Issuu

TIJDSCHRIFT VOOR

Wetgeving

Inhoud Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan ministers door Jeroen Van Nieuwenhove

Transparantie in rechtsterminologie – Instrument of doel? Een analyse op basis van het JuriTerm NL_VL-project door Vince Liégeois

Wetgevingstechniek Plaats, schikking en reikwijdte van definities door Jeroen Van Nieuwenhove

Parlementair recht Een belangenconflict van een regering tegen een wetsontwerp in parlementaire behandeling: de spreekwoordelijke hond in het kegelspel? door Hannelore Mussely, Aurore Volders en Pieter Dirck G. Caboor

Lokale besturen Kritische evaluatie Decreet Lokaal Bestuur en Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden door Ann-Sophie Haghedooren

Taal en wetgeving Het artikel die luidt door Karl Hendrickx

Rechtspraak Rechtspraak Europees Hof voor de Rechten van de Mens door Patricia Popelier

Rechtspraak Hof van Justitie van de Europese Unie door Marlies Desomer en Tim Corthaut

Rechtspraak Grondwettelijk Hof door Daan Bijnens

Adviespraktijk Raad van State door Jeroen Van Nieuwenhove

2026

Doctrine

TVW

JEROEN VAN NIEUWENHOVE

2026

Doctrine

Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan ministers1

DOCTRINE

Inhoud A. Inleiding 3 B. Juridische grondslag 3 C. Geen rechtstreekse delegatie door de wetgever 5 1. Beginsel 5 2. Uitzondering – dringend optreden van de uitvoerende macht 6 3. Hoe omgaan met ongrondwettige delegaties door de wetgever? 7 D. Beperkt tot bijkomstige of detailmatige aangelegenheden 8 1. Algemeen 8 2. Overzicht 9 a. Toepassingsgebied van een regeling 9 b. Inhoudelijke aspecten 9 c. Procedureregels 10 d. Toezicht en sanctionering 10 e. Bindende Europese of internationale regels 11 f. Afwijking van bestaande rechtsregels 11 g. Wijziging van hogere rechtsregels 11 h. Inwerkingtreding en uitwerking in de tijd van hogere rechtsregels 12 3. Overige aandachtspunten 12 4. Hoe omgaan met overmatige delegaties? 13 E. Enkele wetgevingstechnische aspecten 14 Besluit 14 1

Deze bijdrage is een verdere uitwerking en actualisering van een eerdere bijdrage (VAN NIEUWENHOVE J., Handboek wetgeving, die Keure, 2025, 163-169).

Wetgeving

A. Inleiding 1. Volgens de Belgische Grondwet is het niet vanzelfsprekend dat een instantie die rechtsregels kan uitvaardigen, die bevoegdheid kan delegeren aan andere instanties. De Grondwet bevat heel wat gevallen waarin de wetgever (aspecten van) een bepaalde aangelegenheid zelf moet regelen en niet mag delegeren aan de uitvoerende macht. Ook in andere gevallen moet de wetgever steeds een eerste spadesteek uitvoeren vooraleer hij in een nieuwe materie, waarover nog geen regelgeving bestaat, kan delegeren aan de uitvoerende macht. Artikel 105 van de Grondwet bepaalt immers dat de Koning geen andere macht heeft dan die die de Grondwet of specifieke wetten hem uitdrukkelijk toekennen.2 Dat betekent echter ook dat voor zover die uitdrukkelijke delegaties van de wetgever aan de Koning er zijn (en er geen essentiële elementen van voorbehouden aangelegenheden worden gedelegeerd),3 er geen beperkingen zijn op de omvang van die delegaties. In vergelijking met de betrekkelijk ruime delegatiemogelijkheden voor de wetgever aan de Koning, zijn delegaties aan ministers meer problematisch. In de eerste plaats is de juridische grondslag ervan minder duidelijk. In de tweede plaats kan de wetgever zelf niet zomaar dergelijke delegaties verlenen. In de derde plaats zijn er beduidende beperkingen op de omvang van die delegaties. In de vierde plaats zijn er enkele specifieke wetgevingstechnische aandachtspunten bij het formuleren van die delegaties. In deze bijdrage komen deze vier aspecten achtereenvolgens aan bod.

bepaald. Wanneer de Grondwet niet uitdrukkelijk toelaat dat de Koning een bevoegdheid delegeert aan de minister, dan is een dergelijke delegatie aan de minister ongrondwettig volgens een cassatiearrest van 1891.4 Oscar ORBAN achtte dergelijke delegaties wel mogelijk, in zoverre ze specifiek en beperkt waren.5 Een cassatiearrest van 1921 vervoegde deze stelling, maar eveneens met het voorbehoud dat het moest gaan om detailmaatregelen.6 Hier ligt dan ook de kiem van de beperking op de omvang van delegaties aan de minister, die verder in deze bijdrage wordt besproken. Ook de Raad van State aanvaardde al vroeg de principiële mogelijkheid van delegaties van regelgevende bevoegdheid aan ministers.7 In wezen werd de toelaatbaarheid van delegaties aan de minister verantwoord door te stellen dat artikel 33 van de Grondwet niet zover reikt dat de Koning niet zelf mag beslissen om een eigen regelgevende bevoegdheid verder te delegeren. Anders gezegd: het gegeven dat er geen grondwetsbepaling is die uitdrukkelijk de uitoefening van regelgevende bevoegdheid door ministers (of de delegatie van een dergelijke bevoegdheid aan ministers) toelaat, betekent niet dat een dergelijke delegatie niet mogelijk is. In het voormelde cassatiearrest van 1921 wordt gealludeerd op de controle die de Koning behoudt over het gebruik dat de minister maakt van die delegatie en op het gegeven dat die delegatie “précaire et révocable” is. 4 5

B. Juridische grondslag 2. Zoals zo-even al uiteengezet laat de Grondwet een vrij grote ruimte voor de wetgever om regelgevende bevoegdheid te delegeren aan de Koning. Aanvankelijk werd ervan uitgegaan dat, conform artikel 33 van de Grondwet, machten (en dus ook regelgevende bevoegdheid) enkel kunnen worden uitgeoefend op de wijze bij de Grondwet 2

Op het niveau van de gemeenschappen en de gewesten, zie art. 78 BWHI, art. 38 BWBI en art. 51 W.D.Gem. Voor het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie wordt art. 78 BWHI niet van toepassing verklaard, wat allicht een vergetelheid is. Al kan er onder bepaalde voorwaarden ook met betrekking tot die essentiële elementen worden gedelegeerd. Zie daarover VAN NIEUWENHOVE J., Handboek wetgeving, die Keure, 2025, 155-158.

Cass. 6 februari 1891, Pas. 1891, I, 54, met concl. MESDACH DE TER KIELE. ORBAN O., Le droit constitutionnel de la Belgique, II, Les pouvoirs de l’État, Dessain/Giard & Brière, 1908, 298-299: “Les ministres personnellement tiennent du législateur et du Roi lui-même, c’est à dire des lois et des arrêtés royaux, de nombreux droits ou pouvoirs spéciaux qui leur sont attribués ou délégués: droits de nomination, droits de juridiction, droits de tutelle, droits de faire des règlements et de prendre des arrêtés ou décisions particulières (…). L’inaliénabilité ou l’incessibilité de la souveraineté, c’est à dire de la puissance publique, ne s’oppose pas, en effet, à des délégations spéciales et limitées de pouvoirs” (eigen onderlijning). Ook Paul Errera lijkt de mogelijkheid van delegaties aan ministers (alvast door de wet) te erkennen: ERRERA P., Traité de droit public belge, Giard & Brière, 1918, 230. Cass. 4 mei 1920, Pas. 1920, I, 135, met concl. DEMEURE. Het Hof overwoog dat “s’il est de principe que les pouvoirs sont inaliénables et intransmissibles, il n’est pas interdit à l’autorité déléguée par la Nation d’établir des autorités secondaires chargées d’agir sous son contrôle en prenant des mesures de détail sous réserve de son approbation expresse ou tacite; que cette mission, toute précaire et toujours révocable, confiée aux agents, n’implique aucune aliénation ou transmission de pouvoir” en op algemene wijze dat “le Roi ne s’est pas dépouillée en faveur de ces agents du pouvoir étendu que lui avait confié la loi, mais les a seulement associés en sous-ordres, d’une manière précaire et révocable, à l’exécution de sa mission” (eigen onderlijning). RvS 8 mei 1953, nr. 2.436, ‘Ansion’.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

Mogelijk is het die overweging die de afdeling Wetgeving van de Raad van State er later toe heeft gebracht om een meer positieve grondslag voor de delegatie aan ministers te zoeken in artikel 96 van de Grondwet, op grond waarvan de Koning de ministers benoemt en ontslaat (en dus hun bevoegdheid bepaalt),8 of in het beginsel van de politieke verantwoordelijkheid van de ministers ten opzichte van het parlement, onder meer vervat in de artikelen 101, eerste lid, 102 en 106 van de Grondwet.9, 10 Jan VELAERS zoekt de verantwoording ook in de “‘functionele symbiose’ die bestaat tussen de Koning en zijn ministers enerzijds en de verantwoordelijkheid van de ministers ten aanzien van [de] volksvertegenwoordiging anderzijds”.11 Al bij al is de grondwettelijke basis van de delegatie van regelgevende bevoegdheden aan ministers op het federale niveau onduidelijk en ontstaat de indruk dat een verantwoording wordt gezocht voor een bestaande praktijk die moeilijk in vraag kan worden gesteld. Genéviève CEREXHE pleitte dan ook terecht voor een grondwetsherziening om alsnog een uitdrukkelijke juridische basis te creëren.12 3. Jan VELAERS betoogt eveneens dat de Koning bevoegdheden die de Grondwet rechtstreeks aan hem heeft toegekend, niet aan een minister kan delegeren, omdat dat strijdig zou zijn met artikel 33 van de Grondwet, dat bepaalt dat de machten moeten worden uitgeoefend op de wijze die de Grondwet bepaalt, met verwijzing naar het voormelde cassatiearrest van 1891.13

en niet op grond van een delegatie door de wetgever, een delegatie aan de minister dan niet mogelijk zou zijn omdat die algemene uitvoeringsbevoegdheid ook een bevoegdheid is die de Koning rechtstreeks aan de Grondwet ontleent. Het lijkt dan ook meer consistent dat de toelaatbaarheid van delegaties aan ministers ook geldt voor bevoegdheden die de Grondwet aan de Koning toekent. In de praktijk zijn er tal van dergelijke gevallen, zoals bijvoorbeeld delegaties aan ministers in het statuut van het rijkspersoneel.14 Delegaties van regelgevende bevoegdheid aan ministers kunnen ook worden gebruikt door een federale staatssecretaris,15 maar enkel met instemming van de minister aan wie hij is toegevoegd.16 4. Voor de gemeenschappen en de gewesten is er een uitdrukkelijke juridische basis voor delegaties aan ministers in artikel 69 BWHI,17 dat bepaalt dat de regeringen collegiaal beraadslagen, onverminderd de door hen toegestane delegaties. Het is niet duidelijk waarom die uitdrukkelijke vermelding van de mogelijkheid van delegaties er is gekomen; ze kwam alleszins niet voor in het wetsontwerp waarmee het Egmontpact van 1977 werd uitgevoerd.18 Bij dat wetsontwerp werd door de regering uitdrukkelijk verklaard dat een individuele minister zelfs geen eigen indivi-

Het valt echter moeilijk in te zien waarom de Koning hem door de wetgever gedelegeerde bevoegdheden verder kan delegeren aan ministers en eigen bevoegdheden niet. Als delegatie zonder een uitdrukkelijke grondwettelijke basis mogelijk is, kan een verdere delegatie van gedelegeerde bevoegdheden (zgn. subdelegatie) niet plots ongrondwettelijk zijn. Bovendien zou de vraag kunnen rijzen of in gevallen waarin de Koning enkel optreedt op grond van zijn algemene uitvoeringsbevoegdheid (art. 108 Gw.)

9 10 11 12 13

Adv.RvS 308/2 van 7 december 1949 (algemene opmerking 3), KAMER, 1950-1951, nr. 98, 72; Adv.RvS 55.988/3 van 14 mei 2014 (opmerking 4.1), alsook verdere referenties bij VELAERS J., De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, die Keure, 2019, II, 74. Adv.RvS 21.753/2 van 30 november 1992 (tweede opmerking bij art. 16), SENAAT, 1992-1993, nr. 646-1, 57. Zie daarover ook VELAERS J., De Grondwet en de Raad van State, Afdeling wetgeving, Maklu, 1999, 379. VELAERS J., De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, die Keure, 2019, II, 74. CEREXHE G., ‘Les ministres disposent-ils d’un pouvoir réglementaire?’, APT 1984, (177) 183 en 191-192. Ibid., 74-75.

15 16

Zie o.m. de talrijke delegaties aan de minister in het koninklijk besluit van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het rijkspersoneel, dat is gesteund op art. 107, tweede lid Gw. Aangezien ze bij art. 1 KB van 24 maart 1972 betreffende de staatssecretarissen in beginsel dezelfde bevoegdheden hebben als een minister. Art. 3 KB van 24 maart 1972 betreffende de staatssecretarissen. Overigens kan een federale staatssecretaris reglementaire koninklijke besluiten enkel ondertekenen met medeondertekening van de minister aan wie hij is toegevoegd (art. 2, 3° hetzelfde KB) en kan die minister steeds een bepaalde zaak aan zich trekken en het betrokken ministerieel besluit zelf uitvaardigen (art. 4 hetzelfde KB). Zie ook art. 36, § 1, eerste lid en 75, eerste lid BWBI en art. 51, eerste lid W.D.Gem. Volledigheidshalve moet worden aangestipt dat gewestelijke staatssecretarissen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest geen deel uitmaken van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering en dat op grond van deze bepaling geen regelgevende bevoegdheid aan hen kan worden opgedragen. Op grond van art. 41, § 2, tweede lid BWBI kunnen aan hen wel individuele of zelfs regelgevende bevoegdheden worden gedelegeerd door de minister aan wie ze zijn toegevoegd. Art. 49 Wetsontwerp houdende diverse institutionele hervormingen (KAMER, 1977-1978, nr. 461/1, 60-61) maakt enkel gewag van de collegiale besluitvorming en niet van de mogelijkheid van delegatie aan leden van de Colleges.

Wetgeving

duele beslissingsbevoegdheid kon hebben, in tegenstelling tot de leden van de federale regering.19 In 1980 werd bij de uitwerking van de BWHI een andere optie gekozen, waarbij die delegatiemogelijkheid uitdrukkelijk werd vermeld. Wellicht wilde men vermijden dat de uitdrukkelijke bepaling over de collegiale beraadslaging in de regeringen (die niet bestaat op het federale niveau waar de beraadslaging bij consensus een gewoonterechtelijke regel is) zo zou worden begrepen dat een delegatie aan individuele ministers niet mogelijk zou zijn. De vraag naar de raison d’être van die uitdrukkelijke bepaling over de delegatie aan ministers is niet zonder belang, want men zou kunnen argumenteren dat juist de uitdrukkelijke vermelding tot gevolg heeft dat dergelijke delegaties aan ministers op het niveau van de gemeenschappen en de gewesten principieel niet beperkt zijn in hun omvang, naar analogie van wat wordt aangenomen over de delegaties door de wetgever aan de Koning en de regeringen.20 Zoals zal blijken uit wat volgt, wordt in de rechtspraak en de adviespraktijk van de Raad van State geen onderscheid gemaakt tussen het federale niveau en het niveau van de gemeenschappen en de gewesten, wat betreft de toelaatbare omvang van de delegatie aan ministers. Terzijde moet wel worden aangestipt dat delegaties aan een minister in federale rechtsregels die dateren van voor een bevoegdheidsoverdracht aan de gemeenschappen of de gewesten, gelezen moeten worden als gewone delegaties aan de regering.21 Opdat de betrokken aangelegenheid alsnog aan een minister van die regering kan worden gedelegeerd, moet dat uitdrukkelijk gebeuren door de betrokken regering. 5. De conclusie is dat de principiële rechtmatigheid van delegaties door de Koning of de regering van regelgevende bevoegdheid aan ministers vast lijkt te staan, op het 19 20

KAMER, 1977-1978, nr. 461/63 (niet uitgegeven drukproefversie), 298. Zie daarover VAN DROOGHENBROECK S., DETROUX L., VANCRAYEBECK L., VAN NIEUWENHOVE J., DELGRANGE X. en JENART C., ‘Les délégations de pouvoir réglementaire ‘internes’ à un pouvoir exécutif – retour naïf sur quelques enseignements classiques’ in VANDENBOSSCHE E. (ed.), Regeren anno 2020, die Keure, 2020, (75) 92-98. Art. 83, § 3 BWHI. Zie Adv.RvS 52.042/3 van 27 februari 2013 (opmerking 2.3.5.3); Adv.RvS 75.927/1 van 18 april 2024 (opmerking 3). Zie ook VAN NIEUWENHOVE J., ‘Bevoegdheidsoverdrachten en toepasssing, wijziging en vervanging van voorheen bestaande regelgeving’, TVW 2014, (287) 287-288.

federale niveau door een welwillende (of minder strikte) interpretatie van de Grondwet en op het niveau van de gemeenschappen en de gewesten door een uitdrukkelijke bepaling in die zin. Daarmee is echter nog niet gezegd dat de wetgever dergelijke delegaties mag verlenen (zie nrs. 6 tot 8) en al zeker niet dat er geen beperkingen zouden zijn op de omvang van die delegaties (zie nrs. 9 tot 37).

C. Geen rechtstreekse delegatie door de wetgever 1. Beginsel 6. Het rechtstreeks verlenen van delegaties door de wetgever aan de minister is ongrondwettig, omdat het beginsel van de scheiding der machten inhoudt dat de wetgever zich niet kan inlaten met de wijze waarop de uitvoerende macht de uitvoering van de wet organiseert.22 De interne organisatie van de uitvoerende macht wat betreft de uitvoering van de wet is immers in eerste instantie een prerogatief van de Koning, overeenkomstig de artikelen 37 en 108 van de Grondwet, en niet van de wetgever. Ook blijkt uit artikel 105 van de Grondwet dat de Koning, en niet een minister, de bestemmeling is van delegaties door de wetgever.23 Dat geldt ook voor de gemeenschappen en de gewesten.24 Het beginsel van de scheiding der machten25 en van de autonomie van de uitvoerende macht om de interne organisatie te regelen26 gelden daar immers op dezelfde wijze. Dit bezwaar geldt ook voor delegaties die in een internationaal verdrag worden verleend, aangezien de wetgever 22

25 26

Adv.RvS 37.765/1/2/3/4 van 4 november 2004 (opmerking bij art. 63); Adv.RvS 38.577/2 van 17 juni 2005 (opmerking 3); Adv.RvS 48.942/1/2/3/4 van 15 november 2010 (opmerking bij art. 67 en 68); Adv.RvS 52.128/1 van 25 oktober 2012 (opmerking 22); Adv.RvS 55.268/4 van 5 maart 2014 (opmerking 2); Adv.RvS 70.049/3 van 13 oktober 2021 (opmerkingen 3.1 en 3.2); Adv.RvS 73.340/1 van 3 mei 2023 (opmerking 8); Adv.RvS 78.039/1/V van 12 september 2025 (opmerking 12.1). JENART C., DE GROOT M. en STEEN B., ‘Alles stroomt: hoe bevoegdheden en taken kunnen worden overgedragen aan en binnen het bestuur’ in DE SOMER S. (ed.), Bestuursorganisatierecht, die Keure, 2020, (99) 120-121. Adv.RvS 33.070/2 van 6 mei 2002 (algemene opmerking VI); Adv.RvS 38.297/AV van 10 mei 2005; Adv.RvS 75.419/16 van 21 februari 2024 (opmerking 7). Zie ook Cass. 21 april 2011, C.08.0452.F, ‘Gerardrie Immo’. Zie o.m. art. 8 en 20 BWHI. Zie o.m. art. 68 en 68 BWHI.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

die er instemming mee verleent zich eveneens mengt in de interne organisatie van de uitvoerende macht.27 Naast het principiële grondwettigheidsbezwaar wijst de Raad van State ook wel eens op een praktisch probleem dat aanleiding kan geven tot rechtsonzekerheid. Naast de aangelegenheden die door de wetgever aan een minister werden gedelegeerd (en die strikt moeten worden geïnterpreteerd), blijft de Koning of de regering immers op basis van de algemene uitvoeringsbevoegdheid voor het overige bevoegd om te voorzien in de uitvoering van wetgevende normen. Dit kan in de praktijk aanleiding geven tot onduidelijkheid en betwistingen over de vraag of bepaalde (deel)aspecten vervolgens door de Koning of de regering, dan wel door de minister moeten worden geregeld, evenals tot een diffuus en moeilijk toegankelijk rechtskader dat verspreid ligt over koninklijke en regeringsbesluiten enerzijds en ministeriele besluiten anderzijds.28 Om de zo-even aangehaalde redenen staat het niet aan de wetgever om de Koning toe te laten of zelfs te verplichten om bepaalde bevoegdheden op te dragen aan een minister.29 De Koning heeft een dergelijke wetsbepaling overigens ook niet nodig om bevoegdheden te delegeren aan een minister, aangezien hij daarvoor kan steunen op de artikelen 37 en 108 van de Grondwet.30

2. Uitzondering – dringend optreden van de uitvoerende macht 7. De afdeling Wetgeving van de Raad van State erkent één uitzondering op dit verbod van rechtstreekse delegatie door de wetgever aan de minister, namelijk wanneer “objectieve redenen voorhanden zijn die een dringend optreden van de uitvoerende macht vereisen”.31

27 28 29 30 31

Adv.RvS 77.208/4 van 16 december 2024 (opmerking bij art. 5). Adv.RvS 75.135/16 van 22 februari 2024 (opmerking 7.2, vn. 7). Zoals bv. in art. 29 Dierengezondheidswet van 24 maart 1987. Adv.RvS 76.544/3 van 20 juni 2024 (opmerking 4.4). Adv.RvS 28.343/1 van 7 januari 1999 (opmerking 4 bij art. 4); Adv.RvS 29.655/1 van 19 november 1999 (opmerking 1.1 bij art. 27); Adv.RvS 39.272/3 van 29 november 2005 (opmerking 4); Adv.RvS 53.322/3 van 10 juni 2013 (opmerking 6); Adv.RvS 64.240/1-2-4 van 8 oktober 2018 (opmerking 7). Zie ook JENART C., DE GROOT M. en STEEN B., ‘Alles stroomt: hoe bevoegdheden en taken kunnen worden overgedragen aan en binnen het bestuur’ in DE SOMER S. (ed.), Bestuursorganisatierecht, die Keure, 2020, (99) 122.

In zijn advies over de pandemiewet heeft de Raad van State die voorwaarde geconcretiseerd. Het volstaat niet dat de wetgever zelf van oordeel is dat een dringend optreden van uitvoerende macht is vereist. Het moet vaststaan dat dat optreden van de uitvoerende macht geen uitstel duldt en dat het met name zo dringend is dat in die tijdspanne geen koninklijk besluit kan worden uitgevaardigd in plaats van een ministerieel besluit. Gelet op de huidige beschikbare vervoer- en communicatiemiddelen, zal het slechts uiterst zelden voorkomen dat een besluit zo dringend moet worden genomen dat de tijd ontbreekt om de handtekening van de Koning te bekomen en dus om een koninklijk besluit uit te vaardigen.32 Dat standpunt had alleszins tot gevolg dat werd afgezien van de voorgenomen delegatie aan de minister voor de maatregelen van bestuurlijke politie in het geval van een epidemische noodsituatie, ten voordele van een delegatie aan de Koning. Enkel in geval van dreigend gevaar kunnen de maatregelen die geen enkel uitstel dulden, worden genomen door de minister bij een ministerieel besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad.33 De notie “geen enkel uitstel dulden” moet alleszins worden geïnterpreteerd in het licht van de voormelde precisering door de Raad van State. De Raad van State had eerder al aanvaard dat aan de voormelde voorwaarde is voldaan voor bepaalde economische maatregelen in crisistijd, namelijk “[w]anneer uitzonderlijke omstandigheden of gebeurtenissen de goede werking van de economie geheel of gedeeltelijk in gevaar brengen of kunnen brengen”.34 Het is echter niet zeker of deze delegatie (of althans het gebruik dat er in bepaalde omstandigheden van is gemaakt) voldoet aan de zo-even geschetste precisering in het advies over de pandemiewet.35 Eveneens eerder oordeelde de Raad van State al dat wanneer aan de delegatie door de wetgever aan een minister verscheidene advies- en overlegverplichtingen worden 32

34 35

Adv.RvS 68.936/AV van 7 april 2021 (opmerking 66). Zie ook MOONEN T. en RIEMSLAGH J., ‘De verhouding tussen de wetgevende en de uitvoerende macht in een gezondheidscrisis: de Belgische Pandemiewet en de Nederlandse Tijdelijke wet maatregelen COVID-19’, TVW 2021, (280) 287-288. Art. 4, § 1 Wet van 14 augustus 2021 betreffende de maatregelen van bestuurlijke politie tijdens een epidemische noodsituatie. Zie ook KAMER, 2020-2021, nr. 55-1951/1, 9 en 19. Adv.RvS 54.380/1 van 13 december 2013 (opmerking 7.1). Het betreft de delegaties aan de minister in art. XVIII WER. Dat blijkt ook uit Adv.RvS 67.261/1 van 23 april 2020 (opmerking 2) en Adv.RvS 67.372/1 van 3 juni 2020 (opmerkingen 3.1 en 3.2).

Wetgeving

gekoppeld, waaronder zelfs het vereiste van overleg in de Ministerraad, niet voldaan is aan de voormelde voorwaarde.36 Het is dan ook zeer de vraag of de voormelde delegatie aan de minister in de pandemiewet, die gekoppeld is aan een voorafgaand overleg in de Ministerraad, in die voorwaarde kan worden ingepast.37 Het Grondwettelijk Hof heeft van zijn kant de uitzondering van het dringend optreden van de uitvoerende macht bevestigd, maar preciseerde eveneens dat het uiteindelijk toekomt aan de rechtscolleges die over besluiten oordelen om na te gaan of dat dringend optreden in casu wel degelijk vereist was.38 In een recent arrest erkende het Hof evenwel toch zijn bevoegdheid om na te gaan of een dringend optreden vereist is en werd een delegatie door de werkgever aan de minister die niet aan die voorwaarde voldeed, vernietigd.39

3. Hoe omgaan met ongrondwettige delegaties door de wetgever? 8. De afdeling Wetgeving van de Raad van State heeft in het verleden niet op consistente wijze kritiek gegeven op delegaties door de wetgever aan de minister, zoals werd erkend in het advies over de pandemiewet.40 Bovendien werd in nogal wat gevallen waarin de Raad van State wel een opmerking maakte over dergelijke delegaties, het advies op dat punt genegeerd. Het gevolg is dat de bestaande wetgeving bezaaid is met gevallen van rechtstreekse delegaties van de wetgever aan de minister.

36 37

39 40

Adv.RvS 64.911/1 van 10 januari 2019 (opmerking 6). Zie ook EL BERHOUMI M. et al., ‘Le Conseil d’État et l’avantprojet de loi ‘Pandémie’: expiation du passé ou balises pour l’avenir?’, APT 2021, (633) 649-653; POPELIER P., ‘Vijf na twaalf en prematuur. De Pandemiewet in het licht van het voorbije en toekomstige crisisbeheer’, RW 2021-2022, (431) 443-444. GwH 22 september 2022, 109/2022, overw. B.8.2-B.8.4; GwH 2 maart 2023, 33/2023, overw. B.53.5. Zie daarover BOURGAUX A.-E., DERAVE C. en KAISERGRUBER S., ‘La Cour constitutionnelle et la gestion de la pandémie Covid-19: une occasion jurisprudentielle manquée’, APT 2025, (64) 70-71 en 77-78. GwH 12 februari 2026, nr. 20/2026, B.19.1-B.22.2. Adv.RvS 68.936/AV van 7 april 2021 (opmerkingen 61 tot 63.3). Zie daarover ook EL BERHOUMI M. et al., ‘Le Conseil d’État et l’avant-projet de loi ‘Pandémie’: expiation du passé ou balises pour l’avenir?’, APT 2021, (633) 650-651; POPELIER P., ‘Vijf na twaalf en prematuur. De Pandemiewet in het licht van het voorbije en toekomstige crisisbeheer’, RW 2021-2022, (431) 444-445.

Dat doet de vraag rijzen hoe er moet worden omgegaan met bestaande delegaties aan ministers door de wetgever die niet voldoen aan de zo-even beschreven uitzondering. 8.1. De minister aan wie een dergelijke delegatie door de wetgever is verleend, kan niet anders dan die delegatie te gebruiken, aangezien hij de wet moet naleven en de ongrondwettigheid ervan niet kan aanvoeren om geen uitvoering te verlenen aan de delegatie. Het is ook niet mogelijk dat de Koning of de regering alsnog gebruikt maakt van een delegatie die door de wetgever aan een minister is verleend.41 8.2. Wat betreft de mogelijkheid voor particulieren om de betrokken delegaties in rechte te betwisten, moet het volgende onderscheid worden gemaakt. Op federaal niveau gaat het om de strijdigheid van de betrokken wetsbepaling met artikel 37 (en eventueel de artikelen 105 en 108) van de Grondwet. Een dergelijke ongrondwettigheid kan, gelezen in samenhang met het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel, enkel door het Grondwettelijk Hof worden vastgesteld, hetzij na een beroep tot vernietiging, hetzij na een prejudiciële vraag door een ander rechtscollege. Het Hof heeft dergelijke delegaties van de wetgever aan de minister al gebillijkt wanneer ze betrekking hadden op delegaties van niet-essentiële elementen van voorbehouden aangelegenheden, maar in dat geval hadden de middelen geen betrekking op de delegatie aan de minister als dusdanig, maar op het specifieke legaliteitsbeginsel in kwestie.42 Zoals al eerder (nr. 7) is uiteengezet, heeft het Hof recent wel een delegatie vernietigd door de wetgever aan een minister waarvoor niet voldaan was aan het vereiste van een dringend optreden.43 Op het niveau van de gemeenschappen en de gewesten gaat het om de strijdigheid van de betrokken decreets- of ordonnantiebepaling met de bepalingen van de (bijzondere) inrichtingswet van die gemeenschap of dat gewest. Het Hof van Cassatie heeft de bevoegdheid erkend van de gewone hoven en rechtbanken om met toepassing van artikel 159 van de Grondwet de betrokken decreets41 42

Adv.RvS 69.133/1 van 11 mei 2021 (opmerking 4.3). Zie JENART C., DE GROOT M. en STEEN B., ‘Alles stroomt: hoe bevoegdheden en taken kunnen worden overgedragen aan en binnen het bestuur’ in DE SOMER S. (ed.), Bestuursorganisatierecht, die Keure, 2020, (99) 123 en de aldaar aangehaalde arresten. GwH 12 februari 2026, nr. 20/2026, B.19.1-B.22.2.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

of ordonnantiebepaling buiten toepassing te laten.44 Een dergelijke strijdigheid kan ook door het Grondwettelijk Hof worden vastgesteld, gelezen in samenhang met het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel. In de praktijk komt het zelden voor dat de grondwettigheid van deze delegaties in rechte wordt betwist door particulieren, al valt dat natuurlijk nooit uit te sluiten.

D. Beperkt tot bijkomstige of detail matige aangelegenheden 1. Algemeen 9. De mogelijkheid van delegatie van regelgevende bevoegdheid aan individuele ministers is beperkt tot bijkomstige of detailmatige aangelegenheden. De reden daarvoor wordt op het federale niveau vaak gezocht in een afkeuring van de ‘versplintering’ van de verordeningsbevoegdheid van de uitvoerende macht of in de omstandigheid dat delegatie principieel wordt uitgesloten door artikel 33 van de Grondwet en dat uitzonderingen enkel toelaatbaar zijn voor ondergeschikte aspecten.45 Daar staat dan weer tegenover dat op het niveau van de deelstaten juist uitdrukkelijk is voorzien in een delegatiemogelijkheid aan ministers. Ondanks die verschillende juridische context wordt, volgens vaste rechtspraak46 en adviespraktijk47 van de Raad van State, de draagwijdte 44 45 46

Cass. 21 april 2011, C.08.0452.F, ‘Gerardrie Immo’. VELAERS J., De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, die Keure, 2019, II, 75. Zie RvS 11 september 1959, nr. 7.211, ‘Union Nationale des Opticiens de Belgique’, waarin gewag wordt gemaakt van “sommige maatregelen (…) ter uitvoering van een reglementering tot het uitvaardigen waarvan [de Koning] zelf bevoegd was”; RvS 29 januari 1981, nr. 20.915, ‘pvba Boa Boboli Airfreight’, waarin wordt overwogen “dat de bevoegdheid die de Koning aan de Minister heeft opgedragen alleen betrekking heeft op de technische voorwaarden waaraan moet worden voldaan om het bewijs [van luchtwaardigheid] te krijgen; dat de Koning het wezenlijke van zijn bevoegdheid heeft uitgeoefend en aan de Minister slechts de bevoegdheid voor verdere uitvoering heeft opgedragen”; RvS 27 juni 1984, nr. 24.514, ‘Crabbe’, waarin gewag wordt gemaakt van “detailmaatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van een regeling waarvan de Koning zelf de fundamentele bepalingen had vastgesteld”; RvS 26 oktober 2010, nr. 208.462, ‘asbl GOCA e.a.’, waarin gewag wordt gemaakt van “mesures de détail ou d’exécution d’importance minime”. Zie ook Cass. 4 september 1995, Pas. 1995, I, 752, waarin gewag wordt gemaakt “des matières mineures ou des questions de détail”. Adv.RvS 10.003/2 van 13 april 1967 (opmerking bij art. 8 en 9); Adv.RvS 59.628/1/V van 26 juli 2016 (opmerking 9). Zie ook de verder in deze bijdrage geciteerde adviezen.

van de delegaties van regelgevende bevoegdheid aan ministers gelijkaardig beoordeeld op het federale en op het deelstatelijke niveau. Die beperking tot bijkomstige of detailmatige aangelegenheden geldt ook voor delegaties die de wetgever aan de minister verleent (ook indien ze in beginsel ongrondwettig zijn; zie nrs. 6 tot 8).48 Het zou immers onlogisch zijn, gelet op de aard van de zo-even weergegeven grondwettigheidsbezwaren, dat de wetgever ruimere delegaties aan ministers zou kunnen verlenen dan de Koning of de regering. 10. De aangelegenheden die door de wetgever in beginsel niet aan de Koning kunnen worden overgelaten, namelijk essentiële elementen van voorbehouden aangelegenheden, kunnen door de Koning hoe dan ook niet aan de minister worden gedelegeerd.49 Indien voldaan is aan de voorwaarden om dergelijke essentiële elementen toch aan de Koning te delegeren (waaronder o.m. de spoedige bekrachtiging door de wetgever), is het theoretisch denkbaar dat de Koning daarover delegaties verleent aan de minister, maar in de praktijk is het erg twijfelachtig dat deze essentiële elementen, zoals bijvoorbeeld de aanpassing van het btw-tarief voor een bepaald product, beschouwd kunnen worden als bijkomstige of detailmatige aangelegenheden. Wel is het mogelijk dat van een bepaalde regeling die essentiële elementen omvat, bijkomstige of detailmatige aspecten die op zich geen essentiële elementen uitmaken aan de minister worden gedelegeerd, zoals bijvoorbeeld het bepalen van een uiterste termijn voor de indiening van bepaalde stukken in verband met een btw-aangifte. Dan gaat het echter om aspecten van een voorbehouden aangelegenheid die de wetgever hoe dan ook aan de Koning mocht delegeren. 11. Wat wel en wat niet aan een minister kan worden overgelaten, is een beoordeling die moet gebeuren binnen de context van de ruimere regeling. Ondanks het feit dat die beoordeling tot op zekere hoogte van geval tot geval gebeurt, kunnen uit de adviespraktijk van de Raad

48 49

Adv.RvS 39.272/3 van 29 november 2005 (opmerking 4). Adv.RvS 71.393/4 van 18 mei 2022 (opmerking bij art. 4); Adv.RvS 75.075/4 van 3 januari 2024 (opmerking 1.3 bij art. 18). Zie daarover ook PAS W. en STEEN B., ‘Met het nodige voorbehoud. Het grondwettelijk voorbehoud aan de formele en aan de federale wetgever – Deel 1’, TVW 2004, (362) 380.

Wetgeving

van State wel een aantal krachtlijnen worden afgeleid, die worden besproken in wat volgt.

2. Overzicht a. Toepassingsgebied van een regeling 12. Een minister kan niet zonder meer worden gemachtigd om het toepassingsgebied van een bepaalde regeling te wijzigen.50 Zo is het niet mogelijk om aan een minister op te dragen om een lijst van sectoren waartoe de ondernemingen behoren waaraan steun wordt verleend, aan te passen onder meer “op basis van de beleidsprioriteiten”.51 Het is wel mogelijk om de minister te machtigen om een door de regering vastgestelde lijst van zorgwekkende invasieve uitheemse soorten in dringende gevallen aan te vullen met specifieke nieuwe soorten.52 Het omschrijven van de doelgroep van een bepaalde zorgvoorziening is een te belangrijk element om aan een minister te kunnen delegeren.53 b. Inhoudelijke aspecten 13. Het vaststellen van het bedrag van een subsidie of een uitkering kan in principe niet aan een minister worden overgelaten.54 Ook het machtigen van de minister om het bedrag van een subsidie of een uitkering te wijzigen of om een minimumbedrag of een maximumbedrag ervan te bepalen, is een te ruime delegatie.55

51 52 53 54

Adv.RvS 24.385/1 van 12 april 1995 (algemene opmerking 4); Adv.RvS 36.330/1 van 22 december 2003 (opmerking 2); Adv.RvS 60.322/3 van 24 november 2016 (opmerking 4); Adv.RvS 65.519/3 van 27 maart 2019 (opmerking 4.3); Adv. RvS 73.999/1/V van 17 augustus 2023 (opmerking 7). Adv.RvS 45.482/1 van 4 december 2008 (opmerking 2). Adv.RvS 59.332/1 van 26 mei 2016 (opmerking 25). Adv.RvS 27.559/3 en 28.865/3 van 4 mei 1999 (opmerking 4 bij bijlage 1). Adv.RvS 26.948/3 van 14 oktober 1997 (opmerking bij art. 25); Adv.RvS 46.031/3 van 3 maart 2009 (opmerking 6.1); Adv.RvS 73.417/3 van 8 mei 2023 (opmerking 6); Adv.RvS 77.480/3 van 13 maart 2025 (opmerking 8.1). Adv.RvS 50.046/1/V van 24 augustus 2011 (opmerking 8); Adv.RvS 50.088/1/V van 24 augustus 2011 (opmerking 3); Adv.RvS 51.831/1 van 18 september 2012 (opmerking 5); Adv.RvS 62.933/3 (opmerking 13.1); Adv.RvS 63.785/1/V van 31 juli 2018 (opmerking 8); Adv.RvS 63.966/1/V van 18 september 2018 (opmerking 7); Adv.RvS 76.553/16 van 18 juni 2024 (opmerking 12).

14. Het vaststellen van voorwaarden voor een subsidie, een uitkering, een vergunning of een erkenning kan niet zonder meer aan een minister worden gedelegeerd.56 Ook het machtigen van de minister om zonder enige beperking aanvullende of bijkomende voorwaarden te bepalen is een te ruime delegatie.57 Het is wel mogelijk om binnen een bepaalde voorwaarde voor een subsidie, een uitkering, een vergunning of een erkenning de minister te machtigen om bepaalde aspecten aan te passen of nader in te vullen, maar ook daar moet telkens worden nagegaan wat de werkelijke draagwijdte is van die delegatie. Zo kan ook het verder uitwerken van zo’n voorwaarde niet zonder meer aan een minister worden overgelaten wanneer de minister daarmee een grote ruimte krijgt om te bepalen wie wel en wie niet in aanmerking komt.58 Op zijn minst moeten de elementen waarop een voorwaarde betrekking heeft in voldoende mate worden bepaald vooraleer de verdere uitwerking ervan aan de minister kan worden overgelaten.59 Het voorgaande geldt ook op ruimere wijze, voor andere vormen van reglementering, zoals voor voorwaarden om in aanmerking te komen voor zorg en opvang in voorzieningen,60 voor regels inzake de kwaliteitsbewaking van sociale huurwoningen61 en voor exploitatievoorwaarden voor toeristische verblijfsvestigingen.62 Het is wel mogelijk om de minister te machtigen om bepaalde begrippen te concretiseren, zoals ‘werkingskosten’ en ‘infrastructuurkosten’.63 Het is ook mogelijk om 56

59 60 61 62 63

Adv.RvS 31.417/2/V van 31 augustus 2001 (algemene opmerking 3); Adv.RvS 62.381/3 van 28 november 2017 (opmerking 6.2); Adv.RvS 77.233/16 van 27 december 2024 (opmerking 25); Adv.RvS 78.501/3 van 18 december 2025 (opmerking 8.3). Zie ook RvS 12 november 2019, nr. 246.063, ‘Swertvaegher’. Adv.RvS 44.781/3 van 26 juni 2008 (opmerking 5); Adv.RvS 47.667/3 van 12 januari 2010 (opmerking 4); Adv.RvS 62.381/3 van 28 november 2017 (opmerking 6.2); Adv.RvS 74.093/1/V van 9 augustus 2023 (opmerking 6.2); Adv.RvS 78.501/3 van 18 december 2025 (opmerking 8.1). Adv.RvS 24.355/9 van 5 april 1995 (opmerking III); Adv.RvS 46.065/1 van 12 maart 2009 (algemene opmerking); Adv. RvS 48.633/1/V van 7 september 2010 (opmerking 4); Adv. RvS 48.853/3 van 16 november 2010 (opmerking 5); Adv. RvS 52.426/1 van 19 december 2012 (opmerking 8); Adv. RvS 52.673/2 van 23 januari 2013 (derde algemene opmerking). Adv.RvS 75.920/3 van 24 april 2024 (opmerking 4); Adv.RvS 76.126/3 van 13 mei 2024 (opmerking 10). Adv.RvS 57.351/3 van 24 april 2015 (opmerking 4). Adv.RvS 65.778/3 van 9 mei 2019 (opmerking 7). Adv.RvS 78.097/1/V van 10 september 2025 (opmerking 7.2). Adv.RvS 48.862/3 van 16 november 2010 (opmerking 6).

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

het bedrag van een vergoeding of subsidie door de minister te laten bepalen wanneer de Koning of de regering eerst de elementen bepaalt waarop dat bedrag is gebaseerd, bijvoorbeeld een vergoeding per uur en een opsomming van terug te betalen onkosten.64 15. De minister kan niet zonder meer worden gemachtigd om een lijst van diploma’s en getuigschriften te bepalen waarvan de houders zijn vrijgesteld van bepaalde opleidingen. Het is wel mogelijk om de minister te machtigen om dat te doen voor diploma’s en getuigschriften die “gelijkwaardig” zijn aan een reeds door de Koning of de regering bepaalde opsomming.65 16. Het regelen van de waarborgen inzake veiligheid en vertrouwelijkheid van persoonsgegevens in een databank kan niet aan de minister worden gedelegeerd.66 Dat geldt ook voor het bepalen van de voorwaarden voor het verstrekken van gegevens aan derde-belanghebbenden.67 17. Het vaststellen van het bedrag van een retributie kan niet zonder meer aan de minister worden overgelaten.68 Dat zou anders zijn als de Koning of de regering eerst de verschillende elementen bepaalt voor de berekening van die retributie en vervolgens de minister machtigt om aan de hand van die elementen de retributie te berekenen. Wanneer het er enkel op neerkomt om het bedrag van de retributie aan gewijzigde omstandigheden aan te passen, lijkt een delegatie aan de minister wel aanvaardbaar, zolang die omstandigheden worden geëxpliciteerd, bijvoorbeeld in de vorm van criteria voor die aanpassing.69 18. Het bepalen van het bedrag van de vergoeding die aan leden van een bepaalde commissie kunnen worden toegekend, kan niet aan een minister worden gedelegeerd,70

64 65 66 67 68

69 70

Adv.RvS 73.417/3 van 8 mei 2023 (opmerking 6); Adv.RvS 77.370/3 van 29 januari 2025 (opmerking 6). Adv.RvS 77.949/1/V van 18 augustus 2025 (opmerking 10). Adv.RvS 32.262/2 van 14 november 2001 (algemene opmerking). Adv.RvS 54.241/3 van 31 oktober 2013 (opmerking 5). Adv.RvS 51.413/3 van 5 juni 2012 (opmerking 3.2); Adv.RvS 57.371/VR/3 van 15 juni 2015 (opmerking 22.3.7); Adv.RvS 73.417/3 van 8 mei 2023 (opmerking 6); Adv.RvS 77.730/3 van 10 juni 2025 (opmerking 6). Adv.RvS 74.378/3 van 22 september 2023 (opmerking 6); Adv.RvS 78.097/1/V van 10 september 2025 (opmerking 7.3). Adv.RvS 57.371/VR/3 van 15 juni 2015 (opmerking 22.3.3); Adv.RvS 70.711/2 van 12 januari 2022 (opmerking bij art. 10).

tenzij wanneer criteria worden opgenomen die de minister in acht moet nemen bij het bepalen van dat bedrag.71 19. Het vaststellen van een model voor bepaalde formulieren of documenten en van de wijze waarop ze worden bezorgd, kan aan een minister worden gedelegeerd.72 c. Procedureregels 20. Het uitwerken van een volledige procedureregeling voor de aanvraag van een subsidie, een uitkering, een vergunning of een erkenning kan niet aan een minister worden gedelegeerd.73 Minstens de belangrijkste elementen moeten eerst door de Koning of de regering worden uitgewerkt,74 al zijn er ook gevallen waarin het delegeren aan de minister van het regelen van de aanvraag- en uitbetalingsprocedure toch werd gebillijkt.75 Allicht hangt een en ander ook af van het belang van de procedure of van de rechtsgevolgen die ermee worden beoogd. In elk geval kan zo’n delegatie aan een minister inzake aspecten van een procedureregeling er niet toe leiden dat nieuwe inhoudelijke voorwaarden worden toegevoegd waaraan een aanvraag moet voldoen.76 21. Het bepalen van voorwaarden voor het indienen van opmerkingen in het kader van een openbaar onderzoek kan niet zonder meer aan een minister worden gedelegeerd. De meer technische en detailmatige nadere regels voor het indienen van die opmerkingen kunnen wel aan een minister worden overgelaten.77 d. Toezicht en sanctionering 22. Het regelen van het toezicht of de controle op bepaalde instellingen en organisaties kan niet als dusdanig aan een minister worden gedelegeerd.78 Ook het bepalen van de categorieën van personeelsleden die met dat toe-

71 72 73 74 75 76 77 78

Adv.RvS 78.097/1/V van 10 september 2025 (opmerking 7.4). Adv.RvS 27.525/4 van 27 mei 1998 (opmerking 3 bij art. 22). Adv.RvS 26.727/1/V van 29 juli 1997 (algemene opmerking). Adv.RvS 51.831/1 van 18 september 2012 (opmerking 5). Adv.RvS 50.088/1/V van 24 augustus 2011 (opmerking 3). Adv.RvS 49.174/3 van 1 februari 2011 (opmerking 8). Adv.RvS 78.008/1/V van 29 augustus 2025 (opmerking 8). Adv.RvS 23.652/9 van 12 december 1994 (algemene opmerking II); Adv.RvS 28.863/3 van 18 februari 1999 (opmerking bij art. 2); Adv.RvS 38.942/3 van 20 september 2005 (opmerking 9); Adv.RvS 65.788/3 van 26 april 2019 (opmerking 9.2); Adv.RvS 74.556/3 van 26 oktober 2023 (opmerking 5); Adv.RvS 75.963/16 van 24 april 2024 (opmerking 9.2).

Wetgeving

zicht worden belast (bv. de graad waarover ze moeten beschikken), kan niet zonder meer aan een minister worden overgelaten.79 23. Het bepalen van het bedrag van een administratieve geldboete, zonder enige voorafgaande afbakening van die bevoegdheid door de Koning of de regering, kan niet aan de minister worden gedelegeerd.80 Dat zou eventueel wel mogelijk zijn als door de Koning of de regering een vork wordt vastgelegd waarbinnen de minister het bedrag kan bepalen.81 24. Een delegatie aan een minister om nadere regels te bepalen over het gebruik van stroomstootwapens door de politie raakt indirect aan de grondrechten van burgers en kan als dusdanig geen doorgang vinden.82 e. Bindende Europese of internationale regels 25. De omstandigheid dat met een delegatie aan een minister enkel wordt beoogd om het interne recht aan te passen aan Europees of internationaal recht, volstaat op zich niet opdat die delegatie aanvaardbaar is, wanneer niet bij voorbaat vaststaat dat die aanpassingen op zich beschouwd van bijkomstige of detailmatige aard zijn.83 Er zijn wel gevallen waarin werd aangenomen dat de minister elementen zoals het maximale steunbedrag en steunvoorwaarden kan bepalen wanneer dit neerkwam op de implementatie van Europese rechtsregels.84 Ook het bepalen van een lijst van verboden substanties kan aan de minister worden opgedragen wanneer die lijst is vastgesteld op internationaal niveau en niet kan worden gewijzigd.85

80 81 82 83

84 85

Adv.RvS 54.389/3 van 29 november 2013 (opmerking 9); Adv.RvS 55.415/1 van 19 maart 2014 (opmerking 10); Adv. RvS 57.371/VR/3 van 15 juni 2015 (opmerking 22.3.4); Adv. RvS 75.408/1 van 20 februari 2024 (opmerking 4). Adv.RvS 63.603/1 van 22 juni 2018 (opmerking 9). Adv.RvS 76.476/3 van 12 juni 2024 (opmerking 9). Adv.RvS 76.892/2/V van 22 juli 2024 (opmerking bij art. 2). Adv.RvS 46.470/3 van 28 april 2009 (opmerking 4.1); Adv. RvS 46.681/3 van 9 juni 2009 (opmerking 12); Adv.RvS 51.948/1/V van 4 september 2012 (opmerking 4); Adv.RvS 75.615/16 van 12 maart 2024 (opmerking 4). Adv.RvS 50.088/1/V van 24 augustus 2011 (opmerking 3); Adv.RvS 56.524/1/V van 31 juli 2014 (opmerking 8.3). Adv.RvS 50.512/4 van 21 november 2011 (algemene opmerking B); Adv.RvS 59.675/3 van 30 juni 2016 (opmerking 4.1).

f. Afwijking van bestaande rechtsregels 26. Ook al gaat het eigenlijk om een delegatie van individuele beslissingsbevoegdheid en niet van regelgevende bevoegdheid, is het toch nuttig om ook melding te maken van de mogelijkheid om de minister te machtigen om in individuele gevallen af te wijken van een bepaalde regeling. De Raad van State heeft al geadviseerd om in dergelijke gevallen te voorzien in criteria die zo’n afwijking rechtvaardigen, om te vermijden dat die afwijkingsmogelijkheid zou leiden tot een willekeurige ongelijke toepassing van de regelgeving.86 A fortiori is het op algemene wijze afwijken door een minister van bestaande rechtsregels niet mogelijk, tenzij wanneer die afwijkingsmogelijkheid zodanig is ingeperkt dat ze kan worden gezien als een bijkomstige of detailmatige kwestie.87 Dat is niet anders als een dergelijke afwijking van een regeringsbesluit afhankelijk wordt gemaakt van het akkoord van de regering.88 g. Wijziging van hogere rechtsregels 27. Voor zover aan de inhoudelijke voorwaarden voor delegatie is voldaan (en het met andere woorden gaat om bijkomstige of detailmatige aangelegenheden), kan een minister worden gemachtigd om formele wijzigingen aan te brengen in een koninklijk besluit of een regeringsbesluit.89 Dat moet wel voldoende uitdrukkelijk tot uiting komen in de machtiging, zoals bijvoorbeeld de bepaling dat de minister de lijst in een bijlage kan aanvullen onder bepaalde voorwaarden. Een onbeperkte machtiging om bijlagen te wijzigen of aan te vullen is in beginsel niet aanvaardbaar,90 al lijkt dat wel mogelijk als die bijlagen zelf enkel bijkomstige of detailmatige bepalingen betreffen. 28. Het lijkt uitgesloten dat een minister kan worden gemachtigd om formele wijzigingen aan te brengen in wetgevende normen. Zowel gelet op hun inhoudelijk be86

87 88 89 90

Adv.RvS 24.159/1 van 24 februari 1995 (algemene opmerking 3); Adv.RvS 48.006/1 van 25 maart 2010 (opmerking bij art. 3); Adv.RvS 52.673/2 van 23 januari 2013 (algemene opmerking 3); Adv.RvS 65.822/1 van 2 mei 2019 (opmerking 5); Adv.RvS 73.966/1/V van 8 augustus 2023 (opmerking 5.6). Adv.RvS 65.822/1 van 2 mei 2019 (opmerking 5); Adv.RvS 75.229/AV/3 van 6 maart 2024 (opmerking 24). Adv.RvS 72.847/1 van 18 januari 2023 (opmerking 4). Adv.RvS 59.332/1 van 26 mei 2016 (opmerking 25). Adv.RvS 63.307/1 van 9 mei 2018 (opmerking 6); Adv.RvS 73.999/1 van 17 augustus 2023 (opmerking 7); Adv.RvS 77.080/16 van 25 november 2024 (opmerking 8.2).

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

lang als op het feit dat ze twee stappen hoger staan in de normenhiërarchie, kunnen dergelijke wijzigingen moeilijk worden gezien als van bijkomstige of detailmatige aard. h. Inwerkingtreding en uitwerking in de tijd van hogere rechtsregels 29. Het vaststellen van de inwerkingtreding van een koninklijk besluit of een regeringsbesluit kan in beginsel niet worden overgelaten aan een minister, aangezien zo’n delegatie erop zou kunnen neerkomen dat de minister de toepassing van dat besluit voor onbepaalde tijd zou kunnen uitstellen.91 Dat geldt ook indien het enkel gaat over de inwerkingtreding van onderdelen van zo’n besluit.92 Zo’n delegatie zou wel mogelijk zijn indien ze wordt beperkt in de tijd, met andere woorden indien een uiterste datum van inwerkingtreding wordt bepaald,93 maar in een ander geval werd zelfs zo’n delegatie niet aanvaard.94 De delegatie wordt doorgaans wel gebillijkt als een voldoende nabije datum wordt bepaald waarop het koninklijk besluit of het regeringsbesluit hoe dan ook in werking treedt.95 30. Het vaststellen van de inwerkingtreding van een wetgevende norm kan a fortiori niet worden overgelaten aan een minister.96 31. Het kan niet zonder meer aan een minister worden overgelaten om een bestaande regeling met betrekking tot pilootprojecten te verlengen of aan te passen.97

3. Overige aandachtspunten 32. Anders dan de Koning of een regering, kan de minister geen beroep doen op de algemene uitvoeringsbevoegdheid98 en kan hij de vereiste rechtsgrond voor zijn

optreden enkel ontlenen aan uitdrukkelijke delegaties.99 Indien voor bepaalde aspecten van een beoogde ministeriële regeling geen uitdrukkelijke delegatie voorhanden is, kunnen die aspecten dan ook geen doorgang vinden in de vorm van een ministerieel besluit.100 Wanneer in een delegatie aan een minister één criterium wordt gehanteerd en de minister andere criteria aanwendt die niet met dat ene criterium verband houden, geeft hij geen correcte uitvoering aan die delegatie.101 33. Het is niet mogelijk om aan de beperkingen van de delegatiemogelijkheid aan een minister te ontkomen door te bepalen dat de minister een ‘reglement’, ‘instructies’ of ‘richtlijnen’ uitvaardigt, nog afgezien van het feit dat daarvoor niet de vormvereisten en de procedurele waarborgen gelden die voor een besluit gelden.102 34. De omstandigheid dat een delegatie die aan een minister wordt verleend, inhoudelijk volledig overeenstemt met de delegatie die in de wetgevende norm aan de Koning of aan de regering werd verleend, is doorgaans een ‘tegenindicatie’ voor de toelaatbaarheid van die delegatie.103 Toch moet telkens worden nagegaan of het misschien toch niet gaat om een maatregel van bijkomstige of detailmatige aard. In de adviespraktijk wordt ook een andere ‘tegenindicatie’ voor de toelaatbaarheid van delegaties aan ministers gehanteerd, namelijk voor federale koninklijke besluiten waarvan de rechtsgrond het overleg in Ministerraad voorschrijft. Wanneer de Koning in een dergelijk besluit delegaties verleent aan een minister, zou hij daarmee het vereiste van overleg in de Ministerraad kunnen omzeilen.104 Dat betekent echter niet dat in koninklijke besluiten waar99 100

92 93 94 95 96 97 98

Adv.RvS 57.598/3 van 30 juni 2015 (opmerking 13); Adv. RvS 59.537/3 van 7 juli 2016 (opmerking 15); Adv.RvS 59.834/1/V van 29 augustus 2016 (opmerking 14); Adv.RvS 61.117/3 van 7 april 2017 (opmerking 16); Adv.RvS 71.428/1 van 1 juni 2022 (opmerking 20.1). Adv.RvS 66.611/2 van 28 oktober 2019 (opmerking 3 bij art. 4); Adv.RvS 76.666/2/V van 2 augustus 2024 (opmerking 2 bij art. 35). Adv.RvS 51.831/1 van 18 september 2012 (opmerking 5). Adv.RvS 59.016/3 van 29 maart 2016 (opmerking 10.2). Adv.RvS 62.320/1 van 17 november 2017 (opmerking 6). Adv.RvS 59.321/1 van 23 mei 2016 (opmerking 7). Adv.RvS 63.766/1 van 18 juli 2018 (opmerking 6). Art. 108 Gw.; art. 20 BWHI, art. 8 en 69 BWBI en art. 7 W.D.Gem. Zie VAN NIEUWENHOVE J., Handboek wetgeving, die Keure, 2025, 130-133.

101 102

103 104

Adv.RvS 66.215/1 van 18 juni 1019 (opmerking 4.2); Adv. RvS 75.516/16 van 28 februari 2024 (opmerking 5.2); Adv. RvS 75.615/16 van 12 maart 2024 (opmerking 4). Adv.RvS 48.547/2/V van 9 augustus 2010 (rechtsgrondopmerking); Adv.RvS 50.073/1/V van 6 september 2011 (opmerking 2); Adv.RvS 56.968/3 van 15 januari 2015 (opmerking 2.2); Adv.RvS 65.625/1 van 8 april 2019 (opmerking 7); Adv.RvS 78.380/1 van 26 november 2025 (opmerking 3). Adv.RvS 77.715/16 van 4 juni 2025 (opmerking 3.2). Adv.RvS 35.487/4 van 2 juli 2003 (enige opmerking); Adv. RvS 39.278/4 van 16 november 2005 (opmerking bij art. 14); Adv.RvS 40.080/4 van 18 april 2006 (opmerking bij art. 14); Adv.RvS 73.759/3 van 4 juli 2023 (opmerking 7.1); Adv. RvS 76.996/1/V van 10 september 2024 (opmerking 13). Adv.RvS 54.417/3 van 5 december 2013 (opmerking 5); Adv.RvS 56.214/3 en 56.215/3 van 5 mei 2014 (opmerking 6). Adv.RvS 38.774/1/V van 2 augustus 2005 (opmerking 7); Adv.RvS 39.346/1 van 24 november 2005 (opmerking bij art. 3); Adv.RvS 51.413/3 van 5 juni 2012 (opmerking 3.2). Zie ook RvS 4 mei 2005, nr. 144.181, ‘Taft’.

TIJDSCHRIFT VOOR

35. Het argument dat een regeling in een ministerieel besluit sneller kan worden aangepast dan bij een koninklijk besluit (wat al sterk moet worden genuanceerd; zie nr. 41), kan op zich niet verantwoorden dat delegaties aan een minister worden toegestaan die verder gaan dan wat van bijkomstige of detailmatige aard is.106 36. Delegaties aan ministers moeten uitdrukkelijk worden geformuleerd met vermelding van welke regelgevende bevoegdheid precies wordt opgedragen aan de minister. Dat is niet anders dan het vereiste van een uitdrukkelijke delegatie aan de Koning of aan de regering (nr. 265). In geen geval kan uit de uitvoeringsbepaling in een koninklijk besluit of een regeringsbesluit worden afgeleid dat enige regelgevende bevoegdheid aan een minister wordt opgedragen.107 De uitvoeringsbepaling wijst immers enkel de minister aan die instaat voor de uitvoering en de toepassing van het besluit in individuele gevallen. Als een ontworpen delegatie aan een minister enigszins onduidelijk is geformuleerd waardoor twijfel ontstaat over de vraag of ze wel beperkt is tot maatregelen van bijkomstige of detailmatige aard, moet de delegatie worden gepreciseerd.108 Het is in elk geval niet mogelijk om in de delegatie ‘onder meer’ of ‘in het bijzonder’ te vermelden; een opsomming moet limitatief zijn.109 Het is ook niet mogelijk om de minister te machtigen om “aanvullende maatregelen [te] nemen die noodzakelijk zijn voor de toepassing van dit besluit” of om “[d]e toepassingsmodaliteiten van dit artikel [te regelen]”, omdat een dergelijke bevoegdheidstoewijzing neerkomt op een algemene uitvoeringsbevoegdheid voor de minister.110 Hetzelfde geldt voor een machtiging aan de minister om “nadere regels” te bepalen met betrekking tot een bepaalde aange105 Adv.RvS 66.830/2 van 13 januari 2020 (algemene opmerking 3, vn. 23). 106 Adv.RvS 71.064/3 van 18 maart 2022 (opmerking 4.3). 107 Adv.RvS 48.218/2 van 26 mei 2010 (enige opmerking). 108 Adv.RvS 59.085/3 van 7 april 2016 (opmerking 12). 109 Adv.RvS 65.794/3 van 13 mei 2018 (opmerking 5). 110 Adv.RvS 52.037/3 van 2 oktober 2012 (opmerking 3.1.3); Adv.RvS 66.676/3 van 26 november 2019 (opmerking 8.2).

legenheid, zonder nadere inperking, althans wanneer die aangelegenheid op zich niet kan worden beschouwd als bijkomstig of detailmatig.111

4. Hoe omgaan met overmatige delegaties? 37. Ook al formuleert de afdeling Wetgeving van de Raad van State regelmatig bezwaren tegen overmatige delegaties, worden die bezwaren regelmatig genegeerd (net als de bezwaren tegen delegaties door de wetgever aan ministers; zie nr. 8). Dat doet dan de vraag rijzen hoe er moet worden omgegaan met bestaande delegaties aan ministers die een ruimere draagwijdte hebben. 37.1. De minister aan wie een dergelijke overmatige delegatie is verleend, kan niet anders dan die delegatie te gebruiken, aangezien hij de hogere rechtsregels moet naleven en de on(grond)wettigheid ervan niet kan aanvoeren om geen uitvoering te verlenen aan de delegatie. Uiteraard kan de Koning of de regering zelf wel de aangelegenheid blijven regelen die ze (op overmatige wijze) hebben gedelegeerd aan de minister.112 37.2. Wat betreft de mogelijkheid voor particulieren om de betrokken delegaties in rechte te betwisten, ligt de zaak anders dan bij delegaties door de wetgever aan ministers. Ofwel is de delegatie die is verleend door de Koning of de regering duidelijk te ruim geformuleerd. In dat geval gaat het om een strijdigheid van een koninklijk besluit of van een regeringsbesluit met de Grondwet of met de (bijzondere) inrichtingswet van die gemeenschap of dat gewest. Dat besluit kan om die reden buiten toepassing worden gelaten overeenkomstig artikel 159 van de Grondwet of worden vernietigd door de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.113 Wanneer het ministerieel besluit wordt betwist dat gesteund is op de delegatie in dat koninklijk besluit of regeringsbesluit, kan dat laatste besluit zowel door de gewone hoven en rechtbanken als door de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State buiten toepassing worden gelaten om vervolgens het minis111 Adv.RvS 73.080/1 van 8 maart 2023 (opmerking 9); Adv. RvS 73.149/1 van 22 maart 2023 (opmerking 7); Adv.RvS 74.556/3 van 26 oktober 2023 (opmerking 5). 112 Adv.RvS 69.447/3 van 24 juni 2021 (opmerking 3.3). 113 Zie ook GwH 22 september 2022, 109/2022, overw. B.8.2-B.8.4; GwH 2 maart 2023, 33/2023, overw. B.53.5.

2026

voor dat overleg is voorgeschreven, geen delegaties kunnen worden verleend aan ministers. Het overlegvereiste leidt enkel tot een meer terughoudend standpunt ten aanzien van wat kan worden beschouwd als een maatregel van bijkomstige of detailmatige aard, omdat de wetgever zelf blijk heeft gegeven van het belang van de aangelegenheid door het overleg in Ministerraad voor te schrijven.105

Wetgeving

TVW

2026

terieel besluit respectievelijk buiten toepassing te laten of te vernietigen.114 Ofwel is de delegatie die is verleend door de Koning of de regering onduidelijk geformuleerd. In dat geval moet die delegatie zo worden geïnterpreteerd dat het niet de bedoeling was om meer dan bijkomstige of detailmatige aangelegenheden te delegeren. In zoverre het ministerieel besluit de aldus (grond)wetsconform geïnterpreteerde delegatie te buiten gaat, kan het buiten toepassing worden gelaten overeenkomstig artikel 159 van de Grondwet of worden vernietigd door de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

E. Enkele wetgevingstechnische aspecten 38. Delegaties aan ministers moeten “toekomstbestendig” worden geformuleerd, wat betekent dat de delegatie wordt verleend aan “de minister bevoegd voor [een bepaalde aangelegenheid]” en niet aan een huidige minister met zijn officiële titulatuur.115 Uiteraard kunnen die delegaties enkel worden gebruikt door ministers die bevoegd zijn voor die aangelegenheid. Hun officiële titulatuur is daarvoor niet relevant, zolang ze maar bevoegd zijn voor die aangelegenheid. Wanneer in een volgende regering twee ministers voor de betrokken aangelegenheid bevoegd zijn, moeten die ministers in beginsel samen het betrokken ministerieel besluit uitvaardigen en ondertekenen. Het is overigens ook mogelijk om een delegatie van in het begin te verlenen aan twee ministers (bv. “de ministers bevoegd voor … en …”). Een minister die onbevoegd is voor de betrokken aangelegenheid, kan uiteraard een dergelijk besluit niet uitvaardigen of (mee) ondertekenen. Dat zou immers ingaan tegen de door de Koning of de regering verleende delegatie.116 Wanneer een bevoegdheid in een huidige regering is toegewezen aan een staatssecretaris in plaats van aan een minister, moet voor een “toekomstbestendige” verwijzing “de minister bevoegd voor (…)” worden vermeld en niet “de staatssecretaris bevoegd voor (…)”, omdat het niet zeker is of die bevoegdheid in een volgende regering opnieuw aan een staatssecretaris toekomt.117 114 Adv.RvS 52.037/3 van 2 oktober 2012 (opmerking 3.1.3). 115 VAN NIEUWENHOVE J., Handboek wetgeving, die Keure, 2025, 212-213. 116 Adv.RvS 77.993/1/V van 22 augustus 2025 (opmerking 8). 117 Adv.RvS 58.591/1 van 24 december 2015 (opmerking 7).

39. Delegaties kunnen worden verleend aan twee of meer ministers die samen moeten optreden. Als het daarentegen de bedoeling is dat elke minister afzonderlijk gemachtigd wordt voor een specifieke aangelegenheid, veeleer dan de ministers samen, moet dat voldoende duidelijk worden bepaald.118

Besluit 40. Ministeriële besluiten vormen vanuit kwantitatief oogpunt een substantieel deel van de regelgeving, zowel voor de federale overheid als voor de gemeenschappen en de gewesten.119 Delegaties aan ministers zijn dan ook een vast onderdeel van heel wat regelgeving. 41. Er kunnen in veel gevallen vragen worden gesteld bij het nut van delegaties van regelgevende bevoegdheid aan ministers. In de eerste plaats wordt met ministeriële besluiten een derde niveau in regelgeving aangesneden, zodat voorschriften over een bepaald thema over drie teksten verspreid worden, wat de overzichtelijkheid en begrijpelijkheid van regelgeving niet ten goede komt.120 Dat neemt niet weg dat er goede redenen kunnen zijn om bepaalde detailaspecten over te laten aan een ministerieel besluit,121 bijvoorbeeld om de regeling in een koninklijk besluit of ministerieel besluit niet te lang te maken. In de tweede plaats wordt er wel vaker van uitgegaan dat ministeriële besluiten veel sneller tot stand komen dan koninklijke besluiten of regeringsbesluiten (zie nr. 35). Dat moet echter sterk worden genuanceerd. De vormvereisten voor ministeriële besluiten zijn grotendeels dezelfde (met inbegrip van de advisering door de Raad van State). Het gegeven dat over ministeriële besluiten niet moet worden beraadslaagd door de regering en dat enkel de minister ze moet ondertekenen, kan enkel in zeer spoedeisende gevallen een beduidend verschil uitmaken.

118 Adv.RvS 78.501/3 van 18 december 2025 (opmerking 10). 119 Voor 2025 werden in de refLex-databank van de Raad van State 340 koninklijke besluiten, 149 federale ministeriële besluiten, 195 besluiten van de Vlaamse Regering en 125 Vlaamse ministeriële besluiten geregistreerd. Enkel regelgevende besluiten worden in deze databank opgenomen, dus individuele besluiten zijn niet meegeteld. 120 Zie ook Adv.RvS 75.135/16 van 22 februari 2024 (opmerking 7.2, vn. 7). 121 VAN NIEUWENHOVE J., Handboek wetgeving, die Keure, 2025, 203-204.

Wetgeving

In de derde plaats kunnen ministeriële besluiten geen verslag bevatten aan de Koning of de regering, in tegenstelling tot koninklijke besluiten en regeringsbesluiten. Er moet ook geen nota aan de Ministerraad of aan de regering worden opgesteld, waardoor minder transparantie bestaat over de aanleiding van het ministerieel besluit en de afwegingen die erin zijn gemaakt. 42. Het is dan ook terecht dat de afdeling Wetgeving van de Raad van State er mee op toeziet dat er geen te grote toevlucht is tot ministeriële besluiten en dat op zijn minst de juridische beperkingen op delegaties van regelgevende bevoegdheid aan ministers in acht worden genomen, los van de voormelde nadelen.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

VINCE LIÉGEOIS

2026

Doctrine

Transparantie in rechtsterminologie: instrument of doel?1 Een analyse op basis van het JuriTerm NL-VL-project

DOCTRINE

Deze doctrinebijdrage vertrekt vanuit de aanname dat behoorlijke terminologie een randvoorwaarde van behoorlijke wetgeving is. Maar wat exact is behoorlijke (wetgevings)terminologie? Zowel binnen de taalkunde als in de rechtsleer lijkt het niet eenvoudig om hier een antwoord op te formuleren. Vooral laatstgenoemde lijkt nood te hebben aan een gedegen doctrine. Wij bespreken vormelijke transparantie als een mogelijk aspect van behoorlijke wetgevingsterminologie. Vormelijke transparantie houdt in dat uit een term (bv. werknemer, werkgever) al de nodige juridische betekenis af te leiden valt (bv. ‘iemand die werk aanneemt’, ‘iemand die werk geeft’). De bijdrage gaat in op de meerwaarde van deze vormelijke transparantie voor wetgeving – en bij uitbreiding voor het recht – (deel II). Ook onderzoeken we of vormelijke transparantie binnen de wetgevingstaal als een relatief of absoluut principe, d.i. als instrument of doel, moet gelden (deel III). Ter verduidelijking worden verschillende empirische gevalstudies van het JuriTerm NL-VL-project van de Taalunie en het Instituut voor de Nederlandse Taal aangehaald (deel IV). De conclusie van de bijdrage verduidelijkt niet alleen de rol van vormelijke transparantie in behoorlijke wetgeving, maar zet ook algemene lijnen uit voor een operationaliseerbare wetgevingstechnische doctrine (deel V).

Inhoud I. II. III. IV. V.

Inleiding 17 Transparantie als terminologische variabele 17 Transparantie als absoluut of relatief principe? 20 Toepassing in JuriTerm NL-VL 21 Conclusie 25

De inhoud van deze bijdrage werd eerder voorgesteld tijdens een workshop van het Instituut voor Filosofische en Sociaalwetenschappelijke Educatie vzw op 6 februari 2026. Ik dank de aanwezige collega’s voor hun waardevolle feedback.

Wetgeving

I. Inleiding 1. Weinig taalaspecten zijn in de wetgeving – en bij uitbreiding het recht – zo belangrijk als terminologie. Behoorlijke wetgeving kenmerkt zich door het consistente gebruik van de juiste termen en het formuleren van goede definities. Maar wat is juiste terminologie en wat zijn goede definities? Het zijn criteria waaraan in de wetgeving vaak niet wordt voldaan en waar ook onduidelijkheid over bestaat, zowel binnen de taalkunde als in de rechtsleer. 2. De tak van de taalkunde die zich met termen en definities bezighoudt is de terminologie. Deze terminologie heeft allang internationale standaarden ontwikkeld over hoe terminologie er moet uitzien en waarvoor verschillende ISO-normen bestaan.2 Deze normen krijgen echter de kritiek dat ze vooral op meer technische en natuurwetenschappelijke domeinen gericht zijn. Voor het recht, dat een andere dynamiek en andere vereisten kent, zou een aparte norm nodig zijn. Tot nu toe heeft niemand het aangedurfd om zo’n norm te ontwikkelen. Binnen de rechtsleer is er dan weer verwarring troef: terwijl een criterium A (bv. genderinclusiviteit) bij het vastleggen van een term voor begrip X doorslaggevend kan zijn, is het dit niet bij begrip Y. Hier lijkt een duidelijkere doctrine nodig te zijn, één die mogelijk binnen het kader van de wetgevingstechniek ontwikkeld kan worden. 3. Mogelijk brengen verschillende recente initiatieven hier meer duidelijkheid. Daarbij denken we onder andere aan de terminologiecommissie uit Eupen, die de federale rechtsterminologie, definities incluis, naar het Duits vertaalt, en de Termraad, een informeel overlegorgaan van Nederlandse, Belgische (federale), Vlaamse en Europese diensten over de te gebruiken rechtsterminologie op Europees niveau. Sinds 2024 financiert de Taalunie – die als één van haar doelen het harmoniseren van de rechtsterminologie heeft3 – JuriTerm NL-VL, een rechtsvergelijkende terminologiedatabank voor het Nederlands. Verschillende vakwoordenboeken zijn ook op de markt te vinden,

Enkele voorbeelden hiervan zijn: ISO 704:2022, Terminology work – Principles and Methods; ISO 1087, Terminology work and terminology science – Vocabulary; ISO 30042, Management of terminology resources – TermBase eXchange (TBX); ISO/TS 24634:2024, Management of terminology resources – TermBase eXchange (TBX)-compliant representation of concept relations and subject fields. Art. 4c Verdrag van 9 september 1980 tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk België inzake de Nederlandse Taalunie, https://wetten.overheid.nl/BWBV0002947/ 1982-04-01.

zoals De Valks in Vlaanderen en Fockema Andreae in Nederland, al bestrijken deze niet het hele recht en hebben ook zij vaak moeite om juiste definities en geschikte termen te vinden. 4. Deze doctrinebijdrage kadert binnen het JuriTerm NLVL-project van de Taalunie dat door het Instituut voor de Nederlandse Taal wordt uitgevoerd. De bijdrage houdt daartoe het terminologische principe van transparantie, en meer bepaald vormelijke transparantie, tegen het licht. Eerst leggen we uit wat het transparantieprincipe, conform ISO 704:2022, exact inhoudt en of deze omschrijving ook opgaat voor wetgevingsterminologie (deel II). Vervolgens stellen we de vraag of binnen de context van het recht transparantie als een relatief of absoluut principe dient te gelden (deel III), waarna de rol van transparantie binnen JuriTerm NL-VL wordt besproken (deel IV). De conclusie vat de voornaamste inzichten over de rol van vormelijke transparantie in juridisch taalgebruik samen en formuleert een eerste aanzet voor een rechtsdoctrine ter zake (deel V).

II. Transparantie als terminologische variabele 5. Onder terminologische transparantie vallen twee zaken: inhoudelijke transparantie en vormelijke transparantie. Het eerste, inhoudelijke transparantie, houdt in dat definities duidelijk beschrijven waarop het begrip (d.i. het betekende) betrekking heeft en daarbij eventueel ingaan op de juridische werking van het begrip. Het vormen van dergelijke definities is waarschijnlijk het moeilijkste vraagstuk binnen de terminologie. Dit wordt hier echter niet besproken. Onze focus ligt op de vormelijke transparantie, met name dat uit de term (d.i. de betekenaar) het begrip en de juridische gevolgen al af te leiden vallen. Bij vormelijke transparantie gaat het er dus om dat een term gekozen wordt die morfosemantisch het begrip het beste uitdrukt en zodoende de nodige betekenis overdraagt. 6. ISO 704:2022, sectie 7.6.2 definieert transparantie – waarmee hier opnieuw exclusief vormelijke transparantie wordt bedoeld – als volgt: “A ‘term’ or ‘proper name’ is transparent when the ‘concept’ that it designates can be inferred, at least partially, without a ‘definition’ or other type of information supplementing or replacing a ‘definition’ (…). In other words, the ‘concept’ expressed by a ‘term’ or

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

‘proper name’ can be deduced from their linguistic elements. (…).”4 7. Twee voorbeelden van vormelijke transparantie uit het sociaal recht zijn de termen “werknemer” en “werkgever”. Uit werknemer leiden we morfosemantisch af dat de term verwijst naar ‘iemand die werk (aan)neemt’, terwijl we uit werkgever kunnen afleiden dat het gaat om ‘iemand die werk geeft’, dat wil zeggen de andere partij bij een arbeidsovereenkomst. De vormelijke symmetrie tussen beide begrippen zorgt voor extra duidelijkheid. Ook de term “werkloosheidsuitkering” is een geschikt voorbeeld, gezien het duidelijk om een ‘uitkering voor een situatie van werkloosheid’ gaat. Een negatief voorbeeld is de term “gsm-schade”, die binnen het burgerlijk aansprakelijkheidsrecht zou kunnen voorkomen. Hoewel op een abstracter niveau duidelijk is dat het mobiele telefoons en schade betreft, is zonder context niet af te leiden of het gaat om ‘schade toegebracht aan een gsm’ (bv. een gebroken scherm, een verbrande simkaart) of ‘schade veroorzaakt door een gsm’ (bv. gehoorschade, straling, oogschade). 8. Uit de voorbeelden werkgever, werknemer en werkloosheidsuitkering blijkt dat vormelijke transparantie automatisch voor een zekere duidelijkheid zorgt, waardoor de nood aan definities verkleint. Eventueel kan vormelijke transparantie er zelfs toe leiden dat definities überhaupt niet nodig zijn, wat soms ook voordelig is: het opstellen van definities is een moeilijke opgave en vaak is het invoegen van definities in bepaalde contexten eerder ongewoon of verstoort dit de vlotte lezing van een tekst. 9. Binnen de wetgeving, waar definities wel vaak gebruikt worden, in de regel ergens in de eerste artikelen van de tekst, heeft men tevens baat bij de duidelijkheid die uit vormelijke transparantie voortvloeit. Een belangrijke variabele bij het opstellen van een wet is immers dat ze rechtszekerheid kan bewerkstelligen en dus niet het object dreigt te worden van eindeloze interpretaties binnen de rechtspraak en rechtsleer. Hoe transparanter een term, hoe minder groot de kans op foute interpretaties en hoe waarschijnlijker de rechtszekerheid.

gie volledig of in grote mate uit de weg te gaan.5 Bijgevolg moet daar waar een algemeen gangbare woordenschat mogelijk is, deze zoveel mogelijk ingezet en gevaloriseerd worden. In dit geval is er sprake van vormelijke transparantie door een algemeen gangbare woordenschat. Is dit niet mogelijk, dan wordt het interessant om naar een samenstelling of een meerwoorduitdrukking te zoeken die weliswaar niet in het algemeen taalgebruik voorkomt, maar waarbij de betekenis wel vanuit de algemene woordenschat af te leiden valt. Dit houdt in dat de bouwstenen van de samenstelling of van de meerwoorduitdrukking op de algemeen gangbare woordenschat terug te voeren moeten zijn. Hier ligt dan ook vormelijke transparantie door een algemeen begrijpelijke woordenschat voor. Hieruit kunnen we vervolgens terminologische richtlijnen voor klare rechtstaalinitiatieven afleiden, die er als volgt zouden kunnen uitzien: A. Geef indien mogelijk voorrang aan algemeen gangbare woordenschat. B. Is algemeen gangbare woordenschat niet mogelijk, geef dan voorrang aan algemeen begrijpelijke woordenschat. C. Is noch algemeen gangbare noch algemeen begrijpelijke woordenschat mogelijk, dan kan echte vakterminologie worden gebruikt. In dit geval is het aan de orde om die vakterminologie te verduidelijken. Deze richtlijnen zijn geenszins nieuw. Ze staan ook in ISO 244956, de ISO-norm over klare taal.7 Binnen het onderzoek van Henk PANDER MAAT8 naar duidelijke juridische

6 7

10. Ook voor de klare rechtstaalbeweging is transparantie van groot belang. Onderzoek toont aan dat het onmogelijk is om in de wetgeving het gebruik van vakterminolo8 4

ISO 704:2022, Terminology work – Principles and Methods, sectie 7.6.2, 54.

VOGEL F., DEUS F., LUTH J., SMALLENBACH J. en FELDER E., Gesetzesverständlichkeit aus rechtslinguistischer Perspektive. Evaluation der gesetzesredaktorischen Arbeit zur Optimierung von Rechtsvorschriften im Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Duncker & Humblot, 2022, 18, 75. ISO 24495-1:2023, Plain language – Part 1: Governing principles and guidelines; ISO 24495-2:2025, Plain language – Part 2: Legal communication. Voor de ISO-norm over klare taal (ISO 24495) bestaat een aparte versie voor klare rechtstaal (ISO 24495-2:2025). Dit vormt een feitelijk precedent voor het opstellen van een aparte ISO-norm over rechtsterminologie (cf. deel I). ISO 24495-2:2025 zelf bevat momenteel weinig aanwijzingen over rechtsterminologie en is onmogelijk in staat om een alternatief te formuleren op het grote aantal reeds bestaande terminologienormen. PANDER MAAT H.L.W. en VAN DER GEEST T., Monitor begrijpelijke overheidsteksten, Taalunie, 2021, https://taal u n i e .o rg /p u b l i c a t i e s / 2 0 3 /m o n i to r- b e g r ij p e l ij ke overheidsteksten; PANDER MAAT H.L.W. en JANSSEN D.M.L., Begrijpelijke teksten in ‘Mens Centraal’. Een

Wetgeving

communicatie zijn zowel algemeen begrijpelijke als algemeen gangbare woordenschat ook kernparameters. 11. Verschillende juristen en taalprofessionals binnen het juridische veld wekken vaak de indruk dat vormelijke transparantie binnen de rechtstaal en zeker binnen de wetgeving veel belangrijker is dan in andere domeinen. De redenen hiervoor zijn wederom de rechtszekerheidsvereiste en het willen vermijden van ongewenste interpretaties. Daarbij geldt dat iedereen die baat heeft bij een voordelige, doch minder voor de hand liggende interpretatie van een begrip – en daarbij gaat het niet alleen om advocaten – deze of de desbetreffende bepaling wel eens “te kwader trouw” durft interpreteren. Vormelijke transparantie zou dus tot minder processen en minder economisch verlies moeten leiden. Kunnen we daarom voor juridisch taalgebruik een aanpassing van de eerdere ISO-bepaling voorstellen, eventueel voor een aparte ISOnorm over rechtsterminologie? Wij stellen de volgende aanpassing (in vetgedrukt schrift) voor: “A ‘term’ or ‘proper name’ is transparent when the ‘concept’ that it designates can be inferred, at least partially, without a ‘definition’ or other type of information supplementing or replacing a ‘definition’ (…). In other words, the ‘concept’ expressed by a ‘term’ or ‘proper name’ can be deduced from their linguistic elements. This also entails that no wrong conceptual information can be deduced from the ‘term’ or ‘proper name’. (…).” 12. Bovenstaande bepaling houdt niet alleen in dat duidelijk moet zijn wat een term betekent, maar ook wat deze niet betekent. Veel terminologen zullen een dergelijke aanpassing – toch zeker in ISO 704:2022 – niet zien zitten of beargumenteren dat ze niet nodig is. Houdt weten wat een term betekent immers niet in dat je ook weet wat de term niet betekent? Bij rechtssemantische discussies bij het opstellen of achteraf interpreteren van regelgevende teksten valt echter op dat men vaak niet alleen vraagt wat met iets wordt bedoeld, maar dat er ook expliciet wordt gevraagd wat hier niet onder valt. 13. In het strafrecht is deze vraag nog dringender: het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel verschaft de strafrechter veel minder vrijheid bij het toepassen van de wet dan een rechter die zich met bijvoorbeeld verbintenisrechtelijke materie bezighoudt. De vraag naar inclusie (wat valt kwantitatieve UCCO, 2020.

kwalitatieve

begrijpelijkheidsanalyse,

wel onder de term/het begrip?) en exclusie (wat valt niet onder de term/het begrip?) staat hier veel sterker op de voorgrond.9 Tevens geldt in het strafrecht de regel dat termen en uitdrukkingen zonder definities geïnterpreteerd dienen te worden zoals in het algemeen taalgebruik.10 Deze regel, waar ook in andere rechtsdomeinen rekening mee wordt gehouden (de zogenaamde “grammaticale interpretatie”11), leidt ertoe dat vaak niet voor een algemeen gangbare formulering wordt gekozen (zie ook het voorbeeld rond bordeel in deel III), juist om geen verwarring te veroorzaken. 14. Een goed voorbeeld hiervan is het verbod Verboden het gras te betreden dat veel gemeenten gebruiken wanneer een grasperk niet voor het publiek toegankelijk is. Waarom staat hier Verboden het gras te betreden in plaats Verboden op het gras te lopen? Het werkwoord lopen is immers veel gangbaarder dan betreden, zoals ook blijkt uit hun relatieve frequentie (per miljoen woorden) in het Nederlands referentiecorpus op Sketch Engine: 394.8 (AF = 2.699.208) versus 11.43 (AF = 78.121).12 De reden hiervoor is dat lopen qua betekenis veel beperkter is dan betreden.13 Indien je als gemeente Verboden op het gras te lopen op een verbodsbord zet, dreig je semantische discussies uit te lokken: “Ja, en dan, we zitten!”, “We lopen niet, we zijn aan het picknicken!”. Een tweede probleem is dat lopen iets anders betekent in Nederland en Vlaanderen. In Nederland is het in de eerste plaats een synoniem voor wandelen/stappen, in Vlaanderen daarentegen voor rennen. Het zijn situaties waar komiek Bert Gabriëls, zelf jurist, mee lacht in zijn zaalshow Van Mij Mag Het,14 maar die bij ambtenaren wel voor irritatie zorgen alsook tijd, energie en geld kosten. Betreden impliceert daarentegen veel sterker dat je überhaupt niet op het grasperk mag

10 11

12 13 14

VAN KEMPEN P.H.P.H.M.C., ‘Van overcriminalisering naar een strafwaardigheidsbeginsel. Over onder meer doxing, seksuele misdrijven, euthanasie en verbodenbezitsdelicten’, DD 2022, 381. VANHOUDT C.J. en CALLEWAERT W., Belgisch strafrecht, Story-Scientia, 1976, 501-502. AKKERMANS J., ‘Rechten: Rechtsgeleerdheid als autoriteitsdiscipline’ in AKKERMANS J. en VAN ESBROECK D. (eds.), Wetenschapsmethodologie in perspectief: Het hoe en waarom van humane wetenschappen, Owl Press, 2024, 191194, https://library.oapen.org/handle/20.500.12657/92869. Sketch Engine, nlTenTen2020 – Dutch Web 2020, https:// app.sketchengine.eu/#dashboard?corpname=preloaded %2Fnltenten20_tt3. Toch stelt zich de vraag of betreden alle mogelijke hypotheses voldoende afdekt. Wat met iemand in een rolstoel of op een fiets? GABRIËLS B., Van Mij Mag Het, 2020, https://www.youtube. com/watch?v=ufJUSKsGwcU&t=390s.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

zijn, wat het tot het meest geschikte – d.i. vormelijk transparante – werkwoord maakt.

als doel an sich, omwille van de nauwe band met duidelijkheid en rechtszekerheid.

15. Een eerste reden voor het toevoegen van de negatieve bepaling “[t]his also entails that no wrong conceptual information can be deduced from the ‘term’ or ‘proper name’” is dus de inherente band die bestaat tussen rechtstaal en algemeen taalgebruik, alsook de complexe dynamiek tussen beide. Een tweede reden – en hier keren we terug naar het verschil tussen rechtstaal en meer technische/ natuurwetenschappelijke vaktalen (zie deel I) – is dat het recht vaak op abstracte(re) zaken betrekking heeft: principes, gedragsnormen, handelingen, en dergelijke. Dergelijke abstracta hebben een veel grotere semantische stretch dan concreta, waardoor inhoudelijke afbakeningen moeten worden opgelegd. Dit is ook de reden dat rechtsterminologen voor een aparte ISO-norm voor rechtsterminologie pleiten.

18. Binnen de huidige ISO-normen is transparantie duidelijk een relatief principe. Naast transparantie vermeldt ISO 704:2022 nog consistentie (sectie 7.6.2.2), geschiktheid (d.w.z. dat de term binnen andere gangbare patronen uit de vaktaal valt; sectie 7.6.2.3), bondigheid (sectie 7.6.2.4), morfologische productiviteit (d.w.z. dat de term morfologische afleidingen en samenstellingen toelaat; sectie 7.6.2.5.), grammaticale correctheid (sectie 7.6.2.6) en taaleigenheid (sectie 7.6.2.7).16 Deze lijst in geenszins uitputtend.17 Zo zijn ook frequentie, modern taalgebruik en genderinclusiviteit criteria die een goede terminoloog in overweging neemt. Dat transparantie binnen de lijst op één staat, is een willekeurig gegeven. Mocht één principe toch voorrang verdienen, lijkt dit trouwens grammaticale correctheid te zijn, vanwege de inherente normatieve dimensie – d.i. de toepassing van de prescriptieve regels van de standaardtaal – die hieraan verbonden is.

16. De aanpassing betreft evenwel exclusief een aanvulling van de bestaande ISO-normen, en geen afwijking. Frequente afwijkingen van het transparantieprincipe vinden we in feite enkel in literaire teksten, waar bepaalde stijlfiguren, zoals oxymorons (bv. L. WEEMOEDT, Dan explodeert een stilte), regelrecht tegen de semantische regels van de taal ingaan, alsook in gastronomisch taalgebruik, met uitdrukkingen als droge wijn, wijn met een romige afdronk of wijn waarin je de aardbeitjes proeft.

III. Transparantie als absoluut of relatief principe? 17. Nadat in deel II het transparantieprincipe werd uitgelegd, bespreken we hier de volgende vraag: gaat het om een relatief of absoluut principe? Indien transparantie een relatief principe is, kan het zijn dat niet alle wetgevingsterminologie vormelijk transparant is, met name omdat ook andere principes een rol spelen.15 Transparantie is dan een instrument om een groter doel te bereiken (bv. kwaliteitsvolle rechtsterminologie, behoorlijke wetgeving). Is transparantie evenwel een absoluut principe, dan heeft ze voorrang op andere terminologische en taalkundige principes. Transparantie functioneert dan in feite

19. Als we naar ons taalgebruik kijken, zonder direct op juridisch taalgebruik in te gaan, zien we inderdaad dat transparantie geen leidend principe is. Zo weet de normale moedertaalspreker perfect wat met huiswerk bedoeld wordt: opdrachten voor school die je thuis tegen een bepaalde deadline moet maken. Nochtans is het woord huiswerk vormelijk niet transparant. Huis + werk zou theoretisch gezien verschillende zaken kunnen betekenen: ‘klusjes opknappen in huis (bv. de afwas doen, koken)’, ‘werken aan een huis (bv. een muur metsen, een vloer leggen)’, en dergelijke. Om echt transparant te zijn zouden we moeten uitwijken naar omvangrijkere samenstellingen met het woord schoolwerk (bv. naschoolwerk, thuisschoolwerk) of meerwoorduitdrukkingen moeten bezigen (bv. schoolwerk voor thuis). Uiteraard gaan we aan van Dale geen nieuwe woorden of uitdrukkingen voorstellen, juist omdat transparantie geen absoluut principe is. Hetzelfde geldt voor gerelateerde woorden als pennenzak – waar toch ook gommen, slijpers en potloden insteken – en boekentas, waar al bij al betrekkelijk weinig boeken inzitten. Ook hier hebben we geen nood aan de schrijfgerief zak of schoolspullentas.

16 15

Dit zijn geen afwijkingen van het transparantieprincipe, maar situaties waarin het principe niet wordt toegepast. Onder afwijking verstaan we exclusief situaties waarin een (morfo)semantische vorm-betekenis-constellatie vanuit het algemeen taalgebruik onmogelijk is. Zie de voorbeelden op het einde van deel II.

ISO 704:2022, Terminology work – Principles and Methods, sectie 7.6, 53-57. Daarnaast vermeldt deze ISO-norm ook transcriptie en transliteratie als belangrijke principes (sectie 7.6.2.8, 56-57). Dit lijkt voor het Belgisch recht evenwel weinig relevant, gezien deze het werken met verschillende alfabetten betreffen. ISO 704:2022, Terminology work – Principles and Methods, sectie 7.6.1, 53.

Wetgeving

20. Schakelen we over naar het juridisch taalgebruik, dan zien we dat het transparantieprincipe op momenten vaak met andere principes botst, wat in het bijzonder voor communicatieproblemen zorgt. Als voorbeeld nemen we het werk van de terminologiecommissie uit Eupen, die in 2024 de terminologie uit het nieuwe Strafwetboek naar het Duits vertaalde. Eén van de termen die vertaald moest worden was huis van ontucht of prostitutie.18 De eerste mogelijke vertaling die daarbij besproken werd, was Bordell. Het voordeel van deze term was dat hij bondig was en in het algemeen taalgebruik voorkomt. Evenwel is er in de originele teksten geen sprake van bordeel (Nederlands) of bordel (Frans), juist omdat ook andere etablissementen bedoeld worden, zoals peepshows en stripteasebars. De term “Bordell” was bijgevolg vormelijk niet transparant, omdat bepaalde hypotheses niet geïmpliceerd worden. De commissie kwam uiteindelijk met een neologisme: Stätte der Unzucht oder Prostitution.19 Deze term is weliswaar transparanter, maar verre van bondig20 en dus weinig waarschijnlijk om zijn intrede in het algemeen taalgebruik te maken. De vraag rijst met andere woorden of de commissie niet beter gewoon Bordell had genomen, hoewel de juridische betekenis dan van de algemene zou afwijken.21 Dit voorbeeld toont aan dat vormelijke transparantie ook nadelen kan hebben voor de algemene begrijpelijkheid (zie de eerdere discussie rond klare rechtstaal in deel II). Diezelfde vraag kan trouwens worden gesteld over het Nederlandse huis van ontucht en prostitutie. Wie wil inzetten op vormelijk transparante rechtsterminologie moet opletten dat hij of zij niet in een rabbit hole duikt en een neologisme creëert met meer mankementen dan de aanvangsterminologie. 21. Vertrekkende van de toepassing in het algemeen taalgebruik en andere vaktalen, lijkt het weinig waarschijnlijk dat transparantie voor het recht, en meer bepaald wetgeving, wel een absoluut principe zou zijn. Hier laat zich zelfs een extra reden voor vinden, met name dat er bij juridische terminologie ook een normatieve dimensie en dus een extra principe aanwezig is. Veel juristen 18 19 20 21

Art. 156 en 157 nieuw Sw. Zie https://www.ejustice.just. fgov.be/eli/wet/2024/02/29/2024002088/staatsblad. COMMISSIE VAN DE DUITSTALIGE GEMEENSCHAP VOOR DE DUITSE RECHTSTERMINOLOGIE, Protokoll 01-2024 – Eintragskarten. Een opvallende tendens lijkt daarbij te zijn dat hypertransparante terminologie vaak aan de lange kant is. Zie ook het eerdere voorbeeld schoolwerk voor thuis (nr. 19). LIÉGEOIS V. en BERNAERTS J., ‘Die deutschsprachige Rechtsterminologie Belgiens: Eine metalinguistische Studie zu Übersetzungsfragen des Terminologieaus schusses’, ZfAL 2025, 298, https://doi.org/10.1515/zfal2025-2014.

richten zich bij hun terminologiekeuzes naar normatieve teksten. Daarbij kan het gaan om echte normatieve teksten (d.i. wetgeving en hogere rechtspraak) of – aangezien de rechtswetenschap zich ten opzichte van andere literatuurwetenschappen zoals filosofie en letterkunde toch sterk als “autoriteitsdiscipline” identificeert22 – autoritaire teksten uit de rechtsleer. Ook voor wetgeving is deze normatieve dimensie belangrijk, gezien een wet conform met hogere normen (bv. een Europese richtlijn of verordening) moet zijn. Het controleren van deze rechtsgrond is een verplichte taak voor de afdeling Wetgeving van de Raad van State23 en werd in dit tijdschrift meermaals gethematiseerd als een randvoorwaarde van behoorlijke wetgeving. Evenwel ligt de focus hier veel meer op het conformeren van definities24 in plaats van het conformeren van termen. De vraagt blijft dus open of het omzetten van richtlijnen en het conformeren aan verordeningen ook de vormelijke dimensie van terminologie dient te betreffen. Een volledige vormelijke omzetting lijkt echter minder haalbaar dan een inhoudelijke omzetting, aangezien in Europese wetgeving meestal de voorkeur wordt gegeven aan de rechtsterminologie uit Nederland, die qua vorm en ook qua inhoud vaak van de Belgische verschilt. Zo is er in de Rome II-Verordening consistent sprake van onrechtmatige daad (nl-NL) in plaats van fout (nl-BE).25

IV. Toepassing in JuriTerm NL-VL 22. Dat transparantie ook binnen de rechtstaal geen absoluut principe kan zijn, toont het JuriTerm NL-VL-project van de Taalunie en het Instituut voor de Nederlandse Taal. JuriTerm NL-VL is bedoeld als rechtsvergelijkende terminologiedatabank voor de Nederlandse rechtstaal uit 22 23

24 25

AKKERMANS J., ‘Rechten: Rechtsgeleerdheid als autoriteitsdiscipline’, 175-277. Art. 84, § 3 Gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State, BS 21 maart 1973, https://www.ejustice. just.fgov.be/cgi/article.pl?language=nl&sum_date=20260 1 - 1 3 & p d _ s e a rc h = 2 0 0 9 - 1 0 - 0 1 & n u m a c _ s e a rc h = 2009000642&page=1&lg_txt=N&caller=list&2009000642 =11&view_numac=&ddd=1973-01-12&ddf=1973-0112&choix1=en&choix2=en&fr=f&nl=n&du=d&trier=afkond iging. VAN NIEUWENHOVE J., ‘Omzetting van richtlijnen door verwijzing’, TVW 2021, 154-156. Considerans (12), (14), (18), (29), art. 2, eerste lid, art. 4, eerste en derde lid, art. 5, derde lid, art. 10, eerste lid en art. 11, eerste lid Verordening (EG) nr. 864/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2007 betreffende het recht dat van toepassing is op niet-contractuele verbintenissen (Rome II), https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/?uri=celex:32007R0864.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

Europa, Nederland, België (federaal) en Vlaanderen. De databank verklaart de conceptuele verschillen en gelijkenissen tussen de rechtssystemen en registreert welke termen voor de desbetreffende begrippen gebezigd worden. In de beginfase kijkt JuriTerm NL-VL naar het verbintenissenrecht, arbeidsrecht, sociaalzekerheidsrecht en handelsrecht. De projectonderzoekers beschrijven hun methodologie als conceptuele rechtsvergelijking op microniveau, in navolging van de methodes van de terminologiecommissies uit Eupen en Bolzano.26 Men vertrekt met name vanuit één begrip (bv. werknemer) om de verschillen, gelijkenissen en samenhangende begrippen (bv. arbeidsovereenkomst, werkgever, beschermd werknemer, minderjarig werknemer) tussen beide rechtssystemen in kaart te brengen. Hiertoe wordt op empirische wijze gewerkt met een corpus aan juridische teksten uit Nederland, België en Europa.

(vaak omwille van vormelijke transparantie) dan de al gangbare termen. 24. Bij het toekennen van deze statussen spelen de verschillende ISO-principes uit ISO 704:2022, sectie 7.6.2 een belangrijke rol. Hieronder bespreken we een aantal gevalstudies om de relativiteit van het transparantieprincipe duidelijk te maken. (1)

Als eerste voorbeeld dient de term “handelsvertegenwoordiger”. Een handelsvertegenwoordiger is iemand die namens een bedrijf producten of diensten verkoopt aan klanten.28 Toch bezit in zowel Nederland als in België de handelsvertegenwoordiger niet noodzakelijk vertegenwoordigingsbevoegdheid. Dit leidt vanuit juridisch perspectief tot een transparantieprobleem, want met -vertegenwoordiger wordt wel een vertegenwoordigingsbevoegdheid geïmpliceerd.29 Het is moeilijk om hier een transparantere term te vinden: de handelsagent verwijst naar een ander begrip30 en handelsreiziger lijkt te veronderstellen dat de persoon in kwestie vaak moet reizen, wat niet noodzakelijk waar is. Vanuit rechtssemantisch perspectief is handelsreiziger wel de betere term, omdat uit -reiziger niet direct een juridisch gevolg kan worden afgeleid dat voor onderhandelingspartners relevant is, dit in tegenstelling tot -vertegenwoordiger. Toch blijft handelsvertegenwoordiger de voorkeursterm, terwijl handelsreiziger de status ‘toegestaan’ krijgt. De redenen hiervoor zijn dat handelsvertegenwoordiger in wetgeving uit beide landen voorkomt en volgens het empirisch corpusonderzoek met voorsprong de meest gebruikte term in beide landen is.31 Handelsreiziger komt amper voor, in het bijzonder in het Belgisch corpus. Hier verhinderen andere principes (het frequentie- en normatieve principe) dus dat juridisch transparantere terminologie wordt gebruikt. De voor- en nadelen van elke term worden wel in een opmerkingsveld aangegeven.

Titel IV Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978, https://www.ejustice.just. fgov.be/eli/wet/1978/07/03/1978070303/justel. VAN DALE, Fockema Andreae (terminologiedatabank), ‘handelsvertegenwoordiger’. Art. X.1-X.25 WER, https://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_ loi/change_lg.pl?language=nl&la=N&cn=2013022819&tab le_name=wet. In dit opzicht valt binnen JuriTerm NL-VL het frequentieprincipe uiteen in enerzijds intersystemische frequentie (d.w.z. het hebben van een behoorlijke frequentie in beide rechtssystemen) en anderzijds intrasystemische frequentie, waarbij elk systeem an sich geanalyseerd wordt.

23. Bij de termregistratie krijgen termen op basis van het empirisch onderzoek en de nodige semantische reflectie ook een gebruiksstatus toegewezen. Daartoe wordt tussen de volgende vijf statussen onderscheiden:27 i. voorkeursterm: wordt toegekend aan de term die binnen één of meer rechtssystemen het meest geschikt lijkt; ii. toegestaan: wordt toegekend aan een term die binnen één of meer rechtssystemen gebruikt kan worden, maar niet de beste termvariant (= voorkeursterm) vormt; iii. verouderd: wordt toegekend aan een term die op een eerder stadium van de rechtstaal teruggaat (bv. een latinisme) en nu niet meer actueel is; deze vermijdt men best; iv. afgekeurd: wordt toegekend aan een term die niet of weinig geschikt is om een begrip uit te drukken; v. voorgesteld: wordt toegekend aan een term die momenteel nog niet in omgang is in één of beide rechtssystemen, maar een beter alternatief vormt 26

CHIOCCHETTI E., HEINISCH-OBERMOSER B., LÖCKINGER G., LUŠICKY V., RALLI N., STANIZZI I. en WISSIK T., Guidelines for collaborative legal/administrative terminology work, EURAC research, 2024, 12-13, https://cordis.europa. eu/docs/projects/cnect/7/270917/080/deliverables/001D33Guidelinesforcollaborativelegaladministrativeterminologywork.pdf; CHIOCCHETTI E., KRANEBITTER K., RALLI N. en STANIZZI I., ‘25 Jahre Bozner Methode: Terminologiearbeit in Südtirol’ in DREWER P. en PULITANO D. (eds.), Terminologie: Epochen – Schwerpunkte – Umsetzungen, Kommunikation und Medienmanagement, Springer, 2019, 177-178; LIÉGEOIS V. en BERNAERTS J., ‘Die deutschsprachige Rechtsterminologie Belgiens’, 282. VERTAALBUREAU VOOR DE ORGANEN VAN DE EUROPESE UNIE, IATE: User’s Handbook, 2021, 25, https://iate. europa.eu/assets/handbook.pdf.

29 30 31

Wetgeving

(2)

Rome I-Verordening.33 Hierdoor belicht individuele arbeidsovereenkomst enerzijds dat het gaat om de overeenkomst tussen één werkgever en één werknemer, terwijl arbeidsovereenkomst anderzijds als bovenbegrip voor de individuele én collectieve arbeidsovereenkomst gebruikt kan worden.34 Binnen de individuele arbeidsovereenkomst kan dan nog worden onderscheiden tussen de reguliere arbeidsovereenkomst – in België het bovenbegrip voor de arbeidsovereenkomst voor arbeiders en de arbeidsovereenkomst voor bedienden35 – en de bijzondere arbeidsovereenkomst, dit is elke andere wettelijk omschreven arbeidsovereenkomst.

Als tweede voorbeeld dient de “collectieve arbeidsovereenkomst”. De term maakt meteen duidelijk dat het hier niet over de arbeidsovereenkomst tussen de individuele werkgever en individuele werknemer gaat. Zodoende bezit de term al een hoge mate aan vormelijke transparantie. Sommige juristen, zoals René DE GROOT, merken echter op dat de collectieve arbeidsovereenkomst eerder een arbeidsvoorwaardenovereenkomst is.32 Moet bijgevolg arbeidsvoorwaardenovereenkomst, of nog explicieter collectieve arbeidsvoorwaardenovereenkomst, als voorkeursterm of voorgestelde term worden vastgehouden? Binnen JuriTerm NL-VL wordt dit

niet gedaan, omwille van dezelfde redenen als bij handelsvertegenwoordiger – collectieve arbeidsovereenkomst is in beide systemen de wettelijk vastgelegde term en volgens de empirische corpusanalyse weeral veruit de meest gebruikte – en omdat er al voldoende vormelijke transparantie is. Wel wordt gepoogd om de transparantie te verhogen door binnen de lokale ontologie, dit is het omliggende begrippensysteem, voor de overeenkomst tussen de individuele werkgever en individuele werknemer het minder frequente individuele arbeidsovereenkomst in plaats van simpelweg arbeidsovereenkomst als voorkeursterm op te nemen. Deze terminologie wordt op Europees niveau ook gebruikt binnen de

Figuur 1: Lokale ontologie ‘arbeidsovereenkomst’

INSTITUUT VOOR DE NEDERLANDSE TAAL, Oosterveld & Vuyk: Het Juridisch Woordenboek Nederlands-Spaans II online, ‘collectieve arbeidsovereenkomst’, https://jwsii.ivdnt. org/docs/Collectieve%20Arbeidsovereenkomst/_2244.

(3)

Het volgende voorbeeld is de “kwade trouw”. In België is er sprake van kwade trouw wanneer iemand in weerwil van de wet (bij de subjectieve goede trouw) of in weerwil van een maatschappelijke gebruiks norm (bij de objectieve goede trouw) handelt en geacht werd te weten wat de wet of maatschappelijke gebruiksnorm was. In Nederland wordt een uitgebreidere terminologie gebruikt: het Nederlands aansprakelijkheidsrecht onderscheidt niet te goeder trouw handelen, wanneer men onbewust in weerwil

Art. 8 Verordening (EG) nr. 593/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (Rome I), h t t p s : //e u r- l e x . e u r o p a . e u / l e g a l - c o n t e n t / N L / TXT/?uri=celex:32008R0593. Ook de Raad van State heeft zich in het verleden positief geuit over zulke hiërarchische terminologieën. Titel II en III Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

van een wet of gebruiksnorm handelt, en te kwader trouw handelen, wanneer doelbewust in weerwil van een wet of gebruiksnorm gehandeld wordt.36 Deze tweedeling is voornamelijk aanwezig bij het goederrechtelijke goede trouw-begrip (de subjectieve goede trouw), maar wordt soms ook binnen het verbintenissenrecht (bij de objectieve goede trouw) gebezigd. Hoewel het Belgische begrip beide omvat, lijkt het adjectief kwade wel op een doelbewuste handeling te wijzen. De term “kwade trouw” is in België met andere woorden niet vormelijk transparant en niet geschikt. Toch is het moeilijk voor de terminologiedatabank om kwade trouw niet als voorkeursterm te registreren: hij wordt in wetgeving gebruikt en het empirisch corpusonderzoek toont aan dat hij ook in rechtspraak en rechtsleer de vrijwel exclusieve benaming voor het begrip is. Bovendien heeft de term een lange geschiedenis die teruggaat op de mala fides van het Romeinse recht. Als oplossing wordt in een opmerkingsveld het probleem van de term expliciet gemaakt. Voor het creëren van een betere terminologie wordt de bal dus in het kamp van juristen en beleidsmakers gelegd. (4)

De volgende term is “contractueel ambtenaar”. Een contractueel ambtenaar is iemand die in dienst is bij de overheid, maar met een arbeidsovereenkomst in plaats van met een aanstelling. Naar Nederlandse rechtsterminologie heeft deze persoon bijgevolg een privaatrechtelijke dienstbetrekking en geen publiekrechtelijke dienstbetrekking, ook al werkt hij of zij bij een overheidsdienst.37 In beide rechtssystemen leidt dit ertoe dat contractueel ambtenaar een contradictio in terminis is, want iemand met een arbeidsovereenkomst/privaatrechtelijke dienstbetrekking kan geen ambtenaar zijn. Bijgevolg registreert JuriTerm NL-VL contractueel ambtenaar als afgekeurde term, ook omdat deze vooral in niet-juridische teksten gevonden werd, en is arbeidscontractant de voorkeursterm. Hier is de vormelijke transparantie, ook vanwege de ontbrekende concurrentie van andere terminologieprincipes, wel de bepalende facVAN DE VOORDE J., HOOPS B. en MARAIS E., ‘De verkrijgende verjaring door de bezitter niet te goeder trouw: Een driespraak tussen België, Nederland en Zuid-Afrika’, TPR 2020, 113-114. INSTITUUT VOOR DE NEDERLANDSE TAAL, Oosterveld & Vuyk, ‘privaatrechtelijke dienstbetrekking’, https://jwsii. ivdnt.org/docs/privaatrechtelijke%20dienstbetrekking/_2388; INSTITUUT VOOR DE NEDERLANDSE TAAL, Oosterveld & Vuyk, ‘publiekrechtelijke dienstbetrekking’, https://jwsii.ivdnt.org/docs/publiekrechtelijke%20dienstbetrekking/_1956.

tor. Toch moet ook melding worden gemaakt van een intersystemisch verschil. In Nederland is de term “contractueel ambtenaar” sinds de ingrijpende wijzigingen in de Ambtenarenwet38 helemaal uit den boze, terwijl in België veel meer een tweedeling lijkt voor te liggen tussen een prototypisch ambtenarenbegrip (= de statutair ambtenaar) en een breder ambtenarenbegrip (= de statutair ambtenaar + de contractueel ambtenaar = iedereen die voor de overheid werkt).39 (5)

Ook bij de voorzichtig en redelijk persoon uit het Belgische verbintenissenrecht vormt transparantie de doorslaggevende factor. Tijdens de hercodificatie van het vermogensrecht waren er voor- en tegenstanders van de naamswijziging van goed(e) huisvader in voorzichtig en redelijk persoon. De redenen voor discussie waren (i) of het wel aangewezen was om zo’n traditionele terminologie te wijzigen, en (ii) of genderinclusiviteit wel zo’n grote rol zou moeten spelen in rechtsterminologie.40 Vormelijke transparantie speelde in deze discussies helemaal geen rol. Toch is de transparantste term voor de referentiepersoon van de zorgvuldigheidsnorm overduidelijk zorgvuldig persoon. Vanwege de vormelijke verschillen tussen de Belgische, Nederlandse en Europese rechtsterminologie, is zorgvuldig persoon omwille van transparantie en bij wijze van compromis de voorgestelde term en begripsnaam. Voorzichtig en redelijk persoon heeft de status ‘toegestaan’ binnen België. Interessant is trouwens de terminologiepraktijk uit Nederland, waar men de functie van de zorgvuldig persoon zo vaak mogelijk concreet maakt. Zo spreekt men over een goede huurder, goede verhuurder, goede werknemer en goede werkgever.41 Dit laat rechtspraak en rechtsleer toe om duidelijkere inhoudelijke associaties te maken, wat tot meer rechtszekerheid leidt.

Ambtenarenwet 2017 (Nederland), https://wetten.overheid.nl/BWBR0001947/2025-07-01; Wnra – Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Nederland), https:// wetten.overheid.nl/BWBR0039393/2020-01-01. Onder dit brede ambtenarenbegrip (“iedereen die voor de overheid werkt”) kan men dan ook de magistraat plaatsen, hoewel deze een magistratenstatuut in plaats van een ambtenarenstatuut geniet. POSSEMIERS W., ‘De goede huisvader gaat met pensioen’, Juristenkrant 2021, 12; VAN DEN BOSSCHE A., ‘Goede huisvader verdient bescherming’, Juristenkrant 2021, 13; LIÉGEOIS V., ‘De ‘voorzichtig en redelijk persoon’ in het nieuw Burgerlijk Wetboek: Een discourslinguïstische voorstelling’, TVW 2022, 76-86. VAN CASPEL R.D.J. en DAMEN M.P., Fockema Andreae’s juridisch woordenboek, Noordhoff, 2016, 169-170.

Wetgeving

(6)

Het laatste voorbeeld betreft de eerder – in deel II – aangehaalde werkloosheidsuitkering. Zowel in België als in Nederland kan iemand die zich na een periode van werk in een situatie van werkloosheid bevindt, een werkloosheidsuitkering aanvragen. Hij of zij wordt hiervan echter gewraakt als deze werkloosheidssituatie door eigen toedoen is ontstaan, bijvoorbeeld als de persoon zelf, zonder zich in een situatie van overmacht te bevinden, zijn ontslag heeft gegeven en bij de Hulpkas voor Werkloosheidsuitkeringen of vakbond geen bewijs van werkloosheid, binnen het Belgische sociaalzekerheidsrecht de C4, kan indienen. Het Nederlandse arbeidsrecht gebruikt hiervoor de termen “verwijtbaar werkloos/ verwijtbare werkloosheid”,42 in België bezigt men “vrijwillig werkloos/vrijwillige werkloosheid”.43 Beide termen zijn vormelijk transparant, maar is één van de twee beter? Voor de harmonisatiedoelen van de Taalunie (zie deel I) kan het namelijk interessant zijn om bij een equivalent begrip als “verwijtbare/vrijwillige werkloosheid” een eenheidsterm voor te stellen. Elke term heeft echter zijn eigen nadeel, welke telkens de connotatie van de term betreft: verwijtbaar werkloos/verwijtbare werkloosheid heeft een te beschuldigende ondertoon, terwijl vrijwillig werkloos/ vrijwillige werkloosheid in het andere bedje ziek is. Het Sociaalrechtelijk Woordenboek registreert ook nog werkloosheid door eigen schuld of toedoen als optie,44 maar deze is te lang en bovendien redundant, gezien eigen toedoen reeds eigen schuld omsluit. De termfiche registreert bijgevolg zowel verwijtbaar werkloos als vrijwillig werkloos, net als hun substantieve varianten, als voorkeursterm, zij het dat de ene voor Nederland en de andere voor België de voorkeursterm is.

25. Bovenstaande voorbeelden tonen aan dat transparantie geen absoluut principe is. Dit wil geenszins zeggen dat transparantie géén belangrijk principe is voor een behoorlijke wetgevings- en bij uitbreiding rechtsterminologie, maar het moet altijd met andere principes (bv. frequentie, bondigheid) worden afgewogen. Om antwoord te geven op de ondertitel van deze bijdrage: transparantie is een mogelijk instrument om een doel te bereiken. Het 42 43 44

Art. 24 Werkloosheidswet (Nederland), https://wetten. overheid.nl/BWBR0004045/2026-01-01. VDAB, ‘Wanneer heb ik recht op een werkloosheidsuitkering?’, https://www.vdab.be/orienteren/ontslagen/stappenplan/werkloosheidsuitkering. BENELUX ECONOMISCHE UNIE, Sociaalrechtelijk Woordenboek, 1977, 178.

einddoel lijkt daarbij best als behoorlijke wetgeving (of behoorlijke rechtstaal) te omschrijven, waarvan duidelijkheid en – voor de klare rechtstaalbeweging – toegankelijkheid randvoorwaarden zijn. Vormelijke transparantie kan tot een betere duidelijkheid en meer toegankelijkheid leiden, maar ook andere principes kunnen deze bewerkstelligen: duidelijke definities (= inhoudelijke transparantie), een goede uitleg in de memorie van toelichting, goed leesbare beschrijvingen in de wet, enzovoort. Als disclaimer geldt evenwel dat de voorbeelden hier het opzetten van een rechtsvergelijkende databank betreffen, met een descriptieve invalshoek en waarbij intersystemische frequentie en compatibiliteit een belangrijke rol spelen, en niet het opstellen van wetgeving. De wetgever heeft in dat opzicht meer bewegingsruimte, waar het voorbeeld rond kwade trouw expliciet op inspeelt, al zal deze vaak met politieke afwegingen en compromissen rekening moeten houden. Ook zal de wetgever niet om concurrerende terminologieprincipes heen kunnen. 26. Onze gevalstudies maken ook de relevantie van een terminologiedatabank als JuriTerm NL-VL duidelijk. Niet alleen worden verschillende terminologische opties, dat wil zeggen termen, gegeven, ook krijgen deze een duidelijke status toebedeeld en worden de voor- en nadelen van de terminologie in opmerkingen expliciet gemaakt. Dit laat juristen toe om de terminologie te kiezen die het best bij hun doelen en doelpubliek aansluit, en – misschien nog belangrijker – om naar terminologische optimalisatie en eventueel harmonisatie te streven. Dit geldt ook voor de wetgever, die een dergelijke databank kan gebruiken bij het vernieuwen of opstellen van nieuwe wetten. Het omgekeerde is echter ook belangrijk en ontbreekt vaak: dat de wetgever de keuze voor bepaalde termen alsook definities expliciet maakt.45 Hierdoor kunnen ongewenste interpretaties in grote mate worden vermeden. Dergelijke informatie uit een memorie van toelichting kan eveneens in JuriTerm NL-VL in de opmerkingsfunctie bij termen worden opgenomen. Hier lijkt naast vormelijke en inhoudelijke transparantie een derde begrip aan de orde: strategische transparantie, die direct met de wil van de wetgever samenhangt.

V. Conclusie 27. Deze doctrinebijdrage besprak vormelijke transparantie als een onderdeel van behoorlijke wetgevings45

LIÉGEOIS V., ‘De (negatieve) definitie van ‘toestemming’ in het nieuw seksueel strafrecht: Een interdisciplinaire, juridisch-terminologische analyse’, TVS 2023, 152-153.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

terminologie. Hieronder wordt verstaan dat de betekenis van termen al uit de term zelf kan worden afgeleid (bv. werknemer ‘iemand die werk aanneemt’; werkgever ‘iemand die werk geeft’), wat ten goede komt aan duidelijkheid en toegankelijkheid. In deel II werd op basis hiervan de meerwaarde voor wetgeving expliciet gemaakt: duidelijkheid zorgt voor rechtszekerheid en toegankelijkheid leidt ertoe dat de wet voor een breder publiek beter leesbaar wordt. Hier werd ook een aanpassing van de huidige ISO-norm 704:2022, sectie 7.6.2.1 voorgesteld, met name dat eveneens duidelijk moet zijn wat niet onder een term valt. Voor klare rechtstaalinitiatieven werd dan weer een onderscheid gemaakt tussen algemeen gangbare woordenschat, algemeen begrijpelijke woordenschat en enge vakterminologie, op basis waarvan een hiërarchie werd opgesteld. Delen III en IV maakten nadien duide-

De relatieve terminologieprincipes zijn slechts instrumenten om grotere doelen, in wezen absolute terminologieprincipes, te bereiken. Het zijn deze abstractere, absolute terminologieprincipes – waartoe we toch zeker duidelijke rechtsterminologie en leesbaar taalgebruik wensen te rekenen – waaraan voldaan moet worden en die de bouwstenen van een concrete doctrine dienen te worden. Voor onze doctrineaanzet geldt met andere woorden dat van de algemene doelen niet kan worden afgeweken, maar van de relatieve principes wel. Het is aan rechtswetenschappers om deze doctrine concreter uit te werken. Hierbij lijkt het interessant om de absolute terminologieprincipes vanuit andere rechtsbeginselen te verantwoorden en de brug te maken met de nood aan – zo niet de verplichting tot – klare wetgevingstaal. Als eerste aanzet geldt hiertoe Figuur 2:

lijk dat, ondanks het belang voor wetgeving, vormelijke transparantie ook hier een relatief principe blijft, waartoe in deel IV verschillende gevalstudies van JuriTerm NL-VL aangehaald werden. Hier werd de meerwaarde van een terminologiedatabank voor het wetgevend proces en het opstellen van juridische teksten duidelijk.

Figuur 2: Aanzet tot rechtsterminologiedoctrine binnen de wetgevingstechniek

28. Eén van de bestaansredenen voor deze doctrinebijdrage was dat juristen het verwarrend vinden dat bij verschillende begrippen andere terminologische principes doorslaggevend kunnen zijn. Het feit dat ook vormelijke transparantie een relatief principe is, lijkt niet direct tot meer houvast te leiden. Toch konden doorheen deze bijdrage meerdere aanknooppunten worden gedefinieerd (zie ook bovenstaand randnummer). Belangrijk daarbij is vooral de inhoud van randnummers 25 en 26 uit deel IV.

29. Bovenstaande stemt ook overeen met de empirische werkelijkheid, met name de werkwijzen van de terminologiecommissies uit Eupen en Bolzano. Deze bepalen, binnen een rechtsvergelijkend kader, welke terminologie de beste is door middel van een kwalitatieve, inductieve afweging aan de hand van relatieve terminologische principes.46 Belangrijk is evenwel dat dit juristen niet aanzet tot “associatieve denkpatronen”, zoals rechtsfilosofen en rechtsmethodologen het graag verwoorden. Een relatief terminologieprincipe kan doorslaggevend zijn bij begrip 46

LIÉGEOIS V. en BERNAERTS J., ‘Die deutschsprachige Rechtsterminologie Belgiens’, 283.

Wetgeving

X, maar dat wil niet zeggen dat het dit ook is voor begrip Y. Enkel binnen de specifieke terminologieconstellatie van begrip X was doorslaggevendheid onmogelijk. Tevens mag het relatieve principe van vormelijke transparantie niet worden verward met het absolute principe van duidelijkheid. In dat opzicht lijkt het, met betrekking tot het actuele gebruik van principe in de rechtsdoctrine, aangewezen om de relatieve principes eerder als criteria aan te duiden. Zodra een algemene doctrine gesteld en gevolgd wordt, en zodra men meer inzet op de strategische transparantie uit randnummer 26, komen vanzelf patronen bloot te liggen op basis waarvan concretere aanknopingspunten vorm krijgen. De klare rechtsterminologierichtlijnen uit deel II zijn daarbij als volgt aan te vullen (in vetgedrukt schrift): A. Geef indien mogelijk voorrang aan algemeen gangbare woordenschat. B. Is algemeen gangbare woordenschat niet mogelijk, geef voorrang aan algemeen begrijpelijke woordenschat. C. Is noch algemeen gangbare noch algemeen begrijpelijke woordenschat mogelijk, kan echte vakterminologie worden gebruikt. In dit geval is het aan de orde om die vakterminologie te verduidelijken. Probeer, indien mogelijk, nog altijd naar een voor juristen vormelijk transparante terminologie te streven.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

Wetgevingstechniek

JEROEN VAN NIEUWENHOVE

2026

Plaats, schikking en reikwijdte van definities

In rechtsregels komen vaak defi-

nities voor, maar er bestaan wat misverstanden over hoe ze precies moeten worden gebruikt.

In deze aflevering van de rubriek wetgevingstechniek wordt nader

ingegaan op de juiste plaats voor definities, op de wijze waarop ze

moeten worden gerangschikt en op de reikwijdte ervan in verhouding tot andere (hogere, gelijkrangige en lagere) rechtsregels.

A. Plaats van definities

WETGEVINGSTECHNIEK

1. Het is logisch om definities vooraan in een tekst te plaatsen, voor de bepalingen waarin de gedefinieerde termen worden gebruikt. Op die manier zijn ze gemakkelijk terug te vinden, gemakkelijker dan bijvoorbeeld aan het einde van een tekst of verspreid over de tekst. Er zijn wel een aantal bepalingen die traditioneel voor de definities worden opgenomen, namelijk de vermelding van de federale wetgevingsprocedure, de vermelding van de gemeenschaps- of gewestaangelegenheid en de vermelding van de implementatie van Europees en internationaal recht (waaronder de omzetting van richtlijnen), telkens indien toepasselijk. Volgens de handleidingen wetgevingstechniek zouden bepalingen over het toepassingsgebied van een regeling ook moeten voorafgaan aan de definitiebepalingen.1 Daar valt wel wat voor te zeggen, maar het is minder gelukkig als in die bepalingen over het toepassingsgebied al termen voorkomen die worden gedefinieerd. Het komt dan ook regelmatig voor dat het toepassingsgebied wordt geregeld na de definities.2 2. De Vlaamse omzendbrief wetgevingstechniek – en niet de federale handleiding wetgevingstechniek – voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid om definities (ook) 1 2

Aanbeveling 102 Handleiding wetgevingstechniek Raad van State; aanwijzing 159 Omzendbrief VR 2019/4 Wetgevingstechniek. Zie bv. decreet van 17 mei 2024 over herkeuringen van voertuigen door erkende keurders bij erkende herstellers in het kader van een proefproject en wet van 19 december 2025 betreffende de weerbaarheid van kritieke entiteiten.

aan het begin van een indelingsniveau (bv. een hoofdstuk) te plaatsen, veeleer dan (enkel) aan het begin van de rechtsregel.3 Deze praktijk zal eerder voorkomen bij omvangrijke rechtsregels waarin termen voorkomen die enkel voor bepaalde indelingsniveaus relevant zijn.4 Het is zelfs denkbaar dat een term op verschillende wijzen wordt gedefinieerd in verschillende indelingsniveaus. Deze mogelijkheid moet wel goed worden overwogen. Lezers kunnen er (verkeerdelijk) van uitgaan dat alle definities vooraan in de tekst staan en kunnen daardoor op het verkeerde been worden gezet omtrent de draagwijdte van een term die ze aantreffen in een artikel en die in een bepaalde zin wordt gedefinieerd aan het begin van een hoofdstuk, zonder dat de lezer die definitie heeft opgemerkt. Anderzijds kan een groepering van specifieke definities per indelingsniveau nuttig zijn wanneer er anders erg veel definities vooraan in de tekst zouden staan en, per indelingsniveau beschouwd, de definities weinig onderlinge verbanden hebben. 3. De handleidingen wetgevingstechniek schrijven voor dat wanneer een term maar in één artikel wordt gebruikt, 3 4

Aanwijzing 160, 2° Omzendbrief VR 2019/4 Wetgevingstechniek. Voor een voorbeeld, maar dan met definities in elke afzonderlijke bijlage, zie besluit van de Vlaamse Regering van 28 juni 2019 betreffende de programmatie, de erkenningsvoorwaarden en de subsidieregeling voor woonzorgvoorzieningen en verenigingen voor mantelzorgers en gebruikers. Een wat ongelukkig voorbeeld misschien, omdat bijlagen geen artikelen horen te bevatten. Het ware beter geweest om die bijlagen om te vormen tot afzonderlijke hoofdstukken of afdelingen van dat besluit, of eventueel tot specifieke afzonderlijke besluiten.

Wetgeving

de definitie in dat artikel zelf moet worden opgenomen.5 Er wordt niet gepreciseerd waar en hoe dat dan moet gebeuren. Meestal wordt die definitie in een eerste lid opgenomen (“In dit artikel wordt verstaan onder …: …”), maar niet altijd.6 4. De federale handleiding wetgevingstechniek – en niet de Vlaamse omzendbrief wetgevingstechniek – voorziet ten slotte nog in de mogelijkheid van een soort van lightdefinitie die wordt geplaatst op de eerste plaats waar een begrip voorkomt. Daar wordt een omschrijving gegeven van dat begrip, gevolgd door de vermelding “, hierna te noemen …”, waarbij dan de term wordt gebruikt die verderop in de rechtsregel nog voorkomt.7 Er zijn echter ook belangrijke nadelen verbonden aan dergelijke light-definities: wanneer men de term in een tekst ziet staan en men vindt die niet terug bij de definities in de inleidende bepalingen, moet men de hele tekst gaan doorlopen op zoek naar de eerste vermelding, waar dan – hopelijk – de definitie voorkomt. Alleen al om die reden valt deze werkwijze af te raden en kiest men beter voor een klassieke definitie die veel gemakkelijker terug te vinden is.8

B. Schikking van definities 5. Een eerste mogelijke schikking van definities is de alfabetische schikking. Die schikking is echter hoe dan ook niet mogelijk in tweetalige teksten, omdat de definities dezelfde volgorde moeten hebben in de twee taalversies, wat onmogelijk is bij een alfabetische schikking.9 5 6

8 9

Aanbeveling 102 Handleiding wetgevingstechniek Raad van State; aanwijzing 160, 1° Omzendbrief VR 2019/4 Wetgevingstechniek. Zie bv. art. 3 van het decreet van 21 februari 2025 over emissiemonitoring van wegvoertuigen, waar de definitie in een paragraaf 1 is opgenomen. Overigens volgt dat artikel 3 onmiddellijk op artikel 2 met de definities voor het decreet, wat wel wat vreemd oogt. Aanbeveling 103, b) en formule F-4-1-3-2 Handleiding wetgevingstechniek Raad van State. Uit de (taalkundige) aanwijzing 6 van de omzendbrief VR 2019/4 Wetgevingstechniek zou weliswaar kunnen worden opgemaakt dat zo’n light-definitie ook mogelijk wordt geacht voor Vlaamse regelgeving, omdat daar de vermelding “hierna … te noemen” voorkomt. VAN NIEUWENHOVE J., Handboek wetgeving, die Keure, 2025, 279. Aanbeveling 104, eerste alinea, c) en tweede alinea Handleiding wetgevingstechniek Raad van State. Zie ook Adv.

In eentalige teksten is een alfabetische schikking wel mogelijk en de Vlaamse omzendbrief wetgevingstechniek geeft er zelfs de voorkeur aan.10 Het voordeel ervan is dat de definitie van een term gemakkelijker kan worden teruggevonden, zeker in een lange opsomming van definities. Het nadeel is dan weer dat er, bij latere opnames van nieuwe definities, bijna steeds nieuwe onderdelen in de opsomming moeten worden ingevoegd (met schuinestreepnummering), veeleer dan toegevoegd op het einde. Soms kan dat zelfs tot gevolg hebben dat een punt 0° moet worden opgenomen in de opsomming.11 6. Een tweede mogelijke schikking van definities is de volgorde waarin ze in het dispositief voorkomen,12 enigszins vergelijkbaar met de opsomming van acteurs in de aftiteling van een film, die soms ook gebeurt in de volgorde van verschijning. Meestal is zo’n schikking geen goed idee. Niet alleen is die volgorde nogal toevallig, maar bovendien kan de volgorde van vermelding van termen in een tekst later veranderen naar aanleiding van wijzigingen van die tekst. 7. Voor niet te lange opsommingen van definities lijkt de vermelding in volgorde van belangrijkheid meer aangewezen.13 De volgorde van belangrijkheid is natuurlijk een wat vaag begrip, maar het idee is dat belangrijke centrale begrippen eerst aan bod kunnen komen en meer bijkomstige definities later. Binnen zo’n opsomming kunnen soorten definities ook worden gegroepeerd, zoals andere rechtsregels waarvan een verkorte definitie wordt gemaakt. Definities waarop andere definities voortbouwen, moeten in beginsel aan bod komen voor de definities die erop voortbouwen.14

11 12 13 14

RvS 60.760/2 van 13 februari 2017, opmerking 1 bij artikel 2; Adv.RvS 65.114/1 van 21 maart 2019, opmerking 20. Aanwijzing 163 Omzendbrief VR 2019/4 Wetgevingstechniek. Zie ook Adv.RvS 62.258/1 van 8 december 2017, opmerking 36; Adv.RvS 63.158/VR/3 van 18 mei 2018, opmerking 16; Adv.RvS 63.571/3 van 25 juni 2018, opmerking 8; Adv.RvS 74.682/16 van 20 december 2023, opmerking 14. Adv.RvS 76.897/16 van 16 juli 2024, opmerking 18. Aanbeveling 104, eerste alinea, b) Handleiding wetgevingstechniek Raad van State; aanwijzing 163 Omzendbrief VR 2019/4 Wetgevingstechniek. Aanbeveling 104, eerste alinea, a) Handleiding wetgevingstechniek Raad van State. Aanbeveling 99 Handleiding wetgevingstechniek Raad van State; aanwijzing 155 Omzendbrief VR 2019/4 Wetgevingstechniek. In de handleiding wordt als voorbeeld gegeven een definitie van “eengezinswoning”, die wordt gevolgd door een definitie van “kleine eengezinswoning”.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

C. Reikwijdte van definities 8. Definities kunnen in eender welke rechtsregel voorkomen, maar dat betekent natuurlijk niet dat ze in het wilde weg kunnen worden geplaatst. Er moet rekening worden gehouden met de normenhiërarchie, en dat heeft gevolgen. Definities in een hogere rechtsregel “werken door” naar lagere rechtsregels die er de uitvoering van vormen. Ze gelden met andere woorden ook voor die lagere rechtsregels en worden er niet herhaald.15 In de federale handleiding wetgevingstechniek wordt dat benadrukt in de formulering van de definitie zelf, waarbij voor wetgevende normen wordt voorgeschreven: “Voor de toepassing van deze wet/dit decreet/deze ordonnantie en de uitvoeringsbesluiten ervan wordt verstaan onder (…)”.16 Deze formulering is echter niet vereist opdat definities “doorwerken” naar lagere rechtsnormen, zowel van wetten naar uitvoeringsbesluiten als van koninklijke en regeringsbesluiten naar ministeriële besluiten. Wanneer het voor de begrijpelijkheid van een uitvoeringsbesluit wenselijk is om de lezer te attenderen op een definitie in een hogere rechtsregel die ook voor dat uitvoeringsbesluit relevant is, kan worden gekozen voor een “verwijsdefinitie”, waarbij een term X wordt gedefinieerd van “de/het/een X, vermeld in/als bedoeld in artikel … van …”.17

over de algemene uitvoeringsbevoegdheid19 en in het verlengde daarvan bepaalde begrippen wel degelijk kan concretiseren, zolang de draagwijdte van de wetgevende norm niet wordt beperkt en de geest ervan wordt geëerbiedigd. 9. Samenhangend met het voorgaande werken definities in rechtsregels juist niet door naar rechtsregels die er los van staan. Wanneer bijvoorbeeld een wetgevende norm wordt uitgevoerd bij twee uitvoeringsbesluiten die elk op verschillende situaties van toepassing zijn, zullen de definities in het ene uitvoeringsbesluit niet doorwerken naar het andere en omgekeerd. Als men dat wenst, moet dat uitdrukkelijk worden bepaald. Dat kan gebeuren door een verwijsdefinitie (zie nr. 8) of door te bepalen dat de definities in artikel … van het ene besluit van toepassing zijn voor het andere besluit en/of omgekeerd.20 10. Een bijzondere vermelding betreft de omzetting van Europese richtlijnen. Definities in die richtlijnen moeten bij de omzetting ook worden overgenomen, want uit zichzelf gelden ze niet in het interne recht. Definities die enkel relevant zijn voor richtlijnbepalingen die zelf niet moeten worden omgezet, moeten niet worden omgezet.21 De termen in Europese richtlijnen kunnen wel een andere naam krijgen bij de omzetting wanneer die alternatieve naam gebruikelijk is in de interne rechtsorde, zolang de invulling van de definitie (het “rechterdeel”) inhoudelijk op hetzelfde neerkomt.22

A fortiori mag een definitie van een term in lagere rechtsregels niet afwijken van een definitie van diezelfde term in hogere rechtsregels. In beginsel mag een lagere rechtsregel ook geen definitie bevatten van termen die al in een hogere rechtsregel voorkomen, tenzij wanneer die hogere rechtsregel een machtiging verleent om die termen te definiëren.18 Dat uitgangspunt moet wel enigszins pragmatisch worden toegepast, aangezien de Koning of de regering beschikt

15 16 17 18

Aanbeveling 96 Handleiding wetgevingstechniek Raad van State; aanwijzing 153 Omzendbrief VR 2019/4 Wetgevingstechniek. Formule F-4-1-3-1 Handleiding wetgevingstechniek Raad van State. Aanwijzing 153 Omzendbrief VR 2019/4 Wetgevingstechniek. Aanbeveling 96 Handleiding wetgevingstechniek Raad van State; aanwijzing 152 Omzendbrief VR 2019/4 Wetgevingstechniek.

19 20 21 22

Art. 108 Gw. en art. 20 BWHI. VAN NIEUWENHOVE J., Handboek wetgeving, die Keure, 2025, 278-279. Ibid., 280. Ibid., 545.

TIJDSCHRIFT VOOR

Wetgeving HANNELORE MUSSELY*1, AURORE VOLDERS**1 EN PIETER DIRCK G. CABOOR***1

Een belangenconflict van een regering tegen een wetsontwerp in parlementaire behandeling: de spreekwoordelijke hond in het kegelspel? 1. Zelfs als een entiteit van de federale Staat netjes binnen de lijntjes van de haar toegewezen bevoegdheden kleurt wanneer zij een bepaalde maatregel neemt, kan zij toch de (politieke) toorn van een andere entiteit opwekken wanneer die entiteit van oordeel is dat de maatregel in kwestie een negatieve weerslag heeft op haar belangen. Ter beteugeling van die politieke toorn werd het concept van het “belangenconflict” bedacht. Een belangenconflict ontstaat dus wanneer de belangen van de federale Staat, een gemeenschap of een gewest ernstig kunnen worden geschaad door het doen of laten van een orgaan van een van de andere componenten van de federale totaalconstructie.2

Juriste – adjunct-adviseur bij de Juridische dienst van de Kamer van volksvertegenwoordigers ** Juriste – attaché bij de Juridische dienst van de Kamer van volksvertegenwoordigers *** Jurist – bestuursdirecteur van de Juridische dienst van de Kamer van volksvertegenwoordigers De auteurs schrijven in eigen naam en hun standpunten binden de Kamer van volksvertegenwoordigers niet. 2 Gedr.St. SENAAT, 1981-1982, nr. 246/2, 25. 3 ALEN A. en MUYLLE K., Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Kluwer, 2011, 469; VAN DER BIESEN G., ‘De voorkoming en regeling van belangenconflicten tussen wetgevende vergaderingen’ in VAN DER HULST M. en VENY L. (eds.), Parlementair recht – Commentaar en Teksten, Mys & Breesch, 2000, A.2.5.3.6, 9; VELAERS J., De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar. Deel III, die Keure, 2019, 63. 4 Dat onderscheid gaat terug tot de oorsprong van de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. In de parlementaire voorbereiding wordt in dat verband het volgende vermeld over art. 32 GWHI:

– een belangenconflict ingesteld door een parlement moet overeenkomstig artikel 32, § 1bis, GWHI betrekking hebben op een “ontwerp of voorstel van decreet of ordonnantie”, een “ontwerp of voorstel van wet” of “een amendement op deze ontwerpen of voorstellen” dat ingediend werd in een ander parlement; – een belangenconflict ingesteld door een regering moet overeenkomstig artikel 32, § 2, eerste lid, en § 3, eerste lid, GWHI betrekking hebben op “een (ontwerp van) beslissing” of “de afwezigheid van een beslissing” van een andere regering. Maar wat als een van die protagonisten een speelveld betreedt waar je normaal gezien andere spelers verwacht? Met die situatie werd de Kamer van volksvertegenwoordigers onlangs geconfronteerd toen het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie een belangenconflict inriep tegen een wetsontwerp dat op dat moment behandeld werd door de bevoegde Kamercommissie. Aan de hand van dat toepassingsgeval onderzoeken wij in deze bijdrage het vraagstuk of een regering een belangenconflict kan inroepen tegen een in een wetgevende vergadering ingediend ontwerp van wet, decreet of ordonnantie. Voor een goed begrip worden hieronder de onderscheiden belangenconflictprocedures kort in herinnering gebracht.

“Dit artikel regelt de voorkoming en de regeling van de belangenconflicten in de volgende gevallen: 1° de mogelijke benadeling van een Raad door een in een andere Raad ingediend ontwerp of voorstel van decreet (§ 1); 2° de mogelijke benadeling van de nationale Regering of een Executieve door een ontwerp van beslissing of een beslissing respectievelijk van een Executieve, respectievelijk de nationale Regering of één hunner leden (§ 2); 3° de mogelijke benadeling van de nationale Regering of een Executieve door de afwezigheid van een beslissing respectievelijk van een Executieve, respectievelijk de nationale Regering of één hunner leden (§ 3)” (KAMER, 1979-1980, nr. 619/1, 13).

PARLEMENTAIR RECHT

Belangenconflicten zijn in wezen politieke conflicten die enkel opgelost kunnen worden via politieke dialoog tussen de politieke instellingen van de betrokken entiteiten.3 Hiertoe werd in artikel 143, §§ 2 en 3, van de Grondwet en in de artikelen 32 en 33 van de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen (hierna ook “GWHI”) een procedure ingeschreven tot regeling van de belangenconflicten. Die bepalingen maken een onderscheid tussen belangenconflicten tussen parlementen en belangenconflicten tussen regeringen:4

2026

Parlementair recht

TVW

2026

2. Indien een wetgevende vergadering5, 6 oordeelt ernstig te kunnen worden benadeeld door een in een andere wetgevende vergadering ingediend wetgevingsinitiatief of door een amendement hierop, kan zij met drie vierde van de stemmen de schorsing van de wetgevingsprocedure vragen met het oog op overleg.7 In dat geval wordt de parlementaire procedure geschorst gedurende zestig dagen. Die schorsing neemt eerst aanvang na de indiening van het commissieverslag en in elk geval vóór de eindstemming in de plenaire vergadering over het betrokken wetgevingsinitiatief.8 Zoals gevraagd door de beweerdelijk benadeelde assemblee, wordt er dan overleg gepleegd tussen de betrokken assemblees.9 Leidt dit overleg binnen die termijn van zestig dagen niet tot een oplossing, dan wordt het geschil aanhangig gemaakt bij de Senaat die binnen de dertig dagen een gemotiveerd advies aan het Overlegcomité uitbrengt. Dat comité hakt de knoop door binnen de dertig dagen volgens de procedure van consensus.10 Indien een regering11 meent ernstig te kunnen worden benadeeld door een (ontwerp van) beslissing of de afwe5

8 9 10

Bedoeld worden de Kamer van volksvertegenwoordigers, de Senaat en de gemeenschapsen gewestparlementen (het Vlaams Parlement, het Parlement van de Franse Gemeenschap, het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap, het Waals Parlement, het Brussels Hoofdstedelijk Parlement en de Vergadering van de Franse Gemeenschapscommissie wanneer art. 138 Gw. is toegepast) (art. 32, § 1, GWHI) alsook de Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (art. 32, § 1bis, tweede lid, GWHI). Voor een uitgebreide bespreking van de procedure inzake belangenconflicten tussen parlementen, zie VAN DER BIESEN G., l.c., A.2.5.3.6, en ELST M., ‘Aprilse grillen in het Belgisch parlementair recht: wanneer het belangenconflicten regent’, TVW 2022/3, 122-136. Voor een aantal toepassingsgevallen waarbij een parlementaire assemblee een belangenconflict heeft ingeroepen tegen een in de Kamer ingediend ontwerp of voorstel van wet, zie CABOOR P.D.G., ‘De invloed van de tweede lezing in de Kamer van volksvertegenwoordigers op de schorsingstermijn in geval van een belangenconflict’, TVW 2018/2, 88-91. Art. 32, § 1bis, eerste lid, GWHI. De Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie kan een belangenconflict inroepen met de meerderheid van stemmen in elke taalgroep (art. 32, § 1bis, tweede lid, GWHI). Art. 32, § 1ter, eerste lid, GWHI. ELST M., l.c., 123. Art. 143, § 2, Gw.; art. 32, § 1quater, eerste lid, GWHI. Indien het belangenconflict uitgaat van de Kamer of de Senaat, dan brengt de Senaat geen advies uit, maar wordt het conflict onmiddellijk voorgelegd aan het Overlegcomité (art. 32, § 1quater, tweede lid, GWHI). Bedoeld worden de federale regering, de gemeenschapsen gewestregeringen en het Verenigd College van de Ge-

zigheid van een beslissing van een andere regering, dan kan het geschil met het oog op overleg meteen aanhangig worden gemaakt bij het Overlegcomité. Die aanhangigmaking schorst de betwiste beslissing of de uitvoering ervan gedurende zestig dagen, de termijn waarbinnen het Overlegcomité volgens de procedure van consensus beslist.12 3. Terug naar het recente toepassingsgeval van politieke kortsluiting dat deze bijdrage onder hoogspanning zet: een regering roept een belangenconflict in tegen een wetsontwerp dat op dat moment door de Kamer van volksvertegenwoordigers wordt behandeld. Op 5 juni 2025 beslist het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie een belangenconflict in te roepen tegen het in de Kamer ingediende ontwerp van programmawet DOC 56-0909/001, meer bepaald tegen titel 5 ervan met als opschrift “Werk” die bepalingen bevat inzake de beperking in de tijd van de toekenning van werkloosheidsuitkeringen. De reden van het belangenconflict is dat die bepalingen de uitoefening van de bevoegdheden van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie op het vlak van sociale steun en maatschappelijke integratie ernstige schade zouden toebrengen. Overeenkomstig artikel 32, § 2, eerste lid, GWHI wordt de zaak aanhangig gemaakt bij het Overlegcomité waardoor, volgens het Verenigd College, de parlementaire procedure geschorst is met het oog op het organiseren van de politieke dialoog. Die beslissing wordt op 6 juni 2025 bij brief aan de Kamervoorzitter meegedeeld.13 De timing van die brief is niet geheel toevallig aangezien op die dag de verderzetting van de bespreking van titel 5 van het ontwerp van programmawet DOC 56-0909 op de agenda staat van de Kamercommissie voor Sociale Zaken, Werk en Pensioenen.14 Het opgeworpen obstakel van het belangenconflict deed dus meteen de vraag rijzen of de commissie haar werkzaamheden wel mocht verderzetten aangezien artikel 32, § 2, eerste lid, GWHI de on-

12 13

meenschappelijke Gemeenschapscommissie (art. 32, § 2, eerste lid, en § 3, eerste lid, GWHI). Art. 32, §§ 2 en 3, GWHI. Zie de vermelding van het inroepen van dat belangenconflict in het verslag van de vergaderingen van de Kamercommissie voor Sociale Zaken, Werk en Pensioenen van 6 juni 2025 (KAMER, 2024-2025, DOC 56-0909/013, 33) en 17 juni 2025 (KAMER, 2024-2025, DOC 56-0909/024, 42-43) alsook in het verslag van de plenaire vergadering van de Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 13 juni 2025 (Hand. Ver.Verg. Gem.Gem.Comm., 2024-2025, 13 juni 2025, nr. 18, 39). KAMER, 2024-2025, DOC 56-0909/013, 4.

TIJDSCHRIFT VOOR

In een spoedadvies stelt de afdeling Juridische Zaken van de Kamer dat enkel in het geval van een belangenconflict ingesteld door een ander parlement de procedure in de Kamer met toepassing van artikel 32, §§ 1ter en 1quater, GWHI geschorst moet worden (zij het pas vanaf de ronddeling van het commissieverslag). Dat is ook de enige situatie die beoogd wordt in artikel 102, nr. 1, van het Reglement van de Kamer.15 De wetgevingsprocedure kan niet worden geschorst met toepassing van artikel 32, § 2, GWHI aangezien een wetsontwerp, zoals het geviseerde ontwerp van programmawet, niet beschouwd kan worden als een beslissing van een regering in de zin van die bepaling. De afdeling Juridische Zaken concludeert dus dat het ingeroepen belangenconflict de behandeling van titel 5 van het ontwerp van programmawet DOC 56-0909 niet schorst.16 Bij de aanvang van de vergadering van de Kamercommissie voor Sociale Zaken, Werk en Pensioenen van 6 juni 2025 wordt het vraagstuk inzake de schorsing meteen besproken.17 De meeste commissieleden kunnen zich vinden in het advies van de afdeling Juridische Zaken en stellen voor om de werkzaamheden verder te zetten. Een aantal oppositieleden zijn echter van mening dat het advies een veel te restrictieve interpretatie hanteert van het begrip “beslissing van de regering”. De ruim geformuleerde generieke bewoordingen “een ontwerp van beslissing of een beslissing” bedoeld in artikel 32, § 2, GWHI sluiten volgens hen wetsontwerpen niet uitdrukkelijk uit en kunnen ook zo worden geïnterpreteerd dat ze niet alleen voorontwerpen van wet maar ook wetsontwerpen 15

Art. 102, nr. 1, Reglement van de Kamer luidt als volgt: “De behandeling van een wetsontwerp of een wetsvoorstel door de Kamer wordt geschorst met het oog op overleg wanneer het verzoek daartoe gedaan wordt, met drie vierde van de stemmen, door een Gemeenschapsparlement, een Gewestparlement of, bij toepassing van artikel 138 van de Grondwet, door de Franse taalgroep van het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest die oordeelt dat hij door dit wetsontwerp of -voorstel of door een amendement daarop ernstig kan worden benadeeld, of met de meerderheid van de stemmen in elk van de taalgroepen door de Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (…) die oordeelt dat zij door dit wetsontwerp of -voorstel of door een amendement daarop ernstig kan worden benadeeld.” Het advies van de afdeling Juridische Zaken van de Kamer wordt geciteerd in het verslag van de vergadering van de Kamercommissie voor Sociale Zaken, Werk en Pensioenen van 6 juni 2025: KAMER, 2024-2025, DOC 56-0909/013, 35-37, 40 en 43-44. KAMER, 2024-2025, DOC 56-0909/013, 33-47.

omvatten die uitgaan van de regering.18 Bijgevolg zijn zij van oordeel dat het belangenconflict een onmiddellijke schorsende werking heeft.

Na dit proceduredebat beslist de commissie bij stemming om de werkzaamheden verder te zetten en tijdens dezelfde vergadering worden alle artikelen van titel 5 van het ontwerp van programmawet DOC 56-0909 door de commissie in eerste lezing aangenomen.19 4. Tijdens de vergadering van de Kamercommissie voor Sociale Zaken, Werk en Pensioenen van 17 juni 2025, in het kader van de tweede lezing van titel 5 van het ontwerp van programmawet DOC 56-0909, komt de bevoegde minister terug op het ingeroepen belangenconflict.20 Hij verwijst naar een advies van de Raad van State van 22 december 1983 over de vraag van de eerste minister tot op welk ogenblik tegen een besluit van de (federale) Regering of een Executieve tot goedkeuring van een voorontwerp van wet of van decreet een belangenconflict kan worden ingesteld op grond van artikel 32, § 2, GWHI. De Raad van State had zo zijn twijfels bij het uitgangspunt van de vraag, met name dat een dergelijk besluit een beslissing is in de zin van artikel 32, § 2, GWHI. In randnummer 5 zal blijken waar die twijfels vandaan komen. De Raad van State besliste echter om de vraag te beantwoorden in de veronderstelling dat het uitgangspunt onbetwist was omdat op dat moment de tijd ontbrak voor een grondige analyse ervan. In zijn advies stelde de Raad van State dat het onderscheid tussen belangenconflicten die voort spruiten uit een handeling van wetgevende aard (art. 32, § 1bis)21 en belangenconflicten die voortspruiten uit een handeling die in de sfeer van de uitvoerende macht ligt (art. 32, § 2) betekent dat “[n]aargelang de handeling die aan het conflict ter grondslag ligt van wetgevende aard is dan wel tot de sfeer van de uitvoerende macht behoort, (…) het aan een wetgevende of aan een uitvoerende overheid [staat] om het conflict op te werpen”. Aangezien een belangenconflict krachtens artikel 32, § 1bis, maar kan worden opgeworpen door een wetgevende vergadering vanaf het ogenblik dat een ontwerp van wet of van decreet bij een andere assemblee is ingediend, besloot de Raad van State dat “het (…) dus tot op het ogenblik van de indiening van het 18 19 20 21

Ibid., 41. De spreker “is van oordeel dat dit begrip elk wetsontwerp of voorontwerp van wet moet omvatten, zolang het afkomstig is van de uitvoerende macht”. Ibid., 139-151. KAMER, 2024-2025, DOC 56-0909/024, 42-43. In het advies wordt verwezen naar het toenmalige art. 32, § 1, GWHI.

2026

middellijke schorsing van de betwiste handeling beveelt met het oog op politiek overleg.

Wetgeving

TVW

2026

ontwerp van wet of decreet [is] dat op grond van artikel 32, § 2, door een uitvoerende overheid het conflict in verband met een besluit van de Regering of van een Executieve tot goedkeuring van een voorontwerp van wet of van decreet kan worden opgeworpen”.22 In een advies van dezelfde datum heeft de Raad van State trouwens ook de vraag onderzocht vanaf welk ogenblik een beslissing van de (federale) Regering of een Executieve betreffende een voorontwerp van wet of van decreet een handeling van de wetgevende macht wordt en dus de procedure op grond van artikel 32, § 1bis, GWHI23 van toepassing is. Volgens de Raad van State is “[d]e tekst van [oud] artikel 32, § 1, (…) duidelijk: (…) vanaf het ogenblik dat het ontwerp van wet of van decreet is ingediend” bij de betrokken wetgevende vergadering “is die bepaling van toepassing”.24 Dat betekent dus dat zolang een ontwerp van wet of van decreet niet is ingediend bij de bevoegde assemblee, de bepalingen van artikel 32, § 2, GWHI van toepassing zijn.25 Op grond van die argumenten stelt de bevoegde minister in het hier besproken toepassingsgeval van het ontwerp van programmawet DOC 56-0909 dat het Verenigd College het belangenconflict te laat heeft ingediend aangezien de beslissing van de federale regering die het wilde aanvechten al omgevormd was tot een bij de Kamer ingediend wetsontwerp. Hij besluit dus dat het belangenconflict “geenszins schorsende werking heeft op het traject ter aanneming van de programmawet of van titel 5 daarvan door de Kamer”.26 Tijdens dezelfde vergadering van 17 juni 2025 worden alle artikelen van titel 5 van het ontwerp van programmawet DOC 56-0909 door de commissie in tweede lezing aangenomen.27 Zonder dat er in de tussentijd nog andere obstakels werden opgeworpen, heeft de Kamer tijdens 22

23 24 25

26 27

Advies van de afdeling administratie van de Raad van State, derde kamer, nr. A 30.993/III-9-902, van 22 december 1983 over een vraag van de Eerste Minister gesteld op 13 december 1983 met toepassing van het toenmalige artikel 9 van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State, SENAAT, 1982-1983, nr. 529-2, 5-7. In het advies wordt verwezen naar het toenmalige art. 32, § 1, GWHI. Thans art. 32, § 1bis, GWHI. Advies van de afdeling administratie van de Raad van State, zevende kamer, nr. A 30.995/VII-9-904, van 22 december 1983 over een vraag van de Eerste Minister gesteld op 13 december 1983 met toepassing van het toenmalige artikel 9 van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State, SENAAT, 1982-1983, nr. 529-2, 7-8. KAMER, 2024-2025, DOC 56-0909/024, 43. Ibid., 4 en 81-82.

haar plenaire vergadering van 17 juli 2025 het ontwerp van programmawet DOC 56-0909 aangenomen.28 Een motie die was ingediend in de Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, met name de betrokken wetgevende vergadering, om een belangenconflict in te roepen, had trouwens tijdens de plenaire zitting van die parlementaire assemblee van 13 juni 2025 niet de vereiste meerderheid in elke taalgroep29 gehaald.30 5. Als lezer bent u uiteraard nieuwsgierig waarom de Raad van State betwijfelde dat een besluit van de (federale) Regering of een Executieve tot goedkeuring van een voorontwerp van wet of van decreet een beslissing is in de zin van artikel 32, § 2, GWHI. Het misschien verrassende antwoord op die prangende vraag heeft de Raad van State gegeven in een advies van 9 mei 1984. In dat advies stelde de Raad van State vast dat dergelijke besluiten eigenlijk niet ter sprake waren gekomen tijdens de parlementaire voorbereiding van de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.31 Uit het feit dat die wet een onderscheid maakt tussen belangenconflicten die hun oorsprong vinden in een handeling van wetgevende aard en belangenconflicten die hun oorsprong vinden in een handeling van uitvoerende aard, leidde de Raad van State af dat belangenconflicten zich ofwel situeren in een procedure waarbij de wet of het decreet wordt voorbereid, ofwel in een procedure waarin een handeling wordt voorbereid of uitgevoerd die uitsluitend tot de uitvoerende of administratieve functie behoort. Wanneer een regering een beslissing neemt met betrekking tot een voorontwerp van wet of van decreet, dan bereidt zij in dat geval slechts de wet of het decreet voor. Artikel 32, § 2, GWHI daarentegen heeft enkel betrekking op de voorbereiding of de uitvoering van handelingen wanneer een regering uitsluitend optreedt in haar uitvoerende of administratieve functie. Indien artikel 32, § 2, GWHI geïnterpreteerd zou worden in de zin dat een belangenconflict zou kunnen worden ingeroepen op grond van die bepaling naar aanleiding van een beslissing over een voorontwerp van wet of van decreet, dan zou die interpretatie volgens de Raad van State aanleiding geven tot onlogische gevolgen die de wetgever niet gewild kan hebben. Dan zouden namelijk twee overlegprocedures kunnen worden ingesteld met betrekking tot dezelfde tekst. Het is volgens de 28 29 30 31

DOC 56-0909/031 en CRIV 56 PLEN 062. Art. 32, § 1bis, tweede lid, GWHI. Hand. Ver.Verg.Gem.Gem.Comm., 2024-2025, 13 juni 2025, nr. 18, 45. Zie ook BERCKX P., ‘Voorkoming en regeling van bevoegdheids- en belangenconflicten’, TBP 1989, 15-22.

Wetgeving

Raad van State immers niet ondenkbeeldig dat, na de mislukking van een overleg op grond van artikel 32, § 2, GWHI, de betrokken regering het geviseerde voorontwerp omvormt tot een ontwerp waaromtrent op grond van artikel 32, §§ 1bis tot 1quater, GWHI opnieuw een overleg wordt uitgelokt, ditmaal tussen parlementen. Bijgevolg besloot de Raad van State dat artikel 32, § 2, GWHI niet van toepassing is op een beslissing van een regering met betrekking tot een voorontwerp van wet of van decreet.32 Hiermee kwam de Raad van State terug op zijn eerdere conclusie dat artikel 32, § 2, GWHI van toepassing is tot op het ogenblik dat de ontworpen norm bij de bevoegde wetgevende vergadering wordt ingediend.

genheden om de bespreking van het wetsontwerp op te schorten.36 Het is in het kader van dit conflict dat de Raad van State de twee hierboven vermelde adviezen van 22 december 1983 heeft verleend. Tijdens de bespreking in de Senaatscommissie van het voorstel tot schorsing verklaarde de bevoegde minister dat de schorsing van de wetgevingsprocedure enkel nog mogelijk was indien in een van de Raden drie vierde van de leden met toepassing van artikel 32, § 1, GWHI37 om een schorsing verzochten. Hij voegde eraan toe dat het Overlegcomité op 27 december 1983 op grond van de adviezen van de Raad van State het verzoek tot opschorting van de procedure onontvankelijk had verklaard.38

Dat betekent dus dat een combinatie van een belangenconflict tussen regeringen en een belangenconflict tussen wetgevende vergaderingen in het kader van hetzelfde wetgevingsproces in beginsel uitgesloten is.33

Naar aanleiding van een belangenconflict dat door de Executieve van het Waals Gewest met toepassing van artikel 32, § 2, GWHI werd ingeroepen tegen het op dat moment door de Kamer behandelde wetsontwerp tot wijziging van de bepalingen betreffende het toezicht op de handelingen van de gemeentelijke overheden39 verzocht een Kamerlid tijdens de plenaire vergadering van 26 oktober 1983 om de bespreking van dat wetsontwerp op te schorten. Daarop liet de Kamervoorzitter het volgende optekenen: “Une autorité exécutive peut saisir non pas le Parlement mais les autorités exécutives du problème de conflit d’intérêt. Le Parlement ne peut [...] être saisi que par les autres assemblées se prononçant aux trois-quarts de leurs membres.”40 Tijdens de plenaire vergadering van 27 oktober 1983 heeft de Kamer het verzoek tot schorsing verworpen en heeft zij vervolgens het wetsontwerp aangenomen.41

6. De ontknoping van het in deze bijdrage onderzochte vraagstuk is waarschijnlijk minder verrassend. Een regering kan geen belangenconflict inroepen tegen een in een wetgevende vergadering ingediend ontwerp van wet, decreet of ordonnantie. Belangenconflicten kunnen zich enkel voordoen tussen wetgevende vergaderingen onderling of tussen regeringen onderling.34 De Kamer en de Senaat hadden dat standpunt trouwens ook al gehuldigd in twee toepassingsgevallen die zich hebben voorgedaan in 1983. Op 19 oktober 1983 besliste de Vlaamse Executieve om met toepassing van artikel 32, § 2, GWHI het Overlegcomité te vatten met betrekking tot het op dat moment in de Senaat behandelde wetsontwerp betreffende de intercommunales.35 Op 2 november 1983 besliste de Executieve van het Waals Gewest om een identieke procedure in te stellen. Ten gevolge hiervan vroegen een aantal senatoren in de commissie voor Binnenlandse Aangele32

34 35

Advies van de afdeling administratie van de Raad van State, nr. A 31.273/III-9-916, van 9 mei 1984 over een vraag door de Eerste Minister gesteld op 14 januari 1984 met toepassing van het toenmalige artikel 9 van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State (niet gepubliceerd). Zie VAN DER BIESEN G., l.c., A.2.5.3.6, 32-33; VELAERS J., o.c., 68, en BERCKX P., l.c., 22-23. ELST M., l.c., 132; VAN DER BIESEN G., l.c., A.2.5.3.6, 32-33. In de regel heeft het Overlegcomité beroepen ingediend op grond van art. 32, § 2, GWHI tegen voorontwerpen van wet, decreet of ordonnantie onontvankelijk verklaard (VAN DER BIESEN G., l.c., A.2.5.3.6, 33). Voor een tegenvoorbeeld, zie evenwel ELST M., l.c., 127-128, i.h.b. vn. 30. Zie ook VAN DER BIESEN G., l.c., A.2.5.3.6, 17. SENAAT, 1982-1983, nr. 529/1.

36 37 38 39 40 41

SENAAT, 1982-1983, nr. 529/2, 4-5. Thans art. 32, § 1bis, GWHI. Ibid., 9. KAMER, 1982-1983, nr. 526/1. Hand. KAMER, 1983-1984, 26 oktober 1983, 215. Hand. KAMER, 1983-1984, 27 oktober 1983, 278-282.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

Lokale besturen

ANN-SOPHIE HAGHEDOOREN

2026

Kritische evaluatie Decreet Lokaal Bestuur en Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden Dit artikel analyseert het regelgevingskader voor intergemeentelijke samenwerkingsverbanden (IGS’en) onder het Decreet Lokaal Bestuur (DLB) vanuit het perspectief van regelgevingskwaliteit. Drie knelpunten staan centraal: (i) de beperking tot vijftien leden in raden van bestuur, (ii) het ontbreken van een juridisch verankerd directiecomité en kader voor dagelijks bestuur, en (iii) de minimale waarborgen bij deelneming in dochterentiteiten.

2. Juridisch kader en ratio legis

I. Lokale betrokkenheid in raden van bestuur van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden: een kritische analyse van de decretale beperking tot vijftien leden

De decretale beperking tot vijftien bestuurders in een dienstverlenende en opdrachthoudende vereniging geldt ongeacht het aantal deelnemende gemeenten. Deze maatregel wordt gekoppeld aan een streven naar goed bestuur en een reductie van mandaten en vergoedingen. De raad van bestuur zou hierdoor compacter en slagvaardiger moeten functioneren. Tegelijk voorziet het DLB in flankerende bepalingen zoals genderquota en de mogelijkheid tot aanstelling van onafhankelijke bestuurders.2 De memorie van toelichting bij het DLB stelt dat de Vlaamse Regering van oordeel is dat de beperking tot maximum vijftien leden van de raad van bestuur van een dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging bestaanbaar is met het gelijkheidsbeginsel. Als rechtvaardiging wordt gegeven dat elke gemeente vertegenwoordigd is in de algemene vergadering zodat zij op die manier het beleid van de vereniging mee kunnen bepalen. Ook kunnen verschillende gemeenten zich verenigen en overeenkomen dat elk van hen een ‘gezamenlijk voorgedragen’ vertegenwoordiger kan hebben in de raad van bestuur. Het is de vraag of deze rechtvaardiging, die steunt op de aanwezigheid van alle gemeenten in de algemene vergadering en de mogelijkheid tot gezamenlijke voordracht, vandaag nog volstaat om de beperking tot vijftien bestuurders te verantwoorden.

1. Inleiding

3. Analyse van de problematiek

Het DLB legt sinds 2018 een maximum van vijftien leden op voor de raad van bestuur van dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen.1 Deze maatregel, ingevoerd na governance‑incidenten, beoogt transparantie en efficiëntie. In de praktijk rijst echter de vraag of deze beperking verenigbaar is met de principes van lokale autonomie en democratische controle. Dit artikel onderzoekt de juridische ratio en de effecten op het terrein en

Hoewel de maatregel op papier bijdraagt aan efficiëntie, blijkt uit praktijkonderzoek en evaluaties3 dat de impact

De cap van vijftien bestuurders beoogt efficiëntie, maar leidt tot informele structuren en een verzwakte informatieflow, wat de democratische legitimiteit aantast. Het ontbreken van een directiecomité creëert een normatieve leemte, waardoor operationele bevoegdheden via volmachten worden gedelegeerd. Bij deelneming in dochters blijft de controle beperkt tot één mandaat op gemeentelijke voordracht, zonder duidelijke rapporteringsnormen.

LOKALE BESTUREN

formuleert aanbevelingen voor een kwaliteitsvolle herziening van de regelgeving.

Het artikel pleit voor gerichte aanpassingen: conditionele verruiming van het maximumaantal bestuurders, herinvoering van het directiecomité en verfijning van artikel 472 DLB met een inhoudelijke rapportering en een doorvertaling naar de gemeenteraad.

Art. 434 DLB.

2 3

Art. 434, § 3 DLB. VOS D., DECOCK M., CARLENS I., VOETS J., VAN GARSSE S. en VANDENDRIESSCHE F., ‘Juridisch-bestuurskundig onderzoek: evaluatie van het organiek kader voor verzelfstandiging en samenwerking: onderzoek met het oog op beleidsaanbevelingen ter vereenvoudiging van de diverse samenwerkingsvormen en afstemming op de behoeften van de lokale besturen’, 2022, http://hdl.handle.net/1854/

Wetgeving

op de democratische legitimiteit aanzienlijk is. Gemeenten die geen rechtstreekse vertegenwoordiging hebben in de raad van bestuur, ervaren een verlies aan zeggenschap en informatiedoorstroming, ook al hebben zij een vertegenwoordiging in de algemene vergadering. Dit gevoel wordt versterkt door de inhouse‑exceptie uit het overheidsopdrachtenrecht, die een gezamenlijk toezicht door alle deelnemende besturen veronderstelt. De huidige regeling dwingt vaak tot informele structuren die geen beslissingsbevoegdheid hebben (en dus slechts een onvolmaakte vervanger vormen), informele directiecomités, roterend mandaatschap en meer partijpolitieke afwegingen. De spanning tussen efficiëntie en democratische controle wordt zo niet opgelost, maar verplaatst naar een grijze zone van workaround‑praktijken.

4. Kritische beoordeling vanuit regelgevingskwaliteit Het huidig wetgevend kader in het DLB schiet tekort op drie punten: • Coherentie en transparantie: de cap van maximaal vijftien bestuursleden is niet uniform over vormen heen en leidt tot parallelle informele structuren zonder beslissingsbevoegdheid. Dat reduceert de normatieve helderheid en opent de deur naar schaduwgovernance. • Effectiviteit: de beoogde kwaliteitsverbetering van de raad van bestuur gaat ten koste van de democratische terugkoppeling naar lokale raden.4 • Proportionaliteit: in samenwerkingsverbanden met brede regionale dekking forceert de cap ingewikkelde statutaire puzzels (rotaties, quota, clusters) die dan ook nog eens de bestuurslast verhogen. Dit is disproportioneel wanneer de primaire behoefte de erkenning van elke deelnemer in het bestuursorgaan is.

LU-8737410; Standpunt van 18 mei 2022 van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) bij het ontwerp van wijzigingen aan het Decreet Lokaal Bestuur, https:// themis.vlaanderen.be/files/62c3e5da4173eb000c0010d8/ download?name=VR%202022%200807%20DOC.0779-8% 20Wijzigingsdecreet%20DLB%20-%20bijlage.pdf&con tent-disposition=inline. Dit vertrekt vanuit de veronderstelling dat een groter aantal mandaten zou leiden tot een betere terugkoppeling. In de praktijk is dit in het verleden echter niet steeds gerealiseerd. Het is daarom van essentieel belang om, los van het aantal mandaten, expliciet aandacht te besteden aan een adequate terugkoppeling naar de gemeenteraad.

5. Aanbevelingen Een herziening dringt zich op. De decreetgever kan het volgende overwegen: • Een (conditionele) verruiming van het maximumaantal bestuurders voor samenwerkingsverbanden met meer dan vijftien gemeenten. • De herinvoering van het directiecomité als orgaan van dagelijks bestuur, met een duidelijke juridische basis voor delegatie (zie verder). Door de herinvoering van een duaal bestuurssysteem kan de raad van bestuur zich focussen op strategie en toezicht. • Uniforme regels inzake informatiedoorstroming naar alle deelnemende gemeenten, ongeacht een rechtstreekse vertegenwoordiging. De drie voorgestelde maatregelen hebben een aanzienlijke meerwaarde wanneer zij niet afzonderlijk, maar als een geïntegreerd en cumulatief pakket worden ingevoerd.

6. Slotbeschouwing De beperking tot vijftien bestuurders zou de interne werking van raden van bestuur enigszins hebben verbeterd, maar creëert tegelijk een democratisch spanningsveld. Goede regelgeving vereist een evenwicht tussen efficiëntie en lokale betrokkenheid. Een genuanceerde herkalibratie van het DLB kan dit evenwicht herstellen en de kwaliteit van intergemeentelijke governance versterken. Vanuit het standpunt van een lokaal bestuur is een herziening noodzakelijk om de betrokkenheid van alle gemeenten te garanderen. Een conditionele verruiming van het aantal bestuurders en de herinvoering van een directiecomité zijn geen louter theoretische verbeteringen, maar praktische oplossingen om de werking van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden te aligneren met de principes van lokale autonomie en democratische controle. De kwaliteit van regelgeving moet niet alleen worden beoordeeld op interne efficiëntie, maar ook op haar vermogen om de democratische werking van lokale besturen te optimaliseren. Vanuit de praktijk is duidelijk dat de huidige regeling dit evenwicht niet bereikt.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

II. Herstel van het directiecomité en een duidelijk kader voor dagelijks bestuur: waarom het tijd is voor een pleidooi 1. Inleiding Sinds de integratie van het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking in het DLB verdween het directiecomité als orgaan in de dienstverlenende en opdrachthoudende vereniging en werd het begrip “dagelijks bestuur” niet decretaal verankerd. Deze bijdrage analyseert waarom dit leidt tot een normatief vacuüm, welke inconsistenties en risico’s de huidige regeling veroorzaakt, en waarom een beperkte maar gerichte decretale hertekening noodzakelijk is om de interne werking van dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen rechtszeker, efficiënt en democratisch gecontroleerd te houden. Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden5 vervullen een cruciale rol in de bovenlokale dienstverlening. De huidige governance‑structuur van een dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging in het DLB werd echter ontworpen in een context van bestuurlijke “verslanking” en politieke gevoeligheid over mandaten. Die vereenvoudiging heeft belangrijke voordelen, maar heeft ook geleid tot een normatieve leemte in de interne organisatie van deze IGS’en.

2. De decretale constellatie vandaag: een structurele leemte 2.1. Het organenverbod van artikel 443 DLB – directie comité – ontbreken begrip “dagelijks bestuur” in DLB Het DLB bepaalt dat geen andere organen mogelijk zijn dan deze opgenomen in de titel die de dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen regelt.6 Het directiecomité verdween daarmee volledig uit het rechtskader.7 De afschaffing werd destijds verantwoord door de gelijktijdige beperking van de raad van bestuur tot vijftien leden, vanuit de redenering dat een “compact bestuur”

5 6 7

In dit artikel wordt met IGS’en de dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen bedoeld. Art. 443 DLB. Het vroegere artikel 54 Decreet Intergemeentelijke Samenwerking (DIS) werd niet overgenomen in het DLB. Er werd wel in een overgangsregeling voorzien voor bestaande directiecomités tot 2019.

geen behoefte meer zou hebben aan een onderbouwd tussenorgaan.8 De praktijk weerspreekt dit echter. IGS’en kampen met een stijgende complexiteit, een strakke timing in overheidsopdrachten en een nood aan voorbereidende besluitvorming. Daardoor ontstonden informele directieteams zonder statutaire basis en een breder gebruik van bijzondere volmachten voor operationele handelingen. Daarnaast ontbreekt een definitie van “dagelijks bestuur” of een kader voor de delegatie van het dagelijks bestuur in het DLB. Het bestaande model is wetgevingstechnisch en governance-technisch suboptimaal, gezien de onduidelijke orgaanbevoegdheid, een gebrekkige transparantie en bevoegdheidsverdeling en een onvoldoende juridische grondslag om beslissingen van dagelijks bestuur te delegeren. De rechtsleer kwalificeerde het wegvallen van de mogelijkheid om directiecomités te installeren in 2018 als een “structurele inconsistentie” binnen het DLB, des te meer omdat andere lokale rechtspersonen (zoals AGB’s en welzijnsverenigingen) wel met een directiecomité kunnen werken.9 2.2. Het WVV als aanvullend recht: ontoereikend Het ontbreken van een juridisch kader inzake het dagelijks bestuur werd al meermaals aangekaart.10 Zo werd dit ook in 2022 reeds aan de kaak gesteld in het Vlaams Parlement.11 Het parlementair antwoord van 2022 stelde 8 9 10

Parlementaire vraag nr. 423 van de heer B. Warnez aan minister Bart Somers, VL.PARL., 2021-2022, 23 augustus 2022. VANDENDRIESSCHE F. en VRANCKX S., ‘Gemeentelijke verzelfstandiging en samenwerking onder het Decreet Lokaal Bestuur’, T.Gem. 2018/3-4, 225. VOS D., DECOCK M., CARLENS I., VOETS J., VAN GARSSE S. en VANDENDRIESSCHE F., ‘Juridisch-bestuurskundig onderzoek: evaluatie van het organiek kader voor verzelfstandiging en samenwerking: onderzoek met het oog op beleidsaanbevelingen ter vereenvoudiging van de diverse samenwerkingsvormen en afstemming op de behoeften van de lokale besturen’, 2022, http://hdl.handle.net/1854/ LU-8737410; Standpunt van 18 mei 2022 van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) bij het ontwerp van wijzigingen aan het Decreet Lokaal Bestuur, https:// themis.vlaanderen.be/files/62c3e5da4173eb000c0010d8/ download?name=VR%202022%200807%20DOC.07798%20Wijzigingsdecreet%20DLB%20-%20bijlage. pdf&content-disposition=inline. Schriftelijke vraag nr. 423 van de heer Brecht Warnez aan minister Bart Somers, VL.PARL., 2021-2022, 23 augustus

Wetgeving

dat het WVV als aanvullend recht geldt, zodat IGS’en het begrip “dagelijks bestuur” uit het WVV12 eenvoudig in hun statuten kunnen opnemen. Dit argument is echter regelgevingstechnisch ondeugdelijk omwille van volgende redenen. Om te beginnen creëert het Wetboek van Vennootschappen en Verenigingen geen publiekrechtelijk orgaan, alleen het DLB kan dat doen en dit is de lex specialis. Het extra organenverbod van artikel 443 DLB verhindert net dat een orgaan van dagelijks bestuur statutair kan worden opgericht binnen een intergemeentelijk samenwerkingsverband. Lastgeving of volmacht kan die lacune evenmin opvullen, omdat het geen orgaanbevoegdheid vormt. Volmachten zijn per definitie individueel, specifiek en missen zowel collegialiteit als transparantie. Ook in het vennootschapsrecht gelden bovendien duidelijke grenzen aan bijzondere volmachten: ze mogen de bevoegdheid van de raad van bestuur niet uithollen door een algemene overdracht van bevoegdheden, moeten steeds herroepbaar blijven én mogen er niet toe leiden dat de raad de controle en coördinatie verliest.

3. Waarom moet een directiecomité terugkeren? 3.1. Bestuurlijke noodzaak: efficiëntie en continuïteit Een directiecomité vervult een cruciale rol als tussenlaag tussen strategie (raad van bestuur) en het management. In verschillende IGS’en blijkt het ontbreken van dat orgaan vandaag te leiden tot: – overbelasting van de raad van bestuur; – vertraagde besluitvorming in tijdkritische dossiers; – informele structuren zonder rechtsgrond; – verschuiving van bevoegdheden naar individuele leidinggevenden via bijzondere volmachten. De afwezigheid van een directiecomité is een belangrijk governance‑knelpunt binnen IGS’en. 3.2. Regionale bestuurscomités: geen volwaardig alternatief Een IGS kan regionale bestuurscomités oprichten als aan de volgende voorwaarden is voldaan:

2022. Art. 6:67 WVV: “Het dagelijks bestuur omvat zowel de handelingen en de beslissingen die niet verder reiken dan de behoeften van het dagelijks leven van de vennootschap, als de handelingen en de beslissingen die, ofwel om reden van hun minder belang dat ze vertonen ofwel omwille van hun spoed eisend karakter, de tussenkomst van het bestuursorgaan niet rechtvaardigen.”

1. 2. 3.

de geografische spreiding rechtvaardigt hun oprichting; er worden geen regionale adviescomités opgericht; de oprichting leidt netto tot een vermindering van het totale aantal bestuursleden binnen de verschillende organen van de IGS.

Deze regionale bestuurscomités kunnen in de statuten bepaalde bevoegdheden krijgen die uitsluitend relevant zijn voor hun eigen geografische regio. Daarnaast kan de raad van bestuur ook bevoegdheden van beperkt regionaal belang aan het regionaal bestuurscomité delegeren. Het is dus een orgaan met beslissingsbevoegdheid. Het regionaal bestuurscomité kan echter niet worden beschouwd als een volwaardige vervanger van een directiecomité. Niet elke intergemeentelijke samenwerking heeft immers behoefte aan dergelijke regionale bestuurscomités, en in bepaalde gevallen rechtvaardigt de geografische spreiding van het samenwerkingsverband hun oprichting niet. Ook mogen regionale bestuurscomités nooit bevoegd zijn voor personeelsbeslissingen.13 3.3. Juridische noodzaak: orgaantheorie en rechtszekerheid Een rechtspersoon kan enkel werken via organen die wettelijk of statutair erkend zijn én die duidelijk omschreven bevoegdheden hebben. Wanneer een intergemeentelijk samenwerkingsverband echter niet beschikt over een orgaan van dagelijks bestuur, moet het terugvallen op lastgeving. Dat systeem is slechts een noodoplossing, omdat het onvoldoende transparantie biedt, sterk foutgevoelig is door het gebruik van specifieke volmachten en weinig geschikt blijkt voor routinematige taken of bevoegdheden die continuïteit vereisen. Bovendien botst het met de vereisten van democratische controle, die in een publiekrechtelijke context essentieel zijn.

4. Delegatie van dagelijks bestuur: naar een ordentelijk orgaanmodel Om te vermijden dat de werking van een intergemeentelijk samenwerkingsverband juridisch blijft steunen op bijzondere volmachten, die in wezen moeilijk te verzoenen zijn met een publiekrechtelijke structuur, kan het DLB twee zaken opnieuw duidelijk verankeren. Enerzijds kan het de herinvoering van het directiecomité als formeel orgaan van de vereniging voorzien. Anderzijds kan het ex13

Art. 442, § 2, tweede lid DLB.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

pliciet bepalen dat bevoegdheden inzake het dagelijks bestuur kunnen worden gedelegeerd. Op die manier wordt opnieuw gewerkt binnen een transparant, democratisch gelegitimeerd en publiekrechtelijk consistent orgaankader.

5. Wetgevingstechnische vereenvoudiging: drie sleutelwijzigingen Een coherente regeling vereist drie beperkte aanpassingen, die de decretale logica herstellen: 1. 2.

Wijziging artikel 443 DLB: aanpassing of schrapping van het extra organenverbod zodat een directiecomité opnieuw kan worden ingesteld. Aanvulling artikel 426 DLB: voeg de mogelijkheid toe om de organisatie van het dagelijks bestuur en de delegatie als orgaanbevoegdheden statutair te bepalen. Het WVV-begrip “dagelijks bestuur” kan als inhoudelijke referentie worden gebruikt. Opnieuw invoeren van een aangepast artikel 54 DIS:14 leg samenstelling, bevoegdheden, rapporteringsregime en inzageregels van het directiecomité vast.

6. Conclusie Het huidige DLB lijdt onder een normatief gat dat zowel de efficiëntie als de rechtszekerheid van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden aantast. De afwezigheid van een directiecomité en de onduidelijkheid over het dagelijks bestuur leiden tot informele structuren, gebrekkige transparantie en een juridisch wankele uitvoering van operationele bevoegdheden. Een hertekening van het decreet, beperkt in omvang, groot in effect, is noodzakelijk om tot een juridisch co14

Art. 54 DIS: “Het dagelijks bestuur kan door de raad van bestuur statutair worden toevertrouwd aan een directiecomité dat de leden uit zijn midden benoemt en dat tevens belast is met de voorbereiding van de vergaderingen van de raad van bestuur. Het totale aantal leden van het directiecomité in elke dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging bedraagt ten hoogste één derde van dat van de raad van bestuur; de meerderheid komt telkens toe aan de leden die op voordracht van de deelnemende gemeenten zijn benoemd. Ieder lid van het directiecomité heeft één stem. Een of meer leden van het leidinggevend personeel van de dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging kunnen met raadgevende stem zitting hebben in het directiecomité. Hun mandaat beïnvloedt het toegestane aantal leden niet. Op de zittingen en notulen van het directiecomité is artikel 52, eerste lid van dit decreet, van toepassing.”

herente, bestuurlijk wendbare en democratisch verantwoorde regeling te komen.

III. Vertegenwoordiging van besturen in dochterentiteiten van IGS’en 1. Kader en probleemstelling IGS’en kunnen hun opdrachten realiseren via afzonderlijke rechtspersonen die als dochterentiteit functioneren. Artikel 472 DLB laat dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen immers toe om deel te nemen in publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen, mits het maatschappelijk doel overeenstemt met de doelstellingen van het samenwerkingsverband en mits naleving van de wetgeving overheidsopdrachten. Cruciaal is verder dat de deelneming wordt onderworpen aan de voorwaarde dat minstens één mandaat van bestuurder aan de IGS wordt toegekend en dat dit mandaat uitsluitend kan worden ingevuld door een bestuurder benoemd op voordracht van de gemeenten. Deze bepaling beoogt twee essentiële waarborgen: (i) doelbinding van de dochterentiteit aan de publieke opdracht van de IGS en (ii) waarborg van de lokale democratische legitimiteit via de gemeentelijke voordracht. Toch is het regelgevingskader, bekeken door de lens van een lokaal bestuur, minimaal en laat het lacunes bestaan die precies relevant zijn wanneer operationele bevoegdheden of strategische beslissingen verplaatsen naar een dochterentiteit.

2. Informatieflow: de “extra schakel” en haar juridische implicaties Deelneming in een dochterentiteit introduceert een extra schakel tussen de gemeenteraad en de locus van besluitvorming. Artikel 472 DLB waarborgt wel dat de intergemeentelijke samenwerking een bestuursmandaat verwerft in de dochter, maar normeert beperkt hoe de informatie die in de dochter wordt gegenereerd structureel terechtkomt in de raad van bestuur van de IGS én vervolgens bij de deelnemende gemeenten. Momenteel bepaalt artikel 472 DLB enkel dat de vertegenwoordigers van de dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging verslag uitbrengen in hun raad van bestuur van de IGS. De beperkte normering over deze rapportering kan door de lokale overheden als een feitelijke verzwakking van de democratische keten en informatieflow worden ervaren.

Wetgeving

de IGS de ontvangen rapportering aggregeert en toegankelijk maakt voor alle deelnemende gemeenten, inclusief hun raden, binnen redelijke termijnen. Dit kan via een digitaal platform of een gestandaardiseerd rapport. Zo wordt vermeden dat informatie asymmetrisch circuleert en dat sommige gemeenten beter geïnformeerd zijn dan andere. Het doel is een gelijke informatiepositie voor alle raden, zonder onwerkbare structuren of administratieve overlast.

Artikel 472 DLB legt geen minimumnorm vast voor wat de door de IGS voorgedragen bestuurder moet rapporteren. Zonder expliciete inhoudelijke standaarden is de toetsbaarheid van de informatieplicht laag. Ook worden geen vormvereisten gepreciseerd.

3. Democratische controle en lokale betrokkenheid in de tweede schil Naast de informatiecomponent is er een legitimiteitsvraag zodra belangrijke bevoegdheden of taken via de dochterentiteit verlopen. Artikel 472 DLB garandeert een minimale vertegenwoordiging (één bestuursmandaat op gemeentelijke voordracht), maar regelt niet de mate van invloed van de IGS op cruciale beslissingen in de dochter, de spreiding van betrokkenheid over alle deelnemende gemeenten wanneer het bestuursorgaan van de IGS beperkt is en de dochter een operatieve kern wordt. Het risico is een democratisch deficit: de publieke opdracht wordt uitbesteed aan een rechtspersoon met eigen rechtslogica (zeker bij een privaatrechtelijke vorm), terwijl de collectieve lokale legitimiteit niet proportioneel hiermee verankerd is. Vanuit regelgevingskwaliteit ontstaat zo een incoherentie tussen de waarborgen in de moederentiteit en de minder stringente normen in de dochter.

Vormvereisten Naast inhoud en doorvertaling is ook de vorm van rapportering bepalend voor de kwaliteit. Een schriftelijke rapportering verhoogt de toegankelijkheid, vergelijkbaarheid en archiveringswaarde. Digitale beschikbaarheid is een logische aanvulling, zodat raden en raadsleden eenvoudig toegang hebben tot de informatie.

Governance‑coherentie en reserved matters De deelneming in een dochter mag niet leiden tot een verlies van invloed op cruciale beslissingen. Het is daarom aanbevolen dat de raad van bestuur van de IGS op aandeelhouders- of statutaire leest een set “reserved matters” verankert: beslissingen die een voorafgaande goedkeuring door de IGS vereisen. Denk aan belangrijke investeringen, strategische allianties, wijziging van de statutaire doelstelling of het aangaan van langlopende contracten. Deze techniek koppelt de besluitvorming in de dochter functioneel terug aan de IGS en voorkomt dat de democratische controle verdampt in de tweede schil van samenwerking.

Minimumnorm lokale representatie Artikel 472 DLB legt een minimum op van één bestuursmandaat op gemeentelijke voordracht. In bepaalde configuraties – bijvoorbeeld bij grote schaal, kritische infrastructuur of hoge maatschappelijke impact – kan dit onvoldoende zijn. Het is daarom zinvol om te onderzoeken of een proportionele norm wenselijk is: meer dan één mandaat in dochters met een groot strategisch gewicht. Dit versterkt de legitimiteit en spreidt de verantwoordelijkheid, zonder dat het operationele bestuur onwerkbaar wordt.

4. Enkele aanbevelingen voor betere regelgevingskwaliteit met artikel 472 DLB als fundament a)

Inhoudelijke minimumnorm voor rapportering Artikel 472 DLB voorziet dat de vertegenwoordigers van de IGS verslag uitbrengen in hun raad van bestuur, maar het decreet zwijgt over wat dat verslag moet bevatten. Voor een kwaliteitsvol regelgevingskader is het cruciaal om een inhoudelijke minimumnorm vast te leggen. Door dit expliciet te benoemen, wordt de informatieplicht toetsbaar en vergelijkbaar. Het bestuursorgaan van de IGS kan deze norm verder concretiseren in het verslag dat de opportuniteit tot deelneming motiveert. Zo ontstaat een ex ante kader dat transparantie en voorspelbaarheid garandeert. Doorvertaling naar de deelnemende gemeenten De informatie mag niet blijven hangen op het niveau van de raad van bestuur van de IGS. De democratische keten eindigt bij de gemeenteraad, die de uiteindelijke verantwoording draagt tegenover de burger. Daarom moet het decreet expliciet bepalen dat

5. Kritische reflectie: proportionaliteit en uitvoerbaarheid De voorgestelde verfijningen vertrekken niet vanuit een streven naar micromanagement van dochters, maar van-

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

uit proportionaliteit: lichte, duidelijke en ex ante geformuleerde waarborgen die slagkracht combineren met legitimiteit. Daarmee wordt de kwaliteit van regelgeving substantieel versterkt: de regels zijn helder, coherent, uitvoerbaar en evalueerbaar. De voorstellen zijn er ook op gericht om het gewicht en de betekenis van de organieke regelgeving als het Decreet Lokaal Bestuur ten volle te herstellen.

6. Slot Artikel 472 DLB vormt een noodzakelijke maar niet voldoende waarborg voor democratische controle en informatievoorziening in dochterentiteiten van IGS’en. Wie de kwaliteit en uitvoerbaarheid van regelgeving wil verhogen, moet de minimale representatieplicht aanvullen met heldere inhoudsnormen, periodiciteit en doorvertaling naar de gemeenteraad. Zo blijft de publieke opdracht die via dochters wordt uitgevoerd consequent democratisch verankerd, zonder de operationele slagkracht te hypothekeren.

TIJDSCHRIFT VOOR

Wetgeving KARL HENDRICKX

Het artikel die luidt Een redactielid van het tijdschrift geeft een veel voorkomende taalergernis door, waarover ik graag een taaltip schrijf. De ergernis gaat over het foute gebruik van de verwijswoorden (betrekkelijke voornaamwoorden) die – dat. Bij veel – vaak eerder jonge – taalgebruikers lijkt het inderdaad geregeld mis te gaan met de keuze van het betrekkelijk voornaamwoord. Daarbij lijkt vooral die populair te zijn en vaak foutief te worden gebruikt, maar ook het verkeerde gebruik van dat duikt geregeld op. Helemaal onverwacht is dat niet, maar het blijft voor veel taalgebruikers een storende fout.

Het besluit die is genomen De regel is eigenlijk heel eenvoudig: je gebruikt die om te verwijzen naar een de-woord en naar een meervoudsvorm, en dat voor een het-woord.

Zowel Team Taaladvies van de Vlaamse overheid, taaladvies.net als Onze Taal wijzen erop dat er vooral in de gesproken taal veel fouten opduiken tegen het gebruik van betrekkelijke voornaamwoorden, maar allemaal concluderen ze (vooralsnog) dat die fouten niet aanvaardbaar zijn en dus afgekeurd blijven. Zinnen als “De wet dat aangepast moet worden, wordt bestudeerd” of “Het wetsartikel die aangepast moet worden, doet problemen rijzen” zijn dus altijd fout. Dat die daarbij populairder wordt ten koste van dat is niet zo verwonderlijk: er zijn meer de-woorden dan het-woorden en bovendien is die ook de meervoudsvorm. Die komt sowieso meer voor en zal dus sneller als standaardverwijswoord naar boven komen in iemands taalbrein. Bovendien zijn er de beruchte voorbeelden waarbij in het Nederlands naar een persoon kan worden verwezen met een het-woord. Meisje is het bekendste voorbeeld en de combinatie ‘het meisje die’ duikt dan ook geregeld op en is een van de fouten die het meest ergernis opwekken. Soms leidt de strikte toepassing van de regel ook wel tot

Het staatshoofd dat morgen op staatsiebezoek komt, is de president van Argentinië. Het hoofd van de afdeling, die een eigen parkeerplaats heeft, kwam juist die dag niet met de auto. Zeker in de tweede voorbeeldzin zou een correcte grammaticale constructie, met name het hoofd dat een eigen parkeerplaats heeft, toch wel rare betekenisassociaties oproepen. In sommige dialecten is dat dan weer erg populair. Dan hoor je taalgebruikers zeggen “de beslissing dat we gaan nemen, is moeilijk” of ook “de wet dat moet worden aangepast, is die van 1846”. De basisregel is dus glashelder en fouten daartegen worden niet aanvaard, maar er zijn altijd speciale toepassingsgevallen.

Elke beslissing of vonnis die/dat Die speciale gevallen duiken vooral op als er sprake is van een meervoudig of meerledig antecedent (het woord waarnaar verwezen moet worden is een nevenschikking of bestaat uit verschillende elementen). Wat doe je bijvoorbeeld met de nevenschikking van een de- en een het-woord? Welke van de twee volgende zinnen is juist? Niet elke zaak of dossier die een rechtbank behandelt, leidt meteen tot een vonnis. Niet elke zaak of dossier dat een rechtbank behandelt, leidt meteen tot een vonnis. Geen van beide. Ook hier wordt de basisregel dat een betrekkelijk voornaamwoord moet overeenkomen met zijn antecedent, onverkort toegepast. Eigenlijk is in bovenstaande voorbeelden sprake van een samentrekking. De volledige versie van de zin is:

TAAL EN WETGEVING

De wet die aangepast moet worden, wordt bestudeerd. Het wetsartikel dat aangepast moet worden, doet problemen rijzen.

rare effecten. De Algemene Nederlandse Spraakkunst haalt onder meer de volgende voorbeelden aan:

2026

Taal en wetgeving

TVW

2026

Niet elke zaak die een rechtbank behandelt of elk dossier dat een rechtbank behandelt, leidt meteen tot een vonnis. In een nevenschikking mag je elementen die in beide leden voorkomen, samentrekken (en dus weglaten), maar alleen op voorwaarde dat ze dezelfde plaats, functie, vorm en betekenis hebben. De plaats, functie en betekenis van ‘elke/elk’ en ‘die/dat een rechtbank behandelt’ is dezelfde, maar de vorm ‘elke/elk’ en ‘die/dat’ is dat duidelijk niet. Je mag die woorden dus niet samentrekken. De zin zou dus moeten luiden: Niet elke zaak die of elk dossier dat een rechtbank behandelt, leidt meteen tot een vonnis. Vind je dat te omslachtig of te slecht leesbaar, dan kun je de zin splitsen: Niet elke zaak die een rechtbank behandelt, leidt meteen tot een vonnis. Dat geldt ook voor dossiers.

Een aantal vonnissen die/dat Een ander bekend twijfelgeval waarbij je je kunt afvragen of het antecedent enkelvoud of meervoud is, zijn constructies met ‘een aantal’ of ‘een soort van’: Een aantal rechtszaken dat al lang aansleept, wordt nu versneld behandeld. Een aantal rechtszaken die al lang aanslepen, worden nu versneld behandeld. Volgens de puristen is alleen het eerste voorbeeld juist, omdat ‘een aantal’ het kernwoord is en ‘rechtszaken’ een nabepaling. Het verwijswoord moet dus overeenkomen met ‘het aantal’, zodat alleen ‘dat’ mogelijk is. Heel wat taalgebruikers kiezen echter voor een constructio ad sensum waarbij je eerder aansluit bij de inhoudelijke betekenis, die hier duidelijk meervoud is. De Algemene Nederlandse Spraakkunst laat beide toe en heeft geen bezwaren, hoewel de grammatica aangeeft dat de meervoudsvorm met ‘die’ niet voor iedereen acceptabel is. Taaladvies.net merkt daarentegen op dat in het hele taalgebied ‘die’ het meest gebruikelijk is in dergelijke constructies, maar dat in Nederland iets sneller voor het enkelvoud gekozen wordt, en in België meer voor het meervoud. Als er een bepaald lidwoord bij ‘aantal’ staat, wordt dan weer eerder het enkelvoud gebruikt. Daar ligt de klem-

toon immers op de ‘set’, en niet op de samenstellende delen: Het aantal rechtszaken dat al lang aansleept, is sterk gedaald. Het aantal rechtszaken die al lang aanslepen, is sterk gedaald.

Artikel 12, 3e lid die/dat Het redactielid dat de taalvraag voor deze taaltip doorspeelde, verwees naar een ander complex, maar vergelijkbaar voorbeeld. Wat kies je in de volgende zinnen: Artikel 12, §3, dat/die luidt… Artikel 12, §3, eerste lid, dat/die luidt…. Artikel 12, §3, eerste en tweede lid, dat luidt/die luiden…. Voor deze voorbeelden, die voor schrijvers van regelgeving erg belangrijk zijn, zijn geen specifieke regels terug te vinden. In de praktijk zul je waarschijnlijk beide varianten terugvinden, maar voor mij klinkt de overeenkomst met het laatste onderdeel van de verwijzing, dat het meest specifieke is en waarover de boodschap ook precies gaat, het best. In het eerste voorbeeld gaat het niet over artikel 12, maar wel over paragraaf 3 van artikel 12. Aangezien paragraaf een de-woord is en je het specifiek over de formulering van die paragraaf wilt hebben, lijkt ‘die’ dus het meest aangewezen. Volgens diezelfde logica gaat het in het derde voorbeeld niet over het gehele artikel 12, maar over twee leden, een meervoud dus, zodat ook daar ‘die’ op zijn plaats lijkt, gevolgd door een werkwoord in het meervoud. In het tweede voorbeeld rijst het probleem eigenlijk niet, want zowel ‘artikel’ als ‘lid’ zijn het-woorden. ‘Die’ zou daar vreemd klinken.

De maanden dat we afwezig zijn Tot slot kan ‘dat’ ook opduiken waar je ‘die’ zou verwachten, met name na een de-woord of een meervoud, omdat het daar niet gaat om een betrekkelijk voornaamwoord, maar wel om een voegwoord dat een ondergeschikte zin inleidt.

Wetgeving

Vergelijk: De beslissing die de rechtbank heeft genomen, vinden we rechtvaardig. De beslissing dat de directeur wordt ontslagen, vinden we onrechtvaardig. In de eerste zin is ‘die de rechtbank heeft genomen’ een betrekkelijke bijzin bij ‘beslissing’, waarbij ‘die’ lijdend voorwerp is (de rechtbank heeft de beslissing genomen). In de tweede zin leidt ‘dat’ een ondergeschikte bijzin in en heeft het daarin geen functie zoals onderwerp of lijdend voorwerp. Hetzelfde kan voorkomen met een meervoudig antecedent: De wetsbepalingen die de inwerkingtreding regelen, moeten nog worden opgesteld. De wetsbepalingen dat vanaf 1 juli boetes elektronisch zullen worden geïnd, moeten nog worden opgesteld. Taaladvies.net merkt terecht op dat dergelijke verbindingen vooral mogelijk zijn met antecedenten die lijken op een werkwoord, zoals ‘de melding dat we binnen moesten blijven’, ‘de hoop dat we kunnen terugkeren’, ‘de vrees dat dit lang zal duren’, of die een tijdsaanduiding bevatten, zoals ‘de dag dat we trouwden’. Vandaar dat veel taalgebruikers de tweede voorbeeldzin hierboven niet echt mooi gevormd zullen vinden. Zij verkiezen een explicietere verbinding zoals ‘de wetsbepalingen waarin wordt geregeld dat / de wetsbepalingen die voorschrijven dat…’ zodat de ogenschijnlijk foute verbinding ‘de bepalingen dat’ wordt vermeden.

Het verwijswoord welke we liever niet gebruiken En tot slot: welke als betrekkelijk voornaamwoord is heel formeel en kun je beter vermijden. Bovendien komt het alleen voor in uitbreidende betrekkelijke bijzinnen: De wetsbepalingen, welke overigens erg ambtelijk opgesteld zijn, moeten allemaal worden herzien [formeel]. Alleen de wetsbepalingen welke ambtelijk opgesteld zijn, moeten worden herzien [uitgesloten].

Conclusie dat het niet zo erg is Als conclusie geldt wellicht dat opvallende overeenstemmingsfouten bij enkelvoudige antecedenten het meest ergernis uitlokken. De wet dat wordt goedgekeurd en het besluit die is ingediend doen velen de haren te berge rijzen, en dat is een toestand waarin je je lezer niet wilt brengen. Bij subtielere constructies zijn vaak beide varianten mogelijk, volg daar vooral je taalgevoel.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

PATRICIA POPELIER

2026

Rechtspraak Europees Hof voor de Rechten van de Mens Periode oktober-december 2025 EHRM 9 oktober 2025, Petruzzo t. Italië DUIDELIJKHEID – STRAFWET – WETGEVINGSTECHNIEK – VERWIJZING – VOORBEELDEN Het gebruik van de techniek van wetgeving door verwijzing om een handeling of een nalatigheid strafbaar te stellen, is op zich niet onverenigbaar met artikel 7 EVRM, op voorwaarde dat de verwijzende bepaling en de bepaling waarnaar verwezen wordt de betrokkene toelaten te bepalen, zo nodig door deskundig advies in te winnen, welk gedrag tot zijn strafrechtelijke verantwoordelijkheid kan leiden. De bepaling waarnaar wordt verwezen mag bovendien de reikwijdte van het delict, zoals gedefinieerd door de verwijzende norm, niet uitbreiden. Een bepaling kan als voldoende duidelijk worden beschouwd rekening houdend met de voorbeelden die in de bepaling zelf zijn opgenomen, die bovendien zijn besproken in uitgebreide rechtspraak.

RECHTSPRAAK

Rechtspraak

[…] 2. Appréciation de la Cour a) Principes généraux i. Sur la prévisibilité de la loi pénale 95. Il découle du principe de la légalité des délits et des peines que la loi pénale doit définir clairement les infractions et les peines qui les répriment, de façon à être accessible et prévisible dans ses effets (G.I.E.M. S.r.l. et autres, précité, § 242). Cette condition se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente, au besoin à l’aide de l’interprétation qui en est donnée par les tribunaux et le cas échéant après avoir recouru à des conseils éclairés, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale et quelle peine il encourt de ce chef (Cantoni c. France, 15 novembre 1996, § 29, Recueil des arrêts et décisions 1996‑V, Del Río Prada c. Espagne [GC], no 42750/09, § 79, CEDH 2013, et G.I.E.M. S.r.l. et autres, précité, § 242). La portée de la notion de prévisi-

bilité dépend dans une large mesure du contenu du texte dont il s’agit, du domaine qu’il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires. La prévisibilité de la loi ne s’oppose pas à ce que la personne concernée soit amenée à recourir à des conseils éclairés pour évaluer, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé (Vasiliauskas c. Lituanie [GC], no 35343/05 , § 157, CEDH 2015, et Avis consultatif relatif à l’utilisation de la technique de “législation par référence” pour la définition d’une infraction et aux critères à appliquer pour comparer la loi pénale telle qu’elle était en vigueur au moment de la commission de l’infraction et la loi pénale telle que modifiée [GC], demande no P16-2019-001, Cour Constitutionnelle arménienne, § 61, 29 mai 2020). 96. Lorsqu’une interprétation sur un point donné est livrée pour la première fois lors d’un procès, il ne peut y avoir violation de l’article 7 de la Convention si le sens donné était prévisible et s’il cadre avec la substance de l’infraction (Khodorkovskiy et Lebedev c. Russie (no 2), nos 42757/07et 51111/0, § 570, 14 janvier 2020, et Avis consultatif no P16-2019-001, précité, § 62, et les références citées). 97. La tâche qui incombe à la Cour est, notamment, de s’assurer que, au moment où un accusé a commis l’acte qui a donné lieu aux poursuites et à la condamnation, il existait une disposition légale rendant l’acte punissable et que la peine imposée n’a pas excédé les limites fixées par cette disposition (Del Río Prada, précité, § 80, et références citées). 98. La Cour réaffirme qu’il ne lui incombe pas normalement de se substituer aux juridictions internes. Elle a pour tâche, aux termes de l’article 19 de la Convention, d’assurer le respect par les États contractants des engagements résultant pour eux de la Convention. Eu égard au caractère subsidiaire du système de la Convention, il ne lui appartient pas de connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction, sauf si et dans la mesure où elles pourraient avoir porté atteinte aux droits et libertés sauvegardés par la Convention, et si l’appréciation à laquelle se sont livrées les juridictions nationales est manifestement arbitraire (Kononov c. Letto-

Wetgeving

nie [GC], no 36376/04 , § 189, CEDH 2010, et Vasiliauskas, précité, § 160). Plus généralement, la Cour rappelle que c’est au premier chef aux autorités nationales, notamment aux cours et tribunaux, qu’il appartient d’interpréter la législation interne (Rohlena c République tchèque [GC], no 59552/08, § 51, CEDH 2015, et Jidic c. Roumanie, no 45776/16, § 83, 18 février 2020). La Cour rappelle en outre qu’elle n’a pas pour tâche de se substituer aux juridictions internes dans l’appréciation et la qualification juridique des faits (Rohlena, précité, § 51) ou de se prononcer sur la responsabilité pénale individuelle du requérant (Kononov, précité, § 187). 99. Toutefois, la Cour rappelle qu’elle doit jouir d’un pouvoir de contrôle plus large lorsque le droit protégé par une disposition de la Convention, en l’occurrence l’article 7, requiert l’existence d’une base légale pour l’infliction d’une condamnation et d’une peine. L’article 7 § 1 exige de la Cour qu’elle recherche en l’espèce si la condamnation du requérant reposait à l’époque pertinente sur une base légale. En particulier, elle doit s’assurer que le résultat auquel ont abouti les juridictions internes compétentes était en conformité avec l’article 7 de la Convention, peu important à cet égard qu’elle adopte une approche et un raisonnement juridiques différents de ceux développés par celles-ci. L’article 7 deviendrait sans objet si l’on accordait un pouvoir de contrôle moins large à la Cour (Kononov, précité, § 198, Rohlena, précité, § 52, et Vasiliauskas, précité, § 161). 100. En somme, sur le terrain de l’article 7 § 1 de la Convention, la Cour doit rechercher si, au moment où elle a été commise, l’action de l’intéressé constituait une infraction définie avec suffisamment d’accessibilité et de prévisibilité par le droit interne ou le droit international (Korbely c. Hongrie [GC], no 9174/02, § 73, CEDH 2008, Kononov, précité, § 187, et Vasiliauskas, précité, § 162). 101. La Cour est d’avis que recourir à la technique de “législation par référence” pour incriminer des actions ou omissions n’est pas en soi incompatible avec les exigences de l’article 7 de la Convention (avis consultatif no P162019-001, précité, § 74). 102. Pour être conforme à l’article 7 de la Convention, une loi pénale qui définit une infraction en ayant recours à la technique de “législation par référence” doit toutefois respecter les exigences générales relatives à la “qualité de la loi”, c’est-à-dire qu’elle doit être suffisamment précise, accessible et prévisible dans son application (ibidem, § 72). Lues conjointement, la norme référente et la norme

référée doivent permettre à la personne concernée de déterminer, en s’entourant au besoin de conseils éclairés, quel comportement est propre à engager sa responsabilité pénale. Cette exigence vaut également lorsque la norme référée a dans l’ordre juridique concerné un rang hiérarchique ou un niveau d’abstraction plus élevés que la norme référente (ibidem, § 74). La manière la plus efficace de garantir la clarté et la prévisibilité d’une incrimination conçue sur ce modèle est de faire en sorte que la référence soit explicite et que la norme référente définisse les éléments constitutifs de l’infraction. En outre, les normes référées ne doivent pas étendre la portée de l’incrimination telle qu’elle est définie par la norme référente. En tout état de cause, il appartient à la juridiction nationale appliquant à la fois la norme référente et la norme référée d’apprécier si l’engagement d’une responsabilité pénale était prévisible dans les circonstances de l’espèce (ibidem, § 74). ii. Sur l’exigence d’un lien de nature intellectuelle 103. Une “peine” au sens de l’article 7 ne se conçoit en principe qu’à la condition qu’un élément de responsabilité personnelle dans le chef de l’auteur de l’infraction ait été établi. Il y a, en effet, corrélation entre le degré de prévisibilité d’une norme pénale et le degré de responsabilité personnelle de l’auteur de l’infraction. Ainsi l’article 7 exige, pour qu’il puisse y avoir punition, un lien de nature intellectuelle permettant précisément de déceler un élément de responsabilité dans la conduite de l’auteur matériel de l’infraction (G.I.E.M. S.r.l. et autres, précité, § 242, et Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie, no 75909/01, § 116, 20 janvier 2009). Pour autant, cette exigence ne fait pas obstacle à certaines formes de responsabilité objective opérant à travers des présomptions de responsabilité, à condition que celles-ci respectent la Convention. En particulier, une présomption ne doit pas avoir pour effet de priver une personne de toute possibilité de se disculper par rapport aux faits mis à sa charge (G.I.E.M. S.r.l. et autres, précité, § 243, et Yüksel Yalçınkaya c. Türkiye [GC], no 15669/20, § 242, 26 septembre 2023). 104. Une autre conséquence d’importance capitale découle du principe de légalité en droit pénal : l’interdiction de punir une personne alors que l’infraction a été commise par une autre. En effet, s’il est vrai que toute personne doit pouvoir établir à tout moment, sur la base de lois précises et claires, ce qui est permis et ce qui est interdit, l’on ne saurait concevoir alors un système qui punisse ceux qui ne sont pas responsables, car un tiers l’a été (G.I.E.M. S.r.l. et autres, précité, §§ 271 et 272).

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

[…] b) Application en l’espèce i. Concernant les requérants du premier groupe α) Sur la prévisibilité de la loi 110. Les requérants du premier groupe se plaignent, en premier lieu, d’un manque d’accessibilité et de prévisibilité de la loi pénale établissant l’infraction de lotissement illicite, car les conduites sanctionnées ainsi que les normes d’urbanisme auxquelles la loi se réfère seraient, de leur avis, excessivement vagues et imprécises (paragraphes 80-83 ci-dessus). Ils se reportent, à cet égard, à l’article 30 § 1 du décret du Président de la République no 380 de 2001(paragraphe 41 ci-dessus). La Cour observe toutefois que leurs arguments peuvent tout autant s’appuyer sur l’article 18 § 1 de la loi no 47 de 1985, qui était en vigueur à l’époque des faits de la présente affaire et dont le texte est en substance le même que celui de la disposition citée (paragraphes 12 et 38 ci-dessus). 111. La Cour relève que l’article 18 § 1 de la loi no 47 de 1985 sanctionnait des conduites prenant diverses formes, tels un commencement d’ouvrage, un fractionnement, une vente, ou des actes équivalents, et aboutissant à une transformation urbanistique des terrains contraire aux plans d’urbanisme ou aux lois de l’État ou des régions, ou dépourvue de l’autorisation requise (paragraphe 38 ci-dessus). Il s’agit donc d’une disposition conçue selon la technique de “législation par référence” (paragraphes 101-102 ci-dessus). 112. Concernant le contenu de la disposition, la Cour estime que les comportements constitutifs de l’infraction sont définis de manière suffisamment précise, compte tenu du fait que la disposition elle-même en fournit des exemples et qu’ils ont par ailleurs donné lieu à une jurisprudence abondante (paragraphes 38 et 39 ci-dessus). Par ailleurs, les actes de construction, fractionnement et vente d’immeubles auxquels les requérants du premier groupe se sont livrés sont clairement compris parmi les conduites visées. 113. Quant à la référence, figurant dans l’article 18 § 1 de la loi no 47 de 1985, aux plans d’urbanisme, aux lois de l’État ou des régions et aux autorisations requises, la Cour note qu’il s’agit d’une formulation large qui n’indique pas de manière précise les lois ou les actes de l’administration concernés. Si cela ne suffit pas, en soi, pour conclure à

l’imprévisibilité d’une telle loi, la Cour estime devoir examiner avec une rigueur particulière si dans les circonstances de l’espèce les normes référées étaient suffisamment accessibles et prévisibles. 114. À cet égard, la Cour note que la norme urbanistique appliquée en l’espèce n’a pas été toujours décrite de manière cohérente par les autorités internes saisies de l’affaire. En particulier, l’acte de saisie fait référence au régime des zones blanches et à l’absence de planification publique (paragraphe 11 ci-dessus) ; l’acte d’accusation quant à lui souligne le dépassement de la limite de constructibilité de 0,03 m3 par mètre carré, ainsi que l’absence de plan de lotissement et l’illicéité des permis de construire (paragraphe 12 ci-dessus) ; le tribunal de Marsala et la cour d’appel de Palerme se sont référés au plan d’urbanisme qui indiquait que les terrains avaient une destination agricole (paragraphes 13 et 15 ci-dessus) ; la Cour de cassation, enfin, a en premier lieu fait mention de la même destination agricole, ajoutant cependant que, même à supposer que les terrains fussent soumis au régime des zones blanches, celui-ci n’avait pas été respecté (paragraphe 17 ci-dessus). 115. La Cour prend acte des arguments des requérants du premier groupe selon lesquels de telles variations dans l’identification de la norme violée peuvent avoir créé une certaine confusion au cours de la procédure (paragraphe 82 ci-dessus). Cependant, ce qu’elle doit examiner aux fins de l’article 7 de la Convention n’est pas la cohérence des décisions internes ou la concordance de la condamnation finale avec l’acte d’accusation, mais la prévisibilité de la loi appliquée par la décision interne définitive (paragraphes 98-100 ci-dessus). 116. Elle estime donc devoir établir si l’un au moins des deux régimes urbanistiques – la destination agricole, ou le régime de zone blanche – qui fondaient alternativement, selon la Cour de cassation, le constat de l’infraction, était suffisamment accessible et prévisible. 117. La Cour est d’avis qu’il n’est pas nécessaire, à cette fin, de se pencher sur la prévisibilité de la destination agricole, laquelle a été établie par les juridictions pénales au terme d’un raisonnement complexe (paragraphes 13 et 15 ci-dessus). Elle considère qu’en tout état de cause les requérants du premier groupe pouvaient prévoir que les terrains étaient soumis au moins aux limites de constructibilité imposées pour les zones blanches, vu que tous les actes de l’administration municipale l’indiquaient (paragraphes 5 et 9 ci‑dessus). Elle note que les intéres-

Wetgeving

sés n’expliquent d’ailleurs pas pourquoi l’application de ce régime aurait été imprévisible. 118. La Cour estime donc que l’application du régime des zones blanches, invoquée à titre subsidiaire par la Cour de cassation, était en l’espèce suffisamment prévisible. 119. La Cour de cassation a clairement indiqué, dans son arrêt, que la conduite des requérants était contraire à ce régime, et il n’appartient pas à la Cour de remettre en cause cette affirmation, qui, du reste, n’est pas expressément contestée par les intéressés. Au demeurant, aux yeux de la Cour, l’affirmation en question ne semble pas arbitraire, dès lors que le fractionnement et la vente d’un immeuble avec une petite portion de terrain, ainsi que la construction successive de bâtiments à des fins résidentielles et/ou touristiques, paraissent difficilement compatibles avec les limites de constructibilité en zones blanches et une absence de plan d’urbanisme (paragraphe 42 ci-dessus). 120. Concernant, enfin, l’argument des requérants du premier groupe selon lequel l’infraction était imprévisible au regard des autorisations municipales (paragraphes 80 et 81 ci-dessus), la Cour se bornera à souligner que les juridictions internes ont constaté que les permis de construire n’avaient pas été respectés (paragraphe 15 cidessus). 121. Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime que les dispositions prévoyant l’infraction de lotissement illicite étaient, en l’espèce, suffisamment prévisibles. [...] EHRM 28 oktober 2025, Greenpeace Nordic t. Noorwegen PROCEDURE – KLIMAAT – EVIDENCE-BASED BESLUITVORMEN Klimaatbescherming moet aanzienlijk gewicht krijgen in de belangenafweging die het beleid bepaalt. De besluitvormingsprocedure moet voorzien in procedurele waarborgen voor beslissingen in het domein van omgeving en klimaatwijziging. Een adequate, tijdige en omvattende milieuimpactanalyse, zorgvuldig uitgevoerd en gebaseerd op de best beschikbare wetenschap, moet worden uitgevoerd voordat een potentieel gevaarlijke activiteit wordt toegestaan.

[…] 314. The Court reiterates that the State’s obligation under Article 8 is to do its part to ensure effective protection of those within its jurisdiction by the State authorities from serious adverse effects on their life, health, well-being and quality of life arising from the harmful effects and risks caused by climate change. In this context, the State’s primary duty is to adopt, and to effectively apply in practice, regulations and measures capable of mitigating the existing and potentially irreversible, future effects of climate change. This obligation flows from the causal relationship between climate change and the enjoyment of Convention rights, and the fact that the object and purpose of the Convention, as an instrument for the protection of human rights, requires that its provisions must be interpreted and applied so as to guarantee rights that are practical and effective, not theoretical and illusory (see Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others, cited above, §§ 544 and 545). 315. The Court further reiterates that States have a wide margin of appreciation as regards their choice of the means of implementing their climate obligations. This includes operational choices and the adoption of policies in order to meet internationally agreed targets and commitments to combat climate change and its adverse effects, in the light of the State’s priorities and resources (see Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others, cited above, § 543). At the same time, however, the Court has considered the scientific evidence of how climate change affects Convention rights. It has also considered the scientific evidence that shows the urgency of combating the adverse effects of climate change; the severity of its consequences, including the grave risk of their reaching the point of irreversibility; and the scientific, political and judicial recognition of a link between the adverse effects of climate change and the enjoyment of (various aspects of) human rights. 316. Taking all this into account, the Court reiterates that climate protection should carry considerable weight in the balancing of any competing considerations. Other factors militating in favour of the same conclusion include the global nature of the effects of GHG emissions, as opposed to environmental harm that occurs solely within a State’s own borders, and States’ generally inadequate track record in taking action to address the risks of climate change that have become apparent in the past several decades, as evidenced by the IPCC’s finding of “a rapidly closing window of opportunity to secure a liveable

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

and sustainable future for all.” These are circumstances which highlight the gravity of the risks arising from noncompliance with the overall global objective (ibid., § 542).

Lastly, informed public consultation must take place at a time when all options are still open and when pollution can realistically be prevented at source.

317. The Court reiterates that the scope of the present application is limited to the procedural obligations of the State within its broader duty to effectively protect individuals from serious adverse effects of climate change on their life, health, well-being and quality of life (see paragraph 282 above).

320. The Court’s view on the existence of such a procedural obligation is paralleled by recent rulings of other international courts relating to other international legal instruments and, more broadly, to international law.

The Court must thus examine the decision-making process regarding the 2016 licensing of petroleum exploration in the south and south-east Barents Sea. 318. In environmental cases examined under Article 8 of the Convention, the Court has frequently reviewed the domestic decision-making process, taking into account that the procedural safeguards available to the individual will be especially material in determining whether the respondent State has remained within its margin of appreciation (see Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others, cited above, § 539). Considering the Court’s established case-law on the environment and climate change (ibid., §§ 539 and 554), the grave and irreversible nature of the risks involved, the principle of precaution and the international case-law on the matter, it is clear that especially material in determining whether the respondent State has remained within its margin of appreciation is the following procedural safeguard which is to be taken into account as regards the State’s decision-making process in the context of environment and climate change: an adequate, timely and comprehensive environmental impact assessment in good faith and based on the best available science must be conducted before authorising a potentially dangerous activity that may be harmful to the right for individuals to effective protection by the State authorities from serious adverse effects of climate change on their life, health, well-being and quality of life. 319. In the context of petroleum production projects, the environmental impact assessment must include, at a minimum, a quantification of the GHG emissions anticipated to be produced (including the combustion emissions both within the country and abroad; compare, mutatis mutandis, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others, cited above, § 550). Moreover, at the level of the public authorities, there must be an assessment of whether the activity is compatible with their obligations under national and international law to take effective measures against the adverse effects of climate change.

321. The Court thus notes that, in its 2024 Advisory Opinion on climate change and international law the International Tribunal for the Law of the Sea held that States were under an obligation to carry out EIAs for any planned activity which could cause substantial pollution to the marine environment or significant and harmful changes to it through anthropogenic GHG emissions (see paragraph 131 above). 322. The Court also refers to the observations of the Inter-American Court of Human Rights in its Advisory Opinion OC-32/25 on Climate emergency and human rights (see paragraph 132 above). The IACtHR declared, in particular, that, because of the general obligation to prevent environmental damage, any projects or activities that involved the risk of generating significant GHG emissions had to undergo a climate impact assessment (see paragraph 135 above). 323. The Court also reiterates that the EFTA Court held, in its 2025 advisory opinion, that an EIA must set out, among other things, any indirect effects of the project such as secondary, cumulative, transboundary, short‑term, medium-term and long-term, permanent and temporary effects. It was stressed that effects that had to be discussed were not limited to those that were close in time or space to the installation or scheme, or to the relevant authority’s geographical jurisdiction (see paragraph 169 above). 324. Lastly, the Court notes that the ICJ in its 2025 advisory opinion on climate change declared that the customary international law obligation to prevent significant harm to the environment required States, among other things, to undertake specific climate-related assessments in cases of proposed industrial activities in a transboundary context (see paragraph 137 above). Irrespective of the procedure chosen for these purposes by the State, it was reasonable to expect that such EIAs should assess the possible downstream effects of activities contributing to GHG emissions, based on the best available science.

Wetgeving

325. Turning to the present case, the Court notes at the outset that it is not disputed that Norway has adhered to the international legal framework on climate change (see paragraph 130 above) and has devised national laws setting the requisite objectives and goals (see paragraphs 93-96 above, and compare, mutatis mutandis, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others, cited above, § 562). 326. The Court also notes that petroleum activities in Norway are highly regulated under the framework that distinguishes three consecutive stages (see paragraph 98 above). The first stage is the opening of an area to exploration, which, under domestic law, must be preceded by a strategic environmental impact assessment conducted by the Ministry of Petroleum and Energy and by a public consultation (see paragraphs 99-102 above). The second stage is licensing, which corresponds to the exploration phase and does not formally require any environmental impact assessment or public consultation (see paragraphs 103-107 above). The third and final stage is the PDO, which corresponds to petroleum extraction and must, in principle, be preceded by an environmental assessment conducted by the licensee, as well as by a public consultation – in certain circumstances, the requirement of an impact assessment can be waived (see paragraphs 108-115 above). The second and the third stages of the administrative procedure described above can each be judicially reviewed. […] EHRM 4 november 2025, Vainik t. Estland WETGEVINGSPROCES – KWALITEIT – BELANGEN AFWEGING – VOLLEDIG ROOKVERBOD De kwaliteit van het wetgevingsproces is een belangrijk criterium om de beleidsvrijheid van lidstaten te bepalen en de proportionaliteit van een wetgevende maatregel te bepalen. Een volledig rookverbod voor gedetineerden moet zorgvuldig worden overwogen, waarbij niet alleen het gezondheidsaspect mag spelen, maar ook het belang en de impact op de persoonlijke autonomie van rokende gedetineerden moet worden meegenomen, gezien hun bijzondere situatie. […] 153. The Court reiterates that a State can, consistently with the Convention, adopt general measures which apply to pre-defined situations regardless of the individual

facts of each case even if this might result in individual hard cases (see Animal Defenders International v. the United Kingdom [GC], no. 48876/08, § 106, ECHR 2013 (extracts)). As can be seen from that case-law, in order to determine the proportionality of a general measure, the Court must primarily assess the legislative choices underlying it. The quality of the parliamentary and judicial review of the necessity of the measure is of particular importance in this respect, including to the operation of the relevant margin of appreciation. It follows that the more convincing the general justifications for the general measure are, the less importance the Court will attach to its impact in the particular case (ibid., §§ 108-09, and Humpert and Others v. Germany [GC], nos. 59433/18 and 3 others, § 120, 14 December 2023). […] 167. The Court observes that the ban in question was not adopted by Parliament, but rather resulted from the combined effect of a ministerial regulation and Viru Prison’s house rules. While the Court by no means doubts the Supreme Court’s conclusion that the ban contained in the Internal Prison Rules was in keeping with the relevant provisions of the Imprisonment Act on which it was based, it nonetheless notes that the ban did not benefit from direct parliamentary review and debate. 168. The social and economic impacts of the smoking ban, as well as its constitutionality, were analysed (prior to its adoption) in the explanatory memorandum accompanying the draft amendments to the Internal Prison Rules and Viru Prison’s house rules and subsequently by the Supreme Court in the context of constitutional review proceedings. In that connection, the Court notes that the domestic authorities’ proportionality assessment appears to have been focused on how the complete ban on smoking – while interfering with the right to property and right to free self-realisation – contributed to the aims of health protection and prison security. In addition, it was found that no less restrictive means were feasible or that they would not be as effective in achieving the stated aim as the complete ban (see paragraphs 36-37, 54, 61 and 66 above). 169. However, from the smokers’ perspective, the domestic analysis seems to have focused on the ban’s limited (physical) impact in terms of withdrawal effects and the possibility of counselling and treatment. In that regard, the Court observes that the understanding of personal autonomy, together with the importance of priso-

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

ners’ freedom of choice to decide on matters concerning their own body and health, seems to have been completely absent from the domestic discussion. Indeed, as appears from the explanatory memorandum to the draft regulation amending Regulation no. 72 of the Minister of Justice on the Internal Prison Rules, smoking among prisoners was seen as an expression of prison subculture rather than an exercise of choice (see paragraph 61 above).

te positie die de rechterlijke macht inneemt in een democratische samenleving. Het rechtssysteem moet een consistente en uniforme toepassing van de wet op alle rechters in vergelijkbare situaties kunnen garanderen en daarmee de naleving van het beginsel van rechtszekerheid, een van de fundamentele aspecten van de rechtsstaat, kunnen waarborgen.

170. While acknowledging, as it did above, that the member States’ margin of appreciation in regulating smoking in prisons is considerable, the Court takes the view that it is not all-embracing or unlimited. It notes that, while there is an overall international trend towards limiting smoking in society at large, as well as a trend towards restricting smoking in member States’ prisons, smoking tobacco remains legal for persons at liberty, and, on the basis of the limited examples in the prison context, it cannot be concluded that there is a consensus among the member States on the need to ban smoking in prison settings.

2. Whether the interference was lawful

171. The Court welcomes the efforts to protect health and security in prisons by limiting the exposure of nonsmokers to second-hand smoke and other risks associated with smoking. It also acknowledges that, in terms of regulating smoking in prisons through the adoption of general measures, the authorities cannot be expected to assess the proportionality of smoking restrictions in each individual case. 172. However, it finds that the national authorities, by imposing a complete ban on smoking in prisons without assessing its importance and impact from the perspective of personal autonomy of prisoners who smoke, failed to provide relevant and sufficient reasons for that farreaching and absolute prohibition and thus exceeded the margin of appreciation afforded by the Convention. 173. The Court concludes that there has been a violation of Article 8 of the Convention. EHRM (Grote Kamer) 4 november 2025, Vainik t. Estland WETGEVINGSPROCES – KWALITEIT – BELANGEN AFWEGING – VOLLEDIG ROOKVERBOD De eis dat de wet duidelijk moet zijn en waarborgen moet bevatten tegen willekeur is met name relevant inzake tuchtrechtelijke procedures tegen rechters, gezien de prominen-

[…]

(a) General principles 119. The Court reiterates that the expression “prescribed by law” in the second paragraph of Article 10 not only requires that the impugned measure should have a legal basis in domestic law, but also refers to the quality of the law in question, which should be accessible to the person concerned and foreseeable as to its effects (see, among other authorities, Delfi AS, cited above, § 120; Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy v. Finland [GC], no. 931/13, § 142, 27 June 2017; NIT S.R.L. v. the Republic of Moldova [GC], no. 28470/12, § 158, 5 April 2022; and Sanchez, cited above, § 124). 120. As regards the requirement of foreseeability, the Court has repeatedly held that a “law” within the meaning of Article 10 § 2 is a norm formulated with sufficient precision to enable a person to regulate his or her conduct. That person must be able – if need be with appropriate advice – to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail. Those consequences need not be foreseeable with absolute certainty. A law which confers a discretion is thus not in itself inconsistent with the requirement of foreseeability, provided that the scope of the discretion and the manner of its exercise are indicated with sufficient clarity, having regard to the legitimate aim of the measure in question, to give the individual adequate protection against arbitrary interference (see Magyar Kétfarkú Kutya Párt v. Hungary [GC], no. 201/17, § 94, 20 January 2020, and the cases cited therein). Whilst certainty is desirable, it may bring in its train excessive rigidity, and the law must be able to keep pace with changing circumstances. Accordingly, many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague, and whose interpretation and application are ques tions of practice (see Lindon, Otchakovsky-Laurens and July v. France [GC], nos. 21279/02 and 36448/02, § 41, ECHR 2007-IV; Delfi AS, cited above, § 121; Satakunnan

Wetgeving

Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy, cited above, § 143; and Sanchez, cited above, § 125). The level of precision required of domestic legislation – which cannot provide for every eventuality – depends to a considerable degree on the content of the law in question, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed (see NIT S.R.L., cited above, § 160; Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy, cited above, § 144; and Delfi AS, cited above, § 122). 121. A margin of doubt in relation to borderline facts does not therefore by itself make a legal provision unforeseeable in its application. Nor does the mere fact that a provision is capable of more than one construction mean that it fails to meet the requirement of “foreseeability” for the purposes of the Convention. The role of adjudication vested in the courts serves precisely to dissipate such interpretational doubts as remain, taking into account the changes in everyday practice (see Gorzelik and Others v. Poland [GC], no. 44158/98, § 65, ECHR 2004-I; Magyar Kétfarkú Kutya Párt, cited above, § 97; and Sanchez, cited above, § 126). 122. The novel character of a legal question that has not hitherto been raised, particularly with regard to previous decisions, is not in itself incompatible with the requirements of accessibility and foreseeability of the law, provided the solution adopted is consistent with one of the possible and reasonably foreseeable interpretations (see Sanchez, cited above, § 127; see also, mutatis mutandis, Soros v. France, no. 50425/06, § 58, 6 October 2011; Huhtamäki v. Finland, no. 54468/09, § 51, 6 March 2012; and X and Y v. France, no. 48158/11, § 61, 1 September 2016). 123. The Court’s power to review compliance with domestic law is thus limited, as it is primarily for the national authorities, notably the courts, to interpret and apply domestic law (see, among other authorities, Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy, cited above, § 144; Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], no. 37553/05, § 110, ECHR 2015; and NIT S.R.L., cited above, § 160). Unless the interpretation is arbitrary or manifestly unreasonable, the Court’s role is confined to ascertaining whether the effects of that interpretation are compatible with the Convention (see Radomilja and Others v. Croatia [GC], nos. 37685/10 and 22768/12, § 149, 20 March 2018; NIT S.R.L., cited above, § 160; and Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine, no. 10090/16, § 108, 26 March 2020). In any event, it is not for the Court to express a view on the appropriateness of

methods chosen by the legislature of a respondent State to regulate a given field. Its task is confined to determining whether the methods adopted and the effects they entail are in conformity with the Convention (see Gorzelik and Others, cited above, § 67; Delfi AS, cited above, § 127; and Sanchez, cited above, § 128). 124. That being said, the Court reiterates that for domestic law to meet the qualitative requirements, it must afford a measure of legal protection against arbitrary interferences by public authorities with the rights guaranteed by the Convention. In matters affecting fundamental rights it would be contrary to the rule of law, one of the basic principles of a democratic society enshrined in the Convention, for the law not to indicate with sufficient clarity the scope of the power granted to the competent authorities and the manner of its exercise (see Navalnyy v. Russia [GC], nos. 29580/12 and 4 others, § 115, 15 November 2018, and the cases cited therein). 125. This requirement is particularly relevant in cases involving disciplinary proceedings brought against judges, given the prominent place the judiciary occupies among State organs in a democratic society and the growing importance such societies attach to the necessity of safeguarding the independence of the justice system (see Baka, cited above, § 165). In this context, the legal system in place should be able to ensure the consistent, uniform application of the law to all judges in similar situations and thereby to secure compliance with the principle of legal certainty, one of the fundamental aspects of the rule of law (see, mutatis mutandis, Nejdet Şahin and Perihan Şahin v. Turkey [GC], no. 13279/05, § 56, 20 October 2011, and Lupeni Greek Catholic Parish and Others v. Romania [GC], no. 76943/11, § 116, 29 November 2016). The Court will revert to this matter below (see paragraph 165 below), because the issue of safeguards against abuse that arises from the standpoint of the lawfulness of the interference overlaps with similar issues analysed from the standpoint of the “necessity in a democratic society” criterion provided for in Article 10 § 2 (see, mutatis mutandis, Gaspar v. Russia, no. 23038/15, § 41, 12 June 2018, and the cases cited therein, and Eminağaoğlu, cited above, § 150). (b) Application of these principles to the present case 126. At the outset, the Court observes that the disciplinary sanction imposed on the applicant following the disciplinary investigation had a legal basis, namely Articles 99 (a) and 100 (b) of Law no. 303/2004 (see para-

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

graphs 26 and 32 above), and that those provisions were accessible to the applicant. Furthermore, the domestic judicial authorities established, in the context of the right to freedom of expression of judges and their duty of discretion, that the disciplinary offence provided for in Article 99 (a) of Law no. 303/2004 had been committed. 127. The Court notes that, according to the applicant, the provisions of Article 99 (a) of Law no. 303/2004 did not satisfy the foreseeability requirement either in general terms or in relation to the use of social media (see paragraph 85 above). The Government took the opposite view (see paragraphs 91-94 above). 128. The Court observes that Article 99 (a) of Law no. 303/2004 characterised disciplinary offences as “any behaviour that impair[ed] the honour, the professional integrity or the image of the justice system, displayed either in or outside the performance of professional duties”. It must therefore examine whether the type of conduct that might constitute a disciplinary offence was foreseeable. 129. The Court notes that it appears from a reading of the legal provision in question that the legislature used rather general wording to define the type of conduct that constituted a disciplinary offence. Article 99 (a) of Law no. 303/2004 thus did not expressly specify what conduct was subject to sanctions, and did indeed lend itself to several interpretations. In this connection, the Court reiterates that in the area of disciplinary rules it has previously had occasion to point out that the use of terms which, to a greater or lesser extent, are broad makes it possible to avoid excessive rigidity and to keep pace with changing circumstances (see Oleksandr Volkov v. Ukraine, no. 21722/11, §§ 175-78, ECHR 2013). Otherwise, the provision in question may not deal with the relevant issue comprehensively and will require constant review and updating according to the numerous new circumstances arising in practice (ibid., § 175; see also, mutatis mutandis, Kudrevičius and Others, cited above, § 109). Furthermore, with regard to the rules on the conduct of members of the judiciary, a reasonable approach should be taken in assessing statutory precision (see Eminağaoğlu, cited above, § 130, and Oleksandr Volkov, cited above, § 178). 130. The Court observes that the Constitutional Court, in a judgment delivered after the events of the present case and concerning an objection of unconstitutionality as to the lack of foreseeability of the provisions of Article 99 (a) of Law no. 303/2004, confirmed that the le-

gislature had chosen not to list all situations that could constitute disciplinary offences, and thus to render that rule abstract in nature. It further found that it was for the domestic judicial authorities to apply the rule on a caseby-case basis and thereby to identify the specific situations that could amount to disciplinary offences (see paragraph 49 above). The Court reiterates that it is not for it to express a view on the appropriateness of methods chosen by the legislature of a respondent State to regulate a given field (see paragraph 123 above; see also Kövesi v. Romania, no. 3594/19, § 192, 5 May 2020). Furthermore, as previously stated, the foreseeability requirement does not preclude the law from being left in part to the interpretation of the courts (see paragraph 123 above; see also, for example, Kudrevičius and Others, cited above, § 110). The Court must therefore ascertain whether in the present case the text of the legal provision in question, read in the light of the accompanying interpretative caselaw, satisfied the requirement of foreseeability of the law as to its effects (see Oleksandr Volkov, cited above, § 179; see also, to similar effect, Sanchez, cited above, §§ 134 and 137). 131. In this connection, it appears from the examples of previous cases adduced by the parties – some of which were decided before the applicant committed the acts in issue (see paragraphs 50-56 above) – that the domestic judicial authorities, in the course of disciplinary proceedings before them, had the opportunity to assess whether various types of conduct by judges and prosecutors were compatible with the provisions of Article 99 (a) of Law no. 303/2004. They consistently held that the right to freedom of expression of judges had to be examined in the light of their duty of discretion, and assessed whether the conduct complained of was such as to impair the image of the justice system and to undermine public confidence in the courts (see paragraphs 51 and 55 above). The case-law in question further shows that, to determine whether a disciplinary offence had been committed, the relevant authorities analysed the content of the statements by the judge or prosecutor and the context in which they had been made, in order to ascertain whether they concerned the functioning of the justice system or were remarks of some other nature (see paragraphs 52, 53, 55 and 56 above). They also gave consideration to the tone used, indicating that “outrageous” or “crude, lewd or insulting” expressions could undermine the integrity and discreet conduct required of judges and prosecutors (see paragraphs 51 and 52 above). Lastly, the domestic judicial authorities found that social-media platforms were a “public space”, and reiterated the obligation for judges

Wetgeving

and prosecutors not to post crude, lewd or insulting comments or expressions about identified or identifiable individuals (see paragraph 52 above). 132. In the light of this domestic case-law, it is noteworthy that the domestic courts identified a number of criteria that were used consistently by the disciplinary authorities, and then by the courts themselves, to determine whether a disciplinary offence, as defined in Article 99 (a) of Law no. 303/2004, had been committed in cases where judges or prosecutors had made remarks on social media or elsewhere. In the present case, the domestic judicial authorities having jurisdiction to examine the applicant’s disciplinary sanction additionally interpreted the provision in question in a manner that was consistent with the practice of the domestic courts in similar disputes. The High Court examined the applicant’s right to freedom of expression in the light of his duty of discretion as a judge and reviewed, in the specific circumstances of the case, the content and form of his messages and the manner in which they had been disseminated to the general public. It should also be noted that the High Court specified that it was impossible to list in legislation all behaviour that could amount to a breach of the duty of discretion (see paragraph 67 of the High Court’s judgment, quoted in paragraph 33 above, and paragraph 40 above), this finding being consistent with the Constitutional Court’s decision of 21 May 2019 (see paragraph 49 above). 133. Furthermore, and regardless of the amount of domestic case-law available at the relevant time, the Court notes that the applicant had many years’ experience in the judiciary and had been involved in several other activities in connection with the performance of his judicial duties (see paragraph 14 above). He was therefore an expert in the field of law and was capable of acting with caution, taking special care to verify the interpretation given to the terms in issue in order to assess the risks his conduct might entail in the performance of his profession (see Brisc v. Romania, no. 26238/10, § 94, 11 December 2018, and Panioglu, cited above, § 106). Given the guidance that was available in the Romanian legal system (see paragraph 131 above), the Court considers that the applicant could have foreseen the potential risks and adjusted his conduct to prevent them from materialising (see Kudrevičius and Others, cited above, § 114, and Tête v. France, no. 59636/16, § 52, 26 March 2020). 134. Lastly, regarding the applicant’s argument that there was no clear distinction between the ethical standards, on the one hand, and the disciplinary rules applica-

ble in the present case, on the other (see paragraph 85 above), the Court affirms that it is important for the national authorities to clearly define which legal provisions govern disciplinary liability for judges and prosecutors and, in doing so, to specify the scope of any acts that could constitute disciplinary offences. In line with the CCJE, whose recommendations in Opinion No. 27 (2024) to the attention of the Committee of Ministers of the Council of Europe also emphasise that the law should define expressly, and as far as possible in specific terms, the grounds on which disciplinary proceedings against judges may be initiated, the Court considers that ethical stan dards should be clearly distinguished from the rules that govern disciplinary offences. Where those two types of norm converge with respect to extrajudicial conduct potentially compromising public confidence in the judiciary, there should be a threshold criterion to demarcate misconduct that might warrant disciplinary sanctions from other forms of misbehaviour (see paragraph 65 above). 135. In the present case, as the High Court also explained (see paragraph 32 above), such a criterion was considered by the disciplinary body in order to demarcate conduct that contravened the Code of Ethics from behaviour that constituted a disciplinary offence. That the intention of the national legislature was to distinguish between the two types of liability is also apparent from its decision to define disciplinary offences in a statute (see paragraph 43 above), whereas the procedure concerning a breach of the Code of Ethics was laid down in regulations governed by secondary legislation (see paragraph 45 above). It should further be noted that separate procedural provisions were – and continue to be – applicable depending on whether the conduct of a judge was found to be a breach of the Code of Conduct or a disciplinary offence (see paragraph 48 above). Lastly, the Court attaches weight to the High Court’s indication that, in the applicant’s case, the disciplinary authority had considered it appropriate to continue with the disciplinary-offence proceedings (see paragraph 32 in fine above), thereby distinguishing between the disciplinary offence provided for in Article 99 (a) of Law no. 303/2004 and the procedure for non-compliance with the Code of Ethics. 136. As to the applicant’s allegation that the scope of the duty of discretion was not clearly defined (see paragraph 85 in fine above), the Court considers that, with this argument, the applicant was criticising the vague nature of the limits imposed on his right to freedom of expression, given his competing duty of discretion as a judge. In the Court’s view, this issue, like the need to ascer-

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

tain whether the applicant had been afforded adequate safeguards against arbitrariness in the disciplinary proceedings against him, is closely related to the question whether the interference was necessary in a democratic society in the circumstances of the present case and in the light of the legitimate aim or aims pursued (see, mutatis mutandis, Kövesi, cited above, § 194). 137. Having regard to all of the foregoing considerations, the Court finds that the provisions that served as the legal basis for the interference in issue were formulated with sufficient precision, for the purposes of Article 10 of the Convention, to enable the applicant, who was actually a judge, to regulate his conduct in the circumstances of the present case. […] (vi) Conclusion 205. In view of the foregoing, the Court considers that the applicant’s remarks in the two messages posted on his Facebook page were not such as to upset the requisite reasonable balance between, on the one hand, the degree to which the applicant, as a judge, could be involved in society in order to defend the constitutional order and State institutions and, on the other, the need for him to be and to be seen as independent and impartial in the discharge of his duties. Whether in the first message, which aimed to defend the constitutional order and preserve the independence of State institutions, or in the second, which related to the functioning of the domestic justice system, his remarks concerned matters of public interest about which the general public had a legitimate interest in being informed. In the reasons given by the national authorities for restricting the applicant’s freedom of expression, there is nothing to indicate convincingly how his remarks had allegedly disrupted the proper functioning of the domestic justice system and impaired the dignity and honour of judicial office or the public confidence that office should inspire. 206. After weighing up the various interests at stake and taking account of the content and form of each of the applicant’s two messages, the context in which they were posted, their consequences, the capacity in which the applicant posted them, the nature and severity of the sanction imposed on him and its chilling effect on the profession as a whole, and the safeguards against arbitrariness he was afforded, the Court considers that the interference in issue was not based on “relevant and suffi-

cient” reasons and consequently did not meet a “pressing social need”. 207. There has accordingly been a violation of Article 10 of the Convention.

TIJDSCHRIFT VOOR

Wetgeving Rechtspraak

MARLIES DESOMER EN TIM CORTHAUT

TOEGANG TOT DOCUMENTEN – VERORDENING (EG) NR. 1049/2001 – WERKDOCUMENTEN VAN HET SECRETARIAAT-GENERAAL VAN DE RAAD BETREFFENDE TWEE WETGEVINGSVOORSTELLEN DIE LIEPEN TEN TIJDE VAN HET VERZOEK OM TOEGANG – GEDEELTELIJKE WEIGERING VAN TOEGANG – UITZONDERING TER BESCHERMING VAN HET BESLUITVORMINGSPROCES – BEROEP TOT NIETIGVERKLARING – NIET-BEKENDMAKING IN HET REGISTER VAN DE RAAD VAN DOCUMENTEN WAARTOE TOEGANG IS VERLEEND NAAR AANLEIDING VAN EEN VERZOEK – ONTBREKEN VAN EEN VOOR BEROEP VATBARE HANDELING – NIET‑ONTVANKELIJKHEID

Het verzoek betrof interne documenten van de Raad met betrekking tot twee centrale dossiers van het Pact inzake migratie en asiel – de voorgestelde Verordening inzake asielen migratiebeheer en de herziene Eurodac-verordening – die beide in juni 2026 in werking zullen treden. Het Gerecht oordeelt dat de Raad specifieke en op bewijs gebaseerde rechtvaardigingen moet aanvoeren wanneer hij zich beroept op de uitzondering voor besluitvorming, en verwierp algemene beweringen over de gevoeligheid van de onderhandelingen. Het Gerecht volgt daarbij de Raad niet in de aangevoerde redenering dat er een fundamenteel verschil bestaat tussen enerzijds de uitwisselingen die zonder direct 1

Zie hierover DESOMER M., ‘Het fenomeen van de trialogen in de Europese wetgevingsprocedure: efficiënt bicameraal overlegmodel of achterkamerpolitiek?’, TvW 2019/4, 216233.

politiek engagement binnen de werkgroepen plaatsvinden tussen ambtenaren en deskundigen van delegaties van de lidstaten die op technisch niveau optreden, en anderzijds het politieke standpunt dat op het niveau van Coreper of op het niveau van de Raad is goedgekeurd met het oog op het starten van trialogen en dat altijd in een openbaar document wordt weergegeven. Hoewel het Gerecht opnieuw langdurige institutionele praktijken van confidentialiteit van voorbereidende wetgevingsonderhandelingen binnen de Raad aan de kaak stelt, wordt duidelijk dat de Raad gedurende al die jaren ondoorzichtige interne praktijken bleef – en blijft – aanhouden. Hieruit blijken de beperkingen van rechterlijke toetsing bij het bestrijden van diepgewortelde institutionele (wan)praktijken. 12. Verzoeker verzoekt het Gerecht: – het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover hem daarbij de toegang tot de litigieuze documenten is geweigerd; – de “impliciete of aanhoudende expliciete beslissing” van de Raad om wetgevingsdocumenten waartoe toegang is verleend naar aanleiding van een verzoek om toegang op grond van verordening nr. 1049/2001 niet rechtstreeks bekend te maken in het register zoals vereist is op grond van de artikelen 2 en 12 van die verordening en het in artikel 15, lid 2, VWEU verankerde beginsel van transparantie van wetgeving, nietig te verklaren; [...] Exceptie van niet-ontvankelijkheid tegen verzoekers tweede vordering [...] Ontvankelijkheid van de tweede vordering [...] 41. In dit verband moet om te beginnen worden nagegaan of het bestreden besluit, naast de weigering van toegang tot de litigieuze documenten, een impliciete weigering van de Raad omvat om de documenten die in

RECHTSPRAAK

In deze derde zaak De Capitani tegen de Raad (na eerder zaken T-540/15, over toegang tot trialoogdocumenten1, en T-163/21, over toegang tot voorbereidende werkgroepdocumenten van de Raad in het kader van wetgevingsprocedures), bevestigt het Gerecht de strenge voorwaarden voor het weigeren door de Raad van de Europese Unie van toegang tot wetgevingsdocumenten onder Verordening 1049/2001. België ondersteunde, samen met Finland en Zweden, de verzoeker in zijn succesvolle verzoek om het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij de toegang tot de litigieuze documenten is geweigerd.

2026

Rechtspraak Hof van Justitie van de Europese Unie Gerecht 29 oktober 2025, zaak T-590/23, Emilio De Capitani/Raad, ECLI:EU:T:2025:1001

TVW

2026

antwoord op het initiële verzoek aan verzoeker zijn vrijgegeven bekend te maken in het register, hetgeen een voor beroep vatbare handeling krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU kan vormen. 42. Vast staat dat het bestreden besluit de bekendmaking in het register van de aan verzoeker vrijgegeven documenten niet vermeldt en dat deze documenten niet waren bekendgemaakt op de datum waarop het onderhavige beroep werd ingesteld. 43. Volgens vaste rechtspraak weigeren zowel het Hof als het Gerecht, teneinde geen afbreuk te doen aan het door het VWEU ingevoerde stelsel van beroepsmogelijkheden, in beginsel te erkennen dat het enkele stilzwijgen van een instelling wordt gelijkgesteld met een impliciet besluit, behoudens wanneer uitdrukkelijke bepalingen een termijn vaststellen na afloop waarvan een dergelijk besluit wordt geacht te zijn genomen door de instelling die is verzocht om een standpunt in te nemen en de inhoud van dit besluit regelen (zie beschikking van 13 november 2012, ClientEarth e.a./Commissie, T-278/11, EU:T:2012:593, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 44. Verder heeft het Hof niet uitgesloten dat het in punt 43 hierboven in herinnering gebrachte beginsel in bepaalde specifieke omstandigheden geen toepassing vindt, zodat het stilzwijgen of het stilzitten van een instelling bij wijze van uitzondering als een impliciet weigeringsbesluit kan worden beschouwd (zie in die zin arrest van 9 december 2004, Commissie/Greencore, C‑123/03 P, EU:C:2004:783, punt 45). 45. In het onderhavige geval moet dus worden vastgesteld of het stilzwijgen van de Raad in het bestreden besluit over de bekendmaking in het register van de WKdocumenten waartoe verzoeker toegang heeft gekregen, mogelijk uit hoofde van een van de twee in de punten 43 en 44 hierboven genoemde gevallen neerkomt op een impliciet besluit van de Raad om een dergelijke bekendmaking te weigeren. 46. In dit verband moet worden opgemerkt dat verzoeker geen specifieke omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan het stilzwijgen van de Raad bij wijze van uitzondering kan worden gelijkgesteld met een impliciet weigeringsbesluit. 47. Voorts wordt, op het gebied van toegang tot documenten, het stilzwijgen van een instelling alleen uitdrukkelijk in aanmerking genomen in artikel 8, lid 3, van

verordening nr. 1049/2001 betreffende de behandeling van confirmatieve verzoeken, waarin staat te lezen dat “[u]itblijven van een antwoord van de instelling binnen de voorgeschreven termijn geldt als een afwijzend antwoord en [...] de verzoeker het recht [geeft] beroep in te stellen tegen de instelling en/of een klacht in te dienen bij de ombudsman, onder de voorwaarden van het EG-Verdrag”. 48. Artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 heeft dus enkel betrekking op confirmatieve verzoeken die zijn ingediend door personen die het door artikel 2, lid 1, van die verordening gewaarborgde recht van toegang tot documenten genieten. 49. Derhalve moet worden bepaald of de bekendmaking van documenten in het register van de betrokken instelling op grond van artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 valt onder het door artikel 2, lid 1, van die verordening gewaarborgde recht van toegang tot documenten, zoals verzoeker betoogt. 50. Dienaangaande zij opgemerkt dat het Hof reeds heeft vastgesteld dat verordening nr. 1049/2001 het in artikel 2, lid 1, ervan bedoelde recht van toegang tot documenten niet direct verbindt aan de in artikel 11 van die verordening opgenomen verplichting van de instellingen om een openbaar register op te zetten. Derhalve is het niet mogelijk om nakoming van de plicht tot registratie van documenten af te dwingen met een verzoek om toegang tot documenten (zie in die zin arrest van 2 oktober 2014, Strack/Commissie, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punt 44). 51. Zoals de Raad betoogt, kunnen de overwegingen in punt 50 hierboven ook worden toegepast op de verplichtingen van artikel 12 van verordening nr. 1049/2001, volgens welke “de instellingen de documenten [voor zover mogelijk] rechtstreeks toegankelijk [maken] voor het publiek, in elektronische vorm of via een register, overeenkomstig de regels van de betrokken instelling” (zie artikel 12, lid 1), in het bijzonder “wetgevingsdocumenten [...] [die], met inachtneming van de artikelen 4 en 9 [van die verordening], rechtstreeks toegankelijk [dienen] te worden gemaakt” (zie artikel 12, lid 2). 52. Artikel 12 van verordening nr. 1049/2001 beschrijft aldus de administratieve praktijk die de betrokken instellingen moeten volgen met betrekking tot de terbeschikkingstelling van documenten aan het publiek en houdt geen verband met het door artikel 2, lid 1, van die verordening gewaarborgde recht. Zoals de Raad opmerkt, legt

Wetgeving

artikel 12 van deze verordening de betrokken instellingen bovendien geen onvoorwaardelijke verplichting op, aangezien dit artikel bepaalt dat zij documenten “voor zover mogelijk” rechtstreeks toegankelijk maken voor het publiek en dat wetgevingsdocumenten rechtstreeks toegankelijk dienen te worden gemaakt, onder voorbehoud van de artikelen 4 en 9 van verordening nr. 1049/2001.

– Tweede onderdeel: toepassing in het bestreden besluit van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001

53. Het is dus niet mogelijk om met een verzoek om toegang tot documenten af te dwingen dat een instelling een document bekendmaakt in haar register.

93. Aan dat recht worden niettemin bepaalde beperkingen gesteld op grond van openbare of particuliere belangen. Meer in het bijzonder, en in overeenstemming met overweging 11 van verordening nr. 1049/2001, is in artikel 4 van deze verordening een uitzonderingsregeling opgenomen op grond waarvan de instellingen de toegang tot een document mogen weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot de ondermijning van een van de in dat artikel beschermde belangen (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

54. Derhalve valt de bekendmaking van documenten in het register van de betrokken instelling, anders dan verzoeker betoogt, niet onder het door artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 gewaarborgde recht van toegang tot documenten. 55. Het stilzwijgen van de Raad in het bestreden besluit over de bekendmaking in het register van de WKdocumenten waartoe verzoeker toegang is verleend, kan dus niet worden gelijkgesteld met een impliciet besluit tot weigering van een dergelijke bekendmaking dat is ontstaan op grond van artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001. 56. Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat verzoeker in het initiële verzoek de Raad niet had gevraagd om de WK-documenten waartoe hij toegang verzocht, bekend te maken in het register. In het confirmatieve verzoek heeft verzoeker enkel opgemerkt dat de Raad volledige of gedeeltelijke toegang had verleend tot bepaalde gevraagde WK-documenten, zonder echter aan te voeren dat die documenten rechtstreeks in het register moesten worden opgenomen en zonder om bekendmaking in die zin te verzoeken. 57. Uit het voorgaande moet worden afgeleid dat de Raad in het bestreden besluit niet impliciet heeft geweigerd om de documenten waartoe verzoeker in antwoord op het initiële verzoek toegang had gekregen, in het register bekend te maken. 58. Bijgevolg moet verzoekers tweede vordering nietontvankelijk worden verklaard bij gebreke van een voor beroep vatbare handeling. Eerste vordering van verzoeker [...]

92. In dat verband zij eraan herinnerd dat verordening nr. 1049/2001, zoals blijkt uit overweging 4 en artikel 1 ervan, beoogt om het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten te geven.

94. Aangezien dergelijke uitzonderingen afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten zij restrictief worden uitgelegd en toegepast (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/ Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 95. Wanneer een instelling, orgaan of instantie van de Unie waarbij om toegang tot een document is verzocht besluit om dit verzoek af te wijzen op grond van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzonderingen, moet deze instelling, dit orgaan of deze instantie in beginsel uitleggen op welke wijze de toegang tot dat document concreet en daadwerkelijk het belang zou kunnen ondermijnen dat wordt beschermd door deze uitzondering. Het risico van een dergelijke ondermijning moet redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag niet louter hypothetisch zijn (zie in die zin arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 96. De toepassing van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 veronderstelt dus dat wordt aangetoond dat de toegang tot de gevraagde documenten concreet en daadwerkelijk afbreuk kon doen aan de bescherming van het besluitvormingsproces van de betrokken instelling, en dat het risico van die afbreuk redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch was (zie arrest van 22 maart 2018, De Ca-

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

pitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 97. Volgens de rechtspraak is de ondermijning van het besluitvormingsproces in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 met name “ernstig” wanneer de openbaarmaking van de bedoelde documenten substantiële gevolgen heeft voor het besluitvormingsproces. De beoordeling van de ernst hangt af van alle omstandigheden van de zaak, met name van de negatieve effecten voor het besluitvormingsproces waarop de instelling zich ten aanzien van de openbaarmaking van de bedoelde documenten beroept (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 98. Deze rechtspraak kan niet aldus worden uitgelegd dat de instellingen elementen moeten aandragen om het bestaan van dat risico te bewijzen. Het volstaat dienaangaande dat het bestreden besluit een tastbaar element bevat op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat op de datum van vaststelling ervan redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch was dat het besluitvormingsproces dreigde te worden ondermijnd, waarbij met name wordt gewezen op objectieve redenen die op die datum bestonden en redelijkerwijs lieten voorzien dat die ondermijning bij openbaarmaking van de gevraagde documenten zou plaatsvinden (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 99. Zoals in de punten 4 tot en met 7 hierboven is opgemerkt, zijn de litigieuze documenten in het onderhavige geval door het secretariaat‑generaal van de Raad opgesteld in het kader van de bespreking van twee wetgevingsvoorstellen die deel uitmaken van het migratie- en asielpact, en bevatten zij elk een compilatie van opmerkingen van de delegaties van de lidstaten over die twee wetgevingsvoorstellen. 100. De Raad heeft in het bestreden besluit geoordeeld dat de litigieuze documenten binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 vielen en heeft zijn beoordeling als volgt gemotiveerd: “De [litigieuze] documenten betreffen de lopende hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Momenteel worden er op dit gevoelige gebied onderhandelingen gevoerd met het Parlement [...] over [het gewijzigde voorstel voor de] Eurodac‑verordening, terwijl de onderhandelingen over [het voorstel voor de verorde-

ning inzake] het beheer van asiel en migratie net zijn begonnen. Beide documenten bevatten elementen van het standpunt van de lidstaten, uitgewisseld in de vorm van voorlopige of tussentijdse opmerkingen, voor intern gebruik, over wetgevingsdossiers, waarvan er één zich in de beginfase van de trialoogprocedure bevindt. Openbaarmaking van deze opmerkingen zou de door de delegaties nagestreefde of aanvaarde compromissen en de voorgestelde of overwogen alternatieven aan het licht brengen, alsmede de strategische aanpak van de onderhandelingen binnen de Raad, hetgeen zijn onderhandelingspositie zou verzwakken en bemoeilijken en toekomstige besprekingen tussen de Raad en het Parlement negatief zou beïnvloeden [...]. In deze context, en gelet op de inhoud van beide [litigieuze] documenten, meent de Raad dat openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen.” 101. Zoals de Republiek Finland opmerkt, kunnen de rechtvaardigingsgronden in het bestreden besluit worden toegepast op elk WK-document dat is opgesteld in het kader van een werkgroep van de Raad en waarin de standpunten van de lidstaten in als gevoelig aangemerkte wetgevingsprocedures worden gebundeld. 102. Het bestreden besluit beschrijft immers niet de specifieke inhoud van de litigieuze documenten en bevat evenmin de door de Franse Republiek uiteengezette motivering die in de punten 88 tot en met 91 hierboven in herinnering is gebracht, zodat een dergelijke motivering niet in aanmerking kan worden genomen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit. 103. Zoals blijkt uit punt 100 hierboven, heeft de Raad in het bestreden besluit in essentie de hieronder uiteengezette redenen aangevoerd om de toegang tot de litigieuze documenten te weigeren. 104. In de eerste plaats heeft de Raad gepreciseerd dat de litigieuze documenten de lopende hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel betroffen en dat op dit “gevoelige” gebied onderhandelingen werden gevoerd met het Parlement en binnen de Raad. 105. Wat deze verklaring betreft, licht de Franse Republiek toe dat het door de Commissie voorgestelde migratie- en asielpact voor de Unie van groot politiek belang was. 106. De enkele vermelding in het bestreden besluit van de gevoeligheid van de onderhandelingen of van het po-

Wetgeving

litieke belang van het betrokken gebied kan de weigering van toegang tot de litigieuze documenten echter niet rechtvaardigen. Hoewel de litigieuze documenten betrekking hebben op onderwerpen van een zeker belang, die mogelijk zowel politiek als juridisch gevoelig liggen, wijst namelijk niets in dat besluit erop dat de litigieuze documenten een bijzonder gevoelige inhoud hadden in de zin dat bij openbaarmaking een fundamenteel belang van de Unie of van de lidstaten zou worden geschaad (zie in die zin arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad, T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

pitani/Raad, T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

107. In de tweede plaats heeft de Raad in het bestreden besluit overwogen dat de litigieuze documenten voorlopige of tussentijdse opmerkingen voor intern gebruik over de wetgevingsdossiers bevatten, waarvan één zich in de beginfase van de trialoogprocedure bevond.

111. Er is ook geoordeeld dat het al dan niet “technische” karakter van een document geen relevant criterium is voor de toepassing van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 (arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad, T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 95).

108. Wat deze tweede reden betreft, zet de Raad bij het Gerecht uiteen dat de opmerkingen van de lidstaten op technisch vlak in een vroeg stadium waren gemaakt en geen blijk gaven van enig politiek engagement. Bovendien voert de Raad aan dat bekendmaking van bepaalde voorlopige opmerkingen die in een zeer vroeg stadium op technisch niveau zijn gemaakt een redelijkerwijs voorzienbaar risico inhield dat afbreuk zou worden gedaan aan het wederzijdse vertrouwen tussen de technisch deskundigen van de lidstaten, en het voor die lidstaten zeer moeilijk kon maken om in de betrokken wetgevingsprocedures een standpunt in te nemen, aangezien in die voorlopige opmerkingen bezwaren, suggesties of standpunten konden zijn vermeld die deze lidstaten later wegens technische of politieke besprekingen hebben gewijzigd of die niet overeenstemden met het definitieve standpunt van de Raad.

112. Bovendien hebben de leden van de werkgroepen van de Raad een mandaat van de lidstaten die zij vertegenwoordigen, en geven zij tijdens de beraadslagingen over een bepaald wetgevingsvoorstel het standpunt van hun lidstaat binnen de Raad weer wanneer laatstgenoemde optreedt in zijn hoedanigheid van medewetgever. Dat die werkgroepen niet bevoegd zijn om het definitieve standpunt van deze instelling te bepalen, betekent echter niet dat hun werkzaamheden geen deel uitmaken van het normale wetgevingsproces, noch dat de documenten die zij opstellen niet van “technische” maar van politieke aard zijn zoals verzoeker stelt (zie in die zin arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad, T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 95).

109. In dit verband zij eraan herinnerd, zoals de Raad voor het Gerecht heeft erkend, dat het feit dat de besprekingen van het betrokken wetgevingsvoorstel voorbereidend zijn op zich niet kan rechtvaardigen dat de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 wordt toegepast. In die bepaling wordt immers geen onderscheid gemaakt naargelang de stand van de besprekingen. Zij ziet op algemene wijze op documenten die betrekking hebben op een aangelegenheid waarover de betrokken instelling “nog geen besluit heeft genomen”, terwijl artikel 4, lid 3, tweede alinea, ziet op het geval waarin de betrokken instelling wel reeds een besluit heeft genomen (zie arrest van 25 januari 2023, De Ca-

110. Volgens de rechtspraak is het irrelevant of de betrokken documenten in een vroeg, vergevorderd of laatste stadium van het besluitvormingsproces zijn uitgewerkt of ontvangen. Het feit dat dit in een formele of informele context is geschied, is evenmin relevant voor de uitlegging van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

113. Daarbij komt dat een voorstel per definitie is bedoeld om te worden besproken en het niet de bedoeling is dat het na die bespreking ongewijzigd blijft. Het publiek is zeer goed in staat te begrijpen dat de indiener van een voorstel de inhoud daarvan later kan wijzigen. Om exact die redenen zal de indiener van een verzoek om toegang tot wetgevingsdocumenten in het kader van een lopende procedure zich volledig bewust zijn van het voorlopige karakter van de daarin vervatte informatie en van het feit dat deze informatie tijdens de besprekingen in het kader van de voorbereidende werkzaamheden van de werkgroep van de Raad kan worden gewijzigd, totdat er een akkoord over de gehele tekst wordt gevonden (zie arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad, T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

114. Bijgevolg kan de openbaarmaking van de standpunten van elke delegatie van de lidstaten als zodanig geen invloed hebben op het wederzijdse vertrouwen tussen de technisch deskundigen van die delegaties of op het onderhandelingsstandpunt van de lidstaten in wetgevingsprocedures. 115. Hieruit volgt dat het feit dat de in de litigieuze documenten weergegeven lopende besprekingen tussen de delegaties van de lidstaten van voorbereidende of voorlopige aard waren en dat over de wetgevingsvoorstellen in kwestie nog geen consensus of compromis binnen de Raad was bereikt, op zich niet kan aantonen dat het besluitvormingsproces in geval van openbaarmaking van die documenten ernstig dreigde te worden ondermijnd. 116. In de derde plaats heeft de Raad in het bestreden besluit opgemerkt dat openbaarmaking van de opmerkingen van de lidstaten de door de delegaties nagestreefde of aanvaarde compromissen en de voorgestelde of overwogen alternatieven aan het licht zou brengen, alsmede de strategische aanpak van de onderhandelingen binnen de Raad, hetgeen zijn onderhandelingspositie zou verzwakken en bemoeilijken en toekomstige besprekingen tussen de Raad en het Parlement negatief zou beïnvloeden. 117. Wat deze derde reden betreft, licht de Raad voor het Gerecht toe dat de in de litigieuze documenten weergegeven uitwisselingen moeilijkheden aan het licht hadden gebracht die moesten worden opgelost voordat de Raad zijn aanvankelijke standpunt kon bepalen zodat er trialogen konden worden gestart, en dat de wetgevingsvoorstellen te onderhandelen waren. De Raad wijst er ook op dat de bekendmaking van opmerkingen van een lidstaat waarin kritiek wordt geuit op het onderhandelingsmandaat of de algemene oriëntatie van de Raad, de lidstaten in een moeilijke situatie kan brengen indien zij vervolgens het voorzitterschap van de Raad moeten bekleden en deze algemene oriëntatie moeten verdedigen. Volgens de Raad wordt de korte uitleg in het bestreden besluit met name gerechtvaardigd door de noodzaak om deze gevoelige belangen, die met de uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces werden beoogd te beschermen, niet te ondermijnen. De Franse Republiek voegt daaraan toe dat in de litigieuze documenten zowel de “rode lijnen” van bepaalde lidstaten als de flexibiliteit van andere lidstaten werden vermeld, en dat de openbaarmaking van deze gegevens het vermogen van bepaalde lidstaten om zich uit te drukken dreigde te beperken.

118. In dit verband zij eraan herinnerd dat de lidstaten binnen de werkgroepen van de Raad hun standpunten kenbaar maken over een bepaald wetgevingsvoorstel en over de wijzigingen waarin zij zich kunnen vinden, zodat het feit dat die standpunten vervolgens op verzoek kunnen worden meegedeeld, als zodanig geen obstakel kan vormen voor de loyale samenwerking die de lidstaten en de instellingen op grond van artikel 4, lid 3, VEU jegens elkaar verschuldigd zijn (zie arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad, T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 119. In het onderhavige geval zijn de in de punten 116 en 117 hierboven beschreven rechtvaardigingsgronden algemeen en abstract. Het nauwkeurige en gedetailleerde onderzoek van de inhoud van de litigieuze documenten dat de Raad verklaart te hebben verricht, wordt niet weerspiegeld in het bestreden besluit. In dat besluit wordt namelijk geen uitleg gegeven over de inhoud van deze documenten of over de specifieke context van het besluitvormingsproces waarop zij betrekking hebben. Uit lezing van de betrokken documenten, die op verzoek van het Gerecht zijn overgelegd en inmiddels op verzoek voor het publiek beschikbaar zijn (zie punt 11 hierboven), blijkt dat de Raad de inhoud ervan en de bijzondere context van elk van de betrokken wetgevingsvoorstellen nader had kunnen beschrijven zonder de concrete standpunten van de lidstaten te onthullen. Voorts heeft de Raad niets concreets aangevoerd waaruit zou blijken dat toegang tot deze documenten schadelijk zou zijn geweest voor de loyale samenwerking tussen de lidstaten. Het aangevoerde risico lijkt dus hypothetisch. 120. Uit het voorgaande volgt dat geen van de door de Raad in het bestreden besluit aangevoerde redenen erop wijst dat openbaarmaking van de litigieuze documenten het besluitvormingsproces op ernstige, concrete, daadwerkelijke en niet‑hypothetische wijze zou ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. 121. Bijgevolg is het tweede onderdeel, dat in wezen ter ondersteuning van het eerste middel is aangevoerd, gegrond en moet het dus worden aanvaard.

Wetgeving

HvJ (Grote Kamer) 11 november 2025, zaak C-19/23, Denemarken/Europees Parlement en Raad, ECLI:EU:C:2025:865 BEROEP TOT NIETIGVERKLARING – RICHTLIJN (EU) 2022/2041 – TOEREIKENDE MINIMUMLONEN IN DE EUROPESE UNIE – ARTIKEL 153, LID 1, ONDER B), VWEU – ARTIKEL 153, LID 2, ONDER B), VWEU – EERBIEDIGING VAN DE BIJ DE VERDRAGEN AAN DE UNIE VERLEENDE BEVOEGDHEDEN – ARTIKEL 153, LID 5, VWEU – UITSLUITINGEN VAN BEVOEGDHEID – 'BELONING’ EN 'RECHT VAN VERENIGING’ – RECHTSTREEKSE INMENGING VAN HET UNIERECHT IN DE VASTSTELLING VAN DE BELONINGEN IN DE UNIE EN IN HET RECHT VAN VERENIGING – GEDEELTELIJKE NIETIGVERKLARING – ARTIKEL 5, LID 1, GEDEELTELIJK, LID 2 EN LID 3 IN FINE Ter verwezenlijking van de sociale politiek van de Unie kunnen het Europees Parlement en de Raad ter ondersteuning van het optreden van de Lidstaten overeenkomstig artikel 153, leden 1 en 2, van het VWEU onder meer op het vlak van “de arbeidsvoorwaarden” en “de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers” door middel van richtlijnen “minimumvoorschriften vaststellen die geleidelijk van toepassing zullen worden, met inachtneming van de in elk van de lidstaten bestaande omstandigheden en technische voorschriften.” Die maatregelen mogen volgens artikel 153, lid 5, VWEU echter geen betrekking hebben op de beloning, het recht van vereniging, het stakingsrecht of het recht tot uitsluiting. Ondanks dat bevoegdheidsvoorbehoud hebben het Europees Parlement en de Raad in 2022 richtlijn (EU) 2022/2041 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie aangenomen. Die richtlijn vereist onder meer dat lidstaten maatregelen nemen om het collectief loonoverleg te bevorderen en onderwerpen lidstaten met wettelijke minimumlonen aan een aantal procedurele en inhoudelijke verplichtingen om die minimumlonen toereikend te houden, zonder dat lidstaten echter verplicht zijn om een minimumloon in te voeren. In de gereproduceerde zaak C-19/23 vecht Denemarken die richtlijn aan, met als belangrijkste middel dat de richtlijn de grenzen van het bevoegdheidsvoorbehoud van artikel 153, lid 5, VWEU te buiten gaat. Het Hof van Justitie gaat daar slechts ten dele in mee. Het Hof geeft een enge invulling aan het bevoegdheidsvoorbehoud beperkt tot gevallen van “rechtstreekse inmenging” van het Unierecht in de vaststelling van de beloningen in de Unie en in het recht van

vereniging, maar besluit niettemin dat bepaalde onderdelen van de richtlijn strijdig zijn met die bepaling. Het Hof acht die echter afsplitsbaar, en beperkt zich daarom slechts tot een partiële vernietiging van de richtlijn. Een tweede middel, waarin Denemarken betoogt dat aangezien de richtlijn niet enkel betrekking heeft op loonvoorwaarden maar ook op de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers de richtlijn slechts bij eenparigheid kon worden vastgesteld, wordt verworpen. Daarbij wordt toepassing gemaakt van de klassieke Titanium Dioxide rechtspraak over de onmogelijkheid om rechtsgronden met botsende procedurele voorschriften te combineren. A. Primaire vordering tot nietigverklaring van de bestreden richtlijn 1. Eerste middel: schending van artikel 153, lid 5, VWEU en misbruik van de door de Verdragen aan de Uniewetgever verleende bevoegdheden […] 52. Overeenkomstig het in artikel 4, lid 1, en artikel 5, leden 1 en 2, VEU verankerde beginsel van bevoegdheidstoedeling handelt de Unie enkel binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken en behoren bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, toe aan de lidstaten. 53. Bij de vaststelling van de bestreden richtlijn heeft de Uniewetgever zich gebaseerd op artikel 153, lid 2, onder b), juncto artikel 153, lid 1, onder b), VWEU, op grond waarvan het Parlement en de Raad door middel van richtlijnen minimumvoorschriften op het gebied van “arbeidsvoorwaarden” kunnen vaststellen. 54. Krachtens artikel 153, lid 5, VWEU zijn de bepalingen van dit artikel echter “niet van toepassing op de beloning, het recht van vereniging, het stakingsrecht of het recht tot uitsluiting”. De leden 1 tot en met 4 van dit artikel kunnen dus niet worden gebruikt als rechtsgrondslag om de uitdrukkelijke uitsluiting van elke bevoegdheid in artikel 153, lid 5, te omzeilen (zie naar analogie arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad, C‑376/98, EU:C:2000:544, punt 79). 55. Derhalve moet worden nagegaan of de Uniewetgever, door de bestreden richtlijn vast te stellen op basis van

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

de bepalingen van artikel 153, leden 1 en 2, VWEU, inbreuk heeft gemaakt op de in lid 5 van dat artikel genoemde bevoegdheidsuitsluitingen inzake “beloning” en het “recht van vereniging” en bijgevolg de bij de Verdragen aan de Unie verleende bevoegdheden heeft geschonden. 56. In dat verband moet rekening worden gehouden met vaste rechtspraak, volgens welke de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling dient te berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van die handeling (arresten van 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑84/94, EU:C:1996:431, punt 25, en 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad, C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 38). De vraag of een handeling van de Unie geheel of gedeeltelijk onder een in de Verdragen voorgeschreven uitsluiting van de bevoegdheid van de Unie valt, moet immers in het licht van diezelfde objectieve elementen worden onderzocht. 1) Doel en inhoud van de bestreden richtlijn 57. In de eerste plaats zij opgemerkt dat de bestreden richtlijn, zoals blijkt uit artikel 1, lid 1, ervan, tot doel heeft de leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie te verbeteren, met name op het vlak van de toereikendheid van minimumlonen voor werknemers teneinde bij te dragen tot opwaartse sociale convergentie en loonongelijkheid te verminderen. 58. In overweging 7 van deze richtlijn staat in dit verband te lezen dat “[b]etere levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden, onder meer dankzij toereikende minimumlonen, [...] de werknemers en de bedrijven in de Unie alsook de maatschappij en de economie in het algemeen ten goede [komen], en [...] een noodzakelijke voorwaarde [zijn] voor het verwezenlijken van rechtvaardige, inclusieve en duurzame groei”. Deze overweging preciseert voorts dat “[h]et verkleinen van grote verschillen op het gebied van de dekkingsgraad en de toereikendheid van de bescherming door minimumlonen [bijdraagt] tot een billijkere arbeidsmarkt in de Unie, tot het voorkomen en verminderen van loon- en sociale ongelijkheid, en tot economische en sociale vooruitgang en opwaartse convergentie”. Overweging 8 van deze richtlijn voegt daaraan toe dat “[i]ndien zij op toereikende niveaus worden vastgesteld, [...] minimumlonen, zoals vastgelegd in nationale wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten, het inkomen van werknemers [beschermen], met name van kwetsbare werknemers, en helpen [...] een behoorlijk bestaan te waarborgen”.

59. In de tweede plaats bevat de bestreden richtlijn 19 artikelen. De artikelen 1 en 2 ervan definiëren respectievelijk het onderwerp en het toepassingsgebied van de richtlijn, terwijl artikel 3 ervan een geharmoniseerde definitie geeft van de begrippen “minimumloon”, “wettelijk minimumloon”, “collectieve onderhandelingen”, “collectieve arbeidsovereenkomst” en “dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen”. 60. Om de in de punten 57 en 58 van het onderhavige arrest uiteengezette doelen te bereiken, stelt de bestreden richtlijn overeenkomstig artikel 1, lid 1, gelezen in het licht van overweging 18 ervan, een kader vast dat bestaat uit drie hoofdpijlers, bedoeld in de punten a) tot en met c) van deze bepaling. De eerste pijler betreft de toereikendheid van wettelijke minimumlonen met het oog op het verwezenlijken van behoorlijke leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden. De tweede pijler heeft betrekking op het bevorderen van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling. Tot slot betreft de derde pijler het verbeteren van de daadwerkelijke toegang van werknemers tot rechten op bescherming door minimumlonen, indien nationale wetgeving en/of collectieve arbeidsovereenkomsten daarin voorzien. 61. Wat de eerste pijler betreft, verplicht artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn lidstaten met wettelijke minimumlonen de nodige procedures in te stellen voor de vaststelling en de aanpassing van de wettelijke minimumlonen, die moeten worden gebaseerd op criteria die zijn bepaald om bij te dragen tot de toereikendheid van die minimumlonen, en bevat dat artikel in lid 2 criteria die de lidstaten daartoe in aanmerking moeten nemen. Artikel 5, lid 3, van deze richtlijn bevestigt uitdrukkelijk dat de lidstaten gebruik kunnen maken van een automatisch bijstellingsmechanisme voor de indexering van wettelijke minimumlonen, onder voorbehoud van de daarin verankerde verplichtingen en voorwaarden. Bovendien bepaalt artikel 5, lid 4, van die richtlijn dat indicatieve referentiewaarden als richtsnoer moeten dienen voor de beoordeling van de toereikendheid van de wettelijke minimumlonen. Voorts hebben de leden 5 en 6 van artikel 5 van die richtlijn betrekking op respectievelijk de frequentie waarmee de wettelijke minimumlonen worden aangepast en het aanwijzen of oprichten van adviesorganen om de bevoegde autoriteiten te adviseren over kwesties in verband met de wettelijke minimumlonen. 62. De artikelen 6 tot en met 8 van de bestreden richtlijn betreffen respectievelijk de variaties en inhoudingen op de wettelijke minimumlonen, de betrokkenheid van de

Wetgeving

sociale partners bij de vaststelling en de aanpassing van deze lonen en de doeltreffende toegang van werknemers tot die lonen. 63. Wat de tweede pijler betreft, bepaalt ten eerste artikel 4, lid 1, van de bestreden richtlijn onder meer dat de lidstaten, om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen te vergroten en om de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling te vergemakkelijken, waar nodig, de onder c) en d) ervan bedoelde maatregelen nemen, om werknemers en vakbondsvertegenwoordigers, alsook vakbonden en werkgeversorganisaties die deelnemen of wensen deel te nemen aan dergelijke collectieve onderhandelingen, te beschermen. 64. Ten tweede verplicht artikel 4, lid 2, van deze richtlijn elke lidstaat met een dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen onder een drempel van 80 %, om te voorzien in een kader voor collectieve onderhandelingen, hetzij bij wet na raadpleging van de sociale partners, hetzij door middel van een overeenkomst met hen, en een actieplan op te stellen dat een duidelijk tijdschema en concrete maatregelen bevat om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen geleidelijk te verhogen en dat regelmatig wordt beoordeeld en zo nodig aangepast. Uit de overwegingen 16 en 22 van die richtlijn blijkt dat de Uniewetgever zich in dit verband heeft gebaseerd op de hypothese dat er een correlatie bestaat tussen een hoge dekkingsgraad van de collectieve onderhandelingen en de toereikendheid van de minimumlonen. 65. Wat de derde pijler betreft, voorzien de artikelen 9 tot en met 13 van dezelfde richtlijn in horizontale bepalingen betreffende overheidsopdrachten, monitoring en gegevensverzameling, informatie over de bescherming door minimumloon, het recht op verhaal en bescherming tegen nadelige behandeling of gevolgen, en een sanctieregeling. 66. In die omstandigheden volgt uit een onderzoek van het doel en de inhoud van de bestreden richtlijn dat deze met name een kader heeft vastgesteld voor de vaststelling van toereikende minimumlonen om de leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie te verbeteren. Deze richtlijn valt dus op het eerste gezicht onder een of meer van de in artikel 153, lid 1, VWEU opgesomde gebieden, waaronder de in punt b) van deze bepaling bedoelde “arbeidsvoorwaarden”, maar houdt tegelijkertijd verband met het gebied van de “beloning”, dat onder de

bevoegdheidsuitsluiting van artikel 153, lid 5, VWEU inzake “beloning” zou kunnen vallen. 2) Eerste onderdeel van het eerste middel: schending van de uitsluiting van bevoegdheid inzake “beloning” 67. Gelet op het in de punten 52 tot en met 56 van het onderhavige arrest uiteengezette beoordelingskader, zij eraan herinnerd dat het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld dat de in artikel 153, lid 5, VWEU vastgelegde uitzondering inzake “beloning” haar bestaansreden vindt in het feit dat de vaststelling van de hoogte van de beloningen op nationaal niveau behoort tot de contractuele autonomie van de sociale partners en tot de bevoegdheid van de lidstaten op dit gebied. Het is bij de huidige stand van het Unierecht dan ook opportuun geacht om de vaststelling van de hoogte van de beloning uit te sluiten van harmonisatie uit hoofde van de artikelen 151 VWEU en volgende (zie in die zin arresten van 13 september 2007, Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punten 40 en 46, en 7 juli 2022, Coca-Cola European Partners Deutschland, C‑257/21 en C‑258/21, EU:C:2022:529, punt 47). 68. Bijgevolg moet deze bevoegdheidsuitsluiting aldus worden begrepen dat zij geldt voor maatregelen die – zoals een uniformisering van alle of een deel van de bestanddelen van de beloning en/of de hoogte daarvan in de lidstaten of de invoering van een minimumloon op het niveau van de Unie – zouden leiden tot een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloningen in de Unie. Deze uitsluiting kan echter niet worden uitgebreid tot alle kwesties die enig verband vertonen met beloning, daar anders bepaalde in artikel 153, lid 1, VWEU bedoelde gebieden grotendeels zouden worden uitgehold (arresten van 15 april 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punten 124 en 125, en 24 februari 2022, Glavna direktsia “Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto”, C‑262/20, EU:C:2022:117, punt 30). 69. Zoals het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden hebben benadrukt, werd het Hof in de zaken die tot de in het vorige punt van het onderhavige arrest aangehaalde arresten hebben geleid, inderdaad verzocht de afbakening van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten op de in artikel 153 VWEU bedoelde gebieden te onderzoeken voor handelingen die geen betrekking hadden op het gebied van de beloning, maar andere arbeidsvoorwaarden regelden of een ander doel hadden en waarvan de bepalingen bepaalde gevolgen of uitwerkingen konden hebben voor de vaststelling van de beloning. Dit neemt niet weg dat het Hof in die arresten de draagwijdte

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

van de in lid 5 van dat artikel opgenomen uitsluiting met betrekking tot “beloning” in algemene zin heeft uitgelegd, zonder stil te staan bij het nauwere of minder nauwe verband tussen de handelingen waarover om uitlegging werd verzocht, en het gebied van de beloning. 70. Gelet op de vereisten van rechtszekerheid, duidelijkheid en continuïteit bij de toepassing van de criteria voor de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten, moet het in punt 68 van het onderhavige arrest bedoelde criterium van “rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloningen in de Unie” derhalve als leidraad dienen bij het onderzoek of de in artikel 153, lid 5, VWEU verankerde bevoegdheidsuitsluiting voor “beloning” in acht is genomen, ongeacht of de betrokken handeling meer of minder nauw verband houdt met het gebied van de “beloning”. Dit betekent dat de bevoegdheid van de Unie niet kan worden geacht automatisch uitgesloten te zijn wanneer die handeling op dat gebied betrekking heeft. 71. Bovendien zou het vermogen van de Uniewetgever om de in artikel 151, eerste alinea, VWEU genoemde doelstellingen van sociaal beleid te verwezenlijken en, meer in het algemeen, om de sociale dimensie van de integratie in de Europese Unie te concretiseren, ernstig in het gedrang komen indien die wetgever zou worden belet maatregelen vast te stellen die in de praktijk positieve uitwerkingen of gevolgen hebben voor het loonpeil, zelfs indien hij daartoe handelt met volledige eerbiediging van de verscheidenheid van de nationale praktijken in de lidstaten en van de autonomie van de sociale partners, overeenkomstig artikel 151, tweede alinea, VWEU en artikel 152, eerste alinea, VWEU. 72. Deze vaststelling geldt a fortiori voor de “arbeidsvoorwaarden”, die behoren tot de gebieden waarop artikel 153, lid 1, VWEU de Unie de bevoegdheid verleent om het optreden van de lidstaten te ondersteunen en aan te vullen, en waarvan de draagwijdte gedeeltelijk samenvalt met de werkingssfeer van de uitzondering voor “beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU, omdat de beloning integrerend deel uitmaakt van de arbeidsvoorwaarden (zie in die zin arresten van 11 november 2004, Delahaye, C‑425/02, EU:C:2004:706, punt 33, en 22 december 2010, Gavieiro en Iglesias Torres, C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 58). 73. Bovendien is de door het Parlement aangevoerde omstandigheid dat de Uniewetgever reeds andere handelingen betreffende de beloning heeft vastgesteld op

basis van de in artikel 153 VWEU genoemde rechtsgrondslagen, irrelevant voor de vraag of de bestreden richtlijn rechtsgeldig kon worden vastgesteld op basis van een rechtsgrondslag in dat artikel, zonder inbreuk te maken op de in lid 5 van dat artikel vastgelegde bevoegdheidsuitsluiting voor “beloningen”. Volgens de rechtspraak moet de rechtsgrondslag van een handeling immers worden bepaald op basis van het doel en de inhoud van de handeling zelf en niet aan de hand van de rechtsgrondslag die is gebruikt voor de vaststelling van andere Uniehandelingen, in voorkomend geval met soortgelijke kenmerken (zie in die zin arresten van 28 juni 1994, Parlement/Raad, C‑187/93, EU:C:1994:265, punt 28, en 12 februari 2015, Parlement/Raad, C‑48/14, EU:C:2015:91, punt 30). 74. Hoewel uit het in de punten 57 tot en met 66 van het onderhavige arrest verrichte onderzoek volgt dat de bestreden richtlijn betrekking heeft op de beloning en invloed kan hebben op het loonpeil, kunnen deze omstandigheden op zich dus niet automatisch tot de conclusie leiden dat de Uniewetgever met de vaststelling van deze richtlijn inbreuk heeft gemaakt op de in artikel 153, lid 5, VWEU vastgelegde bevoegdheidsuitsluiting voor “beloning”. 75. Daartoe moet nog worden nagegaan of de artikelen 4 tot en met 6 van de bestreden richtlijn, waarop de kritiek van het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden in essentie betrekking heeft, een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak inhouden. i) Artikel 4 van de bestreden richtlijn 76. Zoals het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden betogen, bevat artikel 4 van de bestreden richtlijn bepaalde voorschriften die deels in algemene bewoordingen zijn geformuleerd en deels aldus dat concrete maatregelen moeten worden genomen ter bevordering van collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling. Dat artikel bepaalt meer in het bijzonder in lid 2 dat lidstaten waarin de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen onder een drempel van 80 % valt, voorzien in een kader om gunstige voorwaarden voor collectieve onderhandelingen te creëren, hetzij bij “wet” na raadpleging van de sociale partners, hetzij door middel van een “overeenkomst” met hen. Deze lidstaten moeten ook een “actieplan” opstellen met een duidelijk tijdschema en “concrete maatregelen” om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen geleidelijk te verhogen, dat zij

Wetgeving

regelmatig moeten beoordelen, openbaar moeten maken en ter kennis van de Commissie moeten brengen. Voorts dient te worden gepreciseerd dat in artikel 3, punten 3 tot en met 5, van deze richtlijn een geharmoniseerde definitie van de begrippen “collectieve onderhandelingen”, “collectieve arbeidsovereenkomst” en “dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen” is gegeven. 77. Hoewel artikel 4 van de bestreden richtlijn aldus een bepaalde vorm van overheidsinmenging invoert in de modaliteiten van collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling, volgt daaruit nog niet dat de bepalingen ervan een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie inhouden in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak. 78. Ten eerste doet dit artikel 4 geen afbreuk aan de keuze van de lidstaten voor het loonvaststellingsmodel, te weten hetzij bij wet, hetzij via collectieve onderhandelingen, hetzij door een combinatie van beide. Overweging 12 van de bestreden richtlijn preciseert voorts dat “[d]e verschillende nationale tradities in de lidstaten moeten worden geëerbiedigd”. 79. Ten tweede regelt artikel 4 noch de inhoud noch het resultaat van collectieve onderhandelingen. Zoals het Parlement en de Raad betogen, leggen de verschillende maatregelen waarin artikel 4 voorziet, de lidstaten geen resultaatsverplichtingen op, maar hooguit inspanningsverplichtingen. Zo bepaalt artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn dat de lidstaten niet de in deze bepaling bedoelde dekkingsgraad van 80 % voor collectieve onderhandelingen moeten bereiken, maar een “kader” moeten invoeren dat gunstige voorwaarden biedt voor collectieve onderhandelingen en een “actieplan” moeten opstellen om collectieve onderhandelingen te bevorderen. Deze bepaling moet overigens worden gelezen in het licht van overweging 25 van de bestreden richtlijn, waarin in dit verband wordt gepreciseerd dat “de drempel van 80 % van de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen slechts [mag] worden opgevat als een indicator op grond waarvan de verplichting ontstaat om een actieplan op te stellen” en dat bij de beoordeling van de vooruitgang in de richting van een grotere dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen, met name met betrekking tot het in deze richtlijn bedoelde actieplan, rekening moet worden gehouden met het feit dat “[d]e dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen in de lidstaten [...] aanzienlijk [varieert] als gevolg van een aantal factoren, waaronder nationale tradities en praktijken alsook historische context”.

80. Het feit dat een lidstaat de in artikel 4, lid 2, van deze richtlijn bedoelde dekkingsgraad van 80 % voor collectieve onderhandelingen niet heeft bereikt, vormt dus op zich geen schending van een op die lidstaat rustende verplichting. 81. Hieraan moet worden toegevoegd dat artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn aldus is geformuleerd dat de autonomie van de sociale partners volledig wordt geëerbiedigd. Volgens deze bepaling moeten de lidstaten die binnen de werkingssfeer ervan vallen, de sociale partners betrekken bij de vaststelling van het kader dat gunstige voorwaarden biedt voor collectieve onderhandelingen als bedoeld in die bepaling, ongeacht of dit “kader” in de vorm van een wet dan wel in de vorm van een overeenkomst wordt vastgesteld, alsmede bij het opstellen, aanpassen en beoordelen van het daarin bedoelde actieplan. Evenzo bepaalt artikel 1, lid 2, van deze richtlijn dat deze “geen afbreuk [doet] aan de volledige eerbiediging van de autonomie van de sociale partners en aan hun recht om te onderhandelen over collectieve arbeidsovereenkomsten en om deze te sluiten”, en in lid 4 dat “[b]ij de toepassing van deze richtlijn [...] het recht op collectieve onderhandelingen volledig [zal] worden geëerbiedigd”. 82. Dit artikel 4 moet worden gelezen in samenhang met overweging 19 van de bestreden richtlijn, waarin wordt gepreciseerd dat deze richtlijn geen afbreuk doet aan de vrijheid van de lidstaten om onder meer de toegang tot bescherming door minimumlonen in het kader van collectieve arbeidsovereenkomsten te bevorderen, “overeenkomstig de nationale wetgeving en praktijken en de specifieke kenmerken van elke lidstaat en met volledige inachtneming van de nationale bevoegdheden en het recht van de sociale partners om overeenkomsten te sluiten”. 83. Hieruit volgt dat dit artikel 4 de ruime beoordelingsmarge eerbiedigt waarover de sociale partners beschikken in het kader van de onderhandelingen over en de sluiting van collectieve arbeidsovereenkomsten. 84. Bovendien moet artikel 4 van de bestreden richtlijn worden gelezen in het licht van artikel 152 VWEU, dat is ingevoerd bij het Verdrag van Lissabon en dat in de eerste alinea ervan uitdrukkelijk de eerbiediging van de autonomie van de sociale partners erkent. Bijgevolg kan artikel 4, lid 2, van deze richtlijn niet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten verplicht om ervoor te zorgen dat een groter aantal werknemers zich aansluit bij een vakbond. Zoals artikel 1, lid 4, van deze richtlijn uitdrukkelijk in herinnering

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

brengt, kan het evenmin aldus worden uitgelegd dat het inhoudt dat de lidstaten een collectieve arbeidsovereenkomst algemeen verbindend moeten verklaren. 85. Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat artikel 4 van de bestreden richtlijn geen rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak inhoudt. ii) Artikel 5 van de bestreden richtlijn 86. Om te beginnen moet worden benadrukt dat artikel 5 van de bestreden richtlijn, met als opschrift “Procedure voor de vaststelling van toereikende wettelijke minimumlonen”, blijkens lid 1 ervan van toepassing is op de lidstaten met wettelijke minimumlonen. Artikel 1, lid 4, onder a), van deze richtlijn, gelezen in het licht van overweging 19 ervan, bepaalt in dit verband dat niets in deze richtlijn mag worden opgevat als een verplichting voor om het even welke lidstaat waar de loonvorming uitsluitend via collectieve arbeidsovereenkomsten tot stand komt, om een wettelijk minimumloon in te voeren. Zoals het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden erkennen, eerbiedigt artikel 5 van die richtlijn dus de bevoegdheid van de lidstaten om het model voor de loonvaststelling te kiezen. 87. Niettemin moet worden nagegaan of de specifieke bepalingen van dat artikel een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak inhouden. 88. Ten eerste voorziet artikel 5, lid 1, eerste en tweede volzin, van de bestreden richtlijn in een verplichting voor de lidstaten met wettelijke minimumlonen om “de nodige procedures in [te stellen] voor de vaststelling en de aanpassing van de wettelijke minimumlonen”. Bovendien moeten deze procedures gebaseerd zijn op criteria die “op duidelijke wijze” “zijn bepaald om bij te dragen tot de toereikendheid van [de wettelijke] minimumlonen, met het oog op het bereiken van een behoorlijke levensstandaard, het terugdringen van armoede onder werkenden, het bevorderen van sociale cohesie en opwaartse sociale convergentie, en het verkleinen van de genderloonkloof”. 89. Zoals het Parlement, de Raad en de Franse Republiek voor het Hof terecht aanvoeren, wordt noch in artikel 5 van de bestreden richtlijn, noch in enige andere bepaling

ervan het begrip “toereikendheid” van de wettelijke minimumlonen gedefinieerd. Integendeel, gelet op de ruime formuleringen die het gebruikt, laat artikel 5, lid 1, van deze richtlijn de lidstaten een ruime beoordelingsmarge om dit begrip te definiëren en de precieze draagwijdte ervan te bepalen. De toereikendheid van de wettelijke minimumlonen is hooguit een indicatieve waarde waarnaar de lidstaten moeten streven bij de vaststelling en aanpassing van de wettelijke minimumlonen. Voor deze lezing is steun te vinden in zowel de derde volzin van artikel 5, lid 1, van deze richtlijn, die voor de vaststelling van de in de tweede volzin van die bepaling bedoelde criteria verwijst naar de nationale praktijken van de lidstaten, de besluiten van hun bevoegde instanties en tripartiete overeenkomsten, als de vijfde volzin ervan, op grond waarvan de lidstaten kunnen beslissen over het relatieve gewicht van deze criteria, daarbij rekening houdend met hun nationale sociaaleconomische omstandigheden. 90. Gelet op de uitdrukkelijke verwijzing in die bepaling naar met name de in het nationale recht omschreven nationale praktijken, kan het begrip “toereikendheid” van de wettelijke minimumlonen dus niet worden beschouwd als een autonoom Unierechtelijk begrip [zie in die zin arrest van 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand – Indirecte discriminatie), C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Daarover zijn ook het Parlement en de Raad het eens. 91. Bovendien regelt artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn de “procedure” voor de vaststelling en de aanpassing van de wettelijke minimumlonen, door de betrokken lidstaten te verplichten procedures in te voeren waarbij criteria worden gehanteerd die op nationaal niveau bijdragen tot de toereikendheid en aanpassing van die lonen, en waarbij het relatieve gewicht van die criteria kunnen worden bepaald. Deze algemeen geformuleerde bepaling, die berust op een procedurele benadering, verleent werknemers dus geen eigen recht op een toereikend wettelijk minimumloon op grond van het Unierecht, noch een recht op aanpassing van dat loon. Een dergelijke lezing van die bepaling vindt steun in de artikelen 12 en 13 van de bestreden richtlijn. Artikel 12 stelt de toegang tot de daarin bedoelde rechtsmiddelen voor het geval van “inbreuk [...] op rechten op het gebied van wettelijke minimumlonen of met betrekking tot de bescherming door minimumlonen” afhankelijk van het bestaan van dergelijke rechten in nationale wetgeving of in collectieve arbeidsovereenkomsten, en artikel 13 verlangt van de lidstaten dat zij regels vaststellen voor de sancties “die van toepassing zijn op inbreuken op de rechten en verplichtingen die binnen het

Wetgeving

toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, indien deze rechten en verplichtingen zijn vastgelegd in nationale wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten”. 92. In die omstandigheden moet worden geconcludeerd dat artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn geen rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak inhoudt. 93. Hieraan moet worden toegevoegd dat er, gelet op de in artikel 153, lid 5, VWEU vastgelegde bevoegdheidsuitsluiting met betrekking tot “beloningen”, ook geen recht op “toereikende” of “billijke” wettelijke minimumlonen binnen het Unierecht kan worden afgeleid uit artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn en artikel 31, lid 1, van het Handvest, in onderlinge samenhang gelezen. Volgens artikel 51, lid 2, ervan breidt het Handvest het toepassingsgebied van het Unierecht niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept het geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken. 94. Ten tweede worden in artikel 5, lid 2, onder a) tot en met d), van de bestreden richtlijn vier elementen opgesomd – te weten respectievelijk “de koopkracht van de wettelijke minimumlonen, rekening houdend met de kosten voor levensonderhoud”, “het algemene niveau van de lonen en de verdeling ervan”, “het groeipercentage van de lonen” en “nationale productiviteitsniveaus en ‑ontwikkelingen op lange termijn” – die de in lid 1 van dat artikel bedoelde nationale criteria ten minste moeten omvatten. 95. Zoals blijkt uit de uitdrukking “ten minste” in artikel 5, lid 2, is deze opsomming inderdaad niet uitputtend, aangezien het de lidstaten vrijstaat daaraan andere elementen toe te voegen. Zoals in punt 89 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, blijkt bovendien uit de derde volzin van artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn dat de lidstaten de in deze tweede bepaling bedoelde nationale criteria vaststellen overeenkomstig met name hun nationale praktijken, en uit de vijfde volzin van artikel 5, lid 1, dat de lidstaten ook kunnen beslissen over het relatieve gewicht van de verschillende nationale criteria, met inbegrip van de in artikel 5, lid 2, bedoelde elementen. Overigens dienen de sociaaleconomische omstandigheden in elke lidstaat als referentiepunt voor deze verschillende nationale criteria. Dit neemt niet weg dat, zoals het Koninkrijk Denemarken terecht aanvoert, artikel 5, lid 2, de lidstaten met wettelijke minimumlonen verplicht er-

voor te zorgen dat die criteria ten minste de vier daarin opgesomde elementen omvatten. Door te eisen dat deze elementen worden gebruikt in de procedures voor de vaststelling en aanpassing van wettelijke minimumlonen, heeft de Uniewetgever een vereiste ingevoerd dat betrekking heeft op de bestanddelen van die lonen, hetgeen een rechtstreekse invloed op het loonpeil heeft. Dit is in strijd met wat in de laatste volzin van artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn is aangegeven, ongeacht de relevantie van die elementen op nationaal niveau, gelet op de sociaaleconomische omstandigheden in de lidstaten. 96. Bijgevolg voorziet artikel 5, lid 2, van de bestreden richtlijn in een harmonisatie van een deel van de bestanddelen van die lonen en dus in een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak. 97. Ten derde beperkt artikel 5, lid 3, van de bestreden richtlijn, de lidstaten weliswaar tot de mogelijkheid om gebruik te maken van een automatisch bijstellingsmechanisme voor de indexering van wettelijke minimumlonen, waarbij het voor de passende criteria waarop dit mechanisme moet berusten verwijst naar nationale wetgevingen en praktijken, maar in het laatste zinsdeel ervan stelt die bepaling het gebruik van een dergelijk mechanisme door de lidstaten afhankelijk van de “voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon”. 98. Hieruit volgt dat die bepaling, voor zover zij voorziet in een verbod op verlaging van het niveau van de wettelijke minimumlonen voor de lidstaten die gebruikmaken van een automatisch bijstellingsmechanisme voor de indexering van die lonen, een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak inhoudt, zoals het Koninkrijk Denemarken terecht stelt. 99. Ten vierde bepaalt artikel 5, lid 4, van de bestreden richtlijn dat de lidstaten voor hun beoordeling van de toereikendheid van de wettelijke minimumlonen gebruik kunnen maken van “indicatieve referentiewaarden” die gewoonlijk op internationaal niveau worden gebruikt, zoals de drempel van 60 % van het mediane brutoloon en/ of indicatieve referentiewaarden die op nationaal niveau worden gebruikt. Zoals de Bondsrepubliek Duitsland in essentie betoogt, onderscheiden deze indicatieve referentiewaarden zich van de elementen die verplicht in

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

aanmerking moeten worden genomen bij de in artikel 5, lid 2, van deze richtlijn bedoelde procedures voor de vaststelling en aanpassing van de nationale minimumlonen, aangezien zij louter referentieparameters vormen om te beoordelen of de wettelijke minimumlonen toereikend zijn, waaruit de lidstaten bovendien vrij kunnen kiezen. Zo kunnen de lidstaten gebruikmaken van hetzij indicatieve referentiewaarden die op nationaal niveau worden gebruikt, hetzij de op internationaal niveau gebruikte indicatieve referentiewaarden, hetzij een combinatie van beide. Bijgevolg schrijft artikel 5, lid 4, van die richtlijn geen verplichte elementen voor met betrekking tot de hoogte van de wettelijke minimumlonen, noch harmoniseert het de bestanddelen van die lonen geheel of gedeeltelijk, zodat het geen rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak inhoudt. 100. Ten vijfde verplicht artikel 5, lid 5, van de bestreden richtlijn de lidstaten om regelmatig en tijdig wettelijke minimumlonen aan te passen, en ten minste om de twee jaar of, voor lidstaten die gebruikmaken van een automatisch indexeringsmechanisme, ten minste om de vier jaar, terwijl artikel 5, lid 6, van die richtlijn hen verplicht een of meer adviesorganen op te richten die de bevoegde autoriteiten adviseren over kwesties in verband met de wettelijke minimumlonen. Deze leden voorzien echter enkel in de procedurele modaliteiten voor de vaststelling en aanpassing van de wettelijke minimumlonen, zonder voor de lidstaten verplichte materiële elementen met betrekking tot de hoogte van de wettelijke minimumlonen voor te schrijven, en zonder alle of een deel van de bestanddelen van deze wettelijke minimumlonen te harmoniseren. Anders dan het Koninkrijk Denemarken betoogt, is er in artikel 5, leden 5 en 6, dus geen sprake van rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak. 101. Uit het voorgaande volgt dat artikel 5 van de bestreden richtlijn in lid 2 en in het zinsdeel “op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon” in lid 3 ervan, een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak inhoudt en dus in strijd is met de in artikel 153, lid 5, VWEU vastgelegde uitsluiting inzake “beloning”.

iii) Artikel 6 van de bestreden richtlijn 102. Artikel 6 van de bestreden richtlijn, met als opschrift “Variaties en inhoudingen”, bepaalt in lid 1 dat de lidstaten, indien zij het gebruik toestaan van verschillende hoogten van het wettelijke minimumloon voor specifieke groepen werknemers of inhoudingen die het loon verlagen tot onder het toepasselijke wettelijke minimumloon, ervoor moeten zorgen dat het non-discriminatie- en het evenredigheidsbeginsel worden geëerbiedigd, en dat dus een legitiem doel wordt nagestreefd. Artikel 6, lid 2, voegt daaraan toe dat niets in deze richtlijn mag worden opgevat als een verplichting voor de lidstaten om variaties of inhoudingen op het wettelijke minimumloon in te voeren. Deze bepalingen moeten worden gelezen in het licht van overweging 29 van die richtlijn, waarin staat dat moet worden voorkomen dat deze variaties en inhoudingen “op grote schaal worden gebruikt”, aangezien zij negatieve gevolgen kunnen hebben voor de toereikendheid van de wettelijke minimumlonen. 103. In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 6 van de bestreden richtlijn de lidstaten de vrijheid laat om al dan niet variaties of inhoudingen op de wettelijke minimumlonen in te voeren die het loon verlagen tot onder het toepasselijke wettelijke minimumloon. Voor het overige is er in artikel 6 van de bestreden richtlijn – dat van de lidstaten enkel verlangt dat zij het non-discriminatie- en het evenredigheidsbeginsel in acht nemen wanneer zij verschillende hoogten van het wettelijke minimumloon toestaan voor specifieke groepen werknemers of inhoudingen die het loon verlagen tot onder het toepasselijke wettelijke minimumloon – geen sprake van rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak. 104. Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden aanvaard voor zover het betrekking heeft op artikel 5, lid 2, van de bestreden richtlijn, en dus op de zinsnede “met inbegrip van de in lid 2 bedoelde elementen” in artikel 5, lid 1, vijfde volzin, van deze richtlijn en op het zinsdeel “op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon” in artikel 5, lid 3, van deze richtlijn. Het eerste onderdeel van het eerste middel moet worden afgewezen voor het overige.

Wetgeving

3) Tweede onderdeel van het eerste middel: schending van de uitsluiting van bevoegdheid met betrekking tot het “recht van vereniging” 105. Volgens artikel 153, lid 5, VWEU zijn de bepalingen van dit artikel met name niet van toepassing op het “recht van vereniging”. 106. Hoewel het begrip “recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU volgens vaste rechtspraak niet wordt gedefinieerd in het VWEU, moet bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar ook met de context ervan en met het Unierecht in zijn geheel, waarbij de ontstaansgeschiedenis van een dergelijke bepaling ook relevante gegevens voor de uitlegging ervan kan bevatten [zie in die zin arresten van 10 december 2018, Wightman e.a., C‑621/18, EU:C:2018:999, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 19 november 2024, Commissie/Tsjechië (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij), C‑808/21, EU:C:2024:962, punt 91]. 107. In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 153, lid 5, VWEU vier gebieden, te weten de “beloning”, het “recht van vereniging”, het “stakingsrecht” en het recht tot “uitsluiting”, onttrekt aan de bevoegdheden op het gebied van sociale politiek die krachtens de leden 1 tot en met 4 van dat artikel aan de Unie zijn toegekend. Zoals de advocaat-generaal in punt 67 van zijn conclusie heeft gepreciseerd, houden zij alle, althans gedeeltelijk, verband met de voorrechten van de sociale partners. Hieraan moet worden toegevoegd dat op het specifieke gebied van de sociale politiek de bevordering van de rol van de sociale partners en, met inachtneming van hun autonomie, van de dialoog tussen de sociale partners, behoort tot de doelstellingen van titel X van het derde deel van het VWEU, zoals blijkt uit artikel 152, eerste alinea, VWEU (zie in die zin arrest van 2 september 2021, EPSU/Commissie, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, punten 60 en 61). Hieruit kan worden afgeleid dat de uitsluiting met betrekking tot het “recht van vereniging”, net als de uitsluiting met betrekking tot “beloning”, hoofdzakelijk tot doel heeft de autonomie van de sociale partners op nationaal niveau te beschermen (zie naar analogie arresten van 13 september 2007, Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punt 40, en 7 juli 2022, Coca-Cola European Partners Deutschland, C‑257/21 en C‑258/21, EU:C:2022:529, punt 47).

108. Wat de verhouding betreft tussen het recht om vrij deel te nemen aan collectieve onderhandelingen en het in artikel 153, lid 5, VWEU bedoelde “recht van vereniging”, zij opgemerkt dat het eerste recht inderdaad niet uitdrukkelijk is genoemd als een van de gebieden waarop artikel 153 VWEU de Unie harmonisatiebevoegdheid verleent om de doelstellingen van artikel 151 VWEU te verwezenlijken. Bovendien bestaat er, zoals het Koninkrijk Denemarken terecht opmerkt, een verband tussen deze rechten, aangezien het recht van vereniging een voorwaarde is voor de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat het recht om vrij deel te nemen aan collectieve onderhandelingen, als inherent element van het “recht van vereniging”, als zodanig is uitgesloten van de bevoegdheden van de Unie overeenkomstig artikel 153, lid 5, VWEU. 109. Om te beginnen verleent artikel 153, lid 1, onder f), VWEU de Uniewetgever uitdrukkelijk de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen die betrekking hebben op “de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers, met inbegrip van de medezeggenschap”. De bewoordingen van deze bepaling geven daaraan een voldoende ruime draagwijdte om maatregelen te omvatten die het recht op collectieve onderhandelingen regelen, niettegenstaande de uitsluiting van het recht van vereniging in artikel 153, lid 5, VWEU. 110. Vervolgens kan uit het feit dat de begrippen “recht om zich te organiseren in vakverenigingen” en “collectieve onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers” in artikel 156, eerste alinea, zevende streepje, VWEU naast elkaar staan, worden afgeleid dat de opstellers van de Verdragen voor de toepassing van dit artikel en meer in het algemeen van de bepalingen van titel X van het derde deel van het VWEU een onderscheid hebben willen maken tussen de terreinen die door elk van deze twee begrippen worden bestreken. 111. Ten slotte behandelen het Europees Sociaal Handvest en het Handvest van de sociale rechten, als instrumenten die uitdrukkelijk worden genoemd in artikel 151, eerste alinea, VWEU, alsook het Handvest, het recht van vereniging en het recht op collectieve onderhandelingen afzonderlijk. 112. Wat meer in het bijzonder het Handvest betreft, verwijst het in artikel 12 ervan verankerde recht van vereniging met name naar “eenieders recht [om] ter bescherming van zijn belangen samen met anderen vak-

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

verenigingen op te richten of zich daarbij aan te sluiten”. Dit recht omvat ook het recht om geen organisatie, met inbegrip van een vakbond, op te richten of om geen lid van een dergelijke organisatie te worden. Aldus ziet dit recht ook op de mogelijkheid voor een vereniging om zonder ongerechtvaardigde overheidsinmenging te functioneren en haar activiteiten zonder ongerechtvaardigde overheidsinmenging uit te oefenen [zie in die zin arresten van 9 maart 2006, Werhof, C‑499/04, EU:C:2006:168, punt 33, en 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 113]. 113. Voorts omvat het in artikel 28 van het Handvest verankerde recht op collectieve onderhandelingen met name het recht van werknemers en werkgevers, of van hun respectieve organisaties, om “op passende niveaus collectief te onderhandelen en collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten”. 114. In dit verband is het juist dat, zoals het Koninkrijk Denemarken betoogt, de afwijking in artikel 153, lid 5, VWEU haar oorsprong vindt in artikel 2, lid 6, van de Overeenkomst betreffende de sociale politiek gesloten tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (PB 1992, C 191, blz. 91), gehecht aan Protocol (nr. 14) betreffende de sociale politiek, dat zelf gehecht is aan het EG-Verdrag, en dus voorafgaat aan de vaststelling van het Handvest. De stelling van het Koninkrijk Denemarken dat de opstellers van de Verdragen in artikel 153, lid 5, VWEU het onderwerp van de vrije deelname aan collectieve onderhandelingen, als inherent bestanddeel van het recht van vereniging, aan de bevoegdheden van de Unie hebben willen onttrekken, wordt echter niet ondersteund door het Handvest, noch door de bepalingen van het Europees Sociaal Handvest en het Handvest van de sociale rechten, die op hun beurt vóór de sluiting van de overeenkomst betreffende de sociale politiek zijn vastgesteld. Het Europees Sociaal Handvest en het Handvest van de sociale rechten behandelen immers ook het recht van vereniging en het recht op collectieve onderhandelingen als afzonderlijke rechten: het eerste in de artikelen 5 en 6 ervan en het tweede in de artikelen 11 en 12 ervan. 115. Bijgevolg moet het begrip “recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU aldus worden uitgelegd dat het verwijst naar de vrijheid van werknemers en werkgevers om organisaties, met inbegrip van vakbonden, op te richten of te ontbinden, of om zich daarbij aan te sluiten, zonder evenwel maatregelen te omvatten die het recht

op collectieve onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers regelen. 116. Wat het juridische criterium betreft dat van toepassing is bij het onderzoek of is voldaan aan de in artikel 153, lid 5, VWEU verankerde uitsluiting van het “recht van vereniging”, moet in navolging van de advocaat-generaal in punt 107 van zijn conclusie worden geoordeeld dat de uitsluiting van bevoegdheid met betrekking tot het “recht van vereniging”, zoals omschreven in het vorige punt van het onderhavige arrest, niet elke maatregel omvat die verband houdt met het recht van vereniging, maar alleen maatregelen die een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in dat recht of de uitoefening daarvan inhouden. Maatregelen die verband houden met het recht van vereniging, maar die eerder het recht op collectieve onderhandelingen regelen dan dat recht van vereniging, vallen daarentegen niet onder deze uitsluiting. 117. Anders dan het Koninkrijk Denemarken betoogt, wettigt de omstandigheid dat artikel 4 van de bestreden richtlijn verband kan houden met aangelegenheden die onder het recht op collectieve onderhandelingen vallen, op zich dus niet de conclusie dat de Uniewetgever heeft gehandeld in strijd met de in artikel 153, lid 5, VWEU vastgelegde uitsluiting van de bevoegdheid inzake het recht van vereniging. Daartoe moet echter worden nagegaan of de bepalingen van artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn, waarop de argumenten van het Koninkrijk Denemarken specifiek betrekking hebben, een “rechtstreekse inmenging” van het Unierecht in het recht van vereniging inhouden. 118. In de eerste plaats zij opgemerkt dat, hoewel de argumenten van het Koninkrijk Denemarken niet specifiek betrekking hebben op deze bepaling, artikel 4, lid 1, onder c), van de bestreden richtlijn tot doel heeft de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen met het oog op de loonvaststelling te beschermen en de werknemers en hun vertegenwoordigers te beschermen tegen handelingen die hen discrimineren met betrekking tot hun werk op grond van het feit dat zij deelnemen of wensen deel te nemen aan collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling. Deze bepaling regelt niet de vrijheid van werknemers en werkgevers om organisaties, met inbegrip van vakbonden, op te richten of te ontbinden, of om al dan niet toe te treden, maar regelt aangelegenheden die onder het recht op collectieve onderhandelingen vallen.

TIJDSCHRIFT VOOR

120. De eerbiediging van de in artikel 153, lid 5, VWEU verankerde uitsluiting van bevoegdheid met betrekking tot het “recht van vereniging” veronderstelt echter dat noch artikel 4, lid 1, onder d), van de bestreden richtlijn, noch de maatregelen die de lidstaten hebben genomen om ervoor te zorgen dat deze bepaling in hun nationale recht wordt omgezet, een rechtstreekse inmenging in de oprichting, werking en het bestuur van verenigingen inhouden. 121. Dienaangaande blijkt reeds uit de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder d), van de bestreden richtlijn dat deze bepaling weliswaar verband houdt met het recht van vereniging, maar het recht op vrije deelneming aan collectieve onderhandelingen beoogt te bevorderen. 122. Bijgevolg doet artikel 4, lid 1, onder d), van de bestreden richtlijn geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om maatregelen vast te stellen die het recht van vereniging rechtstreeks regelen. Deze vaststelling vindt steun in het feit dat, zoals blijkt uit, ten eerste, de verwijzing in de bewoordingen van artikel 4, lid 1, van deze richtlijn naar de “nationale wetgeving” en “praktijk” en, ten tweede, de uitdrukking “waar nodig” in punt d), de lidstaten niet verplicht zijn “maatregelen” uit hoofde van dat punt d) te nemen en dit hoe dan ook slechts hoeven te doen voor zover hun nationale wetgeving en hun nationale praktijken dit toestaan. In dit verband moet ook worden opgemerkt dat deze bepalingen de inhoud van de voorgeschreven maatregelen niet harmoniseren. Bovendien moeten de bepalingen van dit artikel 4, zoals blijkt uit punt 84 van het onderhavige arrest, worden gelezen in het licht van artikel 152, eerste alinea, VWEU, dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon uitdrukkelijk bepaalt dat de autonomie van de sociale partners in acht moet worden genomen.

123. Uit het voorgaande volgt dat artikel 4, lid 1, onder d), van de bestreden richtlijn geen rechtstreekse inmenging van het Unierecht in het recht van vereniging inhoudt.

124. Wat in de tweede plaats de verenigbaarheid van artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn met de in artikel 153, lid 5, VWEU verankerde uitsluiting van het recht van vereniging betreft, betoogt het Koninkrijk Denemarken dat dit artikel 4, lid 2, ook een inmenging in het recht van vereniging binnen vakbonden inhoudt, aangezien de in deze bepaling bedoelde doelstelling om het aantal door een collectieve arbeidsovereenkomst gedekte werknemers te verhogen, slechts kan worden bereikt door een verhoging van het percentage werknemers dat bij vakbonden is aangesloten. 125. Dit argument kan echter niet slagen. Zoals blijkt uit punt 84 van het onderhavige arrest, kan artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn immers niet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten verplicht om ervoor te zorgen dat een groter aantal werknemers zich aansluit bij een vakbond. 126. Hieruit volgt dat artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn geen rechtstreekse inmenging van het Unierecht in het recht van vereniging inhoudt. 127. Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard. 128. Gelet op een en ander moet het eerste middel worden aanvaard voor zover het betrekking heeft op artikel 5, lid 2, van de bestreden richtlijn, en dus op de zinsnede “met inbegrip van de in lid 2 bedoelde elementen” in artikel 5, lid 1, vijfde volzin, van deze richtlijn en op het zinsdeel “op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon” in artikel 5, lid 3, van deze richtlijn, en moet het middel worden afgewezen voor het overige. 2. Tweede middel: onmogelijkheid om de bestreden richtlijn vast te stellen op grond van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU a) Argumenten van partijen 129. Met zijn tweede middel voert het Koninkrijk Denemarken, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, aan dat, gesteld al dat de bestreden richtlijn niet in strijd zou zijn met de in artikel 153, lid 5, VWEU vastgelegde bevoegdheidsuitsluitingen met betrekking tot “beloning” en het “recht van vereniging”, het Parlement en de Raad deze

2026

119. Voorts beoogt artikel 4, lid 1, onder d), vakbonden en werkgeversorganisaties die deelnemen of wensen deel te nemen aan collectieve onderhandelingen te beschermen tegen elke inmenging door de betrokkenen of door elkaars vertegenwoordigers of leden in hun oprichting, werking of bestuur. Volgens deze bepalingen moeten de lidstaten daartoe “maatregelen [nemen], waar nodig”. De bescherming die deze bepaling beoogt te bieden tegen inmenging, betreft de “oprichting”, de “werking” en het “bestuur” van vakbonden en werkgeversorganisaties, zijnde aangelegenheden die onder het recht van vereniging vallen, in zowel positieve als negatieve zin, namelijk het recht om organisaties, waaronder vakbonden, op te richten en te organiseren.

Wetgeving

TVW

2026

richtlijn niet rechtsgeldig konden vaststellen op grond van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU, overeenkomstig de voor dat gebied bedoelde besluitvormingsprocedure van artikel 153, lid 2, VWEU. 130. De bestreden richtlijn streeft namelijk twee even belangrijke doelen na, aangezien zij niet alleen de in artikel 153, lid 1, onder b), VWEU genoemde “arbeidsvoorwaarden” beoogt te reglementeren, maar ook de in artikel 153, lid 1, onder f), VWEU genoemde “vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers”. Elk van deze rechtsgrondslagen impliceert dat een andere wetgevingsprocedure moet worden gevolgd en deze procedures zijn onverenigbaar. Artikel 153, lid 1, onder f), VWEU vereist eenparigheid van stemmen in de Raad, anders dan artikel 153, lid 1, onder b), VWEU, dat een gekwalificeerde meerderheid binnen de Raad vereist. 131. Het Parlement en de Raad, de Commissie en de lidstaten die aan de zijde van de verwerende instellingen hebben geïntervenieerd, betwisten het betoog van het Koninkrijk Denemarken in het kader van het tweede middel. b) Beoordeling door het Hof 132. Zoals in punt 56 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, moet volgens vaste rechtspraak de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van die handeling. Indien bij het onderzoek van een handeling van de Unie blijkt dat zij meerdere doelen nastreeft of dat er sprake is van meerdere bestanddelen, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of voornaamste of overwegende deel terwijl de andere doelen of bestanddelen slechts van ondergeschikt belang zijn of een uiterst beperkte draagwijdte hebben, moet de rechtsgrondslag om die handeling vast te stellen worden bepaald aan de hand van dat hoofddoel of dat voornaamste bestanddeel. Een handeling van de Unie moet slechts bij uitzondering tegelijkertijd op meerdere rechtsgrondslagen worden gebaseerd, namelijk wanneer deze handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of bestanddelen heeft zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere [zie in die zin arresten van 19 juli 2012, Parlement/Raad, C‑130/10, EU:C:2012:472, punten 43 en 44, en 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica), C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punten 77 en 78].

133. Het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag is echter uitgesloten wanneer de procedures die voor de twee rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven, onderling onverenigbaar zijn [arrest van 11 juni 1991, Commissie/Raad, C‑300/89, EU:C:1991:244, punt 21, en advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 78]. 134. Wat de respectieve werkingssferen van de punten b) en f) van artikel 153, lid 1, VWEU betreft, volgt uit de uiteenzetting in de punten 72 en 109 van het onderhavige arrest dat, enerzijds, artikel 153, lid 1, onder b), VWEU, dat verwijst naar “arbeidsvoorwaarden”, betrekking kan hebben op maatregelen ter verbetering van de toereikendheid van de minimumlonen en ter verbetering van de leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie, en anderzijds, artikel 153, lid 1, onder f), VWEU, dat verwijst naar “de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers, met inbegrip van de medezeggenschap”, betrekking kan hebben op maatregelen ter bevordering van collectieve onderhandelingen, mits de aldus vastgestelde maatregelen in overeenstemming zijn met artikel 153, lid 5, VWEU. 135. Hoewel het Parlement en de Raad op elk van deze twee gebieden overeenkomstig artikel 153, lid 2, onder b), VWEU “minimumvoorschriften” kunnen vaststellen, beslissen zij in het eerste geval volgens een gewone wetgevingsprocedure met gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Raad, en in het tweede geval volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, die eenparigheid van stemmen in de Raad vereist. 136. Wat in casu de belangrijkste bepalingen van de bestreden richtlijn in de artikelen 4 tot en met 8 ervan betreft, bevat artikel 4 van deze richtlijn om te beginnen, zoals blijkt uit de punten 63 en 64 van het onderhavige arrest, maatregelen ter bevordering van collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling. Het is juist dat dergelijke maatregelen onder de in artikel 153, lid 1, onder f), VWEU bedoelde “vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers, met inbegrip van de medezeggenschap” kunnen vallen. Zoals de advocaat-generaal in punt 119 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, moet echter rekening worden gehouden met het verband dat deze richtlijn in artikel 1, lid 1, gelezen in het licht van de overwegingen 16 en 22 ervan, legt tussen het bevorderen van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling en het hoofddoel van die richtlijn, namelijk de leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie te verbeteren, met name op het

Wetgeving

vlak van de toereikendheid van de minimumlonen voor werknemers. In deze context vormt artikel 4 van deze richtlijn slechts een middel om het hoofddoel van deze richtlijn te bereiken, en geen zelfstandig en daarvan te onderscheiden doel of bestanddeel. Ook dit artikel 4 valt dus onder de in artikel 153, lid 1, onder b), VWEU bedoelde “arbeidsvoorwaarden”. Hoe dan ook vormt genoemd artikel 4 hooguit een afzonderlijk doel of bestanddeel dat op het gebied van de “de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers” slechts bijkomstig is ten opzichte van het hoofddoel of het voornaamste bestanddeel op het gebied van de “arbeidsvoorwaarden”. 137. Vervolgens blijkt uit het onderzoek van het eerste middel dat de bestreden richtlijn één bepaling en twee zinsdelen bevat die overeenkomstig artikel 153, lid 5, VWEU zijn onttrokken aan de bevoegdheden van de Unie, te weten artikel 5, lid 2, en bijgevolg het zinsdeel “met inbegrip van de in lid 2 bedoelde elementen” in artikel 5, lid 1, vijfde volzin, en het zinsdeel “op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon” in artikel 5, lid 3, van die richtlijn. Deze bepaling en deze twee zinsdelen vallen dus buiten de wetgevende bevoegdheden van de Unie op de in artikel 153, lid 1, onder b) en f), VWEU bedoelde gebieden. 138. Ten slotte voorzien de overige bepalingen van artikel 5 van de bestreden richtlijn en de artikelen 6 tot en met 8 ervan, zoals blijkt uit de punten 57 en 66 van het onderhavige arrest, in maatregelen tot vaststelling van een kader voor de vaststelling van toereikende minimumlonen met het oog op betere leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie. Die bepalingen houden dus verband met het in artikel 153, lid 1, onder b), VWEU genoemde gebied van de “arbeidsvoorwaarden”. 139. Uit een en ander volgt dat de bestreden richtlijn, gelet op de belangrijkste bepalingen ervan, namelijk de artikelen 4 tot en met 8, onder de bevoegdheid van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU valt en niet onder die van artikel 153, lid 1, onder f), VWEU. 140. In die omstandigheden moet het tweede middel ongegrond worden verklaard. 141. Gelet op het voorgaande zijn de primaire vorderingen van het Koninkrijk Denemarken gedeeltelijk gegrond, voor zover zij strekken tot nietigverklaring van artikel 5, lid 2, van de bestreden richtlijn en van de zinsnede “op

voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon” in artikel 5, lid 3, ervan, op grond dat deze bepalingen behoren tot de gebieden die overeenkomstig artikel 153, lid 5, VWEU zijn onttrokken aan de bevoegdheden van de Unie. De nietigverklaring van dat artikel 5, lid 2, impliceert de nietigverklaring van de zinsnede “met inbegrip van de in lid 2 bedoelde elementen” in de vijfde volzin van artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

Rechtspraak

DAAN BIJNENS

2026

Rechtspraak Grondwettelijk Hof Periode oktober-december 2025 Grondwettelijk Hof 6 november 2025, nr. 143/2025 VOLKSGEZONDHEID – TIJDELIJK VERBOD VOOR DE FABRIKANT TOT HET VERKOPEN VAN TABAKS PRODUCTEN – VERBOD OP HET UITSTALLEN VAN TABAKSPRODUCTEN – VERBOD OP DE VERKOOP VAN TABAKSPRODUCTEN IN VOEDINGSWINKELS VAN MEER DAN 400 M2 – BEGRIP ‘VOEDINGSWINKEL’ – VERBOD OP DE VERKOOP VAN TABAKSPRODUCTEN IN TIJDELIJKE VERKOOPPUNTEN – IDENTITEITSBEWIJS VOOR WIE TABAKSPRODUCTEN WIL KOPEN – WETTIGHEIDSBEGINSEL IN STRAFZAKEN – VOLDOENDE DUIDELIJKE EN PRECIEZE BEPALINGEN

RECHTSPRAAK

In het kader van het beroep tot vernietiging ingesteld tegen een wet van 21 maart 2024 die de verkoop van tabaksproducten verder aan banden legt, oordeelde het Grondwettelijk Hof dat de onderscheiden toepassing van het verbod om nog tabaksproducten te verkopen naargelang voedingswinkels al dan niet groter zijn dan 400 m² niet redelijk verantwoord was. Het beroep werd voor het overige verworpen. Het Hof boog zich daarin over verschillende elementen van de bestreden wet in het licht van het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel. De verschillende strafbepalingen uit de wet waren in voldoende duidelijke en precieze bewoordingen opgesteld. Zo zijn de begrippen ‘voedingswinkel’ en ‘tijdelijk verkooppunt’ voldoende duidelijk voor de rechtzoekenden zodat zij redelijkerwijs de draagwijdte ervan kunnen bepalen om in te schatten of ze onder een bepaald verkoopverbod vallen. De wet bevat zelf geen omschrijving van de term ‘voedingswinkel’ maar uit de omschrijving van de Ministerraad blijkt dat het begrip in zijn gebruikelijke betekenis worden verstaan en dat die omschrijving overeenstemt met de strekking die dat begrip krijgt in de omgangstaal en in de gewone betekenis. Ook de verplichting voor een verkoper van tabaksproducten om een identiteitsbewijs te vragen aan personen die tabaksproducten willen kopen en jonger lijken dan 25 jaar om te verifiëren of de persoon in kwestie de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt, was hiermee in overeenstemming. De verkoper moest zich reeds voor de introductie van deze verplichting houden aan het verbod om tabak te verkopen aan minderjarigen. De bestreden maatregel moet dan ook niet

worden beschouwd als een bijkomende verplichting, maar wel als een hulpmiddel voor de verkoper met het oog op de naleving van dat bestaande verbod dat steeds een inschatting van de leeftijd van de koper impliceerde. Vandaar dat de wetgever een ‘foutmarge’ introduceert door de verplichte leeftijdscontrole vast te leggen op 25 jaar. Het enige alternatief zou zijn om het identiteitsbewijs te vragen aan al wie tabaksproducten wil kopen wat doorgaans een nutteloze verplichting zou zijn. […] B.10.1. Artikel 12 van de Grondwet bepaalt: “De vrijheid van de persoon is gewaarborgd. Niemand kan worden vervolgd dan in de gevallen die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft. Behalve bij ontdekking op heterdaad kan niemand worden aangehouden dan krachtens een met redenen omkleed bevel van de rechter dat uiterlijk binnen achtenveertig uren te rekenen van de vrijheidsberoving moet worden betekend en enkel tot voorlopige inhechtenisneming kan strekken”. Artikel 14 van de Grondwet bepaalt: “Geen straf kan worden ingevoerd of toegepast dan krachtens de wet”. B.10.2. Artikel 7, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt: “Niemand kan worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin zal een zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was”. B.10.3. Artikel 15, lid 1, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bepaalt: “Niemand kan worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin, mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Indien, na het begaan van het strafbare feit de wet mocht voorzien in de oplegging van een lichtere straf, dient de overtreder daarvan te profiteren”.

Wetgeving

B.10.4. Artikel 49, lid 1, van het Handvest bepaalt: “Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde van het handelen of nalaten. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Indien de wet na het begaan van het strafbare feit in een lichtere straf voorziet, is die van toepassing”. B.10.5. In zoverre zij vereisen dat in elk misdrijf bij wet moet worden voorzien, hebben artikel 7, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, artikel 15, lid 1, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en artikel 49, lid 1, van het Handvest een draagwijdte die analoog is aan artikel 12, tweede lid, van de Grondwet. De door die bepalingen verstrekte waarborgen vormen in die mate dan ook een onlosmakelijk geheel. B.10.6. Door aan de wetgevende macht de bevoegdheid te verlenen om te bepalen in welke gevallen strafvervolging mogelijk is, waarborgt artikel 12, tweede lid, van de Grondwet aan elke rechtsonderhorige dat geen enkele gedraging strafbaar zal worden gesteld dan krachtens regels aangenomen door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering. Het wettigheidsbeginsel in strafzaken dat uit de voormelde grondwetsbepaling en internationale bepalingen voortvloeit, gaat bovendien uit van de idee dat de strafwet moet worden geformuleerd in bewoordingen op grond waarvan eenieder, op het ogenblik waarop hij een gedrag aanneemt, kan uitmaken of dat gedrag al dan niet strafbaar is. Het vereist dat de wetgever in voldoende nauwkeurige, duidelijke en rechtszekerheid biedende bewoordingen bepaalt welke feiten strafbaar worden gesteld, zodat, enerzijds, diegene die een gedrag aanneemt, vooraf op afdoende wijze kan inschatten wat het strafrechtelijke gevolg van dat gedrag zal zijn en, anderzijds, aan de rechter geen al te grote beoordelingsbevoegdheid wordt gelaten. Het wettigheidsbeginsel in strafzaken staat evenwel niet eraan in de weg dat de wet aan de rechter een beoordelingsvrijheid toekent. Er dient immers rekening te worden gehouden met het algemene karakter van de wetten, de uiteenlopende situaties waarop zij van toepassing zijn en de evolutie van de gedragingen die zij bestraffen.

Aan het vereiste dat een misdrijf duidelijk moet worden omschreven in de wet, is voldaan wanneer de rechtzoekende, op basis van de bewoordingen van de relevante bepaling en, indien nodig, met behulp van de interpretatie daarvan door de rechtscolleges, kan weten voor welke handelingen en welke verzuimen hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld. Enkel bij het onderzoek van een specifieke strafbepaling is het mogelijk om, rekening houdend met de elementen eigen aan de misdrijven die zij wil bestraffen, te bepalen of de door de wetgever gehanteerde algemene bewoordingen zo vaag zijn dat ze het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel zouden schenden. B.11.1. Krachtens artikel 6, lid 2, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, artikel 14, lid 2, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en artikel 48, lid 1, van het Handvest wordt eenieder die wegens een strafbaar feit wordt vervolgd voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld volgens de wet wordt bewezen. Wettelijke vermoedens zijn in beginsel niet in strijd met het vermoeden van onschuld (in die zin EHRM, 7 oktober 1988, Salabiaku t. Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1988:1007J UD001051983, § 28; 20 maart 2001, Telfner t. Oostenrijk, ECLI:CE:ECHR:2001:0320JUD003350196, § 16). Zij moeten evenwel een redelijk verband van evenredigheid vertonen met het wettig nagestreefde doel (EHRM, 23 juli 2002, Janosevic t. Zweden, ECLI:CE:ECHR:2002:072 3JUD003461997, § 101; 23 juli 2002, Västberga Taxi Aktiebolag en Vulic t. Zweden, ECLI:CE:ECHR:2002:0723J UD003698597, § 113; beslissing, 19 oktober 2004, Falk t. Nederland, ECLI:CE:ECHR:2004:1019DEC006627301), waarbij rekening moet worden gehouden met de ernst van de zaak en waarbij het recht van verdediging moet worden gevrijwaard (EHRM, 30 maart 2004, Radio France e.a. t. Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, § 24; 4 oktober 2007, Anghel t. Roemenië, ECLI:CE:ECHR:2007: 1004JUD002818303, § 60; 30 juni 2011, Klouvi t. Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2011:0630JUD003075403, § 41). B.11.2. Het fundamentele beginsel van het persoonlijke karakter van de straffen vereist dat een straf slechts kan worden opgelegd aan degene die het misdrijf heeft gepleegd of eraan heeft deelgenomen (EHRM, 29 augustus 1997, A.P., M.P. en T.P. t. Zwitserland, ECLI:CE:ECHR:1997: 0829JUD001995892, § 48).

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

Dat beginsel wordt geschonden indien een strafsanctie wordt opgelegd aan een derde die niet verantwoordelijk kan worden gesteld voor het misdrijf. B.11.3. Het rechtszekerheidsbeginsel verbiedt de wetgever om zonder objectieve en redelijke verantwoording afbreuk te doen aan het belang van de rechtsonderhorigen om in staat te zijn de rechtsgevolgen van hun handelingen te voorzien. (…) B.18. Ten tweede is het volgens de verzoekende partijen onduidelijk voor welke tabaksproducten en ten aanzien van welke verkooppunten een verkoopverbod kan worden opgelegd. B.19. Uit zowel de tekst van de bestreden bepaling als uit de in B.15 vermelde memorie van toelichting blijkt dat het verbod geldt voor de tabaksproducten waarvoor verboden reclame wordt gemaakt. Wanneer verboden reclame werd gemaakt voor een merk, dan volgt uit het in artikel 7, § 2bis, 3°, van de wet van 24 januari 1977 opgenomen verbod op reclame voor tabaksmerken dat het verbod van toepassing is op het merk. Daarnaast kan, bij gebrek aan andersluidende bewoordingen, uit de bestreden bepaling worden afgeleid dat het verbod van toepassing is op alle verkooppunten. B.20. De grief van de verzoekende partijen is niet gegrond. (…) B.42. Het vierde middel in de zaak nr. 8335 is afgeleid uit de schending, door artikel 3, 5°, van de wet van 21 maart 2024, van de artikelen 10, 11 en 12 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. De verzoekende partij bekritiseert het feit dat de bestreden bepaling het begrip “voedingswinkel” niet definieert. B.43. Artikel 3, 5°, van de wet van 21 maart 2024 bevat geen omschrijving van het begrip “voedingswinkel”. Uit de in B.41 aangehaalde verklaring van de gemachtigde van de Regering blijkt dat voor dat begrip werd gekozen omdat er geen wettelijke definitie is van het begrip “supermarkt”. Volgens de Ministerraad moet het begrip “voedingswinkel” in zijn gebruikelijke betekenis worden verstaan, zijnde

een winkel waar voornamelijk voeding wordt verkocht en waar de dagelijkse boodschappen worden gedaan. B.44. Het begrip “voedingswinkel” is voldoende duidelijk voor de rechtsonderhorige. De omschrijving die de Ministerraad aan dat begrip geeft, stemt overigens overeen met de strekking die dat begrip krijgt in de omgangstaal en volgens de gewone betekenis, zodat de rechtsonderhorige redelijkerwijs in staat is de draagwijdte ervan te bepalen. B.45. Het vierde middel in de zaak nr. 8335 is niet gegrond. (…) B.68. Het al dan niet tijdelijk karakter van een verkooppunt is een objectief criterium van onderscheid. Anders dan de verzoekende partij in de zaak nr. 8336 aanvoert, stelt het begrip “tijdelijk verkooppunt”, alsook de voorbeelden die in de in B.67 vermelde parlementaire voorbereiding worden gegeven, een rechtsonderhorige op een voldoende duidelijke wijze in staat om in te schatten of hij onder het verkoopverbod valt. (…) B.74. Artikel 3, 1°, van de wet van 21 maart 2024 voert in artikel 6, § 4, derde lid, van de wet van 24 januari 1977 de verplichting in voor elke persoon die tabaksproducten verkoopt aan een jonge persoon die minder dan 25 jaar lijkt, om van deze persoon te eisen dat die aantoont dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. B.75. In zoverre artikel 14 van de wet van 24 januari 1977, zoals vervangen door artikel 6 van de wet van 21 maart 2024, de niet-naleving van die verplichting strafbaar stelt met een gevangenisstraf van acht dagen tot zes maanden en met een geldboete van 50 euro tot 3 000 euro of met een van die straffen alleen, valt die verplichting onder het wettigheidsbeginsel in strafzaken. In zoverre zij tot gevolg heeft dat een jonge persoon die minder dan 25 jaar lijkt, wanneer deze tabaksproducten wenst te kopen, dient aan te tonen dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt, brengt de bestreden maatregel een inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven van die persoon met zich mee. B.76. Het Hof dient bijgevolg te onderzoeken of de bestreden maatregel het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel in acht neemt en of hij beantwoordt aan een dwin-

Wetgeving

gende maatschappelijke behoefte in een democratische samenleving, of daarin wordt voorzien bij een voldoende precieze wettelijke bepaling en of hij evenredig is met de door haar nagestreefde wettige doelstelling. B.77. De memorie van toelichting bij het ontwerp van wet dat tot de wet van 21 maart 2024 heeft geleid, licht de bestreden maatregel als volgt toe: “De verkoop van tabaksproducten aan minderjarigen is verboden. Het is voor de handelaar echter niet altijd gemakkelijk om een onderscheid te maken tussen een volwassene en een minderjarige. Een minderjarige van 17 jaar kan er bijvoorbeeld net zo goed als een meerderjarige van 18 jaar uitzien. Om de foutmarge op verkeerde beoordelingen te beperken, werd de leeftijdsgrens van 25 jaar ingevoerd. Op die manier zal er quasi van alle minderjarigen een leeftijdsbewijs worden gevraagd. Zij zullen er immers vaak niet ouder dan 25 jaar uitzien” (Parl. St., Kamer, 2023-2024, DOC 55-3764/001, p. 6). B.78. Vóór de inwerkingtreding van artikel 3, 1°, van de wet van 21 maart 2024 bepaalde artikel 6, § 4, derde lid, van de wet van 24 januari 1977 dat van elke persoon, die tabaksproducten wil kopen, mag worden gevraagd aan te tonen dat hij meer dan 18 jaar oud is. Een verkoper van tabaksproducten was dus niet ertoe verplicht om een bewijs van de leeftijd van de koper te vragen, maar hij mocht dat wel. Uit de parlementaire voorbereiding van het ontwerp van de wet van 21 maart 2024 blijkt evenwel dat er problemen werden vastgesteld bij de naleving van het verbod op het aanbieden en verkopen van tabaksproducten aan minderjarigen. Volgens een aantal parlementsleden bleek uit controles dat in “de helft” (Parl. St., Kamer, 20232024, DOC 55-3764/003, p. 15) tot “70 %” (Hand., Kamer, 2023-2024, 14 maart 2024, CRIV 55 PLEN 294, p. 29) van de gevallen een inbreuk werd vastgesteld op het verbod op de verkoop van tabaksproducten aan minderjarigen, waarbij in veel gevallen werd vastgesteld dat de verkoper “gewoonweg niet de leeftijd van de koper vroeg, zelfs als het duidelijk is dat hij zeer jong is” (Hand., Kamer, 20232024, 14 maart 2024, CRIV 55 PLEN 294, p. 29). De bestreden verplichting beoogt dan ook “voor de verkoper, die te goeder trouw is, een hulp [te zijn]” (Parl. St., Kamer, 2023-2024, DOC 55-3764/003, pp. 28-29; Hand., Kamer, 2023-2024, 14 maart 2024, CRIV 55 PLEN 294, p. 29).

Ten slotte wordt in de parlementaire voorbereiding gepreciseerd dat het bewijs van de leeftijd niet noodzakelijk door een identiteitskaart dient te worden geleverd, maar dat dit kan door elk stuk waaruit de leeftijd blijkt, zoals bijvoorbeeld een studentenkaart (Hand., Kamer, 2023-2024, 14 maart 2024, CRIV 55 PLEN 294, p. 29), of het (voorlopig) rijbewijs, een leerlingenkaart of een abonnement van het openbaar vervoer (Parl. St., Kamer, 20212022, DOC 55-2320/005, p. 62). B.79. Uit het voorgaande volgt dat de bestreden maatregel strekt tot een betere naleving van het verbod op het aanbieden en verkopen van tabaksproducten aan minderjarigen, en dus tot de bescherming van de volksgezondheid. De bestreden maatregel beantwoordt derhalve aan een dwingende maatschappelijke behoefte in een democratische samenleving. B.80. De verzoekende partij in de zaak nr. 8336 voert aan dat de bestreden maatregel onvoldoende precies is en tot rechtsonzekerheid leidt, aangezien de inschatting van de leeftijd van jongeren een subjectief gegeven is. De inschatting van de leeftijd van een koper door een verkoper is evenwel inherent verbonden met een verbod dat afhankelijk is van de leeftijd van de koper. De naleving van het verbod op het aanbieden van tabaksproducten aan minderjarigen impliceerde derhalve ook al vóór de inwerkingtreding van de bestreden maatregel voor de verkoper de verplichting om zich te vergewissen van de leeftijd van de koper. Bijgevolg dient de bestreden maatregel niet zozeer te worden beschouwd als een bijkomende verplichting voor de verkoper van tabaksproducten, maar wel, zoals is vermeld in de in B.78 vermelde parlementaire voorbereiding, als een hulpmiddel voor die verkoper bij de naleving van het verbod op het aanbieden en verkopen van tabaksproducten aan minderjarigen, verbod dat bepaald is in artikel 6, § 4, eerste lid, van de wet van 24 januari 1977 en dat al bestaat sinds 10 januari 2005, datum van inwerkingtreding van artikel 2 van de wet van 19 juli 2004 “tot wijziging van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de verbruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere producten”. Op dat vlak geeft de bestreden bepaling overigens uitvoering aan artikel 16, eerste lid, van de kaderovereenkomst inzake de bestrijding van het tabaksgebruik, dat elke Partij bij die overeenkomst opdraagt om “[...] doeltreffende wetgevende [...] maatregelen [aan te nemen] en [...] deze uit [te voeren], om de verkoop van tabaksproducten aan per-

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

sonen jonger dan de in de binnenlandse of nationale wetgeving vastgestelde leeftijd of personen jonger dan achttien jaar, te verbieden”, waarbij die maatregelen onder meer kunnen bestaan uit “in geval van twijfel, verlangen dat elke koper van tabaksproducten het bewijs overlegt om aan te tonen dat hij of zij de daarvoor vereiste leeftijd heeft bereikt”. De naleving van het verbod op het aanbieden en verkopen van tabaksproducten aan minderjarigen is zodoende altijd al afhankelijk geweest van de inschatting van de leeftijd van de koper, of nog, van het bestaan van een “twijfel” in de zin van het hiervoor vermelde artikel 16, eerste lid, van de kaderovereenkomst inzake de bestrijding van het tabaksgebruik, en het is om de verkoper bij die inschatting te helpen, dat de wetgever een “foutmarge” heeft ingebouwd, door de verplichte leeftijdscontrole vast te leggen op 25 jaar. Het enige alternatief zou erin bestaan de verkoper van tabaksproducten te verplichten om het identiteitsbewijs te vragen aan al wie tabaksproducten wil kopen, zonder onderscheid. In het merendeel van de gevallen zou dit een nutteloze verplichting zijn en een onnodige inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven. Gelet op het voorgaande, is de bestreden maatregel bestaanbaar met het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel en is daarin voorzien bij een voldoende precieze wettelijke bepaling. […] Grondwettelijk Hof 4 december 2025, nr. 160/2025 STRAFRECHT – STRAFRECHTSPLEGING – HERSTELTRAJECT – OVERGANGSREGELING – RECHTSZEKERHEIDS- EN VERTROUWENSBEGINSEL – TOEPASSING REGELING NAARGELANG PROTOCOL REEDS WERD AFGESLOTEN De introductie van de mogelijkheid voor de hoven en rechtbanken tot het opleggen van een hersteltraject aan een beklaagde indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, vereist onder meer dat de rechtscolleges uiterlijk op 1 januari 2028 een protocol sluiten met het parket, de balie en de partners die instaan voor de uitvoering van de hersteltrajecten, over de opvolging en de doorstroom van informatie in het kader van het hersteltraject. Reeds voor die uiterlijke datum had de wetgever de inwerkingtreding van de mogelijkheid om hersteltrajecten te bevelen, afhankelijk gemaakt van het feit

of het rechtscollege in kwestie reeds het vereiste protocol had gesloten. Het staat de wetgever steeds vrij om te oordelen of hij een overgangsregeling opportuun acht. Wanneer de wetgever evenwel in een overgangsregeling voorziet die een verschil in behandeling in het leven roept, moet hij erop toezien dat deze regeling objectief en redelijk verantwoord is. Het Grondwettelijk Hof oordeelde dat het al dan niet sluiten van een protocol een objectief en pertinent criterium is voor de toepassing van de overgangsregeling en niet tot onevenredige gevolgen leidt, aangezien het precies de bedoeling is om de rechtscolleges de tijd te geven om de nodige stappen te zetten en de overgangsperiode niet overdreven lang duurt. Voorts doet de overgangsbepaling geen afbreuk aan de rechten waarover de rechtzoekende reeds beschikte voor de inwerkingtreding van de betrokken regeling, noch aan enige legitieme verwachting van een beklaagde om een hersteltraject te kunnen laten opstarten. […] B.58. In het derde onderdeel van dat middel doet de vzw “Liga voor Mensenrechten” gelden dat artikel 94 van de wet van 18 januari 2024, in zoverre het bepaalt dat, tot 1 januari 2028, de bepalingen van de wet van 18 januari 2024 betreffende het hersteltraject niet van toepassing zijn voor de hoven en rechtbanken die het protocol ter uitvoering van het alternatieve traject nog niet hebben gesloten, afbreuk doet aan het wettigheidsbeginsel en aan de vereiste van voorzienbaarheid in strafzaken (artikelen 12 en 14 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 7, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens) en een discriminatie tussen rechtsonderhorigen doet ontstaan naargelang zij al dan niet kunnen verzoeken om een hersteltraject afhankelijk van de rechtbank waarvoor zij moeten verschijnen (artikelen 10 en 11 van de Grondwet). B.59. De parlementaire voorbereiding vermeldt: “Teneinde de hoven en rechtbanken alsook de parketten, de balie en de justitiehuizen de tijd te geven om de nodige afspraken te maken, wordt hen tot uiterlijk 1 januari 2028 de tijd gegeven om een protocol op te stellen” (Parl. St., Kamer, 2022-2023, DOC 55-3322/001, p. 88). B.60. Het staat in beginsel aan de wetgever om, wanneer hij beslist nieuwe regelgeving in te voeren, te beoordelen of het noodzakelijk of opportuun is die beleidswijziging vergezeld te doen gaan van overgangsmaatregelen. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie wordt

TIJDSCHRIFT VOOR

B.61.1. Eigen aan een overgangsregel is dat daarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de personen op wie rechtstoestanden betrekking hebben die vallen onder het toepassingsgebied van die regel en de personen op wie rechtstoestanden betrekking hebben die vallen onder het toepassingsgebied van een nieuwe regel. Een dergelijk onderscheid schendt op zich niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet: elke overgangsbepaling zou onmogelijk zijn indien wordt aangenomen dat dergelijke bepalingen de voormelde grondwetsbepalingen zouden schenden om de enkele reden dat zij afwijken van de toepassingsvoorwaarden van de nieuwe wetgeving. B.61.2. Het verschil in behandeling dat voortvloeit uit de overgangsregeling waarin artikel 94 van de wet van 18 januari 2024 voorziet, berust op een objectief criterium, namelijk het feit dat het bevoegde rechtscollege al dan niet reeds het protocol heeft gesloten dat noodzakelijk is voor de uitvoering van het hersteltraject. Dat criterium is eveneens pertinent in het licht van het bovenvermelde doel van de wetgever. Het verschil in behandeling is redelijk verantwoord ten opzichte van dat doel. De rechtscolleges die de proefprojecten die de wetgever wilde veralgemenen, nog niet hebben doorgevoerd, moeten over een termijn beschikken om de nodige maatregelen te nemen. Tenzij de toepassing van de reeds lopende proefprojecten, die de wetgever heeft willen veralgemenen, wordt opgeschort – wat strijdig zou zijn met dat doel van veralgemening –, is het bijgevolg onvermijdelijk dat sommige rechtscolleges het hersteltraject reeds toepassen terwijl andere dat nog niet kunnen. In dat verband stelt de verzoekende partij niet dat de overgangsperiode buitensporig lang zou duren. Bovendien heeft dat verschil, om de in B.56.3 vermelde redenen, geen onevenredige gevolgen. B.61.3. De overgangsregeling bedoeld in artikel 94 van de wet van 18 januari 2024 leidt dus niet tot een verschil in behandeling waarvoor geen redelijke verantwoording bestaat. B.62. Het vertrouwensbeginsel is nauw verbonden met het rechtszekerheidsbeginsel, dat de wetgever verbiedt om zonder objectieve en redelijke verantwoording af-

breuk te doen aan het belang van de rechtsonderhorigen om in staat te zijn de rechtsgevolgen van hun handelingen te voorzien.

Te dezen doet artikel 94 van de wet van 18 januari 2024 geen afbreuk aan enig recht dat de rechtsonderhorigen hadden verworven vóór de inwerkingtreding van die bepaling. Bovendien kon geen enkele rechtsonderhorige, tenzij voor rechtscolleges die reeds de proefprojecten die de wetgever wilde veralgemenen, hadden ingericht, de legitieme verwachting koesteren dat hij om de toepassing van een hersteltraject zou kunnen verzoeken. Tot slot, om de in B.56.3 vermelde redenen, heeft de overgangsregeling geen onevenredige gevolgen. De overgangsregeling waarin artikel 94 van de wet van 18 januari 2024 voorziet, doet dus niet op buitensporige wijze afbreuk aan het beginsel van gewettigd vertrouwen. B.63. Artikel 94 van de wet van 18 januari 2024, in zoverre het bepaalt dat, tot 1 januari 2028, de bepalingen van die wet betreffende het hersteltraject niet van toepassing zijn voor de hoven en rechtbanken die het protocol ter uitvoering van het alternatieve traject nog niet hebben gesloten, schendt de artikelen 10, 11, 12 en 14 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, niet. Grondwettelijk Hof 11 december 2025, nr. 170/2025 BESCHERMING EN WELZIJN VAN DIEREN – VLAAMS GEWEST – HANDEL IN DIEREN – VERBOD OP HET VERHANDELEN VAN DIEREN OP DE OPENBARE WEG OF OP MARKTEN – RECHTSZEKERHEIDS- EN VERTROUWENSBEGINSEL – MIDDEL ONONTVANKELIJK – GEEN DIRECTE TOETS AAN ALGEMENE RECHTSBEGINSELEN Wanneer een verzoekende partij voor het Grondwettelijk Hof van oordeel is dat een wetskrachtige norm strijdig is met een beginsel van behoorlijke regelgeving, zoals het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel, dan is het van belang dat het middel in dat verband opgebouwd wordt vanuit de toetsingsnormen waarvoor het Hof bevoegd is. Het Hof is immers niet bevoegd om een wetkrachtige norm rechtstreeks te toetsen aan algemene rechtsbeginselen. […]

2026

slechts geschonden indien de overgangsregeling of de ontstentenis daarvan tot een verschil in behandeling leidt waarvoor geen redelijke verantwoording bestaat of indien aan het vertrouwensbeginsel op buitensporige wijze afbreuk wordt gedaan.

Wetgeving

TVW

2026

B.13. De verzoekende partij leidt een derde middel af uit de schending van het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, als algemene beginselen van regelgeving. B.14. Het Hof is, gelet op hetgeen in B.10.1 is vermeld, niet bevoegd om een wetskrachtige norm rechtstreeks te toetsen aan algemene rechtsbeginselen. B.15. In haar memorie van antwoord geeft de verzoekende partij aan dat de in het middel aangehaalde algemene rechtsbeginselen in samenhang met de in het eerste middel aangehaalde artikelen 10 en 11 van de Grondwet dienen te worden gelezen. Het staat niet aan de verzoekende partij om in haar memorie van antwoord de middelen, zoals door haarzelf omschreven in het verzoekschrift, te wijzigen of uit te breiden. Een middel dat, zoals te dezen, in een memorie van antwoord wordt aangebracht maar dat verschilt van datgene dat in het verzoekschrift is geformuleerd, is dan ook een nieuw middel en is onontvankelijk.

TIJDSCHRIFT VOOR

Wetgeving JEROEN VAN NIEUWENHOVE

Adviespraktijk Raad van State Behoorlijke wetgeving EUROPESE RICHTLIJN – OMZETTING – DEFINITIE Bij de omzetting van een Europese richtlijn moet zoveel mogelijk worden aangesloten op de begrippen en definities in die richtlijn, indien mogelijk door letterlijke overname. Als de begrippen in een richtlijn onvoldoende precies zijn, kunnen ze bij de omzetting worden gepreciseerd, zonder de inhoud ervan te wijzigen. Advies 77.808/VR van 30 juli 2025 over een wetsvoorstel ‘houdende maatregelen ter bescherming van bij publieke participatie betrokken personen tegen kennelijk ongegronde vorderingen of misbruik van procesrecht (“strategische rechtszaken tegen publieke participatie” of “SLAPP’s”)’, Parl.St. Kamer 2024-25, nr. 56-728/2 (http://www.raadvst-consetat.be/dbx/ adviezen/77808.pdf). II. Verduidelijking van een aantal begrippen van het dispositief

Aangezien de rechter bijzondere procedureregels hoort toe te passen ingeval dergelijke procedures zijn ingesteld, moet het toepassingsgebied van de voorgestelde bepalingen zo nauwkeurig mogelijk worden afgebakend, dit met het oog op de rechtszekerheid. In dat verband levert het voorstel een aantal moeilijkheden op, in het bijzonder ten aanzien van de begrippen die verwijzen naar misbruik van de procedure of het procesrecht en naar participatie in het publieke debat.

In beginsel dienen de begrippen en de definities van de richtlijn letterlijk te worden overgenomen in de nationale wetgeving die de richtlijn omzet. Dit verhindert echter niet dat indien de richtlijn in een bepaalde taalversie gebruik maakt van begrippen die onvoldoende precies zijn, het aanbeveling verdient in de overeenstemmende taalversie van de nationale wetgeving een accurater begrip te gebruiken, zonder de inhoud ervan te wijzigen. 6.3. Gelet op het feit dat de indieners van het voorstel de voorgestelde regeling beogen uit te breiden tot strafzaken en tot niet-grensoverschrijdende zaken, moeten de bij de omzetting van de richtlijn gebruikte begrippen en definities ook gebruikt worden in de voorgestelde wijzigingen van het Wetboek van Strafvordering en van het Wetboek van internationaal privaatrecht, zodat de rechtszekerheid ook wordt gewaarborgd door een nauwkeurige afbakening van het toepassingsgebied. 6.4. In artikel 4, 1), van richtlijn (EU) 2024/1069 wordt het begrip “publieke participatie” gedefinieerd als “het doen van enige verklaring of activiteit door een natuurlijke persoon of een rechtspersoon in de uitoefening van het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie, vrijheid van kunsten en wetenschappen, of vrijheid van verzameling en vereniging, alsmede enige daarmee rechtstreeks verband houdende voorbereidende, ondersteunende of bijstandsverlenende activiteiten, die betrekking hebben op een zaak van algemeen belang”. Artikel 4, 3), van richtlijn (EU) 2024/1069 hanteert het begrip “misbruik van procesrecht gericht tegen publieke participatie”, dat als volgt wordt gedefinieerd: “gerechtelijke procedures die niet worden ingeleid om daadwerkelijk een recht te doen gelden of uit te oefenen, maar die als voornaamste doel het voorkomen, beperken of bestraffen van publieke participatie hebben, waarbij vaak misbruik wordt gemaakt van ongelijke machtsverhoudingen tussen de partijen en ongegronde vorderin-

RECHTSPRAAK

6.1. De voorgestelde bepalingen strekken ertoe in het Gerechtelijk Wetboek, in het Wetboek van internationaal privaatrecht en in het Wetboek van Strafvordering bijzondere procedureregels in te voegen in het kader van gerechtelijke procedures ingesteld tegen natuurlijke of rechtspersonen vanwege hun participatie in het publieke debat, wanneer duidelijk is dat die procedures niet zijn ingesteld om een recht te doen gelden of effectief uit te oefenen, maar in de eerste plaats om de participatie van de betrokken personen in het publieke debat te verhinderen, te beperken of te bestraffen door middel van kennelijk ongegronde vorderingen.

6.2. In dit verband moet er rekening gehouden worden met het feit dat de bepalingen die in het Gerechtelijk Wetboek worden ingevoegd, strekken tot omzetting van richtlijn (EU) 2024/1069, zoals in artikel 2 van het voorstel wordt gesteld.

2026

Rechtspraak

TVW

2026

gen worden ingesteld. Mogelijke aanwijzingen voor een dergelijk doel omvatten bijvoorbeeld: a) de onevenredige, buitensporige of onredelijke aard van de vordering of een deel daarvan, met inbegrip van de buitensporige waarde van het geschil; b) het bestaan van meerdere procedures die door de eiser of met hem of haar gelieerde partijen aanhangig zijn gemaakt in verband met soortgelijke aangelegenheden; c) intimidatie, pesterijen of bedreigingen door de eiser of diens vertegenwoordigers voor of tijdens de gerechtelijke procedure, alsmede gelijksoortige gedragingen door de eiser in gelijksoortige of gelijktijdige zaken; d) het te kwader trouw gebruiken van procedurele tactieken, zoals het vertragen van de procedure, forumshoppen door middel van fraude of misbruik van procesrecht of het te kwader trouw stopzetten van zaken in een later stadium van de procedure.” 6.5. Het begrip “publieke participatie”, dat gebruikt wordt in de meeste voorgestelde bepalingen, wordt niet gedefinieerd in het dispositief zelf terwijl het wel een kernbegrip is om het toepassingsgebied van de wet te kunnen bepalen. Alleen in de voorafgaande opmerking in de toelichting bij de artikelen van het voorstel wordt verwezen naar artikel 4, 1), van richtlijn (EU) 2024/1069, alsook naar het begrip “zaak van algemeen belang”, dat opgevat wordt als “alle zaken die het publiek zodanig raken dat het publiek er om legitieme redenen interesse voor kan hebben”, terwijl in artikel 4, 2), van de richtlijn de gebieden opgesomd worden waarin die zaken kunnen opduiken. Het dispositief moet worden aangevuld zodat het een definitie bevat van de begrippen “publiek debat” en “zaak van algemeen belang”. In de Nederlandse tekst van het voorstel wordt, in navolging van de Nederlandse tekst van de richtlijn, het begrip “publieke participatie” gebruikt. Ter wille van de duidelijkheid is het niettemin aan te bevelen het meer accurate begrip “publiek debat” te hanteren. In de plaats van “betrokkenheid bij publieke participatie” wordt vervolgens beter telkens verwezen naar “participatie in een publiek debat”. (…)

INTERPRETATIE VAN EEN BESTAANDE WETSBEPALING – MEMORIE VAN TOELICHTING – INTERPRETATIEVE WET De Raad van State adviseert om aan een bestaande wetsbepaling een authentieke interpretatie te geven door middel van een interpretatieve wet, veeleer dan in de memorie van toelichting van een wetsontwerp dat die wetsbepaling enkel vormelijk wijzigt. Advies 78.055/1/V van 24 september 2025 over een voorontwerp van wet ‘houdende diverse bepalingen inzake economie (I)’, Parl.St. Kamer 2024-25, nr. 561235/1, 83-86 (http://www.raadvst-consetat.be/dbx/ adviezen/78055.pdf). Artikel 38 18.1. Artikel 38 van het voorontwerp wijzigt artikel 156 van de wet van 4 april 2014 ‘betreffende de verzekeringen’. Luidens de memorie van toelichting wordt het artikel niet inhoudelijk gewijzigd, doch louter geherstructureerd. 18.2. Diezelfde memorie van toelichting bevat bovendien de volgende passage: “Overeenkomstig de interpretatie van het Hof van Justitie (14 mei 2020, C-667/18) en het Grondwettelijk Hof (22 oktober 2020, nr. 138/2020) heeft het begrip ‘gerechtelijke procedure’ in de zin van artikel 156, 1°, van de voormelde wet, ook betrekking op een procedure voor gerechtelijke of buitengerechtelijke bemiddeling waarbij een rechterlijke instantie betrokken is of kan zijn, hetzij bij het inleiden van deze procedure hetzij na afloop ervan, waaronder bijvoorbeeld de procedures voor gerechtelijke of buitengerechtelijke bemiddeling onder begeleiding van een erkende bemiddelaar, zoals geregeld in de artikelen 1723/1 tot 1737 van het Gerechtelijk Wetboek, de collaboratieve onderhandelingen, zoals geregeld in artikel 1738 tot 1747 van het Gerechtelijk Wetboek, en de procedure van verzoening geregeld in artikel 731 tot 734 van het Gerechtelijk Wetboek.” 18.3. In het arrest nr. 138/2020 van 22 oktober 2020 heeft het Grondwettelijk Hof het volgende geoordeeld over de verenigbaarheid van artikel 156, 1°, van de wet van 4 april 2014 met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, gelezen in samenhang met artikel 201, lid 1, van de richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 ‘betreffende de toegang tot

Wetgeving

en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf’: “B.10. [Uit het arrest nr. C-667/18 van 14 mei 2020 van het Hof van Justitie van de Europese Unie] volgt dat artikel 156, 1°, van de wet van 4 april 2014, zoals vervangen bij artikel 2 van de wet van 9 april 2017, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 201, lid 1, a), van de richtlijn 2009/138/EG, zou schenden, in de interpretatie dat het de verzekerde de vrije keuze van een raadsman ontzegt in een procedure voor gerechtelijke of buitengerechtelijke bemiddeling onder begeleiding van een erkende bemiddelaar, zoals geregeld in de artikelen 1723/1 tot 1737 van het Gerechtelijk Wetboek. Uit hetgeen is vermeld in B.7.3 en B.7.4 blijkt immers dat de gerechtelijke en de buitengerechtelijke bemiddeling onder begeleiding van een erkende bemiddelaar procedures zijn ‘waarbij een rechterlijke instantie betrokken is of kan zijn, hetzij bij het inleiden van deze procedure hetzij na afloop ervan’. Het in het tweede middel bekritiseerde verschil in behandeling is aldus, gelet op artikel 201, lid 1, a), van de richtlijn 2009/138/EG zoals geïnterpreteerd door het Hof van Justitie van de Europese Unie in het aangehaalde arrest, niet redelijk verantwoord. B.11. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dienen de rechterlijke instanties van de lidstaten het nationaal recht zoveel mogelijk in overeenstemming met de eisen van het recht van de Europese Unie uit te leggen (HvJ, 13 november 1990, C-106/89, Marleasing SA en La Comercial Internacional de Alimentación SA, punt 8; 26 september 2000, C-262/97, Rijksdienst voor Pensioenen en R. Engelbrecht, punt 39). Gelet op die rechtspraak en rekening houdend met het feit dat een vernietiging van het bij artikel 2 van de wet van 9 april 2017 ingevoerde recht op de vrije keuze van een raadsman in arbitrageprocedures, geen onmiddellijk gevolg zou geven aan het voormelde arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 mei 2020, dient artikel 156, 1°, van de wet van 4 april 2014, zoals vervangen bij artikel 2 van de wet van 9 april 2017, te worden geïnterpreteerd in die zin dat de erin gebruikte woorden ‘gerechtelijke […] procedure’ ook betrekking hebben op de procedures voor gerechtelijke of buitengerechtelijke bemiddeling onder begeleiding van een erkende bemiddelaar, zoals geregeld in de artikelen 1723/1 tot 1737 van het Gerechtelijk Wetboek. In die interpretatie is het recht op een vrije keuze van een raadsman gewaarborgd wanneer wordt overgegaan tot dergelijke bemiddelingsprocedures. B.12. Onder voorbehoud van de interpretatie vermeld in B.11, is het tweede middel niet gegrond.”

18.4. Het is ongebruikelijk om in de memorie van toelichting een interpretatie te geven aan een wetsartikel dat volgens diezelfde toelichting zuiver vormelijk wordt gewijzigd. Uit het advies van de Commissie voor Verzekeringen van 23 oktober 2024 blijkt dat om de volgende redenen voor deze werkwijze is gekozen: “2. In de Commissie werd door diverse delegaties meerdere voorstellen voorgelegd om het begrip ‘gerechtelijke procedure’ in artikel 156, 1° WVLA meer te specificeren. Na zeer uitvoerige bespreking van deze voorstellen, stelt de Commissie vast dat geen enkele ervan de tekst duidelijker en meer begrijpbaar maakt, en eenduidig te interpreteren. Bovendien kan worden opgemerkt dat: – Een wijziging overeenkomstig de beslissing van het Grondwettelijk Hof, waarbij enkel zou worden verduidelijkt dat het begrip ‘gerechtelijke procedure’ ook betrekking heeft ‘op de procedures voor gerechtelijke of buitengerechtelijke bemiddeling onder begeleiding van een erkende bemiddelaar, zoals geregeld in de artikelen 1723/1 tot 1737 van het Gerechtelijk Wetboek’ het risico inhoudt dat dit een nieuwe toets door het Hof van Justitie niet zou doorstaan. – Een opsomming van specifieke artikelen het risico inhoudt van onvolledigheid. Bovendien moet worden vermeden dat bij eventuele toekomstige aanpassingen van de nummering van het Gerechtelijk Wetboek, of de invoeging van nieuwe types van buitengerechtelijke bemiddeling in het Gerechtelijk Wetboek of in andere wetten, de tekst van artikel 156, 1° WVLA moet worden aangepast (of aanpassing vergeten wordt). – Een verwijzing naar artikelen van het Belgisch recht sluit de vrije keuze uit in geval van gerechtelijke en buitengerechtelijke bemiddeling op basis van een toepasselijk buitenlands recht. 3. Dienvolgens stelt de Commissie voor om in artikel 156 WVLA het begrip ‘gerechtelijke procedure’ niet te specifiëren, doch bij de hoger voorgestelde aanpassing van de structuur van artikel 156, 3° WVLA, in de memorie van toelichting het begrip ‘gerechtelijke procedure’ te verduidelijken (zie infra, II.C).” 18.5. Hoewel voor de bekommernissen van de Commissie voor Verzekeringen begrip kan worden opgebracht, is de voorgestelde oplossing om diverse redenen niet wenselijk. Vooreerst heeft een memorie van toelichting geen kracht van wet. De rechter kan zich voor de invulling van het begrip “gerechtelijke procedure” niet beperken tot een ver-

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

TVW

2026

wijzing naar de interpretatie uit de memorie en moet de keuze voor die bepaalde uitleg nog steeds uitdrukkelijk en zelfstandig motiveren volgens de geldende interpretatietechnieken, en het Grondwettelijk Hof of het Hof van Justitie van de Europese Unie daar in voorkomend geval prejudicieel over bevragen. Ten tweede is een verduidelijking in een memorie van toelichting van een wet die artikel 156 van de wet van 4 april 2014 slechts vormelijk wijzigt en voor het overige in hoofdzaak wijzigingen aanbrengt aan het WER en diverse andere wetten, weinig transparant. Tot slot dreigen er vragen te rijzen over het temporeel toepassingsgebied van de invulling die in de memorie van toelichting wordt gegeven aan een artikel dat eerder door een andere wet is ingevoerd. Het blijft bijvoorbeeld onduidelijk of deze interpretatie ook zou moeten gelden voor rechtsbijstandverzekeringscontracten gesloten vóór de datum van inwerkingtreding van de aan te nemen wet, terwijl het verduidelijkte artikel 156 van de wet van 4 april 2014 materieel ongewijzigd blijft. 18.6. De stellers van het voorontwerp beogen klaarblijkelijk om een interpretatie te geven aan het begrip “gerechtelijke procedure” die zo nauw mogelijk aansluit bij de invulling die het Hof van Justitie van de Europese Unie aan dat begrip geeft, waarbij ze beogen te vermijden dat voor hypotheses die vallen buiten de invulling die het Grondwettelijk Hof in zijn arrest nr. 138/2020 heeft gegeven aan artikel 156 van de wet van 4 april 2014, moet worden teruggevallen op de techniek van richtlijnconforme interpretatie of nieuwe prejudiciële vragen zouden moeten worden gesteld aan het Grondwettelijk Hof. Die betrachting kan in casu het best worden gerealiseerd met behulp van een interpretatieve wetsbepaling in de zin van artikel 84 van de Grondwet. Zulke bepaling zou dan als volgt kunnen worden geredigeerd: “Het begrip ‘gerechtelijke procedure’ in artikel 156, 1°, van de wet van 4 april 2014 betreffende de verzekeringen wordt aldus uitgelegd dat eronder wordt begrepen: ‘de procedures voor gerechtelijke of buitengerechtelijke bemiddeling onder begeleiding van een erkende bemiddelaar, de collaboratieve onderhandelingen, en de procedure van verzoening geregeld in de artikelen 731 tot 734 van het Gerechtelijk Wetboek, en elke andere procedure waarbij een rechterlijke instantie betrokken is of kan zijn, hetzij bij het inleiden van deze procedure hetzij na afloop ervan.’”

Ter wille van de kenbaarheid van de interpretatie die wordt gegeven aan het begrip “gerechtelijke procedure” zou deze interpretatieve bepaling het best worden opgenomen in een afzonderlijk voorontwerp van wet. RAAD VAN STATE – AFDELING WETGEVING – ONDERZOEK VAN TEKST DIE GRONDWETSHERZIENING VERGT In het verleden was de Raad van State al welwillend in het adviseren over teksten die nog een grondwetsherziening vergen vooraleer ze doorgang kunnen vinden. Die welwillendheid eindigt wel wanneer de betrokken grondwetsbepaling niet eens voor herziening vatbaar is en de Raad van State dan ook onmogelijk een zicht kan hebben op hoe de toekomstige grondwetsbepaling er uit zal zien. Advies 78.277/AV van 4 december 2025 over een voorstel van bijzondere wet ‘tot wijziging van de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming der instellingen’, Parl.St. Senaat 2025-26, nr. 8-148/3, 3-5 (http:// www.raadvst-consetat.be/dbx/adviezen/78277.pdf). Voorafgaande opmerking 3. In beginsel onderzoekt de Raad van State een aan hem voorgelegd voorstel van bijzondere wet in het licht van onder meer de Grondwet en de internationale verdragen die ter zake relevant zijn. In zijn adviesaanvraag schrijft de voorzitter van de Senaat: “Vous trouverez ci-joint la proposition de loi spéciale et un document utile pour l’examen du texte soumis, à savoir une proposition de révision de l’article 195 de la Constitution (y compris, en annexe III, une proposition de révision de l’article 143, § 2, de la Constitution (Doc. parl., Sénat 8-127/1)).” In het verleden is de Raad van State reeds ingegaan op verzoeken om advies te geven over een voorontwerp of voorstel van wet in het licht van een herziening van de Grondwet die nog niet helemaal haar beslag heeft gekregen.1 In die gevallen had de adviesaanvrager echter 1

Zie wat dat betreft onder meer adv.RvS 51.214/AV van 2 mei 2012 over een voorstel dat geleid heeft tot de wet van 19 juli 2012 ‘houdende verscheidene wijzigingen van het Kieswetboek, van de gecoördineerde wetten van 18 juli 1966 op het gebruik van de talen in bestuurszaken, van de wet van 3 juli 1971 tot indeling van de leden van de Wetgevende Kamers in taalgroepen en houdende diverse bepalingen betreffende de cultuurraden voor de Nederlandse

Wetgeving

uitdrukkelijk gevraagd om te adviseren over de bestaanbaarheid van de voor advies voorgelegde tekst met de Grondwet zoals die van kracht zou zijn wanneer de in de adviesaanvraag vermelde voorstellen tot herziening door de grondwetgever zouden zijn aangenomen. Bovendien hadden die voorstellen betrekking op grondwetsartikelen die voor herziening vatbaar waren, en kon de Raad van State, afdeling Wetgeving, er redelijkerwijs van uitgaan dat de bij de adviesaanvraag gevoegde voorstellen tot herziening van de Grondwet (ongewijzigd) zouden worden aangenomen. Bijgevolg had de Raad er een goed zicht op hoe de relevante grondwetsartikelen zouden luiden na goedkeuring van de bij de adviesaanvraag gevoegde voorstellen tot herziening van de Grondwet. In dit geval kan, zoals uit opmerking 5 zal blijken, artikel 3 van het voor advies voorgelegde voorstel van bijzondere wet geen doorgang vinden zonder voorafgaande herziening van artikel 143, § 2, van de Grondwet. Er moet evencultuurgemeenschap en voor de Franse cultuurgemeenschap en van de wet van 23 maart 1989 betreffende de verkiezing van het Europese Parlement’ (Parl.St. Senaat 201112, nr. 5-1560/2), adv.RvS 51.215/AV van 2 mei 2012 over een voorstel dat geleid heeft tot de wet van 19 juli 2012 ‘tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, wat de behandeling van geschillen betreft door de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak, op vraag van personen gevestigd in de randgemeenten’ (Parl.St. Senaat 2011-12, nr. 5-1563/2) en adv.RvS 51.216/AV van 2 mei 2012 over een voorstel dat geleid heeft tot de bijzondere wet van 19 juli 2012 ‘houdende wijziging van de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen (de zogenaamde “pacificatiewet”) en van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, wat de benoeming van de burgemeesters van de randgemeenten betreft’ (Parl.St. Senaat 2011-12, nr. 5-1565/2, 8), waarin wordt verwezen naar adv.RvS 13.334/1/2 van 31 mei en 6 juni 1979 over een ontwerp van ‘bijzondere gewesten gemeenschapswet’ (Parl.St. Senaat 1979, nr. 261/1, bijlage I, 4), naar adv.RvS 21.727/AV van 16 september 1992 over een voorstel van bijzondere wet ‘betreffende de internationale betrekkingen van de Gemeenschappen en de Gewesten’ (Parl.St. Senaat 1991-92, nr. 457/2, 5), naar adv.RvS 21.990/VR van 18 december 1992 over een voorstel van bijzondere wet ‘tot vervollediging van de federale staatsstructuur’ (Parl.St. Senaat 1992-93, nr. 558/2, 2) en naar adv.RvS 27.145/4 van 1 december 1997 over een wetsvoorstel dat geleid heeft tot de wet van 25 juni 1998 ‘tot regeling van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers’ (Parl.St. Kamer 1997-98, nr. 1274/6, 2). Zie ook adv.RvS 53.932/AV van 27 augustus 2013 over een voorstel dat heeft geleid tot de bijzondere wet van 6 januari 2014 ‘met betrekking tot de Zesde Staatshervorming’ (Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2232/3).

wel worden vastgesteld dat die grondwetsbepaling niet werd opgenomen in de verklaring tot herziening van de Grondwet van 18 mei 2024, zodat ze thans niet voor herziening vatbaar is. De voorzitter van de Senaat heeft weliswaar bij de adviesaanvraag een voorstel tot herziening van artikel 195 van de Grondwet gevoegd dat ertoe strekt aan dat grondwetsartikel een overgangsbepaling toe te voegen naar luid waarvan de Kamers, samengesteld ingevolge de vernieuwing van de Kamers van 9 juni 2024, in overeenstemming met de Koning, kunnen beslissen over de herziening van, onder meer, artikel 143, § 2, van de Grondwet “om de Senaat niet langer een rol te geven in de voorkoming en regeling van belangenconflicten”.2 In bijlage bij dat voorstel is een voorstel tot herziening van artikel 143 van de Grondwet opgenomen, luidens hetwelk paragraaf 2 van dat artikel wordt opgeheven.3 Dat laatstvermelde voorstel is echter nog niet formeel ingediend in de Senaat. De behandeling ervan zou ook niet mogelijk zijn zonder voorafgaande herziening van artikel 195 van de Grondwet. Het werd dan ook louter bij wijze van toelichting bij het voorstel tot herziening van artikel 195 van de Grondwet gevoegd. Bovendien is het maar zeer de vraag of het de bedoeling is van de indieners ervan om elke regeling van belangenconflicten tussen de vergaderingen die wetgevend optreden uit (artikel 143 van) de Grondwet te schrappen, in de wetenschap dat een gelijkaardige regeling van belangenconflicten tussen regeringen in artikel 143, § 3, van de Grondwet wordt behouden,4 dan wel of ze enkel de rol van de Senaat dienaangaande willen weglaten, gelet op de beoogde afschaffing van die instelling. In het tweede geval moet artikel 143, § 2, van de Grondwet worden gewijzigd, veeleer dan opgeheven. Uit wat voorafgaat vloeit voort dat zowel de aanneming van de herziening van artikel 143, § 2, van de Grondwet, als de inhoud van die herziening, thans onvoldoende zeker is opdat de Raad van State, afdeling Wetgeving er rekening mee zou kunnen houden bij het onderzoek van het voor advies voorgelegde voorstel van bijzondere wet.

3 4

Parl.St. Senaat 2024-25, nr. 8-127/1. In zijn adviesaanvraag verwijst de voorzitter van de Senaat naar dit voorstel tot herziening van de Grondwet, maar stelt de aanneming ervan niet in het vooruitzicht. Ibidem, 19-20. Net zoals de verwijzing in artikel 143, § 4, van de Grondwet naar “[d]e in de § 2 en 3 bedoelde procedures”.

2026

TIJDSCHRIFT VOOR

Handboek wetgeving.

Theorie en praktijk van het wetgevingsbedrijf Dit handboek bevat een uitgebreid en uiterst volledig overzicht, zowel vanuit theoretisch als vanuit praktisch oogpunt, van het wetgevingsbedrijf in al zijn facetten. Er wordt onder meer besproken welke rechtsregels er zijn, hoe ze zich tot elkaar verhouden, hoe ze moeten worden opgesteld, hoe ze tot stand komen, hoe ze door rechters kunnen worden getoetst, en nog veel meer. Door de brede opzet is het boek ook voor niet-juristen toegankelijk, maar tegelijkertijd is het zo gedetailleerd dat ook gevorderde wetgevingsjuristen er hun gading in zullen vinden. Dit handboek is onmisbaar voor overheidsmedewerkers bij administraties, kabinetten en parlementen, maar ook voor al wie maar af en toe met het wetgevingsbedrijf te maken krijgt, zoals academici, rechters, advocaten en lobbyisten.

Bestel nu

Praktische info

Auteur: Jeroen Van Nieuwenhove Uitgavejaar:

Volume:

Prijs:

ISBN:

Bestelcode:

2025

650 p.

€ 95 (incl. btw)

9789048650996

202241107

Meer info: www.diekeure.be/professional