Feitenreconstructie 2017-2022

directeur-generaal Klimaat en Energie, Sandor Gaastra, Marjan van Loon van Shell en Rolf de Jong van Exxon aanwezig. Het resultaat van de verkennende gesprekken wordt beschreven in (ongeveer zeven) zogenoemde ‘two-pagers’. 52 Op dat moment is er nog geen nieuw kabinet.

Een van die two-pagers gaat in op de mogelijke winningsplicht. In dit document wordt aangegeven dat het de verantwoordelijkheid van de overheid is om een afweging te maken tussen de publieke belangen van veiligheid en leveringszekerheid. “Onderzocht wordt op welke wijze dit moet worden vormgegeven en hoe dit vervolgens kan worden vastgelegd. Dit kan er op neer komen dat de minister van Economische Zaken een besluit moet nemen over een minimum niveau van winning – en NAM dus een verplichting oplegt dat minimum ook daadwerkelijk te winnen – in plaats van een maximum waarbij het dan aan NAM wordt gelaten om dat maximum al dan niet te winnen. Het uitgangspunt blijft evenwel dat NAM exploitant is, met bijbehorende verantwoordelijkheden”.53

Op 21 september 2017 wordt in een memo aan Camps en Gaastra een geannoteerde agenda gestuurd voor het overleg van 27 september 2017. In het memo staat: “Op basis van de uitkomsten van de verkenning moeten we als EZ (in afstemming met relevante ministeries) een samenhangende propositie maken voor het nieuwe Kabinet, waarmee we op de verschillende onderwerpen binnen bepaalde bandbreedtes mandaat vragen voor verdere onderhandeling over het geheel. Eind oktober zal hiervoor een nieuwe interdepartementale stuurgroep worden ingepland.”54

Daags voor deze bijeenkomst vraagt een van de ambtenaren die aan de verkennende gesprekken heeft deelgenomen bij de secretaris-generaal en de directeur-generaal aandacht voor de herijking van de verantwoordelijkheden. Uit deze e-mail blijkt duidelijk dat partijen het nog niet met elkaar eens zijn hoe deze ‘herijking’ eruit moet komen te zien. Het is voor beide een belangrijk punt. Het gaat daarbij: “in het bijzonder [om] de mate waarin Shell en Exxon willen dat verantwoordelijkheden naar de Staat worden geschoven. Hier zijn we het inhoudelijk (nog) niet eens geworden en in de presentatie is dit als spreekpunt geformuleerd; het is voor beide partijen een belangrijk punt”, zo schrijft een ambtenaar in een e-mail aan Camps en Gaastra. De ambtenaar geeft verder aan dat het ministerie verantwoordelijk is voor de afweging van publieke belangen en dat het zowel een maximumniveau als een minimumniveau van winning moet vaststellen. Verder moet de overheid het besluitvormingsproces adequaat borgen, zodat de kans op onrechtmatig handelen door NAM wordt verkleind. In de derde plaats wil het ministerie door middel van een fonds verantwoordelijkheid nemen voor de schadeafhandeling (en op termijn voor de versterkingsopgave) en onderzoeken hoe dat fonds exclusiviteit kan krijgen. De ambtenaar denkt dat de overheid op deze wijze tegemoetkomt aan de “principiële bezwaren” van Shell en ExxonMobil.

De ambtenaar vervolgt: “Wel vinden we het belangrijk dat zij de exploitant blijven met de verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden die daar bij horen – ook voor de aardbevingen. […]

Natuurlijk kan in de toekomst zich een situatie voordoen waarbij dit knellend wordt – bijvoorbeeld wanneer het niveau van leveringszekerheid boven het veiligheidsniveau zal liggen – en het onredelijk is om de juridische en financiële verantwoordelijkheden in het geheel bij NAM te laten. Algemene juridische regels zouden hier dan uitkomst kunnen bieden.” De ambtenaar adviseert Camps en Gaastra aan te geven dat de Staat tegemoet wil komen aan de bezwaren van Shell en ExxonMobil en daar voorstellen voor wil doen, maar dat de Staat niet de juridische en financiële verantwoordelijkheden van de exploitant wil overnemen.55

Shell wil naar nul, maar wel volgens een bepaald afbouwpad

Op 21 september 2017 is er een ‘aardgas co-ordination meeting’, waarin Shell en de NAM gezamenlijk overleg voeren over gaswinningaangelegenheden. Bij dit overleg wordt een powerpointpresentatie gebruikt, die op mogelijke toekomstige Groningenproductieniveaus ingaat. Hieronder is een sheet uit deze presentatie opgenomen.56 Ter toelichting: ‘MI’ staat voor de ‘maximale import’, waarbij het GTS-onderzoek als referentiepunt wordt genomen. In het lichtblauw is de bandbreedte tussen een koud en een warm jaar aangegeven. De vraag naar laagcalorisch gas neemt af, terwijl de Groningenproductie boven de 20 miljard kubieke meter blijft. Dit gaat uit van een situatie waarin geen verdere productiebeperkingen worden opgelegd (zie figuur 7.2).

Bron: NAM (Presentatie ten behoeve van ACM-meeting op 21 september 2017)

55 Ministerie van EZ. Mailbericht, 26 september 2017, 16.30. Onderwerp: FW: stukken overleg SG/DG/Shell/Exxon.

56 NAM. Presentatie ten behoeve van ACM-meeting op 21 september 2017.

Feitenreconstructie 2017-2022

Terwijl in de presentatie van de ‘aardgas co-ordination meeting’ wordt uitgegaan van een hoog productieniveau van circa 21 miljard kubieke meter tot en met 2030, worden er in dezelfde week ook andere scenario’s uitgewerkt.

Ter voorbereiding van het genoemde overleg van 27 september bereidt Shell samen met ExxonMobil op 17 september 2017 een presentatie voor. Daarbij hanteren de oliemaatschappijen als uitgangspunt dat de overheid de productiestrategie bepaalt. Met betrekking tot de afbouw van de gaswinning worden twee opties geschetst. De eerste optie houdt in dat de productie wordt afgebouwd naar nul in 2030. Deze optie heeft volgens Shell en ExxonMobil consequenties voor de omvang van de versterkingsopgave. De tweede optie is een afbouw naar gaswinning op een specifieke vaste hoogte, een plateau, waarbij de hoogte van dit plateau nog niet wordt ingevuld.57 Deze presentatie wordt in de aanloop naar het overleg van 27 september 2017 nog aangepast door zowel ExxonMobil en Shell als het ministerie van Economische Zaken. Uiteindelijk worden twee basisscenario’s geschetst: “1: productie neemt af volgens pad leveringszekerheid (naar ongeveer nul in 2030) 2: winning op een veilig/verantwoord niveau in samenhang met afbouw naar 2050 zoals voorgesteld in Energieagenda.”58 Ook in de laatste versie van Shell en ExxonMobil staan deze twee opties nog expliciet benoemd.59

Uit een voorbereidende notitie van Shell ten behoeve van het overleg van 27 september blijkt dat het ministerie van Economische Zaken en de oliemaatschappijen het er op medewerkersniveau (focal point niveau) over eens zijn dat ‘planmatig beheer’ (winstmaximalisatie) niet meer leidend dient te zijn voor Groningen. De vraag die dan rijst volgens de oliemaatschappijen is: wat bepaalt dan de volumes? Uit de notitie blijkt verder dat de oliemaatschappijen veel waarde hechten aan een mogelijk nulbesluit. Wel verwachten zij hierbij een verkleinde versterkingsopgave.

• “EM/S: belangrijk dat we een optie bekijken die naar nul gaat – gezien de politieke onzekerheden en de waarschijnlijkheid van een herhaling van een Huizinge beving van 1 op 6 per jaar bij het huidige winningsniveau [Note: EZ wilde dit niet expliciet in de presentatie tonen]

• EM/S: indien productie op afzienbare termijn stopt ontstaat de mogelijkheid om de omvang van de versterkingsopgave (sterk) te verlagen. Hiertoe moet wel NCG ‘aan boord zijn’ en zou de KNMI methodologie moeten worden aangepast (van terugkijkend naar vooruitkijkend)”60

De route naar nul hebben we zelf actief op tafel gelegd. We hebben gezegd: alles is met ons bespreekbaar, maar júllie moeten die afweging maken.

Openbaar verhoor Marjan van Loon, 6 oktober 2022

Het is opvallend dat de oliemaatschappijen in 2017 zelf voorstellen om de gaswinning rond 2030 te beëindigen en met een voorstel komen om, tot de beëindiging van de gaswinning in

57 Shell. Concept-presentatie Groningen-werkdocument ten behoeve van overleg 27 september 2017, 17 september 2017.

58 Shell. Concept-presentatie Groningen stuurgroep ten behoeve van overleg 27 september 2017, 22 september 2017.

59 ExxonMobil. Concept-presentatie voor de Stuurgroep Groningen op 27 september 2017.

60 Shell. Briefing note ten behoeve van Groningen SG/DG overleg op 27 september 2017.

2030, niet meer te winnen dan nodig is voor de leveringszekerheid. Waar de oliemaatschappijen tot aan april 2017 lagere winningsniveaus nog tegen proberen te houden, verandert dit in de zomer van 2017 en willen de oliemaatschappijen een minimale gasproductie. De oliemaatschappijen willen vaart zetten en hekelen de afwachtende houding van de Staat, die mede wordt veroorzaakt door de lange demissionaire periode. Het proces om tot nieuwe afspraken te komen, wordt sterk vertraagd door de formatie.

Het feit dat de oliemaatschappijen hun inzet veranderen en de beëindiging van de gaswinning bepleiten, is het gevolg van hun aandringen op een winningsplicht waarbij niet meer wordt gewonnen dan nodig is uit het oogpunt van leveringszekerheid. Shell en ExxonMobil willen immers een winningsplicht met een vast winningsniveau waar niet van kan worden afgeweken (zie paragraaf 7.3.1). De oliemaatschappijen merken bovendien op dat bij de beëindiging van de gaswinning de mogelijkheid ontstaat om de versterkingsopgave (sterk) te verkleinen. De gasbaten worden minder door verlaagde winningsniveaus, maar met een verkleinde versterkingsopgave kunnen ook de kosten worden gedrukt.

De oliemaatschappijen willen snel afspraken, kabinetsformatie leidt tot vertraging Hoewel de partijen in het overleg van juli 2017 nog uitspreken snel aan de slag te willen, vertraagt de lange kabinetsformatie het proces van de onderhandelingen. Marjan van Loon van Shell verklaart hierover dat partijen in juli zeggen dat ze afspraken wilden maken om het echt anders te doen. De vraag van Shell en ExxonMobil is om dat in september klaar te hebben:

“Kunnen we zorgen dat we dan de volumes helemaal loslaten, we de NAM volledig op afstand krijgen en er een publiek fonds komt? Al die zaken hebben wij neergelegd bij de minister-president en bij het ministerie van Economische Zaken. De minister-president zei al: “We gaan ons best doen, maar er is nu een demissionair kabinet. We moeten wachten totdat er een nieuw kabinet is; een Akkoord op Hoofdlijnen moet lukken in september 2017.” Nou, dat is niet gelukt. Wij moesten wachten totdat het nieuwe kabinet er aan het eind van het jaar kwam. Voor zowel het Akkoord op Hoofdlijnen, dat die reset van de publieke schadeafhandeling heeft benoemd, als de inregeling, waarvoor uiteindelijk met TCMG en later IMG is gekozen, hebben we echt moeten wachten op een nieuw kabinet.”61

Rolf de Jong van ExxonMobil bevestigt in zijn openbaar verhoor ook dat ExxonMobil en Shell snel stappen wilden zetten.

Er worden afspraken gemaakt of in ieder geval doelstellingen gezet, van “onze onderhandelingsteams moeten als de wiedeweerga”. Als ik het me goed herinner, denk ik dat ze hebben gezegd: uiterlijk voor de kerst van 2017 moet het tot een landing komen. In oktober 2017 denk ik is er dan het coalitieakkoord. […] Er gebeurt dus eigenlijk heel weinig of niks tussen juli en oktober 2017.

Openbaar verhoor Rolf de Jong, 7 oktober 2022