordeeld in hoeverre aan de wettelijke veiligheidsnorm wordt voldaan. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt dat de minister het winningsniveau voor het gasjaar 2019-2020 in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op het niveau dat nodig is om aan de leveringszekerheid te kunnen voldoen. Dit betekent volgens de Afdeling dat de NAM in een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar maximaal 11,8 miljard kubieke meter gas mag winnen. “Zoals hiervoor echter al is overwogen, mag de NAM op grond van de tijdelijke maatregel die de minister bij het besluit van 16 maart 2020 heeft opgelegd nog maar 10,7 miljard Nm3 gas winnen. En zoals ter zitting is gebleken, is de verwachting dat vanwege de warme winter uiteindelijk maar 9 miljard Nm3 gas daadwerkelijk zal worden gewonnen”, zo oordeelt de Afdeling.

Beroep tegen vaststellingsbesluit 2020-2021

De minister stelt bij besluit van 25 september 2020 het winningsniveau voor gasjaar 2020-2021 vast op een niveau van 8,1 miljard kubieke meter bij een gemiddelde temperatuur. Tegen dit besluit wordt beroep ingesteld door enkele inwoners en de Groninger Bodem Beweging.

De Afdeling bestuursrechtspraak verklaart de beroepen op 21 juli 2021 wederom ongegrond.139 Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak mocht de minister er bij de beoordeling van de wettelijke veiligheidsnorm van uitgaan dat het risico in elk geval niet groter is dan berekend in de Hazard and Risk Analysis voor het gasjaar 2019-2020. De Afdeling oordeelt dat, hoewel er nog woningen moeten worden versterkt om aan de veiligheidsnorm te voldoen en nog stappen moeten worden gezet om het versterkingsprogramma sneller uit te voeren, het tempo van de versterking niet zo laag is dat de minister om die reden het besluit niet had kunnen nemen. De Afdeling betrekt daarbij ook dat de winning versneld wordt afgebouwd. Verder oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat personen die schade hebben geleden door de gaswinning terecht kunnen bij het IMG, “waar reguliere schademeldingen relatief snel worden afgehandeld”. De schade als gevolg van de gaswinning staat daarom volgens de Afdeling niet in de weg aan het nemen van het besluit. Verder is de Afdeling bestuursrechtspraak van oordeel dat de minister alle redelijkerwijs te nemen maatregelen heeft genomen om de gaswinning zo spoedig mogelijk af te bouwen naar nul, zonder dat de leveringszekerheid in gevaar komt. Ook heeft de minister voldoende concreet uiteengezet hoe de gaswinning in de volgende gasjaren wordt afgebouwd. De Afdeling bestuursrechtspraak is dan ook van oordeel dat de minister na afweging van alle belangen in redelijkheid het winningsniveau heeft kunnen vaststellen op het niveau dat nodig is om aan de leveringszekerheid te voldoen.

137 Bijlage bij Kamerstuk II 2019/20, 33529, nr. 738.

138 ABRvS 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1665.

139 ABRvS 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1609.

Beroep tegen vaststellingsbesluit 2021-2022

De minister stelt bij besluit van 24 september 2021 het winningsniveau voor het gasjaar 2021-2022 op 3,9 miljard kubieke meter bij een qua temperatuur gemiddeld jaar.140 Volgens de minister wordt in dat gasjaar een belangrijke mijlpaal bereikt met de ingebruikname van de nieuwe stikstofinstallatie in Zuidbroek (voorzien op 1 april 2022) en is er sprake van een kantelpunt. Vanaf dat moment zal de winning primair bepaald worden door het minimale volume dat nog nodig is om productielocaties operationeel te houden. Hierdoor is het mogelijk om in dit vaststellingsbesluit het winningsniveau voor dit gasjaar, dat loopt van 1 oktober 2021 tot en met 30 september 2022, vast te stellen op 3,9 miljard kubieke meter. Dat is ver onder het niveau dat was voorzien in het basispad (11,2 miljard kubieke meter in gasjaar 2021-2022) en ongeveer een halvering ten opzichte van het winningsniveau voor het vorige gasjaar (8,1 miljard kubieke meter). Tegen dit besluit heeft de Groninger Bodem Beweging (en mogelijk ook anderen) beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

Op 1 april 2022 neemt de staatssecretaris Mijnbouw echter een wijzigingsbesluit waarin hij de gaswinning voor het gasjaar 2021-2022 verhoogt naar 4,5 miljard kubieke meter. Redenen hiervoor zijn de vertraging van de stikstoffabriek en de wens om de gasopslag Norg met het oog op de leveringszekerheid voor het gasjaar 2022-2023 (iets) meer te vullen dan voorzien, zeker in het licht van de oorlog die in Oekraïne is ontstaan.141

Op 24 augustus 2022 verklaart de Afdeling bestuursrechtspraak ook de beroepen tegen het vaststellingsbesluit van 24 september 2022 en het wijzigingsbesluit van 1 april 2022 ongegrond.142 Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de staatssecretaris na afweging van alle betrokken belangen ook in deze twee besluiten redelijkerwijs het winningsniveau kunnen vaststellen op het niveau dat nodig is voor de leveringszekerheid.143

140 Bijlage bij Kamerstuk II 2021/22, 33529, nr. 902.

141 Kamerstuk II 2021/22, 33529, nr. 996.

142 ABRvS 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2455.

143 Uit de uitspraak blijkt dat de staatssecretaris