Economía Colombiana: 2022 Hacia La Plena Recuperación Económica

REFORMAS QUE REQUIERE EL SISTEMA TRIBUTARIO TERRITORIAL

ECONOMÍA

COLOMBIANA

Número 364

EL GOBIERNO EJECUTARÁ EL MÁS GRANDE PRESUPUESTO DE INVERSIÓN PÚBLICA EN LA HISTORIA DEL PAÍS.

HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

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“

“El mundo está experimentando una fuerte recuperación gracias a las medidas decisivas adoptadas por los gobiernos y los bancos centrales en el momento álgido de la crisis. […] Para garantizar que la recuperación sea sostenida y generalizada es necesario actuar en varios frentes, que irían desde programas de vacunación

”

eficaces en todos los países hasta estrategias de inversión pública concertadas orientadas al futuro”.

Mathias Cormann

Secretario General Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

EL OPTIMISMO FACILITA EL CAMINO

D

e acuerdo con el balance que nos va dejando el año que termina, Colombia se verá enfrentado en los próximos doce meses a nue­ vos retos en el orden económico, social y político que, sin duda, le trazarán nuevos rumbos al país.

Será el año de la recuperación de los empleos perdidos, de la supe­ ración de la pandemia, gracias al proceso de vacunación que ade­ lanta el Gobierno con el respaldo de los empresa­ rios, pero, a la vez, de la reactivación de la econo­ mía, en su conjunto.

Con las dificultades propias generadas por un fenó­ meno extraño como el inesperado COVID-19, de­ bemos reconocer que el Gobierno utilizó los meca­ nismos para hacerle frente a este contagioso virus.

Negoció la adquisición de las vacunas necesarias para beneficio de todos los ciudadanos, sin distin­ go de raza, credo y nacionalidad, porque también fueron atendidos los inmigrantes venezolanos que se vieron obligados a dejar su querida nación como respuesta a un Gobierno que ha desconocido los más elementales principios de un estado de dere­ cho. Los colombianos no podíamos ser indiferentes con aquellos vecinos que en años anteriores dieron albergue a muchos de nuestros compatriotas que entonces buscaban un mejor futuro para ellos y sus familias.

Todos los indicadores nos permiten ser optimistas en cuanto a que asistiremos a una recuperación de

la economía sin mayores sobresaltos y con el acom­ pañamiento de las entidades de control y vigilancia garantizando desde ya nuestro permanente aporte al buen suceso de las finanzas públicas. Después de la pandemia, el país debe reponerse para diseñar su futuro con nuevas perspectivas. La hoja de ruta que ha diseñado el Gobierno, a partir del Marco Fiscal de Mediano Plazo, marcará el camino hacia la esta­ bilización y la reducción de la deuda pública.

En línea con los vaticinios del Banco Mundial se requiere de políticas orientadas hacia el fortale­ cimiento de la situación fiscal. “Hay que volver a generar ahorros, porque nunca se sabe qué otras crisis se avecinan”. De acuerdo con el organismo multilateral, resultaría efectivo hacer recortes en áreas no tan prioritarias y mirar temas relaciona­ dos con las reformas tributarias.

Y en este sentido, la presente edición de la revista institucional de la Contraloría General de la Repú­ blica presenta varios enfoques y puntos de vista re­ lacionados con las reformas que requiere el sistema tributario territorial que, unido a la descentraliza­ ción política y administrativa del país, son funda­ mentales para la construcción de Estado, el desa­ rrollo institucional, la cohesión social y, en general, el progreso de Colombia.

Como ha sido tradición, desde nuestra entidad nos comprometemos a velar, sin desfallecer, por el buen destino de los dineros públicos en todos los frentes, máxime cuando el Gobierno ejecutará el próximo año el más grande presupuesto de inversión pública en la historia del país, ya aprobado por el Congreso

EDITORIAL

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HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

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LOS RETOS DEL PRÓXIMO AÑO

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CARLOS FELIPE CÓRDOBA LARRARTE CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

decisión, escojan a quien consideren que resulte más conveniente para emprender el manejo de los destinos de la patria.

De otra parte, es bueno anotar que la Contralo­ ría General de la República impulsó una reforma al control fiscal que contó no solo con el apoyo del Congreso sino también del Gobierno y la Corte Constitucional.EC

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Número 363

de la República y que asciende a 69,6 billones de pesos. Resulta oportuno anotar que el monto de­ finitivo del Presupuesto General de la Nación para la vigencia mencionada llega a los $350,4 billones de pesos.

Este presupuesto se constituye en el instrumento para garantizar la continuidad de los progra­ mas de gasto más importantes para los co­ lombianos, orientados a superar los niveles de desigualdad, como los de familias en acción, subsidios de vivienda, régimen de subsidio de salud y programas de inclusión social y reconciliación.

La administración del presidente Iván Duque, a la que solo le restan seis meses de gestión, tendrá el gran reto de se­ guir impulsando los programas relacionados con la paz, la seguridad, la justicia, el orden público, la economía y el bienestar ciudadano para que quien resulte ungido como su sucesor no encuentre ma­ yores tropiezos y continúe engrandeciendo la re­ pública.

En el nuevo año que se inicia, Colombia deberá es­ coger el camino, por las vías democráticas, para un futuro promisorio. Somos un país de instituciones sólidas que a través de la historia ha demostrado que no se deja influir ni engañar por cantos de sire­ na, enemigo de los cambios abruptos. Nuestra de­ mocracia permite ahora –como siempre lo ha he­ cho– que candidatos de distintas ideo­logías hagan públicas sus propuestas y pro­gramas de gobierno para que sus compatriotas, en su sabiduría y libre

SUMARIO EDICIÓN 364

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ECONOMÍA

COLOMBIANA

DIRECTOR Carlos Felipe Córdoba Larrarte Contralor General de la República

REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA AÑO LXVII / DICIEMBRE 2021 - FEBRERO DE 2022

SUBDIRECTOR Julián Mauricio Ruiz Rodríguez Vicecontralor CONSEJO EDITORIAL Margarita Henao Cabrera Beethoven Herrera Valencia Marcela Eslava Carlos David Castillo Jorge Armando Rodríguez Julián Arévalo Bencardino Javier Díaz Molina

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HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

EDITOR Oscar Alarcón Núñez OFICINA DE COMUNICACIONES Y PUBLICACIONES DIRECTORA DE OFICINA Rossana Payares Altamiranda ENLACE DESPACHO VICECONTRALOR Diana Carolina Córdoba Álvarez SUSCRIPCIONES Y DISTRIBUCIÓN Cra. 69 No. 44-35 PBX: 5187000 e-mail: revista_economia@contraloría.gov.co PRODUCTORA EDITORIAL Adriana Prieto Herrera adriana@disenoeditorial.com

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LOS RETOS DEL PRÓXIMO AÑO. EL OPTIMISMO FACILITA EL CAMINO Felipe Córdoba Larrarte Contralor General de la República IMPULSO A LA RECUPERACIÓN SOCIAL, ECONÓMICA Y FISCAL DEL PAÍS José Manuel Restrepo Ministro de Hacienda y Crédito Público

IMPORTANCIA DE LA PLANIFICACIÓN PRESUPUESTAL Carlos H. Barrera Gallo Contraloría Delegada de Economía y Finanzas EL MFMP: PLANTEAMIENTO DE UNA TRIADA IRRESOLUTA Isidro Hernández Rodríguez Profesor de las universidades Nacional y Externado de Colombia

DISEÑO EDITORIAL Enrique Franco Mendoza ASISTENTE EDITORIAL Jaime Viana Saldarriaga DIAGRAMACIÓN, PREPRENSA ePUB, CORRECCIÓN, IMPRESIÓN Diseño Editorial Comunicaciones Ltda.

3158830516 / contacto@disenoeditorial.com

FOTOGRAFÍAS E ILUSTRACIONES Investigación y edición gráfica a cargo de: www.disenoeditorial.com Diseño Editorial Comunicaciones (Franco, Alprih): 9, 20, 32. Ilustraciones: 49, 50. Shutterstock:1, 9, 11, 13, 15, 17, 19, Luz Zuluaga Photography -21 y 23-, 25, 27, 29, 30, 31, Free Wind 2014 -33-, Halisov -33-, Mark Pitt Images -33-, WILLIAM RG -33-, Posztos -33-, 35, 36, 39, 40, 43, 46. Agradecimiento a: Ministerio de Hacienda -8-, Analdex -38-, Archivo invitados: 12, 24, 28, 42, 45, 46, 47. Contraloría General de la República/Comunicaciones: 4.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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HACIA LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

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HACIA UNA TRIBUTACIÓN CORPORATIVA MÁS SIMPLE Andrey Geovanny Rodríguez León Contralor Delegado Gestión Pública e Instituciones Financieras

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PROGRESO REQUIERE DE REFORMAS AL SISTEMA TRIBUTARIO TERRITORIAL Hernando Zuleta

Director del CEDE, Universidad de los Andes

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REFORMA TRIBUTARIA TERRITORIAL: CAMINO DIFÍCIL, PERO NECESARIO Roberto Insignares Ph. D. Derecho Financiero y Tributario

SE CONSOLIDA LA RECUPERACIÓN, PERSISTE LA INCERTIDUMBRE Javier Díaz Presidente de Analdex

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LOS DATOS: “EL PETRÓLEO DEL SIGLO XXI”: Aníbal José Quiroz Contralor Delegado Sectorial, Unidad de Regalías.

DECLARACIÓN DE CARTAGENA: PROMOCIÓN DEL ENFOQUE BASADO EN DERECHOS HUMANOS EN LAS ACTIVIDADES DE CONTROL EN LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES OLACEFS Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores

DECLARACIÓN DE LA INICIATIVA PARA EL DESARROLLO DE LA INTOSAI SOBRE LA IMPORTANCIA DE MANTENER LA INDEPEDENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA INTOSAI Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

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IMPULSO A LA RECUPERACIÓN SOCIAL, ECONÓMICA Y FISCAL DEL PAÍS

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HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

Tenemos que continuar en la senda del crecimiento, recuperar una mayor cantidad de empleos y, en general, seguir levantando la economía para que este proceso de reactivación, que ya iniciamos, siga a un ritmo sostenible.

JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

EL AÑO QUE ESTÁ TERMINANDO SIGNIFICÓ GRANDES RETOS PARA LA ECONOMÍA COLOMBIANA con unos desafíos que hemos sacado adelante en un contexto de pandemia y cuyos resultados nos hacen sentir orgullosos.

Somos conscientes de que tenemos que continuar en la senda del crecimiento, recuperar una mayor cantidad de empleos y, en general, seguir levantando la economía para que este proceso de reactivación, que ya iniciamos,siga a un ritmo sostenible.

Asimismo, somos optimistas, pues sabemos que esta es una tarea en la que no podemos improvisar, sino que, por el contrario, debemos luchar, día a día, para alcanzar la meta del país que soñamos. Es por esto que desde hace varios meses definimos la hoja de ruta de la política fiscal para los próximos 10 años. Lo hicimos para determinar, precisamente, la perspectiva sobre el comportamiento de las principales variables macroeconómicas y fiscales en este período de tiempo y prepararnos y trabajar en la consecución de las metas propuestas.

Hoja de ruta Esta hoja, contemplada en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2021, definió una política expansiva en el corto plazo y un ajuste gradual en el mediano plazo que garantice la estabilización y la reducción de la deuda pública.

Fue así como este año nos enfocamos en jalonar la recuperación del tejido social y la actividad económica con gastos adicionales, lo que se seguirá haciendo en 2022, pero en menor medida. De 2023 en adelante vislumbra-

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

❯❯ El Presupuesto General de la Nación está programado para dinamizar la recuperación social, económica y fiscal del país después de casi dos años de pandemia.

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HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

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Pese a la inflexibilidad presupuestal, el PGN 2022 busca aumentar la participación del gasto social. Del gasto total sin deuda, el 66,8 % se destina a los sectores sociales, con 47,2 % para trabajo y seguridad social, 25,4 % para salud, 22,3 % para educación y 5,1 % para otros rubros de este tipo.

mos una reducción más pronunciada del estímulo fiscal y un incremento en los ingresos permanentes del gobierno, que contribuirían a la reducción del pasivo público en el mediano plazo.

Todo esto enmarcado en una proyección de crecimiento del PIB por encima del 8,5 % para el final de este año y un déficit fiscal por debajo del 8 %, lo que se constituye en una demostración de que la política fiscal está dando resultados.

A esto se suma un Presupuesto General de la Nación (PGN) 2022 con la inversión pública más grande de la historia ($69,6 billones) y cuyo monto definitivo fue de $350,4 billones.

El PGN está programado para dinamizar la recuperación social, económica y fiscal del país después de casi dos años de pandemia.

Este crecimiento de la inversión pública busca alentar un círculo virtuoso de mayor capacidad productiva, mayor generación de empleo y mayor protección a los sectores más vulnerables de la población, en línea con las metas del Plan Nacional de Desarrollo y los Objetivos del Desarrollo Sostenible. Asimismo, y por primera vez, se incluyeron en el presupuesto las políticas de Estado que impulsarán la lucha contra la pobreza y la desigualdad, como el programa de matrícula cero.

En líneas generales, este presupuesto es el instrumento para garantizar la continuidad de los programas de gasto más importantes para los colombianos, como los de familias en acción, subsidios de vivienda, régimen subsidiado de salud y los programas de inclusión social y reconciliación.

El PGN 2022 materializa un amplio consenso nacional sobre las prioridades actuales de la política fiscal: primero, abordar lo social; segundo, apoyar la reactivación económica generadora de empleo; y tercero, reducir, de forma gradual y ordenada, el déficit fiscal.

Es así como las tres grandes apuestas del PGN 2022, en sintonía con la Ley de Inversión Social, son: continuidad de programas socia-

les como Ingreso Solidario, PAEF, devolución IVA y tradicionales; impulso a la generación de empleo, con énfasis en jóvenes y mujeres; y reducción gradual del déficit, en armonía con una postura fiscal compatible con la senda de sostenibilidad definida en la regla fiscal, que propicie un acceso favorable del país a los mercados de capitales.

Frente a 2021, el presupuesto de inversión del nivel nacional (sin incluir establecimientos públicos) crece en inclusión social y reconciliación 57,9 %; en salud y protección social se incrementa 37,9%; y en educación aumenta 19,6 %.

En contraste, el presupuesto de la nación para 2022 es austero en funcionamiento: este rubro aumenta 3 % con respecto de 2021, gracias al recorte en adquisición de bienes y servicios donde hay una gran apuesta por la eficiencia en el gasto público.

Para el próximo año tendremos retos en materia de eficiencia y presupuesto programático. En este sentido, los distintos desafíos son: modernización de la información de gestión financiera pública para seguir avanzando hacia estándares internacionales; adopción de un clasificador programático como eje de la conexión entre la planeación y el presupuesto ( funcionamiento e inversión); y avance en la formulación de una política nacional de eficiencia del gasto, desde la perspectiva del proceso presupuestal.

Por esto el PGN 2022 se construyó con racionalización de gastos operacionales, en línea con las políticas de austeridad previstas en la Ley 2155 de 2021 y la garantía de cubrimiento de los principales programas estatales.

Quiero destacar que pese a la inflexibilidad presupuestal, el PGN 2022 busca aumentar la participación del gasto social. Del gasto total sin deuda, el 66,8 % se destina a los sectores sociales; con 47,2 % para trabajo y seguridad social; 25,4 % para salud; 22,3 % para educación; y 5,1 % para otros rubros de este tipo.

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Apropiaciones para inversión pública Adicionalmente contempla las apropiaciones definidas en el Plan Operativo Anual de Inversiones Públicas (POAI) aprobado por el Conpes, entre estas las que forman parte del Plan para la Reactivación de la Economía y las autorizadas mediante el mecanismo de vigencias futuras; asegura la financiación de programas sociales que benefician a la población más vulnerable; acata las sentencias y mandatos de los jueces y de las altas cortes; y honra los compromisos de la nación con sus servidores, las instituciones de educación superior públicas y pensionados, y con sus acreedores, internos y externos, entre otras obligaciones.

Asimismo, se asignan los recursos para atender los acuerdos internacionales suscritos por la nación, en especial, el Acuerdo de París sobre Cambio Climático y el de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que define la Agenda de Desarrollo Global hasta el 2030 para poner fin a la pobreza, proteger el planeta y garantizar que todas las personas gocen de paz y prosperidad. También contempla los recursos para atender el cumplimiento del acuerdo final para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera.

De otra parte, el PGN 2022 está ajustado a las posibilidades reales de financiación del país y marca el comienzo de una senda de sostenibilidad social y fiscal, dentro de un marco institucional de amplios consensos nacionales, capaz de armonizar las obligaciones nacionales de gasto emanadas de la Constitución Política y sus leyes reglamentarias con la expansión de la inversión requerida para superar las secuelas sociales y económicas que ha dejado la pandemia.

Las asignaciones aprobadas para 2022 tienen en cuenta la actual coyuntura económica, política y social del país, incluyendo el efecto de la crisis sanitaria originada por la pandemia del COVID-19.

Los gastos serán ejecutados sobre la base de las posibilidades fiscales de la nación. Las asignaciones están programadas demandando los mejores usos posibles para los recursos existentes y la eficiencia de su gestión, buscando elevar la oferta de bienes públicos y mejorar la distribución del ingreso, dentro de un contexto de sostenibilidad fiscal.

FRENTE A 2021, EL PRESUPUESTO DE INVERSIÓN DEL NIVEL NACIONAL (SIN INCLUIR ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS)

CRECE

EN INCLUSIÓN SOCIAL Y RECONCILIACIÓN

57,9 %;

EN SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL SE INCREMENTA

37,9 %;

Y EN EDUCACIÓN AUMENTA

19,6 %.

El monto total del PGN, su composición y financiamiento están programados con el fin de proteger a la población más vulnerable, así como para potenciar el crecimiento del PIB y la diversificación de las exportaciones. Esto con el propósito de cerrar las brechas sociales y de desarrollo entre regiones en un escenario macroeconómico estable, donde el consumo y la inversión crezcan sin elevar el déficit fiscal ni el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos.

De igual forma, el PGN está sustentado sobre presupuestos conservadores que gracias al buen desempeño de la economía y de los precios internacionales del petróleo, observados en lo corrido de 2021 y las perspectivas para 2022, auguramos que le proporcionen al país un margen de maniobra holgado para alcanzar los objetivos allí planteados.

El monto del PGN asciende a 29,3 % del PIB. Del gasto total, 17,5 % del PIB está destinado a funcionamiento, 6 % a pagar el servicio de la deuda pública y 5,8 % a inversión. Sus fuentes de financiación son 14,3 % del PIB, ingresos corrientes; 12,3 % del PIB, ingresos de capital; y 2,7 % de recursos propios de los establecimientos públicos, rentas parafiscales y fondos especiales.

Dentro de los primeros, 14,1 % corresponde a ingresos tributarios y 1,1 % a recaudos no tributarios, principalmente, tasas y multas. Dentro de los ingresos de capital, 8,6 % son desembolsos de crédito y 3,9 % excedentes financieros y otros.

La composición del gasto refleja la intención gubernamental de continuar apoyando, de forma fiscalmente responsable, la recuperación social y económica del país que, por causa de la pandemia, vio afectado, de forma similar a lo ocurrido con economías similares, su PIB potencial en alrededor de 7,6 puntos porcentuales.

Es claro que el Presupuesto General de la Nación 2022 está diseñado para ser plenamente compatible con la programación macroeconómica y, así, consolidar la tradición colombiana de manejo responsable de su política monetaria, cambiaria y fiscal; pero, ante todo, es un presupuesto que materializa el consenso nacional de impulsar un modelo de crecimiento económico inclusivo y sostenible.

EC

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❯❯ Una vez que las medidas más

CONTRALORÍA DELEGADA DE ECONOMÍA Y FINANZAS

CONTRALORÍA DELEGADA DE ECONOMÍA Y FINANZAS

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HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

IMPORTANCIA DE 12 LA PLANIFICACIÓN PRESUPUESTAL CARLOS H. BARRERA GALLO CONTRALORÍA DELEGADA DE ECONOMÍA Y FINANZAS

Sin desconocer la incertidumbre que siempre acompaña a las labores de programación presupuestal, lo mejor que puede realizar la autoridad fiscal es asumir, con el mayor realismo, los supuestos que lo soportan, con lo que asegurará o, por lo menos, reducirá la posibilidad de tener que realizar cuantiosas modificaciones netas.

EL GASTO PÚBLICO, EN GENERAL, ES EL CONJUNTO DE RECURSOS DESTINADOS AL FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO Y A LA COBERTURA DE LAS NECESIDADES BÁSICAS DE LA SOCIEDAD, EJECUTADO MEDIANTE LA COMPRA DE BIENES, LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS O LA ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS. Por esto se destaca la importancia del Presupuesto General de la Nación (PGN) en cuanto a su monto y composición, pues aparte de cumplir con esta finalidad primordial del Estado tiene un efecto en la dinámica de la economía ya sea a través de la captación de impuestos o del gasto o inversiones que realiza.

En este sentido, la programación o planeación presupuestal cobra relevancia, ya que muestra un panorama de lo que se espera de estos recursos públicos durante un año en particular en los frentes mencionados. En este documento se abordará la importancia de la planificación presupuestal, las modificaciones presupuesta-

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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CONTRALORÍA DELEGADA DE ECONOMÍA Y FINANZAS

les realizadas en los últimos cuatro años en el PGN y la programación presupuestal para el 2022.

LA PLANIFICACIÓN PRESUPUESTAL

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HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

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La mayoría de los estudios y análisis del presupuesto público se centran en el seguimiento y en la evaluación del gasto, dejando un poco al margen los otros componentes del ciclo presupuestal como las fases de programación, presentación, estudio y aprobación del presupuesto por parte del Congreso de la República.

En el caso de la programación presupuestal o de su planificación, no se debe soslayar su importancia dado que es un elemento medular para que en la fase posterior de ejecución no se presenten problemas o circunstancias que lleven al ejecutivo a introducir modificaciones y, por tanto, se vea afectado el cumplimiento de metas en programas gubernamentales y se alteren, asimismo, las metas fiscales.

En la preparación del presupuesto, los supuestos que se asuman para estimar los ingresos que se van a obtener en una vigencia son de la mayor importancia, así como los efectos que se calculan del gasto público sobre la dinámica de la economía.

En consecuencia, las fuentes de recursos no se deben sobreestimar o subestimar, su cálculo se debe hacer con el mayor rigor posible con la información que se tiene en el momento de la realidad económica global y del país en particular. Por ejemplo, si la disponibilidad de recursos se sobrestima, durante la ejecución esto se tendrá que solucionar acudiendo al recorte de gasto o alterando el efecto fiscal por la necesidad de recurrir a financiamiento adicional.

El caso del supuesto de crecimiento es central para la programación presupuestal, en la medida en que no solo es la base para el cálculo de los principales impuestos que se recaudarán en la vigencia como el Impuesto al Valor Agregado –IVA–, renta y consumo, sino también de las cuotas del impuesto de renta que se recaudarán en el siguiente año, así como de las utilidades de las empresas de propiedad de la nación, fuente de los dividendos que se incorporan como parte de los recursos

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de capital al Presupuesto General de la Nación (PGN).

Por otra parte, el supuesto de la tasa de cambio es otro elemento fundamental dentro de la programación presupuestal que tiene efecto no solo en la estimación de las fuentes de recursos, sino en la cuantificación del gasto público. Una de las relaciones más claras de la tasa de cambio con la programación presupuestal es la que tiene que ver con el financiamiento externo del Gobierno. Por ejemplo, si aumenta la tasa de cambio y, por tanto, el peso se devalúa más de lo esperado, habrá mayor costo de servicio de la deuda en dólares, mientras que si esta fuera menor se reduciría su costo, abriendo así espacio fiscal.

Otra de las variables que ha sido y seguirá siendo importante para la programación del Presupuesto General de la Nación, es la cotización del crudo en los mercados internacionales, por la importancia que representa la actividad de hidrocarburos dentro de la economía y por su efecto en las finanzas públicas, más aún cuando el Gobierno Nacional Central es el mayor accionista de Ecopetrol y, por tanto, los dividendos que esta empresa genera representan una parte importante de sus ingresos de capital.

En este sentido, se hace crucial la correcta estimación de esta variable por su aporte al crecimiento y a las finanzas públicas por los impuestos que pagan las empresas del sector y las transferencias que percibe el Estado como accionista mayoritario de Ecopetrol.

Asimismo, supuestos como el de inflación o crecimiento de las importaciones, o cualquier otro que sea determinante para la estimación de las fuentes o usos del presupuesto, no solo se deben calcular con el mayor rigor técnico, sino que deberían ser más explicados y analizados en las fases de presentación y aprobación en el Congreso de la República.

MODIFICACIONES DE LOS ÚLTIMOS AÑOS Dado que transcurren más de seis meses desde que se estiman los ingresos o se programan los gastos para el presupuesto de una vigencia, y que en el momento de su ejecución correspondiente puede haber cambiado la

En la preparación del presupuesto, los supuestos que se asuman para estimar los ingresos que se van a obtener en una vigencia son de la mayor importancia, así como los efectos que se calculan del gasto público sobre la dinámica de la economía.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

❯❯ En la preparación del presupuesto las fuentes de recursos no se deben sobreestimar o subestimar, su cálculo se debe hacer con el mayor rigor posible, con la información que se tiene en el momento de la realidad económica global y del país en particular.

dinámica económica que se estimaba y/o de alguna o varias variables que formaban parte del conjunto de supuesto de la planeación presupuestal, la legislación presupuestal previendo estos hechos tiene los mecanismos que permiten la modificación del presupuesto a lo largo de la vigencia de su ejecución.

En Colombia ha sido una constante que durante el proceso de la ejecución del Presupuesto General del Nación se realicen modificaciones que inicialmente se habían aprobado para la vigencia, ya sean recorte en el gasto o adición. En el caso de los últimos cuatro años, en cada vigencia se realizaron modificaciones netas al presupuesto, es decir, se aumentó o disminuyó la apropiación aprobada, dando paso a una definitiva de valor diferente a la inicial.

Como se aprecia en el Gráfico 1, en 2018 y 2019 las modificaciones al Presupuesto General de la Nación correspondieron a recortes netos de la apropiación inicial, y para 2020 y 2021 las modificaciones fueron de adiciones netas al presupuesto.

Para el caso de 2018, el recorte del presupuesto obedeció, principalmente, al efecto que tuvo la menor dinámica económica en el recaudo tributario dado que en la programación del presupuesto se había estimado que la economía tendría un crecimiento de 3 % en 2018 y

Gráfico 1.

MODIFICACIONES PRESUPUESTALES NETAS 2018 - 2021.

400,0

290,0 343,9

350,0

240,0

309,2 300,0 250,0 200,0

314,0 235,6

250,4 259,0

271,7

190,0 140,0

233,3 90,0 37,5

150,0 -2,3

-8,6

2018

2019

29,9

40,0 -10,0

100,0 2020

Presupuesto definitivo

Presupuesto inicial Modificaciones netas Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

2021

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CONTRALORÍA DELEGADA DE ECONOMÍA Y FINANZAS

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HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

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el observado fue de 2,7 %, lo que no alcanzó a ser compensado por los menores gastos en deuda que generó el hecho que la inflación y tasa de cambio hubieran estado por debajo de lo estimado (Cuadro 1).

En 2019 el presupuesto que había sido aprobado inicialmente por $259 billones al final quedó en $250,4 billones, con un recorte de $8,6 billones. En este caso el presupuesto inicial se había aprobado desfinanciado en $14 billones y se esperaba que este desequilibrio se cubriera con recursos adicionales que se generarían con el trámite de la reforma tributaria. Al final se estimó que la reforma generó un recaudo adicional de $7,1 billones.

Así las cosas, y con los ajustes que se dieron en la vigencia en los ingresos de capital, finalmente el presupuesto terminó con el recorte mencionado de $8,6 billones. En este caso, sumado al desfase de lo que se esperaba lograr en mayor recaudo por la reforma tributaria, se dieron los desfases en los supuestos de inflación y tasa de cambio (ver Cuadro 1).

En 2020, por el efecto de la crisis económica y social que generó la pandemia del Covid-19, toda la programación presupuestal se fue al traste, con la caída del recaudo tributario y los mayores gastos que se incluyeron para hacer frente a esta situación. Muestra del efecto profundo en la actividad económica es que de un supuesto de crecimiento que se había previsto en 4 % para

2020, se tuvo como resultado una caída de -6,8 % en la actividad económica.

El PGN de 2020 que tuvo una apropiación inicial de $271,7 billones, con los ajustes netos de la vigencia, principalmente por el efecto del mayor gasto para enfrentar la pandemia, cerró con una apropiación definitiva de $309,2 billones, es decir, una adición de $37,5 billones que se convierte en un hito en la historia del PGN, ya que significó un incremento neto de 13,8 % respecto de la apropiación inicial.

Para el presupuesto de 2021, que aún está en ejecución, su apropiación inicial por $314 billones ya ha tenido modificaciones netas que representan una adición por $29,9 billones que se explica, por un lado, por los $18,5 billones que se incluyeron a finales de enero correspondientes al saldo no comprometido1 de los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), y de otro, por los $10,9 billones que ser incluyeron en septiembre por la aprobación de la ley de inversión social, en la que se aprobó un gasto adicional, principalmente para programas sociales de la población más vulnerable.

Con estas adiciones el PGN ya ha tenido un incremento del 9,5 % respecto del aprobado inicialmente y, por tanto, a la fecha se tiene un presupuesto definitivo de $343,9 billones.

Cuadro 1.

SUPUESTOS PARA LA PROGRAMACIÓN PGN 2018 - 2019.

2018 SUPUESTO

2018 OBSERVADO

2019 SUPUESTO

2019 OBSERVADO

Inflación doméstica fin de período, IPC, (%)

3,5

3,2

3,0

3,8

Devaluación promedio período, (%)

1,5

0,2

4,4

11,0

3.027,4

2.956,6

3.001,0

3282,4

3,0

2,6

3,4

3,3

977.483,0

978.477,0

1.059.241,0

1.062.343,0

6,6

6,3

6,5

7,8

46.798,0

51.231,0

48.003,0

52.703,0

VARIABLES

Tasa de cambio promedio período, ($) PIB real (variación % ) PIB nominal (miles de millones de $) PIB nominal (variación %) Importaciones (US$) Crecimiento importaciones totales, (%) Precio Brent (USD/barril) Spot

2,6

11,2

3,2

2,9

60,0

71,3

65,0

64,4

Fuentes:Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda, DANE y Banco de la República.

1. Con corte al 20 de enero de 2021 el FOME tenía una apropiación vigente de $40.5 billones y compromisos por $22 billones.

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❯❯ En 2020, por el efecto de la crisis económica y social que generó el COVID-19, toda la programación presupuestal se fue al traste con la caída del recaudo tributario y los mayores gastos que se incluyeron para hacerle frente a la pandemia..

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CONTRALORÍA DELEGADA DE ECONOMÍA Y FINANZAS

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Aparte de los hechos imprevisibles e inesperados del 2020, ajustes o modificaciones presupuestales como las de 2021 dan la sensación de que no existe una planificación o programación bien fundamentada, y que en el camino y avance de la vigencia se empiezan a introducir modificaciones que no obedecen a cambios abruptos de los supuestos que soportaron la presentación del presupuesto inicial, sino a cambios de último momento del gobierno en las decisiones de política pública. Esto no es malo per se, pero da la sensación de espontaneidad en el manejo presupuestal, cuando las modificaciones netas son tan cuantiosas en una vigencia.

En el presupuesto aprobado para el 2022 por $350,4 billones se espera que en el ámbito macroeconómico no se registre un hecho sobreviniente que genere una brecha entre los supuestos que soportaron su programación y lo observado en la vigencia, teniendo presente que existen múltiples riesgos para que se consoliden dinámicas como la del crecimiento económico y de precios fundamentales como el del crudo, tasa de cambio e inflación.

PROGRAMACIÓN PRESUPUESTO 2022

Cuadro 2.

SUPUESTOS PARA LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL 2022.

SUPUESTOS

2021

Inflación

2022 3,0

2,8

Tasa de cambio promedio

3.667,0

3.744,0

Devaluación promedio (%)

0,7

2,1

PIB real (% variación anual)

6,0

4,3

1.109.264,0

1.197.324,0

10,6

7,9

PIB nominal (miles de millones de $) PIB nominal (variación anual %) Importaciones (millones US$)

47.854,8

50.618,1

Crecimiento importaciones totales, (%)

15,9

5,8

Precio del petróleo (US$ barril Brent)

63,0

62,9

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPM Junio 2021.

Cuadro 3.

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2022.

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HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

VALOR

Para el 2022 se aprobó el Presupuesto General de la Nación (PGN) por $350,4 billones, que comparado con la apropiación definitiva de 2021, significa un incremento de 1,9 %. El presupuesto de la nación fue estimado en $332 billones y el de los establecimientos públicos en $18,4 billones, con lo que el valor total del presupuesto corresponde a 29,3 % del PIB, bajo el supuesto de que la economía registre un crecimiento nominal de 10,6 % en 2021 y de 7,9 % en 2022 (ver Cuadro 2).

Ante los supuestos de la programación, tanto los que se esperan para 2021 como los de 2022, ya existe un riesgo de que los valores observados estén distantes y, por tanto, afecte el presupuesto aprobado para 2022. Por ejemplo, por la evolución de la inflación lo más seguro es que esta concluya en el 2021 en un valor cercano al 5 % lo que ya contrasta con el supuesto que se tenía de 3 %, así como en el caso de la devaluación de la tasa de cambio que a octubre registraba un promedio anual de $3706 con tendencia creciente, ya que en noviembre (hasta el 2023) registra un promedio de $3877. No se olvide que rubros de gasto como el de “gastos personales” y el de “servicio de deuda” se ven afectados por estas variables, principalmente.

Finalmente, con la programación de ingresos y gastos que se aprecia en el Cuadro 3, el Gobierno espera cumplir la meta de déficit fiscal de 7 % del PIB para el GNC en 2022, lo que estaría acorde con la perspectiva el Marco Fiscal de Mediano Plazo de junio de 2021.

FUENTES

% PIB

CONCEPTO

Presupuesto Nación

332,0

27,7

Ingresos Corrientes

170,9

14,3

Recursos de Capital

146,7

12,3

Fondos Especiales

12,0

1,0

Rentas Parafiscales

2,4

0,2

Establecimientos Públicos

18,4

1,5

350,4

29,3

209,1

17,5

Deuda

71,7

6,0

Inversión

69,6

5,8

350,4

29,3

Total Fuentes PGN USOS Funcionamiento

Total Usos Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En síntesis, y sin desconocer la incertidumbre que siempre acompaña las labores de programación presupuestal, lo mejor que puede realizar la autoridad fiscal en la elaboración de esta tarea es asumir con el mayor realismo los supuestos que lo soportan, con lo que asegurará o por lo menos reducirá la posibilidad de tener que realizar modificaciones netas cuantiosas que no solo afectan lo que se espera del presupuesto público en lo social y en lo económico, sino en los efectos fiscales de este mismo como es el caso del déficit fiscal y de la dinámica de la deuda. EC

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En el presupuesto aprobado para el 2022 por $350,4 billones se espera que en el ámbito macroeconómico no se registre un hecho sobreviniente que genere una brecha entre los supuestos que soportaron su programación y lo observado en la vigencia.

✱ REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS •

Contraloría General de la República, Cuenta General del Presupuesto y del tesoro 2018.

•

Contraloría General de la República, Cuenta General del Presupuesto y del tesoro 2019.

•

Contraloría General de la República, Cuenta General del Presupuesto y del tesoro 2020.

•

Ley 2155 de 2021. Por medio de la cual se expide la Ley de inversión social y se dictan otras disposiciones. 14 de septiembre de 2021.

•

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Decreto 085, 26 de enero de 2021.

•

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Decreto 1199, 4 de octubre de 2021.

•

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Marco Fiscal de Mediano Plazo, junio de 2021.

•

Restrepo Juan Camilo, Derecho presupuestal colombiano, Legis, 2010.

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EL MFMP: PLANTEAMIENTO DE UNA TRIADA IRRESOLUTA

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HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

La social entendida como la reducción de la pobreza; la económica definida como la recuperación del empleo; y la fiscal circunscrita a lograr la sostenibilidad fiscal.

EL MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO ción o limitación en el uso de los instrumentos (MFMP) DE 2021 SE DISEÑÓ EN EL CONTEXde política macroeconómica del MFMP que TO DE LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA y en él limite las soluciones que propone y qué alterse recogen las acciones que el Gobierno Nanativas se pueden tener. cional Central (GNC) viene ejecutando desde El aporte de la política fiscal para alcanzar el segundo trimestre de 2020 como los prola triada de soluciones es la sostenibilidad fisgramas de apoyo al empleo formal (PAEF), de ISIDRO HERNÁNDEZ cal. Desde 2015 –cuando la economía colomRODRÍGUEZ Ingreso solidario y los que se adelantaron con biana ya recibía en pleno y con retardo los efecPROFESOR DE LAS recursos del Fondo de Mitigación de Emergentos de la crisis financiera mundial de 2009 y en UNIVERSIDADES NACIONAL Y cias (FOME). un contexto de caída de los precios internacioEXTERNADO DE COLOMBIA En su calidad de documento de política nales del petróleo y de los flujos del comercio macroeconómica, el MFMP plantea como mundial que se reflejaron en una reducción de objetivo fundamental el crecimiento econólos ingresos corrientes del GNC y en un incremico de corto y mediano plazos liderado por mento del gasto que indujo un aumento de la la actividad que realice el sector privado, pues deuda pública y que conducía hacia una reforel sector gubernamental tiene una participama tributaria que se materializó en la Ley 1819 ción mínima, la que el GNC considera como necesaria de 2016–, se planteaba la inoperancia de la regla fiscal y suficiente para alcanzar lo que denomina la triada de para mantener la sostenibilidad fiscal, y en las discusiosoluciones: la social entendida como la reducción de la nes entre analistas se sugería que se modificara para que pobreza; la económica definida como la recuperación del incorporara las trayectorias de ingresos y gastos operatiempleo; y la fiscal circunscrita a lograr la sostenibilidad vos que, como todos saben, se recogen en el cálculo del fiscal. déficit de tesorería.

En el MFMP se manifiesta que parte del éxito de la En el capítulo primero del Proyecto de Ley 594 de solución se encuentra en el proyecto de ley de inversión 2021 de la Cámara1, que se retiró ante la protesta social de social que el GNC presentará al Congreso de la República. abril, se planteó la reforma a la regla fiscal para incorpoLa cuestión para examinar es si existe alguna contradicrar como criterio fundamental el balance fiscal primario 1. Gaceta del Congreso n.o 289.

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neto estructural y el pasivo neto no pensional cuya ancla es el nivel prudencial de ese pasivo, es decir, aquel que el Confis considera que no deteriora la sostenibilidad ante choques macroeconómicos.

En el Proyecto de Ley 027 de 2021 de la Cámara2 titulado como Ley de Inversión Social, se retomaron y se radicalizaron los conceptos anteriores en el título V. En este proyecto, al ciclo petrolero se adicionó el ciclo económico, y el margen macroprudencial se planteó con respecto de la deuda neta en respuesta al choque macroeconómico; y el límite de la deuda se concibió en un 71 % del PIB y el ancla de la deuda en 55 % del PIB. Por la rapidez con la que el Congreso discutió la iniciativa y por el título que se le dio “lo social”, que dejó la percepción que si no se aprobaba, entonces, no se solucionaban la mayoría de los problemas que salieron a flote en la protesta social, los artículos propuestos por el GNC no tuvieron modificaciones, el proyecto pasó incólume y se expidió la Ley 2155 de septiembre de 2021.

En el MFMP 2021, publicado el 15 de junio, el GNC ya tenía incorporado en sus proyecciones el cálculo del ajuste fiscal requerido para cumplir con la nueva regla fiscal.

El balance fiscal que se presentaba en el MFMP, hasta 2018, no incluía en los ingresos las privatizaciones y no tenía en cuenta el resultado cuasifiscal del Banco de 2. Gaceta del Congreso n.o 810.

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El incremento del empleo, que es el objetivo de lo económico en la triada de soluciones, dependerá del sector descentralizado nacional, de las finanzas públicas de los gobiernos departamentales y municipales y, fundamentalmente, del sector privado.

la República, lo que conllevaba a que la política fiscal sobreajustara el gasto y, por tanto, a un sobreajuste macroeconómico.

En los marcos fiscales de 2019 y 2020, pese a la preferencia de quienes diseñan y ejecutan la política macroeconómica de dejar por debajo de la línea los ingresos por privatizaciones, realizaron las proyecciones y presentaron los resultados del déficit operacional con esos recursos contabilizados como parte del ingreso y no como componente del préstamo neto de acuerdo con los viejos dictámenes del déficit operativo, de caja o tesorería que tenía como criterio el Manual de Finanzas Públicas 1986 del FMI, diferentes a los que se encuentran en el MEFP de 2014 del mismo Fondo.

Asimismo, desde 2019, por decisión del Confis, se incorporaron por encima de la línea las utilidades y pérdidas que arrojara el Banco de

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HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

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la República. En el MFMP 2021 se realiza el comparativo de incluir y excluir las privatizaciones en los ingresos, eufemísticamente llamadas optimización de activos. El déficit fiscal del GNC para 2021 con privatizaciones en los ingresos es de un 8,6 % del PIB y sin ellas un 9,9 % del PIB; y el déficit primario es de un 5,3 % del PIB con privatizaciones y de 6,6 % del PIB sin privatizaciones.

SOSTENIBILIDAD Y REGLA FISCAL El MFMP 2021 proyecta que para 2022 el nivel de deuda compatible con la sostenibilidad y la regla fiscal aprobada es de 67,0 % del PIB, es decir, a 4 puntos porcentuales del límite que obliga la Ley 2155 de 2021 y 12 pp por encima del ancla señalada por la misma ley.

En otras palabras, bajo las actuales circunstancias macroeconómicas el margen de maniobra del gasto, que contribuya al crecimiento económico de corto y mediano plazos, es mínimo, pues alcanzar el déficit primario compatible con la deuda neta del GNC implica llevarlo a 3,5 % del PIB en 2022 y esa proporción solo se puede alcanzar con un ajuste del gasto, porque ya incorpora la venta de los activos de los colombianos que administra el gobierno.

En efecto, el gasto en funcionamiento cae en 1,2 pp del PIB en 2022, en medio punto el gasto presupuestal en inversión y el gasto previsto en la Ley de Inversión Social, y desaparece rápidamente el gasto del FOME, en tanto que el gasto en intereses de la deuda pública se incrementa en 20 puntos básicos.

La reducción del gasto del GNC implica que en 2022 el ingreso nacional se reduce, aproximadamente, en medio punto porcentual que debe ser compensado por la actividad privada y el efecto del resto del sector público, en un momento de reactivación que exige mayor efecto multiplicador por parte del GNC. Así las cosas, el incremento del empleo, que es el objetivo de lo económico en la triada de soluciones, dependerá del sector descentralizado nacional, de las finanzas públicas de los gobiernos departamentales y municipales y, fundamentalmente, del sector privado.

Desde luego, como ya se observa en 2021, la tasa de desempleo se reduce y este resultado hace que el GNC manifieste en público su alborozo, lo que no exterioriza es que la tasa de ocupación de 53,7 % que se alcanzó en septiembre de 2021 se debe a la ampliación del sector informal que aportó 5,9 pp al crecimiento de la ocupación.

Al ritmo actual el GNC no contribuirá, ni directa ni indirectamente, a la generación de empleo y eso implica que ya va en contravía de la reducción de la pobreza en el aspecto social de la triada.

El GNC empezó la implementación del MFMP 2021 como lo demuestra la Ley 2159 de 2021 o de presupuesto para 2022. De los 350,4 billones de pesos aprobados, el 19,5 % se dirige al servicio de la deuda pública, el 19,9 % a inversión, rubro que incluye los programas sociales que deben impactar sobre la pobreza, y el 60,6 % en funcionamiento.

En este último tipo de gasto están las transferencias que abarcan el 45,0 % del total del presupuesto que se tienen que hacer independientemente del contexto económico; en cambio, la adquisición de bienes y servicios, los gastos en comercialización y producción, y los pagos de personal apenas alcanzan el 14,4 % del total de presupuesto cuando son estos los objetos de gasto que tienen un efecto adicional en la demanda agregada, en crecimiento económico y el empleo.

Lo manifestado significa que el ajuste fiscal del GNC se inicia en 2022 con el propósito de obtener el déficit primario de 3,5 % del PIB para ese año y que dejará como ganancia una calificación de grado de inversión y primas de riesgo baja que pueden reducir el costo de la deuda pública, pero que no contribuirá a la solución de dos de los tres problemas que plantea el MFMP 2021.

La cuestión no es como lo manifiesta el MFMP: para lograr una cualquiera de las tres se requiere de acciones en las otras dos; el asunto es que alcanzar la sostenibilidad del GNC no es condición necesaria ni suficiente para aumentar el nivel de empleo ni para garantizar mayores tasas de crecimiento del ingreso nacional.

La razón se encuentra en que, en contextos normales de la macroeconomía colombiana y más aún después del choque de la pandemia, existe una sobreoferta de trabajo. Este exceso lo absorbe el sector informal, donde se mitiga la pobreza, pero no la reduce.

ALTERNATIVAS FRENTE A EMPLEO Y POBREZA Para reencausar esa fuerza laboral a la formalidad y aumentar el ingreso de los hogares se requieren tasas de crecimiento de más del 6,0 % anual, como se viene manifestando desde 1986 con el informe de la Misión de Empleo y ratificado por los estudios del mercado laboral realizados hasta 2020. Y esto lleva al problema económico de la triada.

El rebote de la producción que se manifiesta en un crecimiento esperado del 10 % para 2021, cifra superior a la prevista en el MFMP, se anulará en 2022. El crecimiento esperado de 4,3 % empieza a quedar en entredicho por la dinámica que tomó la inflación en

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Bajo las actuales circunstancias macroeconómicas el margen de maniobra del gasto, que contribuya al crecimiento económico de corto y mediano plazos, es mínimo, pues alcanzar el déficit primario compatible con la deuda neta del GNC implica llevarlo a 3,5 % del PIB en 2022.

2021 y la decisión firme de la Junta Directiva del Banco de la República de normalizar la política monetaria –lo que significa aumento en la tasa de interés de intervención– aunado a una menor aceleración del comercio mundial frente a lo que se esperaba y al ajuste hacia abajo del consumo de los hogares, pues el salario real está estancado y la prudencia de los empresarios para iniciar nuevos procesos de inversión ante el aumento de la tasa de interés y la incertidumbre sobre el resultado de las elecciones presidenciales en 2022.

La alternativa para atenuar el problema del empleo y la pobreza se encuentra, en parte, en el grado de ejecución que alcance el resto del sector público no financiero, en especial, los gobiernos municipales y departamentales. A partir de 2022 las actuales administraciones tienen la posibilidad de diseñar y ejecutar programas que halen la demanda interna en cumplimiento de sus planes de desarrollo, los que estuvieron paralizados en su ejecución durante 2020 y 2021.

LA SITUACIÓN DE BOGOTÁ En el caso de la capital del país, la dinámica que tome la ejecución del proyecto metro será un factor importante para acelerar el crecimiento de la demanda y del valor agregado local que representa el 26 % del total nacional, así como las obras de infraestructura dotacionales y los programas sociales que contempla en su plan de desarrollo la administración del Distrito Capital.

Por último, el cambio en la regla fiscal tiene una ventaja. Como la venta de activos sociales ya no pueden cubrir el crecimiento del gasto del GNC en el mediano plazo y la Ley 2155 de 2021 obliga a cumplir el ancla para lograr la sostenibilidad fiscal, las necesidades de gasto se tienen que financiar con mayor carga impositiva.

Las próximas administraciones nacionales, empezando por la de 2022-2026, tendrán que diseñar las reformas tributarias de manera que cumplan con los principios de equidad, suficiencia y eficiencia. En primer lugar, la equidad, por las lecciones que dejó la protesta social de abril de 2021. Segundo, la suficiencia, por los reque-

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La alternativa para atenuar el problema del empleo y la pobreza se encuentra, en parte, en el grado de ejecución que alcance el resto del sector público no financiero, en especial, los gobiernos municipales y departamentales.

rimientos de la sostenibilidad y la regla fiscal. Y, tercero, por la necesidad de minimizar el impacto sobre el crecimiento económico y el nivel de empleo.

El cumplimiento de los tres principios conduce a un desmonte del goce de los beneficios tributarios por parte de algunos sectores económicos y a incorporar en la base de contribuyentes a las personas naturales que evaden sus responsabilidades tributarias. No se transitará hacia ese camino si los próximos gobiernos están dispuestos a endosarle la carga fiscal a la clase media que ya forma parte de los contribuyentes y que ya mostró su inconformidad en abril. EC

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CONTRALORÍA DELEGADA GESTIÓN PÚBLICA E INSTITUCIONES FINANCIERAS

HACIA UNA TRIBUTACIÓN CORPORATIVA

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HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

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MÁS SIMPLE En la actual coyuntura resulta oportuno cuestionarse qué beneficios tributarios son eficaces, cuáles han dado resultado bajo un análisis de costo beneficio y si es adecuado mantener y fomentar un esquema de rentas exentas, descuentos tributarios, tarifas reducidas en regímenes especiales y beneficios sectoriales que distorsionan el sistema.

ANDREY GEOVANNY RODRÍGUEZ LEÓN CONTRALOR DELEGADO GESTIÓN PÚBLICA E INSTITUCIONES FINANCIERAS

LOS IMPACTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE LA COVID-19 EN Colombia se traducen en situaciones preocupantes como la caída en el crecimiento económico en 6,8 % en 20201, la pérdida en el avance de más de una década sobre la reducción de la pobreza monetaria2, 42,5 % de la población, la destrucción de más de 2,4 1.

2.

3.

4.

5.

millones de empleos3, regresando a niveles del 2010, donde 9,2 millones de colombianos estaban ocupados.

Estas circunstancias han originado que los analistas económicos planteen la necesidad de tener alternativas para aumentar el ingreso público, con destino al establecimiento de un sistema de Renta Básica4, mediante el cual el Estado les garantice un ingreso a los ciudadanos para acceder a una canasta de bienes mínima para subsistir.

El Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios5 se publica en un momento en que el país se pregunta cómo financiar la recuperación económica y sostener los programas sociales en el mediano y largo plazos.

DANE, Cuentas nacionales, 1 de febrero 2021.

DANE, Incidencia pobreza monetaria 42,5 %, actualización 29/04/2021.

DANE, el país perdió 2,4 millones de puestos de trabajo por la pandemia –Gran Encuesta Integrada de Hogares, GEIH, junio – agosto 2021.

About Basic Income (html). Red Global de Renta Básica. 21 de junio de 2008.

Año 2021. OECD – DIAN – MINHACIENDA.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Un nivel de endeudamiento alto del sector público que, al cierre de 2020, según los registros de la Contraloría General de la República (CGR) alcanzó los 736,41 billones de pesos (73,4 % del PIB6); un aparente endurecimiento de la austeridad del gasto público; la necesidad de utilizar la inversión pública como motor para recuperar niveles de empleo, sin desconocer que el 47,7 % de la economía es informal7 y no aporta al recaudo tributario y la imperiosa recuperación de la senda de inversión extranjera conducen al replanteamiento de reformas tributarias estructurales y no marginales, no limitadas a la coyuntura de la pandemia, sino que dirija al país hacia un sistema tributario más sencillo, sin distorsiones en los impuestos corporati-

vos no basados en las ganancias o utilidades8, con un menor nivel de beneficios tributarios, que redunde en un sistema más simple y equitativo, con menores tarifas corporativas y una base más amplia, como es el estándar de la OCDE9 .

En la actual coyuntura resulta oportuno cuestionarse qué beneficios tributarios10 wson eficaces, cuáles, según la evidencia, han y no han dado resultado bajo un análisis de costo beneficio; si es adecuado mantener y fomentar un esquema de rentas exentas, descuentos tributarios, tarifas reducidas en regímenes especiales y beneficios sectoriales que distorsionan el sistema tributario.

El nivel de rentas exentas en el impuesto de renta de las personas jurídicas llegó en 2019

6.

7.

8.

9.

CGR, Informe sobre la Situación de la Deuda Pública 2020.

DANE, Gran Encuesta Integrada de Hogares, GEIH, junio – agosto 2021.

Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios. OECD – DIAN – MINHACIENDA. Pág.101.

Colombia tiene la tasa nominal de tributación corporativa más alta (32 %) de todos los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

10. Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios. OECD – DIAN – MINHACIENDA. Año 2021. “Los Gastos tributarios son disposiciones en la legislación tributaria que modifican la responsabilidad tributaria de grupos específicos de individuos o de negocios. Los beneficios tributarios son un subgrupo de Gastos Tributarios (GT) encaminados a incentivar ciertos tipos de comportamientos, tales como inversión, ahorro o empleo. Los gobiernos alrededor del mundo emplean los GT para lograr una amplia gama de objetivos de política. Estos GT pueden materializarse en exenciones, deducciones, descuentos, tarifas reducidas o diferimientos tributarios”.

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HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA

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Los incentivos tributarios basados en beneficios se deben evitar, ya que globalmente se consideran una mala práctica; en Colombia, no solo se conservan sino que se incrementan, a pesar de que la evidencia ya ha demostrado que no siempre generan impulso para los sectores a los que se destinan, aparte de que fomentan la inequidad en términos corporativos.

a cerca de 3.000 millones de dólares11 , algunas de estas medidas buscan hacer menos gravosa la carga tributaria corporativa en el país; según estimaciones de la DIAN12 , para el 2019 un gran contribuyente en promedio, pagaría el 33,6 % de sus ingresos en impuestos (imporrenta, CREE y sobretasas), si se toman las tarifas nominales estatuidas.

Si no se le permitiere detraer (aplicar gastos tributarios) y le sumamos las tarifas aplicables por IVA, ICA, GMF, aranceles, impuesto predial, impuesto al patrimonio, alumbrado, timbre, entre otros, el mismo contribuyente pagaría en promedio el 54,6 %, lo que conduce a que más de la mitad de todos sus ingresos se irían en impuestos, dejando con esto, uno de los márgenes de tributación más altos del mundo.

El camino, un crecimiento del recaudo tributario vía recuperación de la economía, y, al mismo tiempo, avanzar en un sistema tributario más simple, eficiente y equitativo, con el replanteamiento de deducciones, descuentos y la ampliación de la base contributiva.

En el 2020, la CGR13 en un estudio sobre beneficios tributarios en renta de personas jurídicas, evidenció que “en su mayoría, no tienen la caracterización o parámetros necesarios para ser evaluados, en razón a que carecen de objetivos precisos y medibles, así como de un organismo responsable de la verificación de condiciones de acceso, monitoreo, seguimiento y evaluación”.

Igualmente encontró que “en términos de eficacia los beneficios no repercutieron de modo favorable ni pertinente en los objetivos de política pretendidos”. Coincidiendo con la

comisión de expertos, los incentivos tributarios basados en beneficios se deben evitar, ya que globalmente se consideran una mala práctica; en Colombia no solo se conservan sino que se incrementan, a pesar de que la evidencia ya ha demostrado que no siempre generan impulso para los sectores a los que se destinan, aparte de que fomentan la inequidad en términos corporativos, especialmente cuando se aplican solamente a nuevos negocios, o cuando, en determinados casos, se otorgan por periodos fiscales extremadamente extensos, algunos hasta de 30 años.

Peter Drucker decía: “lo que no se mide, no se controla, y lo que no se controla, no se puede mejorar”. Qué mejor planteamiento sobre lo que se está presentando con los beneficios tributarios en el país. Como lo mencionan los expertos, Colombia no cuenta con un sistema de referencia o benchmark contra el que se pueda establecer la magnitud y el alcance de un beneficio tributario.

Enfatiza la ausencia de un análisis distributivo y la evaluación de efectividad de las medidas en los sectores a los que se dirigen.

Tampoco se evidencia, por parte de la administración tributaria, un reporte independiente anual en materia de gastos tributarios que los enumere todos en operación dentro del sistema que identifique sus costos e implicaciones distributivas.

Se concluye, entonces, que no hay para el país cifras precisas sobre los beneficios, ni información detallada por tipo y, en consecuencia, una imprecisa cuantificación de sus costos fiscales.

11. Ibidem, Página 117.

12. Ibidem, Página 118.

13 “Beneficios Tributarios en el Impuesto de Renta para las Personas Jurídicas 2010 - 2018”, Diciembre 2019.

Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras – Dirección de Estudios Sectoriales. “La Contraloría General de la República (CGR) evaluó el grado de eficacia y eficiencia de los beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta contemplados en el sistema tributario para las personas jurídicas, los cuales son una herramienta de política utilizada principalmente para favorecer la inversión y la generación de empleo, que en la vigencia 2018 representaron un costo fiscal de $6.34 billones (0.7% del PIB)”.

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En esa medida, los ajustes en las políticas tributarias deben propender por un crecimiento económico sostenible que se utilicen para corregir el gran nivel de distorsiones introducidas al sistema tributario. Así las cosas, algunas de estas recomendaciones presentadas por la Comisión de Expertos, están siendo objeto de estudio e implementación; unas incorporadas en la ley de inversión social14, valores incluidos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP 2021) y en los ingresos corrientes de la Nación, en el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación 2022, aprobado por el Congreso de la República el 19 de octubre de 2021.

En efecto, en el Apéndice 2: Gasto Tributario, del MFMP 2021, se detallan las mejoras metodológicas con orientaciones al respecto que permitirán a la DIAN incorporarlas en su reporte sobre gasto tributario y lograr un informe con las características implementadas por los países con las mejores prácticas.

En el caso del impuesto de renta de personas jurídicas, se destacan algunas mejoras concernientes a las tarifas diferenciales, además de la cuantificación existente de los gastos tributarios asociados a las exenciones, descuentos tributarios y la deducción por inversión en activos fijos a nivel de subsector económico y tipo de declarante.

Asimismo, se presenta el costo fiscal de las tarifas reducidas en el impuesto de renta de las personas jurídicas del régimen Zomac15, el régimen ZESE16, hoteles, editoriales, empresas estatales y comerciales del Estado y cultivos de tardío rendimiento. Necesario retroalimentarse de esa información y generar cambios legislativos de fondo.

De otra parte, el mensaje presidencial del 29 de julio de 2021 sobre el Presupuesto General de la Nación 2022 indica: “Una expansión del gasto público financiada con deuda no puede sostenerse de forma indefinida”, lo cual conlleva dirigirse al fortalecimiento de los ingresos corrientes.

Es así como, en el anexo “Detalle de la composición de ingresos PGN 2022”, del proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación 2022, se estipuló un monto de 77,3 billones de pesos que se espera recaudar por concepto de impuesto de renta y complementarios, que corresponden a un 45,8 % de los ingresos corrientes de la Nación y a un 23,5 % del total de ingresos del Presupuesto Nacional, lo cual denota una diferencia de 9,6 billones de pesos como mayor valor estimado de recaudo por impuesto de renta, frente al proyecto de presupuesto de la vigencia anterior, es decir, un 14,15 % adicional al de 2021.

Bajo este contexto, el gran reto implica un serio Análisis de Impacto Normativo –ex post– sobre los gastos tributarios normativos permitidos; la disminución de tasas nominales impositivas al sector corporativo, buscando un sistema tributario más competitivo internacional similar al estándar de la OCDE; la ampliación de la base tributaria; la necesidad de evitar beneficios tributarios sectorizados que agudizan la complejidad del sistema y aplicar solo aquellos sobre los cuales se haya demostrado su eficiencia y eficacia, conforme con las finalidades para los cuales fueron previstos (decisiones basadas en evidencia) y, de esta manera, utilizar el sistema tributario como un mecanismo idóneo para aumentar la productividad económica, generar empleo y reducir desigualdad, la misma que nos tiene en una deshonrosa segunda posición mundial, con más de 21 millones de personas que viven en situación de pobreza17 . El reto es enorme, se requiere de la confluencia nacional para adelantar el debate político. EC

14. Ley 2155 de 14 de septiembre de 2021, “Por medio de la cual se expide la Ley de Inversión Social y se dictan otras disposiciones”.

15. Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado.

16. Zonas Económicas y Sociales Especiales.

17. Banco Mundial. Informe “Hacia la construcción de una sociedad equitativa en Colombia” https://documents1.worldbank.org/curated/en/602591635220506529/pdf/Main-Report.pdf

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SE REQUIEREN REFORMAS AL SISTEMA TRIBUTARIO TERRITORIAL

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El carácter y la diversidad de impuestos hace que la administración tributaria sea compleja y los costos de transacción altos. En este orden de ideas es deseable reducir el número de impuestos y, sobre todo, eliminar los antitécnicos.

LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA DEL PAÍS Y EL SISTEMA TRIBUTARIO TERRITORIAL SON FUNDAMENTALES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ESTADO, EL DESARROLLO INSTITUCIONAL, LA COHESIÓN SOCIAL Y, EN GENERAL, EL PROGRESO DEL PAÍS. Por estas razones, por medio de la Ley 1943 de 2018, se creó la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial “con el objeto de proponer una reforma orientada a hacer el sistema tributario territorial más eficiente, reactivar la economía de las regiones, y combatir la evasión y la elusión fiscal”1.

En este artículo resumo algunos mensajes centrales del informe de la Comisión.

En primer lugar, la evidencia sugiere que la participación de los recursos propios en los ingresos de los gobiernos territoriales está positivamente relacionada con el desarrollo institucional y negativamente con la corrupción (Cortés y Vargas, 2102 y Alvarez, et al, 2019).

En este sentido, la primera recomendación es tomar medidas conducentes al aumento del recaudo municipal. En segundo

HERNANDO ZULETA DIRECTOR DEL CEDE, UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

lugar, hay una serie de impuestos territoriales ineficientes que se deben modificar o eliminar. En tercer lugar, es necesario fortalecer la labor de los departamentos. En cuarto lugar, se requiere invertir en el mejoramiento de la administración tributaria, pues esto permitiría aumentar el recaudo y facilitar la vida de contribuyentes y administraciones locales.

Principal esfuerzo en el predial El Impuesto Predial Unificado es efectivo y eficiente. Los gobiernos locales deben recaudar ingresos sobre factores inmóviles para evitar la relocalización y la imposición del tributo sobre residentes de otras regiones. La tierra es un ejemplo por excelencia de esta condición.

Asimismo, el valor de los predios depende de la provisión de bienes públicos locales, así como la de los beneficios pecuniarios y no pecuniarios derivados de la propiedad (Oates & Fischel, 2016). El predial es un tributo transparente, pues los contribuyentes entienden que se cobra con base en el valor de la propiedad inmueble e interpretan la tarifa aplicada como un reflejo del costo de los bienes públicos de la región.

1. El informe completo está disponible en formato digital https://economia.uniandes.edu.co/cede/comision-de-estudiodel-sistema-tributario-territorial

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De esta manera, el impuesto sirve como señal al electorado acerca de la gestión del gobierno local (Youngman, 2016). Por tanto, en un contexto dinámico, el impuesto afecta y es afectado por la legitimidad y confianza en las instituciones: el gobierno de una localidad con poca provisión de bienes públicos debe convencer a los ciudadanos que el pago del predial conllevará a un aumento en la provisión de los mismos.

La naturaleza de la base gravable permite que los ingresos por este tributo sean estables, incluso en períodos de fluctuaciones económicas significativas (Bonet, Muñoz, & Pineda Mannheim, 2014). Esto les permite a las regiones financiar proyectos a mediano y largo plazos, además de facilitarles el acceso a mecanismos de financiación.

A pesar de ser una fuente significativa de recursos propios, el recaudo del predial seguramente es muy inferior a su potencial. El principal obstáculo radica en la actualización del catastro sobre el que se calculan los avalúos.

Según el Departamento Nacional de Planeación, a enero de 2020, solo el 2,3 % del territorio nacional (49 municipios) tenía catastros actualizados en el último quinquenio, que es el máximo período estipulado por la ley.

LA EVIDENCIA SUGIERE QUE LA PARTICIPACIÓN DE LOS RECURSOS PROPIOS EN LOS INGRESOS DE LOS GOBIERNOS TERRITORIALES ESTÁ POSITIVAMENTE RELACIONADA CON EL DESARROLLO INSTITUCIONAL Y NEGATIVAMENTE CON LA CORRUPCIÓN.

La desactualización lleva a subvalorar los inmuebles existentes e implica un retraso en la incorporación de nuevos predios a la base tributaria (Sánchez & España, 2014).

Necesario modificar el ICA La principal crítica al ICA está relacionada con los problemas de territorialidad que genera.

La naturaleza del impuesto señala que cada actividad realizada por los sujetos pasivos se debe pagar en la jurisdicción municipal; este concepto de tributación empresarial surgió inicialmente en la Ley 97 de 1913, cuando la operación de las firmas era esencialmente local. Ahora, cuando un mismo agente realiza la misma actividad económica en diferentes municipios, o tiene distintos eslabones de su cadena de valor en otras jurisdicciones, tiene la obligación de tributar en todos los municipios, pues el hecho imponible para cada caso es distinto (Parra, 2004).

Esta situación, aunada con la heterogeneidad en calendarios tributarios, formularios y requisitos exigidos para el pago, representa un alto costo de cum-

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plimiento para las firmas. Incluso, al examinar únicamente el caso de Bogotá, se encuentra que el ICA consume el 55 % de los recursos – tiempo y dinero– de cumplimiento de las empresas (Banco Mundial, 2016).

Adicionalmente existe evidencia de la regresividad del impuesto de industria y comercio. De acuerdo con simulaciones realizadas por Núñez (2005), al duplicar el impuesto de ICA, el cambio en el consumo es mayor para los deciles 1 y 2 que los deciles 9 y 10 de la distribución del ingreso. Esto puede estar asociado con la definición de la base gravable, pues los impuestos que se cobran sobre ingresos brutos tienen efectos muy diferentes entre sectores y entre firmas, lo que redunda en que los impuestos como proporción de las utilidades varíen de manera significativa.

Eliminar las estampillas Entre los impuestos antitécnicos, tal vez, el más común es la estampilla. En primer lugar, los concejos y las asambleas han hecho uso de este tributo para una gran cantidad de fines y con especificaciones muy diversas.

En segundo lugar, este tributo es ineficiente, pues encarece la contratación pública y no genera recursos adicionales para inversión (Sánchez, 2016). Cuando una entidad territorial financia contratos con recursos propios, lo único que hace es transferir dinero de una cuenta a otra, sin generar ningún tipo de beneficio y sí complejiza el proceso contractual.

Impuestos departamentales En cuanto a los impuestos departamentales, los que más aportan al recaudo son los pigouvianos. En efecto, el consumo de tabaco y alcohol genera externalidades negativas y, en la medida en que está relacionado con enfermedades de diversa índole, encarece la prestación de servicios de salud. Fortalecer este impuesto, así como introducir otros tributos que puedan tener efectos favorables sobre la salud pública, será fundamental en el corto y mediano plazos, dado que los entes territoriales enfrentan presiones de gasto significativas en este rubro.

Administración tributaria Una administración tributaria con información oportuna y suficiente puede implementar estrategias de seguimiento de bajo costo que

disminuyen la probabilidad de evasión. Un ejemplo de ello fue un experimento en Ciudad de México, en la que enviar una carta detallando las sanciones a los contribuyentes en mora triplicaba la probabilidad de pago oportuno (Brockmeyer, Estefan, Ramírez, & Suárez Serrato, 2021).

La administración tributaria es una actividad que se beneficia de las economías de escala, pues permiten mayor inversión en sistemas de información y mantenimiento de bases de datos, y tienen una mayor capacidad de atracción y retención de talento humano especializado.

FORTALECER EL IMPUESTO AL CONSUMO DE TABACO Y ALCOHOL, ASÍ COMO INTRODUCIR OTROS TRIBUTOS QUE PUEDAN TENER EFECTOS FAVORABLES SOBRE LA SALUD PÚBLICA, SERÁ FUNDAMENTAL EN EL CORTO Y MEDIANO PLAZOS, DADO QUE LOS ENTES TERRITORIALES ENFRENTAN PRESIONES DE GASTO SIGNIFICATIVAS EN ESTE RUBRO.

Corto y mediano plazos En el corto plazo se debe promover la administración tributaria por colaboración. Esto les permite a los gobiernos locales con mayor capacidad acompañar y asistir a los entes territoriales más pequeños, ayudándoles a generar ganancias en eficiencia que ayudarían a liberar recursos disponibles.

En el mediano plazo se pueden buscar inversiones para implementar sistemas de preliquidación aplicables a un grupo de municipios con características similares, y para fortalecer los canales no presenciales de declaración y liquidación, particularmente, para los grandes contribuyentes. Esto disminuiría los costos de transacción para empresas con operaciones en gran parte de los municipios y para individuos que tengan propiedades en más de uno.

En el mediano y largo plazos, dos mejoras institucionales pueden ayudar a fortalecer las administraciones tributarias locales. En primer lugar, se puede centralizar toda la información tributaria relevante para las autoridades nacionales y locales en un solo agente. A este sistema debe tener acceso parcial cada uno de los entes territoriales y acceso pleno la DIAN. Esto evitaría que diferentes entes soliciten la misma información y fortalecería la lucha antievasión.

En segundo lugar debe haber un estatuto tributario territorial, independiente del estatuto tributario nacional que unifique la definición de hechos generadores, sujetos pasivos, sujetos activos y bases gravables para los impuestos, manteniendo la competencia de los concejos en materia de definición de tarifas. La realización de este estatuto mejoraría el flujo de información y facilitaría el cumplimiento por parte de los

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contribuyentes y la autoridad tributaria.

También es esencial introducir reformas estructurales a los impuestos territoriales. El carácter y la diversidad de impuestos hace que la administración tributaria sea compleja y los costos de transacción altos. En este orden de ideas es deseable reducir el número de impuestos y, sobre todo, eliminar impuestos antitécnicos.

Es necesario replantear, además, los impuestos locales a la actividad económica. A pesar de que el ICA es la principal fuente de ingresos tributarios para los municipios, su definición localizada no responde a las ca-

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Una administración tributaria con información oportuna y suficiente puede implementar estrategias de seguimiento de bajo costo que disminuyen la probabilidad de evasión.

racterísticas de la actividad empresarial moderna y genera problemas de territorialidad.

Adicionalmente existen una serie de impuestos menores que buscan gravar las mismas externalidades de la actividad económica que estarían capturadas en el ICA. En el largo plazo, los municipios deben adaptar los impuestos a la actividad económica para que capturen negocios que operan en varias jurisdicciones, e incluso los que no tienen un establecimiento físico sino que funcionan a través de medios digitales. Una alternativa en este sentido es una sobretasa local al IVA o un impuesto al consumo local. EC

✱ REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS •

Álvarez, D., Caputo, J. E., Quintana, A., & Sánchez, F. (2019). Factores políticos e institucionales asociados a la corrupción en gobiernos subnacionales en Colombia (n.o 42). Retrieved from https://economia.uniandes.edu.co/components/com_booklibrary/ ebooks/dcede2019-42.pdf

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Banco Mundial. (2016). Reforma del sistema tributario a nivel local: el caso del ICA en Bogotá. Bogotá.

•

Bonet-Morón, J., Ricciulli-Marín, D., Pérez-Valbuena, G. J., Galvis-Aponte, L. A., Haddad, E. A., Araújo, I. F., & Perobelli, F. S. (2020). Regional economic impact of COVID-19 in Colombia: An input–output approach. Regional Science Policy and Practice, 12(6), 1123–1150. https://doi.org/10.1111/rsp3.12320

•

Brockmeyer, A., Estefan, A., Ramírez, K., & Suárez Serrato, C. J. (2021). Optimal property taxation in developing countries: Theory and evidence from Mexico. Retrieved from http://www.jcsuarez.com/Files/MX_Property_Tax_Study.pdf

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Bruhn, M., & Gallego, F. A. (2012). Good, Bad, and Ugly Colonial Activities: Do they matter for

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Cortés, D., & Vargas, J. F. (2012). Inequidad Regional en Colombia (n.o 34). Bogotá.

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Departamento Nacional de Planeación. (2020). Actualización catastral con enfoque multipropósito.

Retrieved from https://proyectostipo.dnp.gov.co/images/pdf/CatastroMultiproposito/ DoMetodolgicoActualizacionCatastralEnfoqueMultipropsito_2020_07_30.pdf

•

Oates, W.E. and Fischel, W. A. “Are Local Property Taxes Regressive, Progressive, or What?” National Tax Journal 69 (2016): 415-434.

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REFORMA TRIBUTARIA TERRITORIAL:

CAMINO DIFÍCIL, PERO NECESARIO

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Cuando se estudia el sistema normativo tributario local encontramos que buena parte de los tributos cedidos o propios, en el ámbito territorial, tienen su fundamento en leyes vetustas que en nada se compadecen con la realidad económica actual.

ROBERTO INSIGNARES Ph. D. DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO

UNA DE LAS PROBLEMÁTICAS QUE COBRA MAYOR VIGENCIA EN LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO COLOMBIANO pasa por la necesaria reformulación que demandan los instrumentos e instituciones que configuran el sistema fiscal en el ámbito local, en el que los ingresos tributarios revisten una especial importancia, dado que en el marco de los recursos con los que se cuenta para hacer efectivo el proceso de descentralización, las prestaciones patrimoniales de carácter público se erigen como un instrumento ideal de financiación.

Sobre el particular, es oportuno señalar que luego de 30 años de vigencia de la carta política, a nuestro juicio el balance es poco afortunado, toda vez que antes de advertir una evolución que redunde en un mayor grado de recursos y de autonomía en su gestión, lo que se aprecia es una suerte de recentralización de nuestro sistema fiscal, al punto de que la política tributaria no ha asumido con responsabilidad la modificación que exige el sistema.

Esta circunstancia, aunada a los criterios a partir de los cuales se financia el gasto público local, ya sea a través del sistema general de participaciones, operaciones de crédito público y de ingresos patrimoniales (como es el caso de las regalías), no ha evidenciado un crecimiento en recursos para suplir las competencias que deben ser asumidas por las entidades territoriales, al punto de que hoy es común apreciar cómo proliferan leyes que asignan

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Es absolutamente necesario crear un procedimiento especial para la gestión de los tributos territoriales con dinámicas que obedezcan a la naturaleza de los tributos gestionados por las mismas y al recurso humano con el que se cuenta en la realidad.

competencias sin conceder las fuentes de financiación, lo que afecta la percepción ciudadana en torno de las expectativas que en el marco del Estado Social de Derecho está llamado a cumplir la política pública.

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SISTEMA NORMATIVO Cuando en el ámbito local se estudia el sistema normativo tributario encontramos que buena parte de los tributos cedidos o propios, en el ámbito territorial, tienen su fundamento en leyes vetustas que en nada se compadecen con la realidad económica actual. En este sentido, nos encontramos ante una legislación anquilosada y, de otra parte, incompleta, dado que la mayoría de los vacíos de la misma –en una abierta vulneración del principio de reserva de ley tributaria– se encuentran en actos administrativos (ordenanzas o acuerdos), que si bien pueden tener un fundamento democrático al adquirir su origen en las asambleas y concejos, enfrentan serios cuestionamientos cuando se analiza el otro basamento sobre el que se erige el principio de reserva de ley, como lo es la unidad del sistema normativo, por ser Colombia un estado unitario que supedita el ejercicio del poder tributario local a los dictados de la ley.

Y esta es, precisamente, una de las problemáticas que más se advierten cuando se trata de la interpretación y aplicación de los tributos, toda vez que la estructura de los mismos puede variar de un municipio a otro, como ocurre con el alumbrado público, uno de los tributos que más litigios ha generado, según se evidencia en la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Estas controversias, en buena parte, se fundamentan en la naturaleza de la presta-

ción patrimonial (impuesto, tasa o contribución), así como en la definición de elementos esenciales como la sujeción pasiva (el obligado tributario), y el hecho generador entendido como el aspecto material que da lugar al nacimiento de la relación jurídica tributaria.

La situación que se presenta en el tributo en comento, se da también en otros impuestos o en otras figuras, cuyo encuadramiento en la dogmática es más que débil, como sucede en el caso de las estampillas y otras prestaciones que configuran el sistema.

Es absolutamente necesario crear un procedimiento especial para la gestión de los tributos territoriales con dinámicas que obedezcan a la naturaleza de los tributos gestionados por las mismas y al recurso humano con el que se cuenta en la realidad. Este proceso se debe mejorar sustancialmente con criterios de meritocracia y de esta forma fortalecer el fisco territorial, dado que, como bien se ha advertido, un sistema tributario está definido por su administración tributaria.

REFLEXIONES EN TORNO DE LAS RECOMENDACIONES DE LA COMISIÓN DE EXPERTOS

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• Impuesto de Industria y Comercio: luego del análisis del informe de la Comisión, una de las recomendaciones es la modificación del ICA (la que compartimos) teniendo en cuenta, en primera instancia, que una de las problemáticas asociadas al mismo, pasa precisamente por el aspecto espacial relativo al ejercicio del poder tributario cuando confluyen varias jurisdicciones.

Este es el caso de un actor cuya sede fabril está en un municipio y su comercialización se da en otro. Esta situación ha generado, en algunos casos, fenómenos de doble imposición y una suerte de conflicto entre las haciendas locales, máxime por la irrupción de la economía digital que constituye un factor de primer orden hoy, así como también en lo relativo a la gestión del impuesto con la unificación de los formularios de retención y autorretención, aspectos que no han sido desarrollados de manera afortunada y que merecen una especial atención.

Asimismo, la no deducibilidad del impuesto sobre la renta es una política que puede generar unos recursos importantes que compartimos y cuyo impacto económico es notable, como se aprecia al ser uno de los elementos medulares de la reciente ley de inversión social.

Sin embargo, la Comisión también plantea, en relación con el ICA, una propuesta en el sentido de sustituirlo por un impuesto municipal de renta, una sobretasa territorial de IVA o un impuesto al consumo local, dada la dificultad que este impuesto reviste en términos del aspecto espacial (como lo hemos

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Uno de los puntos sobre los que cabe una reflexión en la hacienda local es la excesiva dependencia que en el ámbito de los departamentos se tiene respecto de los tributos al vicio, toda vez que, como bien sabemos, los hábitos de consumo que afectan la salud deberían ser gravados con tarifas mucho más altas que las actuales.

señalado), y en lo relativo a la capacidad económica, al tomarse como referencia los ingresos brutos.

Sobre el particular, no nos parece afortunada la recomendación de la Comisión por su dificultad técnica, dado que el Impuesto de Renta es un impuesto de orden nacional y duplicarlo a nivel municipal sería prácticamente una doble imposición, comentario que también aplica para el IVA. En este sentido, se podría pensar en propuestas más audaces que en el derecho comparado han demostrado su efectividad, como lo es la cesión de un porcentaje del impuesto de renta en personas naturales, impuesto al consumo o, incluso, gravamen a los movimientos financieros, tributos que pueden ser cedidos en un 50 % bajo un criterio de libre destinación y así simplificar el sistema sin tener necesidad de crear más tributos.

Ahora bien, lo que se les ceda a los municipios o incluso eventualmente a los departamentos se puede compensar

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con una modificación legal que deje en cabeza de la nación los tributos al vicio cuya política pública en salud va en contradicción con la tributaria, dado que mientras se estimula, solapadamente, el consumo, por otra parte se advierte de la afectación que los mismos pueden tener en la salud de las personas, por lo que quedaría en el gobierno la evaluación de cómo implementar las citadas políticas.

• Impuesto predial: en relación con el IPU (impuesto predial unificado) la comisión propone, en primera instancia, una actualización del catastro, aspecto fundamental en cualquier proyecto de mejoramiento del sistema, pues los criterios que permean el mismo no obedecen a la capacidad económica de quien ejerce el derecho de propiedad o posesión sobre los bienes.

En este sentido, la aplicación de un catastro multipropósito y la actualización de la base imponible en los predios que no se han actualizado con un horizonte anual, puede permitir acercarse con mayor exactitud a la evolución que en el mercado tienen los bienes y que en muchas ocasiones por acciones urbanísticas sufren una transformación en su valoración que no es de menor calado y que implica que este impuesto se

❯❯ Es aconsejable la sustitución de las estampillas por otro tipo de rentas, por ejemplo, los llamados tributos verdes.

ajuste con otros como valorización y la participación es plusvalía. Para esto no se debe perder de vista que el ejercicio del derecho de propiedad se proyecta no solo en el IPU, sino también en tributos como los ya señalados y en otros de carácter nacional, como el impuesto al patrimonio e indirectamente el de renta.

En esta medida, la definición de tarifas que respondan al principio de progresividad mejoraría sustancialmente los basamentos a partir de los cuales se configura el tributo. Asimismo, el hecho de vincular en la sujeción pasiva otros obligados tributarios, como es el caso de aquellos contratos donde se ejerce el derecho de manera distinta, como los patrimonios autónomos y otros vehículos contractuales permite una modernización del tributo acorde con los baremos vigentes en la actualidad.

Esta situación, que aunada a desestimular la pereza fiscal, a través de una compensación por mayor recaudo desde las transferencias, puede contribuir a sentar unas mejores bases de una prestación patrimonial que es quizá la más importante para los municipios y distritos, atendiendo también a los niveles de informalidad de la tierra que se advierten en Colombia.

TRIBUTOS DEPARTAMENTALES Como ya tuvimos la oportunidad de señalarlo en otro aparte de estas reflexiones, uno de los puntos sobre los que cabe una reflexión en la hacienda local es la excesiva dependencia que en el ámbito de los departamentos se tiene respecto de los tributos al vicio, toda vez que, como bien sabemos, los hábitos de consumo que afectan la salud deberían ser gravados con tarifas mucho más altas que las actuales y articularse con la política pública de salud que coadyuva por desincentivar el consumo de licores y cigarrillos, por citar un ejemplo, dado que hoy el esquema está diseñado de una manera en que se invita al consumo (para obtener recaudo) y, por otra, se advierte de los riesgos de salud, problemática que, insistimos, se debe abordar desde la perspectiva nacional.

Es por esto, y en línea con lo planteado respecto de una reformulación del esquema, estos tributos hoy cedidos a los departamen-

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Si bien el camino es difícil, por las reformas que se deben adelantar, es absolutamente necesario si queremos modernizar las haciendas locales y cumplir así con las expectativas que frente a los derechos tienen los ciudadanos en un país con un alto índice de desigualdad.

tos se pueden cambiar por otros, como los ya señalados en renta en personas naturales, impuesto nacional al consumo y gravamen a movimientos financieros en un porcentaje que no vaya a ir en desmedro del recaudo actual que perciben los departamentos por las rentas al vicio.

De la mano de esta política, es necesario ser más audaces e incorporar al sistema el impuesto a las bebidas azucaradas, dada la afectación que en términos de obesidad y patologías como la diabetes tiene el consumo de las mismas. Este impuesto, que ya se cobra en otros países, no solo tiene un potencial recaudatorio muy importante, sino también puede contribuir a mejorar los hábitos saludables en la sociedad.

Ahora bien, la problemática de este impuesto pasa por enfrentar a un lobby que ya se ha hecho sentir en los intentos que la política tributaria tuvo de incorporarlos al sistema, como sucedió con la Ley 1819 de 2016 y la reciente Ley de Inversión Social, en las que esta situación fue más que evidente y dejó entrever el manejo que desafortunadamente en el Congreso se da a este tipo de debates, cuya discusión debería estar permeada por un nivel técnico y no por los intereses de los mayores conglomerados empresariales de sectores que como el referido, no cumplen con el principio de solidaridad que afincado en la capacidad económica demandan las sociedades democráticas.

En este orden de ideas, se aplauden las recomendaciones de la comisión en el sentido de eliminar gradualmente las estampillas que no tienen un soporte teórico como prestación patrimonial de carácter público y terminan repercutiendo en los procesos de contratación, en los que se evidencia el hecho de que lo que el Estado percibe por un bolsillo lo pierde por la otra vía, ejecución del gasto.

En este contexto, y partiendo de la premisa del carácter loable que perciben las diferentes estampillas en Colombia, es recomendable su sustitución por otro tipo de rentas, como puede ser el de los llamados tributos verdes y otros como los precios públicos que solventen la financiación de sectores que hoy se ven favorecidas por las estampillas.

Todo lo manifestado se debe tener presente al formular las recomendaciones que sobre el uso de combustibles fósiles hace la comisión y, en particular, en tributos como la sobretasa a la gasolina, al ACPM, el Impuesto de vehículos en los que el hecho generador debe vincular el componente de la contaminación y otros factores como la distancia recorrida y el uso de infraestructuras.

Lo ostentado se puede atar a la configuración de nuevas categorías que respondan a las dinámicas de sostenibilidad ambiental que se imponen en el mundo y a los compromisos internacionales que sobre el particular nuestro país ha venido asumiendo en el ámbito internacional, aspectos que ayudarían a una modernización del sistema y a un mejoramiento de la descentralización fiscal del país.

Así las cosas, si bien el camino es difícil por las reformas que se deben adelantar, es absolutamente necesario si queremos modernizar las haciendas locales y así cumplir con las expectativas que frente a los derechos tienen los ciudadanos en un país con un alto índice de desigualdad, en el que los tributos deben ser un elemento fundacional para la redistribución. EC

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SE CONSOLIDA LA RECUPERACIÓN,

PERSISTE LA INCERTIDUMBRE Los desbordados precios en los fletes y los bajos niveles de confiabilidad en el transporte marítimo son riesgos que pueden terminar afectando el proceso de recuperación del comercio mundial, porque hay productos que no pueden ser transportados.

EL PAÍS SE ENCUENTRA EN UN PROCESO DE RECUPERACIÓN ECONÓMICA que se proyecta alcance un crecimiento cercano al 8 % del PIB en el 2021. Sin embargo, factores logísticos como la crisis marítima global se convierten en amenazas que pueden afectar las perspectivas de este crecimiento y limitar el aprovechamiento de las oportunidades que trae consigo la recuperación económica global.

El comercio mundial de mercancías avanza en una tendencia que según las estimaciones alcanzará un crecimiento del 10,8 % en 2021 y del 4,7 % en 2022 después de haber disminuido un 5,3 % en 2020.

Esta tendencia ha permitido que la región de América Latina y, particularmente, Colombia, presente un incremento en las exportaciones del 24,8 %, jalonado, principalmente,

JAVIER DÍAZ Ph. D. EN DERECHO PRESIDENTE DE ANALDEX

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por las manufacturas y los productos agrícolas, de alimentos y bebidas.

No obstante, la pandemia generó una serie de dificultades en el transporte marítimo que se reflejaron, entre otros factores, en el aumento desproporcionado de los costos de los fletes marítimos. Lo que se estimaba sería un choque de corto plazo, ha persistido durante todo el año e incluso se ha acentuado en los últimos meses.

Incremento de tarifas En esta materia, los costos actuales de transporte desde Asia a Norteamérica y Europa son cinco veces más altos que el promedio de los últimos tres años alcanzando incrementos de más del 300 % en los últimos ocho meses. Para América Latina el efecto es aún más grave. El

impacto en las tarifas de los fletes ha sido mayor en las rutas comerciales a esta región, que las de cualquier otra parte del mundo.

A principios de 2021, por ejemplo, los fletes desde China hacia Sudamérica habían aumentado un 443 % alcanzando tarifas que superan los 14.000 dólares para un contenedor de cuarenta pies.

Al aumento de los costos de transporte se suman factores como el incumplimiento de los itinerarios, la escasez de espacios en los buques y el aumento en los tiempos de llegada a los mercados de destino, lo que termina reduciendo la confiabilidad en el servicio de transporte marítimo.

Para los exportadores, esta situación genera costos adicionales de almacenamiento, riesgos a causa del deterioro de la calidad de los

❯❯ En materia de tarifas, los costos actuales de transporte desde Asia a Norteamérica y Europa son cinco veces más altos que el promedio de los últimos tres años alcanzando incrementos de más del 300 % en los últimos ocho meses.

productos e incumplimiento de clientes en el exterior.

Pese a que esta coyuntura está afectando a todos los sectores que participan en el comercio exterior, en el caso colombiano el impacto es mayor en productos primarios y de alto volumen como café y azúcar. Lo manifestado, teniendo en cuenta que los costos de transporte marítimo son un componente importante de los del comercio internacional que impactan en mayor medida a los productos primarios frente a productos de alto valor.

Cabe destacar que la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad) estima que los costos de flete equivalen a va-

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lores que oscilan entre el 0,35 % del precio de venta al público, en el caso de productos manufacturados de alto valor, y el 63,55 %, en el caso de productos primarios y de gran volumen.

Los desbordados precios en los fletes y los bajos niveles de confiabilidad en el transporte marítimo son riesgos que pueden terminar afectando el proceso de recuperación del comercio mundial, porque hay productos que no pueden ser transportados.

Regulación y supervisión Sumado a lo anunciado se evidencia un incremento en los precios de los insumos de importación que se utilizan para procesos de producción que se destinan tanto al mercado local como al comercio exterior, generando que estos incrementos se trasladen a los precios de los productos, desatando una inflación, principalmente, en bienes básicos y esenciales, porque las mayores tarifas ter-

minan pagándolas quienes al final demandan este tipo de importaciones.

Ante este panorama, que no da tregua y puede ser de peores magnitudes, instancias multilaterales como la Organización Mundial del Comercio debería abordar la problemática y tomar acciones que permitan fortalecer la regulación y supervisión del sector marítimo y, de esta manera, mitigar los impactos que ya se vienen presentando en el comercio mundial de mercancías, en incremento desproporcionado en precios y a la correspondiente inflación que terminaría afectando las metas y propósitos en política macroeconómica de las economías. EC

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Pese a que esta coyuntura afecta a todos los sectores que participan en el comercio exterior, en el caso colombiano el impacto es mayor en productos primarios y de alto volumen como el café y el azúcar.

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La pandemia global generó una serie de dificultades en el transporte marítimo que se reflejaron, entre otros factores, en el aumento desproporcionado de los costos de los fletes marítimos.

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‘EL PETRÓLEO DEL SIGLO XXI’ El Big Data es un término que se utiliza para designar el gran volumen de datos obtenidos de diferentes fuentes para generar información que es empleada para diversos usos como toma de decisiones y desarrollo de productos.

SE HA LLEGADO A AFIRMAR QUE LOS DATOS lidades de un data scientist para realizar una SON “EL PETRÓLEO DEL SIGLO XXI”, pues la buena minería de datos”, 2015). cantidad de información que se mueve consBásicamente, el uso y análisis de datos se tantemente en Internet y en redes sociales es fundamenta en poder descubrir, predecir y masiva y está al alcance de todas las personas. evaluar el impacto en un conjunto de informaEl proceso mediante el cual se recopila toda ción para la toma de decisiones que se deben esta “materia prima”, se llama Big Data (Natasoportar en un modelo comprensible. Como lo ANÍBAL JOSÉ explica Tomasa Rodrigo: “Que esto se traduzlia Marín, 2018).

QUIROZ Cuando hacemos un repaso por América Laca en conocimiento será función del analista CONTRALOR DELEGADO que tendrá que articular esta maraña de datos tina, con los desarrollos propios de la informáSECTORIAL tica, en especial, del Big Data, no obstante la desestructurados, procesarlos y analizarlos COORDINADOR suficiente información que existe en la web y para traducirlos en conocimiento e impulsar GRUPO MACRO que las empresas pueden utilizar para su toma UNIDAD DE REGALÍAS el crecimiento y bienestar social” (“¿Cuál es la de decisiones, hace falta mucho más conocidiferencia entre datos e información?: cómo miento sobre tecnología (“Los desafíos del Big convertir el big data en valor real para las perData en Latinoamérica”, 2018). sonas”, 2019).

Además, la resolución de los grandes desaRecientemente, la Corte Suprema de Jusfíos de analítica de datos en las organizaciones se ha ticia emitió una sentencia con ponencia del magisconvertido en el nuevo cuello de botella y el factor trado de la sala civil Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo tiempo ha cobrado gran valor. En Latinoamérica los en la que se invita a todos los jueces del país a aprodepartamentos que usan el Big Data representan únivechar las TIC para eximir al demandante de ciertas camente un 17,6 % una cifra bastante baja en compapruebas, como lo destaca un artículo de la revista esración con otros continentes como un 24,4 % en Asia, pecializada Ámbito Jurídico. según el estudio de Latin American Communication A su juicio, las normas procesales de derecho Monitor. interno, como las del bloque de constitucionalidad, En Colombia es necesario empezar a mejorar instan a los directores del proceso para que las refelos procesos, sobre todo para tener insumos para la ridas tecnologías sean incorporadas en la actividad toma de decisiones en las organizaciones y esto se judicial y facilitar así la satisfacción de los usuarios, al puede resumir en el planteamiento de Karina Giber, garantizar el debido proceso, la tutela judicial efectiprofesora titular de minería de datos y soporte a la va y el derecho a ser oídos en los procesos de los que decisión, en la Universidad Politécnica de Cataluña, hacen parte” (Legis. Ámbito Jurídico, 2019), quien afirma que “ante el mar de datos tiene que ser En este mismo artículo se destaca que el primer capaz de entender que es lo que tiene que hacer para párrafo del artículo 103 del Código General del Proobtener la información que se necesita” (“Las cuaceso señala que “en todas las actuaciones judiciales ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

deberá procurarse el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la gestión y trámite de los procesos judiciales, con el fin de facilitar y agilizar el acceso a la justicia así como ampliar su cobertura”.

La Contraloría General de la República no es ajena a todo este entramado alrededor del Big Data en las entidades públicas del país. El contralor Carlos Felipe Córdoba ratificó que para ser más eficiente en la lucha contra la corrupción la entidad necesitaba más tecnología y más ciudadanía, recalcando el uso del Big Data y la analítica de datos como pieza fundamental en el accionar de la entidad.

Bajo esta premisa nació la plataforma Océano que le ha permitido a la Contraloría revisar más de 5,7 millones de contratos públicos por valor total de 545,9 billones de pesos, gracias al Big Data y al análisis avanzado que hoy se tiene desde este organismo de control. Una vez implementada esta en la Unidad de Regalías se comenzó a gestar un capitulo especial para realizar el análisis de más de 12 millones de datos en bases estructuradas que no estaban integradas y que son necesarias para realizar las actividades misionales para las que fue creada esta Unidad.

Con el grupo élite que implementó la plataforma Océano y personal propio de la unidad, utilizando el programa Power BI1, se logró integrar la información para georreferenciar toda la cascada de inversión del

nuevo sistema de regalías que desde el 2012 al 31 de diciembre de 2019 ha aprobado cerca de 35,7 billones de pesos en 14.279 proyectos en las seis regiones del país; la integración de toda la información permitió también calcular la malla empresarial2 en 16.346 contratos.

Estas mallas empresariales en la fuente de regalías son cercanas al 65 % a nivel país mientras que en las otras fuentes del Estado colombiano ese indicador es del 30 %.

Esta herramienta ha podido identificar la concentración de contratos en algunos contratistas que rompen los parámetros normales de ejecución de recursos, además se ha podido integrar la visualización de estos entramados para facilitar la obtención de las muestras en las distintas actuaciones especiales que se desarrollan en el territorio colombiano.

Es preciso anotar que la importancia del Big Data para esta unidad es tal que se trabaja en modelos predictivos de parámetros recurrentes en contratos que han sido objeto de hallazgos fiscales y de juicios fiscales, con el fin de entregar mayores herramientas técnicas para desarrollar las auditorías en menor tiempo y mayor precisión. Adicionalmente, con herramientas de estadística descriptiva calcula la probabilidad de encontrar un hallazgo en un sector de inversión y/o zona específica del país, incluyendo el análisis presupuestal del Sistema General de Regalías. EC

✱ REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS •

Los desafíos del Big Data en Latinoamérica. (2018, 24 agosto). Recuperado 24 septiembre, 2019, de https://solidaridadlatina.com/ actualizacion/desafios-big-data-latinoamerica/

•

Marín, N. M. O. Natalia. (2018, 2 diciembre). Los beneficios del Big Data en Latinoamérica. Recuperado 24 septiembre, 2019, de

•

Las cualidades de un data scientist para realizar una buena minería de datos. (2015, 16 marzo). Recuperado 24 septiembre, 2019,

https://elnuevosiglo.com.co/articulos/12-2018-los-beneficios-del-big-data-en-latinoamerica de https://www.bbva.com/es/cualidades-data-scientist-realizar-buena-mineria-datos/ •

Cuál es la diferencia entre datos e información?: cómo convertir el ‘big data’ en valor real para las personas. (2019, 23 septiembre).

Recuperado 24 septiembre, 2019, de https://www.bbva.com/es/cual-es-la-diferencia-entre-datos-e-informacion-como-convertirel-big-data-en-valor-real-para-las-personas/

•

Ámbito Jurídico, L. Legis. (2019, 17 septiembre). Jueces deben aprovechar las TIC para eximir al demandante de ciertas pruebas. Recuperado 24 septiembre, 2019, de https://www.ambitojuridico.com/noticias/tecnologia/civil-y-familia/jueces-debenaprovechar-las-tic.

1. Power BI es una solución de análisis empresarial que permite visualizar los datos y compartir información con toda la organización, e insertarla en su aplicación o sitio web.

2. Las “mallas empresariales” se forman por la unión de varias empresas y/o personas naturales que se pueden camuflar a través de Uniones Temporales y Consorcios, con el propósito de ganar los procesos de selección de las diferentes contrataciones que se realizan en el país.

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DECLARACIÓN DE CARTAGENA: PROMOCIÓN DEL ENFOQUE BASADO EN DERECHOS HUMANOS EN LAS ACTIVIDADES DE CONTROL EN LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES

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La XXX Asamblea General de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs) reunida en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, considerando: QUE EN LA ASAMBLEA GENERAL DE LAS Que en septiembre de 2012 la Asamblea GeNACIONES UNIDAS DEL 10 DE DICIEMBRE neral de las Naciones Unidas celebró una reuDE 1948, EN PARÍS, se adoptó la Declaración nión de alto nivel sobre el estado de derecho en Universal de Derechos Humanos, Resolución los planos nacional e internacional, en la cual 217 A (III) como ideal común por el que todos se aprobó la Declaración de la Reunión de Alto los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin Nivel de la Asamblea General sobre el Estado de que tanto los individuos como las institude Derecho en los planos nacional e internaciociones, inspirándose constantemente en ella, nal mediante el cual se reafirmó, entre otros, el promuevan, mediante la enseñanza y la edurespeto de los derechos humanos y las libertacación, el respeto a estos derechos y libertades fundamentales, el respeto de la igualdad de OLACEFS des, y aseguren, por medidas progresivas de derechos de todos, sin distinción de raza, sexo, carácter nacional e internacional, su reconoidioma o religión, la cooperación internacional cimiento y aplicación universales y efectivos, tanto enen la solución de los problemas internacionales de caráctre los pueblos de los Estados Miembros como entre los ter económico, social, cultural o humanitario y el cumde los territorios colocados bajo su jurisdicción. plimiento de buena fe de las obligaciones contraídas en Que las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) virtud de la Carta. solo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son Que en abril de 2012 se realizó el encuentro “Género independientes de la institución controlada y se hallan y Transparencia en la Fiscalización Superior” en Santo protegidas contra influencias exteriores, conforme a lo Domingo, República Dominicana. En este marco se acuestipulado en la Declaración de Lima sobre las Líneas ñó la Declaración de Santo Domingo que reafirma la voBásicas de la Fiscalización y la Declaración de México luntad de las EFS miembros en relación con la aplicación sobre la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras de políticas de género dentro de las entidades, así como Superiores. en la labor auditora. Ese primer paso se materializó en Que las EFS tienen un papel importante en la proconsiguientes esfuerzos que en el año 2014 llevaron a la moción de la eficiencia, rendición de cuentas, eficacia y organización a incentivar la incorporación transversal de transparencia de la administración pública, elementos la perspectiva de género en la fiscalización superior, en la conducentes para el logro de las prioridades nacionales Declaración del Cusco. de desarrollo, así como de las metas acordadas a nivel Que en julio de 2013 se adoptó un Memorando de Eninternacional, entre las que destacan los Objetivos de tendimiento entre ONU Mujeres y la Olacefs con el proDesarrollo Sostenible. pósito de establecer un marco de cooperación entre las ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

partes, de forma no exclusiva, en ámbitos de in- ❯❯ Colombia ración de normas internacionales de auditoría en terés mutuo para que la perspectiva de género se fue el país el continente. incorpore como un eje de fiscalización superior, anfitrión de la XXX Que en el plano internacional, la Asamblea promoviendo así el cambio cultural que la incor- Asamblea ordinaria General de la ONU adoptó, en 2014, la Resolude Olacefs. En la poración de esta perspectiva implica. ción A/69/2283 que promociona y fomenta la Que en la Declaración de Santo Domingo de imagen el contralor eficiencia, rendición de cuentas, eficacia y transgeneral de la 2012, la Olacefs indica que “la corrupción y falparencia de la administración pública mediante República, Carlos ta de transparencia socavan el apoyo ciudada- Felipe Córdoba, el fortalecimiento de las entidades fiscalizadono, imposibilitan la movilización y asignación acompañado por ras superiores, reconociendo el papel que estas eficaz de recursos e impiden que estos lleguen sus colegas del desempeñan para el logro de los Objetivos de adecuadamente hacia actividades vitales, para continente.

Desarrollo Sostenible; uno de los principios funerradicar la pobreza y el logro de un desarrollo damentales de la Agenda 2030 es la igualdad y económico sostenible, afianzando con ello la deno discriminación. mocracia y el Estado de derecho”.

Que en el marco de Olacefs y de sus grupos Que en diciembre de 2013, la XXIII Asamblea subregionales, específicamente, el Grupo de EnGeneral Ordinaria de la Olacefs adoptó la Declaración de tidades Fiscalizadoras Superiores de los países del MercoSantiago sobre Gobernanza, Lucha contra la Corrupción sur y asociados (Efsur), se han llevado a cabo tres auditoy Confianza Pública que reconoce el nuevo rol que deben rías coordinadas en torno a la igualdad de género. ejercer las EFS, esto es, contribuir desde su especificidad al Que la primera de estas auditorías comenzó su procedesarrollo de un buen gobierno, lo que implica explorar y so en el año 2014 con la participación de las EFS de Cosdesarrollar nuevas vías de comunicación y de trabajo conta Rica, Chile y Puerto Rico. En dicha iniciativa se buscó junto y/o complementario con la ciudadanía, con el fin evaluar la incorporación de asuntos de género a políticas, de lograr sinergias que potencien un control social aliado estrategias, programas y proyectos de los a la función de fiscalización superior de las EFS, además gobiernos evaluados, considerándose, de incrementar y fortalecer las funciones propias de cada particularmente, las temáticas de EFS. También hace un balance satisfactorio de los 50 años educación, salud y empleo. Los rede fundación de Olacefs, reconociendo que se ha permitisultados de este pionero trabajo do la apertura de nuevos campos de acción en materia de fueron publicados en el año 2015. auditoría de cumplimiento, financiera y de desempeño, así Que el 25 de septiembre de como el desarrollo de auditorías coordinadas y la incorpo2015 la Asamblea General de

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Las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores, conforme a lo estipulado en la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización y la Declaración de México sobre la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.

las Naciones Unidas aprobó la resolución A/ nes, sistemas, operaciones, programas, activiLas EFS tiene un papel importante en RES/70/1 “Transformar nuestro mundo: la dades u organizaciones gubernamentales que la promoción de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, en operan de conformidad con los principios de eficiencia, rendición la que se establecen 17 Objetivos de Desarrollo economía, eficiencia y/o eficacia, para implede cuentas, eficacia Sostenible (ODS) y 169 metas en favor de las mentar el Objetivo de Desarrollo Sostenible 5. y transparencia de personas, el planeta y la prosperidad. También Que las EFS agrupadas en la Organización la administración tiene por objeto fortalecer la paz universal Internacional de Entidades Fiscalizadoras pública, elementos dentro de un concepto más amplio de la liberSuperiores (Intosai, por sus siglas en inglés) conducentes tad. Reconoce que la erradicación de la pobredefinieron, dentro de los principios de valor y para el logro de za en todas sus formas y dimensiones, incluida beneficio, que liderar con el ejemplo es uno de las prioridades la pobreza extrema, es el mayor desafío a que los cuatro ejes o abordajes de acción por menacionales de se enfrenta el mundo y constituye un requisito dio de los cuales estas instituciones pueden desarrollo, así como de las metas indispensable para el desarrollo sostenible. Se contribuir, significativamente, para la impleacordadas a nivel trata de una Agenda de carácter integrado e mentación de la Agenda 2030. internacional, entre indivisible que conjuga las tres dimensiones Que en octubre de 2019, la XXIX Asamblea las que destacan del desarrollo sostenible: económica, social y General Ordinaria de la Olacefs adopta la Delos Objetivos ambiental. claración de San Salvador sobre la lucha contra de Desarrollo Que en octubre de 2016, la XXVI Asamblea la corrupción transnacional que promueve la Sostenible.

General Ordinaria de la Olacefs adopta la Decooperación multilateral a través de acciones claración Punta Cana sobre la Promoción de conjuntas, intercambio de buenas prácticas y la Participación Ciudadana en el Seguimiento experiencias que contribuyan a la prevención, y la Fiscalización de los Objetivos de Desarrodetección, investigación y seguimiento de hello Sostenible (ODS) – Agenda 2030, que les chos relacionados con la corrupción. Entre los propone a las EFS sumar esfuerzos para apoyar el cumpliprincipales compromisos que asumieron las EFS destacan miento de la Agenda 2030 de la ONU, respetando siempre la suscripción de convenios interinstitucionales, el fortalesu propia independencia, marco regulatorio, recursos y cimiento de programas de formación y capacitación, la proentorno particular. Para cumplir este objetivo se describe moción del intercambio de información, entre otros. un catálogo común de principios para orientar la promoQue en la tercera de estas auditorías, “Informe de Releción de la participación ciudadana al mayor nivel posible, vamiento y evaluación de las políticas implementadas con como mecanismo de legitimidad en el seguimiento y la la finalidad de dar cumplimiento al ODS 1 con perspectiva fiscalización de los ODS – Agenda 2030. Adicionalmente, de género” se contó con la participación de siete entidase promueve un parámetro de referencia de cuatro nivedes fiscalizadoras de América Latina (Argentina, Bogotá, les (básico, bajo, intermedio y alto) que define un modelo Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Paraguay) y tuvo como de madurez sobre vinculación con la ciudadanía para ser objetivo evaluar la eficacia de los gobiernos en la preparaconsiderado por cada EFS. Finalmente propone que en ción para la implementación en los procesos de adaptacada país se promueva, según la competencia y marco leción de metas e indicadores, diseño de planes, programas gal de cada EFS, el desarrollo de leyes y normativas que y acciones, y mecanismos de seguimiento y medición; con garanticen una efectiva participación de la sociedad civil énfasis en las metas 1.2 (pobreza multidimensional) y 1.4 en las labores de fiscalización superior. (servicios básicos) para dar cumplimiento al ODS 1 ( fin de Que en la segunda auditoría coordinada, efectuada en la pobreza).

2019, se evaluó la preparación de los gobiernos para la imQue ante la necesidad de contar con un espacio en que plementación del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) aunar voluntades con el fin de construir virtuosamente 5. En esta oportunidad participaron 18 EFS que evaluaron una política de igualdad y no discriminación en ningua sus gobiernos en torno al eje planificación, financiana de sus formas que contribuya a promover entidades miento y seguimiento de aquellos planes, políticas, acciofiscalizadoras más justas e igualitarias, en línea, además, ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

con la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030, ❯❯ El respaldo de la lucha contra la corrupción, en particular, en lo que respecta a promover la integridad, la rendiel 30 de junio de 2020, se creó, mediante acuer- la independencia ción de cuentas, la transparencia y la debida gesdo 1448/06/2020 de la LXXI reunión virtual del de las entidades tión de los asuntos y los bienes públicos, así como Consejo Directivo, el “Grupo de Trabajo sobre fiscalizadoras, el rechazo a el uso eficiente de los recursos públicos.

Igualdad de Género y No Discriminación”. presiones, así Que la declaración política de la Ungass maQue el Grupo de Trabajo sobre Igualdad de como a la política nifiesta la preocupación por el impacto negativo Género y No Discriminación (GTG) tiene como con enfoque que todas las formas de corrupción, incluida la objetivo general elaborar una propuesta de polí- de género, los tica de Género y No Discriminación que sirva de derechos humanos solicitud y ventajas indebidas, pueden tener en el acceso a los servicios básicos y en el disfrute de base para ser promovida en las EFS de la Olace- y la buena fs. Asimismo, el grupo deberá definir, junto con gobernanza, hacen todos los derechos humanos, reconociendo que las EFS interesadas, la difusión de la política, así parte del clamor de pueden exacerbar la pobreza y la desigualdad y afectar, de manera desproporcionada, a las persocomo el intercambio de buenas prácticas que se esta declaración. nas más desfavorecidas de la sociedad. pueden generar en torno a la igualdad de género Que la declaración política de la Ungass establece el y la no discriminación. compromiso de los Estados en mejorar la comprensión Que el 21 de abril de 2021 se estableció el deseo de cooperar con ONU Mujeres a través de la firma de un nuevo de los vínculos entre el género y la corrupción, incluida la Memorando de Entendimiento entre la Olacefs y ONU forma en que la corrupción puede afectar a las mujeres y a Mujeres para establecer un marco de cooperación y falos hombres de manera diferente. cilitar la colaboración para que la perspectiva de género Que durante 2020 y 2021 el mundo sufrió una de las se promueva como un eje de la fiscalización superior, así más duras pandemias originada por el COVID 19, y que como cooperar en el intercambio de conocimientos en durante esos difíciles momentos las EFS de materia de igualdad de género. la región pusieron todos sus esfuerzos Que en junio de 2021 se celebró la primera sesión esen el control para que los fondos pecial de la Asamblea General de las Naciones Unidas públicos atendieran la emergencia (Ungass) sobre los desafíos y las medidas para prevenir y sanitaria, incluyendo la vigilancia combatir la corrupción y reforzar la cooperación internaa los programas sociales para los cional, cuya declaración política destaca el papel que desmenos favorecidos. empeñan las entidades fiscalizadoras en la prevención y Que la mencionada pandemia

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La corrupción ha generado mayor pobreza y desigualdad idóneas para implementar un enfoque basay falta de en las poblaciones vulnerables, por lo que es do en derechos humanos en las actividades transparencia prioridad contribuir al desarrollo de políticas de control. socavan el apoyo públicas orientadas a evitar la transmisión inQuinto. Felicitamos la labor que viene desarrociudadano, tergeneracional de la pobreza. llando el Grupo de Trabajo sobre Igualdad de imposibilitan la Que en el 25o Simposio NU/Intosai se desGénero y No Discriminación (GTG) con relamovilización y tacó que las EFS capaces, bien dotadas de ción a los esfuerzos realizados en materia de asignación eficaz de recursos e independientes a nivel nacional género y no discriminación en la Olacefs, tema recursos e impiden contribuirán a reforzar, sustancialmente, la que contribuye a promover en las entidades que estos lleguen transparencia y la rendición de cuentas y senfiscalizadoras superiores ser más justas e iguaadecuadamente hacia actividades tarán así las bases fundamentales para una litarias, en línea con la Agenda 2030. vitales, para respuesta rápida y adecuada a futuras crisis.

Sexto. Reconocer la política de género y no erradicar la Asimismo, se recomendó que la Intosai y sus discriminación de la Olacefs, desarrollada por pobreza y el logro EFS miembros continúen contribuyendo al el Grupo de Trabajo sobre Igualdad de Género de un desarrollo seguimiento y a la revisión de la Agenda 2030 y No Discriminación (GTG), como una buena económico para el Desarrollo Sostenible, consideren el práctica internacional a ser promovida en la sostenible, impacto de la pandemia sobre la implementacomunidad de EFS. afianzando con ello ción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible Séptimo. Fortalecer los programas de capacila democracia y el y apoyen los esfuerzos destinados a reconstación y sensibilización en torno a la igualdad Estado de derecho”. truir mejor. Finalmente, se alienta a las EFS a de género y no discriminación al interior de las valerse de sus experiencias en el aprovechaentidades miembros de la Olacefs. miento de las nuevas tecnologías y en la adopOctavo. Promover el intercambio de experiención de nuevos métodos de trabajo más ágiles cias y buenas prácticas en distintos foros que y a seguir integrando nuevas herramientas y permitan difundir y concientizar acerca de la tecnologías en su labor futura; dicho aproveimportancia del enfoque basado en derechos chamiento puede permitir un conocimiento anticipado y, humanos en las actividades de control que ejercen las en su caso, una mejor previsión con base en el trabajo de entidades fiscalizadoras superiores. Analizar el efecto las EFS. diferenciado que tiene la corrupción en las mujeres Que la gobernanza forma parte fundamental de los serpara determinar abordajes adecuados en las estratevicios de control y de los Estados en general y que, como lo gias anticorrupción de las EFS. indica en la Declaración de Beijing, ayudará a potenciar la Noveno. Continuar impulsando la Gobernanza como partransparencia, garantizar la rendición de cuentas, mantete fundamental del sistema de control para el buen ner la credibilidad, luchar contra la corrupción, promover la uso de los recursos públicos y generación de valor para confianza pública y proteger los intereses de los ciudadanos. las personas. Enriquecer nuestro trabajo con buenas prácticas que potencien el vínculo y comunicación POR TANTO, LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIOefectiva con los entes auditados y la ciudadanía en RES MIEMBROS PLENOS DE LA OLACEFS DECLARAN: general, promoviendo una cultura ética que tribute al Primero. El pleno de la Asamblea General de la Olacefs, desarrollo sostenible con honradez y eficacia. conocedores de las diversas amenazas, presiones o Décimo. Promover el intercambio de buenas prácticas injerencias que intentan cuestionar o poner en riesgo sobre los distintos mecanismos que permitan efectuar la independencia de las entidades fiscalizadoras supeauditorías en programas sociales, así como iniciativas riores, rechaza ese tipo de conductas por parte de los para contribuir a la erradicación de la pobreza, aproprocesados o vigilados que se presentan en nuestros vechando el uso de las nuevas tecnologías y la adoppaíses. ción de métodos de trabajo más ágiles que ocasionen Segundo. Promover el enfoque basado en derechos huun impacto en la mejora de la calidad de vida de las manos en las acciones que ejercen las entidades fispersonas y en el enfoque a los derechos humanos. calizadoras superiores con el propósito de mejorar la Décimo primero. Reconocer y felicitar a las EFS de la Olacalidad de vida de las personas. cefs por la resiliencia demostrada durante la pandeTercero. Resaltar el rol de las EFS en el seguimiento de las mia para continuar con sus labores de control de los convenciones internacionales del derecho internaciofondos públicos, con el principal objetivo de que estos nal de los derechos humanos. generen valor a las poblaciones menos favorecidas Cuarto. Destacar el valor de las auditorías de desemcon un enfoque de derechos humanos como lo descripeño y auditorías coordinadas como herramientas be la Agenda 2030. EC

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

DOCUMENTO DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES, INTOSAI.

DECLARACIÓN DE LA INICIATIVA PARA EL DESARROLLO DE LA INTOSAI SOBRE LA IMPORTANCIA DE MANTENER LA INDEPEDENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

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La Iniciativa para el Desarrollo de la INTOSAI (IDI), representada por su Director General, emite una declaración en la que manifiesta su postura respecto de la importancia de mantener la independencia de la Contraloría General de Colombia.

DE CONFORMIDAD CON: • • • •

La Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización (INTOSAI-P 1).

La Declaración de México sobre la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI-P 10).

La Declaración de las Naciones Unidas A/66/209 del 22 de diciembre de 2011 sobre la promoción de la eficiencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la transparencia de la administración pública mediante el fortalecimiento de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.

La Declaración de las Naciones Unidas A/69/228 del 19 de diciembre de 2014 sobre la promoción y fomento de la eficiencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la transparencia de la administración pública.

CONSIDERANDO QUE: •

• •

•

•

Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) solo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores, conforme a lo estipulado en la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización y la Declaración de México sobre la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.

Las EFS tiene un papel importante en la promoción de la eficiencia, rendición de cuentas, eficacia y transparencia de la administración pública, elementos conducentes para el logro de las prioridades nacionales de desarrollo, así como de las metas acordadas a nivel internacional, entre las que destacan los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), desde su establecimiento en 1953, ha fortalecido su función respecto a la creación de un marco de referencia internacional para compartir y difundir conocimiento, normas y buenas prácticas, enfocadas a la consolidación del control externo de las finanzas públicas, así como a la mejora de la independencia, competencias profesionales, credibilidad e influencia de las EFS para el beneficio de los ciudadanos en sus respectivos países, todo ello sustanciado por su carácter autónomo, independiente y apolítico, así como por su posición especial dentro del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC).

La Iniciativa para el Desarrollo de la INTOSAI ha diseñado un procedimiento especial denominado Mecanismo de Defensa Rápida de la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (SIRAM, por sus siglas en inglés), con el fin de ofrecerles apoyo a las EFS cuando estas perciben que su independencia enfrenta desafíos.

La Contraloría General de la República de Colombia es integrante de la INTOSAI y de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS).

DECLARACIÓN DE LA INICIATIVA PARA EL DESARROLLO D INTOSAI SOBRE LA IMPORTANCIA DE MANTENER LA INDEPEDE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBI

DOCUMENTO DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES, INTOSAI.

RECONOCIENDO:

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• •

Que la Contraloría General de Colombia ha percibido un riesgo a su independencia después de la publicación del informe de control excepcional sobre Hidroituango y que ha solicitado la aplicación del mecanismo SIRAM. Las diferentes opiniones expresadas por diversas partes interesadas tanto del sector público, privado y de la sociedad civil en Colombia, quienes fueron consultadas dentro de la etapa de evaluación del procedimiento SIRAM.

LA INICIATIVA PARA EL DESARROLLO DE LA INTOSAI HA DECIDIDO HACER DEL CONOCIMIENTO DEL GOBIERNO, LA LEGISLATURA Y PARTES INTERESADAS, QUE: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Enfatiza que la presente Declaración no constituye postura o juicio alguno sobre la disputa legal que está en curso, ni sobre las responsabilidades fiscales determinadas por la Contraloría General como resultado del control excepcional sobre Hidroituango.

Destaca que «Un mandato suficientemente amplio y facultades plenamente discrecionales en el cumplimiento de las funciones…» son un componente indispensable de la independencia de la Contraloría General de Colombia, de conformidad con lo señalado por el principio 3 de la Declaración de México sobre la Independencia de las EFS. La facultad legal para realizar la auditoría sobre Hidroituango ha sido confirmada por la Auditoría General de Colombia.

Resalta que, según lo señalado en el principio 6 de la misma Declaración de México, la Contraloría debería contar con “la libertad de decidir el contenido y la oportunidad (momento) de sus informes de auditoría, al igual que sobre su publicación y divulgación”.

Tomando como base los principios de la Declaración de México sobre la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, la IDI dará seguimiento a potenciales amenazas y/o violaciones -de jure o de facto- a la independencia de la Contraloría respecto del caso del control excepcional sobre Hidroituango.

Con base en la evaluación del caso y la revisión del marco legal de la Contraloría General de Colombia, la IDI ha identificado áreas de oportunidad para mejorar dicho marco legal, a fin de asegurar su cumplimento con los principios de la Declaración de México. La IDI expresa su deseo de brindarles apoyo a las autoridades normativas, a la Contraloría o a las partes interesadas de la República de Colombia respecto de este asunto.

Reafirma su compromiso inequívoco para iniciar y apoyar cualquier acción encaminada a defender la independencia de las EFS, con base en los principios señalados en la Declaración de México.

Esta es una declaración voluntaria y no-vinculatoria, de conformidad con las leyes internacionales. Su contenido es responsabilidad exclusiva de la Iniciativa para el Desarrollo de la INTOSAI y no cuenta con un carácter legal.

Sr. Einar Gørrissen Director General Iniciativa para el Desarrollo de la INTOSAI

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

DECLARACIÓN DE LA INICIATIVA PARA EL DESARROLLO DE LA INTOSAI SOBRE LA IMPORTANCIA DE MANTENER LA INDEPEDENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA La Iniciativa para el Desarrollo de la INTOSAI (IDI), representada por su Director General, emite una declaración en la que manifiesta su postura respecto a la importancia de mantener la independencia de la Contraloría General de Colombia.

DE CONFORMIDAD CON: - La Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización (INTOSAI-P 1).

- La Declaración de México sobre la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

“Tenemos que continuar por la senda del crecimiento, recuperar una mayor cantidad de empleos y, en general, seguir levantando la economía para que este proceso de reactivación que ya iniciamos siga a un ritmo sostenible”.

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CARLOS H. BARRERA GALLO. Contraloría Delegada de Economía y Finanzas.

“En el presupuesto aprobado para el 2022 por $350,4 billones se espera que en el ámbito macroeconómico no se registre un hecho sobreviniente que genere una brecha entre los supuestos que soportaron su programación y lo observado en la vigencia”.

24 ANDREY GEOVANNY RODRÍGUEZ LEÓN. Contralor Delegado Gestión Pública e Instituciones Financieras.

“En la actual coyuntura resulta oportuno cuestionarse qué beneficios tributarios son eficaces, cuáles han dado resultado bajo un análisis de costo beneficio; y si es adecuado mantener y fomentar un esquema de rentas exentas, descuentos tributarios, tarifas reducidas en regímenes especiales y beneficios sectoriales que distorsionan el sistema”.

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HERNANDO ZULETA. Director del CEDE Universidad de los Andes.

“El carácter y la diversidad de impuestos hace que la administración tributaria sea compleja y los costos de transacción altos. En este orden de ideas es deseable reducir el número de impuestos y, sobre todo, los antitécnicos”.

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ROBERTO INSIGNARES. Ph. D. en Derecho Financiero y Tributario.

“Cuando se estudia el sistema normativo tributario local encontramos que buena parte de los tributos cedidos o propios, en el ámbito territorial, tienen su fundamento en leyes vetustas que en nada se compadecen con la realidad económica actual”.

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JAVIER DÍAZ. Presidente de Analdex.

“Los desbordados precios en los fletes y los bajos niveles de confiabilidad en el transporte marítimo son riesgos que pueden terminar afectando el proceso de recuperación del comercio mundial, porque hay productos que no pueden ser transportados”.

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CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / REVISTA ECONOMÍA COLOMBIANA / DICIEMBRE 2021 ☛ FEBRERO 2022

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8 JOSÉ MANUEL RESTREPO. Ministro de Hacienda.