Gobernanza en las APP

Gobernanza en las APP: LECCIONES APRENDIDAS DEL GASODUCTO SUR PERUANO

GOBERNANZA EN LAS APP: LECCIONES APRENDIDAS DEL GASODUCTO SUR PERUANO Autora: Aída Mercedes Gamboa Balbín Editado por: Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) Jr. Huáscar N° 1415, Jesús María, Lima, Perú Teléfonos: (511) 340-3780 | (511) 340-3720 Correo electrónico: dar@dar.org.pe Página web: www.dar.org.pe Colaboración: Astrid Aguilar Vargas Machuca Edición y revisión general Aída Mercedes Gamboa Balbín Vanessa Leticia Cueto La Rosa Corrección de estilo Diana Cornejo Coordinación general Annie Morillo Cano Fotos de portada Ministerio de Defensa del Perú / Flickr Agencia Andina Andrés M. / Flickr Diseñado y diagramado por: Media Praxis S. A. C. Jr. Los Jazmines 423, Urb. San Eugenio, Lince Teléfonos: (511) 4411901 / (511) 4411562 Correo electrónico: marketing@mediapraxis.net Página web: www.mediapraxis.net Cita sugerida Gobernanza en las APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano. Lima: DAR, 2017. 74 pp.

Primera edición: julio de 2017, consta de 1000 ejemplares.

Se terminó de imprimir en diciembre de 2017 en Aleph Impresiones SRL (Jr. Risso 580, Lince).

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2017-12203.

ISBN: 978-612-4210-49-5 Está permitida la reproducción parcial o total de este libro, su tratamiento informático, su transmisión por cualquier forma o medio, sea electrónico, mecánico, por fotocopia u otros; con la necesaria indicación de la fuente.

Esta publicación ha sido posible gracias al financiamiento de Charles Stewart Mott Foundation, la Coalición Flamenca para la Cooperación Norte-Sur - 11.11.11, la Fundación Ford, Open Society Foundations (OSF) y Rainforest Foundation Norway (RFN). Este documento presenta la opinión de los autores y no necesariamente la visión de Charles Stewart Mott Foundation, 11.11.11, la Fundación Ford, OSF y RFN. Hecho e impreso en el Perú.

AGRADECIMIENTOS Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) es una asociación civil sin fines de lucro comprometida en la construcción de la gobernanza, el desarrollo sostenible y la promoción de los derechos indígenas en la Amazonía, con once años de vida institucional. Bajo el Plan Estratégico Institucional 2013-2017, las líneas de intervención prioritarias de DAR giran en torno a cuatro aspectos de la gestión socio-ambiental: (i) promover la implementación de instrumentos de gestión socio-ambiental en la gestión pública; (ii) promover acciones de vigilancia y promoción de inversiones sostenibles en la cuenca amazónica; (iii) incidir en la gestión sostenible de los ecosistemas amazónicos, y (iv) integrar el derecho de los pueblos indígenas en la política de desarrollo.

Para ello, DAR refuerza su trabajo en el país a través de la coordinación regional —especialmente en los departamentos de Loreto (Oficina Regional), Ucayali, Madre de Dios y Cusco—; en el ámbito nacional e internacional cuenta con tres programas: Ecosistemas y Derechos, Gestión Socio-Ambiental e Inversiones y Amazonía.

La presente publicación es parte del esfuerzo institucional de DAR y sus miembros en la promoción de la gobernanza en la Amazonía, la aplicación de la transparencia y del ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información en el sector extractivo, con el fin de contribuir a la prevención de los conflictos socio-ambientales y a la reducción de la corrupción.

Por ello, DAR agradece a Aída Gamboa Balbín, autora de la publicación, por su trabajo en el análisis de la gobernanza, transparencia y acceso a la información pública. DAR también agradece la colaboración especial de Astrid Aguilar, cuya contribución ha aportado a esta publicación.

DAR también expresa su agradecimiento a Vanessa Cueto La Rosa, coordinadora del Programa de Gestión Socio-Ambiental e Inversiones, por dirigir el desarrollo de la publicación; a César Gamboa, director ejecutivo de DAR, quien impulsó la iniciativa de realizar esta publicación, y al equipo profesional de DAR por el compromiso constante.

Finalmente, DAR agradece de manera especial a Charles Stewart Mott Foundation, la Coalición Flamenca para la Cooperación Norte-Sur - 11.11.11, la Fundación Ford, Open Society Foundations y Rainforest Foundation Norway por su apoyo para hacer posible esta publicación.

CONTENIDO

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

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PRESENTACIÓN 6

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

INTRODUCCIÓN 7

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1. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLOGÍA

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1.1. Gobernanza y transparencia 1.2. Diseño y validación de la metodología 1.3. Sistematización de la información y redacción final

8 8 8

2. GOBERNANZA Y TRANSPARENCIA EN EL GASODUCTO SUR PERUANO

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2.1. En el otorgamiento de derechos para el aprovechamiento de hidrocarburos 2.2. En el proceso de evaluación de la modificación del estudio de impacto ambiental

11 42

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

70

BIBLIOGRAFÍA 74

ANA

Autoridad Nacional del Agua

APP

Asociación Público-Privada

CONITE

Comisión Nacional de Inversiones y Tecnologías Extranjeras

COPRI

Comisión de Promoción de la Inversión Privada

DAR

Derecho, Ambiente y Recursos Naturales

DGAAE

Dirección General de Asuntos Ambientales Energéticos (Ministerio de Energía y Minas)

DL

Decreto Legislativo

DS

Decreto Supremo

EIA

Estudio de Impacto Ambiental

EIA-d

Estudio de Impacto Ambiental detallado

EITI

Extractive Industries Transparency Initiative (Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas)

ECA

Estándares de Calidad Ambiental

FOPRI

Fondo de Promoción de la Inversión Privada

GSP

Gasoducto Sur Peruano

IGV

Impuesto General a las Ventas

ITS

Informe Técnico Sustentatorio

LGN

Líquido de Gas Natural

LMP

Límites Máximos Permisibles

MEIA

Modificación del Estudio de Impacto Ambiental

MEF

Ministerio de Economía y Finanzas

MINAGRI

Ministerio de Agricultura y Riego

MINAM

Ministerio del Ambiente

MINCU

Ministerio de Cultura

MINEM

Ministerio de Energía y Minas

OEA

Organización de los Estados Americanos

OEFA

Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental

OSF

Open Society Foundations (Fundaciones para una Sociedad Abierta)

OSINERGMIN

Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería

PCM

Presidencia del Consejo de Ministros

PLANEFA

Plan Anual de Fiscalización Ambiental

PROINVERSIÓN

Agencia de Promoción de la Inversión Privada

PROMPERÚ

Comisión de Promoción del Perú para la Exportación y el Turismo

PPC

Plan de Participación Ciudadana

PWI

Portal Web Institucional

RD

Resolución Directoral

RM

Resolución Ministerial

RS

Resolución Suprema

SA

Sociedad Anónima

SAC

Sociedad Anónima Cerrada

SEIA

Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental

SENACE

Servicio Nacional de Certificaciones para las Inversiones Sostenibles

SERNANP

Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado

SINEFA

Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental

TdR

Términos de Referencia

TUO

Texto Único Ordenado

UIT

Unidad Impositiva Tributaria

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SIGLAS Y ACRÓNIMOS

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PRESENTACIÓN Gobernanza en las APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano aborda el análisis de la transparencia en los principios de gobernanza en los procesos de: (i) otorgamiento de derechos y (ii) evaluación de impacto ambiental en hidrocarburos.

Esta publicación es parte del esfuerzo institucional que realiza Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) y sus miembros para promover la gobernanza en la Amazonía y la transparencia en el sector extractivo, con el fin de contribuir en el respeto de los derechos de los ciudadanos, los pueblos indígenas y una adecuada gestión ambiental para la prevención de los conflictos socio-ambientales.

Generar condiciones de gobernanza en las inversiones extractivas es fundamental para lograr un desarrollo sostenible y una adecuada explotación de los recursos naturales. Por ello, la transparencia juega un papel esencial, pues permite conocer los reales impactos de los proyectos de inversión y sus contribuciones en la economía. Además, permite que otros derechos, como el acceso a la información, la participación y la consulta previa, se ejerzan respetando los más altos estándares sociales y ambientales; los mismos que deben responder a los nuevos desafíos que nos presenta el cambio climático y la degradación de nuestra cobertura forestal.

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Respecto de ello, el Perú ha asumido diversos compromisos internacionales vinculados con nuestros temas de estudio, como la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés), de la cual DAR forma parte. El año 2015, fue elegido miembro titular representante de sociedad civil de la Comisión Nacional EITI Perú, y en febrero de 2016, miembro alterno de sociedad civil en el Consejo Global del EITI. Se espera que con esta iniciativa se pueda lograr una demanda de sociedad civil y las poblaciones locales, que es la difusión por parte de los gobiernos de mayor información socioambiental, lo que representa un reto.

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Además de esta iniciativa, y de manera general, espacios de integración regional como la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) o la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) –a través sus consejos de Planeamiento e Infraestructura y Energético Suramericano–, sumados a la banca multilateral, tienen una influencia real y concreta en las políticas nacionales que regulan este tipo de inversiones por lo que se hace necesario tener una mirada, no solo a nivel local o nacional, sino una que apunte a llevar criterios de gobernanza a estos espacios internacionales. Por esta razón, DAR es parte de la Coalición Regional por la Transparencia y la Participación integrada por la Asociación Ambiente y Sociedad (AAS) de Colombia, Conectas de Brasil, el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) de Bolivia y el Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES) de Ecuador, en un esfuerzo por llevar las lecciones nacionales a una escala regional.

El trabajo ha sido arduo. Por ello, DAR expresa el más sincero agradecimiento a la autora, Aída Gamboa, por esta tarea, que permite sostener recomendaciones al sector extractivo con el fin de elevar los estándares de transparencia y acceso a la información pública en el país. Asimismo, queremos agradecer la colaboración especial de Astrid Aguilar, quien ha aportado a esta publicación.

Finalmente, queremos agradecer de manera especial el apoyo brindado por Charles Stewart Mott Foundation, la Coalición Flamenca para la Cooperación Norte-Sur - 11.11.11, la Fundación Ford, Open Society Foundations y Rainforest Foundation Norway por hacer posible esta publicación.

Lima, julio de 2017

Vanessa Cueto La Rosa Presidenta Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR)

INTRODUCCIÓN En los últimos años, en el Perú se ha incentivado la promoción de concesiones de carácter extractivo y de infraestructura, sobre todo en la Amazonía, y principalmente en territorios de poblaciones indígenas, lo que en numerosos casos ha dado lugar a conflictos sociales.

Entre 2013 y 2015 se promovió la aprobación de un conjunto de normas, como el DS N° 054-2013-PCM, el DS N° 060-2013-PCM, la Ley N° 30230 y la Ley N° 30327, para agilizar las inversiones que han debilitado la institucionalidad ambiental y el respeto por los derechos indígenas. Esto ha significado la reducción de autonomía del MINAM respecto del ordenamiento territorial, las zonas reservadas y los estándares de calidad ambiental, la flexibilización de procedimientos para la evaluación de los EIA y la suspensión de funciones como la potestad sancionadora del OEFA por tres años. También se ha podido comprobar que estos cambios originaron grandes afectaciones al medio ambiente y a la salud de pueblos indígenas.

Adicionalmente, entre 2016 y 2017 se ha promulgado una serie de normas que han modificado nuevamente diversos aspectos de la gestión ambiental, seguridad territorial indígena y la institucionalidad de la promoción de las inversiones.

En el ámbito regional, se han visibilizado graves hechos de corrupción que han soslayado a doce países de América Latina y el Caribe, incluido el Perú, donde se han visto implicados exfuncionarios y expresidentes.

Estos casos de corrupción ponen en evidencia que la transparencia en la actualidad es una herramienta fundamental para que los recursos no sean malversados y puedan llegar a quienes más lo necesitan.

En ese plano, la transparencia y el acceso a la información son ejes primordiales de la gobernanza, pues a través de la capacidad de los organismos públicos de dar a conocer documentos, políticas y procesos de toma de decisiones sobre la gestión y uso de los recursos naturales, así como la posibilidad de verificar su exactitud por los ciudadanos al acceder a esta información en control del Estado, se dispone de un medio para que los ciudadanos puedan ejercer efectivamente otros derechos, como la participación, la consulta previa y la vigilancia, entre otros.

Desde 2013, DAR ha realizado análisis de transparencia en el sector minero-energético y ha emitido recomendaciones para la mejora del sector. Con el fin de continuar con el trabajo que realiza DAR y los análisis realizados entre 2013 y 2016, se ha elaborado la presente publicación, que cuenta con recomendaciones para el país, con el fin de construir gobernanza.

En ese sentido, la presente publicación evidencia que aún se debe priorizar la implementación de los principios de gobernanza y el cumplimiento de la normativa de transparencia y acceso a la información en dos grandes procesos en el sector: licitaciones y evaluaciones de impacto ambiental. Especialmente en los sectores extractivo y de infraestructura, resulta decisivo seguir promoviendo estos elementos debido a la importancia que tiene el sector en la economía y en el desarrollo del país.

Promover y respetar el derecho a la participación de la población en la construcción de políticas, normativas y proyectos por el Estado, así como mejorar los canales de difusión y acceso de información hacia la población, es fundamental para evitar conflictos, casos de corrupción, y coadyuvar a un equilibrio entre la inversión y el medio social y ambiental.

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Esto ha repercutido en el ejercicio de otros derechos, como la participación y el acceso a la información.

El resguardo a los derechos y a la defensa del medio ambiente puede ser socavado si no se refuerzan los principios de un buen gobierno (gobernanza): (i) planificación de políticas, planes y programas; (ii) capacidad de gestión institucional; (iii) coordinación entre los niveles de gobierno e intersectorial; (iv) participación ciudadana; (v) rendición de cuentas de las autoridades a la ciudadanía; (vi) la ética pública y anticorrupción, y (vii) transparencia y acceso a la información pública. Lo fundamental es la promoción de este buen gobierno o gobernanza en conjunto con todos los actores de la sociedad para la toma de decisiones públicas.

7

1.

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLOGÍA

1.1. Gobernanza y transparencia La gobernanza es un marco de reglas para lograr el “buen gobierno”, que busca alcanzar una gestión eficaz y eficiente entre las entidades públicas y organizaciones sociales que conduzca las actividades económicas hacia la satisfacción del bienestar de los ciudadanos (DAR 2012: 45-46). Es una forma de gobernar en conjunto con todos los actores de la sociedad y generar su participación en la toma de decisiones públicas, por ello es la forma óptima de tomar decisiones en el Estado (Gamboa 2013, 2014).

En los diagnósticos 2013, 2014 y 2015 de transparencia del sector minero-energético peruano, se señalan los principios que conforman la gobernanza, donde la transparencia y el derecho de acceso a la información son elementos transversales de planificación, capacidad de gestión, coordinación, participación, rendición de cuentas e integridad pública (ibíd.).

La transparencia alude al conocimiento público de datos, documentos, información, políticas y procesos de toma de decisiones sobre la actividad de los organismos estatales, e incluye la posibilidad de verificar su exactitud por los ciudadanos (Defensoría del Pueblo 2010, 2010a, 2012).

El derecho de acceso a la información permite que toda persona pueda acceder a información en control del Estado y se rige por los principios de máxima divulgación, máxima publicidad y buena fe (Relatoría Especial para la Libertad de Expresión 2012).

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1.2. Diseño y validación de la metodología

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La presente publicación contiene una metodología cuya finalidad es analizar los mecanismos de transparencia que se han aplicado en los principios de gobernanza. Esta metodología ha sido presentada en los diagnósticos de 2013 y 2014 (Gamboa 2013, 2014). A raíz de los hallazgos, se han elaborado recomendaciones con el objetivo de incrementar los estándares de transparencia y acceso a la información pública en beneficio de la gobernanza.

Se han elaborado un conjunto de indicadores y medios de verificación que permiten monitorear la situación de la transparencia y acceso a la información en el caso analizado. Se analiza el proyecto Gasoducto Sur Peruano (GSP), pues son dos regiones que tienen importantes proyectos energéticos y necesitan fortalecerse para gestionar sosteniblemente los recursos de su región.

1.3. Sistematización de la información y redacción final La recolección de datos, sistematización y análisis se realizan sobre la base de la información disponible de las entidades públicas. Esta metodología presenta una innovación respecto de la evaluación de la transparencia y el acceso a la información, pues se vincula con los principios de gobernanza en dos procesos claves:

El otorgamiento de derechos para el aprovechamiento de hidrocarburos.

El proceso de evaluación de los EIA para hidrocarburos.

Se ha recopilado información durante diversos momentos. Se han realizado visitas al Ministerio de Energía y Minas (MINEM) para las lecturas de sus expedientes, lectura de otros documentos, revisión de portales web, envío de solicitudes de acceso a la información y revisión de la normativa.

Con ello se ha identificado la existencia y la disponibilidad de información de las áreas de análisis. Es necesario indicar que la metodología utilizada es cualitativa narrativa, por lo que los indicadores, al ser cualitativos, nos llevan a presentar los resultados de forma narrativa (Barzelay & Cortázar 2004).

Objetivo e indicadores El objetivo es analizar la disponibilidad de aquella información considerada relevante. Los indicadores fueron elaborados a partir de la información registrada en los dispositivos legales correspondientes a las áreas claves mencionadas.

En el caso del otorgamiento de derechos para hidrocarburos, se ha usado como referencia el TUO de la Ley N° 26221, Ley Orgánica de Hidrocarburos (DS N° 042-2005-EM), el Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos (DS N° 039-2014-EM), entre otros.

Respecto de los procesos de evaluación ambiental para hidrocarburos, se ha usado como referencia la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (Ley N° 27446) y su Reglamento (DS N° 019-2009-MINAM); el Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales (DS N° 002-2009-MINAM) y las normas sectoriales (DS N° 012-2008-EM, RM N° 571-2008-EM/DM, DS N° 29-94-EM, RM N° 223-2010-MEM/DM).

Cuadro N° 1: Proceso de otorgamiento de derechos en hidrocarburos CRITERIO TRANSPARENCIA PARA LA PLANIFICACIÓN TRANSPARENCIA PARA LA CAPACIDAD DE GESTIÓN

INDICADOR I. Implementación de espacios de planificación II. Fortalecimiento de los procesos III. Inclusión de la normativa nacional en la planificación del proceso I. Fortalecimiento de las capacidades de la ejecución del proceso III. Sistematización y difusión de la información de los procesos I. Implementación de mecanismos de coordinación intersectorial

TRANSPARENCIA PARA LA COORDINACIÓN

II. Implementación de mecanismos de coordinación intergubernamental

TRANSPARENCIA PARA LA PARTICIPACIÓN

I. Mecanismos oficiales de participación ciudadana

III. Implementación de mecanismos de coordinación con representantes del sector privado, sociedad civil y pueblos indígenas

II. Procesos de consulta a los pueblos indígenas u originarios I. Implementación de mecanismos de difusión de información

TRANSPARENCIA PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS

II. Implementación de mecanismos para informar sobre los pagos de las empresas derivados de los contratos (regalías), distribución del canon y sobrecanon III. Implementación de mecanismos de información sobre monitoreo de los compromisos en el contrato

TRANSPARENCIA PARA LA INTEGRIDAD PÚBLICA Elaboración propia.

I. Promoción de la ética de la función pública II. Prevención de la corrupción en los procesos e institución

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Cuadro N° 2: Procesos de evaluación de la modificación del estudio de impacto ambiental en hidrocarburos CRITERIO TRANSPARENCIA PARA LA PLANIFICACIÓN TRANSPARENCIA PARA LA CAPACIDAD DE GESTIÓN

INDICADOR I. Implementación de espacios de planificación II. Fortalecimiento de los procesos III. Implementación de normativa nacional en la planificación del proceso I. Fortalecimiento de las capacidades de gestión II. Sistematización y difusión de la información del proceso I. Implementación de mecanismos de coordinación intersectorial

TRANSPARENCIA PARA LA COORDINACIÓN

TRANSPARENCIA PARA LA PARTICIPACIÓN TRANSPARENCIA PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS TRANSPARENCIA PARA LA INTEGRIDAD PÚBLICA

II. Implementación de mecanismos de coordinación intergubernamental III. Implementación de mecanismos de coordinación con representantes del sector privado, sociedad civil y pueblos indígenas I. Mecanismos oficiales de participación ciudadana I. Implementación de mecanismos de supervisión y control de los compromisos asumidos en la MEIA I. Promoción de la ética función pública II. Prevención de la corrupción en los procesos e institución

Elaboración propia.

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Instituciones analizadas y procedimiento Las instituciones que serán analizadas serán las que tengan el mandato legal de generar la información sobre transparencia en el otorgamiento de derechos y procesos de evaluación de los estudios de impacto ambiental en hidrocarburos, principalmente el MINEM y PROINVERSIÓN. La información que se analiza viene principalmente de cuatro rubros: (i) disposiciones legales; (ii) PWI; (iii) solicitud de acceso a la información pública, (iv) lectura de expedientes.

Redacción final de la publicación Una vez constatada la información obtenida, se dio una revisión final a la información recolectada y consignada a través de los indicadores. Luego de ello, se formularon las conclusiones y recomendaciones a partir de los resultados obtenidos. Así, se procedió a la redacción final del documento.

2.

GOBERNANZA Y TRANSPARENCIA EN EL GASODUCTO SUR PERUANO

2.1. En el otorgamiento de derechos para el aprovechamiento de hidrocarburos Los hidrocarburos son considerados constitucionalmente como Patrimonio de la Nación. La Constitución Política del Perú de 1993 establece la soberanía del Estado en el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables, donde las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares se fijan a través de una ley orgánica, y cuya concesión otorga a su titular un derecho real sujeto a dicha norma (artículo 66).

La Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN) es una entidad que puede dirigir estas iniciativas, creada en 2002 a raíz de la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Ley N° 27658) y el DS N° 027-2002-PCM, que dispuso la fusión por absorción de la Dirección Ejecutiva del Fondo de Promoción de la Inversión Privada (FOPRI) con la Comisión de Promoción de la Inversión Privada (COPRI), la Comisión Nacional de Inversiones y Tecnologías Extranjeras (CONITE), la Gerencia de Promoción Económica de la Comisión de Promoción del Perú (PROMPERÚ), a través de la transferencia en favor de la primera de las competencias, funciones y atribuciones de las otras. En 2005, mediante Ley N° 28660, se establece que es un organismo público descentralizado adscrito al sector Economía y Finanzas, con autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y financiera, constituyendo un pliego presupuestal.

En ese sentido, esta sección analizará la aplicación de mecanismos de transparencia en el proceso de otorgamiento de derechos del proyecto “Mejoras en la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano”, llevado a cabo por PROINVERSIÓN por iniciativa estatal, cuya misión fue “promover la inversión no dependiente del Estado peruano a cargo de agentes bajo régimen privado, con el fin de impulsar la competitividad del Perú y su desarrollo sostenible para mejorar el bienestar de la población” (PROINVERSIÓN 2009)1. Además, a partir de los hallazgos se darán recomendaciones que sirvan para la aplicación de la nueva legislación sobre la Asociación Público Privada (APP) aprobada en 2016 y 2017.

En principio, en este proyecto participó el consorcio Kuntur Transportadora de Gas SAC, pero luego fue traspasado a Gasoducto Sur Peruano SA Actualmente es uno de los proyectos más esperados para el país, pues refleja el sentir de las regiones del sur por el gas que demandan en sus territorios y porque está priorizado dentro de los proyectos que conduciría PROINVERSIÓN en 20172.

1

2

Memoria Anual de PROINVERSIÓN 2009.

En: http://www.proinversion.gob.pe/RepositorioAPS/0/1/JER/MEMORIA/Memoria_2009_ok.pdf.

Ver: http://rpp.pe/economia/economia/mef-senala-que-una-cancelacion-del-contrato-de-gsp-no-dana-imagen-del-perunoticia-1010996, http://diariocorreo.pe/economia/mef-licitaria-el-gasoducto-sur-peruano-en-enero-del-2017-712322 y http://larepublica.pe/impresa/economia/832756-gasoducto-sur-peruano-reiniciara-obras-en-el-2017-con-ingreso-de-brookfield.

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La Ley Orgánica de Hidrocarburos (Ley N° 26221) de 1993, indica que el MINEM aprueba la norma que determina la adjudicación por derecho del recurso y es el encargado de elaborar, aprobar, proponer y aplicar la política del sector, así como de dictar las demás normas pertinentes (artículo 3). Así, el Estado ha establecido diversas modalidades para la promoción de estos recursos naturales. Una de ellas es la participación de la inversión privada en el desarrollo de obras públicas de infraestructura, servicios públicos, activos, empresas y otros proyectos del Estado, a través de iniciativas estatales o privadas.

11

En diciembre de 2012, el MINEM promovió la aprobación de la ley que afianza la seguridad energética y promueve el desarrollo de un polo petroquímico en el sur del país (Ley N° 29970), que convocó a concurso público internacional el referido proyecto, por lo que el mismo mes, mediante Oficio N° 172-2012-MEM/DM, se incorporó a PROINVERSIÓN, aprobada esa decisión por su Consejo Directivo en enero de 2013.

Esta iniciativa estatal se produjo bajo los mecanismos y procedimientos establecidos en la Ley Marco de Asociaciones Público Privadas (DL N° 1012) de 2008, modificado por el DL N° 1016 (30.05.2008), por la Ley N° 29771 (27.07.2011), por la Ley N° 30114 (02.12.2013) y por la Ley N° 30167 (02.03.2014), y su Reglamento (DS N° 146-2008-EF). Este marco fue el que rigió para la licitación del GSP. Luego, el DL N° 1012 y su Reglamento fueron derogados por el Decreto legislativo del Marco de Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y proyectos en Activos (DL N° 1224), de septiembre de 2015 y su Reglamento (DS N° 410-2015-EF) de diciembre de 2015, que trataron de ordenar el marco jurídico de las APP. A pesar de los cambios, lo que se señala es que PROINVERSIÓN tiene a su cargo los proyectos de APP de competencia nacional con montos de inversión superiores a las 15 000 UIT o que sean multisectoriales. Asimismo, PROINVERSIÓN se encarga de aquellos procesos de APP cuya conducción le haya sido solicitada por la entidad pública correspondiente (de nivel nacional, regional o local) y que cuente con la aprobación de su Consejo Directivo, así como de las iniciativas privadas cofinanciadas3.

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Actualmente, el DL N° 1224 ha sido modificado por el DL N° 1251 (la Ley N° 30594 ha modificado el 24 de junio de 2017 el DL N° 1251 en solo dos artículos) y su Reglamento también fue modificado por DS N° 068-2017-EF y DS N° 155-2017-EF. Esta legislación indica que PROINVERSIÓN ahora es un organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), con personería jurídica, autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y financiera. Encargado de diseñar, conducir y concluir el proceso de promoción de la inversión privada mediante la modalidad de APP y proyectos en activos e interviene en la etapa de ejecución contractual de dichos proyectos.

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PROINVERSIÓN se rige por las normas de transparencia dictadas por el Estado según lo dispuesto en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley N° 27806) y su Reglamento. Sin embargo, el proceso de licitación y la adjudicación a Gasoducto Sur Peruano SA fue investigado por la Contraloría General de la República. En agosto de 2015, presentó su informe con cinco observaciones al proceso (1. Un postor fue descalificado sin que haya vulnerado las bases del concurso; 2. Las bases no permitían evaluar la calidad de las propuestas de los postores; 3. En la versión final del contrato cambiaron las cláusulas en beneficio del ganador; 4. La sostenibilidad del proyecto no estaba garantizada; 5. No existe garantía de reservas disponibles de gas)4. Además, el proceso también fue considerado “irregular” en su momento por el consorcio que finalmente tuvo la buena pro en la licitación5.

Ello más el involucramiento de Odebrecht como accionista con la empresa Kuntur, titular del proyecto predecesor, las revelaciones del caso de sobornos Lava Jato en Brasil6—en investigación en el Perú7— y los recursos comprometidos de los peruanos para financiar la construcción del GSP Hasta enero de este año, a través del alza del 1% en los recibos de luz desde enero 2015 (subsidio promovido por préstamos para políticas de desarrollo por el Banco Mundial al Estado peruano)8 hacen que un análisis de los mecanismos de transparencia implementados en el proceso

3 4 5 6 7 8

Ver: http://www.investinperu.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=0&jer=5741&sec=1.

Ver: http://bit.ly/2oNvwCN y http://larepublica.pe/impresa/opinion/748354-duenos-de-nada.

Ver: http://gestion.pe/economia/gasoducto-peruano-sur-arremete-contra-proinversion-descalificarlo-irregularmente-2101652.

Ver: http://gestion.pe/economia/caso-lava-jato-siete-claves-entender-lo-que-podria-pasar-peru-2140667.

Ver: https://gestion.pe/peru/politica/lava-jato-comision-fiscalizacion-iniciara-proxima-semana-investigacion-casocorrupcion-98135.

Para más información revisar: http://www.dar.org.pe/noticias/nuevo-estudio-revela-el-banco-mundial-patrocino-elprimer-paquetazo-ambiental-y-el-subsidio-pagado-a-odebrecht-en-el-gasoducto-del-sur/ y http://www.dar.org.pe/wpcontent/uploads/2017/01/009361-Ejecutivo-WB-DPF-ESP01.pdf.

de licitación se vuelva necesario, con el fin de que las recomendaciones que resulten puedan servir a que el Estado implemente mecanismos eficientes para prevenir actos de corrupción en este nuevo contexto legal de las APP.

El caso del proyecto “Mejoras en la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano” El 7 de noviembre de 2007, el Estado aprobó la Ley N° 29129, por la que se declara de “necesidad e interés público la construcción del gasoducto Camisea-Santa Ana-Cusco, así como la del gasoducto hacia las regiones de Puno, Huancavelica, Arequipa, Moquegua y Tacna”. Con el fin de satisfacer las demandas y promesas hechas a la macrorregión del sur del país, este proyecto permitiría llevar el gas natural de Camisea hacia estas regiones para promover su desarrollo económico. Al año siguiente, el 14 de marzo de 2008, la empresa Kuntur Transportadora de Gas SAC presentó al MINEM, siguiendo el Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ductos (DS N° 081-2007-EM), la solicitud de parte para el otorgamiento de la concesión de transporte de gas natural por ductos para poder construir el gasoducto promovido por la ley.

La solicitud fue evaluada y aprobada con el Informe Técnico-Legal N° 045-2008-MEM-DGH-PCG, elaborado por la Dirección General de Hidrocarburos del MINEM, tras lo cual, mediante RS N° 040-2008-EM del 10 de septiembre de 2008, se otorgó a la empresa Kuntur Transportadora de Gas SAC la concesión de transporte de gas natural por ductos desde Camisea hacia el sur del país.

Con fecha 1 de octubre de 2009, la empresa suscribió con el Estado peruano, representado por PROINVERSIÓN y MINEM, un Convenio de Estabilidad Jurídica con una vigencia de diez años, mediante el cual se garantiza la estabilidad en materia tributaria y laboral según los términos del Convenio. El 7 de enero de 2010, la Compañía suscribió un Contrato de Inversión con el Estado peruano (MINEM y PROINVERSIÓN). El 2 de junio de 2009, la Compañía presentó la solicitud de suscripción del Contrato de Inversión al que se refiere el Decreto Legislativo que establece el Régimen Especial de Recuperación Anticipada del Impuesto General a las Ventas (DL N° 973), para acogerse al beneficio de la Devolución anticipada del IGV por las inversiones que se realizarán para el desarrollo del proyecto denominado Gasoducto Andino del Sur9. Posteriormente, el EIA del proyecto, elaborado en 2010, fue aprobado en junio de 2011 mediante RM N° 173-2011-MEM/AAE. Luego, el MINEM solicitó mediante Oficio N° 172-2012-EM/DM, incorporar el proyecto “Nodo Energético en el Sur del Perú” al proceso de promoción de la inversión privada por PROINVERSIÓN, que consiste en la construcción de dos plantas termoeléctricas de 500 MW +/- hasta 20% de capacidad cada una, como parte del requerimiento total de generación de hasta 2000 MW, las que deberán estar ubicadas en la costa sur del Perú. Este Nodo creará otro núcleo de generación eléctrica en el sur del país, permitiendo atender en los próximos años una demanda creciente en esta región, desconcentrando la capacidad de generación eléctrica de la costa central, y manteniendo una reserva de generación del orden del 30%. Sobretodo asegurará el 70% de la demanda del gas que provendrá del Gasoducto Sur Peruano10.

El 29 de marzo de 2012, el Estado dio inicio simbólico a la construcción del Gasoducto Andino del Sur. Sin embargo, en el aspecto administrativo el MINEM nombró una Comisión para la elaboración

9 Memoria Anual 2013, Kuntur Transportadora de Gas SA.

Ver: http://www.bvl.com.pe/eeff/OE4812/20140414170002/MEOE48122013AIA01.PDF. 10 Ver: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaProyecto.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=5691 y http://www.proyectosapp.pe/modulos/NOT/NOT_DetallarNoticia.aspx?ARE=0&PFL=2&NOT=2371.

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

La concesión permitiría la instalación de un ducto que transportase gas natural desde los yacimientos de Camisea, en el departamento de Cusco, hasta las ciudades de Juliaca, Matarani e Ilo, y los puntos de derivación para los sistemas de transporte o distribución de gas natural por red de ductos a las ciudades de Quillabamba, Cusco, Puno, Arequipa, Moquegua y Tacna.

13

de la modificación del contrato de concesión otorgado a Kuntur Transportadora de Gas SAC con el fin de incluir, entre otros, la instalación de un ducto de transporte de LGN que serviría para el desarrollo de industria complementaria, como el polo petroquímico11. A pesar de los esfuerzos, el Estado y la empresa no llegaron a un acuerdo sobre este nuevo ducto, que no se contemplaba en el diseño original del proyecto.

En ese contexto, en diciembre de 2012 se aprobó la Ley N° 29970, que afianza la seguridad energética y promueve el desarrollo de polo petroquímico en el sur del país, la que con su aplicación detiene el proyecto, como es confirmado posteriormente por la empresa12. Esta última prevé participar en el proceso de licitación del proyecto “Mejoras en la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano” (GSP), llevado a cabo por PROINVERSIÓN de acuerdo a la Ley N° 29970 y tras la aprobación de su incorporación a las licitaciones que realiza la institución mediante RS N° 005-2013-EF del 10 de enero de 2013. El nuevo proyecto reemplazaría al Gasoducto Andino del Sur, al transportar gas natural al sur del país.

El proceso de licitación a través de PROINVERSIÓN siguió la modalidad de concurso de proyectos integrales vigente en aquel momento13, donde la empresa privada participa en una APP14 impulsada por iniciativa estatal. Una vez realizado el proceso de licitación, el 30 de junio de 2014, el Gobierno adjudicó la buena pro del proyecto al Consorcio Gasoducto Sur Peruano SA. Al igual que con Kuntur Transportadora de Gas SAC, la empresa Odebrecht es la mayor accionista del proyecto del consorcio, con un 75% de participación. El 25% restante pertenece a la empresa española Enagás SA15. El 22 de julio de 2014, el gobierno, mediante RS N° 054-2014-EM, otorgó finalmente a la Sociedad Concesionaria Gasoducto Sur Peruano SA la concesión, y el 4 de noviembre de 2014 se aprobó la renuncia a la concesión por Kuntur Transportadora de Gas SAC a través de la RS N° 079-2014-EM. El 11 de noviembre de 2014 el MINEM, a través del Oficio N° 2376-2014-MEM/AAE, traspasó el EIA de Kuntur Transportadora de Gas SAC a Gasoducto Sur Peruano; luego, esta empresa presentó la modificación del EIA en enero de 2015, aprobada en julio de 2015 mediante RD N° 232-2015-MEM/DGAAE.

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

Este proceso contó con las siguientes etapas: (i) diagnóstico y clasificación16; (ii) incorporación al proceso de promoción; (iii) aprobación del plan de promoción; (iv) estructuración del proyecto y diseño del contrato17; (v) convocatoria y publicidad de bases; (vi) consultas a las bases y sugerencias al contrato; (vii) calificación; (viii) inicio del concurso, (ix) presentación de propuestas técnicas y económicas; (x) adjudicación de la buena pro, y (xi) cierre-firma de contrato18. Estas fases han sido incorporadas dentro de cada criterio de gobernanza para comprender la totalidad del proceso.

14

11 12 13

14

15 16 17 18

Ver: http://gasnatural.osinerg.gob.pe/contenidos/ciudadania/avance_proyectos-ducto_principal_transporte_kuntur.html.

Ver: http://peru21.pe/economia/gasoducto-sur-tardaria-cinco-anos-2120928.

Según el artículo 16 del DL N° 1012, los terceros interesados contaban con noventa días calendario, contados a partir del día siguiente de la publicación de la respectiva declaración de interés, para presentar sus expresiones de interés respecto de la ejecución del mismo proyecto de inversión. Con ello, se iniciaba el proceso de licitación pública si era el caso. El DL N° 1224 modifica este período a 150 días calendario y el DL N° 1251 vuelve a modificar el plazo a noventa días calendario para presentar las expresiones de interés sobre los proyectos.

Las asociaciones público-privadas son modalidades de participación de la inversión privada en las que se incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pública, proveer servicios públicos y/o prestar los servicios vinculados a estos que requiera brindar el Estado, así como desarrollar proyectos de investigación aplicada y/o innovación tecnológica, de acuerdo a las condiciones establecidas en el Reglamento de la presente norma (DL N° 1012) [bajo los mecanismos contractuales permitidos por el marco legal vigente. Las asociaciones público-privadas se originan por iniciativa estatal o iniciativa privada] (DL N° 1224). La definición del DL N° 1224 sigue vigente.

Ver: http://www.enagas.com/enagas/es/Comunicacion/NotasPrensa/2014-07-01_Consorcio_formado_por_Enagas_y_Odebrecht.

En el DL N° 1224 y DL N° 1251 han incorporado dos etapas anteriores: (i) planeamiento y programación que comprende el Informe Multianual de Inversiones en APP y (ii) formulación que comprende la elaboración de un Informe de Evaluación.

En el DL N° 1224 y el DL N° 1251 a esta etapa se le conoce como estructuración.

Desagregación de etapas de acuerdo a la normativa vigente en su momento. Etapas siguen vigentes en la actual normativa, solo se han ordenado las etapas e incorporado otras como: planeamiento y programación, formulación, estructuración y transacción. Ver: http://www.investinperu.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=0&jer=5741&sec=1.

15

Tramo a1: Construcción de gasoducto desde el Punto de Derivación hasta Urcos. Comprende los gasoductos secundarios a la Central Térmica de Quillabamba y a la provincia de Anta.

1 2

En autos que funcionan con gas natural vehicular (GNV)

3

4

En industrias En (fábricas) viviendas

Central térmica de Ilo

AREQUIPA

Puno

Tacna

TACNA

Moquegua

MOQUEGUA

Arequipa

Punto de derivación

SELVA Y MONTAÑA

Tramo b Tramo a1

PUNO

0

1,000

Planta 2,000 Malvinas

3,000

4,000

SELVA

RECORRIDO EN ALTURA m.s.n.m.

5,000

CUSCO

Urcos

Tramo a1

Tramo a2

Central térmica de Mollendo

Estas dos centrales conforman el Nodo Energético adjudicado por ProInversión en noviembre de 2013.

El gasoducto beneficiará a las regiones de Apurímac, Puno, Arequipa, Cusco, Moquegua y Tacna. Desde el gasoducto se construirán ductos y/o proyectos de infraestructura y logística para el suministro de gas natural hacia esas regiones.

APURÍMAC

Abancay

Anta Cusco

Punto de derivación

Central térmica de Quillabamba

ÁREA DE INFLUENCIA

Chiquintirca

Tramo c

Tramo b

Planta de Separación Malvinas

a1 a2

b

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

Zona de seguridad

Zona de seguridad

Tramo a2

SIERRA

Fuente: Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proinversion.gob.pe/RepositorioAPS/0/1/JER/SALA_PRENSA_INFOGRAFIAS/infografias/INFO%20Gasoducto.pdf.

En las centrales térmicas de Mollendo, Ilo, Quillabamba y otras que opten por usar el gas natural

Conexiones futuras

Regiones beneficiadas

¿DÓNDE SE USARÁ EL GAS NATURAL?

Tramo a2: Construcción de gasoducto desde Urcos hacia la Central Térmica de Ilo pasando por la Central Térmica de Mollendo.

También contempla la realización de los estudios de ingeniería para el futuro Tramo C y los futuros gasoductos regionales hacia Apurímac, Puno, Arequipa, Cusco, Moquegua y Tacna.

¿EN QUÉ CONSISTE EL PROYECTO?

Tramo b: Construcción de gasoducto y poliducto de la Planta de Separación Malvinas al Punto de Derivación con el sistema de transporte existente. Este tramo representa el reforzamiento del sistema de transporte existente de gas natural (GN) y líquidos de gas natural (LGN).

ProInversión, por encargo del Ministerio de Energía y Minas, adjudicó el proyecto para la concesión del diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento del Gasoducto Sur Peruano.

Al terminar el plazo de la concesión, la infraestructura será transferida al Estado Peruano.

Gasoducto Sur Peruano Las obras se realizarán en tres tramos

MAPA REFERENCIAL DEL GASODUCTO

Mapa N° 1: Gasoducto Sur Peruano

32

Diámetro

LGN

GN

pulgadas

GN

Zona de seguridad

Zona de seguridad

Zona de seguridad

pulgadas

24

Diámetros

32

pulgadas

Zona de seguridad

GN: Gas natural LGN: Líquidos de gas natural

Estructuras según tramos

COSTA

Por ello, a continuación se realiza el análisis de este caso, en base al recojo de información de enero a diciembre de 2015, de acuerdo a la normativa aplicada al caso (DL N° 1012 y DS N° 146-2008-EF, pues las normas que los derogan, el DL N° 1224 y DS N° 410-2015-EF, fueron aprobadas luego de septiembre de 2015) y la actualización de la información en mayo de 2017, a partir de los criterios definidos de transparencia para la gobernanza: planificación, capacidad de gestión, coordinación, participación, rendición de cuentas e integridad pública. Con ello, salen a la luz recomendaciones importantes a tener en cuenta en la nueva normativa de APP.

Transparencia para la planificación Para analizar la transparencia en la planificación se tuvieron en cuenta tres indicadores: (i) implementación de espacios de planificación en el proceso de otorgamiento de derechos; (ii) fortalecimiento de los procesos de otorgamiento de derechos, y (iii) inclusión de la normativa nacional en la planificación del proceso.

Con relación al primer indicador, la transparencia en la implementación de espacios de planificación en el proceso de otorgamiento de derechos, se tienen las siguientes etapas identificadas: (i) diagnóstico y clasificación19; (ii) incorporación al proceso de promoción; (iii) aprobación del plan de promoción; (iv) estructuración del proyecto y diseño del contrato; (v) convocatoria y publicidad de bases, y (vi) consultas a las bases y sugerencias al contrato. Se considera que este indicador es parcial en cuanto a la promoción de la transparencia, ya que la información no está disponible al público en su totalidad tras lo observado en 2015 y 2017 en el portal web de PROINVERSIÓN en las diferentes etapas del proceso.

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

En el caso de la primera etapa (i) diagnóstico y clasificación, la norma vigente en su momento, el DL N° 1012, indicaba que para que un proyecto se incorporara al proceso de promoción, era necesario que la entidad pública identificara sus prioridades nacionales, sectoriales, regionales y locales, según corresponda, a partir de un diagnóstico de la situación actual. Luego de ello, el proponente debía realizar un análisis sobre los aspectos más relevantes del proyecto identificado y clasificar el proyecto. El Reglamento de la norma indica que este análisis y clasificación forman parte de un Informe de Evaluación (art. 5 del DS N° 146-2008-EF). Para el caso de los proyectos autofinanciados, solo si este diseño del proyecto contemplaba garantías y proyectos cofinanciados debía contar con la opinión favorable del MEF. Se ha podido identificar que la información sobre esta primera parte del proceso del Gasoducto Sur Peruano no se encuentra disponible en las páginas web de PROINVERSIÓN, MINEM ni OSINERGMIN, como se muestra a continuación.

16

19

Con los DL N° 1224 y DL N° 1251 las etapas anteriores como (i) planeamiento y programación y (ii) formulación se encuentran más detalladas.

Imagen N° 1: Gasoducto Sur Peruano en Web de PROINVERSIÓN. Mayo 2017

Fuente: Gasoducto Sur Peruano, web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaProyecto.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=5675&SEC=22.

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

Fuente: Gasoducto Sur Peruano, web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaProyecto.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=5675&SEC=22.

17

Imagen N° 2: Gasoducto Sur Peruano en Web del MINEM. Mayo 2017

Fuente: Gasoducto Sur Peruano, Web de MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=2&idTitular=6820&idMenu=sub6793&idCateg=1187.

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

Imagen N° 3: Gasoducto Sur Peruano en Web del OSINERGMIN. Mayo 2017

18

Fuente: Gasoducto Sur Peruano, Web de OSINERGMIN.

Según la nueva normativa, el DL N° 1224 y su modificación con el DL N° 1251, se ha especificado que habrá una primera etapa de planeamiento y programación (la que sería el diagnóstico), donde cada ministerio, gobierno regional o local elabora el Informe Multianual de Inversiones en Asociaciones Público Privadas para definir identificar los potenciales proyectos de APP. Por otro lado, también se incorpora la fase de formulación, en donde se integra la elaboración del Informe de Evaluación, con requisitos más exactos, además de la clasificación, requisitos técnicos, legales, económicos, entre otros.

En la siguiente etapa (ii) incorporación al proceso de promoción, según el DL N° 1012, en el caso de proyectos de competencia nacional, al organismo promotor de la inversión privada le correspondía tramitar con su opinión favorable, adjuntando el proyecto de Plan de Promoción correspondiente, la Resolución Suprema de incorporación al proceso de promoción de la inversión privada y de aprobación del Plan de Promoción. Asimismo, si el proyecto autosostenible requería garantías y proyectos cofinanciados, la visación de la Resolución Suprema por el MEF se efectuaba previa emisión de opinión favorable por los órganos competentes. Está información tampoco se encuentra disponible en las páginas web de las entidades vinculadas.

Gráfico N° 1: Pasos al interior de la incorporación al proceso de promoción

1.

2.

Sector (Ministerios) encarga a...

ProInversión evalúa su competencia

3.

Sector o ProInversión elaboran...

INFORME DE EVALUACIÓN

5.

Aprobación de Consejo Directivo: Incorporavión Designación de Comité

4.

AUTOSOSTENIBLE COFINANCIADO

Se incorpora

Determinar Viabilidad SNIP

Fuente: Asociaciones Público Privadas, Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/RepositorioAPS/0/2/JER/APP_FLUJOGRAMA/MANUAL_APP_ACTUALIZADO.pdf.

Esto ha sido modificado con la nueva normativa. A través del DL N° 1224 y el DL N° 1251, a partir de la aprobación del Informe de Evaluación, el proyecto es incorporado al proceso de promoción, que necesita en todos los casos la opinión favorable del MEF. Lo nuevo que incorpora el DL N° 1251 es que indica que de manera simultánea el organismo promotor de la inversión privada aprueba el Plan de Promoción para simplificar el proceso.

En el caso de la etapa de (iii) aprobación del Plan de promoción, PROINVERSIÓN se encargaba de designar a un jefe de proyecto y de formular el plan, el cual era sometido a aprobación del Comité, en este caso el Comité Pro Seguridad Energética, designado por el Consejo Directivo.

Una vez aprobado el Plan de promoción, este era ratificado por Resolución Suprema refrendada por el ministerio competente y por el titular del MEF, como indicaba la normativa. El Plan de promoción debía indicar como mínimo la clasificación del proyecto (autosostenible o cofinanciado), la modalidad de la APP (concesión, usufructo, asociación en participación, arrendamiento, contrato

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

19

de gerencia, etc.), la modalidad del proceso de selección (Licitación Pública Especial o Concurso de Proyectos Integrales), el esquema financiero, el plazo y el cronograma.

Gráfico N° 2: Pasos al interior de la etapa del Plan de promoción

Somete a aprobación el Plan de Promoción

2.

i.

1.

ii.

Elabora el Plan de Promoción Comité

3.

Designa al Jefe de Proyecto

Ratificación por resolución suprema

Consejo Directivo

ACUERDO APRUEBA PLAN DE PROMOCIÓN

Fuente: Asociaciones Público Privadas, Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/RepositorioAPS/0/2/JER/APP_FLUJOGRAMA/MANUAL_APP_ACTUALIZADO.pdf.

El Plan de promoción del Gasoducto Sur Peruano se encuentra disponible en el portal web de PROINVERSIÓN20; sin embargo, no hay mayor información sobre el procedimiento interno para su elaboración ni todas las opiniones técnicas.

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

Imagen N° 4: Plan de promoción del Gasoducto Sur Peruano. Mayo 2017

Fuente: Proyectos por Iniciativa Estatal, Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaProyecto.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=5675&SEC=22.

20 20

Ver: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaProyecto.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=5675&SEC=22.

En el Plan de promoción se encuentra información importante, como por ejemplo el mapa con la ruta referencial del ducto y la modalidad del otorgamiento de la concesión, la cual es de Concurso de Proyectos Integrales. Sin embargo, no hay mayor explicación sobre la decisión de la modalidad de la APP o si PROINVERSIÓN dio apoyo técnico a la entidad proponte o no para su elaboración.

Según el procedimiento señalado en la normativa vigente en su momento y sobre la base de la información disponible en la web de PROINVERSIÓN, la entidad promotora de la inversión privada elaboró el Plan de promoción y PROINVERSIÓN lo aprobó. No obstante, en la página web no hay información sobre algún oficio remitido a los actores (entidades públicas y Consejo Directivo de PROINVERSIÓN) sobre su participación en este proceso.

Además, solo se indica el nombre del contacto del proyecto en el portal web de PROINVERSIÓN, y en el caso del Comité Pro Seguridad Energética, el cual fue desactivado en 2014 a través de la RS N° 050-2014-EF, la información sobre la designación de sus miembros o la resolución que indica el cambio de integrantes del Comité durante el proceso de licitación no aparece su portal web. Sin embargo, puede encontrarse las fechas de actividad de los integrantes del Comité en la Memoria Anual 2013 de PROINVERSIÓN21. Sería importante que esta información pudiera ser visible en la sección del Gasoducto Sur Peruano del portal web de PROINVERSIÓN y accesible claramente a los usuarios. En el caso del Consejo Directivo sí se puede encontrar la información en el portal web de la institución22.

21 22

Ver: http://www.proinversion.gob.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?ARE=0&PFL=1&JER=5701&SEC=16.

Ver: http://www.proinversion.gob.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=1&jer=5666&sec=16.

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

Fuente: Proyectos por Iniciativa Estatal, Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/RepositorioAPS/0/2/JER/PC_H_SEGURIDAD/PP_MEJORAS_DE_SEGURIDAD_ENERGETICA.pdf.

21

Cuadro N° 3: Integrantes del Comité Pro Seguridad Energética

COMITÉ PRO SEGURIDAD ENERGÉTICA -

Edgar Ramírez Cadenillas (Presidente) Desde el 8 de mayo de 2014

-

Guillermo Lecamaqué Molina (Presidente) Desde el 29 de enero de 2013 hasta el 7 de mayo de 2014

-

Gustavo Adolfo Navarro Valdivia

-

Rosa María Ortiz Ríos Dede el 29 de enero de 2013 hasta el 7 de mayo de 2014

-

María del Rosario Raquel Patiña Marca Desde el 8 de mayo de 2014

Fuente: Memoria Anual 2013, Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proinversion.gob.pe/RepositorioAPS/0/1/JER/MEMORIA/MEMORIA%20ANUAL%20DE%20 PROINVERSION%202013.pdf.

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

La estructura orgánica anterior de PROINVERSIÓN y la participación de cada órgano dentro de los procesos de licitación ha sido modificada a través del DL N° 1251 y su reglamento.

Ahora el Consejo Directivo es la más alta autoridad de la entidad y está integrado por seis miembros: el ministro de Economía y Finanzas, quien lo preside; dos ministros de Estado del sector cuya cartera de proyectos incorporados al proceso de promoción sean de mayor valor monetario y los otros miembros son designados por Resolución Suprema con el refrendo del presidente del Consejo de Ministros y del ministro de Economía y Finanzas. Actualmente, mediante RS N° 014-2017-EF, publicada el 6 de abril de 2017, se designa a los ministros de Energía y Minas y de Transportes y Comunicaciones como miembros del Consejo Directivo por un período de tres años.

22

Asimismo, ahora existen nuevos Comités Especiales conformados por los cuatro Comités Especiales de PROINVERSIÓN y el Comité Especial de Proyectos de Inversión Pública, órganos colegiados integrados por tres miembros, constituidos por resolución suprema a propuesta del Consejo Directivo PROINVERSIÓN en función del número y complejidad de la demanda de los procesos de inversión privada a atender23. El comité que se encargaría de llevar a cabo la licitación del Gasoducto Sur Peruano este año es el Comité Pro Gas Natural, el cual ya tiene designados a sus tres miembros24.

A continuación, según el DL N° 1012 seguía la etapa (iv) estructuración del proyecto y diseño del contrato, la cual comprendía el diseño final del proyecto y del contrato. Según esta norma, el diseño final del contrato y las modificaciones que se produzcan a su versión final requerían la opinión favorable de la entidad pública competente, el MEF, el organismo regulador y la Contraloría General de la República. Sin embargo, esta norma fue modificada por la Ley N° 30167, que indica que se requiere un Informe Previo no vinculante de la Contraloría únicamente sobre el crédito o la capacidad financiera del Estado. El DL N° 1224 y el DL N° 1251, y sus reglamentos, siguen manteniendo que la Contraloría General de la República emitirá un informe previo no vinculante antes de la aprobación de un contrato, el cual solo podrá versar sobre aquellos aspectos que comprometan la capacidad financiera del Estado (art. 16.5). La información sobre esta etapa es limitada en las páginas web de las entidades vinculadas solo se encuentra la opinión técnica de OSINERGMIN.

23 24

Ver: http://www.proinversion.gob.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=1&jer=5699&sec=35.

Ver: http://gestion.pe/economia/gasoducto-sur-estos-son-funcionarios-que-dirigiran-nuevo-proceso-concesion-2190373.

En la nueva normativa esto ha sido modificado con el DL N° 1224 y el DL N° 1251, esta etapa es llamada estructuración, donde al organismo promotor de la inversión privada le corresponde la estructuración final de proyecto, el desarrollo del proceso de promoción y el diseño del contrato. El organismo de promoción de la inversión privada convocará a las entidades públicas correspondientes, al organismo regulador y al MEF a reuniones de coordinación para recibir comentarios, sugerencias y apreciaciones generales sobre el diseño del contrato y su correcta ejecución. Lo nuevo que incorpora el DL N° 1251 y su reglamento es que estas reuniones de coordinación sobre el diseño de contrato tienen que procurar que los mecanismos de pagos estén vinculados con la prestación del servicio y/o disponibilidad de la infraestructura.

De este modo, se ha producido una serie de cambios con la nueva normativa de APP, algunos de los cuales se han mencionado anteriormente, que sería importante analizar si son pertinentes o no cuando se licite nuevamente el Gasoducto Sur Peruano. En ese momento, podrá visibilizarse si han servido para mejorar los procesos que lleva adelante PROINVERSIÓN. En la siguiente etapa, (v) convocatoria y bases, según el DL N° 1012, el Comité elaboraba las bases del concurso y luego eran aprobadas por el Consejo Directivo. Las bases contenían el procedimiento, los requisitos mínimos que deberán reunir los interesados para ser considerados postores precalificados, el factor de competencia, el contenido de la propuesta técnica y económica, el mecanismo de evaluación y las garantías requeridas (seriedad de propuesta, impugnación y fiel cumplimiento de contrato). Las bases podían ser actualizadas posteriormente por comentarios o sugerencias de los postores en la posterior etapa, (vi) consultas a las bases y sugerencias al contrato.

El Comité efectuaba la convocatoria a través de una publicación en el diario oficial El Peruano y en dos diarios de circulación nacional por dos días consecutivos. En esta se hacía referencia al día, hora y lugar de presentación de propuestas, se indicaba la modalidad de su otorgamiento, la disponibilidad de las bases (página web de PROINVERSIÓN y entidades competentes, de ser el caso) y el pago por derecho de participación en el proceso. Los interesados adquirían las bases, con lo cual tendían derecho a realizar consultas y sugerencias, las cuales eran respondidas a través de la emisión de circulares.

?

1.

Elaboración y aprobación de las Bases

i.

Comité

2.

Convocatoria en EL PERUANO y en 2 diarios de circulación nacional

Preguntas de participantes

Aprueba las respuestas

ii.

4.

Proceso de preguntas y respuestas

Consejo Directivo

3.

Comité De tratarse de modificaciones sustanciales

Aprueba las respuestas

Los interesados adquieren las Bases Consejo Directivo

Fuente: Asociaciones Público Privadas, Web PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/RepositorioAPS/0/2/JER/APP_FLUJOGRAMA/MANUAL_APP_ACTUALIZADO.pdf.

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

Gráfico N° 3: Pasos al interior de la etapa de convocatoria y bases

23

En caso del Gasoducto Sur Peruano se tiene acceso a los documentos de convocatoria y a las bases, tanto la primera versión como las diferentes versiones modificadas que surgieron durante el proceso de licitación. Además, se puede acceder a las circulares que responden a las preguntas de los participantes25. En un primer momento, el proceso de elaboración de la convocatoria y las bases fue realizado por PROINVERSIÓN sin participación externa; en un segundo momento, las bases fueron actualizadas con las consultas o sugerencias de las empresas interesadas.

Con el DL N° 1224 y su reglamento, esta etapa es llamada transacción, pues el organismo promotor de la inversión privada elaboraba las bases debiendo contener como mínimo: (i) componentes del factor de competencia del proceso de selección; (ii) plazos para la presentación de consultas y comentarios al proyecto de contrato; (iii) mecanismo de evaluación de propuestas; (iv) requisitos técnicos y financieros solicitados a los postores, y (v) procedimiento de impugnación a la adjudicación. Además, también elaboraba el proyecto de contrato, que podía ser modificado como resultado de los comentarios y consultas recibidas en esta etapa. Sobre esa base y con el proyecto de contrato se realizaba la convocatoria publicada en el portal institucional, el diario oficial El Peruano y en dos diarios de circulación nacional por dos días consecutivos.

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En la nueva normativa, el DL N° 1251 y su reglamento, amplían esta etapa de transacción específica que se trata de la elaboración de bases y contrato, se agregan otros criterios para la elaboración de las bases, como los criterios de selección, la garantía de impugnación, la garantía de seriedad de propuestas, mecanismos que fomenten la competencia, transparencia y eviten actos de corrupción. Además, de manera previa se indica que se debe solicitar la opinión previa al ministerio, gobierno regional o local titular del proyecto, al organismo regulador de corresponder y al MEF, en materias de su competencia, en un plazo de quince días hábiles, pudiéndose solicitar información adicional dentro de los primeros cinco días hábiles. Respecto de la solicitud de opinión al MEF, esta debe contener las opiniones de las demás entidades involucradas. En este punto, se elimina el punto sobre la publicación de la convocatoria en la web, periódico oficial y periódicos nacionales.

24

En cuanto al segundo indicador, fortalecimiento de los procesos de otorgamiento de derechos, se observa que el proceso no incluyó la implementación de la Ley de Consulta Previa a Pueblos Indígenas, ya que se argumentó que el proyecto del GSP tendría un trazo similar, casi igual, al del proyecto “Gasoducto Andino del Sur” de Kuntur Transportadora de Gas SAC (aprobado antes de la promulgación de la Ley de Consulta Previa), por lo que no solo se trasladaron los instrumentos de gestión ambiental y títulos habilitantes de un proyecto a otro, sino que no se realizó el proceso de consulta previa, a pesar de que esta zona está habitada ancestralmente por pueblos indígenas machiguengas y asháninkas. Este elemento pudo fortalecer el proceso con mayor confianza de la población.

Por otro lado, actualmente PROINVERSIÓN ha colgado un flujograma de los pasos a seguir en el proceso de licitación de un APP en su página web26. Esta información permite esclarecer más el proceso con la nueva normativa aprobada.

25 Disponible en la pestaña “Documentos del proceso”: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaProyecto.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=5675&SEC=22.

26 Disponible en: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=6865&sec=31.

Imagen N° 5: Flujograma proceso APP. Mayo 2017

¿CUENTA CON ESTUDIOS PRELIMINARES EXPEDIENTES TÉCNICOS Y NORMATIVOS ADECUADOS?

ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN EXISTENTE SOBRE EL PROYECTO

IDENTIFICA Y ENCARGA PROYECTO

- SECTOR - PROINVERSIÓN

PROINVERSIÓN

¿EL PROYECTO NECESITA DE GARANTÍAS O COFINANCIAMIENTO DEL ESTADO

NO

NO

EMITE INFORME DE EVALUACIÓN

EMITE ACUERDO DE INCORPORACIÓN Y DESIGNA COMITÉ

PROINVERSIÓN

CD

SI SNIP

REALIZA ESTUDIOS Y EMITE RECOMENDACIONES

OPINIÓN FAVORABLE DE ÓRGANOS COMPETENTES

ELABORA PLAN DE PROMOCIÓN

REVISA Y APRUEBA PLAN DE PROMOCIÓN

EMITE R.S. POR INCORPORACIÓN Y PLAN DE PROMOCIÓN

ELABORA BASES Y CRONOGRAMA DEL PROCESO

PROINVERSIÓN

- COMITÉ - CD

- MEF - CD

- PROINVERSIÓN - COMITÉ

RECIBE CONSULTAS DE POSTORES A LAS BASES

- COMITÉ - PROINVERSIÓN

RECIBE RESPUESTAS Y ADECÚA CONTRATO

- PROINVERSIÓN - COMITÉ

APRUEBA BASES Y CONVOCATORIA

PUBLICA BASES

COMITÉ

- COMITÉ - CD

SE EVALÚAN MODIFICACIONES

PUBLICA NUEVA VERSIÓN DE BASES

ELABORA PROYECTO DE CONTRATO Y ENVÍA A POSTORES

PROINVERSIÓN

COMITÉ

- PROINVERSIÓN - COMITÉ

¿ ES LA VERSIÓN FINAL DEL CONTRATO?

APRUEBA COFINANCIAMIENTO MÁXIMO CON OPINIÓN FAVORABLE DEL MEF

ETAPA DE PRECALIFICACIÓN

PROINVERSIÓN

- PROINVERSIÓN - MEF - CD

A

SI

NO

PROINVERSIÓN APRUEBA Y REMITE EL CONTRATO PARA REVISIÓN

REVISA CONTRATO Y EMITE OPINIÓN FAVORABLE

- MEF - SECTOR - REGULADOR

- MEF - SECTOR - REGULADOR

MODIFICA PROYECTO DE CONTRATO

PROINVERSIÓN

NO

SI

APRUEBA VERSIÓN FINAL DE CONTRATO

¿SE CUENTA CON INFORME PREVIO?

ENVÍA CONTRATO A CGR PARA INFORME PREVIO

- CD - COMITÉ - PROINVERSIÓN

NO

A

SI

PUBLICA LA VERSIÓN FINAL DE CONTRATO, FECHA DE PRESENTACIONES DE OT Y OE Y FECHA DE APERTURA DE OFERTAS

- CD - COMITÉ

VERSIÓN FINAL DEL CONTRATO

COMITÉ

- COMITÉ - CD

APERTURA DE OE Y OTORGA LA BUENA PRO

¿SE CUMPLEN REQUISITOS PARA EL CIERRE?

SI

SE VISA EL CONTRATO Y SE EJECUTAN LAS ACTIVIDADES DE CIERRE DEL PROCESO CON EL CONDECENTE

COMITÉ

- PROINVERSIÓN - SECTOR

NO FIN SE EJECUTA LO PREVISTO EN LAS BASES

COMITÉ

Fuente: Flujograma, Web PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=6865&sec=31.

Aunque existen iniciativas para fortalecer la transparencia con información publicada en la web de PROINVERSIÓN como los proyectos priorizados y algunos documentos sobre los procesos de licitación, esto solo satisface parcialmente al indicador de transparencia.

Finalmente, para el tercer indicador, inclusión de la normativa nacional en la planificación del proceso, se puede mencionar que el portal web de PROINVERSIÓN tiene un rubro denominado “Normas Legales”, por donde se puede conocer y acceder a la normativa para los

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¿ES LA VERSIÓN FINAL DEL CONTRATO?

25

procesos de licitación de proyectos de APP27. Una limitación de estos procesos es que no se han incluido procedimientos para la aplicación para la participación ciudadana y la consulta previa a los pueblos indígenas. Existen prácticas de otras instituciones que podrían utilizarse dentro de este modelo, como lo realizado por Perupetro sobre los eventos presenciales antes de realizar licitaciones públicas y después de suscrito el contrato para informar sobre los proyectos, así como el avance que tuvo esta empresa en los procesos de consulta previa que realizó.

Asimismo, en el portal web de la institución se indica que PROINVERSIÓN sigue la política de transparencia de los actos del Estado y el respeto al derecho fundamental de acceso a la información consagrado en el numeral 5 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, con excepción de la información clasificada como reservada, confidencial y secreta, según lo dispuesto en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley N°27806) y su Reglamento.

Cabe señalar que, según el DL N° 1012, el contenido de la iniciativa privada era considerado de carácter confidencial y reservado hasta que estas sean declaradas de interés. Con el DL N° 1224 y su reglamento, se indicaba que en tanto no fuese convocada la Licitación Pública Especial, Concurso de Proyectos Integrales u otro mecanismo competitivo, los funcionarios y servidores públicos y los consultores estaban obligados, a guardar reserva de la información a la que tengan acceso sobre el contenido de las bases y el proyecto de contrato de APP, o luego de la respectiva convocatoria sobre el contenido de las propuestas presentadas por los inversionistas privados.

El nuevo DL N° 1251 y su reglamento, además de ello, indican que, en proyectos con origen estatal, el organismo promotor de la inversión privada puede comunicarse, directa o indirectamente, con potenciales participantes y financistas y exponer la información necesaria a efectos de analizar su interés sobre el proyecto y la evaluación del proyecto. Otro elemento nuevo es que el postor adjudicado podrá solicitar la reserva de información sobre la presentación y selección de propuestas y el modelo económico financiero para proyectos de las iniciativas privadas autofinanciadas.

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Si bien la entidad se rige por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, por la cual la información sobre los procesos de promoción de la inversión privada se encuentra publicada en la página web28, al no publicar información relativa a la fase de planificación, el personal que toma las decisiones durante el proceso de licitación y otros documentos del proceso se considera el resultado del indicador como parcial en cuanto a la transparencia.

26

Transparencia para la capacidad de gestión Este criterio analiza la transparencia en: (i) el fortalecimiento de las capacidades de ejecución del otorgamiento de derechos, y (ii) la sistematización y difusión de la información de los procesos de otorgamiento de derechos.

En el primer indicador, fortalecimiento de las capacidades de gestión en el otorgamiento de derechos, se integran las etapas de: (i) calificación; (ii) inicio del concurso; (iii) presentación de propuestas técnicas y económicas; (iv) adjudicación de la buena pro; (v) cierre-firma de contrato.

El resultado de este indicador es considerado deficiente.

Según el DL N° 1012, en la etapa de (i) calificación, las empresas o consorcios que adquirieron las bases del concurso preparaban la documentación solicitada (Sobre N° 1) y la remitían a

27

El proceso se rige por lo señalado en el DS N° 059-96-PCM, DS N° 060-96-PCM, DS N° 132-97-EF, Ley N° 26885, DS N° 021-98-PCM, DL N° 1012, DS N° 146-2008-EF, DU N° 047-2008, Acuerdo de Consejo Directivo de PROINVERSIÓN N° 278-01-2009, DU N° 121-2009, DS N° 226-2012-EF, Ley N° 29951, DS N° 005-2013-EF, DS N° 054-2013-PCM, DS N° 127-2014-EF y DS N° 376-2014-EF.

Ver: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaProyecto.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=5675&SEC=22.

28 Disponible en “Proyectos concluidos”.

En: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=2&jer=7649&sec=22 y http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=2&jer=7650&sec=22.

PROINVERSIÓN para su evaluación. El resultado de la calificación era sometido a la evaluación del Comité y era comunicado mediante una carta circular; los resultados de los criterios que se utilizaban para la evaluación no eran públicos.

En la normativa solo se especificaban los criterios para la selección de propuestas en caso de ser iniciativas privadas, como (i) beneficios concretos y, de resultar aplicable, por el tipo de proyecto; (ii) ingeniería preliminar del proyecto, se incluya la información técnica necesaria; (iii) razones por las cuales se escoge el proyecto sujeto a aprobación, entre otras alternativas; (iv) ámbito de influencia del proyecto; (v) evaluación económica y financiera del proyecto, considerando el valor estimado de la inversión, la demanda estimada, los costos estimados, el plan de financiamiento y otros elementos que faciliten su análisis; (vi) evaluación preliminar del impacto ambiental y de ser el caso plan de mitigación social y ambiental; (vii) propuesta de plazo o vigencia estimada del contrato; (viii) capacidad financiera del solicitante y experiencia para la ejecución de proyectos de similar envergadura, y (ix) declaración jurada expresando que la iniciativa privada no solicitará cofinanciamiento público, garantías financieras a cargo del Estado o garantías no financieras que tengan una probabilidad significativa de demandar el uso de recursos públicos por parte de este.

De este modo, esta etapa quedaba en manos del equipo técnico de PROINVERSIÓN y del Comité Pro Seguridad Energética. En el caso del Gasoducto Sur Peruano, en la web de PROINVERSIÓN no es posible encontrar información sobre el Sobre N° 1.

Gráfico N° 4: Pasos al interior de la etapa de calificación

Preparación y presentación de la documentación solicitada en las Bases

Sobre Nº 1

Empresas y Consorcios

2.

Evaluación Equipo técnico de

3.

El resultado será sometido a evaluación del Comité

El resultado será comunicado mediante circular

Comité

Fuente: Asociaciones Público-Privadas, Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/RepositorioAPS/0/2/JER/APP_FLUJOGRAMA/MANUAL_APP_ACTUALIZADO.pdf.

El DL N° 1224 y su reglamento no modifican este momento, pero lo incorporan dentro de la etapa de transacción. Indican claramente que las propuestas eran presentadas en sobre cerrado por una persona autorizada por el postor y muestran los criterios que se utilizaban para la evaluación de las propuestas, los cuales eran once, según el reglamento del DL N° 1224: (i) nivel tarifario y su estructura, de ser el caso; (ii) retribución al Estado; (iii) oferta económica; (iv) diseño y solución técnica propuesta; (v) niveles de servicio ofertados; (vi) consideraciones de carácter ambiental y

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1.

27

social; (vii) ingresos garantizados por el Estado (viii); (ix) compromiso de riesgo asumido por el oferente respecto del costo del proyecto y los riesgos en la explotación; (x) otras inversiones o servicios adicionales, y (xi) ofertas y compromisos preliminares de financiamiento.

Con el DL N° 1251 y su reglamento, la calificación de las empresas continúa formando parte de la etapa de transacción y se reducen los criterios para la evaluación de dichas propuestas: (i) menor cofinanciamiento; (ii) mayor retribución al Estado; (iii) niveles de servicio y estándares de calidad; (iv) nivel tarifario y su estructura; (v) diseño y solución técnica propuesta; (vi) inversiones o servicios adicionales, y (vii) otros que defina el organismo promotor de la inversión privada.

Si bien el DL N° 1224 y su reglamento incorporan claramente los criterios de evaluación, un aspecto preocupante es que se eliminan, con el DL N° 1251 y su reglamento, las consideraciones de carácter ambiental y social. Este tema es muy importante para proteger el medio ambiente, así como para prevenir posteriores conflictos sociales y vulneraciones de derechos. Por lo que recomendamos que en próximas licitaciones el organismo promotor de la inversión privada solicite y evalúe dicha información.

Seguidamente, según el DL N° 1012, en la etapa (ii) inicio del concurso es donde se realizaba (iii) presentación de la propuesta técnica (Sobre N° 2) y propuesta económica (Sobre N° 3) en un acto público y ante un notario. El equipo técnico de PROINVERSIÓN evalúa la propuesta técnica y elabora la lista de participantes aptos. Luego, viene la etapa (iv) adjudicación de la buena pro, sobre la base de la mejor propuesta económica presentada por los participantes aptos. Del mismo modo, en esta etapa la decisión residía en el equipo técnico de PROINVERSIÓN y en el Comité Pro Seguridad Energética.

Gráfico N° 5: Pasos al interior de la etapa del concurso

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1.

28

2.

Presentación de propuesta técnica y económica (Sobre Nº 2 y 3)

Evaluación técnica por parte del equipo técnico de

3.

LISTA DE APTOPS

Declaración de participantes aptos determinado por el Comité

Sobres Nº 2

Empresas y Consorcios Cierre del proceso Suscripción del Contrato

6.

5.

Adjudicación

Buena Pro (Ganador)

4.

Evaluación económica

Sobres Nº 3

Fuente: Asociaciones Público Privadas, Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/RepositorioAPS/0/2/JER/APP_FLUJOGRAMA/MANUAL_APP_ACTUALIZADO.pdf.

Sobre el Gasoducto Sur Peruano en la web de PROINVERSIÓN se pueda encontrar solo el acta de recepción del Sobre N° 3 y adjudicación de la buena pro.

Imagen N° 6: Acta de recepción del Sobre N° 3 y adjudicación de la buena pro.

Mayo 2017

Fuente: Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano, Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/RepositorioAPS//0/2/JER/PC_H_SEGURIDAD/ACTA_SOBRE_3_Y_OTORGAMIENTO_ BUENA_PRO_MEJORAS_Y_GSP_30_06_2014.pdf.

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Fuente: Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano, Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaProyecto.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=5675.

29

Con el DL N° 1224 y su reglamento, estos momentos continuaban formando parte de la etapa de transacción; sin embargo, se ordenan mejor los momentos. Si bien se menciona que la recepción de las propuestas técnicas y/o económicas, así como el otorgamiento de la bueno pro, son realizadas en acto público con notario público, se agrega que el postor adjudicatario de la buena pro, de manera previa a la suscripción del contrato, debe presentar el modelo económico financiero del proyecto conforme a los requisitos establecidos en las bases del proceso de promoción. El Comité Especial (que lleva adelante la licitación) puede solicitar a los postores correcciones, ampliaciones y/o aclaraciones sobre aspectos específicos a la propuesta técnica con conocimiento de todos los postores, siempre que no implique una variación de la propuesta presentada. Además, concluido el proceso el inversionista debía presentar garantía suficiente que asegurase la correcta ejecución del proyecto y el cumplimiento de sus obligaciones.

En la nueva normativa, el DL N° 1251 lo nuevo que incorpora es que el organismo promotor de la inversión privada puede incluir en las bases mecanismos de precalificación considerando la capacidad jurídica, financiera y experiencia del postor en el desarrollo de proyectos, como requisitos habilitantes para la participación que no otorgan puntaje. Además, incorpora en caso de terminación anticipada del contrato, la entidad pública puede otorgar la buena pro del proyecto a aquel postor que obtuvo la segunda mejor propuesta o ulteriores propuestas, según los criterios de selección de las bases, y debe cursar comunicación al postor correspondiente para que exprese su conformidad o rechazo. Asimismo, se indica que el director ejecutivo, previa opinión del Comité Especial de Inversiones respectivo otorga la buena pro, así como por razones de interés público puede cancelar el proceso o desestimar todas las propuestas, sin obligación de pago de indemnización en favor de los postores.

Finalmente, según el DL N° 1012 en la etapa (v) cierre-firma del contrato se contempla los derechos, obligaciones, plazos, garantías, solución de controversias y demás condiciones pertinentes al tipo de concesión. La versión final del contrato era aprobada por el Consejo Directivo de PROINVERSIÓN, debiendo contar previamente con la opinión favorable del sector, del MEF y del órgano regulador, de ser el caso, quienes emitían opinión en un plazo no mayor de quince días hábiles luego de haber recibido la versión final del contrato del proyecto. Una vez obtenidas las opiniones favorables, el Comité elevaba la versión final al Consejo Directivo para su aprobación, para posteriormente remitirla a la Contraloría General de la República.

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Gráfico N° 6: Pasos al interior de la etapa del contrato

30

1.

Se somete a aprobación el proyecto de contrato (y las modificaciones posteriores que puedan realizarse)

2.

Se somete a aprobación el modelo final del contrato ACUERDO APRUEBA MODELO FINAL DE CONTRATO

ACUERDO APRUEBA PROYECTO DE CONTRATO

Comité

Comité Aprobación de versión final (consensuada)

5.

De requerirse Contraloría elaborará informe previo

Consejo Directivo

4.

3.

Se envía para opinión del sector, el MEF y el organismo regulador correspondiente

Elaboración de versión consensuada Versión de contrato consensuado

Fuente: Asociaciones Público Privadas, Web PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/RepositorioAPS/0/2/JER/APP_FLUJOGRAMA/MANUAL_APP_ACTUALIZADO.pdf.

En el proyecto Gasoducto Sur Peruano se tiene acceso a las diferentes versiones del contrato a través de la página web de PROINVERSIÓN. No obstante, no se encuentra la opinión favorable o los oficios del sector, en este caso el MINEM y el MEF, tampoco de la Contraloría General de la República, pero sí la del ente regulador OSINERGMIN. Imagen N° 7: Opinión de OSINERGMIN. Mayo 2017

Fuente: Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano, Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/RepositorioAPS//0/2/JER/PC_H_SEGURIDAD/OPINION_OSINERGMIN_WEB.pdf.

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Fuente: Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano, Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaProyecto.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=5675&SEC=22.

31

Fuente: Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano, Web de PROINVERSIÓN. En: http://www.proyectosapp.pe/RepositorioAPS//0/2/JER/PC_H_SEGURIDAD/OPINION_OSINERGMIN_WEB.pdf.

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Así, muchas de las decisiones en PROINVERSIÓN quedaban en manos del equipo técnico y del Comité Pro Seguridad Energética que como se indicó anteriormente, personal identificado mediante las resoluciones de designación, como la mencionada RS N° 010-2013-EF. Sin embargo, el listado de los nombres no estaba disponible en el portal web de la entidad y tampoco las hojas de vida de los funcionarios, importante para descartar la posibilidad de conflictos de intereses en la toma de decisiones29.

32

Si bien con el DL N° 1012 y su reglamento se menciona que los contratos establecerán un capítulo específico que consolide los compromisos económico-financieros, las garantías asumidos por el Estado, y en general, los aspectos que comprometan el crédito o la capacidad financiera del Estado. Bajo el DL N° 1224 y su reglamento, este último momento formaría parte de la ejecución contractual y se especifican más los aspectos que incluye los contratos como disposiciones sobre el equilibrio económico financiero y su restablecimiento; optimizaciones en búsqueda de eficiencias y mejoras, ahorro de costo al Estado, reducción de necesidad de expropiaciones y mejoras en el método constructivo. El DL N° 1251 no modifica esto, pero sí incorpora la existencia de una cláusula anticorrupción en el diseño de los contratos.

Sobre el punto de conflicto de intereses punto que se generó polémica. En julio de 2014, el consorcio Gasoducto Peruano del Sur —uno de los dos finalistas que quedaba en carrera— denunció irregularidades en la elección del Consorcio Gasoducto Sur Peruano SA, que finalmente fue elegido ganador. El representante de Gasoducto Peruano del Sur denunció que fueron notificados por PROINVERSIÓN de una observación a las 08:30 de la mañana, unas horas antes de vencerse el plazo para poder subsanarla. Como consecuencia de esto, el consorcio Gasoducto Peruano del Sur recurrió al Poder Judicial para dejar sin efecto su descalificación en la licitación del GSP30.

29 30

Esta información sí fue publicada en medios de comunicación. Ver: http://diariocorreo.pe/economia/habria-conflicto-deintereses-en-buena-pro-d-22166/.

Ver: http://laprensa.peru.com/economia/noticia-gasoducto-sur-peruano-irregularidades-lo-que-debes-saber-27814.

El programa televisivo Cuarto Poder denunció las situaciones de conflicto de intereses en este proceso de licitación por el entonces ministro de Energía y Minas, Eleodoro Mayorga, miembro del Consejo Directivo de PROINVERSIÓN desde febrero de 2014 y durante el proceso de licitación del proyecto. Los medios indicaron que el exministro habría sido un antiguo consultor de la empresa brasileña Odebrecht, mayor accionista del consorcio ganador.

De igual manera, el expresidente del Comité Pro Seguridad Energética había laborado previamente para Odebrecht y Kuntur. Una vez en PROINVERSIÓN, habría sido nombrado en su puesto dos meses antes de otorgar la licitación. Estos servicios se dieron entre 2008 y 2012, a través de la consultora Latin Energy Global Services, la cual fue constituida en agosto de 2004 por Ramírez y su hermano. Como gerente general de Latin Energy, Ramírez elaboró para Odebrecht estudios de factibilidad del transporte, ductos y distribución de gas natural en el sur del Perú y para Kuntur realizó estudios de desarrollo de proyectos de inversión de transporte y distribución de gas natural, estudios de demanda, ingeniería, evaluación de costos y modelos económicos de viabilidad técnica. También prestó servicios para TGI, una de las firmas del consorcio descalificado31.

Por otro lado, Odebrecht era el accionista con mayor participación en la empresa Kuntur Transportadora de Gas SAC, ganadora de la licitación anterior de 2008. En ese entonces, la inversión era de US$ 1330 millones y el riesgo total lo asumía la empresa privada. Actualmente, en el nuevo contrato, el Estado asume el riesgo de casi US$ 6000 millones, y ya no la empresa35.

Además, se debe tener en cuenta que en el nuevo contrato se incluye la creación de un fondo de emergencia que cubriría a GSP, ya que el “gasoducto tiene un esquema de pagos garantizados, que aseguran al consorcio un transporte mínimo de 500 millones de pies cúbicos de gas por día bajo la modalidad take or pay (al margen de que se transporte o no ese volumen)”36, y dicho esquema fue financiado a partir del incremento de las tarifas eléctricas de 1% a los ciudadanos.

A pesar de las irregularidades que fueron denunciadas, estas noticias fueron desapareciendo de los medios de comunicación hasta el destape del caso de “Lava Jato” en Brasil” y la existencia de una red de corrupción entre empresas de construcción brasileñas, entre ellas Odebrecht y autoridades del Gobierno brasileño. Las últimas investigaciones indican que esta red de corrupción se ha extendido a doce países de América Latina y el Caribe donde la empresa tiene proyectos a su

31

32

33 34 35 36

El presidente del Comité Pro Seguridad Energética en ese momento fue Edgar Ramírez.

Ver: http://peru21.pe/politica/gasoducto-sur-odebrecht-licitacion-proinversion-2190174?utm_source=peru21&utm_ medium=mailing&utm_campaign=newsletter_2014_07_02_1.

En el caso de Delmar Ugarte, además de ser Odebrecht su cliente y, dos de sus abogados trabajaron para esa compañía.

En el segundo estudio, también uno de los socios laboró para esa firma.

Ver: http://archivo.elcomercio.pe/politica/gobierno/acusan-eleodoro-mayorga-favorecido-odebrecht-noticia-1778401 y http://peru21.pe/politica/gasoducto-sur-odebrecht-licitacion-proinversion-2190174?utm_source=peru21&utm_ medium=mailing&utm_campaign=newsletter_2014_07_02_1.

Ver: http://peru21.pe/politica/gasoducto-sur-odebrecht-proinversion-estudios-abogados-gasoducto-peruanosur-2190043.

Ver: http://www.gasoductodelsur.pe/assets/saladeprensa/articulos/04.jpg.

Ver: http://utero.pe/2014/07/02/5-preguntas-para-entender-todos-los-goles-de-odebrecht-en-este-gobierno/.

Ver: http://semanaeconomica.com/article/infraestructura/energia/139711-gasoducto-sur-peruano-como-se-financiararealmente-el-proyecto/.

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

El medio de prensa local indicó que se pudo haber favorecido a la empresa brindando información, ya que veintiuna de las veintitrés empresas participantes se quejaron del poco tiempo para presentar la documentación y, de las dos restantes, una quedó fuera de carrera una hora antes de que se abriesen los sobres del concurso32. Con respecto a la descalificación, otro medio precisó que esta se debió a un cambio del porcentaje en la participación de cada uno de los integrantes del consorcio a última hora y PROINVERSIÓN la declaró no admisible, tras pedir la asesoría y opinión legal de los estudios de abogados Delmar Ugarte y Echecopar.

Sin embargo, estos estudios vienen asesorando a Odebrecht desde hace varios años33. No obstante, el asunto no le generó mayor problema al consorcio ganador, quien en abril de 2015 declaró que la demanda no afectaría al proyecto34.

33

cargo, entre ellos el Perú37. Los casos de corrupción han involucrado a altos funcionarios38 y en el caso de Perú a expresidentes de la república39. Ante este panorama, surge la necesidad de implementar la mayor transparencia en el proceso de promoción y licitación de APP en el país, sobre todo introduciendo medidas preventivas efectivas anticorrupción y posibles conflictos de intereses.

En cuanto al segundo indicador, la sistematización y difusión de la información de los procesos de otorgamiento de derechos, la información se puede encontrar en el portal web de PROINVERSIÓN40. Por ejemplo, se cuenta con una presentación que brinda información básica sobre el proyecto “Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano”, al igual que el contacto del jefe de Proyectos en Seguridad Energética, el plan de promoción, la convocatoria, las bases, las circulares, las actas de recepción de las propuestas y de la buena pro y diferentes versiones el contrato. Faltaría publicar información sobre la etapa de diagnóstico y clasificación, el informe de evaluación, así como otras opiniones de las entidades y actas de los comités involucrados. Es por ello que se puede considerar el resultado de este indicador como parcial.

Transparencia para la coordinación

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En este criterio se evalúa la transparencia en: (i) implementación de mecanismos de coordinación intersectorial; (ii) implementación de mecanismos de coordinación intergubernamental, y (iii) implementación de mecanismos de coordinación con representantes del sector privado, sociedad civil y pueblos indígenas.

34

En cuanto al primer indicador, implementación de mecanismos de coordinación intersectorial, en el proceso de licitación del Gasoducto Sur Peruano una de las etapas que involucró un trabajo con otros sectores fue la etapa de incorporación al proceso, según el DL N° 1012 en donde los sectores encargaban el proyecto a PROINVERSIÓN y se preparaba un informe de evaluación, como se explicó anteriormente. Este informe podía ser realizado por la entidad o por PROINVERSIÓN, el cual tramitaba la aprobación de dicho informe ante el ministerio del sector o sectores competentes. Obtenida la aprobación, se solicitaba al Consejo Directivo de PROINVERSIÓN que incorporara el proyecto al proceso de promoción de la inversión privada, adjuntando un plan de promoción, y se designaba un Comité como responsable. En esta etapa solo se mantiene un mayor diálogo con el sector que encarga el proyecto; en este caso, el MINEM. Sobre ello, no aparecen los documentos de encargo e intercambios con otros sectores en el portal web de la entidad.

37

Ver: http://www.telesurtv.net/opinion/Odebrecht-Esquema-de-corrupcion-sistematica-que-se-propago-en-AmericaLatina-20170202-0045.html, http://elcomercio.pe/economia/negocios/odebrecht-deja-huella-devastacion-andescaribe-144522, http://amitai.com/es/caso-odebrecht-la-corrupcion-america-latina-caribe/, http://tiempo.hn/escandalo-odebrecht-12-paises-sobornos/, https://gestion.pe/economia/empresas/odebrechtconstructora-deja-huella-devastacion-andes-caribe-130584, http://globovision.com/article/odebrecht-soborno-con-788millones-dolares-en-12-paises-de-a-latina-y-africa.

38 Ver: https://redaccion.lamula.pe/2015/08/18/el-exministro-eleodoro-mayorga-reunio-con-directivos-de-odebrechtinvestigada-por-el-caso-lava-jato/manuelangeloprado/, http://peru21.pe/politica/eleodoro-mayorga-sus-reuniones-desconocidas-odebrecht-2225518?href=cat27pos1, http://peru21.pe/politica/detuvieron-al-ex-presidente-comite-licitacion-metro-lima-caso-odebrecht-2268421, http://larepublica.pe/politica/1027617-fiscal-investiga-a-alan-garcia-y-cornejo-por-caso-odebrecht , http://peru21.pe/politica/estos-son-funcionarios-detras-concesion-obras-odebrecht-2270618, http://altavoz.pe/2017/02/24/21809/jorge-barata-revela-que-grana-y-montero-si-sabia-de-pago-de-sobornos-porinteroceanica y https://peru21.pe/politica/funcionarios-detenidos-america-latina-hay-momento-caso-odebrecht-65862.

39 Ver: http://rpp.pe/politica/judiciales/cual-es-la-relacion-de-toledo-garcia-y-humala-con-el-caso-odebrecht-noticia-1028561, http://www.americaeconomia.com/politica-sociedad/politica/caso-odebrecht-podria-enviar-prision-ex-presidentes-de-peru, http://elcomercio.pe/politica/justicia/odebrecht-mayoria-cree-ex-presidentes-involucrados-401329, http://elcomercio.pe/politica/justicia/alejandro-toledo-conectan-odebrecht-caso-ecoteva-402013,

http://larepublica.pe/politica/1042024-marcelo-odebrecht-ratifica-aporte-de-us-3-millones-a-humala y http://rpp.pe/politica/judiciales/cual-es-el-vinculo-de-alan-garcia-con-el-caso-del-gasoducto-noticia-1031165.

40 Ver: http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaProyecto.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=5675&SEC=22.

Un segundo momento de coordinación es en el diseño del proyecto, contrato y versión final del contrato en donde se solicitan opiniones de la entidad proponente, el organismo regulador, MEF y la Contraloría de la República. De estas opiniones, como hemos presentado con anterioridad, solo se muestra la opinión de OSINERGMIN. Otro espacio de coordinación era el Consejo Directivo de PROINVERSIÓN, en donde se encontraban representados cinco sectores; ahora, con la nueva normativa de APP son solo dos sectores los que encuentran representados.

La coordinación con otros sectores importantes, como MINAM, MINCU o SERNANP, no se evidencia. Hubiese sido importante contar con su participación por ser sectores involucrados con población indígena y áreas naturales protegidas. Por estos elementos, la transparencia en este indicador es considerada como deficiente.

El DL N° 1224 y su reglamento incorporan un nuevo momento de coordinación en la elaboración del Informe de Evaluación: la entidad puede solicitar información adicional al ministerio, gobierno regional o local para su revisión. El DL N° 1251 y su reglamento especifican que dicha información se debe enviar. El DL N° 1224 también agrega que es posible en la estructuración y que el organismo de promoción de la inversión privada puede solicitar comentarios adicionales sobre las entidades correspondientes. El DL N° 1251 y su reglamento estipulan que estas apreciaciones no son opiniones ni son vinculantes.

En cuanto al segundo indicador, la implementación de mecanismos de coordinación intergubernamental, a raíz de la observación en la página web de PROINVERSIÓN no se tiene conocimiento si a lo largo del proceso de licitación ha participado el Gobierno Regional de Cusco, por lo cual no se tiene ningún resultado41. Sería importante que el Gobierno Regional de Cusco pudiera participar en el nuevo proceso de licitación emitiendo opiniones que, según últimas declaraciones del presidente Pedro Pablo Kuczynski, se realizará a más tardar a fin de año42. Es necesario indicar que desde el 28 de abril, Estudios Técnicos SAS custodiará y administrará temporalmente los bienes del Gasoducto Sur Peruano hasta la concesión definitiva a cargo de PROINVERSIÓN43.

En el tercer indicador, la transparencia en la implementación de mecanismos de coordinación con representantes del sector privado, sociedad civil y pueblos indígenas es considerada como deficiente. Esto se debe a que existió durante el proceso, según la normativa vigente en ese momento, una coordinación con las empresas o consorcios interesados en la concesión y se interactuó con ellos por medio de preguntas que pudieron realizar en la etapa de convocatoria y bases a PROINVERSIÓN, que fueron respondidas por medio de circulares disponibles en el portal web44. No obstante, la sociedad civil y los pueblos indígenas no participaron en este

41 42 43 44

Disponible en: http://www.proyectosapp.pe/RepositorioAPS/0/2/JER/APP_FLUJOGRAMA/MANUAL_APP_ACTUALIZADO.pdf.

Ver: http://peru21.pe/politica/ppk-nueva-licitacion-gasoducto-sur-fin-ano-2280251.

Ver: http://rpp.pe/economia/economia/estudios-tecnicos-sas-es-el-nuevo-administrador-de-los-bienes-delgasoducto-sur-peruano-noticia-1047126 y https://elcomercio.pe/economia/mem-gasoducto-sera-adjudicado-primertrimestre-2018-422721.

Disponible en: http://www.proyectosapp.pe/RepositorioAPS/0/2/JER/PC_H_SEGURIDAD/BASES_ACTUALIZADAS_GASUR___24_FEB_2014_ACTUALIZADO.pdf.

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El DL N° 1224 y su reglamento incorporan, durante la fase de estructuración, que el organismo promotor de la inversión privada podrá convocar a las entidades correspondientes a reuniones de coordinación para recibir comentarios, sugerencias y apreciaciones generales sobre el diseño del contrato y su correcta ejecución. Además, el organismo también administra y gestiona las solicitudes de información sobre los temas de competencia de cada de las entidades. El DL N° 1251 y su reglamento, específica que esto debe procurar que los mecanismos de pagos estén vinculados con la prestación del servicio y/o la disponibilidad de la infraestructura.

Adicionalmente, el DL N° 1251 y su reglamento incorporan otro momento de coordinación, por ejemplo, en la elaboración de las bases y contrato, de manera previa al inicio de la fase de transacción. La entidad promotora podrá solicitar opiniones técnicas a las entidades correspondientes.

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proceso, lo que hubiera sido de mucha importancia, sobre todo porque el proyecto se ejecuta en zonas habitadas por pueblos indígenas.

El DL N° 1251 incorpora dentro de la fase de planeamiento y programación que es posible la solicitud de comentarios o sugerencias de la ciudadanía o del sector privado en la elaboración del Informe Multianual de Inversiones en Asociaciones Público-Privadas a cargo del Comité de Promoción de la Inversión Privada de cada entidad, para lo cual da conformidad a la propuesta presentada por el órgano encargado de planeamiento (art. 14.2).

Si bien el DL N° 1012 sí incorporaba la actualización de las bases de licitación a partir de los comentarios y sugerencias de los postores, el DL N° 1224 y su reglamento incorporan un momento más específico para los comentarios y sugerencias de los postores en la etapa de transacción, donde el organismo promotor de la inversión privada recibía y evaluaba los comentarios de los postores sobre el proyecto, las bases o el contrato. El DL N° 1251 y su reglamento indican adicionalmente que los terceros interesados pueden solicitar reuniones y acceder a documentación pública disponible relacionada con el proyecto, así como a la iniciativa privada y sus modificaciones; además, la entidad promotora podrá publicar las sugerencias recibidas al contrato.

El nuevo DL N° 1251 y su reglamento también agregan un nuevo momento de coordinación con los postores cuando indican que, en proyectos con origen estatal, el organismo promotor de la inversión privada puede comunicarse, directa o indirectamente, con potenciales participantes y financistas, y exponer la información necesaria a efectos de analizar su interés sobre el proyecto y evaluación del proyecto. Otro momento de coordinación es cuando el postor adjudicado solicita la reserva de información sobre la presentación y selección de propuestas y modelo económico financiero de los proyectos de las iniciativas privas autofinanciadas.

Un momento adicional de coordinación es cuando el Comité Especial (que lleva adelante la licitación) puede solicitar a los postores correcciones, ampliaciones y/o aclaraciones sobre aspectos específicos a la propuesta técnica con conocimiento de todos los postores, siempre que no implique una variación de la propuesta presentada.

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Transparencia para la participación Los indicadores de transparencia para la participación son los siguientes: (i) mecanismos oficiales de participación ciudadana en los procesos de otorgamiento de derechos, y (ii) procesos de consulta a los pueblos indígenas u originarios respecto de las medidas que los pueden afectar.

Con respecto al primer y segundo indicador, los mecanismos oficiales de participación ciudadana y procesos de consulta previa a pueblos indígenas, a lo largo del proceso de licitación de proyectos de APP regulado y reglamentado por PROINVERSIÓN no hay etapa, espacios o instrumentos que incluyan mecanismos de participación ciudadana o la consulta previa a los pueblos indígenas. Es por ello que el resultado de ambos indicadores es considerado inexistente.

En el caso del Gasoducto Sur Peruano, cuando el proyecto “Mejoras en la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano” reemplazó al Gasoducto Andino del Sur con un EIA aprobado (RD N° 173-2011-MEM-AAE), se tenía conocimiento de las comunidades nativas y pueblos indígenas por las que pasaría y tendría influencia el gasoducto, por lo que se pudo promover mecanismos de participación y consulta en el proceso de licitación para evitar futuros conflictos antes de la aprobación de la licitación.

En el plan de promoción del proyecto se precisa la ruta referencial que este tendría, la cual es muy similar a la que planteaba Kuntur Transportadora de Gas SAC para el proyecto anterior.

Por esta razón, se argumentó que el EIA del proyecto “Gasoducto Andino del Sur”, aprobado en 2011, podía pasar directamente a ser utilizado por el nuevo operador del proyecto. En efecto, el MINEM aprobó mediante el Oficio N° 2376-2014-MEM/AAE la transferencia del EIA

y la Certificación Ambiental del proyecto “Sistema de Transporte Andino del Sur” en favor de Gasoducto Sur Peruano SA45: “[…]

2.1. Por medio del presente contrato, las partes reconocen que, en virtud de la reorganización, KTG [en referencia a Kuntur] ha transferido la titularidad del Proyecto diseñado por Kuntur, de su correspondiente EIA (incluyendo su Certificación Ambiental, de sus modificaciones, informes técnicos sustentatorios y otras autorizaciones, licencias y permisos que se sustentan en el EIA), así como de los demás estudios en favor de GSP, y, por lo tanto, el íntegro de las obligaciones, derechos, compromisos y responsabilidades que se derivan de los mismos.

Como consecuencia de lo anterior, desde la entrada en vigencia de la reorganización (5 de noviembre de 2014), GSP asume todos los compromisos ambientales y obligaciones legales que se encuentren contemplados en el EIA, incluyendo su Certificación Ambiental, en sus modificaciones, Informes Técnicos Sustentatorios y otras autorizaciones, licencias y premisos que se sustentan en el EIA, así como de los demás estudios a favor de GSP o que deriven de los mismos (de ser aplicable), siendo plenamente responsable ante las entidades administrativas competentes por el cumplimiento de tales compromisos y obligaciones [...].

2.2. Asimismo, en virtud de la reorganización todas las modificaciones sobre el EIA, los informes técnicos sustentatorios y los estudios, todos los procedimientos, autorizaciones, permisos y/o licencias y cualquier derecho o título habilitante obtenido o actualmente en trámite, que estén relacionados con el EIA y su respectiva Certificación Ambiental y los Estudios, se entenderán de titularidad de GSP o efectuados por, y a nombre de GSP, comprometiéndose KTG a realizar todos los actos y suscribir todos los documentos que fuesen necesarios a fin de comunicar dicho hecho a las autoridades administrativas correspondientes, de ser necesario […]”.

De este modo, al realizarse la transferencia de los instrumentos de gestión ambiental y social, ya no tuvieron lugar un proceso de consulta previa para el proyecto “Mejoras en la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano”, pues se argumentó que ya se habían otorgado previamente derechos de concesión. Sin embargo, desde la sociedad civil se demandó que debió realizarse un proceso de consulta previa. En el caso de la consulta previa, nuestra normativa señala que es necesario realizar consulta para aquellas medidas que pueda afectar los derechos de pueblos indígenas y este nuevo proyecto tuvo modificatorias que era necesario consultar a la población. La entidad competente solo hizo un análisis legal y no se ponderó el ejercicio de los derechos de la población sobre participación, acceso a la información y derechos territoriales, lo que es fundamental para evitar posteriores conflictos sociales.

En el caso de participación, así haya existido una transferencia, en pro de realizar un proceso transparente y que respete derechos, se debieron realizar procesos participativos que incluyesen a la población para que estuviera informada sobre los impactos que se van a originar en sus territorios y las diferencias entre ambos proyectos durante del proceso de licitación.

45

Ver: http://www.dar.org.pe/uncategorized/retos-del-gasoducto-sur-peruano/.

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En el oficio se indica que la empresa asume la responsabilidad por el cumplimiento de los compromisos y obligaciones asumidos en el EIA mencionado y demás procedimientos realizados.

Además, se señala que se toma en cuenta el Oficio N° 209-2014-MEM/DM, por el cual el MINEM acepta la solicitud de Kuntur Transportadora de Gas SAC de emitir una resolución suprema de terminación de la concesión señalando “[...] que una vez emitida la Resolución Suprema no existirá limitación contractual o legal para la disposición de los bienes y estudios de la concesión […]”.

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Transparencia para la rendición de cuentas En este criterio, los indicadores de transparencia analizados son: (i) la implementación de mecanismos de difusión de información; (ii) la implementación de mecanismos para informar sobre los pagos de las empresas derivados de los contratos (regalías), distribución del canon y sobrecanon hidrocarburífero, y (iii) implementación de mecanismos de información sobre monitoreo de los compromisos en el contrato.

En el caso del primer indicador, implementación de mecanismos de difusión de información, OSINERGMIN es el ente encargado de la difusión de información por ser el encargado de regular, supervisar y fiscalizar algunos de los aspectos y componentes de las actividades de los sectores de energía y minas (Ley N° 28964); el cumplimiento de las obligaciones legales, contractuales y técnicas (DS N° 054-2001-PCM), el cumplimiento de las disposiciones señaladas en la Ley de Transporte de Hidrocarburos por Ducto, su reglamento, el contrato de concesión, así como el cumplimiento de las normas de seguridad sobre diseño, construcción, operación, mantenimiento y abandono del ducto (artículo 70 del DS N° 081-2007-EM). Por ello, cuenta con un portal web en el que se encuentra la información referida a sus operaciones, funciones según ley y supervisiones realizadas. Además, dispone de un servicio de Atención al Cliente al que se puede llamar o enviar un correo electrónico con la solicitud de información deseada.

En el caso de PROINVERSIÓN, también tiene una sección en su página web donde difunde información sobre el Gasoducto Sur Peruano, pero la información no es completa, como se ha presentado anteriormente. En el caso del MINEM no tiene una sección sobre información de la concesión ni del proceso de licitación del Gasoducto Sur Peruano, solo del proceso de evaluación ambiental. En referencia a esto, la transparencia es parcial, pues se considera que se difunde información sobre las concesiones pero que no está completa y ordenada, este proceso podría mejorar con información en otros idiomas, adaptada culturalmente.

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En el segundo indicador, implementación de mecanismos para informar sobre los pagos de las empresas derivados de los contratos (regalías), distribución del canon y sobrecanon hidrocarburífero, la normativa indica que el servicio de transporte de gas natural no está sujeto al canon gasífero. No obstante, es importante informar que el MEF publica información en su Portal de Transparencia Económica sobre el canon y sobre canon gasífero y petrolero. Por lo que este indicado no es aplicable al caso de estudio.

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En el tercer indicador, la transparencia en los mecanismos de información sobre monitoreo de los compromisos en el contrato es considerado como deficiente, pues OSINERGMIN quien se encarga de la supervisión y fiscalización de los compromisos asumidos en el contrato de concesión otorgado a Gasoducto Sur Peruano SA realiza informes de supervisión y fiscalización mensuales a los proyectos que se pueden encontrar en el portal web. En ellos se informa sobre la supervisión al cumplimiento de los compromisos contractuales en temas técnicos y de seguridad, como: presentación al concedente del cronograma de ejecución de obras, presentación de la garantía de fiel cumplimiento, presentación de solicitudes para servidumbres, entre otros. En agosto de 2015, OSINERGMIN había publicado estos informes de febrero y marzo de 2015 sobre el proyecto Gasoducto Sur Peruano. A mayo de 2017, los reportes al referido proyecto ya no se encuentran disponibles46.

46

Ver: http://gasnatural.osinerg.gob.pe/contenidos/empresas_sector/informes_produccion_procesamiento_transportes.html.

Imagen N° 8: Informes de gestión de la División de Producción, Procesamiento y Transporte. Marzo 2015

Fuente: Sector Gas Natural, Web de OSINERGMIN. En: http://gasnatural.osinerg.gob.pe/contenidos/empresas_sector/informes_produccion_procesamiento_transportes.html.

Fuente: Sector Gas Natural, Web de OSINERGMIN. En: http://gasnatural.osinerg.gob.pe/contenidos/empresas_sector/informes_produccion_procesamiento_transportes.html.

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Imagen N° 9: Informes de gestión de la División de Producción, Procesamiento y Transporte. Mayo 2017

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Por otro lado, en el rubro “Proyectos de Gas Natural”, en la web de OSINERGMIN se encuentra un documento virtual de monitoreo y seguimiento mensual al proyecto, pero está actualizado hasta agosto de 2015. Se tendría que actualizar esa información para los siguientes meses con el fin de generar mayor transparencia y eficiencia en la difusión de la información oportuna para los ciudadanos47.

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Imagen N° 10: Proyecto “Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano”

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47

Ver: http://gasnatural.osinerg.gob.pe/contenidos/ciudadania/avance_proyecto_mejoras_seguridad_y_gasoducto_peruano.html.

Fuente: Web de OSINERGMIN. En: http://gasnatural.osinerg.gob.pe/contenidos/ciudadania/avance_proyecto_mejoras_seguridad_y_gasoducto_peruano.html.

Transparencia para la integridad pública

En el primer indicador, la promoción de la ética de la función pública, el portal institucional de PROINVERSIÓN presenta un rubro denominado “Código de ética” en el cual se expone la Ley del Código de Ética de la Función Pública (Ley N° 27815) y su Reglamento, al igual que un resumen de estos dos48. También se pone a disposición de los usuarios el Código de Ética de PROINVERSIÓN, que indica como principios: (i) honestidad; (ii) transparencia; (iii) justicia, y (iv) neutralidad49. Además, menciona prohibiciones referidas a situaciones en cuyo contexto los intereses personales, laborales, económicos o financieros pudieran estar en conflicto con el cumplimiento de los deberes y labores en cualquier cargo en PROINVERSIÓN. También incorpora el tema de los beneficios o ventajas indebidas para sí o para otros, mediante el uso del cargo, influencia o apariencia de influencia y los conflictos de intereses. Sin embargo, no se muestran informes sobre indicadores de cumplimiento de este código, lo que sería importante de realizar.

En cuanto al segundo indicador, la prevención de la corrupción en los procesos e institución, PROINVERSIÓN cuenta con un Plan Institucional Anticorrupción anual de los años 2014 a 2016 y documentos sobre el seguimiento y evaluación sectorial al Plan Institucional Anticorrupción que se encuentran disponibles en el portal web de la institución50, lo que es positivo. Es necesario indicar que el caso estudiado todavía sigue en investigación por las autoridades competentes.

Si se encontraran problemas de corrupción en la adjudicación en el proceso de licitación del proyecto, el código de ética y el plan de anticorrupción habrían sido transgredidos.

Si bien la norma DL N° 1012 tenía como uno de sus principios la transparencia, recién con la modificación del DS N° 410-2015-EF, Reglamento del DL N° 1224 (DS N° 068-2017-EF) se incorpora que, en el diseño de la versión del contrato durante la fase de Estructuración, se debe incluir una cláusula anticorrupción, bajo causal de nulidad.

48 Disponible en: http://www.proinversion.gob.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=1&jer=7086&sec=16.

49 Disponible en: http://www.proinversion.gob.pe/RepositorioAPS/0/1/JER/CODIGO_ETICA/Codigo_de_Etica_PROINVERSION.pdf.

50 Ver: http://www.proinversion.gob.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=1&jer=8226&sec=42.

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En este criterio se han analizado aspectos como: (i) la promoción de la ética de la función pública, y (ii) la prevención de la corrupción en los procesos e institución.

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Por otra parte, Odebrecht lanzó el portal “Puertas Abiertas”, donde se puede encontrar información detallada sobre sus operaciones en el país y realizar pedidos de información51. La empresa ha puesto a disposición de la ciudadanía un mecanismo de acceso a la información sobre los proyectos que tienen en el país; sin embargo, existen observaciones de deficiencia en transparencia a raíz del caso “Lava Jato”.

La Contraloría General de la República comprobó irregularidades en este caso; de comprobarse algún acto de corrupción, se ensombrecerían los procesos de licitación realizados por PROINVERSIÓN. En 2013 fueron adjudicados doce proyectos de infraestructura de APP autosostenibles y cofinanciados, en donde la inversión comprometida fue de US$ 5022 millones (incluido IGV)52. En 2014 se adjudicaron diez proyectos de infraestructura pública con una inversión comprometida de US$ 11 775 millones (incluido IGV)53. En 2015 fueron ocho proyectos de infraestructura pública adjudicados que ascendieron a US$ 528 millones (incluido IGV)54. En 2016 se adjudicaron dos proyectos de infraestructura pública con una inversión de US$ 1316 millones (incluido IGV)55. Para 2017, solo en minería, energía, transportes y telecomunicaciones se han priorizado dieciséis proyectos por PROINVERSIÓN56, por lo que es necesario fortalecer el rol de la Contraloría en estos procesos.

2.2. En el proceso de evaluación de la modificación del estudio de impacto ambiental

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Luego del proceso de la aprobación de la concesión de hidrocarburos realizada por PROINVERSIÓN, la empresa tiene la obligación de presentar un instrumento de gestión ambiental que garantice que las actividades que va a realizar no afecten al medio ambiente y social. Así, es necesaria la aprobación de la Certificación Ambiental de cada proyecto de inversión para que la empresa pueda iniciar sus operaciones.

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La evaluación de los estudios de impacto ambiental se rige bajo Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), Ley N° 27446 de 2001, la cual busca crear un sistema de identificación, prevención y corrección anticipada de impactos ambientales derivados de proyectos de inversión. Esta ley fue luego modificada por el DL N° 1078 y reglamentada por el DS N° 019-2009-MINAM. En el caso de los hidrocarburos, además del SEIA, hay otro marco normativo complementario de parte del sector Energía y Minas: RM N° 546-2012-MEM/DM, DS N° 039-2014-EM, RM N° 571-2008-MEM/DM, DS N° 012-2008-EM, DS N° 054-2013-PCM, DS N° 060-2013-PCM, Ley N° 30230, normas referidas a los límites máximos permisibles (LMP), estándares de calidad ambiental (ECA) y guías elaboradas por el MINEM desde 199357.

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Ver: http://www.eleconomistaamerica.pe/empresas-eAm-peru/noticias/6878632/07/15/Odebrecht-lanza-en-el-Peru-webportal-Puertas-Abiertas8207.html.

52 Memoria Anual de PROINVERSIÓN 2013.

En: http://www.proinversion.gob.pe/RepositorioAPS/0/1/JER/MEMORIA/MEMORIA%20ANUAL%20DE%20PROINVERSION%202013.pdf.

53 Memoria Anual de PROINVERSIÓN 2014.

En: http://www.proinversion.gob.pe/RepositorioAPS/0/1/JER/MEMORIA/Memoria%20anual%20de%20ProInversion%202014.pdf.

54 Memoria Anual de PROINVERSIÓN 2015.

En: http://www.proinversion.gob.pe/RepositorioAPS/0/1/JER/MEMORIA/Memoria%20PROINVERSI%C3%93N%202015.pdf.

55 Ver: http://www.proinversion.gob.pe/app/docs/Portafolio-PI.pdf y http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?ARE=0&PFL=2&JER=5902&SEC=22.

56 Ver: http://www.proinversion.gob.pe/app/docs/Portafolio-PI.pdf.

57 La Guía de Relaciones Comunitarias, Protocolo de Monitoreo de Calidad de Aire y Emisiones, Protocolo de Monitoreo de Calidad de Agua, la Guía Ambiental para la Disposición y Tratamiento del Agua Producida, la Guía Ambiental para el Manejo de Desechos de las Refinerías de Petróleo, la Guía Ambiental para el Manejo de Emisiones Gaseosas de Refinerías de Petróleo, Guía Ambiental para Proyectos de Exploración y Producción de Hidrocarburos, la Guía Ambiental para la Disposición de los Desechos de Perforación en la Actividad de Hidrocarburos, la Guía Ambiental para el Quemado de Gas en Instalaciones de Exploración y Producción de Hidrocarburos, la Guía Ambiental para el Manejo de Oleoductos, la Guía para Auditorías Ambientales de las Operaciones de Hidrocarburos en Tierra, entre otros.

El 26 de noviembre de 2015 se publicó la culminación del proceso de transferencia de funciones en materia de minería, hidrocarburos y electricidad del MINEM al Servicio Nacional de Certificaciones para las Inversiones Sostenibles (SENACE) —RM N° 328-2015-MINAM, publicada el 26 de noviembre de 2015—, por lo que es importante fortalecer a esta institución que viene priorizando la mejora de su equipo evaluador, la generación de sinergias con los pueblos indígenas, diversos manuales sobre EIA-d en hidrocarburos y minería, la promoción de la creación de un defensor de la ciudadanía en la certificación ambiental y una hoja de ruta en EIA sobre integridad y transparencia, entre otros aspectos58.

Una norma importante que modificó el SEIA y la regulación ambiental fue la Ley de Promoción de las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible (Ley N° 30327), aprobada en mayo de 2015 con el fin de dinamizar la inversión a través de medidas de simplificación de permisos y trámites para impulsar proyectos de inversión pública y privada.

Esta norma fue parte de un paquete de normas impulsadas desde 2013, llamadas “paquetazos”, que han debilitado la institucionalidad ambiental, han disminuido los estándares sociales y ambientales, y han originado conflictos en proyectos extractivos, como el caso de Las Bambas, pues se aprobaron sin los canales adecuados de difusión, transparencia y participación de la población y sociedad civil.

Respecto del EIA del Gasoducto Sur Peruano, las decisiones tomadas por el Gobierno pueden generar conflictos, pues las condiciones en 2011 no fueron las mismas que en 2015 y no serán las mismas que en 2017. Al no haber tenido la empresa la obligación de actualizar el EIA, esto generó que se tramiten hasta agosto de 2015 dieciséis informes técnicos sustentatorios (ITS) de los cuales siete fueron aprobados para modificar el trazo de los primeros 300 kilómetros progresivos del ducto (a partir de Malvinas). Los ITS tienen una particularidad: toda decisión es tomada por las autoridades competentes sin participación ciudadana o consulta previa, pues se le otorga conformidad en quince días hábiles59.

En ese sentido, se ha realizado un análisis de la transparencia en el proceso de evaluación de la Modificación del EIA (MEIA) del proyecto “Mejoras a la Seguridad Energética del país y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano - Gasoductos Secundarios Quillabamba y Anta Cusco”, debido a su relevancia política e importancia para el desarrollo del departamento de Cusco.

58 Ver: http://www.senace.gob.pe/download/senacedocs/HojadeRutaSenace.pdf,

https://www.senace.gob.pe/noticias/senace-presenta-compromisos-una-evaluacion-ambiental-integridad-transparencia/ y https://www.senace.gob.pe/noticias/senace-promueve-primera-mesa-redonda-integridad-la-evaluacion-del-eia/.

59 Aprueban criterios técnicos para la evaluación de modificaciones, ampliaciones de componentes y de mejoras tecnológicas con impactos no significativos, respecto de actividades de hidrocarburos con Certificación Ambiental (RM N° 159-2015-MEM/DM).

60 Lectura de expediente de la Modificación del EIA del proyecto “Mejoras para la Seguridad Energética del país y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano”, realizada por DAR por medio de la Carta N° 249 -2015-DAR/GSAI con Registro N° 2493525.

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El seguimiento a estas modificaciones es limitado, ya que los ITS en evaluación no son publicados en el portal web del MINEM. Incluso los documentos posteriores a la aprobación del EIA de 2011 intercambiados entre el MINEM, Kuntur Transportadora de Gas SAC y Gasoducto Sur Peruano SA no se encuentran recopilados en un solo expediente, lo cual dificulta el acceso a la información sobre lo sucedido antes del inicio del proceso de licitación de PROINVERSIÓN y la transferencia del EIA60.

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El caso de la MEIA del proyecto “Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Sur Peruano - Gasoductos Secundarios Quillabamba y Anta Cusco” El EIA del proyecto “Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Peruano” fue originalmente elaborado en 2010 y aprobado en junio de 2011 (RM N° 173-2011-MEM/AAE).

Como se ha mencionado anteriormente, en ese momento la empresa encargada del proyecto era Kuntur Transportadora de Gas SAC y el proyecto se llamaba “Gasoducto Andino del Sur”; luego, a finales de 2012, hay un cese de este proyecto, y el 30 de junio de 2014 el Gobierno adjudica la concesión del proyecto “Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Peruano” al Consorcio Gasoducto Sur Peruano SA No obstante, el 4 de noviembre de 2014 se aprueba la renuncia a la concesión de Kuntur Transportadora de Gas SAC debido a un desacuerdo en el contrato firmado con el Gobierno (RS N° 079-2014-EM).

Así, el 11 de noviembre de 2014 el MINEM anuncia en el Oficio N° 2376-2014-MEM/AAE el traspaso del EIA de Kuntur Transportadora de Gas SAC a Gasoducto Sur Peruano SA, argumentando que se hace un traspaso del instrumento de gestión ambiental porque es el mismo y que no habría cambios. Finalmente, en enero de 2015, Gasoducto Sur Peruano SA presenta la primera modificación del EIA del proyecto “Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo del Gasoducto Peruano - Gasoductos Secundarios Quillabamba y Anta Cusco”. Cabe precisar que esta modificación es solo para los ramales secundarios de Quillabamba y Anta Cusco, aprobada en julio de 2015 mediante RD N° 232-2015-MEM/DGAAE.

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Los gasoductos secundarios Quillabamba y Anta Cusco recorren la zona amazónica y andina de Cusco; su trazo atraviesa áreas sensibles, como bofedales y hotspots de biodiversidad. El área de influencia directa incluye veintitrés asentamientos rurales para el gasoducto secundario Quillabamba y diecisiete comunidades campesinas para el gasoducto secundario Anta Cusco.

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El análisis de transparencia del proceso de evaluación de la MEIA abarca la información presentada por la empresa, lecturas del expediente administrativo ubicado dentro del MINEM y la revisión de la información a través de los portales web de las entidades vinculadas. Se consideran las siguientes etapas para el análisis: (i) presentación de solicitud y clasificación de la acción; (ii) autorización de la certificación; (iii) presentación y evaluación del Plan de Participación Ciudadana (PPC) y de los Términos de Referencia (TdR); (iv) proceso de evaluación del EIA; (v) la certificación ambiental, y (vi) seguimiento y control.

A continuación se realizará el análisis sobre la base de los criterios definidos de transparencia para la gobernanza: planificación, capacidad de gestión, coordinación, participación, rendición de cuentas e integridad pública.

Transparencia para la planificación Para analizar la transparencia en la planificación se tuvieron en cuenta tres indicadores: (i) implementación de espacios de planificación; (ii) fortalecimiento de los procesos de evaluación de la MEIA, y (iii) implementación de normativa nacional en la planificación del proceso.

Para el primer indicador, implementación de espacios de planificación, se consideró las siguientes etapas: (i) presentación de solicitud y clasificación de la acción; (ii) autorización de la certificación, y (iii) presentación y evaluación del PPC y de los TdR. Si bien el MINEM tiene una buena práctica al publicar en la web los EIA y MEIA presentados por las empresas, y otros documentos de los expedientes físicos administrativos, todavía se necesita fortalecer este mecanismo. Se observó al inicio del período de evaluación de la MEIA, en marzo de 2015, que los PPC y los TdR fueron accesibles solo a través de lecturas del expediente físico y solicitudes de acceso a la información. Se encontraron los oficios de aprobación del PPC del gasoducto secundario Anta Cusco y del PPC del gasoducto secundario Quillabamba, al igual que

el oficio que indica la acumulación de ambos PPC, es decir, se aprueba que ambos PPC formen parte de un mismo expediente. En ambos casos, las solicitudes de aprobación por la empresa fueron entregadas a través del portal web del MINEM, por lo que no están disponibles en el expediente físico.

En agosto de 2015, la web del MINEM habilitó un nuevo rubro, “Gasoducto Sur Peruano”, una iniciativa importante donde se puede encontrar información del expediente, entre los que se podían encontrar el PPC y los TdR. A mayo de 2017 esta información ya no se encuentra disponible: solo se puede encontrar el oficio que adjunta el informe que aprobación PPC y TdR del gasoducto secundario Anta Cusco.

Imagen N° 11: PPC y TdR del Gasoducto Secundario Anta Cusco. Mayo 2017

Fuente: Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/DGGAE/DGGAE/ARCHIVOS/RD%20 Y%20OFICIO%20-%20GASODUCTO%20SUR%20PERUANO/2149-2014.pdf.

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Fuente: Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/DGGAE/DGGAE/ARCHIVOS/RD%20 Y%20OFICIO%20-%20GASODUCTO%20SUR%20PERUANO/2150-2014.pdf.

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Además, en julio de 2015 se encontraban los oficios de aprobación de los documentos, mas no los documentos originalmente presentados por el consorcio Gasoducto Sur Peruano, lo que sigue sucediendo con otros PPC presentados por la empresa del proyecto. Tampoco hubo forma de conocer el estado de revisión ni el número de expediente al momento de la presentación y evaluación del PPC y TdR. Por ello, se considera que la promoción de transparencia en este indicador es deficiente.

Imagen N° 12: Gasoducto Sur Peruano en Web MINEM. Mayo 2017

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Fuente: Gasoducto Sur Peruano, Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=2&idTitular=6820&idMenu=sub6793&idCateg=1187.

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En el caso del segundo indicador, fortalecimiento de los procesos de evaluación de la MEIA, si bien en la sección “Diagrama de Proceso Administrativo” del sector hidrocarburos del portal web del MINEM se muestra una subsección “Proceso de Evaluación de los EIA” donde se incluye un diagrama que ejemplifica el proceso de participación ciudadana, no se muestra el resto del proceso de evaluación del EIA61. No hay un documento o imagen que explique claramente cómo se evalúan los EIA, las diferentes etapas, los instrumentos y leyes que se emplean en su evaluación.

Esto dificulta el conocimiento del público general sobre los procesos de evaluación del EIA, por lo que es importante que se pueda elaborar esta información.

Por otra parte, no todos los documentos del expediente físico se encuentran en la página web y los que se encuentran en ella no están todos en un mismo espacio. Por ejemplo, no se encuentran las solicitudes de evaluación de los TdR y PPC que la empresa entregó a la DGAAE (registrados con Expediente N° 2437469 y N° 2437470 respectivamente) o el Oficio N° 2152-2014-MEM/DGAAE que aprueba los TdR del gasoducto secundario Quillabamba, de los que se tiene conocimiento al revisar el expediente físico.

La Carta N° 0010-2014-GSP-MEM-LEG de solicitud de acumulación del PPC del gasoducto secundario Anta-Cusco con el PPC del gasoducto secundario Quillabamba en el marco del DS N° 039-2014-EM tampoco se encuentra publicada en la web, siendo este documento muy

61

Ver: http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=2&idTitular=31&idMenu=sub13&idCateg=31.

importante para entender el proceso, pues el propósito fue acumular estos PPC en un solo instrumento que sería el PPC de la modificación del EIA del proyecto “Sistema de Transporte Andino del Sur”. Igualmente, el MINEM solicitó la continuación de los talleres informativos programados en estos PPC con el fin de que durante estos talleres se informe sobre la modificación del proyecto “Mejoras a la Seguridad Energética del País y Desarrollo Gasoducto Sur Peruano – Gasoductos Secundarios Quillabamba y Anta Cusco”.

Al no estar publicados estos documentos en la web del MINEM, se tuvo acceso a ellos por lectura de expediente. En ese sentido, dentro del expediente no se encontraron los oficios e informes que señalan expresamente la acumulación de los PPC, que se encuentran en otro expediente o tienen otra foliación. Lo que se encontró fue un oficio emitido por el MINEM que contiene información sobre la acumulación: el Oficio N° 2507-2014-MEM/AAE, en donde se adjunta el Informe N° 737-2014-MEM/DGAAE/DNAE/DGAE/RCO/MSB. Este documento no aprueba la unión de los PPC, pero explica que se ha realizado una acumulación de los PPC, confirmado luego por medio de oficios posteriores.

En el resumen de los antecedentes se señala la aprobación de la acumulación: “[…] en consideración a que el contenido y desarrollo de modificación del EIA no está definido en el reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos, GSP deberá cumplir con los contenidos mínimos establecidos en los TdR para los Estudios de Impacto Ambiental de Proyectos de Inversión con características comunes o similares en el subsector Hidrocarburos, aprobados mediante RM N° 546-2012MEM/DM (TdR-HC-04) […]” y se concluye que la “modificación del EIA es ampliación de la actividad de transporte de hidrocarburos por ductos, para lo cual considerar los contenidos mínimos establecido en los TdR para el EIA de proyectos de Inversión con características comunes o similares en subsector Hidrocarburos - TdR-HC-04”.

Respecto del tercer indicador, implementación de normativa nacional en la planificación del proceso, a pesar de mostrar mejoras en prácticas de transparencia como el brindar un rubro sobre el “Gasoducto Sur Peruano” en el portal web del MINEM, se encuentran todavía deficiencias relacionadas con la implementación del Reglamento de transparencia, acceso a la información pública ambiental y participación y consulta ciudadana en asuntos ambientales (DS N° 002-2009-MINAM).

Por ejemplo, con la información descrita no se cumple efectivamente lo indicado en el artículo 10, inciso c) de dicho reglamento, en donde se precisa “establecer mecanismos de difusión de la información ambiental, incluyendo medios electrónicos, mecanismos de acceso vía Internet, así como también sistemas de atención al público basados en teléfono y fax”.

Asimismo, lo que indica el mismo artículo en los siguientes incisos debe seguir siendo trabajado por las entidades con el fin de implementarlos adecuadamente: d) “Facilitar el intercambio de información ambiental con otras entidades públicas o privadas, a través del Sistema Nacional de Información Ambiental” y e) “Priorizar o apoyar, dentro de sus respectivas funciones, programas o proyectos orientados a la generación, sistematización y difusión de la información ambiental”.

Se considera que aún es deficiente la implementación de la normativa sobre transparencia en el proceso, pues todavía es dificultoso para el ciudadano ubicar toda la información pertinente, ya que se encuentra de forma parcial, poco clara, existen deficiencias respecto de la aplicación de la norma y límites en la capacidad de los funcionarios para actualizar esta información vía web.

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Así, existe información que no está completa, que se encuentra dispersa y en más de un expediente, por lo que el proceso es poco claro para los ciudadanos. Otro elemento que sería importante es la difusión de la información del expediente al público de manera intercultural. Por ello, este indicador de promoción de transparencia es deficiente.

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Transparencia para la capacidad de gestión De este modo, se analiza la transparencia en: (i) el fortalecimiento de las capacidades de gestión en el proceso de evaluación de la MEIA, y (ii) la sistematización y difusión de la información del proceso.

En el primer indicador, fortalecimiento de las capacidades de gestión en el proceso de evaluación de la MEIA, se integran las etapas: (i) proceso de evaluación de la MEIA y (ii) la certificación ambiental.

A diferencia del año anterior, esta vez se encuentra un rubro que indica las empresas autorizadas que realicen los EIA y también la RM N° 580-98-EM/VMM que Dicta las Normas Referidas al Registro de Entidades Autorizadas a realizar Estudios de Impacto Ambiental en el Sector Energía y Minas.

Aunque esto es un progreso con respecto al año anterior; se necesita mejorar la disposición de la información, pues esta resolución se encuentra en el rubro de Legislación Ambiental Energética y no en el rubro de Empresas Autorizadas a Elaborar EIA, lo cual dificulta que el ciudadano pueda encontrar dicha información si no está en el lugar adecuado.

En cuanto a la capacidad institucional en recursos humanos, en septiembre de 2015, mediante el Escrito N° 2524430, se obtuvo respuesta de MINEM señalando que en enero de 2015 la DGAAE tenía 51 evaluadores, a julio de 2015 se contaba con cuarenta evaluadores, y que a esa fecha se tenía dieciocho EIA del subsector hidrocarburos en proceso de evaluación. En una solicitud de acceso a la información realizada en mayo de 2017 se indicó que en 2015 la DGAAE contaba con treinta evaluadores y tres funcionarios; la misma cantidad se registra en 2016, y a mayo de 2017 la DGAAE contaba con veintiséis evaluadores y tres funcionarios (Expediente N° 2709716).

Se puede indicar que a fines de 2015 las capacidades de la DGAAE para la evaluación del EIA disminuyeron al tener menos trabajadores que en enero de 2015, y los evaluadores también disminuyeron para mayo de 2017. Los evaluadores tienen a cargo el subsector hidrocarburos y electricidad, por lo que evaluar los mismos expedientes con menores trabajadores dificulta la eficiencia de la evaluación de la DGAAE.

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No es posible conocer esta información del personal encargado de evaluar los instrumentos de gestión ambiental de la DGAAE vía web del MINEM, pero sería importante conocer los perfiles de los evaluadores, con el fin de evitar conflictos de intereses. Por los elementos descritos en este indicador, el resultado es parcial en cuanto a transparencia.

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En el caso del segundo indicador, sistematización y difusión de la información del proceso de evaluación de la MEIA, se tuvo acceso mediante lectura a la totalidad de los documentos del expediente de la MEIA en el MINEM, lo cual se encontró que el número de expediente cambiaba para ciertos documentos o que algunos documentos no correspondían al expediente de la MEIA. También hubo demora en la actualización de los documentos mediante el portal web o deficiencias técnicas para subir los documentos de la MEIA en el portal web del MINEM. En marzo de 2015 los anexos de la MEIA no fueron accesibles, como se muestra a continuación.

Imagen N° 13: Anexos de la MEIA Gasoductos Secundarios Quillabamba y Anta Cusco.

Marzo 2015

Fuente: Web del MINEM.

En cambio, a julio de 2015 sí se tuvo acceso a los anexos de la MEIA en la web del MINEM, por lo que se hace necesario fortalecer las capacidades de los funcionarios para alertar sobre estas dificultades al área informática y que se logren visibilizar los documentos en la web de manera oportuna. A mayo de 2017, ya no se encuentran los documentos de la presente MEIA en la web del MINEM, pues que ya no se encuentra en evaluación, solo la resolución directoral que la aprueba.

Fuente: Web del MINEM.

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Imagen N° 14: Anexos de la MEIA Gasoductos Secundarios Quillabamba y Anta Cusco.

Julio 2015

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Imagen N° 15: MEIA Gasoductos Secundarios Quillabamba y Anta Cusco. Mayo 2017

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Fuente: Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=2&idTitular=6820&idMenu=sub6793&idCateg=1187 y http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/DGGAE/DGGAE/ARCHIVOS/RD%202015/232-2015.pdf.

También hay documentos importantes del expediente físico de la MEIA que no estuvieron publicados en la web a julio de 2015 y que necesitan colgarse para que la ciudadanía tenga mayor información sobre el estudio y sobre los instrumentos de gestión ambiental en evaluación. De este modo, se puede observar que no todos los documentos de los expedientes físicos de los estudios en evaluación se digitalizan a la fecha.

Imagen N째 16: Estudios en Evaluaci처n MEIAS - DGAAE. Julio 2015

Fuente: Web del MINEM.

Fuente: Web del MINEM.

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Imagen N째 17: Estudios en Evaluaci처n MEIAS - DGAAE. Mayo 2017

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A mayo de 2017 se puede observar que existen tres modificaciones del EIA aprobadas sobre el mismo proyecto, que pueden ser encontradas dentro del rubro “Gasoducto Sur Peruano”, y tres que se encuentran en proceso de evaluación ubicadas en la pestaña “(MEIA) Modificación Estudio de Impacto Ambiental” en la web del MINEM. Por solicitud de acceso a la información al MINEM se pudo verificar que son cuatro modificaciones de EIA aprobadas y dos que han sido declaradas improcedentes, por lo que es preciso actualizar la información en la web de la entidad.

Imagen N° 18: MEIAS Gasoducto Sur Peruano aprobados en MINEM. Mayo 2017

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Fuente: Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=2&idTitular=6820&idMenu=sub6793&idCateg=1187.

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Imagen N° 19. MEIAS Gasoducto Sur Peruano en evaluación en MINEM. Mayo 2017

Fuente: Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/descripcion.php?idSector=2&idTitular=7490.

Fuente: Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/descripcion.php?idSector=2&idTitular=7490.

Una de las modificaciones del EIA en evaluación del mismo proyecto “Variante Sierra y Componentes Auxiliares” también puede encontrarse en la sección de “(EIA) Estudio de Impacto Ambiental” en evaluación. La diferencia es que en esta pestaña se encuentran dos oficios y un auto directoral más que en la sección de “(MEIA) Modificación Estudio de Impacto Ambiental”. Esto también muestra que no hay orden en la información que se brinda al público en la página web de la entidad sobre los instrumentos de gestión ambiental. También que se está duplicando la información cuando podría detallarse más colgando más documentos de los expedientes físicos.

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Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/descripcion.php?idSector=2&idTitular=7490.

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Imagen N° 20: MEIA “Variante Sierra y Componentes Auxiliares” en sección EIA en evaluación. Mayo 2017

Fuente: Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/descripcion.php?idSector=2&idTitular=7494.

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Además, se puede observar en la web del MINEM que hasta 2016 se han mostrado doce ITS aprobados sobre el mismo proyecto que se encuentran en el rubro “Gasoducto Sur Peruano” y tres ITS en el rubro “(ITS) Informes Técnicos Sustentatorios” en evaluación” hasta mayo de 2017.

Lo que se no puede encontrar en la web son los ITS que se han presentado pero que no han sido aprobados. Por solicitud de acceso a la información al MINEM, se pudo verificar que el proyecto en su totalidad veintidós ITS presentados, dos por Kuntur Transportadora de Gas y veinte por Gasoducto Sur Peruano, de los cuales dieciséis han sido declarados con conformidad. Con ello se puede mostrar que la información en la web del ministerio debe ser actualizada.

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Imagen N° 21: ITS aprobados en web del MINEM. Mayo 2017

Fuente: Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=2&idTitular=6820&idMenu=sub6793&idCateg=1187.

Fuente: Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=2&idTitular=6820&idMenu=sub6793&idCateg=1187.

Imagen N° 22: ITS en evaluación en web del MINEM. Mayo 2017

Fuente: Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/descripcion.php?idSector=2&idTitular=7488.

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Fuente: Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=2&idTitular=6820&idMenu=sub6793&idCateg=1187.

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Fuente: Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/descripcion.php?idSector=2&idTitular=7488.

Por otro lado, SENACE también tiene a su cargo la evaluación de la MEIA e ITS; sin embargo, la entidad no cuelga los estudios ambientales, a diferencia del MINEM: solo publica una lista de los estudios aprobados y en evaluación, así como resúmenes ejecutivos de los EIA. En el caso del Gasoducto Sur Peruano, según la entidad, a fines de marzo había recibido un MEIA del Gasoducto Sur Peruano62, pero en su web no se muestra el estado del proceso de evaluación de dicho estudio, pues no aparece información sobre aquel estudio cuando uno hace una búsqueda a través de la consulta ciudadana sobre los proyectos a cargo de la entidad63.

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Imagen Nº 23: MEIAS en evaluación del SENACE. Mayo 2017

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Fuente: Web del SENACE. En: http://enlinea.senace.gob.pe/VentanillaExt/consultaproyecto/listar.

62 63

Ver: https://www.senace.gob.pe/noticias/senace-evalua-expedientes-modificacion-los-proyectos-cerro-verdegasoducto-sur-peruano/.

Ver: http://enlinea.senace.gob.pe/VentanillaExt/consultaproyecto/listar.

En el caso de los ITS sí hay información en la web del SENACE sobre el estado en el que se encuentran estos instrumentos sobre el Gasoducto Sur Peruano, dos en evaluación y tres en estado conforme, a mayo de 2017.

Imagen N° 24: ITS en evaluación del SENACE. Mayo 2017

Fuente: Web del SENACE. En: http://enlinea.senace.gob.pe/VentanillaExt/consultaproyecto/listar.

A partir de ello, se puede observar que la información sobre el proceso de evaluación ambiental del Gasoducto Sur Peruano se encuentra dispersa en diferentes secciones en una misma página web del MINEM, y aparte, información en SENACE. Tener información parcial sobre la evaluación

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Fuente: Web del SENACE. En: http://enlinea.senace.gob.pe/VentanillaExt/consultaproyecto/listar.

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ambiental del proyecto dificulta conocer con claridad cómo se va desarrollar y el seguimiento a los compromisos y obligaciones de la empresa.

Por ejemplo, a partir de la lectura del expediente de la MEIA se tiene conocimiento del Auto Directoral N° 052-2015-MEM-DGAAE con las observaciones hechas por la DGAAE, este documento si se pudo encontrar en línea en julio de 2015 en la web del MINEM, mas no el Oficio N° 242-2015-ANA-DGCRH con el Informe Técnico N° 284-2015-ANA-DGCRH-EEIGA de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) en donde da su opinión vinculante con respecto a la MEIA. Tampoco en julio de 2015 aparecieron entre los documentos en línea el levantamiento de observaciones por el Gasoducto Sur Peruano SA, el cual se entregó a la DGAAE por medio de la Carta N° 0500-2015-GSP-VAR-MA. Esta información se tiene debido a que se ha realizado un seguimiento al proceso de evaluación de la MEIA del expediente físico, pues al no aparecer todos los documentos físicos en la web se tuvo que realizar lecturas de expediente. Además de ello, tampoco hay una sección dentro de la web del MINEM donde se encuentre el registro de las certificaciones ambientales otorgadas de manera sistematizada por años, lo que podría ser importante para avanzar en la transparencia de la evaluación ambiental. Por todos estos elementos descritos se considera que el indicador tiene un resultado parcial de transparencia.

Transparencia para coordinación

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En este principio se ha considerado evaluar la transparencia en: (i) implementación de mecanismos de coordinación intersectorial; (ii) implementación de mecanismos de coordinación intergubernamental, y (iii) implementación de mecanismos de coordinación con representantes del sector privado, sociedad civil y pueblos indígenas.

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En el primer indicador, implementación de mecanismos de coordinación intersectorial, para la evaluación y aprobación del PPC y los TdR se obtuvo la aprobación exclusiva del MINEM. Al aprobarse los Términos de Referencia para Estudios de Impacto Ambiental Proyectos de Inversión con Características Comunes o Similares en el Subsector Hidrocarburos (RM N° 546-2012-MEM/DM) no se solicitaron opiniones técnicas de otros sectores. Sin embargo, la opinión técnica de la ANA pudo haber sido importante solicitarla debido al posible impacto del proyecto a los recursos hídricos subterráneos (artículo 44 del DS N° 019-2009-MINAM).

Por otro lado, la opinión técnica del SERNANP también pudo ser importante y solicita por el sector, pues la MEIA atraviesa la Reserva Comunal Machiguenga.

Los términos de referencia comunes para hidrocarburos indican que no es obligatorio solicitar opiniones técnicas para los TdR que son presentados por los administrados, pues fueron elaborados en coordinación con: (i) las autoridades competentes para emitir opinión técnica, y (ii) las demás autoridades administrativas involucradas y con la debida/respectiva publicidad para el conocimiento de la opinión pública en general. Además, que cuentan con la opinión técnica del: (a) del SERNANP; (b) ANA; (c) MINCU y (d) MINAM. Para proyectos de hidrocarburos se precisa que el MINAM brindó opinión técnica favorable.

Con el DS N° 060-2013-PCM se empieza a aplicar la RM N° 546-2012-MEM/DM, pues antes no se venía aplicando. Posteriormente, mediante RM N° 429-2013-MEM/DM fue aprobado el Sistema Informático para el ingreso de PPC y TdR ante la DGAAE, el cual indica que la DGAAE procedía a la revisión y conformidad de los TdR para proyectos con características comunes (art. 6°), pero esto fue aclarado a través del Memorando N° 26-2014-MEM/DGAAE de la DGAAE a la Dirección de Gestión Ambiental Energética, donde se precisa que los TdR de proyectos con características comunes, tanto para hidrocarburos como de electricidad, no requerirían ser presentados a la DGAAE para su “evaluación” o “emisión de conformidad”. En ese documento también se menciona que esto es de conformidad con el Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos (DS N° 039-2014-EM). Sobre ello, es necesario tomar en cuenta que desde la aprobación de TdR comunes no se especifica la definición técnica

de criterios para determinar qué proyectos y bajo qué condiciones y características deben ser considerados “comunes”.

En el caso de los PPC aprobados y luego acumulados a la MEIA, el MINEM procedió a invitar a otros sectores (OEFA, OSINERGMIN, MINCU, Defensoría del Pueblo, ANA) a participar de los talleres informativos que tendrían lugar antes de la presentación de la MEIA al MINEM por medio de los Oficios N° 081-2014-MEM/DGAAE y Oficio N° 082-2014-MEM/DGAAE. El OEFA fue la única institución que respondió a la invitación para precisar su ausencia en todos los talleres, debido a otros compromisos ya previstos. Las demás instituciones tuvieron conocimiento de la realización de talleres informativos, pero no asistieron a estos ni a las audiencias públicas luego de la presentación de la MEIA. Una vez presentada la MEIA del proyecto del gasoducto al MINEM, mediante Carta N° 0059-2015-GSP-VAR-MA, la DGAAE se encargó de hacer llegar el documento a la ANA, MINAGRI y OSINERGMIN para emitir opinión técnica sobre este estudio de acuerdo al DS N° 039-2014-EM, los que contaron con 45 días laborables para responder. La ANA, de acuerdo con el artículo 81 de la Ley de Recursos Hídricos (Ley N° 29338) y la Resolución Jefatural N° 106-2011-ANA emite su opinión técnica vinculante con respecto a la MEIA. Al MINAGRI solo se le pide emitir opinión técnica, sin embargo a OSINERGMIN se le solicita opinión técnica previa y que se considere que la factibilidad de la MEIA está siendo elaborada de acuerdo con el artículo 8 del DS N° 039-2014-EM. En el caso de este proyecto, también se invitó a las instituciones a participar a una sustentación de la MEIA por GSP, realizada en el MINEM, de acuerdo con el DS N° 060-2013-PCM. En el caso de los ITS presentados por la empresa, es necesario indicar que de acuerdo a la normativa estos no tienen mecanismos de coordinación ni opiniones técnicas de otras autoridades.

En el caso del segundo indicador, transparencia en la implementación de mecanismos de coordinación intergubernamental, según la normativa los mecanismos de coordinación intergubernamentales solo aparecen cuando la DGAAE invita a las autoridades locales y a los funcionarios del gobierno regional a los talleres informativos o audiencias públicas a realizarse por el proyecto. Por otro lado, las autoridades locales le pueden hacer llegar al MINEM un oficio reconsiderando la fecha de un taller informativo, como sucedió con la Comunidad Campesina De Villa del Carmen con el Oficio N° 0010-2015-CCVDC/DC-A-CUSCO. También se puede encontrar casos de cartas enviadas debido al descontento de la población por el proyecto, como la carta enviada por la población de Carolina con fecha de recepción de 20 de marzo de 2015. Esta información solo fue accesible por lectura de expediente, por lo que el indicador es deficiente en cuanto a la promoción de transparencia.

En el tercer indicador, implementación de mecanismos de coordinación con representantes del sector privado, sociedad civil y pueblos indígenas, según la normativa este solo aparece a través del envío de invitaciones por la autoridad y la empresa en el caso que corresponda, de anuncios radiales y en el periódico para los talleres informativos y audiencias públicas de la MEIA. La coordinación con otros actores relevantes está presente en la etapa durante la elaboración y evaluación de la MEIA. En dichas etapas se realizan los talleres y las audiencias públicas, sus convocatorias se efectúan considerando a la población involucrada y la difusión posible.

Además, se cursan invitaciones a autoridades regionales, locales, comunales e instituciones representativas como las federaciones campesinas.

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Esta información pudo ser accesible a través de lectura de expediente, pues no todas las opiniones trasmitidas al MINEM ni las observaciones del propio MINEM que hacen referencia a las observaciones de las otras entidades para que sean absueltas aparecen en su portal web.

Por ello, se considera el resultado del indicador de transparencia como deficiente.

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Sin embargo, este proceso presenta límites en cuanto a las expectativas de la población para incluir sus demandas en el proceso de evaluación ambiental, así como para asegurar la asistencia a los talleres y audiencia. Este tipo de invitaciones y coordinaciones con otros actores no puede ser encontrada en la página web del MINEM, solo puede ser accesible a través de la lectura de expediente, aunque si es posible encontrar las actas de los talleres informativos y las fechas de las audiencias públicas realizadas en 2015, por lo que el indicador es deficiente en cuanto a la promoción de transparencia.

Transparencia para la participación En la presente área de análisis se ha evaluado la transparencia en los mecanismos oficiales de participación ciudadana.

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Según el artículo 10 del DS N° 012-2008-EM, los mecanismos de participación ciudadana aplicables a los proyectos de actividades de hidrocarburos son: (i) evento presencial; (ii) taller participativo; (iii) audiencia pública; (iv) buzón de sugerencias; (v) visitas guiadas; (vi) equipo de promotores; (vii) oficina de información, y (viii) otros mecanismos. De ellos, el evento presencial se realiza antes del otorgamiento del derecho a la empresa, los talleres informativos y las audiencias públicas tienen un carácter obligatorio, mientras que los otros mecanismos son considerados como complementarios. Los talleres participativos, que se realizan antes, durante y después de presentado el EIA, y las audiencias públicas, en donde se presenta el estudio ambiental finalizado después de su presentación a la DGAAE y antes de su aprobación (RM N° 571-2008-EM), son los que forman parte del proceso de evaluación del EIA. En ambos se registran las observaciones y sugerencias de los participantes, con la finalidad de incluirlas en la evaluación del EIA.

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En el caso de la MEIA se aplica dicha normativa. Se repartieron los oficios de invitación del MINEM a las autoridades regionales, locales, comunales e instituciones representativas (Oficio Múltiple N° 082-2014-MEM/DGAAE, Oficio Múltiple N° 011-2015-MEM/DGAAE, Oficio Múltiple N° 014-2015-MEM-DGAAE). Además, se procedió a emitir anuncios de convocatoria en los diarios para los talleres y audiencias cuyos cargos fueron remitidos a la DGAAE (Carta N° 0067-2015-GSP-VAR-MA, Carta N° 0169-2015-GSP-VAR-MA, Carta N° 0194-2015-GSP-VAR-MA, Carta N° 0200-2015-GSP-VAR-MA, Carta N° 0384-2015-GSP-VAR-MA). Esta información pudo ser obtenida a través de solicitudes de lectura de expediente.

En cuanto a los talleres participativos y audiencias públicas, en julio de 2015 en la página web del MINEM se encontraban las actas, lista de asistentes y preguntas realizadas durante los talleres informativos después de presentada la MEIA en 2015. No obstante, las actas de las audiencias públicas aún no estaban disponibles en el portal web en esa fecha. Asimismo, en la lectura de expediente físico del 12 de agosto de 2015, tampoco se encontraron en su totalidad las actas de los talleres informativos después de presentada la MEIA. En mayo de 2017 se puede encontrar en la página web del MINEM que sigue apareciendo la misma información, actas del año 2015 de cuatro instrumentos de gestión ambiental, entre ellos dos referidos al Gasoducto Sur Peruano. Sobre la MEIA “Gasoductos Secundarios Quillabamba y Anta Cusco” se puede encontrar doce actas de talleres informativos y ninguna información para la sección de las audiencias públicas.

Imagen N° 25: Acta de Talleres - Hidrocarburos. Julio 2015

Fuente: DGAAE, Web del MINEM.

Fuente: DGAAE, Web del MINEM.

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Imagen N° 26: Actas de Audiencias Públicas – Hidrocarburos. Julio 2015

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Imagen N° 27: Acta de Talleres - Hidrocarburos. Mayo 2017

Fuente: DGAAE, Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=2&idTitular=6805&idMenu=sub11&idCateg=1183.

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Imagen N° 28: Actas de Audiencias Públicas – Hidrocarburos. Mayo 2017

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Fuente: DGAAE, Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=2&idTitular=6802&idMenu=sub11&idCateg=1180.

Las actas encontradas acompañan los informes de talleres que realizan los funcionarios participantes del MINEM. El hecho de que aparezcan solo las del año 2015 es un indicador de que no se está actualizando la información anterior ni posterior a ese año. No se viene colgando información completa sobre todos los procesos de participación ciudadana de todos los proyectos por año. Sería importante implementar un registro histórico de esta información de cada instrumento de gestión ambiental aprobado por el MINEM. Por ejemplo, las actas de los talleres antes de la presentación de la MEIA (Expediente N° 2451634) durante noviembre y diciembre de 2014 no se encuentran en la web. Estos talleres fueron realizados en las comunidades campesinas de Huampar, de Cachimayo, de Poroy, de Juan Velasco Alvarado, de Tauca, de Umasbamba, de Villa del Carmen, de Cuper, de Pampallacta Alta, de Ttio Grande, de Vista Alegre de Yanahuaylla, de Pampallacta Baja Parcco, de Rayampata, de Accha Baja, de Llicllec, de Mitmac, de Echarate, de Tiobamba y de Campanayoc. En cambio, lo que se puede visualizar en la web son las actas junto con las listas de asistencia y los formularios de preguntas de los talleres realizados luego de haber presentado la MEIA del 19 al 31 de febrero y 6 de marzo de 2015.

En marzo de 2015, no se encontró la convocatoria a los talleres y audiencias por el portal web, como se especifica en el artículo 30 del Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales (DS N° 002-2009-MINAM). Para julio de 2015 sí se pudo encontrar una lista de talleres y audiencias programadas para el año 2014, aunque en la lista no se encontró ninguna programada para el Gasoducto Sur Peruano. Esta información sigue sin actualizarse desde 2014, por lo que puede observarse que no hay información completa sobre los talleres y audiencias públicas que se programan cada año para instrumentos de gestión ambiental que los requieren.

Fuente: DGAAE, Web del MINEM. En: http://pad.minem.gob.pe/DEA_Intranet/InfoPublicaEventoProg.aspx.

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Imagen N° 29: Lista de talleres y audiencias programados para 2014. Julio 2015

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Imagen N° 30: Lista de talleres y audiencias programados para 2014. Mayo 2017

Fuente: DGAAE, Web del MINEM. En: http://pad.minem.gob.pe/DEA_Intranet/InfoPublicaEventoProg.aspx.

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En cuanto a los talleres participativos, solo aparecen las del año 2015. En la sección de los talleres aparece una lista que contiene 48 talleres realizados para Gasoducto Sur Peruano, de los cuales veinticuatro pertenecen a la MEIA “Gasoductos Secundarios Quillabamba y Anta Cusco”. Al ver esta información, se puede señalar que no se tiene en la web del MINEM información completa, clara y actualizada sobre todos los talleres realizados por el proyecto y para los demás proyectos. Comparando con la sección de las actas, faltarían doce actas por colgar del año 2015, ya que como hemos presentado solo se han colgado doce actas de los talleres realizados durante 2015.

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Imagen N° 31: Talleres - Hidrocarburos realizados en 2015. Mayo 2017

Fuente: DGAAE, Web del MINEM.

Fuente: DGAAE, Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/DGGAE/DGGAE/ARCHIVOS/ERIK%20OTROS/CUADRO%20 TALLER%20Y%20AUDICENCIA/CUADRO%20DE%20TALLER%20HIDRO%202015.pdf.

Lo mismo sucede con las audiencias públicas realizadas, en la sección de audiencias aparece una lista que contiene seis audiencias realizadas para Gasoducto Sur Peruano, todos a la MEIA “Gasoductos Secundarios Quillabamba y Anta Cusco”. No aparecen otras audiencias realizadas de otros proyectos, titulares o años. Al ver esta información, se puede señalar que en la web del MINEM tampoco hay información completa y actualizada sobre todas las audiencias públicas realizadas para el proyecto y para los demás proyectos. Comparando con la sección de las actas, faltarían estas seis actas por colgar del año 2015, ya que no hay ninguna colgada de ningún año.

Fuente: DGAAE, Web del MINEM.

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Imagen N° 32: Audiencias públicas en Hidrocarburos realizadas en 2015. Mayo 2017

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Fuente: DGAAE, Web del MINEM. En: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/DGGAE/DGGAE/ARCHIVOS/OTROS/CUADRO%20DE%20 AUDIENCIA%20-HIDROCARBURO%20Y%20ELECTRICO%202014.pdf.

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Por las lecturas de expediente realizadas, se tiene conocimiento de que en este proyecto se usaron otros mecanismos de participación ciudadana complementarios. Por ejemplo, se implementó un equipo de promotores por la empresa, quienes realizaron entrevistas entre el 4 y el 14 de diciembre de 2014. Este mecanismo se utilizó luego de diez días de finalizar cada taller informativo antes de presentar la MEIA, donde se recogieron las opiniones y recomendaciones de la población sobre lo mencionado en los talleres. La constancia de visita de los promotores y lo discutido con cada persona entrevistada fueron entregados a la DGAAE el 30 de enero de 2015 (con Expediente N° 2469065). En el caso del gasoducto secundario de Quillabamba se entrevistó a 34 personas, mientras que para el gasoducto secundario Anta Cusco se entrevistó a 99 personas.

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Otro mecanismo de participación ciudadana que el operador menciona en su PPC (Oficio N° 2151-2014-MEM/DGAAE) es la presencia de una oficina de información en Quillabamba; no obstante, la dirección de esta oficina no fue revelada hasta el levantamiento de observaciones de la DGAAE hecho por Gasoducto Sur Peruano SA con fecha de ingreso del 5 de junio de 2015 (Escrito N° 2503596), al igual que el registro de las preguntas y observaciones hechas en esta oficina. Esta información solo se puede conocer mediante lectura del expediente físico.

Es necesario indicar que, para los ITS presentados por la empresa, no se cuenta con participación ciudadana, lo que es una limitación seria, pues con este instrumento se realizan modificaciones importantes en el proyecto. Se deberían implementar mecanismos de participación, especialmente porque hay población indígena y conflictividad en la zona.

En el proceso de evaluación de la MEIA, la transparencia del proceso de participación ciudadana es considerada parcial, ya que a pesar de los mecanismos implementados, se considera que la falta de acceso a la totalidad de la información aún es un punto importante que subsanar. Cabe resaltar que los aportes y puntos de vista brindados por la población en los espacios participativos se registraron en el Informe N° 350-2015-MEM-DGAAE/DNAE/DGAE/JLR/CIM/CRH/JBR/RCC del 29 de mayo de 2015, enviado al operador Gasoducto Sur Peruano SA con el fin de responder las inquietudes de la población.

No obstante, otra de las limitaciones en el proceso de participación ciudadana radica en lo corto de los tiempos para exponer un EIA y la falta de una metodología para que la población

pueda entender cabalmente el proyecto: el lenguaje técnico no permite la asimilación de información y el entendimiento de las implicancias del proyecto a las poblaciones locales.

Transparencia para la rendición de cuentas En cuanto a este criterio de evaluación, se ha identificado la implementación de mecanismos de supervisión y control de los compromisos asumidos en la MEIA. La MEIA fue aprobada a finales de julio de 2015 y la revisión del expediente duró hasta agosto de 2015, por lo que no se pudo conseguir mayor información sobre mecanismos de supervisión y control de los compromisos asumidos en la MEIA. Sin embargo, se puede hacer observaciones acerca de la función que realiza el OEFA como institución responsable en el seguimiento de estos compromisos.

El OEFA, como organismo público técnico especializado, adscrito al MINAM y ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA), Ley N° 29325, tiene la responsabilidad de verificar el cumplimiento de la legislación ambiental por todas las personas naturales y jurídicas. Además, realiza funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control, potestad sancionadora y aplicación de incentivos en materia ambiental. Se encarga igualmente de que estos procedimientos se realicen de forma independiente, imparcial, ágil y eficiente, según lo dispuesto jurídicamente en la Política Nacional del Ambiente. Cabe precisar que la función de evaluación concierne a la evaluación y monitoreo del Estado de los componentes ambientales (suelo, aire, agua, flora, fauna), lo cual permitiría tener información de base sobre distintos lugares del país y es un proceso que se puede realizar fuera del lote o concesión, al igual que a pedido de la población (artículo 11º de la Ley N° 29325, modificado por la Ley N° 30011).

Es la Dirección de Supervisión, luego de ir a campo, la que realiza un informe de supervisión donde incorpora hallazgos de acuerdo con la normativa. Un hallazgo puede ser un cumplimiento o un incumplimiento de la normativa ambiental. El incumplimiento es relevante y el cumplimiento es irrelevante a los efectos de los procesos sancionadores. Ese informe técnico circula por distintos filtros en las áreas de la misma Dirección de Supervisión (diferentes para cada sector).

El informe es revisado por diferentes subdirecciones y luego transferido al equipo legal para que emita un informe técnico acusatorio o no acusatorio, ambos documentos son enviados a la Dirección de Fiscalización para su análisis. El informe técnico no acusatorio es archivado y el informe técnico acusatorio permite realizar un proceso administrativo sancionador que inicia una vez que se informa al operador. Entre 2015 y 2017 no se ha previsto la supervisión para el Gasoducto Sur Peruano según los PLANEFAS 2015, 2016 y 201764.

Sobre la base de los informes de supervisión, el OEFA emite reportes públicos resumiendo lo encontrado; no obstante, no toda la información está disponible en ellos. Por lo general, solo hay información básica, como las coordenadas de los puntos y los parámetros supervisados.

En estos reportes se encuentran los resultados de la supervisión, pero no el análisis de estos, y tampoco se hace mención a los hallazgos que pueden generar un proceso administrativo sancionador. Estos reportes están disponibles en el portal web del OEFA; sin embargo, no se encuentran actualizados, solo de 2012 al 2014. Estos reportes también pueden ser accesibles a la población tras un pedido de acceso a la información.

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Ver: http://www.oefa.gob.pe/transparencia/planeamiento-organizacion/planes-y-politicas/planefa.

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El OEFA realiza una Plan Anual de Evaluación y Fiscalización Ambiental (PLANEFA) accesible en su portal web, para la supervisión de proyectos de inversión, que son escogidos sobre la base de la relevancia, denuncias, anteriores reportes de emergencia ambiental, áreas de conflicto, etc. Se escogen aleatoriamente los proyectos en función de indicadores especificados en una metodología creada por la entidad, sin revelar las fechas de las supervisiones.

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Imagen N° 33: Reportes públicos de la Dirección de Supervisión del OEFA. Julio 2015

Fuente: Dirección de Supervisión, Web de la OEFA.

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Imagen N° 34: Reportes públicos de la Dirección de Supervisión del OEFA. Mayo 2017

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Fuente: Dirección de Supervisión, Web de la OEFA. En: http://www.oefa.gob.pe/direccion-de-supervision/reportes-publicos.

El artículo 7 del Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales (DS N° 002-2009-MINAM) indica que las entidades tienen la obligación de “elaborar mecanismos de difusión de la información sobre el desempeño ambiental de las personas naturales y jurídicas que realizan actividades bajo su competencia, en especial las infracciones a la legislación ambiental […]”. Sobre ello, el OEFA podría implementar otros mecanismos para difundir más información sobre las infracciones ambientales, pues cuando la información forma parte de un procedimiento administrativo sancionador, esta es

mantenida en reserva mientras dure el proceso65. En ese sentido, se considera que el indicador de transparencia es parcial.

Transparencia para la integridad pública En este caso se evalúa la transparencia en cuanto a: (i) la promoción de la ética pública, y (ii) prevención de la corrupción en los procesos e instituciones.

En cuanto al primer indicador, promoción de la ética pública, el MINEM cuenta con un código de ética propio aprobado por RM N° 295-2008-MEM/DM, que regula la ética de los funcionarios, el cual se basa en la Ley de Código de Ética de la Función Pública (Ley N° 27815) y su Reglamento (DS N° 033-2005-PCM). Sobre ello, es positiva la publicación de estos instrumentos para que la ciudadanía los conozca, pero será necesario posteriormente conocer cómo se vienen implementando los indicadores de evaluación del sector.

En cuanto al segundo indicador sobre prevención de la corrupción en procesos e instituciones, se debe precisar que, a pesar de que el MINEM tiene un Plan Sectorial de Lucha contra la Corrupción 2014-2016 (RM N° 275-2014-MEM/DM) publicado, no se cuenta con un instrumento o indicador que permita poder revisar esta información en los procesos de evaluación de EIA o el cumplimiento de este plan.

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“La información vinculada a investigaciones en trámite referidas al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública, en cuyo caso la exclusión del acceso termina cuando la resolución que pone fin al procedimiento queda consentida o cuando transcurren más de seis meses desde que se inició el procedimiento administrativo sancionador, sin que se haya dictado resolución final” (artículo 17 del DS N° 043-2003-PCM).

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Por ello, la promoción de este criterio en cuanto a la transparencia es parcial, pues se necesitan otros instrumentos que permitan evaluar la ética o la lucha contra la corrupción en los procesos de evaluación ambiental, y sobre todo, que la ciudadanía conozca el cumplimiento de estos documentos.

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3.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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Sobre los procesos de otorgamiento de derechos para hidrocarburos realizados por PROINVERSIÓN a través del caso Gasoducto Sur Peruano:

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El proceso de otorgamiento de derechos cuenta con espacios e instrumentos de planificación que necesitan ser difundidos a la población, como los Informes de Evaluación de los proyectos de APP, el listado del personal y sus cambios dentro de los Comités de PROINVERSIÓN, e información del perfil de quiénes tomarán las decisiones y llevarán adelante una licitación pública. Además, se necesita la participación de otros sectores en la elaboración del Informe de Evaluación y Plan de Promoción, como SERNANP, MINCU y MINAM, cuando haya superposición a áreas naturales protegidas y territorios indígenas, y para incorporar procedimientos sobre participación ciudadana, consulta previa y criterios de sostenibilidad socio-ambiental. Solo algunos documentos generales son de acceso público, como las bases de licitación, el contrato y el acta otorgamiento de la buena pro, por lo que se recomienda publicar todos los documentos emitidos durante las diferentes etapas del proceso. Esta información también tendría que difundirse de manera intercultural.

•

Es necesario fortalecer el papel de la Contraloría General de la República, la cual debería participar previa y durante el proceso de licitación de cualquier tipo de proyecto de inversión para asegurar la prevención, control y supervisión del manejo de los recursos y bienes públicos.

En ese sentido, las opiniones de la Contraloría (que realice de oficio o por denuncias de terceros) deben ser vinculantes y accesibles vía web, así como difundidas a las poblaciones potencialmente impactadas por alguna APP.

•

Al analizar las capacidades de gestión, durante la calificación de la empresa a la que se adjudica la buena pro, se observa que los criterios para la evaluación de los postores no se encuentran disponibles al público en la página web de PROINVERSIÓN. Es necesario publicar los resultados de estos criterios en la web, así como el acta de la presentación de las propuestas técnicas y económicas. La nueva normativa de APP ha eliminado dentro de los criterios de evaluación de los postores en una licitación las consideraciones de carácter ambiental y social del proyecto, por lo que se recomienda que en próximas licitaciones el organismo promotor de la inversión privada solicite y evalúe dicha información. También se recomienda publicar en la web de PROINVERSIÓN todas las opiniones de las entidades involucradas vertidas sobre el diseño y la aprobación del contrato final, de acuerdo con lo estipulado en la normativa de APP.

•

En cuanto a la coordinación intersectorial, no se han encontrado en el portal web de PROINVERSIÓN los documentos de encargo o intercambio con otros sectores cuando el MINEM solicitó a PROINVERSIÓN la incorporación de GSP a un proceso de licitación, por lo que se recomienda que se publiquen estos documentos para próximos proyectos de APP. Asimismo, se recomienda coordinar con MINAM y MINCU con el fin de incorporar estándares socio-ambientales en la formulación de los proyectos. Además, es necesario generar canales de coordinación con los gobiernos regionales o locales dentro de APP en el ámbito nacional para la legitimidad del proceso y evitar la corrupción.

•

Si bien el DL N° 1251 incorpora dentro de la fase de planeamiento la posibilidad de la solicitud de comentarios o sugerencias de la ciudadanía o del sector privado en la elaboración del Informe Multianual de Inversiones en Asociaciones Público-Privadas a cargo del Comité de Promoción de la Inversión Privada de cada entidad, se recomienda implementar mecanismos

•

En cuanto a los derechos de participación ciudadana y consulta previa a pueblos indígenas, no existe etapa, espacio o instrumentos que regulen estos derechos en la normativa de APP. Es necesario que se incorpore en la normativa de APP espacios de diálogo, participación y consulta previa antes de las licitaciones públicas y la aprobación de los proyectos ante el actual rol que va a cumplir PROINVERSIÓN como institución promotora de APP, sobre todo si las medidas van a afectar a los pueblos indígenas.

•

En el caso de la participación ciudadana, se recomienda realizar talleres informativos de manera previa a la aprobación de los planes de promoción de los proyectos, con el fin de evitar posteriores conflictos sociales. Existen prácticas de otras instituciones que podrían utilizarse dentro de este modelo, como lo realizado por Perupetro sobre los eventos presenciales antes de realizar licitaciones públicas y luego de aprobados los contratos. Además, es necesario contar con una estrategia y planes de información adaptados contextual e interculturalmente para las zonas donde existen pueblos indígenas y población rural, con el fin de que ellos puedan acceder a mayor información durante los procesos de licitación y sean copartícipes del Estado en la conformación de los espacios de diálogo.

•

Sobre la consulta previa, en el caso de proyectos que son transferidos de una empresa a otra — como es el caso del GSP—, no se ha considerado necesaria su realización, ya que se argumenta que los instrumentos de gestión ambiental y los permisos también fueron transferidos y estos fueron aprobados antes de la Ley de Consulta Previa, a pesar de que el Perú ratificó el Convenio 169 de la OIT en el año 1994. En ese sentido, el MINCU, como ente rector de los derechos de las poblaciones indígenas, tendría que asegurar la implementación de la consulta previa en los casos que lo ameriten, incluso si se trata de proyectos que se transfieren de una empresa a otra, o si la licitación o instrumento de gestión ambiental han sido aprobados antes de la promulgación de la Ley de Consulta y su reglamento.

•

En cuanto a los mecanismos de rendición de cuentas, en el monitoreo de los compromisos del contrato se observa que no están actualizados los informes de supervisión y fiscalización que realiza OSINERGMIN en la página web. Tampoco se encuentran actualizados los documentos sobre el monitoreo y seguimiento al proyecto GSP de manera mensual. Se recomienda publicar oportunamente en la página web del OSINERGMIN estos informes pues fortalecería la vigilancia de otros sectores y de la ciudadanía. Esta información también tendría que difundirse de manera intercultural.

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En lo que respecta a los mecanismos de ética y anticorrupción, el DL N° 1351 ha incorporado la existencia de una cláusula anticorrupción en el diseño de los contratos de APP, lo que es un avance para contrarrestar los actos de este tipo. Por otro lado, el Plan Institucional Anticorrupción 2016 de PROINVERSIÓN, al igual que los documentos de su seguimiento, se encuentran disponibles en su portal web. Sin embargo, en el caso del GSP hubo vacíos de información respecto del personal técnico y los tomadores de decisiones involucrados en el proceso de licitación, lo que limitó el conocimiento de la población acerca de los posibles conflictos de interés que podrían suscitarse. Se recomienda difundir los informes de seguimiento sobre el cumplimiento del Código de Ética y elaborar un Plan Institucional Anticorrupción 2017 para determinar acciones que puedan prevenir los conflictos de interés y actos de corrupción.

Por ello, el nuevo rol que cumple PROINVERSIÓN dentro del MEF como nuevo organismo técnico especializado hace necesario que dicha entidad incorpore de manera clara las cuestiones socioambientales y mecanismos para fortalecer los procesos de participación ciudadana, consulta, transparencia, etc. Ante el actual contexto de casos de corrupción en megaproyectos, y para no repetir los errores de casos como Gasoducto, Interoceánica, Chincheros, Metro de Lima, etc., se hace imperativo que el Gobierno apueste por una agenda de transparencia y vigilancia. En esa línea, abrir

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complementarios de coordinación con sociedad civil y pueblos indígenas para garantizar una adecuada gestión de los recursos naturales en proyectos que se ejecuten en territorios habitados por pueblos indígenas para evitar futuros conflictos.

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espacios de diálogo tripartitos entre Estado, sector privado y sociedad civil permitirá fortalecer al sector y a los nuevos procesos de APP, de tal manera que se construyan proyectos que respecten los derechos, sean socialmente sostenibles y promuevan la gobernanza en el país.

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Sobre los procesos de evaluación de la modificación del estudio de impacto ambiental en hidrocarburos realizado por el MINEM a través del caso Gasoducto Sur Peruano:

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Si bien SENACE actualmente tiene la función de revisar los EIA-d, es importante, a partir de los hallazgos que se han obtenido en GSP - Gasoductos Secundarios Quillabamba y Anta Cusco, el MINEM pueda mejorar los mecanismos de transparencia que implementa en los procesos de evaluación de instrumentos de gestión ambiental que tiene a cargo como parte de sus funciones.

Estas recomendaciones también podrían servir para los nuevos procesos que emprenda SENACE.

•

En la planificación del proyecto, si bien la página web del MINEM contiene el rubro “Gasoducto Sur Peruano” que muestra una buena práctica para sistematizar información del proyecto, solo se encuentran disponibles documentos como el PPC y los oficios de aprobación de los TdR. Se recomienda publicar todos los documentos originalmente presentados por el consorcio Gasoducto Sur Peruano. Tampoco hay forma de conocer el estado de revisión ni el número de expediente al momento de la presentación y evaluación del PPC y el TdR, por lo que es necesario ingresar esta información en la web.

•

No todos los documentos del expediente físico del MEIA del GSP - Gasoductos Secundarios Quillabamba y Anta Cusco están en la web del MINEM, y los que se encuentran no están unificados en un mismo espacio, lo que dificulta al ciudadano la posibilidad de comprender el proceso, por lo que se recomienda unificar esta información, publicar todo el expediente físico administrativo y mantener el historial de los instrumentos de gestión ambiental (EIA, MEIA, ITS, etc.) aprobados y desaprobados en la web. Además de ello, es necesario ordenar y actualizar en la web de las instituciones competentes la normativa y el proceso de evaluación de los instrumentos de gestión ambiental, detallando sus diferentes etapas y mecanismos. Esta información se encuentra fragmentada, lo que dificulta la difusión y el conocimiento del público general sobre este proceso.

Además, se recomienda coordinar con autoridades regionales y locales para que los expedientes físicos puedan ser revisados en sus territorios y publicados en sus páginas web.

•

En cuanto a las capacidades de gestión de la información, hay documentos que están en diversos lugares en la página web del MINEM e información sin actualizar y desordenada, por lo que se recomienda actualizar oportunamente la información, tener respuestas rápidas para subsanar las deficiencias técnicas del portal y sistematizar la información del proceso para un buen entendimiento de la población. Esto también se refleja en el expediente físico del GSP, donde se encontró que el número de expediente cambiaba para ciertos documentos o que algunos documentos no correspondían al expediente de la MEIA, por lo que se recomienda ordenar adecuadamente los documentos de los expedientes físicos para que ello no suceda.

•

A través de solicitud de acceso a la información se pudo registrar que el número de evaluadores dentro del MINEM disminuyó de enero a julio de 2015 de 51 a 40, aunque tenían la función de evaluar la misma cantidad de expedientes. En una solicitud de acceso a la información realizada en mayo de 2017 a fines de 2015, la DGAAE contó con treinta evaluadores y tres funcionarios, lo misma cantidad se registra en 2016, y a mayo de 2017 la DGAAE cuenta con veintiséis evaluadores y tres funcionarios. Se recomienda no disminuir la cantidad de evaluadores, pues esto disminuye las capacidades, lo que puede generar deficiencias en las evaluaciones y vicios para aprobar los proyectos rápidamente con el fin de cumplir con la normativa y no ser sancionados.

•

En cuanto a los mecanismos de coordinación, no todas las opiniones de los sectores y observaciones del MINEM a la MEIA de GSP aparecen en el portal web. Se recomienda publicar esta información para todos los proyectos y las subsanaciones de la empresa a las observaciones, con el fin de dar a conocer la participación de todos los actores. Asimismo, para el PPC sería recomendable que toda la información se encuentre colgada en la web, como las actas, listas

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En cuanto a los mecanismos de participación, se recomienda actualizar y sistematizar la información generada durante los talleres, audiencias públicas y otros mecanismos complementarios en el portal web del MINEM a 2017, así como actualizar los talleres y audiencias realizadas, y los que se piensen programar en el año porque solo hay información hasta 2015. Por otro lado, a través de los documentos, se ha observado que existen tiempos muy cortos para exponer el EIA a la población: hace falta una metodología para que la población entienda los alcances de los proyectos que modifique el lenguaje técnico para hacer accesible la información a las poblaciones locales.

•

También se pudo conocer que para el proyecto GSP se presentaron ante el MINEM 22 ITS, dieciséis de los cuales han sido aprobados. Estos han modificado partes importantes del proyecto, pero no es posible conocer mediante la página web de las entidades competentes esta información de manera completa, por lo que se recomienda publicar todos los ITS presentados por las empresas de forma clara y ordenada. Además, es necesario implementar mecanismos de participación para la presentación y evaluación de los ITS, pues las modificaciones a los proyectos deben ser conocidos por la población con el fin de evitar conflictos sociales.

•

En cuanto a los mecanismos de rendición de cuentas, existen los reportes públicos de los informes de supervisión disponibles en el portal web del OEFA de 2012 al 2014, por lo que se recomienda actualizar esta información hasta 2017. Por otro lado, se recomienda elaborar reportes sobre el desempeño ambiental de las empresas en cuanto a las infracciones ambientales (como indica el Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales) por el OEFA, para tener un registro de aquellas empresas que emplean mejores prácticas. También se recomienda publicar información de las auditorías propias que la empresa y las que realiza la Contraloría de la República.

•

En cuanto a la integridad pública, el MINEM cuenta con un código de ética propio aprobado por RM N° 295-2008-MEM/DM y con un Plan Sectorial de Lucha contra la Corrupción 2014-2016 (RM N° 275-2014-MEM/DM). Se recomienda publicar los indicadores de evaluación de estos instrumentos para conocer cómo se vienen implementando y elaborar un nuevo Plan Anticorrupción 2017. Además, vincular estos instrumentos con indicadores para los procesos de evaluación EIA y MEIA con el fin de evitar actos de corrupción y conflictos de interés.

El GSP fue un proyecto priorizado por el Gobierno y sigue siéndolo para 2017 con el fin de llevar gas al sur del país, sin embargo, no se ha dado muestras de que haya integrado una visión integral sobre los impactos socio-ambientales del proyecto, ya que han existido 5 MEIAS y más de 15 ITS presentados.

Por ello, la población no tiene información clara del mismo y existe una gran desconfianza alrededor del proyecto. Ello más los limitados canales de participación, vigilancia, información y las recientes investigaciones de irregularidades y posibles actos de corrupción, hace necesario que se refuerce los mecanismos de transparencia y anticorrupción en la evaluación ambiental.

GOBERNANZA EN LAS APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano

de asistencia, preguntas realizadas, informes de talleres e invitaciones de manera ordenada y completa.

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BIBLIOGRAFÍA BARZELAY, Michael y Juan Carlos CORTÁZAR 2004. Una guía práctica para la elaboración de estudios de casos sobre buenas prácticas en Gerencia Social. Washington DC: INDES - BID. DEFENSORÍA DEL PUEBLO 2010. Documento Defensorial N° 12. Ética Pública y Prevención de la Corrupción. Lima: Defensoría del Pueblo.

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2012. Documento Defensorial N° 17. Diagnóstico sobre la realización de las audiencias públicas de rendición de cuentas en seis gobiernos regionales. Lima: Defensoría del Pueblo.

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DERECHO, AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (DAR) Y BANCK INFORMATION CENTER (BIC) 2016. Financiamiento de apoyo para políticas de desarrollo del Banco Mundial y cambio climático: ¿El Banco está otorgando los incentivos correctos para el desarrollo bajo en carbono en el Perú?

Heike Mainhardt. Lima: DAR - BIC.

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GAMBOA, Aída 2013. Diagnóstico 2013: Transparencia en el sector energético peruano. Lima: DAR. 2014. Diagnóstico 2014: Transparencia en el sector energético peruano. Lima: DAR.

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Gobernanza en las APP: Lecciones aprendidas del Gasoducto Sur Peruano.

Se terminรณ de imprimir en los talleres de Aleph Impresiones SRL Jr. Risso 580, Lince Correo electrรณnico: ventas@alephimpresiones.net Pรกgina web: www.alephimpresiones.net Se terminรณ de imprimir en diciembre 2017.

DAR - Derecho, Ambiente y Recursos Naturales

Es una organización civil sin fines de lucro, cuyo fin prioritario es contribuir a lograr una Amazonía con bienestar y equidad socio-ambiental, a partir de la gestión del conocimiento, la incidencia en políticas públicas, el empoderamiento de los actores, el fortalecimiento de la institucionalidad y la promoción de la vigilancia social, en los ámbitos nacional, regional y local.

MISIÓN

DAR está comprometida en construir la gobernanza, el desarrollo sostenible y la promoción de los derechos indígenas en la Amazonía.

PROGRAMA GESTIÓN SOCIO-AMBIENTAL E INVERSIONES

Promueve la implementación de instrumentos de gestión socio-ambiental en la gestión pública, y promoción de inversiones sostenibles y equitativas para la Amazonía. Para ello focaliza sus esfuerzos en acciones que promuevan la institucionalización del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), la implementación de iniciativas de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), el cambio de actitudes en actores para una gestión socio-ambiental efectiva y el ordenamiento territorial. Asimismo, encamina acciones dirigidas a promover buenas prácticas en energía y transporte, la mejora de la planificación energética y la implementación de salvaguardas en energía y transporte.

Con el apoyo de: