Feitenreconstructie 2017-2022

Op 4 juni 2019 volgt een plenair debat in de Tweede Kamer over de aardbeving in Westerwijtwerd. Naast minister Wiebes, is dan ook voor het eerst de minister-president aanwezig bij een plenair Kamerdebat over de Groningse gaswinning. Premier Rutte biedt namens de regering excuses aan: “Het kabinet, ikzelf, vindt het verschrikkelijk wat er in Groningen nu gebeurt, wat er de afgelopen tien jaar is gebeurd, maar ook wat er in de afgelopen 50 jaar is gebeurd. Ik bied daarvoor namens de regering mijn welgemeende excuses aan.10 Het zijn excuses in drievoud voor de ‘crisis in slow motion’ voor (1) het feit dat veiligheid lange tijd geen rol heeft gespeeld; (2) dat het dossier vanaf het begin volstrekt is onderschat; en (3) voor het feit dat het streven naar juridische precisie ten koste is gegaan van de voortvarendheid. Over dit derde punt heeft de premier zich nog niet eerder uitgelaten, zo licht hij later in het debat als volgt toe: “Dat ik hier dan niet eerder heb gestaan in een plenair debat, is dan misschien mijn fout; dat had ik dan eerder moeten doen. Van de excuses die ik net maakte, is dat laatste punt een totaal nieuw punt: de balans. Die andere twee heb ik ook op tv al gemaakt. Ik heb al in 2017 in een tv-uitzending van Pauw & Jinek tegen de Groningers gezegd: wij hebben totaal onderschat wat hier voor logistiek probleem en groot vraagstuk ligt. Ten tweede hebben we Groningen een ontzettend slechte dienst bewezen door vanaf eind jaren vijftig geen aandacht te hebben voor de veiligheid. Die is, als je heel eerlijk bent, eigenlijk pas in beeld gekomen vanaf Huizinge”.11

‘Huizinge 2012’ als kantelpunt voor de aandacht voor veiligheid, in de woorden van de premier. En ‘Westerwijtwerd 2019’, als kantelpunt voor de volledige herkenning van de problematiek en erkenning van het zich voortslepen ervan? Die vraag komt in dit hoofdstuk aan de orde.

De periode van 2019 tot heden, die in dit slothoofdstuk centraal staat, is een turbulente periode. Zo wordt in deze periode besloten tot het versneld afbouwen van de gaswinning (in 2022 in plaats van 2030)12, wordt er veelvuldig onderhandeld met de NAM en haar aandeelhouders Shell en ExxonMobil, verloopt de versterkingsoperatie uiterst moeizaam en komt deze in 2022 weer terug onder de hoede van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Het nieuwe kabinet-Rutte IV, dat eind 2021 aantreedt, kiest er namelijk voor één bewindspersoon integraal verantwoordelijk te maken voor de Groningse gaswinning: de staatssecretaris Mijnbouw. Turbulentie in het dossier wordt in deze periode daarnaast ook veroorzaakt door een factor van buitenaf: de oorlog in Oekraïne. Deze leidt tot een ongekende stijging van de gasprijzen wereldwijd. Gevolg is onder meer dat de discussie over hervatting van de productie uit het Groningenveld weer oplaait, er gezocht wordt naar kostbare oplossingen om de leveringszekerheid te waarborgen (gasopslagen, LNG-terminals) en er onverwachte meevallers ontstaan door hoge gasbaten.

Leeswijzer hoofdstuk 9 (vanaf 2019)

In dit hoofdstuk worden de ontwikkelingen beschreven vanaf mei 2019. Paragraaf 9.2 brengt in beeld hoe vanaf 2019 de aardbevingen aanhouden en welke stappen worden gezet in de kennisontwikkeling. De rol van de NAM bij de kennisontwikkeling over de gevolgen van gaswinning wordt kleiner, wanneer in deze periode de uitvoering van de Hazard and Risk

10 Handelingen II, 2018/19, nr. 88, item 21, p. 14.

11 Handelingen II, 2018/19, nr. 88, item 21, p. 16.

12 Kamerstuk II 2018/19, 33529, nr. 678.

Assessment een publieke verantwoordelijkheid wordt. Als gevolg van veranderende wetgeving krijgen ook de gevolgen voor omwonenden en gebouwen aandacht in de advisering van SodM. Verder houdt de onduidelijkheid aan over bodemdaling als gevolg van gaswinning. Paragraaf 9.3 beschrijft hoe de gaswinning vanaf gasjaar 2019-2020 ieder jaar steeds iets verder naar beneden gaat tot onder het niveau van de leveringszekerheid en hoe tegelijkertijd lang en moeizaam onderhandeld wordt met Shell en ExxonMobil vanwege de versnelde afbouw van de gaswinning. Paragraaf 9.4 gaat in op de schadeafhandeling die met de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet Groningen overgaat naar het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) en beschrijft dat het IMG meer schades kan afhandelen dan zijn voorganger, de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen. Ook de versterking komt volledig onder publiekrechtelijke regie te staan en de Nationaal Coördinator Groningen wordt een uitvoeringsorganisatie. Beschreven wordt dat het ondanks alle goede intenties onvoldoende lukt om versnelling te brengen in de versterkingsaanpak. Zowel bij de schadeafhandeling als bij de versterkingsaanpak blijven knelpunten bestaan. In paragraaf 9.5 komt aan de orde dat er veel uitvoeringsproblemen ontstaan. Er is kritiek op de uitvoering van het Nationaal Programma Groningen en de versnippering van het beschikbare budget. In 2020 komt er een nieuw akkoord tot stand: de bestuurlijke afspraken 2020. Deze afspraken richten zich onder meer op het wegwerken van de ongelijkheden die zijn ontstaan in de versterkingsaanpak. Typerend is dat het in januari 2022 meteen fout gaat op de eerste dag van de uitvoering van een subsidie. Dit betekent een valse start voor het nieuwe kabinet, dat op dezelfde dag aantreedt.

9.2 Risico’s gaswinning en kennis: gaswinning leidt tot maatschappelijke ontwrichting

In mei 2019 vindt een zware beving plaats bij Westerwijtwerd. De beving roept boze reacties op bij bewoners: ze zijn kwaad over de gevaren die de aardbevingen hen brengen. In deze periode geeft toezichthouder SodM – conform de wijziging van de Gaswet en de Mijnbouwwet in 2018 – invulling aan zijn taak om breder te kijken dan alleen aardbevingen. Ook de gevolgen voor de omwonenden en gebouwen vragen aandacht. In zijn advies van 2019 bepleit SodM om de maatschappelijke ontwrichting expliciet mee te wegen in het besluit over de gaswinning. In dit hoofdstuk wordt toegelicht hoe de reacties zijn op dit advies. De risicoanalyse komt in deze jaren in publieke handen, en het gesteggel over de gevolgen van bodemdaling gaan door. De aardbevingen blijven grillig en onvoorspelbaar.

9.2.1 Boosheid na een zware aardbeving in Westerwijtwerd

De aardbeving in Westerwijtwerd op 22 mei 2019 is de zwaarste aardbeving sinds de beving in januari 2018 in Zeerijp (ook een magnitude van 3,4). Alleen de aardbeving in augustus 2012 in Huizinge (3,6) en de aardbeving in augustus 2006 in Westeremden (3,5) waren krachtiger.

De aardbeving is in een groot gebied te voelen, tot dicht bij de Duitse grens (zie figuur 9.1). In dit gebied staan naar schatting 115.000 huizen. Ongeveer 44.500 huizen daarvan krijgen te maken met een grondversnelling die tot schade kan leiden, zo blijkt uit een analyse van de NAM. Op 1,7 kilometer van het epicentrum vandaan noteert het KNMI de grootste grondversnelling, van 0,042g. In Westerwijtwerd, waar de trillingen het hevigst zijn, ervaren

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

inwoners de aardbeving als beangstigend.13 In figuur 9.1 is te zien welke meetstations de beving in Westerwijtwerd hebben geregistreerd.

Bron:

Omdat de aardbeving iets voor 6 uur in de ochtend plaatsvindt, schrikken inwoners wakker in bed, meldt het Dagblad van het Noorden. “We zaten meteen rechtop”, zegt een inwoner uit Westerwijtwerd. “Je voelde dat het huis heen en weer ging. Maar minder erg dan bij de vorige zware beving bij Zeerijp, januari vorig jaar. Toen gingen mensen de straat op, nu niet.” Vooral boosheid overheerst. “We zijn allemaal kwaad in dit gebied”, tekent de krant op. “We worden bewust in gevaar gebracht. Maar toch, ik peins er niet over hier weg te gaan.”

Een stel uit Onderdendam heeft sinds de aardbeving in Zeerijp flinke schade en is bang dat de vloer instort, aldus het artikel. “Beneden in de woonkamer staan stutten om de vloeren van de slaapkamers boven te ondersteunen”, legt de man uit. “Na de beving van vanochtend durfde ze [zijn partner, red.] niet uit bed. Ik vond het eng om over de vloer te lopen, omdat ik bang was dat het zou instorten. Ik was in een soort paniekerige toestand.” De man en de vrouw zijn door meerdere radiozenders gebeld voor een interview over hun ervaringen. “Je merkt dat ze niet snappen hoe het is”, vult de vrouw aan. “Dan zeggen presentatoren dingen als ‘goh, ik kan me voorstellen dat dat wel een beetje eng is’. Ik krijg dan zin om te schreeuwen: je hebt geen idee!”15

9.2.2 Toezichthouder waarschuwt voor maatschappelijke ontwrichting

Sinds de wijziging van de Gaswet en de Mijnbouwwet in 2018 kijkt de minister van Economische Zaken en Klimaat bij het vaststellen van de gaswinning expliciet naar het ‘veiligheidsbelang en het maatschappelijk belang’. Dit betekent volgens artikel 52d van de Mijnbouwwet dat de minister kijkt:

• in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm van 10-5 (oftewel de Meijdamnorm);

• in hoeverre de leveringszekerheid van verschillende categorieën eindafnemers wordt geborgd;

• naar het tempo van de afbouw van de vraag;

• naar het tempo van versterken van gebouwen;

• naar maatschappelijke ontwrichting als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld;

• naar maatschappelijke ontwrichting als gevolg van het afsluiten van verschillende categorieën eindafnemers.16

De wijzigingen hebben ook gevolgen voor toezichthouder SodM. SodM beoordeelt voortaan niet alleen de maatregelen om bodemdaling en aardbevingen te minimaliseren, maar kijkt ook naar de gevolgen voor de omwonenden en gebouwen. Daarnaast beoordeelt SodM in hoeverre er sprake is van maatschappelijke ontwrichting door de bodembeweging (dus bodemdaling en aardbevingen). “Bij de beoordeling van de maatschappelijke ontwrichting betrekt SodM de schade en de voortgang in de afhandeling van deze schade, de voorspellingen van de mate van schade die nog kan optreden aan gebouwen, de voortgang van de versterkingsoperatie en de invloed van voorgaande elementen op de veiligheidsbeleving”, aldus SodM in een toelichting.17

Eerste advies SodM over maatschappelijke ontwrichting

Op 8 mei 2019, dus twee weken voor de aardbeving in Westerwijtwerd, stuurt SodM het eerste advies met een beoordeling van de maatschappelijke ontwrichting naar het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. “SodM concludeert dat er in de regio het komende gasjaar [van 1 oktober tot 30 september, red.] in enige mate sprake is van voortdurende maatschappelijke ontwrichting”, aldus de toezichthouder. Want, legt SodM in het rapport uit:

• “Niet alle gebouwen voldoen aan de veiligheidsnorm van 10-5 per jaar;

• Ondanks de voorgenomen afnemende gaswinning zullen er volgens de inschattingen ook na 2022 gebouwen in Groningen blijven die niet aan de veiligheidsnorm voldoen. Dit betekent dat versterking van gebouwen noodzakelijk en urgent is;

• SodM vindt de omvang van de verwachte schade zorgelijk;

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

• De achterblijvende schadeafhandeling en het lage tempo van de versterking heeft effect op de maatschappelijke ontwrichting als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld;

• De huidige situatie laat zien dat de impact van een relatief grote schadeomvang in combinatie met vooralsnog in veel gevallen lange wachttijden bij de schadeafhandeling een grote impact heeft op de regio;

• Voor een deel van de getroffen burgers is de impact dermate dat het hun leven overheerst. De verwachte toekomstige schades zullen de impact op de regio verder vergroten.”18

Op 17 juni 2019 deelt SodM het advies ook in een nieuwsbericht op de website. In het bericht benadrukt SodM dat de minister het advies heeft gekregen om de maatschappelijke ontwrichting expliciet mee te wegen in het besluit over de gaswinning in gasjaar 2019-2020.19

In aanloop naar het advies ervaart inspecteur-generaal Theodor Kockelkoren weinig urgentie bij het Rijk en de regio, licht Kockelkoren in zijn verhoor toe. “Gaandeweg 2018 heeft de regering […] een aantal besluiten genomen, niet alleen met betrekking tot de gaswinning, maar ook met betrekking tot de aanpak van de versterking. Het idee was om de versterking op een andere manier vorm te geven. In eerste instantie sprak daar veel urgentie uit. De ambitie was om eigenlijk na de zomer van 2018 al een compleet nieuw plan van aanpak te hebben en op die manier de versterking te gaan versnellen. De ambitie was echt om het te gaan versnellen. Maar dat gebeurde helemaal niet, want er lag na de zomer nog geen plan van aanpak. Er lag pas in november een eerste plan van aanpak, maar daar ontbrak eigenlijk nog de financiële paragraaf, daar ontbrak nog hoe deze versterking eigenlijk gestuurd zou moeten worden. Het Rijk en de regio bleven maar onderhandelen over hoe die versterking vormgegeven zou moeten worden. Dat is doorgegaan tot begin 2019. Ik voelde gewoon geen urgentie.”

Waar het gebrek aan urgentie precies aan ligt, weet Kockelkoren niet. “Ik vind dat eerlijk gezegd heel moeilijk te verklaren en ik weet eerlijk gezegd ook niet of ik dat kan. Het is zo’n groot contrast. Op het moment dat je met de mensen zelf praat, de burgers: bij hen is er alle urgentie. Maar in dat hele proces [om tot een nieuw plan van aanpak te komen over de versterking, red.] kwam dat helemaal niet naar voren.”

Kockelkoren vervolgt: “Ik heb weleens een burgemeester in Groningen horen reflecteren “de urgentie wordt wel beleden, maar we geven er eigenlijk te weinig invulling aan.” Een directeur bij EZ die net was gestart, heeft weleens gememoreerd: het lijkt wel alsof de bestuurders niet geloven in de risico’s. Ik moet zeggen, ik hoor dat dan, maar ik heb er heel veel moeite mee. Hoe kan het nou zijn dat je die urgentie niet voelt op het moment dat je ziet dat een provincie zo aan het lijden is?”20

Meer over de besluitvorming naar aanleiding van de SodM-adviezen is te lezen in paragraaf 9.3.1.

Economische Zaken wil niet dat SodM toezicht houdt op versterking Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat is niet blij met de bredere adviezen van SodM, verklaart Kockelkoren in zijn verhoor. Zo zegt secretaris-generaal Maarten Camps in juni 2018 tegen Kockelkoren dat SodM geen toezicht moet houden op de versterkingsoperatie en geen adviezen moet geven over de maatschappelijke ontwrichting. Er zouden al andere partijen zijn die ‘een arm om Groningers heen’ slaan.

“Maar in die eerste jaren was de sg [secretaris-generaal, red.] juist volop bezig met het onderwerp Groningen, wat ik overigens volstrekt begrijp”, aldus Kockelkoren in zijn verhoor. “Ik denk dat het ook wel terecht is dat hij dat deed. Maar goed, daarmee ontstaat op het moment dat ik in juni van hem hoor “je moet geen toezicht houden op de versterkingsopgave” of “je moet helemaal geen adviezen geven over maatschappelijke ontwrichting” – daar werd wel meteen bij gezegd: je moet verder vooral doen wat je denkt dat je moet doen – wel spanning, die toch dat ongemak creëert: wacht ’ns even …”

Aanleiding voor de discussie zijn niet alleen de adviezen van SodM, maar ook de behandeling van de Tijdelijke wet Groningen (die 1 juli 2020 in werking treedt, zie paragraaf 9.4.2). Volgens SodM beperkt deze wet het toezicht op de versterking en probeert het ministerie op deze manier de rol van SodM kleiner te maken.

“Het was mij bekend dat het ministerie het eigenlijk helemaal geen goed idee vond dat wij toezicht gingen houden op de versterkingsopgave”, verklaart Kockelkoren. “Zij hadden het standpunt: dat is jullie taak niet. Daar hebben we veel over gediscussieerd, want los van het feit dat ik het met specifiek die versterkingsopgave echt niet eens was, vond ik het ook principieel een verkeerde discussie. Want nogmaals, het is de wetgever die bepaalt wat mijn taak is en niet het ministerie van EZK, de beleidsafdeling. Ik vond het principieel dus ook niet terecht dat de dg [directeur-generaal, red.] Energie bij wijze van spreken tegen mij zou zeggen: ja maar dat is jouw taak niet. Het is aan mij om die wettelijke taak te interpreteren en ik moet me daarover verantwoorden.”

Uiteindelijk is de rol van SodM niet beperkt en voelt Kockelkoren zich gesteund door de wet. “Zolang er een zorgplicht is die nu rust op de regering om alles te doen wat nodig is om tot veiligheid te komen en zolang de toezichthouder niet uitgesloten is om toezicht te houden op die zorgplicht, en wij zijn helemaal niet uitgesloten om toezicht te houden op die zorgplicht, kan ik vanuit de wetgeving mijn rol gewoon vervullen. Dat is ook de reden waarom wij bij die tijdelijke wet dat punt – dat is niet de enige reden maar mede de reden – van die zorgplicht zo benadrukt hebben.”21

SodM en EZK maken afspraken over samenwerking

Sinds het aantreden van Lidewijde Ongering als secretaris-generaal bij het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (op 1 september 2020) is de samenwerking tussen het SodM en het ministerie verbeterd, verklaart Kockelkoren.22 In juni 2022 hebben de twee partijen ook een zogeheten relatiestatuut ondertekend. “Dat heeft enige voeten in de aarde gehad, maar dat